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Fechamento desta edio: 19.01.2018

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil).

Carvalho Filho, Jos dos Santos

Manual de direito administrativo / Jos dos Santos Carvalho Filho. 32. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Atlas,2018.

Inclui bibliografiaISBN 978-85-97-01589-8

1. Direito administrativo - Brasil. I. Ttulo.

18-47234 CDU: 342.9(81)

mailto:forense@grupogen.com.brhttp://www.grupogen.com.br

A Shirlei, com amor, pelo carinho epelo incentivo que sempre recebi.

A Maurcio e Adriana, meus filhos.A meus pais, que plantaram a semente.

Jus gentium est quod naturalis ratio interomnes homines constituit.

(O direito das gentes o que a razonatural constitui entre todos os homens.)

Como a vida o maior benefcio do universo e no hmendigo que no prefira a misria morte, segue-se que atransmisso da vida, longe de ser uma ocasio degalanteio, a hora suprema da missa espiritual.

Machado de Assis

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Trabalhos do Autor

I LIVROS

Manual de Direito Administrativo, Atlas, 32. ed., 2018.Improbidade Administrativa Prescrio e outros Prazos Extintivos, Atlas, 2. ed., 2016.Processo Administrativo Federal, Atlas, 5. ed., 2013.Comentrios ao Estatuto da Cidade, Atlas, 5. ed., 2013.Consrcios Pblicos, Atlas, 2. ed. 2013.Ao Civil Pblica. Comentrios por Artigo, Lumen Juris, 7. ed., 2009.

II OBRAS COLETIVAS

O Princpio da Efetividade e os Direitos Sociais Urbansticos (A Efetividade dos Direitos Sociaisobra coletiva, coord. por Emerson Garcia, Lumen Juris, 2004).Processo Administrativo (Direito Administrativo, obra coletiva, srie Direito em Foco, Impetus,2005, coord. por Marcelo Leonardo Tavares e Valter Shuenquener de Arajo).A Discricionariedade: Anlise de seu Delineamento Jurdico (Discricionariedade Administrativaobra coletiva, coord. de Emerson Garcia, Lumen Juris, 2005).O Direito de Preempo do Municpio como Instrumento de Poltica Urbana. Novos Aspectos(Arquivos de Direito Pblico , obra coletiva, Mtodo, 2007, org. por Adriano SantAnnaPedra).Polticas Pblicas e Pretenses Judiciais Determinativas (Polticas Pblicas: Possibilidades eLimites, obra coletiva, coord. por Cristiana Fortini, Jlio Csar dos Santos Esteves e MariaTereza Fonseca Dias, Frum, 2008).O Ministrio Pblico e o Combate Improbidade Administrativa (Temas Atuais do MinistrioPblico, coord. por Cristiano Chaves de Faria, Nelson Rosenvald e Leonardo Barreto Moreira,Lumen Juris, 2008).A Sobrevivente tica de Maquiavel (Corrupo, tica e Moralidade Administrativa, coord. porLuis Manuel Fonseca Pires, Maurcio Zockun e Renata Porto Adri, Frum, 2008).Polticas Pblicas e Pretenses Determinativas (Grandes Temas de Direito Administrativo, org.por Volnei Ivo Carlin, Conceito, 2009).Terceirizao no Setor Pblico: Encontros e Desencontros (Terceirizao na Administrao, obraem homenagem ao Prof. Pedro Paulo de Almeida Dutra, Frum, 2009).O Processo Administrativo de Apurao da Improbidade Administrativa ( Estudos sobre

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Improbidade Administrativa em Homenagem ao Prof. J. J. Calmon de Passos , obra coletivaorg. por Alexandre Albagli Oliveira, Cristiano Chaves e Luciano Ghigone, Lumen Juris, 2010).Interesse Pblico: Verdades e Sofismas (Supremacia do Interesse Pblico, obra coletiva, coord.por Maria Sylvia Zanella di Pietro e Carlos Vinicius Alves Ribeiro, Atlas, 2010).Ao Civil Pblica e Ao de Improbidade Administrativa: Unidade ou Dualidade? (A Ao CivilPblica aps 25 Anos, obra coletiva, coord. por dis Milar, RT, 2010).O Formalismo Moderado como Dogma do Processo Administrativo (Processo Administrativo.Temas Polmicos da Lei n o 9.784/99, obra coletiva, coord. por Irene Patrcia Nohara e MarcoAntnio Praxedes de Moraes Filho, Atlas, 2011).O Estatuto da Cidade (Tratado de Direito Administrativo , coord. por Adilson Abreu Dallari,Carlos Valder do Nascimento e Ives Gandra Silva Martins, Saraiva, 2013).A desapropriao e o princpio da proporcionalidade (Leituras complementares de DireitoAdministrativo, org. por Fernanda Marinela e Fabrcio Bolzan, Podivm, 2. ed., 2010).Plano diretor e inconscincia urbanstica (Direito e Administrao Pblica, obra coletiva, org.por Floriano de Azevedo Marques Neto et al., Atlas, 2013).Transformao e efetividade do Direito Administrativo (Direito Administrativo, obra coletiva,org. por Thiago Marrara, Almedina Brasil, 2014).Controle da Administrao Pblica (Tratado de Direito Administrativo , Coord. Maria SylviaZanella Di Pietro, RT, v. 7, 2014).Tutela da ordem urbanstica (Ao civil pblica, Coord. dis Milar, RT, 2015).Discricionariedade tcnica e controle judicial (Problemas emergentes da AdministraoPblica, Coord. Valmir Pontes Filho e Emerson Gabardo, Frum, 2015).Regime jurdico dos termos de colaborao, termos de fomento e acordos de cooperao(Parcerias com o terceiro setor , coord. Fabrcio Motta, Fernando Borges Mnica e RafaelArruda Oliveira, Forum, 2017).

III TRABALHOS PREMIADOS

O Ministrio Pblico no Mandado de Segurana (monografia premiada por sua classificao em1o lugar no 1o Concurso Prmio Associao do Ministrio Pblico do Estado do Rio deJaneiro publicado na Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia do RJ, v. 13,1981).A Exausto da Via Administrativa e o Controle Jurisdicional dos Atos Administrativos (PrmioSan Thiago Dantas VI Encontro do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, Cabo Frio, 1985 publicado na Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia, no 22, 1985).O Ministrio Pblico e o Controle do Motivo dos Atos Administrativos luz da Constituio de1988 (Trabalho apresentado no XII Encontro do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro,outubro/91 Prmio Mariza Perigault pelo 1o lugar na rea cvel).

IV ARTIGOS JURDICOS

O Contencioso Administrativo no Brasil (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia do

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Rio de Janeiro, no 8, 1979).A Responsabilidade Civil das Entidades Paraestatais (Revista de Direito da Procuradoria-Geralde Justia, no 9, 1980, e Revista Juriscvel, no 100).Da Avaliao Penal na Pena Acessria de Perda de Funo Pblica (Tese de Mestrado aprovada, UFRJ, 1981).A Extino dos Atos Administrativos (Revista Juriscvel, no 117 1982, e Revista de Direito daProcuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, no 16, 1982).O Fato Prncipe nos Contratos Administrativos (Revista de Direito da Procuradoria-Geral deJustia do Rio de Janeiro, no 23, 1986).O Ministrio Pblico e o Princpio da Legalidade na Tutela dos Interesses Coletivos e Difusos Tese aprovada no VIII Congresso Nacional do Ministrio Pblico, Natal 1990 (Revista deDireito da Procuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, no 32, 1990).As Novas Linhas do Regime de Licitaes (Revista do Tribunal de Contas do RJ, no 25 set. 93, eLivro de Estudos Jurdicos, no 7, 1993).Extensibilidade dos Direitos Funcionais aos Aposentados (Revista do Ministrio Pblico do Riode Janeiro, v. 1, 1995, e Revista do Tribunal de Contas do RJ, no 26, 1994).Os Interesses Difusos e Coletivos e o Princpio da Legalidade (Livro de Estudos Jurdicos, no 3,1992).Exame Psicotcnico: natureza e condies de legitimidade (Livro de Estudos Jurdicos, no 9,1994).Observaes sobre o Direito Obteno de Certides (Livro de Estudos Jurdicos, no 5, 1992).Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos (Livro de Estudos Jurdicos, no 6,1993).O Novo Processo Expropriatrio para Reforma Agrria (Revista do Ministrio Pblico do Riode Janeiro, v. 2, 1995, e Livro de Estudos Jurdicos, no 8, 1994).A Eficcia Relativa do Controle da Constitucionalidade pelos Tribunais Estaduais (Livro deEstudos Jurdicos, no 10, 1995).A Contradio da Lei no 8.987/95 quanto Natureza da Permisso de Servios Pblicos (RevistaArquivos do Tribunal de Alada, v. 21, 1995, e Livro de Estudos Jurdicos, no 11, 1995).Regime Jurdico dos Atos Administrativos de Confirmao e de Substituio (Revista Doutrina,v. 1, 1995, e Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 24, 1996).A Prescrio Judicial das Aes contra o Estado no que Concerne a Condutas Comissivas eOmissivas (Revista Doutrina, v. 2, 1996).Aspectos Especiais do Mandado de Segurana Preventivo (Revista Doutrina, v. 3, 1997).Acumulao de Vencimentos com Proventos da Inatividade (Revista Doutrina, v. 4, 1997).A Nova Limitao do Efeito erga omnes na Ao Civil Pblica (Revista Doutrina, v. 5, 1998).As Novas Agncias Autrquicas diante da privatizao e da Globalizao da Economia (RevistaDoutrina, no 6, 1998).O Controle Autrquico no Processo de Desestatizao e da Globalizao da Economia (Revistado Ministrio Pblico [RJ], no 8, 1998).O Controle da Relevncia e Urgncia nas Medidas Provisrias (Revista Doutrina, no 7, 1999, eRevista do Ministrio Pblico [RJ], no 9, 1999).

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A investidura em Cargos em Comisso e o Princpio da Moralidade (Revista Doutrina, no 8,1999).O Futuro Estatuto das Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista (Revista Doutrina,RJ, no 9, 2000, e Revista do Ministrio Pblico [RJ], no 11, 2000).O Prego como Nova Modalidade de Licitao (Revista Doutrina, no 10, 2000).Regime Especial dos Servidores Temporrios (Revista Ibero-Americana de Direito Pblico, v.III, 2001).Ao Civil Pblica e Inconstitucionalidade Incidental de Lei ou Ato Normativo (Revista doMinistrio Pblico [RJ], no 12, jul. dez. 2000).O Direito de Preempo do Municpio como Instrumento de Poltica Urbana (Revista Doutrina, n12, 2001).O Controle Judicial da Concretizao dos Conceitos Jurdicos Indeterminados (Revista Forense,no 359, 2002, e Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, no 54, 2001).A Responsabilidade Fiscal por Despesas com Pessoal (Revista do Ministrio Pblico do RJ, no14, 2001).Personalidade Judiciria de rgos Pblicos (Revista da EMERJ Escola da Magistratura doRJ, no 19, set. 2002).Autorizao de Uso de Bem Pblico de Natureza Urbanstica (Revista Ibero-Americana deDireito Pblico, no VII, 2002).Autorizao e Permisso: a Necessidade de Unificao dos Institutos (Revista do MinistrioPblico do RJ no 16, 2002; Revista Ibero-Americana de Direito Pblico, no VIII, 2003).Os Bens Pblicos no Novo Cdigo Civil (Revista da EMERJ Escola da Magistratura do ERJno 21, 2003).Propriedade, Poltica Urbana e Constituio (Revista da EMERJ Escola da Magistratura doERJ, no 23, 2003).A Deslegalizao no Poder Normativo das Agncias Reguladoras (Revista Interesse Pblico, no35, Notadez (RS), 2006.O Novo Regime Funcional de Agentes Comunitrios de Sade e Agentes de Combate s Endemias(Revista Gesto Pblica e Controle, Trib. Contas do Estado da Bahia, no 2, 2006).Operaes Urbanas Consorciadas (com a Profo Cristiana Fortini, Revista da Procuradoria-Geraldo Municpio de Belo Horizonte, ano 1, no 1, 2008).Regularizao Fundiria: Direito Fundamental na Poltica Urbana (Revista de DireitoAdministrativo, no 247, Atlas, jan./abr. 2008).A Desapropriao e o Princpio da Proporcionalidade (Revista do Ministrio Pblico do Estadodo Rio de Janeiro, no 28, 2008; Revista Interesse Pblico, Frum, no 53, 2009).Estado Mnimo vs. Estado Mximo: o Dilema (Cadernos de Solues Constitucionais,Malheiros, no 3, 2008).A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia como Instrumento de RegularizaoFundiria (Direito Administrativo, obra em homenagem ao Prof. Francisco Mauro Dias, coord.por Marcos Juruena Villela Souto, Lumen Juris, 2009).Comentrios Constituio Federal de 1988 (coord. por Paulo Bonavides, Jorge Miranda eWalber de Moura Agra, comentrios aos arts. 39 a 41 da CF, Forense, 2009).

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Precatrios e Ofensa Cidadania (Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, no 33,jul./set. 2009).A Sobrevivente tica de Maquiavel (Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio deJaneiro, no 34, out./dez. 2009).Servidor Pblico: Elementos das Sanes (Informativo COAD no 28, 2010; RBDP RevistaBrasileira de Direito Pblico, Frum, no 32, jan./mar. 2011).Conselhos Nacionais da Justia e do Ministrio Pblico: Complexidades e Hesitaes (RevistaInteresse Pblico, Frum, no 63, set./out. 2010; RBDP Revista Brasileira de Direito Pblico,Frum, no 31, out./dez. 2010; Revista do Ministrio Pblico (RJ), no 36, abr./jun. 2010).Coisa julgada e controle incidental de constitucionalidade (RDA Revista de DireitoAdministrativo, FGV, no 254, maio/ago. 2010).A autoexecutoriedade e a garantia do contraditrio no processo administrativo (RTDP RevistaTrimestral de Direito Pblico, no 53, Malheiros, 2011).Resciso do contrato administrativo por interesse pblico: manifestao do contratado (ADV-COAD Selees Jurdicas, jan. 2011).Responsabilidade trabalhista do Estado nos contratos administrativos (COAD Doutrina eJurisprudncia CT Consult. Trabalhista, no 7, fev. 2011).Imprescritibilidade da pretenso ressarcitria do Estado e patrimnio pblico (RBDP RevistaBrasileira de Direito Pblico, Frum, no 36, jan./mar. 2012).Distribuio dos Royalties e Marco Regulatrio (COAD Selees Jurdicas mar. 2012).Terceirizao no setor pblico: encontros e desencontros Revista da Procuradoria-Geral doMunicpio de Belo Horizonte, ano 4, no 8, jul./dez. 2011.Estado mnimo Estado mximo: o dilema Revista da Procuradoria-Geral do Municpio deJuiz de Fora, no 1, jan./dez. 2011.Crena e descrena na reserva do possvel (Selees Jurdicas, ADV-/COAD, abr. 2013).O Municpio e o enigma da competncia comum constitucional (Revista Frum Municipal &Gesto das Cidades, ano I, no 1, set./out. 2013 e Revista da ESMESC Escola daMagistratura do Estado de Santa Catarina, v. 20, no 26, 2013).Federao, eficincia e ativismo judicial (Revista Interesse Pblico, Frum, no 81, set./out.2013).Propriedade, poltica urbana e Constituio (Revista Brasileira de Direito Municipal, Frum,ano 15, n 54, out./dez. 2014).O novo regime jurdico das parcerias (Revista Frum de Contratao e Gesto Pblica, Frum,ano 13, n. 155, nov./2014).Eficcia repressiva da improbidade administrativa nas esferas penal e cvel(www.genjuridico.com.br 26.11.2015).Mandatos sucessivos com interrupo: prescrio da ao de improbidade(www.genjuridico.com.br 10.12.2015).Distores no regime jurdico das entidades privadas da administrao indireta(www.genjuridico.com.br 14.1.2016).Breves consideraes sobre as alteraes da Lei Anticorrupo (www.genjuridico.com.br 26.1.2016).

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Adicional de 1/3 de frias e incidncia do imposto de renda (www.genjuridico.com.br 8.2.2016).O declnio e o descrdito das organizaes sociais (www.genjuridico.com.br 29.2.2016).Compliance no setor privado: compromisso com a tica e a lei (www.genjuridico.com.br 17.3.2016).Investidura sem fim pblico (www.genjuridico.com.br 18.3.2016).Extino do direito de preferncia no tombamento (www.genjuridico.com.br 11.4.2016).Membros do Ministrio Pblico: investidura em cargos e funes no poder executivo(www.genjuridico.com.br 3.5.2016).A anomalia do regime de precatrios para sociedades de economia mista(www.genjuridico.com.br 25.5.2016).Coercitividade no exerccio do poder de polcia (www.genjuridico.com.br 7.6.2016).O confuso regime de subsdio remuneratrio (www.genjuridico.com.br 22.8.2016).Direito de informao e desvio de poder retaliatrio (www.genjuridico.com.br 6.9.2016).Estatuto das empresas pblicas e sociedades de economia mista: abrangncia e unidade normativa(www.genjuridico.com.br 20.9.2016).A estranha limitao dos convnios (www.genjuridico.com.br 4.10.2016).Contratos de parceria e impropriedade semntica (stio genjuridico, out/2016).Teste de integridade: afronta dignidade da pessoa humana (stio genjurdico, nov/2016).Litgios da OAB: competncia da justia federal (stio genjurdico, nov/2016).Vaquejada e conflito de princpios (stio genjurdico, dez/2016).Auxlio-moradia: legitimidade e dissimulao (stio genjurdico, jan/2017).O procedimento de manifestao de interesse social (stio genjurdico, jan/2017).Prescrio da improbidade administrativa: nova hiptese (stio genjurdico, fev/2017).Elemento subjetivo na nova categoria de atos de improbidade (stio genjuridico, jan/2017).STF e agentes polticos: nepotismo e insegurana (stio genjuridico, mar/2017).Precatrios e crditos prioritrios (stio genjurdico, mar/2017).Concesso e permisso de servios pblicos: dicotomia incua (stio genjuridico, abr/2017).Doaes eleitorais com desvio de finalidade (stio genjuridico, abr/2017).Greve do servidor pblico: vergonhosa omisso (stio genjuridico, maio/2017).Indenizao pelo Estado e superpopulao carcerria (stio genjuridico, maio/2017).Ao anulatria de ato do CNJ (stio genjuridico, jun/2017).Responsabilidade subsidiria da administrao nos contratos (stio genjuridico, jun/2017).Crimes comuns de Governador: inexistncia de simetria (stio genjuridico, jul/2017).Crueldade com animais: retrocesso da EC 96/2017 (stio genjuridico, ago/2017).Competncia do Municpio para legislar sobre meio ambiente (stio genjuridico, ago/2017).A eficcia da norma superveniente no mandado de injuno (stio genjuridico, set/2017).

Nota do Autor

Quando a vida me inclinou para o Direito Pblico, e especialmente para o DireitoAdministrativo, procurei, a cada dia, buscar mais e mais ensinamentos entre os juristas ptrios eestrangeiros, para solucionar as infindveis dvidas que at hoje me vm assaltando. E a cada diacontinuo aprendendo, porque a vida e o Direito so mesmo um eterno aprendizado.

Porm, talvez no tenha havido aprendizado maior do que o que proveito das aulas que nessesltimos 15 anos tenho ministrado, em faculdades e em cursos de preparao para concursos da reajurdica, e do j hoje significativo exrcito de alunos, verdadeiros amigos, que sempre medispensaram carinho e estmulo. vida sou grato pelo magistrio; aos alunos, pelas lies querecebi.

Entre as vrias lies, quatro me marcaram. Primeiramente, o acesso informao: todosexigiam linguagem que permitisse a mais eficaz comunicao, com excluso de todo excesso oupreciosismo. Depois, apoiavam-me no sistema didtico organizado, pelo qual procurei relacionar eexaminar os temas de Direito Administrativo pela sucesso ordenada de tpicos, itens e subitens,visando facilitar o estudo e a anlise dos temas. Em terceiro lugar, senti o interesse que sempredespertou a opinio dos julgadores, de primeiro grau e dos Tribunais, em relao a cada assuntoestudado; foi a eterna busca de aplicao do Direito. Por fim, fui sempre informado pelos alunos deque faziam falta questes concretas e problemas para que pudessem medir seus conhecimentos;procurei, por isso, entremear os ensinamentos tericos com a prtica dessa forma de treinamento.

Nesta obra, procurei exatamente retratar essas lies. Alm de organizar, da forma maisdidtica possvel, os diversos temas de Direito Administrativo, adotando linguagem direta eobjetiva, acrescentei, em cada captulo, um tpico destinado jurisprudncia pertinente e outro comum rol de questes concretas, a maioria delas constantes de provas para a Magistratura, o MinistrioPblico e as outras carreiras jurdicas.

Longe fiquei de qualquer pretenso que pudesse vislumbrar definitividade ou verdade absoluta.Ao contrrio, trata-se de trabalho no voltado para juristas, mas, sim, para aqueles, estudantes ouprofissionais, que se interessem pelo Direito Administrativo e pelos vrios aspectos tericos,prticos e polmicos da disciplina, que busquei deixar espraiados pelos captulos do livro.

Insisto em que a obra representa um momento de meus estudos. Por isso, estou certo de que

muitos de meus atuais pensamentos podem vir a modificar-se, maior seja o universo deconhecimentos e estudos que venha a adquirir. Pintei-o em cores menos professorais, porque sonhocom que as ideias nela consignadas possam ser analisadas, questionadas, confirmadas ou criticadas.Tudo faz parte da prpria dialtica do Direito, razo por que receberei, humildemente e de coraoaberto, todas as opinies a respeito do que deixei registrado. Meu sonho, na verdade, d suporte motivao maior: continuar e perseguir o objetivo que alvejei.

Sinceros agradecimentos a minhas amigas Elizabeth Homsi, Maria de Lourdes Franco deAlencar, Maria Elizabeth Corker, Fabiana Vianna de Oliveira; a minha esposa, Shirlei RangelCarvalho; e a meu filho, Maurcio Jos Rangel Carvalho, que me auxiliaram na reviso da obra. E aGlria Maria Pinto de Oliveira, minha secretria, que me auxiliou no trabalho de digitao.

Janeiro de 1997

Nota 32 Edio

Mais uma vez, o autor, honrando o compromisso assumido com seus leitores, apresenta estanova edio, totalmente atualizada e com a incluso de vrias decises proferidas pelos TribunaisSuperiores sobre matria pertinente ao Direito Administrativo, reafirmando a jurisprudncia comofator de inegvel importncia para os operadores do Direito.

Foram citados novos trabalhos doutrinrios, obras e artigos, necessrios ao aprofundamento dapesquisa de temas da matria, enriquecendo o arcabouo jurdico e indicando as novas tendnciasinterpretativas.

A nova legislao, da mesma forma, foi referida na obra. Seguem as leis mencionadas oucomentadas:

Emenda Constitucional n 99, de 14.12.2017: altera artigos do ADCT, relativos ao regime deprecatrios (Cap. 15);Lei n 13.429, de 31.3.2017: altera a Lei 6.019/1974, que dispe sobre trabalho temporrio(Cap. 11);Lei n 13.448, de 5.6.2017: admite a prorrogao antecipada nas PPIs (Caps. 5, 7 e 13);Lei n 13.460, de 26.6.2017: dispe sobre a participao, proteo e defesa dos usurios deservios pblicos (Cap. 7);Lei n 13.465, de 11.7.2017: altera o Decr.-lei n 3.365/1941 (desapropriaes) (Caps. 13 e16);Lei n 13.502, de 1.11.2017: estabelece a organizao da Administrao federal, revogando aLei n 10.683/2003 (Cap. 9);Lei n 13.529, de 4.12.2017: altera a Lei n 11.079/2004, que regula as PPPs (Cap. 8).

Ainda guisa de atualizao, foram includas e comentadas as novas Smulas 591 e 592 do STJ(Cap. 15).

Com o objetivo de auxiliar didaticamente o leitor, foram inseridos dois tpicos novos eespecficos: um para comentar a terceirizao por meio do regime de trabalho temporrio (Cap. 11),e outro para a anlise da legitimao fundiria, nova ferramenta criada pela Lei n 13.465/2017(Cap. 16).

O autor reitera aqui seus agradecimentos a todos quantos tm prestigiado o Manual e reafirmatodo o seu esforo para manter a obra til e atualizada, buscando atender satisfatoriamente a todos osestudiosos.

Fica, tambm nesta nova edio, o registro da gratido do autor Dra. Sabrina Arajo deSouza, profissional brilhante, a quem incumbe o rduo trabalho de reviso das alteraes.

Dezembro de 2017.Jos dos Santos Carvalho Filho

Abreviaturas e Siglas

ACO Ao Cvel Originria

ADIN Ao Direta de Inconstitucionalidade

AgR Agravo Regimental

AI Agravo de Instrumento

AO Ao Originria

ApCv Apelao Cvel

BDA Boletim de Direito Administrativo

BDM Boletim de Direito Municipal

CCv Cmara Cvel

CF Constituio Federal

CLT Consolidao das Leis Trabalhistas

CNJ Conselho Nacional de Justia

CNMP Conselho Nacional do Ministrio Pblico

CP Cdigo Penal

CPC Cdigo de Processo Civil

CPP Cdigo de Processo Penal

DJ Dirio da Justia da Unio

DO Dirio Oficial

EC Emenda Constitucional

EInf Embargos Infringentes

GCm Grupo de Cmaras

HC Habeas Corpus

MI Mandado de Injuno

MP Ministrio Pblico

MPv Medida Provisria

MS Mandado de Segurana

QO Questo de Ordem

Rcl Reclamao

RDA Revista de Direito Administrativo

RDE Revista de Direito do Estado

RDP Revista de Direito Pblico

RDPGERJ Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro

RE Recurso Extraordinrio

REsp Recurso Especial

RF Revista Forense

RJTJSP Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo

RMS Recurso em Mandado de Segurana

RO Recurso Ordinrio

RSTJ Revista do Superior Tribunal de Justia

RT Revista dos Tribunais

RTDP Revista Trimestral de Direito Pblico

RTJ Revista Trimestral de Jurisprudncia do STF

SLS Suspenso de Liminar e de Sentena

SS Suspenso de Segurana

STA Suspenso de Tutela Antecipada

STF Supremo Tribunal Federal

STJ Superior Tribunal de Justia

TA Tribunal de Alada

TCv Turma Cvel

TFR Tribunal Federal de Recursos (extinto)

TJ Tribunal de Justia

TRF Tribunal Regional Federal

TSE Tribunal Superior Eleitoral

Captulo 1

I.1.2.3.4.

4.1.4.2.

5.5.1.5.2.5.3.

II.1.2.

III.1.2.

2.1.2.2.

3.4.5.6.

IV.V.

1.1.1.

Sumrio

Direito Administrativo e Administrao Pblica

IntroduoO EstadoPoderes e FunesFuno AdministrativaFederao

CaractersticasAutonomia: Capacidade de Autoadministrao

Direito AdministrativoBreve IntroduoConceitoRelaes com Outros Ramos Jurdicos

Administrao Pblica: SentidosSentido ObjetivoSentido Subjetivo

rgos PblicosIntroduoA Relao rgo/Pessoa

Caracterstica BsicaCriao e Extino

Teorias de Caracterizao do rgoConceitoCapacidade ProcessualClassificao

Agentes Pblicos

Princpios AdministrativosPrincpios Expressos

Princpio da Legalidade

1.2.1.3.1.4.1.5.

2.2.1.2.2.2.3.2.4.2.5.2.6.

3.4.

VI.

Captulo 2

I.II.

1.2.3.

3.1.3.2.3.3.3.4.

III.1.2.

2.1.2.2.2.3.

IV.1.2.3.

Princpio da ImpessoalidadePrincpio da MoralidadePrincpio da PublicidadePrincpio da Eficincia

Princpios ReconhecidosPrincpio da Supremacia do Interesse PblicoPrincpio da AutotutelaPrincpio da IndisponibilidadePrincpio da Continuidade dos Servios PblicosPrincpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana)Princpio da Precauo

O Princpio da RazoabilidadeO Princpio da Proporcionalidade

Smulas

Poderes e Deveres dos Administradores Pblicos

Introduo

Uso e Abuso de PoderUso do PoderPoder-Dever de AgirAbuso do Poder

SentidoFormas de Abuso: Excesso e Desvio de PoderEfeitosAbuso de Poder e Ilegalidade

Poderes AdministrativosConceitoModalidades

Poder DiscricionrioPoder RegulamentarPoder de Polcia

Deveres dos Administradores PblicosDever de ProbidadeDever de Prestar ContasDever de Eficincia

V.1.

1.1.1.2.1.3.

2.2.1.2.2.2.3.

Captulo 3

I.II.III.IV.V.VI.VII.VIII.IX.X.XI.

1.2.3.

XII.XIII.

1.2.3.

XIV.1.2.

XV.

Hierarquia e DisciplinaHierarquia

EfeitosSubordinao e VinculaoHierarquia e Funes Estatais

Disciplina FuncionalSentidoDireito Penal e Direito Punitivo FuncionalProcedimento de Apurao

Poder de Polcia

Introduo

Sentido Amplo e Estrito

Conceito

Poder de Polcia no Direito Positivo

Competncia

Poder de Polcia Originrio e Delegado

Polcia Administrativa e Polcia Judiciria

Fundamentos

Finalidade

mbito de Incidncia

Atuao da AdministraoAtos Normativos e ConcretosDeterminaes e Consentimentos EstataisAtos de Fiscalizao

Limites

CaractersticasDiscricionariedade e VinculaoAutoexecutoriedadeCoercibilidade

Legitimidade da Polcia AdministrativaRequisitos Gerais de ValidadePrincpio da Proporcionalidade

Sanes de Polcia

XVI.

Captulo 4

I.1.2.3.

II.1.2.3.

III.1.

1.1.1.2.1.3.1.4.1.5.

2.2.1.2.2.2.3.

3.3.1.3.2.3.3.

4.4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.

5.5.1.5.2.

Smulas

Ato Administrativo

IntroduoFatos AdministrativosAtos da AdministraoAtos Jurdicos e Atos Administrativos

ConceitoSujeitos da Manifestao de VontadeRegime Jurdico de Direito PblicoSilncio Administrativo

ElementosCompetncia

SentidoFonteCaractersticasCritrios Definidores da CompetnciaDelegao e Avocao

ObjetoSentidoRequisitos de ValidadeDiscricionariedade e Vinculao

FormaSentidoRequisito de ValidadePrincpio da Solenidade

MotivoSentidoDiscricionariedade e VinculaoMotivo e MotivaoTeoria dos Motivos DeterminantesCongruncia entre o Motivo e o Resultado do Ato

FinalidadeSentidoFinalidade e Objeto

IV.1.2.3.

V.1.2.3.

VI.1.2.3.4.

VII.1.2.3.4.

5.6.7.

VIII.1.

1.1.1.2.1.3.

1.4.1.5.1.6.1.7.1.8.

2.2.1.

CaractersticasImperatividadePresuno de LegitimidadeAutoexecutoriedade

Mrito AdministrativoSentidoVinculao e DiscricionariedadeControle do Mrito

Formao e EfeitosPerfeioEficciaExequibilidadeValidade

ClassificaoCritrio dos Destinatrios: Atos Gerais e IndividuaisCritrio das Prerrogativas: Atos de Imprio e de GestoCritrio da Liberdade de Ao: Atos Vinculados e DiscricionriosCritrio da Interveno da Vontade Administrativa: Atos Simples, Compostos eComplexosCritrio dos Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratrios e EnunciativosCritrio da Retratabilidade: Atos Revogveis e IrrevogveisCritrio da Executoriedade: Atos Autoexecutrios eNo Autoexecutrios

EspciesEspcies Quanto Forma de Exteriorizao

Decretos e RegulamentosResolues, Deliberaes e RegimentosInstrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio, Provimentos eAvisosAlvarsOfciosPareceresCertides, Atestados e DeclaraesDespachos

Espcies Quanto ao ContedoLicena

2.2.2.3.2.4.2.5.2.6.2.7.

IX.X.

1.2.3.4.5.

XI.1.

1.1.1.2.1.3.1.4.

2.3.4.5.6.7.

XII.1.2.3.4.5.6.7.

XIII.

Captulo 5

PermissoAutorizaoAdmissoAprovao, Homologao e VistoAtos SancionatriosAtos Funcionais

Procedimento Administrativo

Extino dos Atos AdministrativosExtino NaturalExtino SubjetivaExtino ObjetivaCaducidadeDesfazimento Volitivo

Invalidao (ou Anulao)Teoria das Nulidades

IntroduoAs Nulidades no Direito PrivadoA Controvrsia DoutrinriaA Terminologia Adotada

Conceito e PressupostoQuem Pode InvalidarDever de InvalidarAutotutela e ContraditrioEfeitosConvalidao

RevogaoConceitoPressupostoFundamentoOrigemEfeitosInocorrnciaRevogao da Revogao

Smulas

Contratos Administrativos

I.II.

1.2.

III.IV.

1.2.

V.1.2.

VI.1.2.3.

VII.1.

1.1.1.2.1.3.

2.2.1.

3.4.5.6.

VIII.1.2.3.

3.1.3.2.3.3.

4.IX.

1.

Introduo

Contratos da AdministraoContratos Privados da AdministraoContratos Administrativos

Conceito

Disciplina NormativaDisciplina ConstitucionalDisciplina Legal

Sujeitos do ContratoCenrio GeralNormas Especficas: Microempresas e Empresas de Pequeno Porte

CaractersticasA Relao ContratualA Posio Preponderante da AdministraoO Sujeito Administrativo e o Objeto

EspciesContratos de Obras

SentidoCondies Especficas de ContrataoRegimes de Execuo

Contratos de ServiosServios de Publicidade

Contratos de Fornecimento (ou Compras)Contratos de Concesso e de PermissoAlienaes e LocaesOutras Espcies

Clusulas de PrivilgioSentidoAlterao UnilateralResciso Unilateral

MotivosEfeitosA Exceo de Contrato No Cumprido

Sanes Extracontratuais

Equao Econmico-FinanceiraSentido

2.3.

X.1.2.3.4.

XI.XII.XIII.XIV.

1.2.3.

3.1.3.2.3.3.

XV.1.2.3.4.5.

5.1.5.2.5.3.5.4.

XVI.XVII.XVIII.XIX.

Captulo 6

I.

EfeitosReajuste e Reviso

FormalizaoInstrumentoSolenidadesClusulas EssenciaisGarantias

Durao do Contrato

Prorrogao do Contrato

Renovao do Contrato

Execuo e Inexecuo do ContratoExecuoInexecuo CulposaInexecuo Sem Culpa

Teoria da ImprevisoO Fato do PrncipeCaso Fortuito e Fora Maior

Extino do ContratoCumprimento do ObjetoTrmino do PrazoImpossibilidade Material ou JurdicaInvalidaoResciso

Resciso AmigvelResciso JudicialResciso AdministrativaResciso por Arbitragem

Sanes Administrativas

Crimes e Penas

Convnios Administrativos

Consrcios Pblicos

Licitao

Introduo

II.III.IV.

1.2.

V.VI.

1.2.

VII.VIII.

1.1.1.1.2.1.3.1.4.1.5.1.6.1.7.

2.IX.

1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.12.13.14.15.

Conceito

Natureza Jurdica

Disciplina NormativaDisciplina ConstitucionalDisciplina Legal

Destinatrios

FundamentosMoralidade AdministrativaIgualdade de Oportunidades

Objeto

PrincpiosPrincpios Bsicos

Princpio da LegalidadePrincpios da Moralidade e da ImpessoalidadePrincpio da IgualdadePrincpio da PublicidadePrincpio da Probidade AdministrativaPrincpio da Vinculao ao Instrumento ConvocatrioPrincpio do Julgamento Objetivo

Princpios Correlatos

Dispensa de LicitaoIntroduoCritrio de ValorSituaes ExcepcionaisGneros Perecveis e Obras de ArteDesinteresse na ContrataoEntidades Sem Fins LucrativosDisparidade de PropostasInterveno no Domnio EconmicoComplementao do ObjetoPessoas AdministrativasLocao e Compra de ImvelNegcios InternacionaisPesquisa e DesenvolvimentoEnergia EltricaTransferncia de Tecnologia

16.17.18.19.20.21.22.23.

X.1.2.3.

XI.1.

1.1.1.2.1.3.

2.2.1.2.2.2.3.

3.4.5.

XII.1.2.3.4.

4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6.

5.

Consrcios Pblicos e Convnios de CooperaoNavios, Embarcaes, Aeronaves e TropasPeas no Perodo de Garantia TcnicaMateriais de Uso MilitarCatadores de Materiais ReciclveisAgricultura Familiar e Reforma AgrriaProdutos Estratgicos para o SUSPrograma de Cisternas e Acesso gua

Inexigibilidade de LicitaoFornecedor ExclusivoAtividades ArtsticasServios Tcnicos Especializados

ModalidadesConcorrncia

SentidoTiposCaractersticas

Tomada de PreosSentidoRegistros CadastraisCaractersticas

ConviteConcursoLeilo

ProcedimentoFormalizaoEditalHabilitaoProcedimento Seletivo

Normas GeraisJulgamento da HabilitaoJulgamento das PropostasFatores e Critrios de JulgamentoTipos de LicitaoClassificao

Resultados e Efeitos

6.7.

XIII.XIV.XV.XVI.XVII.

1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.12.13.14.15.16.17.18.

XVIII.XIX.

Captulo 7

I.II.III.

1.2.

Homologao e AdjudicaoRegime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC)

Anulao

Revogao

Recursos Administrativos

Infraes Administrativas, Crimes e Penas

O Prego: Nova ModalidadeIntroduombito de IncidnciaComplementaridade da DisciplinaFacultatividade na AdooCaracterstica Bsica e ModalidadesObjeto da ContrataoFase InternaFase ExternaConvocaoSessoJulgamento das PropostasAnlise da HabilitaoClassificao Final e RecursosAdjudicao e HomologaoVedaesSanesDesfazimentoFormalizao e Controle

Microempresas e Empresas de Pequeno Porte

Servios de publicidade

Servios Pblicos

Introduo

Conceito

CaractersticasSujeito EstatalInteresse Coletivo

3.IV.

1.2.3.4.

V.1.2.3.

VI.1.2.3.4.

VII.VIII.

1.2.

IX.1.2.

2.1.2.2.

2.2.1.2.2.2.

3.3.1.3.2.3.3.

3.3.1.3.3.2.3.3.3.

3.3.4.3.3.5

Regime de Direito Pblico

ClassificaoServios Delegveis e IndelegveisServios Administrativos e de Utilidade PblicaServios Coletivos e SingularesServios Sociais e Econmicos

TitularidadeCompetnciaRegulamentaoControle

PrincpiosPrincpio da GeneralidadePrincpio da ContinuidadePrincpio da EficinciaPrincpio da Modicidade

Remunerao

UsuriosDireitosDeveres

Execuo do ServioExecuo DiretaExecuo Indireta

NooDescentralizao

Delegao LegalDelegao Negocial: Particulares em Colaborao

Novas Formas de Prestao dos Servios PblicosDesestatizao e PrivatizaoGesto AssociadaRegimes de Parceria (Terceiro Setor)

Regime de Convnios AdministrativosRegime dos Contratos de Gesto (as Organizaes Sociais)Gesto por Colaborao (Organizaes da Sociedade Civil deInteresse Pblico OSCIPs)Regime Geral das ParceriasPrograma de Parcerias de Investimentos PPI

X.

Captulo 8

I.II.

1.2.

III.1.2.

2.1.2.2.

3.3.1.3.2.3.3.

4.4.1.4.2.

5.6.7.8.9.

9.1.9.2.9.3.9.4.9.5.9.6.

10.11.12.

12.1.12.2.

Smulas

Concesso e Permisso de Servios Pblicos

Introduo

Fontes NormativasFonte ConstitucionalFonte Infraconstitucional

Concesso de Servios Pblicos (Concesso Comum)ModalidadesConcesso de Servio Pblico Simples

ConceitoObjeto

Concesso de Servio Pblico Precedida da Execuo de Obra PblicaNomenclaturaConceitoObjeto

Natureza JurdicaO Carter ContratualConcesso e Permisso

A Relao ContratualA Supremacia do ConcedenteA Natureza do Concessionrio e do ConcedenteConcesso a Empresas EstataisExigncia de Licitao

O Carter de ObrigatoriedadeModalidade LicitatriaO EditalCritrios de JulgamentoFatores de DesclassificaoParticipao de Empresas Estatais

MutabilidadePoltica TarifriaAnlise do Pacto de Concesso

Autorizao LegalClusulas Essenciais

12.3.12.4.12.5.12.6.

13.13.1.13.2.13.3.

14.14.1.14.2.14.3.

15.16.17.

17.1.17.2.

18.18.1.18.2.18.3.18.4.18.5.18.6.

19.20.21.22.

IV.1.2.3.4.5.6.7.8.

A Responsabilidade do ConcessionrioTransferncia de EncargosAlterao do ConcessionrioCesso de Crditos Operacionais

Encargos do ConcedenteFiscalizaoInterveno na Propriedade PrivadaOutros Encargos Pertinentes

Encargos do ConcessionrioO Servio AdequadoTransparncia na ExecuoAs Contrataes do Concessionrio

Direitos e Obrigaes dos UsuriosPrazo da ConcessoInterveno na Concesso

SentidoProcedimento

ExtinoTermo Final do PrazoAnulaoRescisoCaducidadeEncampaoFalncia e Extino da Concessionria

ReversoConcesses AnterioresControle dos Servios ConcedidosConcesso Florestal

Permisso de Servios PblicosConceito e ObjetoNatureza JurdicaDiferena entre Concesso e PermissoA Permisso CondicionadaReferncias ConstitucionaisResponsabilidade CivilAplicao de Regras Idnticas s das ConcessesExtino

8.1.8.2.8.3.8.4.8.5.

9.V.

1.2.3.4.5.6.7.8.9.

9.1.9.2.9.3.9.4.

VI.VII.

Captulo 9

I.1.2.3.4.5.

II.1.2.3.4.

Termo Final do PrazoAnulaoEncampaoCaducidadeDesfazimento por Iniciativa do Permissionrio (Resciso)

Permisso lotrica

Concesso Especial de Servios Pblicos (Parcerias pblico-privadas)IntroduoConceito e Natureza JurdicaModalidades e Incidncia NormativaObjetoCaractersticas e DiretrizesClusulas Essenciais, No Essenciais e VedaesContraprestao e GarantiasSociedade de Propsito EspecficoLicitaes

IntroduoModalidade e CondiesEditalProcedimento

Autorizao

Smulas

Administrao Direta e Indireta

Noes IntrodutriasFederao e AutonomiaPoderes e Funes. A Funo AdministrativaAdministrao PblicaOrganizao Administrativa: Centralizao e DescentralizaoPrincpios Regedores da Administrao Pblica

Administrao DiretaConceitoNatureza da FunoAbrangnciaComposio

5.III.

1.2.3.4.5.6.7.

7.1.7.2.7.3.

8.IV.

1.1.1.1.2.1.3.

2.3.4.5.6.7.

7.1.7.2.7.3.

8.9.10.11.12.13.14.15.

15.1.15.2.

Contratos de Gesto

Administrao IndiretaConceitoNatureza da FunoAbrangnciaComposioAdministrao FundacionalEntidades ParaestataisPrincpios da Administrao Indireta

Princpio da Reserva LegalPrincpio da EspecialidadePrincpio do Controle

Categorias Jurdicas

AutarquiasIntroduo

TerminologiaAutarquia e AutonomiaAutarquias Institucionais e Territoriais

ConceitoReferncias NormativasPersonalidade JurdicaCriao, Organizao e ExtinoObjetoClassificao

Quanto ao Nvel FederativoQuanto ao ObjetoQuanto ao Regime Jurdico (Autarquias de Regime Especial)

PatrimnioPessoalControle JudicialForo dos Litgios JudiciaisAtos e ContratosResponsabilidade CivilPrerrogativas AutrquicasAgncias Autrquicas Reguladoras e Executivas

Agncias ReguladorasAgncias Executivas

16.V.

1.2.3.4.5.6.

6.1.6.2.

7.8.

8.1.8.2.8.3.8.4.

9.10.11.

11.1.11.2.11.3.

12.13.14.

14.1.14.2.

15.16.

16.1.16.2.16.3.

17.17.1.17.2.17.3.

18.

Associaes Pblicas

Empresas Pblicas e Sociedades de Economia MistaIntroduoReferncias NormativasConceitoPersonalidade JurdicaInstituio e ExtinoSubsidirias

Pessoas SubsidiriasSociedades de Mera Participao do Estado

ObjetoRegime Jurdico

HibridismoRegime ConstitucionalRegime LegalRegime Estatutrio

Regime TributrioFuno SocialDiferena entre as Entidades

Constituio do CapitalForma JurdicaForo Processual

PatrimnioPessoalFalncia e Execuo

FalnciaExecuo

Responsabilidade CivilGovernana Corporativa

SentidoTransparnciaEstrutura e Gesto de Riscos

ControleControle ExternoControle InternoArbitragem

Participantes do Sistema

18.1.18.2.18.3.18.4.18.5.18.6.18.7.

19.20.

20.1.20.2.

20.2.1.20.2.2.20.2.3.20.2.4.20.2.5.

20.3.20.3.1.20.3.2.20.3.3.

20.4.20.5.20.6.20.7.20.8.

21.21.1.21.2.21.3.21.4.

VI.1.2.

2.1.2.2.

3.4.

Acionista ControladorAdministradoresConselho de AdministraoMembro IndependenteDiretoriaComit de Auditoria EstatutrioConselho Fiscal

Atos JurdicosLicitaes

Microssistema e AplicabilidadeDispensa e Inexigibilidade de Licitao

Exigibilidade de LicitaoDispensas EspecficasDispensas GenricasInexigibilidadeRequisitos Comuns

Disposies GeraisRegulamentos InternosPrincpios e DiretrizesAspectos Especiais

Obras e ServiosAquisio de BensAlienao de BensProcedimento LicitatrioProcedimentos Auxiliares

ContratosNatureza dos ContratosFormalizaoAlterao dos ContratosSanes Administrativas

Fundaes PblicasIntroduoA Polmica sobre a Natureza Jurdica das Fundaes

Conceito no Decreto-lei n 200/1967O Tratamento da Matria

Caracterstica FundamentalObjeto

5.6.

6.1.6.2.

7.8.9.

9.1.9.2.9.3.

10.11.12.

VII.1.2.

2.1.2.2.2.3.2.4.2.5.2.6.2.7.2.8.2.9.

3.VIII.IX.

Captulo 10

I.1.

1.1.2.3.

Criao e ExtinoRegime Jurdico

PrerrogativasPrivilgios Tributrios

PatrimnioPessoalControle

Controle InstitucionalControle do Ministrio PblicoControle Judicial

Foro dos LitgiosAtos e ContratosResponsabilidade Civil

Outras Pessoas Jurdicas Vinculadas ao EstadoIntroduoPessoas de Cooperao Governamental (Servios Sociais Autnomos)

SentidoNatureza JurdicaCriaoObjetoRecursos FinanceirosAusncia de Fins LucrativosControleOutros Aspectos do Regime JurdicoPrivilgios Tributrios

Organizaes Colaboradoras (ou Parceiras)

Anteprojeto de Normas Gerais da Administrao Pblica

Smulas

Responsabilidade Civil do Estado

IntroduoResponsabilidade. Noo Jurdica

Tipos de ResponsabilidadeResponsabilidade CivilO Dano e a Indenizao

4.II.

1.2.3.4.5.

III.1.2.3.

3.1.3.2.3.3.

IV.1.2.3.4.5.6.7.8.

V.1.2.3.4.

VI.1.2.3.

VII.1.2.3.

Os Sujeitos do Cenrio

EvoluoA Irresponsabilidade do EstadoTeoria da Responsabilidade com CulpaTeoria da Culpa AdministrativaTeoria da Responsabilidade ObjetivaFundamento da Responsabilidade Objetiva: A Teoria do Risco Administrativo

Direito BrasileiroO Cdigo CivilConstituio FederalAnlise dos Elementos Constitucionais

Pessoas ResponsveisAgentes do EstadoA Duplicidade de Relaes Jurdicas

Aplicao da Responsabilidade ObjetivaPressupostosnus da Prova: InversoParticipao do LesadoFatos ImprevisveisAtos de MultidesDanos de Obra PblicaCondutas OmissivasResponsabilidade Primria e Subsidiria

Atos LegislativosRegra GeralLeis InconstitucionaisLeis de Efeitos ConcretosOmisso Legislativa

Atos JudiciaisAtos Administrativos e JurisdicionaisCondutas DolosasCondutas Culposas

Reparao do DanoA IndenizaoMeios de Reparao do DanoPrescrio

4.5.

VIII.1.2.3.4.5.

IX.

Captulo 11

I.1.2.

2.1.2.2.2.3.

3.II.

1.2.3.

3.1.3.2.3.3.

III.1.2.

2.1.3.4.5.

IV.1.2.

Sujeito Passivo da LideDenunciao Lide

O Direito de RegressoSentidoMeios de SoluoCausa de PedirInteresse de AgirPrescrio

Smulas

Servidores Pblicos

Agentes PblicosSentidoClassificao

Agentes PolticosAgentes Particulares ColaboradoresServidores Pblicos

Agentes de Fato

Servidores PblicosSentidoCaractersticasClassificao

Servidores Pblicos Civis e MilitaresServidores Pblicos Comuns e EspeciaisServidores Pblicos Estatutrios, Trabalhistas e Temporrios

Regimes Jurdicos FuncionaisRegime EstatutrioRegime Trabalhista

Regime de Emprego PblicoRegime EspecialRegime Jurdico nicoTerceirizao

Organizao FuncionalQuadro FuncionalCargos, Empregos e Funes Pblicas

3.4.5.

5.1.5.2.

6.7.8.9.10.

V.1.

1.1.1.2.1.3.1.4.1.5.1.6.1.7.1.8.1.9.1.10.1.11.1.12.

2.2.1.2.2.2.3.

2.3.1.2.3.2.

2.4.2.5.2.6.

3.3.1.3.2.3.3.

Classificao dos CargosCriao, Transformao e Extino de CargosProvimento

Tipos de ProvimentoFormas de Provimento

Investidura: Nomeao, Posse e ExerccioReingressoVacnciaDireito Adquirido dos ServidoresCesso de Servidores

Regime ConstitucionalConcurso Pblico

SentidoFundamentoAlcance da ExignciaInexigibilidadeConcurso InternoInscrio e AprovaoValidadePrecedncia na ConvocaoSanoResultado do ConcursoInvalidao do ConcursoSistema de Cotas: Reserva tnica

AcessibilidadeSentidoIncidnciaRequisitos de Acesso

Pessoas Portadoras de DeficinciaRequisitos de Inscrio e do Cargo

Sexo e IdadeExame PsicotcnicoAcesso Profissional ao Idoso

Acumulao de Cargos e FunesRegra GeralSituaes de PermissividadeEfeitos

3.4.3.5.

4.4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6.4.7.4.8.

5.5.1.

5.1.1.5.1.2.5.1.3.5.1.4.5.1.5.5.1.6.

5.2.5.2.1.5.2.2.5.2.3.5.2.4.5.2.5.5.2.6.5.2.7.5.2.8.5.2.9.5.2.10.5.2.11.5.2.12.5.2.13.5.2.14.5.2.15.5.2.16.5.2.17.

Ingresso em Nova CarreiraConvalidao Constitucional

EstabilidadeNoo do InstitutoEstabilizao ConstitucionalEstgio ProbatrioEstabilidade e EfetividadeDemisso e ExoneraoExonerao Conversvel em DemissoServidores TrabalhistasVitaliciedade

Regime Previdencirio: Aposentadorias e PensesPrevidncia do Servidor Pblico

SentidoRegimes de PrevidnciaContributividade e SolidariedadeContribuies e BenefciosFundos PrevidenciriosPrevidncia Complementar

AposentadoriaConceitoRegime JurdicoModalidadesAposentadoria dos ProfessoresRequisitos e Critrios Diferenciados (Aposentadoria Especial)ProventosCumulao de ProventosReviso de ProventosContagem de TempoDireito AdquiridoSituaes ConsumadasSituaes TransitriasSituaes Transitrias em face da EC no 20/1998Situaes Transitrias em face da EC N 41/2003Renncia Aposentadoria (Desaposentao)Cassao da AposentadoriaAposentadoria pelo Regime Geral da Previdncia Social

5.3.5.3.1.5.3.2.

6.6.1.6.2.6.3.6.4.6.5.

7.8.

8.1.8.1.1.8.1.2.

8.2.8.3.8.4.8.5.8.6.8.7.

9.9.1.9.2.

10.VI.

1.2.3.4.

4.1.4.2.4.3.

4.3.1.4.3.2.

4.4.4.4.1.4.4.2.

PensesSentidoDisciplina Jurdica

DisponibilidadeSentidoPressupostosIncidnciaEfeitosA Questo dos Proventos

Mandato EletivoSistema Constitucional de Remunerao

RemuneraoRemunerao BsicaVantagens Pecunirias

Reviso RemuneratriaIrredutibilidadeIsonomiaVinculao e TetoPagamento com AtrasoPagamento a Maior

Associao Sindical e Direito de GreveAssociao SindicalGreve

Direitos Sociais dos Servidores

Responsabilidade dos Servidores PblicosResponsabilidade CivilResponsabilidade PenalResponsabilidade AdministrativaEfeitos da Deciso Penal nas Esferas Civil e Administrativa

Repercusso na Esfera CivilRepercusso na Esfera AdministrativaCrimes Funcionais

CondenaoAbsolvio

Crimes No FuncionaisCondenaoAbsolvio

4.4.3.VII.

Captulo 12

I.1.2.

II.1.2.

III.IV.

1.2.

V.VI.

1.2.3.4.5.6.7.

VII.1.2.3.4.5.

VIII.1.2.3.4.5.

Absolvio na Esfera Administrativa

Smulas

Interveno do Estado na Propriedade

IntroduoBreve HistricoPropriedade

Interveno do EstadoSentidoQuadro Normativo Constitucional

Competncia

FundamentosSupremacia do Interesse PblicoFuno Social da Propriedade

Modalidades

Servido AdministrativaSentido e Natureza JurdicaFundamentosObjetoFormas de InstituioExtinoIndenizaoCaractersticas

RequisioSentidoFundamentosObjeto e IndenizaoInstituio e ExtinoCaractersticas

Ocupao TemporriaSentido e ObjetoFundamentosModalidades e IndenizaoInstituio e ExtinoCaractersticas

IX.1.2.3.4.5.

X.1.2.3.4.5.6.7.

7.1.8.9.10.11.

XI.

Captulo 13

I.II.III.IV.V.VI.

1.2.3.4.

VII.VIII.

Limitaes AdministrativasSentidoNatureza JurdicaFundamentosIndenizaoCaractersticas

TombamentoSentidoFonte NormativaFundamentoObjetoNatureza JurdicaEspciesInstituio

DesfazimentoProcesso AdministrativoEfeitosControleOutros Instrumentos Protetivos

Smulas

Desapropriao

Introduo

Conceito

Natureza Jurdica

Pressupostos

Fontes Normativas e Espcies

ObjetoRegra GeralBens PblicosBens de Entidades da Administrao IndiretaMargens dos Rios Navegveis

Forma de Aquisio

Competncias

1.2.3.

IX.1.2.

2.1.2.2.2.3.2.4.

X.1.2.3.4.

4.1.5.6.

XI.1.2.

XII.1.2.3.4.

4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.

5.6.7.8.

XIII.

Competncia LegislativaCompetncia DeclaratriaCompetncia Executria

Destinao dos Bens DesapropriadosRegra GeralCasos Especiais

Desapropriao por ZonaDesapropriao UrbansticaDesapropriao por Interesse SocialDesapropriao-Confisco

Fase DeclaratriaDeclarao ExpropriatriaContedoFormalizaoNatureza Jurdica

Controle JudicialEfeitosCaducidade

Fase ExecutriaVia AdministrativaVia Judicial

Ao de DesapropriaoPartesA PretensoA ContestaoImisso Provisria na Posse

Permisso LegalPressupostosUrgnciaDepsito PrvioLevantamento Parcial do Depsito

Prova PericialInterveno do Ministrio PblicoSentenaTransferncia da Propriedade

Indenizao

1.2.3.4.

4.1.4.2.4.3.

5.6.7.

XIV.XV.

1.2.3.4.

4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6.

5.XVI.

1.2.3.

3.1.3.2.

XVII.1.2.3.

3.1.3.2.3.3.

Regra GeralSituaes EspeciaisEnfiteuse, Jazidas e Direito de SuperfcieJuros Moratrios e Compensatrios

Juros MoratriosJuros CompensatriosCumulatividade

Atualizao MonetriaHonorriosDireitos de Terceiros

Desistncia da Desapropriao

Desapropriao IndiretaSentidoFundamentoProteo PossessriaAo do Expropriado

CaracterizaoNatureza e Legitimidade para a AoForo da AoPrescrio da Ao (Pretenso)Acrscimos IndenizatriosDespesas Processuais

Apossamento Administrativo

Direito de ExtensoSentidoFundamentoOutros Aspectos

AdmissibilidadeOportunidade do Exerccio do Direito

RetrocessoNoo JurdicaNatureza do DireitoAspectos Especiais

TredestinaoDemora na Utilizao do BemPrescrio

3.4.XVIII.

1.2.

2.1.2.2.2.3.2.4.

3.3.1.3.2.

XIX.XX.XXI.

Captulo 14

I.1.2.3.4.

II.1.

1.1.1.2.

2.III.IV.

1.2.3.4.

4.1.4.2.4.3.

Alienao por Acordo

Desapropriao RuralIntroduoAspectos Especiais

CompetnciaFuno Social RuralIndenizaoInaplicabilidade da Desapropriao

Procedimento ExpropriatrioProcedimento AdministrativoProcedimento Judicial

Desapropriao Confiscatria

Desapropriao Urbanstica Sancionatria

Smulas

Atuao do Estado no Domnio Econmico

IntroduoO Liberalismo EconmicoModelo InterventivoConstitucionalizao NormativaQuadro Normativo

Ordem EconmicaFundamentos

Valorizao do Trabalho HumanoLiberdade de Iniciativa

Princpios

Formas de Atuao do Estado

Estado ReguladorSentidoNatureza da AtuaoCompetnciasRepresso ao Abuso do Poder Econmico

SentidoFormas de AbusoTrustes, Cartis e Dumping

4.4.5.6.7.

V.1.2.

2.1.2.2.

3.3.1.3.2.

VI.1.2.3.4.

VII.

Captulo 15

I.1.2.

II.1.2.3.4.

4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6.

III.

Normas e Meios RepressivosControle do AbastecimentoTabelamento de PreosMicroempresas e Empresas de Pequeno Porte

Estado ExecutorFormasExplorao Direta

Regra GeralPressupostos

Explorao IndiretaSentidoAs Empresas do Estado

Monoplio EstatalSentidoNatureza JurdicaMonoplio e PrivilgioAtividades Monopolizadas

Smulas

Controle da Administrao Pblica

IntroduoControle Poltico e Controle AdministrativoFundamentos

ControleSentidoObjetivoNatureza JurdicaClassificao

Quanto Natureza do ControladorQuanto Extenso do ControleQuanto Natureza do ControleQuanto ao mbito da AdministraoQuanto OportunidadeQuanto Iniciativa

Controle Administrativo

1.2.3.

3.1.3.2.3.3.3.4.3.5.3.6.

4.4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6.4.7.4.8.4.9.4.10.

5.6.7.

7.1.7.2.7.3.7.4.7.5.7.6.7.7.

8.9.10.

IV.1.2.

SentidoObjetivosMeios de Controle

Controle MinisterialHierarquia OrgnicaDireito de PetioReviso RecursalControle SocialOutros Instrumentos Legais

Recursos AdministrativosSentidoFundamentos e ObjetivoNatureza JurdicaFormalizaoClassificaoEspciesEfeitosExigncia de GarantiaReformatio in PejusExausto da Via Administrativa

Coisa Julgada AdministrativaPrazos Extintivos (Prescrio Administrativa)Processo Administrativo

IntroduoSentidoClassificaoObjetoPrincpiosProcesso Administrativo na Administrao FederalProcesso Administrativo Disciplinar

ArbitragemMediaoResponsabilidade Administrativa e Civil de Pessoas Jurdicas (LeiAnticorrupo)

Controle LegislativoSentido e FundamentoEspcies de Controle

2.1.2.2.

3.V.

1.2.

2.1.2.2.

3.4.5.

5.1.5.2.5.3.

6.6.1.6.2.

7.7.1.7.2.7.3.7.4.7.5.7.6.7.7.

8.8.1.8.2.8.3.8.4.8.5.8.6.8.7.8.8.8.9.8.10.8.11.

Controle PolticoControle Financeiro

Tribunal de Contas

Controle JudicialSentidoSistemas de Controle

Sistema do Contencioso AdministrativoSistema da Unidade de Jurisdio

NaturezaOportunidadeAtos sob Controle Especial

Atos PolticosAtos Legislativos TpicosAtos Interna Corporis

Instrumentos de ControleMeios InespecficosMeios Especficos

Prescrio de Aes contra a Fazenda PblicaSentidoFonte NormativaDireitos Pessoais e ReaisInterrupo e SuspensoPrescrio da Ao e Prescrio das PrestaesPrescrio IntercorrenteApreciao no Processo

Mandado de SeguranaConceitoEspcies e Fontes NormativasA TutelaImpetranteImpetradoFormas de TutelaDescabimentoMedida LiminarCompetnciaPrazoSentena e Coisa Julgada

8.12.8.13.

9.9.1.9.2.9.3.9.4.9.5.

10.10.1.10.2.10.3.10.4.10.5.10.6.10.7.

11.11.1.11.2.11.3.11.4.11.5.11.6.11.7.11.8.11.9.

12.12.1.12.2.12.3.12.4.12.5.12.6.12.7.12.8.

13.13.1.

Mandado de Segurana ColetivoAspectos Especiais

Habeas CorpusConceito e Fontes NormativasPressupostos ConstitucionaisEspciesConstrangimento IlegalCompetncia

Ao PopularConceito e Fontes NormativasBens TuteladosCompetnciaLegitimao Ativa e PassivaObjeto da AoLiminarSentena e Coisa Julgada

Mandado de InjunoConceito, Fonte Normativa e ModalidadesPressupostosBens TuteladosCompetnciaLegitimao Ativa e PassivaLiminarProcedimentoDecisoMandado de Injuno Coletivo

Habeas DataConceito e Fonte NormativaBem TuteladoPartesCompetnciaInteresse de AgirPedidoProcedimentoDeciso e Recursos

Ao Civil PblicaConceito e Fontes Normativas

13.2.13.3.13.4.13.5.

14.14.1.14.2.14.3.14.4.14.5.14.6.14.7.14.8.

VI.1.2.3.4.5.6.7.8.

VII.

Captulo 16

I.1.2.

II.III.IV.

1.1.1.1.2.1.3.

Bens TuteladosEspcies de TutelaPartesSentena e Coisa Julgada

Ao de Improbidade AdministrativaConceito e Fontes NormativasA Questo da CompetnciaSujeito PassivoSujeito AtivoTipologia de ImprobidadeSanesProcedimentos Administrativo e JudicialPrescrio

O Poder Pblico em JuzoCapacidade ProcessualPessoas FederaisPessoas Estaduais e Pessoa DistritalPessoas MunicipaisRepresentao JudicialParticularidades ProcessuaisDespesas JudiciaisPagamento dos Crditos de Terceiros

Smulas

Bens Pblicos

IntroduoDomnio PblicoDomnio Eminente

Conceito

Bens das Pessoas Administrativas Privadas

ClassificaoQuanto Titularidade

Bens FederaisBens Estaduais e DistritaisBens Municipais

2.2.1.2.2.2.3.

3.3.1.3.2.3.3.

V.VI.

1.2.3.4.

VII.1.2.3.

3.1.3.2.3.3.3.4.3.5.3.6.3.7.3.8.3.9.

VIII.1.2.3.

3.1.3.2.3.3.3.4.

4.

Quanto DestinaoBens de Uso Comum do PovoBens de Uso EspecialBens Dominicais

Quanto DisponibilidadeBens IndisponveisBens Patrimoniais IndisponveisBens Patrimoniais Disponveis

Afetao e Desafetao

Regime JurdicoAlienabilidade CondicionadaImpenhorabilidadeImprescritibilidadeNo Onerabilidade

AquisioIntroduoClassificaoFormas de Aquisio

ContratosUsucapioDesapropriaoAcessoAquisio Causa MortisArremataoAdjudicaoResgate na EnfiteuseAquisio Ex Vi Legis

Gesto dos Bens PblicosSentidoUso dos Bens PblicosFormas de Uso

Uso ComumUso EspecialUso CompartilhadoCemitrios Pblicos

Uso Privativo

4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6.4.7.

IX.1.2.3.

3.1.3.2.3.3.3.4.

4.4.1.4.2.4.3.4.4.4.5.4.6

X.1.2.3.4.5.6.7.8.9.

XI.XII.

Referncias Bibliogrficas

Autorizao de UsoPermisso de UsoConcesso de UsoConcesso de Direito Real de UsoConcesso de Uso Especial para Fins de MoradiaCesso de UsoFormas de Direito Privado

AlienaoConsideraes GeraisCompetncia Normativa e ReguladoraInstrumentos Comuns

VendaDoaoPermutaDao em pagamento

Instrumentos EspecficosConcesso de DomnioInvestiduraIncorporaoRetrocessoLegitimao de PosseLegitimao fundiria

Espcies de Bens PblicosTerras DevolutasTerrenos de MarinhaTerrenos AcrescidosTerrenos ReservadosTerras Ocupadas pelos ndiosPlataforma ContinentalIlhasFaixa de FronteirasSubsolo e Riquezas Minerais

guas Pblicas

Smulas

1.

Direito Administrativo e Administrao Pblica

I. Introduo

O ESTADO

Diversos so os sentidos do termo estado, e isso porque diversos podem ser os ngulos emque pode ser enfocado.

No sentido, porm, de sociedade poltica permanente, a denominao Estado1 surge pelaprimeira vez no sculo XVI na obra O Prncipe, de Maquiavel, indicando, no entanto, ascomunidades formadas pelas cidades-estado.

Discutem os pensadores sobre o momento em que apareceu o Estado, ou seja, qual aprecedncia cronolgica: o Estado ou a sociedade. Informa-nos DALMO DALLARI que para certadoutrina o Estado, como a sociedade, sempre existiu; ainda que mnima pudesse ser, teria havido umaorganizao social nos grupos humanos. Outra doutrina d sociedade em si precedncia sobre aformao do Estado: este teria decorrido de necessidade ou convenincias de grupos sociais. Umaterceira corrente de pensamento ainda retarda o nascimento do Estado, instituio que s passaria aexistir com caractersticas bem definidas.2

A matria tem seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, a, portanto, devendo serdesenvolvida. O que importante para o presente estudo o fato, atualmente indiscutvel, de que oEstado um ente personalizado, apresentando-se no apenas exteriormente, nas relaesinternacionais, como internamente, neste caso como pessoa jurdica de direito pblico, capaz deadquirir direitos e contrair obrigaes na ordem jurdica.

O novo Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10.1.2002), com vigor a partir de janeiro de 2003,atualizou o elenco de pessoas jurdicas de direito pblico, mencionando entre elas as pessoas que,por serem federativas, representam cada compartimento interno do Estado federativo brasileiro: aUnio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (art. 41, I a III).3 Diversamente, porm, do queocorria sob a gide do Cdigo anterior, o Cdigo vigente alude expressamente aos Territrios,pondo fim controvrsia sobre o assunto e confirmando-os como pessoas jurdicas de direitopblico, conforme j registrava a doutrina dominante,4 muito embora sem autonomia poltica e sem

2.

integrar a federao, como se infere do art. 18 da CF, que a eles no alude. Cuida-se, com efeito, demera pessoa administrativa descentralizada (para alguns com a natureza de autarquia territorial),integrante da Unio e regulada por lei complementar federal (art. 18, 2, CF).

Em nosso regime federativo, por consequncia, todos os componentes da federaomaterializam o Estado, cada um deles atuando dentro dos limites de competncia traados pelaConstituio.

A evoluo da instituio acabou culminando no surgimento do Estado de direito, noo que sebaseia na regra de que ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele. Afrmula do rule of law prosperou de tal forma que no mundo jurdico ocidental foi ela guindada averdadeiro postulado fundamental.5

PODERES E FUNES

Compe-se o Estado de Poderes, segmentos estruturais em que se divide o poder geral eabstrato decorrente de sua soberania. Os Poderes de Estado, como estruturas internas destinadas execuo de certas funes, foram concebidos por Montesquieu em sua clssica obra,6 pregando ogrande filsofo, com notvel sensibilidade poltica para a poca (sculo XVIII), que entre elesdeveria haver necessrio equilbrio, de forma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobreoutro.

Os Poderes de Estado figuram de forma expressa em nossa Constituio: so Poderes daUnio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (art. 2).

A cada um dos Poderes de Estado foi atribuda determinada funo. Assim, ao PoderLegislativo foi cometida a funo normativa (ou legislativa); ao Executivo, a funo administrativa;e, ao Judicirio, a funo jurisdicional.

Entretanto, no h exclusividade no exerccio das funes pelos Poderes. H, sim,preponderncia. As linhas definidoras das funes exercidas pelos Poderes tm carter poltico efiguram na Constituio. Alis, nesse sentido que se h de entender a independncia e a harmoniaentre eles: se, de um lado, possuem sua prpria estrutura, no se subordinando a qualquer outro,devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituio.

Por essa razo que os Poderes estatais, embora tenham suas funes normais (funestpicas), desempenham tambm funes que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso(funes atpicas), sempre, bvio, que a Constituio o autorize.

O Legislativo, por exemplo, alm da funo normativa, exerce a funo jurisdicional quando oSenado processa e julga o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF)ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce tambma funo administrativa quando organiza seus servios internos (arts. 51, IV, e 52, XIII, CF).

O Judicirio, afora sua funo tpica (funo jurisdicional), pratica atos no exerccio de funo

3.

1)

normativa, como na elaborao dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, a, CF), e defuno administrativa, quando organiza os seus servios (art. 96, I, a, b, c; art. 96, II, a, betc.).

Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a funo administrativa,desempenha tambm funo atpica normativa, quando produz, por exemplo, normas gerais eabstratas atravs de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), 7 ou, ainda, quando edita medidasprovisrias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF). Quanto funo jurisdicional, o sistemaconstitucional ptrio vigente no deu margem a que pudesse ser exercida pelo Executivo.8 A funojurisdicional tpica, assim considerada aquela por intermdio da qual conflitos de interesses soresolvidos com o cunho de definitividade (res iudicata), praticamente monopolizada peloJudicirio, e s em casos excepcionais, como visto, e expressamente mencionados na Constituio, ela desempenhada pelo Legislativo.9

Em relao tipicidade ou atipicidade das funes, pode suceder que determinada funo seenquadre, em certo momento, como tpica, e o direito positivo venha a convert-la em atpica, e vice-versa. Exemplo elucidativo ocorreu com os processos de inventrio e separao e divrcioconsensuais: ainda que inexistisse litgio, cumpria aos interessados recorrer via judicial. Tratando-se de funo administrativa, ao ser exercida no Judicirio qualificava-se como funo jurisdicionalatpica. Posteriormente, contudo, o inventrio e a partilha (quando os interessados so capazes econcordes), bem como a separao e o divrcio consensuais (quando no h filhos menores ouincapazes), passaram a ser admitidos por simples escritura pblica em Ofcio de Notas comum,servindo o ttulo para o registro pblico adequado (arts. 610, 1, e 733, Cdigo de Processo Civil).Com tal mudana de rumo, o que era funo jurisdicional atpica passou a caracterizar-se comofuno administrativa tpica.

FUNO ADMINISTRATIVA

No constitui tarefa muito fcil delinear os contornos do que se considera funo administrativa.Os estudiosos tm divergido sobre o tema. Todos, no entanto, fazem referncia ao pensamento deOTTO MAYER, que, ao final do sculo passado, defendia a autonomia do Direito Administrativo emface do Direito Constitucional, e afirmava: A administrativa a atividade do Estado para realizarseus fins, debaixo da ordem jurdica. A viso do grande jurista alemo mostrava que a funoadministrativa haveria de ter duas faces: a primeira relativa ao sujeito da funo (aspecto subjetivo);a segunda relativa aos efeitos da funo no mundo jurdico (aspecto objetivo formal).

Para a identificao da funo administrativa, os autores se tm valido de critrios de trsordens:

subjetivo (ou orgnico), que d realce ao sujeito ou agente da funo;

2)3)

objetivo material, pelo qual se examina o contedo da atividade; eobjetivo formal, que explica a funo pelo regime jurdico em que se situa a sua disciplina.

Nenhum critrio suficiente, se tomado isoladamente. Devem eles combinar-se para suscitar opreciso contorno da funo administrativa.

Na prtica, a funo administrativa tem sido considerada de carter residual, sendo, pois,aquela que no representa a formulao da regra legal nem a composio de lides in concreto.10

Mais tecnicamente pode dizer-se que funo administrativa aquela exercida pelo Estado ou porseus delegados, subjacentemente ordem constitucional e legal, sob regime de direito pblico, comvistas a alcanar os fins colimados pela ordem jurdica.11

Enquanto o ponto central da funo legislativa consiste na criao do direito novo (ius novum) eo da funo jurisdicional descansa na composio de litgios, na funo administrativa o grande alvo, de fato, a gesto dos interesses coletivos na sua mais variada dimenso, consequncia dasnumerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno. Como tal gesto implica normalmente aprtica de vrios atos e atividades alvejando determinada meta, a Administrao socorre-se, comfrequncia, de processos administrativos como instrumento para concretizar a funoadministrativa.12

Exatamente pela ilimitada projeo de seus misteres que alguns autores tm distinguidogoverno e administrao,13 e funo administrativa e funo poltica, caracterizando-se esta por noter subordinao jurdica direta, ao contrrio daquela, sempre sujeita a regras jurdicas superiores.14

No custa, por fim, relembrar que, a despeito da reconhecida diversidade dos critriosidentificadores da funo administrativa, como mencionamos acima, o critrio material que temmerecido justo realce entre os estudiosos; cuida-se de examinar o contedo em si da atividade,independentemente do Poder de onde provenha. Em virtude dessa considerao que constituemfuno materialmente administrativa atividades desenvolvidas no Poder Judicirio, de que soexemplos decises em processos de jurisdio voluntria e o poder de polcia do juiz nasaudincias, ou no Poder Legislativo, como as denominadas leis de efeitos concretos, atoslegislativos que, ao invs de traarem normas gerais e abstratas, interferem na rbita jurdica depessoas determinadas, como, por exemplo, a lei que concede penso vitalcia viva de ex-presidente.15 Em relao a elas a ideia sempre residual: onde no h criao de direito novo ousoluo de conflitos de interesses na via prpria (judicial), a funo exercida, sob o aspectomaterial, a administrativa.

Convm realar, alis, que, por sua amplitude, a funo administrativa abrange atribuiesrelevantes de instituies estatais. o caso, por exemplo, dos membros do Ministrio Pblico e daDefensoria Pblica. Conquanto tenham sede constitucional e desempenhem papel estratgico nosistema das garantias coletivas, nem por isso sua ao deixa de enquadrar-se como funoadministrativa, j que seus agentes no legislam nem prestam jurisdio.

4.

4.1.

4.2.

FEDERAO

Desde a Constituio de 1891, quando passou a ser repblica, o Brasil tem adotado o regime dafederao como forma de Estado. Hoje tal forma tem previso expressa na Constituio Federal(arts. 1 e 18).

A federao, como forma de Estado, foi instituda pela primeira vez nos Estados Unidos, aps aluta empreendida para a libertao das colnias inglesas do jugo britnico (sculo XVIII). Ofederalismo americano decorreu de processo de agregao, tornando-se unidos, num s Estado, osestados soberanos, que antes se uniam atravs de confederao (federalismo centrpeto). No Brasil,porm, resultou de processo de segregao, uma vez que durante o Imprio era adotado o regimeunitrio, com apenas um nico poder poltico (federalismo centrfugo).

Como bem observa CELSO RIBEIRO BASTOS, a federao, como forma de Estado, foi aforma mais imaginosa j inventada pelo homem para permitir a conjugao das vantagens daautonomia poltica com aquelas outras defluentes da existncia de um poder central.16 De fato, sede um lado no se rechaa o poder central e soberano, de outro recebem as partes componentescapacidade poltica derivada do processo de descentralizao.

Caractersticas

A descentralizao poltica a caracterstica fundamental do regime federativo. Significa que,alm do poder central, outros crculos de poder so conferidos a suas reparties. No Brasil, h trscrculos de poder, todos dotados de autonomia, o que permite s entidades componentes a escolha deseus prprios dirigentes. Compem a federao brasileira a Unio Federal, os Estados, osMunicpios e o Distrito Federal (art. 18, CF).

Afigura-se fundamental o sistema de repartio de competncias, porquanto com base neleque se dimensiona o poder poltico dos entes do Estado Federal. Assim, pertencem Unio asmatrias de predominante interesse nacional; ao Estado, as de interesse regional; e ao Municpio, asde interesse local. Na verdade, o critrio ontolgico do sistema funda-se na prevalncia do interesseda entidade federativa.17

Outras caractersticas so a participao da vontade dos Estados na vontade nacional,representados no Senado Federal (art. 46, CF), e o poder de autoconstituio, conferido de formaexpressa aos Estados de modo a permitir sejam regidos tambm por suas prprias Constituies (art.25, CF). Os Municpios, por sua vez, saram bastante fortalecidos na Carta vigente. Embora no selhes tivesse permitido ter uma Constituio sob o aspecto formal, admitiu-se fossem regidos por leiorgnica, de efeitos assemelhados aos que decorrem das Constituies (art. 29, CF).18

Autonomia: Capacidade de Autoadministrao

5.

5.1.

A Constituio Federal deixou registrado expressamente que os entes que compem a federaobrasileira so dotados de autonomia.

Autonomia, no seu sentido tcnico-poltico, significa ter a entidade integrante da federaocapacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao.19 No primeiro caso, a entidadepode criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes;no terceiro, pode ela organizar seus prprios servios.

este ltimo aspecto que apresenta relevncia para o tema relativo Administrao Pblica.Dotadas de autonomia e, pois, da capacidade de autoadministrao, as entidades federativas tero,por via de consequncia, as suas prprias Administraes, ou seja, sua prpria organizao e seusprprios servios, inconfundveis com o de outras entidades.

Poder-se-, assim, considerar a Administrao Pblica num sentido geral, considerando-setodos os aparelhos administrativos de todas as entidades federativas, e num sentido especfico,abrangendo cada pessoa da federao tomada isoladamente.

DIREITO ADMINISTRATIVO

Breve Introduo

O estudo desse ramo do Direito reclama, de incio, a distino entre o Direito Administrativo,de um lado, e as normas e princpios que nele se inserem, de outro. Normas hoje consideradas comopertencentes a esse ramo sempre existiram, inclusive ao tempo em que a figura do Estado ainda nose havia constitudo com a fisionomia atual. Com efeito, mesmo que despidos de qualquersistematizao, os ordenamentos mais antigos exibiam normas que pretendiam regular, conquantotimidamente, a relao jurdica entre o Poder e os integrantes das sociedades de modo geral.

O Direito Administrativo, contudo, como sistema jurdico de normas e princpios, somente veioa lume com a instituio do Estado de Direito, ou seja, quando o Poder criador do direito passoutambm a respeit-lo. O fenmeno nasce com os movimentos constitucionalistas, cujo incio se deuno final do sculo XVIII. Atravs do novo sistema, o Estado passava a ter rgos especficos para oexerccio da administrao pblica e, por via de consequncia, foi necessrio o desenvolvimento doquadro normativo disciplinador das relaes internas da Administrao e das relaes entre esta e osadministrados. Por isso, pode considerar-se que foi a partir do sculo XIX que o mundo jurdicoabriu os olhos para esse novo ramo jurdico, o Direito Administrativo.

No perodo anterior, o regime vigorante era o das monarquias absolutas, em que todos ospoderes do Estado desaguavam nas mos do monarca, tornando frgeis as relaes entre o Estado eos sditos. O brocardo da poca era o clebre Ltat cest moi, para indicar a concentrao dospoderes exclusivamente sob o manto real.20 Com a teoria da separao de poderes concebida por

5.2.

MONTESQUIEU, o Estado, distribuindo seu prprio poder poltico, permitiu que em sua figura sereunisse, ao mesmo tempo, o sujeito ativo e passivo do controle pblico. Nesse ambiente, foipossvel criar normas prprias para a execuo desse controle.21

Conceito

Com o desenvolvimento do quadro de princpios e normas voltados atuao do Estado, oDireito Administrativo se tornou ramo autnomo dentre as matrias jurdicas. Como assinalouVEDEL, agora a comunidade jurdica no mais se defrontava com normas derrogatrias do direitoprivado, mas, ao contrrio, surgiam normas diretamente vocacionadas soluo de eventuais litgiosoriundos das relaes entre o Estado e os administrados, formando um bloco diverso do adotadopara o direito privado.22

Entretanto, o Direito Administrativo, como novo ramo autnomo, propiciou nos pases que oadotaram diversos critrios como foco de seu objeto e conceito. Na Frana, prevaleceu a ideia deque o objeto desse Direito consistia nas leis reguladoras da Administrao. No direito italiano, acorrente dominante o limitava aos atos do Poder Executivo.23 Outros critrios foram ainda apontadoscomo foco do Direito Administrativo, como o critrio de regulao dos rgos inferiores do Estado eo dos servios pblicos. medida, porm, que esse ramo jurdico se desenvolvia, verificou-se quesua abrangncia se irradiava para um mbito maior, de forma a alcanar o Estado internamente e acoletividade a que se destina.

Muitos so os conceitos encontrados nos autores modernos de Direito Administrativo. Algunslevam em conta apenas as atividades administrativas em si mesmas; outros preferem dar relevo aosfins desejados pelo Estado. Em nosso entender, porm, o Direito Administrativo, com a evoluo queo vem impulsionando contemporaneamente, h de focar-se em dois tipos fundamentais de relaesjurdicas: uma, de carter interno, que existe entre as pessoas administrativas e entre os rgos queas compem; outra, de carter externo, que se forma entre o Estado e a coletividade em geral.

Desse modo, sem abdicar dos conceitos dos estudiosos, parece-nos se possa conceituar oDireito Administrativo como sendo o conjunto de normas e princpios que, visando sempre aointeresse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este eas coletividades a que devem servir.

De fato, tanto o Direito Administrativo que regula, por exemplo, a relao entre aAdministrao Direta e as pessoas da respectiva Administrao Indireta, como tambm a elecompete disciplinar a relao entre o Estado e os particulares participantes de uma licitao, ouentre o Estado e a coletividade, quando se concretiza o exerccio do poder de polcia.24

No custa, ao final deste tpico, lembrar que, como ensina DIEZ, o Direito Administrativoapresenta trs caractersticas principais: (1) constitui um direito novo, j que se trata de disciplinarecente com sistematizao cientfica; (2) espelha um direito mutvel, porque ainda se encontra em

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contnua transformao; e (3) um direito em formao, no se tendo, at o momento, concludotodo o seu ciclo de abrangncia.25

Relaes com Outros Ramos Jurdicos

O estudo moderno do Direito no mais comporta a anlise isolada e estanque de um ramojurdico. Na verdade, o Direito um s; so as relaes jurdicas que podem ter diferente natureza.Assim, embora de forma sucinta, cabvel indicar algumas linhas em que o Direito Administrativo setangencia com outras disciplinas jurdicas.

No entanto, antes de serem indicados os pontos de contato entre as disciplinas, vale a penarelembrar um assunto sempre comentado: a antiga classificao romana, que admitia, como os doisgrandes ramos jurdicos, o Direito Pblico e o Direito Privado. Tal classificao est hojesuperada, como registram praticamente todos os estudiosos. O fundamento est em que todo ramojurdico contm, de algum modo, normas de ambos os campos; significa, portanto, que nenhumadisciplina se afigura inflexvel quanto natureza das normas que a integram. Se tal fundamento verdadeiro, no menos o o fundamento de que, em cada Direito, predominam as normas de umramo sobre as do outro. E sob esse aspecto no h dvida de que o Direito Administrativo se insereno ramo do Direito Pblico, tal como ocorre com o Direito Constitucional, o Direito Penal, oDireito Processual, o Direito Eleitoral e outros. No campo do Direito Privado ficam, em ltimainstncia, o Direito Civil e o Direito Comercial (ou Empresarial, se assim se preferir).

A relao de maior intimidade do Direito Administrativo com o Direito Constitucional. Eno poderia ser de outra maneira. o Direito Constitucional que alinhava as bases e os parmetrosdo Direito Administrativo; este , na verdade, o lado dinmico daquele. Na Constituio seencontram os princpios da Administrao Pblica (art. 37), as normas sobre servidores pblicos(arts. 39 a 41) e as competncias do Poder Executivo (arts. 84 e 85). So mencionados, ainda, na LeiMaior os institutos da desapropriao (arts. 5, XXIV, 182, 4, III, 184 e 243), das concesses epermisses de servios pblicos (art. 175), dos contratos administrativos e licitaes (arts. 37, XXI,e 22, XXVII) e da responsabilidade extracontratual do Estado (art. 37, 6), entre outros.

Com o Direito Processual o Direito Administrativo se relaciona pela circunstncia de haver emambos os ramos a figura do processo: embora incidam alguns princpios prprios em cadadisciplina, existem inevitveis pontos de ligao entre os processos administrativos e judiciais.Como exemplo, lembre-se que o direito ao contraditrio e ampla defesa incide tanto numa comonoutra categoria (art. 5, LV, CF). Por outro lado, nos processos administrativos de naturezaacusatria so aplicveis alguns postulados e normas do processo penal.26 No que diz respeito aoprocesso civil, este prev algumas normas que consideram especificamente o Estado como parte darelao processual e que, por isso, lhe outorgam algumas prerrogativas. Exemplos: prazo em dobropara todas as manifestaes processuais (art. 183, CPC); sujeio ao duplo grau obrigatrio de

jurisdio (embora com algumas excees) de sentena proferida contra Unio, Estados, DistritoFederal, Municpios e respectivas autarquias e fundaes de direito pblico, bem como da que julgaprocedentes embargos execuo fiscal (art. 496, I e II, CPC), s tendo eficcia a deciso apsapreciao pelo tribunal.

A relao com o Direito Penal se consuma atravs de vrios elos de ligao. Um deles apreviso, no Cdigo Penal, dos crimes contra a Administrao Pblica (arts. 312 a 326, CdigoPenal) e a definio dos sujeitos passivos desses delitos (art. 327, caput, e 1, Cdigo Penal). Ainterseo se d tambm no caso de normas penais em branco, aquelas cujo contedo podecompletar-se com normas administrativas.

Tambm com o Direito Tributrio h matrias conexas e relacionadas. Uma delas a queoutorga ao Poder Pblico o exerccio do poder de polcia, atividade tipicamente administrativa eremunerada por taxas (art. 145, II, CF, e arts. 77 e 78, do Cdigo Tributrio Nacional). De outrongulo, tem-se que as normas de arrecadao tributria se inserem dentro do Direito Administrativo.

O Direito do Trabalho outra disciplina que apresenta alguns pontos de contato com o DireitoAdministrativo. Primeiramente, porque as normas reguladoras da funo fiscalizadora das relaesde trabalho esto integradas no Direito Administrativo. Depois, de se reconhecer que ao Estado-Administrao permitido o recrutamento de servidores pelo regime trabalhista, aplicando-sepreponderantemente a essa relao jurdica as normas da Consolidao das Leis do Trabalho CLT.

Existem, ainda, relaes entre o Direito Administrativo e os Direitos Civil e Comercial (ouEmpresarial). Diga-se, alis, que so intensas essas relaes. guisa de exemplo, todavia, valeanotar que a teoria civilista dos atos e negcios jurdicos e a teoria geral dos contratos se aplicasupletivamente aos atos e contratos administrativos (vide, por exemplo, o art. 54, da Lei n8.666/1993 o Estatuto dos Contratos e Licitaes). Numa outra vertente, destaque-se que o Estadopode criar empresas pblicas e sociedades de economia mista para a explorao de atividadeeconmica (art. 173, 1, CF). A nova Lei de Falncias (Lei n 11.101, de 9.2.2005), a seu turno,exclui do regime falimentar aquelas entidades administrativas.

Por ltimo, de atentar-se para as relaes que alguns novos ramos jurdicos mantm com oDireito Administrativo. Como exemplo, cite-se o Direito Urbanstico, que, objetivando o estudo, apesquisa e as aes de poltica urbana, contm normas tipicamente de Direito Administrativo.Poderia at mesmo dizer-se, sem receio de errar, que se trata de verdadeiro subsistema do DireitoAdministrativo. O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257, de 10.7.2001) dispe sobre vrios instrumentosprprios desse ramo, como as licenas, as obrigaes urbansticas, o estudo prvio de impacto devizinhana etc.

II. Administrao Pblica: Sentidos

H um consenso entre os autores no sentido de que a expresso administrao pblica de

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certo modo duvidosa, exprimindo mais de um sentido. Uma das razes para o fato a extensa gamade tarefas e atividades que compem o objetivo do Estado. Outra o prprio nmero de rgos eagentes pblicos incumbidos de sua execuo. Exatamente por isso que, para melhor precisar osentido da expresso, devemos dividi-lo sob a tica dos executores da atividade pblica, de umlado, e da prpria atividade, de outro.

SENTIDO OBJETIVO

O verbo administrar indica gerir, zelar, enfim uma ao dinmica de superviso. O adjetivopblica pode significar no s algo ligado ao Poder Pblico, como tambm coletividade ou aopblico em geral.

O sentido objetivo, pois, da expresso que aqui deve ser grafada com iniciais minsculas27 deve consistir na prpria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus rgos e agentes,caracterizando, enfim, a funo administrativa, com os lineamentos que procuramos registraranteriormente (vide item n 3).

Trata-se da prpria gesto dos interesses pblicos executada pelo Estado, seja atravs daprestao de servios pblicos, seja por sua organizao interna, ou ainda pela interveno nocampo privado, algumas vezes at de forma restritiva (poder de polcia). Seja qual for a hiptese daadministrao da coisa pblica (res publica), inafastvel a concluso de que a destinatria ltimadessa gesto h de ser a prpria sociedade, ainda que a atividade beneficie, de forma imediata, oEstado. que no se pode conceber o destino da funo pblica que no seja voltado aos indivduos,com vistas a sua proteo, segurana e bem-estar. Essa a administrao pblica, no sentido objetivo.

SENTIDO SUBJETIVO

A expresso pode tambm significar o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas quetenham a incumbncia de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em considerao osujeito da funo administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar esse sentido danoo anterior, deve a expresso conter as iniciais maisculas: Administrao Pblica.

A Administrao Pblica, sob o ngulo subjetivo, no deve ser confundida com qualquer dosPoderes estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo, ao qual se atribui usualmente a funoadministrativa. Para a perfeita noo de sua extenso necessrio pr em relevo a funoadministrativa em si, e no o Poder em que ela exercida. Embora seja o Poder Executivo oadministrador por excelncia, nos Poderes Legislativo e Judicirio h numerosas tarefas queconstituem atividade administrativa, como o caso, por exemplo, das que se referem organizaointerna dos seus servios e dos seus servidores. Desse modo, todos os rgos e agentes que, emqualquer desses Poderes, estejam exercendo funo administrativa, sero integrantes da

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Administrao Pblica.A Constituio vigente, justo que se registre alis, se houve com elogivel tcnica ao dispor

em separado da Administrao Pblica (Captulo VII do Ttulo III) e dos Poderes estruturais daRepblica (Captulos I, II e III do Ttulo IV).

Os rgos e agentes a que nos temos referido integram as entidades estatais, ou seja, aquelasque compem o sistema federativo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Entretanto,existem algumas pessoas jurdicas incumbidas por elas da execuo da funo administrativa. Taispessoas tambm se incluem no sentido de Administrao Pblica. So elas as autarquias, sociedadesde economia mista, empresas pblicas e fundaes pblicas. No primeiro caso temos aAdministrao Direta, responsvel pelo desempenho das atividades administrativas de formacentralizada; no segundo se forma a Administrao Indireta, exercendo as entidades integrantes afuno administrativa descentralizadamente.

As referidas entidades, por estarem unidas por pontos de identificao e por outros dedistino, sero examinadas em captulo prprio (Captulo 9), a que remetemos o leitor.

III. rgos Pblicos

INTRODUO

A noo de Estado, como visto, no pode abstrair-se da de pessoa jurdica. O Estado, naverdade, considerado um ente personalizado, seja no mbito internacional, seja internamente.Quando se trata de Federao, vigora o pluripersonalismo, porque alm da pessoa jurdica centralexistem outras internas que compem o sistema poltico.

Sendo uma pessoa jurdica, o Estado manifesta sua vontade atravs de seus agentes, ou seja, aspessoas fsicas que pertencem a seus