Estratégias de DesenvolvimentoLocal e Regional:Clusters, Política de Localizaçãoe Competitividade Sistêmica

POLICY PAPERNº 28, setembro de 2001

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FRIEDRICHEBERTSTIFTUNG

FRIEDRICHEBERTSTIFTUNGILDES

Jörg Meyer-Stamer

Os Policy Papers representam as opiniões dos

autores. Eles não implicam comentário

ou interpretação da Friedrich Ebert Stiftung

com respeito ao Brasil.

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POLICY PAPERNº 28, setembro de 2001

Estratégias de desenvolvimento

local e regional:

clusters, política de localização

e competitividade sistêmica

1 Jörg Meyer-Stamer é membro do Institute for Development andPeace (Instituto para Desenvolvimento e Paz) da Universidade

de Duisburg, Alemanha, responsável pelo projeto “Meso NRW:Meso-Políticas na Renânia do Norte - Westfalia, do ponto de vista de

países em desenvolvimento bem sucedidos”; consultor da FundaçãoEmpreender, Joinville; consultor do Instituto Euvaldo Lodi, da FIESC -Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina, Florianópolis.

Jörg Meyer-Stamer1

Introdução ....................................................................................... 6

1. Promoção de clusters: opções e limites ....................................... 8

1.1. Cluster de sobrevivência ...................................................... 9

1.2. Cluster fordista ................................................................. 10

1.3. Cluster transnacional ......................................................... 11

1.4. Promoção de clusters: limites e obstáculos......................... 12

2. Da promoção econômica local para uma política delocalização ............................................................................... 14

2.1. Grupos-alvo ...................................................................... 14

2.2. Fatores de localização ....................................................... 15

2.3. Promoção econômica, geração de emprego eplanejamento urbano/regional: o triângulo dapolítica de localização ........................................................ 17

2.4. Desenvolvimento local sustentável ..................................... 18

2.5. A importância dos triângulos para países emdesenvolvimento ............................................................... 18

3. Relevância do conceito de competitividade sistêmica noplano local e regional ............................................................... 19

3.1. Atores da política de localização local ................................ 22

4. Margem para estratégias locais e regionais, sob ascondições da globalização ........................................................ 23

Referências Bibliográficas ............................................................... 25

SUMÁRIO

5

uma época em que livros sobre aglobalização estão sendo ven-

didos aos montes, não é de estranhar queassuntos como desenvolvimento local e re-gional, promoção econômica e geração deemprego e trabalho estejam sendo cada vezmais discutidos. Esse modismo não só seconcretiza na proliferação de publicaçõessobre temas como promoção econômicalocal, desenvolvimento territorial, vantagemcompetitiva localizada, clusters, industrialdistricts,1 etc., como também se manifestano crescente interesse das organizações dacooperação técnica por essas questões: oBanco Mundial promove projetos de desen-volvimento de clusters em vários pontos domundo, a UNIDO aposta nessa idéia, e or-ganizações bilaterais, como a GTZ, vêm fo-mentando experiências para a promoçãolocal e regional da economia (com grandeênfase nas Micro e Pequenas Empresas –MPEs). Paralelamente, estados e municípiosde muitos países em desenvolvimento têmtomado a iniciativa de revigorar a economialocal, em vez de esperar pacientemente porprovidências do governo central.

Não é mera coincidência o interesse si-multâneo demonstrado atualmente acercada globalização e do desenvolvimento localou regional. Embora continue na pauta dediscussões do meio acadêmico a questão “seainda é possível haver ação estatal – sobre-tudo na esfera local – em tempos deglobalização”, atores políticos há muito járeconheceram a necessidade de ação. Talconstatação ocorreu por diferentes motivos:em algumas regiões, a crise de indústrias

6

obsoletas e a perda de postos de trabalhogeraram a necessidade de agir; em outroslugares, o fluxo de investimentos estrangei-ros despertou a esperança de se conseguiruma “fatia do bolo”; e, em certos países, aopção dos governos centrais pelo “Estadomínimo” acabou estimulando o surgimentode uma política meso, de naturezadescentralizadora.

Ao mesmo tempo em que aglobalização provoca maior pressão compe-titiva, as empresas aumentam suas exigên-cias quanto a localizações, isto é, cidades eregiões onde estão localizadas. Entre os vá-rios modelos de gestão aplicados nos últi-mos 15 anos, pelo menos dois tiveram efei-to direto sobre a estrutura territorial da pro-dução industrial:

§ A implementação de conceitos de logística

just-in-time fez com que fornecedores decertas peças, em ramos definidos, esta-belecessem fábricas nas proximidades declientes importantes.

§ A concentração na competência-chave

(core competence) e a terceirização leva-ram as empresas a comprarem mais pro-dutos e serviços no mercado, em vez deproduzí-los internamente. No caso de pro-dutos e serviços não padronizados, op-tou-se pela compra em empresas das pro-ximidades, facilitando a comunicação in-formal necessária entre fornecedor e cli-ente.

É possível, então, argumentar que a im-portância do que seja local tenha aumenta-do simplesmente pela mudança da filosofiade gestão. Além disso, o que é de interesselocal desperta mais atenção porque se alte-ra a percepção daquilo que provavelmentesempre esteve ali presente. Alfred Marshall,há mais de um século, tinha descrito o fe-nômeno do industrial district – a aglomera-

ção territorial de empresas do mesmo ramo

1 Um industrial district não é o distrito industrial conhecidono Brasil: um conjunto de lotes com empresas de váriosramos. O industrial district é uma aglomeração industrialcom perfil restrito de especialização, como as centenas deempresas que produzem calçados femininos, por exemplo.

N

ou de ramo similar, onde mão-de-obra es-

pecializada, insumos e prestação de servi-

ços estão facilmente disponíveis, e onde ino-

vações rapidamente se tornam conhecidas.

No entanto, esse estudo ficou esquecido até

os anos 80, quando se divulgou o fato de

que essas estruturas tinham se mostrado ex-

tremamente dinâmicas na Itália (Piore e

Sabel, 1984; Pyke, Sengenberger e Becattini,

1990), coincidindo com observações feitas

em outras partes do mundo e em diferentes

disciplinas. Geógrafos da economia norte-

americana detectaram em seu próprio país

e em alguns países da Europa estruturas

como aquelas descri-

tas por Marshall

(Storper 1993, 1995).

Outras publica-

ções, provenientes da

economia de inovação,

descreveram a estreita

cooperação entre em-

presas – concentradas,

muitas vezes, num de-

terminado território –

como elemento cen-

tral da dinâmica de inovação (resumindo

OECD 1992). Tais observações foram reuni-

das em estudos com o título de “Sistemas

Regionais de Inovação” (Cooke 1992,

Heidenreich 1997). Em relação a uma ou

outra dessas linhas de discussão, poderia até

se justificar uma política regional para apoi-

ar a competitividade empresarial – uma jus-

tificativa era sempre mais necessária numa

época em que todo tipo de intervenção go-

vernamental, por motivos de funda-

mentalismo econômico, vinha sendo cada

vez mais criticado.

A crítica às ações governamentais ali-

mentou-se, no contexto de nosso assunto,

de três fontes:

1. A tendência neoliberal por mais merca-

do e menos Estado, em oposição à cres-

cente participação estatal e às falhas go-

vernamentais que, em países em desen-

volvimento, além de atuantes, vinham

acompanhadas de clientelismo e

corrupção.

2. A crítica específica à política industrial,

cujo balanço de sucessos vinha sendo

considerado cada vez mais negativo des-

de os anos de 80.

3. A crítica a políticas regionais, tradicio-

nalmente centralistas, em que conside-

ráveis recursos financeiros despejados

por governos centrais em regiões de es-

trutura frágil alcançavam modestos re-

sultados.

E no contexto da política de desenvol-

vimento, a crítica ao “Estado desen-

volvimentista” refletiu a discussão dos paí-

ses industrializados. Mesmo os casos de su-

cesso dos defensores de uma política indus-

trial caíram na obscuridade (World Bank

1993). Atividades descentralizadas da pro-

moção econômica contavam com a vanta-

gem de acontecer, de certo modo, à revelia

dos críticos da ordem política.

Nos últimos dez anos, duas escolas em

muito contribuíram para as discussões so-

bre a política de desenvolvimento. Do pon-

to de vista conceitual, destacou-se o Institute

for Development Studies em Brighton – IDS

Sussex (Schmitz 1989, 1995a, 1995b,

Schmitz e Musyck 1993, Schmitz e Nadvi

1994), cujos trabalhos recorreram intensa-

mente à discussão voltada para a Itália so-

bre industrial districts. Do ponto de vista

prático, foram especialmente bem-sucedi-

dos Michael Porter e sua empresa Monitor

Consulting que, mundo afora, realizaram

estudos e consultorias sobre desenvolvimen-

7

O guru da administração deempresas, Michael Porter, em

sua publicação“A Vantagem

Competitiva das Nações”(Porter 1990), trata de

clusters bem-sucedidos emvários países que

basicamente não diferem dosindustrial districts de

Marshall.

to de clusters (Fairbanks e Lindsay 1997) 2, apedido da USAID, do Banco Mundial, degovernos nacionais / regionais e de outrastantas entidades. Essas escolas pecam, noentanto, por reduzir o desenvolvimento eco-nômico local e regional à simples promoçãode clusters. Mesmo sendo um fenômenoonipresente também em países em desen-volvimento, o cluster não é o único modeloestrutural de desenvolvimento local e, porisso, não satisfaz muitas das localizações eregiões.

No presente trabalho, não vou justifi-car por que esforços feitos em prol de umdesenvolvimento econômico local e regio-nal fazem sentido e merecem ser defendi-dos sob a perspectiva de manter a purezade uma economia de mercado (veja Meyer-Stamer 1996 para uma discussão mais de-talhada). Tampouco vou me ocupar com oassunto da descentralização administrativae fiscal, se bem que, muitas vezes, seja essauma condição importante para a formula-ção de políticas autônomas no plano local eregional (veja, por exemplo, Prud’homme1995).

Em vez disso, vou me deter no examedas seguintes questões:§ estratégias de promoção de clusters§ concepções de promoção econômica lo-

cal e regional e de política de localização§ a relevância do conceito de competitivida-

de sistêmica nesse contextoFinalizando, volto a falar da relação

entre globalização e desenvolvimento local.

1. Promoção de clusters:opções e limites

Concepção de desenvolvimento locale regional da economia, a promoção de

clusters vem adquirindo crescente importân-cia nos últimos anos tanto nos países indus-trializados, como nos países em desenvolvi-mento. O ponto de partida tem sido a ob-servação de que um cluster oferece grandepotencial para a criação de vantagens com-petitivas. Mesmo sem a intervenção do go-verno ou de outros atores, resulta daí umasérie de vantagens de localização, que Nadvi(1997) chama de “vantagens passivas”. To-memos como exemplo uma cidade onde háinúmeras fábricas de móveis. Ali será maisfácil encontrar não só mão-de-obra experi-ente e qualificada, mas também produtossemi-acabados e máquinas. As vendas ocor-rem quase que naturalmente, uma vez queos clientes para lá se dirigem sabendo quevão encontrar grande variedade de oferta.A intensa rivalidade entre as empresas, porsua vez, estimula uma permanentecompetitividade.

Especialmente nos industrial districtsitalianos é comum a cooperação entre asempresas, no que se refere à cadeia de va-lor e aos segredos empresariais – dificilmentemantidos como tal por muito tempo. Con-dições de entrega e outras formas de coo-peração entre empresas podem ser regula-mentadas informalmente, enquanto o capi-tal social 3 cria a condição para as relaçõesconfidenciais e abre a possibilidade de to-mar medidas de emergência contra um pro-cedimento oportunista.

Além das “vantagens passivas”, podemser criadas “vantagens ativas” pela ação co-letiva ou governamental: uma escola técni-ca, um laboratório de testes de material ecertificação, uma agência de informaçõessobre comércio exterior, etc. Uma iniciativadesse tipo produz uma vantagem de locali-zação – difícil de ser compensada em outro

8

2 Resumindo, existem duas redes. Uma é a do IDS Sussex:http://www.ids.ac.uk:80/ids/global/coleff.html. E a outra,na qual Porter está presente, é a “Cluster PractitionersNetwork” no Competitiveness Institute, em Barcelona:http:/www.competitiveness.org.

3 Ver http://www.worldbank.org/poverty/scapital/index.htm.

lugar – que oferece às empresas locais be-nefícios permanentes na questão dacompetitividade.

Nem todo agru-pamento de empresasdo mesmo ramo éobrigatoriamente umcluster que, por meiode intervenções, podeser elevado ao nível de

um industrial district italiano. Para se enten-der melhor a questão, é recomendável co-nhecer as diferenças entre três tipos declusters – com concepções de promoção es-pecíficas: cluster de sobrevivência, clusterfordista e cluster transnacional (Altenburg eMeyer-Stamer 1990).

1.1. Cluster de sobrevivênciaPertencente ao setor informal da eco-

nomia, é constituído por microempresas desubsistência com determinadas característi-cas que se destacam: capital social modes-to, grande desconfiança entre empresas,concorrência ruinosa e mínima capacidadede inovação. Tal fenômeno, passível de dife-rentes interpretações, também pode ser con-siderado uma forma específica de insucessode mercado, no qual o mecanismo funcio-nal normal da microeconomia é marcadopela entrada e saída de empresas. O clusterde sobrevivência é o centro de acolhimentodas vítimas do processo “normal” de adap-tação microeconômica, como ex-emprega-dos das empresas menos eficientes que sedesagregam do mercado quando cai ofaturamento geral. No caso de um survivalcluster (por exemplo, roupa simples, calça-dos ou móveis) em situação de queda devendas – na qual inexiste a opção de sair domercado por não haver outra alternativa parase obter renda – a atitude predominantecostuma ser a concorrência nociva, com asempresas procurando vender seus produtos

por preços cada vez mais baixos do que oconcorrente ao lado.

Uma das discussões atuais gira em tor-no da seguinte questão: até que ponto épossível interromper tais mecanismos de fun-cionamento e criar um círculo virtuoso, emque um upgrading das empresas, com es-pecialização crescente, e um aumento decapital social se fortaleçam mutuamente...Entre os pontos fracos do cluster de sobre-vivência está o fato de que todas as empre-sas produzem mais ou menos a mesma coi-sa, somado ao hábito de copiarem os suces-sos lançados pelos concorrentes, de modoque no final todas estão novamente ofere-cendo o mesmo produto. E mais: além deoperarem precariamente, essas empresasapresentam competências técnicas e comer-ciais insuficientes. A solução para tal dilematalvez esteja no exame de clusters bem-su-cedidos: a elevação do nível de competên-cia das empresas poderia levar à especiali-zação de algumas delas em certos produtosou processos operacionais (no ramomoveleiro, por exemplo, fabricar somentegavetas ou se encarregar do acabamento desuperfícies), criando condições para a divi-são de trabalho funcional entre as empre-sas. Se um mediador – como uma associa-ção ou uma instituição de promoção demicroempresas – conseguir iniciar um pro-cesso de interação entre as empresas, o re-sultado poderá ser a acumulação de capitalsocial e, com o tempo, a presença desse me-diador tenderá a ser cada vez menos neces-sária.

Aqui o objeto da discussão não é seesse procedimento faz sentido ou não, massim o prazo-limite para tais mudanças. Cé-ticos consideram o nível de qualificação ge-ral dos empresários de clusters de sobrevi-vência extremamente baixo, com base emdados como analfabetismo funcional, know-how técnico deficiente, conhecimentos ru-

9

Na prática, contudo, a

promoção de clusters nos

países em

desenvolvimento é

bastante complicada.

dimentares quanto ao manuseio de materi-ais e de ferramentas, etc. Essa situação ten-de a se reproduzir, pois os patrões depen-dem da ajuda de seus familiares: as gera-ções seguintes, mesmo freqüentando esco-las de nível razoável, baratas ou gratuitas,dificilmente conseguem alcançar um graude qualificação muito mais elevado. O ca-minho para se romper o círculo vicioso pa-rece, assim, longo e penoso.

Nesse processo, é importante definir opapel dos empresários no survival cluster.Eles se vêem como microempresários dese-josos de construir uma empresa rentável alongo prazo? Ou consideram o cluster desobrevivência uma etapa transitória, a saídade emergência para épocas de crises? Nes-te último caso, medidas de apoio dariampouco ou nenhum resultado. Bem diferenteé a primeira alternativa: apesar de todas aslimitações inerentes à discussão afirmativasobre microempresas, segundo de Soto, de-vemos levar em conta que esse debate con-tribuiu para estabelecer aspectos positivosquanto aos conceitos microempresa emicroempresário, criando as condições paraa mobilização de um potencial de desenvol-vimento sério nesse setor. Aqui depende ape-nas de se evitar que o volante oscile dema-siadamente para o lado oposto, ou seja, queos microempresários, devido ao seu entusi-asmo, não mais consigam ver os seus pon-tos fracos.

1.2. Cluster fordistaTomando como referência os industri-

al districts italianos, constituídos em grandeparte por MPEs, os clusters de países emdesenvolvimento apresentam um paradoxo:aqueles formados por microempresas são,na maioria, clusters de sobrevivência, compotencial de desenvolvimento limitado –pelo menos a curto e médio prazo, enquan-to os clusters com alto potencial de desen-

volvimento são dominados por grandesempresas. Estes últimos, criados para subs-tituir importações na fase da industrializa-ção, tendem a passar por uma lenta adap-tação ao modelo da especialização flexível(perfil nítido de especialização de uma em-presa, baixo grau de integração vertical, es-treitas relações de fornecimento entre em-presas locais). Nesses clusters, ainda predo-mina o modelo de produção fordista emgrande escala.

Esse tipo de cluster não é exclusivo depaíses em desenvolvimento.(Markusen 1996; veja também Knorringa eMeyer-Stamer1998). Marku-sen identifica,além do mode-lo italiano, omodelo cubo-e-raio (comgrandes empre-sas, no centro,como “cubo”),o cluster-satélite (dominado de fora) e o mo-delo induzido pelo Governo (por exemplo,na indústria de armamentos). O clusterfordista, num país em desenvolvimento,corresponde ao modelo cubo-e-raio.

Tais clusters apresentam condições ini-ciais favoráveis para o aumento dacompetitividade e adequação a novas situa-ções, mais rigorosas, ao lado de uma sériede obstáculos típicos que atrapalham aviabilização das vantagens de clusters. Ascondições iniciais favoráveis, na maioria, es-tão relacionadas às “vantagens passivas” delocalização e à competência individual dasempresas. Os componentes essenciais deuma estratégia de localização são eviden-tes:§ Cursos de formação e atualização, minis-

trados em conjunto, para administrado-res, técnicos e operários, visando a apren-

10

A geógrafaeconômica

norte-americanaAnn Markusen

resumiu osresultados de umaampla análise de

clusters em quatrotipos ideais

dizagem de novos métodos orga-nizacionais (descentralização de respon-sabilidades para melhorar a produtivida-de / qualidade, flexibilidade e rapidez nasdecisões, etc.)§ Concentração das empresas em sua com-

petência-chave, ou seja, redução daintegração vertical, combinada, se possí-vel, com o desenvolvimento dos fornece-dores.§ Organização de processos de aprendiza-

gem entre as empresas (exemplo: criaçãode núcleos de engenheiros ou diretoresde certos departamentos).§ Criação de instituições para formação e

treinamento nos níveis secundário e su-perior, bem como de cursos voltados paraproblemas e demandas de empresas lo-cais.§ Criação de instituições de tecnologia, res-

ponsáveis por testes de materiais de pro-dutos finais e semi-acabados, bem comopor certificações; eventualmente, para adifusão de inovações de produtos em de-senvolvimento, máquinas, equipamentose de concepções administrativas (a de-manda por pesquisa e desenvolvimento,no sentido estrito, geralmente é peque-na).§ Criação de instituições em áreas como

pesquisa de mercado, design e infor-mações para exportação.

Para cada item mencionado, háexemplos concretos (veja Nadvi 1997,Meyer-Stamer, e outros, 1996) com umelemento em comum: tomam-se medidaspara a dinamização das vantagens delocalização apenas quando crises severaspõem em jogo a existência do cluster comoum todo. Desconhecemos exemplos em queatores locais tenham realizado programasestratégicos de adaptação a partir deobservações feitas, com antecedência, sobrealterações nas condições básicas de um

cluster. Isso não surpreende, dada a estruturainterna desses clusters, nascidos na épocada substituição de importações. As empresasprocuravam reduzir ao máximo suadependência em relação a outras empresas– especialmente de fornecedores – por seremaltas as despesas com as transações,sobretudo em tempos de turbulênciamacroeconômica. Criou-se, então, umaestrutura econômica local caracterizada porescassos contatos entre as empresas (nãoraro agravados por rivalidades entre asfamílias), em que o jogo não-cooperativocontribuía para as poucas chances de sucessonas tentativas ocasionais de organização deações coletivas. É um modelo difícil de sermodificado. Para atores de economiaisolada, não é fácil diferenciar entremudanças conjunturais e estruturais.Quando eclode uma crise maciça, em funçãoda estrutura, pode-se alegar que isso eraprevisível...

1.3. Cluster transnacionalCada vez mais presente nos países em

desenvolvimento, esse tipo de cluster éresultado de estratégias alteradas deempresas transnacionais. Nas décadaspassadas, geralmente com base nasexigências do governo do país hospedeiro,esses clusters contribuíram para odesenvolvimento de fornecedores, comoforma de investimento nos países em fasede industrialização. Desde o final da Rodadado Uruguai, contudo, tais exigências (localcontent) já não são possíveis.

Simultaneamente, empresas trans-nacionais começaram a reorganizar suasestruturas de fornecedores também empaíses industrializados. Com a reduçãodrástica do número de fornecedores diretosna indústria automobilística e na deeletrônica, por exemplo, alguns dosfabricantes que continuaram a abastecer

11

essas empresas receberam o status de

“fornecedores de sistemas”, responsáveis

pela produção de módulos integrais

(exemplos: painel de instrumentos, placas de

circuito impresso totalmente guarnecidas de

componentes, etc.). Além disso, a empresa

transnacional passou a conferir a esses

fornecedores de sistemas o status de globally

preferred suppliers, visando sua presença em

todas as localidades do mundo.

A combinação desses dois fatores –

local content e globally preferred suppliers

– fez nascer, nos países em desenvolvimento,

clusters formados por empresas trans-

nacionais, que reúnem não apenas os

fabricantes dos produtos finais, como

também a maioria dos fornecedores. Nesse

contexto, tornou-se pequena a possibilidade

de uma empresa local virar um fornecedor

de sistemas, por dois motivos: empresas com

perfil para assumir esse papel não existem

(e ter atuação exclusivamente local já não

funciona mais); ou quando há fornecedores

nacionais eficientes, surgidos na fase de

substituição de importações, acabam sendo

absorvidos pelos

globally preferred

suppliers, visto que a

aquisição de uma

empresa produtiva é

sempre mais fácil do

que a instalação de

uma filial própria.

Existe aqui, en-

tretanto, um ponto

de inserção para as

indústrias locais: medidas comuns de

promoção das MPEs podem ser combinadas

com atividades que visam estabelecer

contatos diretos e iniciar processos de

aprendizagem entre fornecedores

transnacionais e empresas locais.

1.4. Promoção de clusters: limitese obstáculosEm muitas regiões, a promoção de

clusters é um ponto de inserção para o in-centivo da economia local, mas naturalmen-te tem seus limites – e não apenas ondeclusters de sobrevivência dominam com umpotencial de desenvolvimento limitado. Oslimites a que nos referimos são estabeleci-dos por fatores políticos, ou melhor dizen-do, por estruturas locais e globais degovernança.

Estruturas de governança locais podemcriar problemas em três sentidos:

§ Uma crise não faz necessariamente comque atores locais se reúnam e montemuma estratégia para dinamizar as vanta-gens do cluster. Algo diferente pode acon-tecer: uma crise profunda, entendidacomo estrutural, faz com que o clusterlocal dominante se dê conta de que é umaindústria em declínio, sem perspectivas, ebusque uma nova definição. Atividades depromoção econômica se concentram, en-tão, em diversificar a base econômica lo-cal, de preferência em ampla escala, para,no futuro, não vir a depender novamentede um só ramo, o que a tornaria bastantevulnerável.§ Há exemplos – sobretudo nos países in-

dustrializados – em que a comunicaçãoentre atores locais / regionais era tão in-tensa que acabou prejudicando a percep-ção quanto ao que ocorria a sua volta. Re-sultado: por muito tempo, continuaram atrabalhar em ramos decadentes da indús-tria, como foi o caso do Vale do Ruhr(Grabher 1993).§ Mesmo se fosse possível formular uma

estratégia de clusters, pelo menos um atorcentral, na melhor das hipóteses, entrariano jogo com certa cautela: a AssociaçãoComercial e/ou Industrial local. O seu pro-

12

O que costuma sobrar, então,para as empresas locais é o

papel de fornecedoressecundários, condição nada

favorável já quefornecedores de sistemas

têm preferência naimportação de seus produtos

semi-acabados.

blema seria manter bem-humoradas tan-to as empresas do cluster, quanto as ou-

tras associadas que nada têm a ver com ocluster. Diante de cada iniciativa para be-

neficiar um grupo, o outro se queixariaestrondosamente. E mais: é possível que

a Associação se negasse a participar deuma estratégia de cluster ou até organi-

zasse uma resistência ativa – em nomedos outros associados que entendem a

estratégia de cluster como evento parciale como direcionamento de investimentos,

sentindo seu setor neglicenciado.Estruturas de governança globais – por

meio da governança privada (Humphey &Schmitz 2000) – impõem limites às iniciati-

vas de clusters em dois sentidos:

§ Filiais de grandes empresas (especialmen-

te estrangeiras) que participam de clustersnão se deixam enquadrar facilmente em

estratégias de clusters. Comprometimen-to pessoal e relações confidenciais são ele-

mentos importantes das estratégias de lo-calização, mas quando se trata de execu-

tivos de filiais de empresas transna-cionais, sua liberdade de ação costuma ser

restrita e o tempo de sua permanência nolocal, quase sempre, curto. É importante

observar, nesse contexto, que a presençade empresas estrangeiras em um cluster

não é necessariamente o resultado do in-vestimento de uma empresa – um meio

de ter acesso a interesses externos, comofornecedores, clientes, etc. Uma outra

situação provavelmente é a mais freqüen-te: empresas locais do cluster são absorvi-

das por empresas do exterior quando, porexemplo, não há sucessores na família dos

fundadores. Assim, pode acontecer queuma empresa, cujos donos tenham sido

atores centrais no cluster, já não estejamais disponível para estratégias de cluster

no plano local.

§ Empresas estrangeiras costumam ter gran-

de influência na composição local de umcluster, especialmente no caso de um

cluster-satélite. Para compradores exter-nos, pode até ser interessante que um

cluster num país em desenvolvimento per-maneça firme na competição e, assim,

continue fornecendo a longo prazo. Mascomo o que importa, acima de tudo, é

comprar pelo preço mais baixo possível,não hesitam em se aproveitar da rivalida-

de entre as empresas locais, cujas relaçõesconfidenciais acabam sofrendo enorme

dano.Outros problemas de promoção de

clusters referem-se à localização geográfi-ca.

Os responsáveis pelas decisões nas em-presas têm a

nítida percep-ção da rivali-

dade e dosconflitos, bem

como do even-tual comporta-

mento preda-tório e da trai-

ção, que mar-caram várias

décadas deconv i vênc ia

entre esses concorrentes – não raro, literal-mente vizinhos. Superar esses obstáculos é

tarefa delicada e extremamente complica-da.

Conseqüentemente, surgiram inici-ativas que deixaram de lado a localiza-

ção geográfica na promoção de clusterse ampliaram essa concepção, orientan-

do-se para cadeias de valor – afetadasem menor escala pelos problemas cria-

dos por rivalidade entre concorrentesdiretos.

13

É freqüente o fracasso

de experiências que

tentam estimular a

cooperação entre

empresas do mesmo

setor numa

determinada cidade

ou região, dado o

problema da falta de

confiança.

2. Da promoção econômica localpara uma política de localização

A promoção de clusters, como jámencionado, é apenas uma variante deatividades para a mobilização da economialocal e territorial, constituindo um entrevários modelos quando analisada sob a óticasistêmica.

Em países em desenvolvimento é umanova tendência a descentralização da pro-moção econômica, a política de tecnologia,a criação de MPEs e respectivas atividades.Em muitos países industrializados, no entan-to, a promoção econômica local é um fatoconsumado, cuja forma se modificou consi-deravelmente nos últimos tempos. Antiga-mente, promoção econômica significavasobretudo disponibilidade de áreas físicas,mas no decorrer do tempo outros elemen-tos foram sendo incorporados, conformemostra o Gráfico 1:

Em cidades e regiões que hoje prati-cam política de localização ativa e criativa,distante da promoção econômica convenci-onal, pode-se observar um modelo compos-to por quatro triângulos.

14

2.1. Grupos-alvoO primeiro triângulo (Gráfico 2) mos-

tra os grupos-alvo da promoção econômica– a promoção de empresas – apontando nãosó as medidas diretas, como as indiretas, quevisam o desenvolvimento de instituições desuporte (área meso) para tais empresas. Pro-moção econômica, como se sabe, não édirigida exclusiva ou principalmente a em-presas externas, na tentativa de atrair gran-des investimentos. É importante, assim, di-ferenciar três tipos de empresas – empresasresidentes, novos investidores e novos em-preendedores – por dois motivos:1. Para cada grupo-alvo há instrumentos

específicos, além dos elementos comuns.A promoção de empresas residentes, porexemplo, compreende a mediação entreempresa e administração, bem como to-dos os instrumentos relativos à promo-ção de MPEs. Raramente grandes empre-sas são destinatárias de promoção eco-

nômica como empre-sas residentes, e só adisponibilidade de ter-renos – base da pro-moção econômica lo-cal – pode funcionarcomo mecanismo deatração. Grandes in-dústrias costumam serparceiras na promo-ção de MPEs, comonos casos de desenvol-vimento de fornece-dores ou atividades fa-cultativas de coaching.

Para atrair novas novos investidores, sãoespecialmente recomendadas atividadesde marketing, enquanto que para a pro-moção de novos empreendedores existeuma série de instrumentos específicos(por exemplo: centros para novos empre-endedores, programas especiais de fi-

Evolução da política de competitividaderegionalizada: o padrão internacional

d ispon ibilidadede terrenos

atração deem presas

apoio p /em presas

suportep / em presas

m arketingim agem

suporte p/novos em preendim entos

incubadoras tecno lógicas

agência de desenvo l-v im ento

defin ição de um aestratégia reg ional

ligação entreprom oção econôm ica

e outras atividades

sucessãoem presarial

in tegraçãoc/ A genda 21

nanciamento, consultoria para novos em-

preendedores, etc.).

2. Nem em todo tempo e nem em toda par-

te a promoção

econômica diz

respeito tão-so-

mente à instala-

ção de novas

empresas. Na

verdade, o sig-

nificado relativo

desses três gru-

pos-alvo varia,

dependendo do

tempo e do lu-

gar. Em regiões pouco industrializadas e

com estruturas frágeis, pode ser prioritária

a atração de novos investidores, seguida

eventualmente da promoção de novos

empreendedores. Em locais com estrutu-

ra de empresas mais consolidada, por sua

vez, o importante é manter o que já exis-

te. Em regiões afetadas por processos ra-

dicais de transformação estrutural, prati-

ca-se geralmente a promoção intensiva de

novos empreendedores para fazer avan-

çar a mudança estrutural, ao mesmo tem-

po em que se apóia as empresas em crise

visando a manutenção patrimonial.

No fundo, há uma estreita relação en-

tre as medidas voltadas para esses três gru-

pos-alvo. A promoção de novos investido-

res, por exemplo, pode contribuir para a

manutenção das empresas residentes ao

selecionar empresas complementares às es-

truturas existentes, que fortalecem o perfil

e a competência da região. A atração de

novos empreendedores também pode faci-

litar a manutenção patrimonial, como no

caso de medidas de promoção de empreen-

dimentos spin-off.

Gráfico 2:O triângulo da promoção de empresas

2.2. Fatores de localizaçãoO segundo triângulo descreve os fato-

res de localização (veja detalhadamenteMeyer-Stamer 1999), em geral divididos emobjetivos e subjetivos, sendo que estes últi-mos costumam estar subdivididos em fato-res empresariais e pessoais.

Os fatores objetivos mais importantessão:§ Posição geográfica em relação aos

mercados de compra e venda§ Ligação à rede de transportes (rodovias,

ferrovias, portos, aeroportos)§ Oferta de mão-de-obra (qualificada e

adequada, nível salarial)§ Disponibilidade de terrenos§ Custos com energia e meio ambiente§ Encargos municipais§ Vantagens financeiras oferecidas pela ci-

dade ou estado (incentivos fiscais, sub-venções, etc.)

Os fatores subjetivos mais importantes paraa localização de empresas são:§ Ambiente econômico da cidade e da

região correspondente

15

prom oção de terce irização,sp in-off, suporte na

sucessão em presaria l

a tração de fo rnecedores,em presas com plem enta res,produto res de bens decapita l, em presasde serv iços

novas oportun idades na

indústria , com ércioe serv iços

fortalecerempresas

locais

atrairnovas

empresas

promovernovos

empreen-dimentos

§ Imagem da cidade / região§ Contatos setoriais§ Universidades, instituições de pesquisa e

tecnologia§ Perfil inovador da região§ Desempenho de associações comerciais

e industriais

Os fatores subjetivos pessoais mais impor-tantes são:§ A qualidade residencial e de seu entorno

§ A qualidade do meio ambiente§ A qualidade das escolas e de outras

instituições de formação§ A qualidade da infra-estrutura§ A qualidade e diversidade do lazer

Os instrumentos de promoção econô-mica local estão adequadamente relaciona-dos com esses fatores de localização (Tabe-la 1).

16

para fatores subjetivos delocalização

Criação de um ambiente econômico favorável. Indicadores:§ Velocidade + qualidade das respostas a questões e despacho

de requerimentos§ Concentração de competências administrativas§ Empenho da administração local e do setor

político pelo bem-estar de investidores em potencial§ Competência econômica, honestidade e hospitalidade

de atores importantes (Prefeito, por exemplo)§ Efetividade do apoio a empresas perante órgãos de

fiscalização§ Interação não-polêmica entre política e administração, de

um lado, e empresas e suas associações, do outro§ Estímulo a contatos setoriaisDisponibilidade de universidades eficientes, institutos de pesquisa e tecnologiaEstímulo de um ambiente inovadorPapel ativo de associações comerciais / industriais e de CâmarasCriação de uma imagem positiva

para fatores subjetivos pessoais de localização

Melhoramento da qualidade residencial e de seu entornoGarantia de alta qualidade ambientalGarantia de qualidade de escolas e outras instituições de formaçãoDisponibilidade de infra-estrutura social elevadaGarantia de opções de lazer (esportes, atividades culturais, etc.)

Tabela 1: Instrumentos de promoção econômica local

para fatores objetivos delocalização

§ Providências em prol deáreas, disponibilidade de áreasadequadas§ Disponibilidade de

infra-estrutura eficiente§ Despesas previsíveis com

energia e meio ambiente§ Programas de formação§ Incentivos fiscais

Estruturas institucionaisda promoção econômica

- Promoção econômica comopolítica pública

- Promoção econômicagovernamentalorganizada pela iniciativa privada

- Atores não-governamentaisatuando na promoçãoeconômica: associações eCâmaras, empresas deabastecimento, etc.

- Parceria pública-privada

Um outro conceito importante que

deve ser apresentado neste ponto é o “dia-

mante” de Michael Porter que, ao resumir

suas análises de vantagens competitivas lo-

calizadas, concluiu que são quatro os fato-

res interligados que determinam a com-

petitividade, como mostra o Gráfico 3:

De uma certa maneira, não deixa de

ser também uma visão analítica dos fatores

de localização na qual se destacam alguns

fatores subjetivos. Já mostramos todos os

fatores que podem ser relevantes no mo-

mento de uma empresa decidir onde insta-

lar uma nova unidade, de um novo empre-

endedor decidir onde abrir sua empresa, ou

de uma empresa residente decidir onde am-

pliar suas instalações.

O argumento de Porter, baseado em

amplas pesquisas, elabora os fatores

determinantes de competitividade e tem

como produto o “diamante”, instrumento

extremamente útil para o diagnóstico de um

determinado território.

2.3. Promoção econômica, geração deemprego e planejamento urbano /regional: o triângulo da política delocalizaçãoAo se examinar atentamente as

atividades envolvidas no desenvolvimentoeconômico local e regional, descobre-se queelas vão além da promoção econômica pura

e simples. Outras duasáreas de ação têm aqui umimportante papel: ageração de emprego e oplanejamento urbano /regional (Gráfico 4).Tradicionalmente, essastrês áreas atuavamseparadamente, atravésde instituições / instru-mentos / terminologias/disciplinas científicasdiferentes. Nos últimostempos, contudo, tem seobservado um processo deaproximação, que semanifesta na cooperação

entre as instituições das respectivas áreas,na complementação dos instrumentosadotados e numa certa interação nostrabalhos desenvolvidos pelas disciplinascientíficas relacionadas a essas áreas deatuação.

Em um exemplo simples, como a con-versão de um terreno urbano (veja LEG1999), é possível se entender como essaintegração funciona na prática:

§ promoção econômica – o interesse é con-seguir terrenos disponíveis.

§ geração de emprego – o interesse é ocu-par a mão-de-obra local, qualificando-a,para que posteriormente possa ser enca-minhada com mais facilidade.

§ planejamento urbano / regional – o inte-resse é criar espaços físicos especiais e ade-

17

Empresas-chaveConcorrência

local

Instituições desuporte

Demandasofisticada

Empresasde suporte

* um ambiente local queestimula a busca de vantagens competitivas* rivalidade local

custo, qualidadee eficiência defatores de produção

* clientes locais com uma demandaespecífica* uma demanda local pouco comum* demanda pioneirana região* uma massa crítica de fornecedores,

terceirizados e prestadores de serviços* clusters em vez de empresas isoladas

Conceitos de análise do ambiente local,1: Michael Porter

quados aos seus fins, em vez de uma massaamorfa de empresas industriais ou de edi-fícios comerciais.

Da união desses três interesses poderesultar mais do que a soma de suas partes:com base na geração de empre-go, por exemplo, é possível reali-zar ações que, de outra forma, nãoteriam como ser financiadas. Oplanejamento urbano, por sua vez,ao criar uma área atrativa paragrandes investimentos, torna-seinteressante também para a ocu-pação da mão-de-obra altamentequalificada.

Gráfico 4: O triânguloda política de localização

2.4. Desenvolvimento localsustentávelO último triângulo, enfim, é o

conhecido triângulo do desenvolvimentosustentável, que tem como pontos dereferência o desenvolvimento ecológico,econômico e social (Gráfico 5). No que serefere às atividades para a aplicação localda Agenda 21, de vez em quando seconsegue interligar esses pontos, como nacriação de estruturas economicamentesustentáveis, baseadas no potencial debiomassa existente, tendo em vista novos

empreendedores e empregos para aquelesque, de outro modo, dificilmente teriamlugar no mercado de trabalho.

Gráfico 5: O triângulo dodesenvolvimento sustentável

2.5. A importância dos triângulospara países emdesenvolvimentoApesar de se referirem a experi-

ências realizadas nos países industriali-zados, os triângulos também são im-portantes para países em desenvolvi-mento.

§ No triângulo dos grupos-alvo, vale

destacar a idéia de que os três ele-mentos são complementares. Em re-giões onde ainda não existem em-presas competitivas e que, por isso,apostam na atração de investidoresexternos, é interessante combinar apromoção econômica com a promo-ção de novos empreendedores que,de início, pode se limitar a simplesprestação de serviços, como canti-nas, transporte ou vigilância. Em re-giões onde já existem empresas efi-cientes, um marketing de localiza-ção costuma ser promissor – se diri-gido especialmente a produtores deimportantes produtos semi-acaba-

dos.

18

Ecológico

Econômico Social

processamento debiomassa

novos tipos de habitação

sistemasregionais

de reciclageme reutilização

reciclagem deterrenos

promoção econômica:* preparação e reciclagem

de terrenos* distritos e condomínios

de alta qualidade* fortalecer a imagem

e fatores não tangíveis

geração de emprego:* programas de emprego e renda c/ formação* casas populares

planejamento urbano e regional:* criar espaços estruturados* criar um perfil específico

* aumentar a qualidade urbanae do meio ambiente

§ O triângulo dos fatores de localização éútil para um país onde os fatores objeti-vos de localização entre regiões se asse-melham.Nas regiões avançadas, onde se poderi-

am criar vantagensde localização como fortalecimentodos fatores subjeti-vos, as condições devida contudo vêmpiorando a cada dia,o que acaba por in-fluenciar os fatoressubjetivos pessoais.Enquanto nas me-trópoles se assiste aum aumento cons-tante da contami-nação do ar, dos

congestionamentos de trânsito e dacriminalidade em geral, em muitas regi-ões economicamente atrasadas ainda sedesfruta de uma boa qualidade de vida.Regiões avançadas, então, teriam decompensar essa desvantagem com ou-tros fatores subjetivos como a reorgani-zação da administração pública e a redu-ção de obstáculos absurdos para ativida-des econômicas,por exemplo, aopasso que regi-ões menos de-senvolvidas – quefuncionam siste-m a t i c a m e n t enessa situação –poderiam ofere-cer uma vanta-gem de localiza-ção utilizando fa-tores subjetivos(por exemplo:boas escolas).

§ O triângulo da política de localização éinteressante para países em desenvolvi-mento avançados, onde está em curso umprocesso maciço de mudança de estru-turas em locais pioneiros da industriali-zação, liberando grandes espaços físicos,muitas vezes em regiões centrais das ci-dades. Diante da escassez de terrenos,que dificulta a instalação e ampliação deempresas, essas áreas devem serrecicladas evitando-se que as cidade cres-çam de forma desordenada.§ O triângulo do desenvolvimento susten-

tável, enfim, já vem sendo adotado combastante freqüência no planejamento ur-bano e regional.

3. Relevância do conceito decompetitividade sistêmicano plano local e regional

As reflexões do capítulo anterior são,na maioria, de natureza instrumental. Naverdade, não faltam instrumentos para o de-senvolvimento local e regional. Difícil é sa-ber se num determinado lugar há condiçõespara se aplicar tais instrumentos e, se foresse o caso, quais seriam. O conceito dacompetitividade sistêmica, visualizado noGráfico 6, pode ajudar a responder à ques-tão:

19

Abastecimento garantido de

energia elétrica,

serviço eficiente de

telecomunicações, malha

rodoviária confiável, bem

como mão-de-obra

razoavelmente qualificada e

acostumada ao

ritmo de trabalho industrial

há muito deixaram de ser

uma exclusividade de

regiões avançadas.

Nível micro

Nível mesoPolíticas específicas p/

criação de uma vantagem competitiva

Nível macroAmbiente econômico, político e legal estável

Nível metaPadrões de organização política e

econômica orientados para o desenvolvimentoCapacidade p/formulação devisões e estratégias

Memória coletiva

Coesãosocial

Disposição p/mudar e aprender

Status social de empreendores

Estrutura competitivada economia

Política antitrust

Política decomércio exterior

Proteção ao consumidor

Política cambial

Política monetária

Políticaorçamentária

Políticafiscal

Política industrial

Política ambiental

Política de educação

Políticatecnológica

Promoção das exportações

Política regional

Política de infra- estrutura

Promoçãoeconômica

Atividades dentrode empresas para

criar uma vantagemcompetitiva

Cooperaçãoformal e informal,alianças, aprendi-zagem conjunta

Visões mais abrangentes:competitividade sistêmica

20

A principal afirmação do conceito dacompetitividade sistêmica é: o desenvolvi-mento industrial bem-sucedido não se criaapenas com fatores do nível micro de em-presas e do nível macro das condiçõesmacroeconômicas em geral, mas tambémcom medidas específicas de governos e deONGs para fortalecer a competitividade deempresas (nível meso) – em que a capacida-de de articular macro e meso política de pro-moção depende tanto de estruturas funda-mentais políticas e econômicas, como deconstelações de atores (nível meta) (vejaAltenburg, Hillebrand e Meyer-Stamer1998). Esse conceito, aplicável a economiasnacionais, também ajuda na compreensãode importantes elementos da economia lo-cal ou global (veja exemplos na Tabela 2).

À primeira vista, nem sempre fica evi-dente por que os elementos mencionadossão importantes para as estratégias de de-senvolvimento local:§ Nível meta – (1) O elemento da con-

corrência de sistemas constitui um moti-vo central de ação nos países que se defi-nem como modelo alternativo ao mode-lo anglo-saxão de capitalismo dominan-te. (2) O desenho político e econômicode uma sociedade, o modelo de desen-volvimento e as condições básicasinstitucionais (por exemplo: em sua ma-nifestação como sistema nacional de ino-vação) definem as marcas de ponta parao desenvolvimento local e regional sem,contudo, cunhá-lo por completo. (3) Issofica especialmente evidente em países

Meta

Macro

Meso

Micro

Concorrência demodelos diferentes deeconomia de mercado

1Mercado de capitaisinternacional

5Política industrial e detecnologia da UniãoEuropéia

Protocolo de Montreal

9Empresas internacionais

Global commodity chain

13

Modelo nacional dedesenvolvimento

Sistema nacional deinovação

2Condições básicasmacroeconômicas(ex.: sistema tributário,opções de financiamento)

6Promoção de novastecnologias

Incentivo à exportação

Instituições específicas definanciamento

Política ambiental voltadaaos setores

10Empresas de médio egrande porte

Redes dispersas14

Identidade regional

Capacidade estratégicade atores regionais

3Política orçamentáriasólida

Capacidade de gover-no para investimentos

7Promoção econômicaregional

Centro de demonstra-ção de tecnologia

Institutos de pesquisa edesenvolvimentoInstitutos de formação

Política ambiental11

MPEs

Clusters regionais

15

Capacidade decooperação de atoreslocais

Confiança

Ambiente criativo4

Política orçamentáriasólida

Capacidade de governopara investimentos

Ambiente atraente

Qualidade de vida8

Promoção de economialocal e do mercado detrabalho

Instituições de formação

Centros de tecnologia ede novosempreendedores

Associaçõescompetentes

12Clusters locais /industrial districts

Contatos locais com osfornecedores

16

Supranacional Nacional Regional Local

Tabela 2: Alguns fatores determinantes de competitividade sistêmica em diferentes níveis de associação com a política

onde os estados possuem um grau míni-mo de autonomia de ação e onde tanto aagilidade como a capacidade de ação deatores políticos diferem significativamentede um estado para outro. (4) Mas até den-tro de um estado há diferenças marcantesnesse sentido.§ Nível macro – a importância das con-

dições básicas internacionais (5) e nacio-nais (6) não requer explicação, mas valemencionar que condições macroeco-nômicas turbulentas são sempre desfavo-ráveis tanto no plano geral (ex:desestimulam investimentos com prazosuperior a três semanas), como no tocan-te a atividades locais: a cooperação cos-tuma nascer da confiança baseada em re-gras claras que, se supõe, serão semprecumpridas, criando a sensação de estabi-lidade; se, em vez disso, as regras do jogomudam freqüentemente, a tendência é seinstalar um clima de insegurança. Mas porque deveria haver um nível macro regio-nal (7) e local (8)? Afinal, não cabe a esta-dos e municípios definir taxas de juros ede câmbio ou impostos aduaneiros. Nes-ses níveis, os fatores macroeconômicos seidentificam com os da administração fi-nanceira estadual e municipal que, sendoeficiente, cria as condições favoráveispara uma política meso construtiva e vice-versa.§ Nível meso – (9) a existência do nível

meso na instância supranacional é evi-dente no que se refere à União Européia,mas também se aplica ao Mercosul e aoProtocolo de Montreal, cuja política mesotem grandes efeitos, por exemplo, naslocalizações onde são fabricadas geladei-ras. (10-12) Dentro do país, nem sempreé fácil distinguir o que é atribuição naci-onal, regional ou local no nível meso. Umbom exemplo é a política tecnológica,que pode ocorrer nos três âmbitos, mas

com características diferentes: micromecânica – nacional; apoio a novos em-preendedores – regional; divulgação deinformações sobre inovações – local. Oestímulo, o apoio e a avaliação de ativi-dades descentralizadas, contudo, podemficar a cargo da instância superior cor-respondente.§ Nível micro – são cada vez mais raros os

casos de empresas com controle local. (13)Algumas fazem parte de “cadeias globaisde valor”, ou seja, não produzem para ummercado mundial anônimo, mas para em-presas externas específicas, na base de re-lações seguras de entrega (veja Gereffi1996) e não por meio de transações spot.Outras, por sua vez, são filiais de empre-sas transnacionais. E tanto para umas,como para as outras, essa condição im-põe limites as suas opções de ação local.(14) Isso vale também para empresas quedependem e se enquadram nas relaçõesde fornecedores nacionais ou estruturasde grandes empresas.

Estudiososque adotamc o n c e p ç õ e smais restritascorrem, às ve-zes, o risco denão perceberaspectos im-portantes dostemas trabalha-dos. É o caso deum pesquisa-dor que usoucomo referên-cia a “Produção Fordista em Grande Esca-la” para estudar a competitividade da in-dústria brasileira de calçados. Resultado deseus estudos: o modelo predominante daprodução de calçados no Brasil é a produ-ção fordista em grande escala, principalmen-

21

O conceito de

competitividade

sistêmica tem a

vantagem de ser

suficientemente

aberto para abranger

os principais pontos

fortes e fracos que

determinam o

potencial de

desenvolvimento

local e regional.

te em empresas de grande porte (Prochnik1992). Aliás, é assim que grande parte daprodução de calçados se concentra em pou-cos clusters (Vale dos Sinos, Franca, Birigüi).Mais tarde, Hubert Schmitz, ao analisar ocluster do Vale dos Sinos, concluiu que eraum “supercluster” – com algumas grandesempresas fordistas, sem dúvida, mas forma-do sobretudo por MPEs e “eficiência coleti-va”, incluindo a existência de associaçõesindustriais e comerciais eficientes (Schmitz1995a). E esse ainda não foi o fim da histó-ria, pois a análise da evolução de clustersapontou graves obstáculos à atuação das as-sociações empresariais (Schmitz 1998), dasquais se esperava uma decidida ação coleti-va diante de uma crise maciça. Portanto, aanálise inicial, que neglicenciara questões deordem associativa, havia sido efetivamenterestrita. E a conclusão do último estudo apre-sentado por Schmitz – de que seria tarefado governo romper o bloqueio de ação nase entre as associações empresariais – tam-bém revela uma perspectiva muito limita-da, pois uma análise dos níveis meta e macroregionais / nacionais mostra que a reputa-ção do governo no setor privado é tão baixaque atores governamentais dificilmente te-riam a credibilidade indispensável para umamediação bem-sucedida.

Queria lembrar aqui que uma análisedos pontos fortes e fracos de uma localida-de ou região não precisa ser necessariamentedispendiosa – sobretudo quando se trata deuma análise voltada às atividades. No con-texto do “Projeto Marketing Municipal”, daFundação Empreender (Joinville-SC), realiza-mos uma série de análises de municípios compopulação entre 50.000 e 230.000 habitan-tes e PIB local de 250 milhões a 2 bilhões dereais, nas quais se combinaram o conceitoda competitividade sistêmica com concei-tos e metodologias de Aprendizagem Rápi-da Participativa. Com isso, foi possível fazer

um diagnóstico inicial, junto com atores lo-cais, em pouco tempo: de uma a duas se-manas; apresentar imediatamente os resul-tados; elaborar projetos concretos para me-lhorar as vantagens de localização dessesmunicípios.4

3.1. Atores da política de localizaçãolocalConceitos como competitividade

sistêmica e “Projeto Marketing Municipal”são fortemente voltados para os atores: tra-ta-se não só de identificar os obstáculos paraum maior dinamismo econômico e as possi-bilidades para atividades concretas, masespecialmente de refletir sobre quais seriamos atores capazes de implementar certas ati-vidades. Achar que política de localizaçãolocal pode ser articulada apenas por um Es-tado compe-tente (compe-tência, aliás,cada vez maisrara) não deixade ser uma vi-são simplista,como manifes-tação paradig-mática de Policy-networks (Messner 1995).Do lado governamental, vários departamen-tos da administração pública desempenhamo seu papel, junto com outras instituições –de formação, por exemplo – e, naturalmen-te, com o poder legislativo local. Do ladonão-governamental, costumam estar pre-sentes não só associações comerciais / in-dustriais e sindicatos trabalhistas, mas mui-tas vezes também outras organizações,como aquelas de promoção em certas áreasespecíficas (turismo, por exemplo). Alémdisso, é importante envolver no processo

22

4 Para mais informações, consulte a homepage MarketingMunicipal, http://www.meyer-stamer.de/paca.html

Política de

localização local

costuma ser

negociada numa rede

complexa de atores

governamentais e

não-governamentais.

grandes indústrias, empresas de prestaçãode serviços e construtoras especializadas.Como a distribuição de tarefas é resultadode negociações, a questão de “quem vai as-sumir qual tarefa” não pode ser definidacompletamente a priori.

Sob condições favoráveis, é possíveldefinir tarefas que são:§ de natureza genuinamente governamen-

tal (o plano piloto, o processo de autoriza-ção / licenciamento, etc.)§ executadas independentemente pelo se-

tor privado (consultoria empresarial, or-ganização de núcleos de empresários,etc.)§ organizadas em parceria pública-privada

– PPP (gerenciamento de terrenos, apre-sentação pública, etc.)

Uma PPP oferece muitas vantagens –como alta flexibilidade, pooling de informa-ções, recursos e competências – mas tam-bém exige certos requisitos dos envolvidos.Tanto do lado governamental, como do ladoprivado, deve haver um alto grau de organi-zação e autonomia, bem como uma rela-ção sólida de confiança recíproca. Além dis-so, devem ser pensadas algumas penalida-des para que a parceria possa funcionar acontento.

No âmbito do setor público, a imple-mentação de novos modelos organi-zacionais, segundo os princípios do newpublic management (NPM), pode criar con-dições para um melhor desempenho e paraPPPs eficientes (Haldenwang 1999). Porém,é importante saber dos limites inerentes aoNPM que, ao estabelecer critérios de efici-ência, tende a favorecer uma orientação acurto prazo e uma lógica parcial. No NPMencontra-se uma relação crítica quanto àcapacidade do setor público de agir estrate-gicamente, quer dizer, de visar objetivos alongo prazo, além de interesses e lógicasparciais.

4. Margem para estratégiaslocais e regionais, sob ascondições da globalização

Polarizada e absurda, a discussão so-bre os efeitos da globalização – entre os quejá não mais conseguem imaginar uma atua-ção política sobretudo no plano local e aque-les que vêem nas iniciativas locais a saídapara o dilema da globalização – não enfocouaté o presente momento a interação entreestruturas globais e locais de governança.Desse modo, pode-se considerar todo e qual-quer argumento a respeito ainda bastanteinconsistente, inclusive o que justifica asnecessidades e possibilidades de ação localface à globalização e à pressão internacio-nal da concorrência.

Os resultados conhecidos até agoradesenham um painel contraditório. De umlado, estão os exemplos de que penalida-des, no contexto de estruturas degovernança, podem impulsionar o desenvol-vimento local: Nadvi (1996) descreve, assimcomo Sialkot/Paquistão, o upgrading deempresas e o fortalecimento de estruturascoletivas como efeitos de um embargo deimportação, imposto pelo órgão de contro-le sanitário dos EUA. Também certificadoscomo ISO-9000 e 14000, exigidos por clien-tes do mercado internacional, costumamcontribuir para melhorar o desempenho deempresas em países em desenvolvimento.(veja Meyer-Stamer 1998).

Do outro lado, estão os exemplos deque a integração nas cadeias internacionaisde valor, principalmente a atração de em-presas externas, é uma faca de dois gumes.Ao abordar as estratégias de clusters e seuslimites, eu já havia destacado que estrutu-ras globais de governança podem restringiriniciativas locais. Na verdade, dois tipos defatores limitam a articulação de estratégiasde localização local e regional:

23

§ A posição de poder de empresas locais– de um lado, MPEs com fortes raízes lo-cais, matrizes de grandes empresas ou uni-dades de negócios estratégicos; e, do ou-tro, fábricas e montadoras sem poder dedecisão.§ A posição da indústria local no “ciclo de

vida” (veja também Gelsing 1992, Pieper1994).

A relação entre esses dois fatores pode serobservada no Gráfico 7:

§ No canto inferior esquerdo, as exigênciase as possibilidades da política de localiza-ção são grandes. Novas indústrias, princi-palmente indústrias em crescimento, de-pendem de uma estrutura de apoio quefuncione bem – como mão-de-obra alta-mente qualificada e instituições de cria-ção / divulgação de conhecimento – e docontato profundo com outras empresas:clientes, fornecedores, concorrentes, etc.As localizações que se enquadram nessemodelo têm excelentes perspectivas decrescimento.§ Quanto mais próximo ao canto superior

direito, menores as chances para a políti-ca de localização local, pelo menos paraas atividades relacionadas a indústriasmaduras ou em declínio. Ao mesmo tem-po, aumentam as necessidades de umapolítica ativa de trabalho e emprego, in-

24

cluindo medidas que visem incentivar no-vos ramos da economia (canto inferior es-querdo). Típicos exemplos do canto supe-rior direito são as montadoras de automó-veis, as fábricas de autopeças, deusinagem de metais e de máquinas elétri-cas em localidades tradicionais.

No início deste artigo, caracterizei otema “desenvolvimento local e regional, pro-moção da economia e geração de empre-gos” ironicamente como modismo. É evi-dente que é mais do que simplesmente umamoda: muitas atividades são exercidas hámuito tempo e outras continuarão sendoexercidas por um longo tempo. O que o ca-racteriza como modismo é, antes de tudo,o interesse da economia e das ciências soci-ais pelo assunto. E o que costuma aconte-cer quando um tema ou uma concepçãoentra na moda? O assunto, com certeza, ficasobrecarregado de expectativas. Caso, no fu-turo próximo, seja atribuído grande peso amedidas locais e regionais na promoção eco-nômica e na geração de empregos – comose esboça atualmente na cooperação técni-ca internacional, entre outras – decepçõesnão deixarão de ocorrer.

Essas frustrações serão provenientes dofato de que, nessas áreas, atores da políticade desenvolvimento terão de seguir umaaprendizagem similar à que se verificou naárea do desenvolvimento rural regional (vejaGsänger 1991). As decepções também po-derão acontecer em face da realidade de queas possibilidades de atuação, no plano locale regional, não são infinitamente grandes,mesmo se “nenhum erro for cometido”. Por-tanto, como a promoção local e regional daeconomia, com seus limites inerentes, nãoé um remédio milagroso, seria fatal desistirde estratégias e tentativas para dirigir o de-senvolvimento econômico no plano nacio-nal e supranacional.

Margem de liberdade de política de localização:ciclo de vida e status da fábrica

pouca opção depolítica de localização =necessidade de políticade trabalho e emprego

necessidade depolítica de localizaçãosofisticada

MatrizUnidade de negóciosestratégicos

FilialFábrica

Montadora

Ciclo de vida decadência

maturidade

crescimento

pioneirismo

25

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Nº 2, 1993 - Premissas para a Reforma Constituci-onal. Bernard Appy, Cristian Andrei, Fernando A.de Arruda Sampaio

Nº 3, 1993 - Regulamentação do Capital Estran-geiro no Brasil: Subsídios para a Reforma Consti-tucional.Bernard Appy, Cristian Andrei, Fernando A. deArruda Sampaio

Nº 4, 1993 - Educação Brasileira: Consertos e Re-mendos.Claudio de Moura Castro

Nº 5, 1993 - A Reestruturação da Indústria Brasi-leira. Situação Atual, Opções, Recomendações.Rogério Valle

Nº 6, 1993 - Sistema de Inovação e ModernizaçãoTecnológica.Cláudio Frischtak, com colaboração de SergioThompson Flores

Nº 7, 1993 - Existe um Estado Pós-Fordista?Reforma e Funções do Estado Brasileiro no NovoParadigma.José Luis da Costa Fiori

Nº 8, 1994 - Política Econômica e Distribuição deRenda no Brasil: Uma Agenda para os Anos 90.André Urani.

Nº 9, 1994 - Notas sobre Políticas de Emprego eMercado de Trabalho no Brasil.Edward J. Amadeo

Nº 10, 1994 - Inserção do Brasil no ComércioMundial e Competitividade de suas Exportações:Problemas e Opções.Jorge Chami Batista

Nº 11, 1994 - A Transformação Competitiva doComplexo Eletrônico Brasileiro: Análise e Estraté-gia de Ação.Claudio Frischtak

Nº 12, 1994 - Negociações Coletivas e RelaçõesIndustriais no Brasil: Temas e Propostas.Edward J. Amadeo

Nº 13, 1995 - Formação Profissional: Teses a partirdas Experiências Alemã e Japonesa.Walter Georg

Nº 14, 1995 - A Indústria Automobilística no Bra-sil: Desempenho, Estratégias e Opções de PolíticaIndustrial.José Roberto Ferro

Nº 15, 1995 - Seguridade Social no Brasil: umaProposta de Reforma.Francisco E. Barreto de Oliveira eKaizô Iwakami Beltrão

Nº 16, 1995 - Encargos Trabalhistas, Emprego eInformalidade no Brasil.Edward J. Amadeo

Nº 17, 1995 - Diretrizes para a Política Social.Francisco E. Barreto de Oliveira eKaizô Iwakami Beltrão

Nº 18, 1996 - Pequenas Empresas: problemas es-truturais e recomendações de política.Edward J. Amadeo

Nº 19, 1996 - Ambiente Econômico e RespostaEmpresarial: o ajuste da indústria brasileira nos anos90.Paulo Fernando Fleury

Nº 20, 1996 - ISO 9000.José Augusto Fernandes

Nº 21, 1997 - Pobreza no Brasil: quatro questõesbásicas.Ricardo Barros, José Márcio Camargo,Rosane Mendonça

Nº 22, 1998 - Responsabilidade individual e res-ponsabilidade coletiva - Exemplos internacionais depolítica social e salarial.Andreas Esche

Nº 23, 1999 - Estimular o crescimento e aumentara competitividade no Brasil: Além da política in-dustrial e da terceirização da culpa.Jörg Meyer-Stamer

Nº 24, 1999 - Tribunais do Trabalho na RepúblicaFederal da Alemanha.Wolfgang Däubler

Nº 25, 1999 - Liberdade Sindical e Representaçãodos Trabalhadores nos locais de trabalho no Brasil- Obstáculos e desafios.José Francisco Siqueira Neto

Nº 26, 2000 - Internet no Brasil: o acesso paratodos é possível?Carlos A. Afonso

Nº 27, 2001 - Principais Aspectos Jurídicos da Re-forma Trabalhista no Cone Sul.Mauro de Azevedo Menezes

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