Marco Conceptual OT - SICA

Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y

Degradación Ambiental- PREVDA

A/2005/017

1

PropuestasparaunMarcoConceptualdelModelodeOrdenamientoTerritorialRegionaldesdelaperspectivadelSubsistemaAmbientaldelSICA

Mayode2010



A/2005/017

1

ContenidoGLOSARIODESIGLAS: ............................................................................................................................................ 3PRESENTACIÓN ...................................................................................................................................................... 6CONSIDERACIONESPRELIMINARES ....................................................................................................................... 8MARCOTEÓRICO .................................................................................................................................................10ELTERRITORIOCOMOSUJETODEORDENACIÓN ................................................................................................................10GéneroyTerritorio. ...........................................................................................................................................................11Territoriodesdelamulticulturalidad ........................................................................................................................13ORDENAMIENTOTERRITORIAL.............................................................................................................................................13MODELOSTERRITORIALES.....................................................................................................................................................16TENDENCIAS,PERSPECTIVASYRETOSDELTERRITORIOCENTROAMERICANO ................................................18TENDENCIAS .............................................................................................................................................................................18Tendenciasdemográficas ................................................................................................................................................18Migraciones ...........................................................................................................................................................................19TendenciasEconómicas ...................................................................................................................................................20Tendenciasambientales...................................................................................................................................................22PERSPECTIVAS ..........................................................................................................................................................................24Perspectivapolítica ............................................................................................................................................................24Perspectivaespacial...........................................................................................................................................................25Perspectivadeldesarrollo...............................................................................................................................................26Perspectivasocial................................................................................................................................................................27Perspectivadelosasentamientoshumanos ...........................................................................................................29Perspectivadecompetitividad......................................................................................................................................30RETOS.........................................................................................................................................................................................31ELCONTEXTOINSTITUCIONALDEACTUACIÓNSOBREELTERRITORIO ............................................................33CONTEXTODEACTUACIÓNREGIONAL–SICA....................................................................................................................33CONTEXTODEACTUACIONESNACIONALES ........................................................................................................................34Guatemala...............................................................................................................................................................................35ElSalvador .............................................................................................................................................................................36Honduras ................................................................................................................................................................................39Nicaragua................................................................................................................................................................................40CostaRica ...............................................................................................................................................................................41Panamá ....................................................................................................................................................................................43AnálisisRegional .................................................................................................................................................................44CONSIDERACIONESPARAUNMODELOTERRITORIALREGIONAL.......................................................................47



A/2005/017

2

PRINCIPIOS ................................................................................................................................................................................47RETOS.........................................................................................................................................................................................50Gestióninstitucional ..........................................................................................................................................................50Equilibrioterritorial ..........................................................................................................................................................51IncorporarelRiesgocomovariableactiva ..............................................................................................................52Sinergias..................................................................................................................................................................................53Competitividad.....................................................................................................................................................................54ELPAPELDELOSMECANISMOSDELAINTEGRACIÓN ........................................................................................................56COMPONENTESPRELIMINARESDELMODELOTERRITORIAL............................................................................................57Propósitos ..............................................................................................................................................................................63ELMARCOCONCEPTUALDELMODELOTERRITORIAL.CONCLUSIONES. ......................................................................66Puestaencomúndeconceptos .....................................................................................................................................68Principiosbásicos ...............................................................................................................................................................71Objetivos .................................................................................................................................................................................72MECANISMOSPARALAPROMOCIÓNDELMODELO............................................................................................74MECANISMOSESTRATÉGICOSDEPROMOCIÓNREGIONAL ................................................................................................74Principios,Objetivos,LíneasEstratégicasyLíneasdeAcción.........................................................................77Actoresnacionales..............................................................................................................................................................88TERRITORIALIZACIÓNDELASPOLÍTICASREGIONALES.....................................................................................................89Primeraetapa.Consolidacióndelaincorporacióndelasconsideracionesterritoriales.....................90Segundaetapa.PromocióndelaterritorializaciónenlosdemásSubsistemas .......................................91Terceraetapa.Armonizaciónregional.......................................................................................................................91

ÍndicedeTablas

TABLA1.DEFINICIONESDE“ORDENAMIENTOTERRITORIAL”ENLANORMATIVACENTROAMERICANA...68TABLA2.CONDICIONANTESYDESAFÍOSPARAELORDENAMIENTOTERRITORIAL .......................................76TABLA3.ENTESNACIONALESCOMPETENTESENELABORACIÓNDEPOLÍTICASRELACIONADASCONEL

ORDENAMIENTOTERRITORIAL......................................................................................................................88

3

Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental-

PREVDA ALA/2005/017

Glosario de siglas:

ABRE: Áreas bajo Regímenes Especiales

ANAM: Autoridad Nacional del Ambiente de Panamá.

CAC: Consejo Agropecuario Centroamericano.

CBM: Corredor Biológico Mesoamericano.

CCAD: Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo.

CEPAL: Comisión Económica para América Latina

CEPREDENAC: Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres en América Central.

CICA: Consejo Indígena de Centroamérica.

CIMH: Centro de Integración Meteorológica e Hidrológica de América Central.

CNE: Comisión Nacional de Emergencia de Costa Rica.

COEN: Centro de Operaciones de Emergencias Nacionales de El Salva-dor.

CONRED: Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres de Gua-temala.

COPECO: Comisión Permanente de Contingencia de Honduras.

CRID: Centro Regional de Información sobre Desastres

CRRH: Comité Regional de Recursos Hidráulicos.

ECADERT: Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial

ECAGIRH: Estrategia Centroamericana de Gestión Integral de los Recursos Hídricos.

EIA: Estudio de Impacto Ambiental.

EIRD: Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres.

ERAS: Estrategia Regional Agroambiental y de Salud de Centroamérica

ERRCC: Lineamientos de la Estrategia Regional de Cambio Climático

4


PREVDA ALA/2005/017

FAO: Organización Mundial para la Agricultura y la Alimentación.

FOCIGUA: Proyecto de Fortalecimiento de la Sociedad Civil de Guatemala.

GA: Gestión Ambiental.

GIRH: Gestión Integral de los Recursos Hídricos.

GR: Gestión de Riesgos.

MARENA: Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales de Nicaragua.

MARN: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de El Salva-dor

MINAET: Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones de Costa Rica.

OAT/OTA: Ordenamiento Ambiental Territorial.

PACADIRH: Plan de Acción Centroamericano para el Desarrollo Integrado de los Recursos Hídricos.

PACAGIRH: Plan Centroamericano para la Gestión Integrada de los Recur-sos Hídricos.

PARCA: Plan Ambiental de la Región Centroamericana.

PCGIR: Política Centroamericana de Gestión Integrada de Riesgos de Desastres

PREVDA: Proyecto Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degrada-ción Ambiental.

PPSSA: Plan Plurianual del Subsistema Ambiental del Sistema de Inte-gración Centroamericana

PRRD: Plan Regional de Reducción de Desastres.

PSA: Pago por Servicios Ambientales.

SISE: Sistema de Seguimiento y Evaluación.

SAT: Sistemas de Alerta Temprana.

SE: Secretaría Ejecutiva.

SEGEPLAN: Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de Guatemala

5


PREVDA ALA/2005/017

SERNA: Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente de Honduras.

SIAM: Sistema de Información Ambiental Mesoamericano.

SICA: Sistema de la Integración Centroamericana.

SINAPRED: Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres de Nicaragua.

SINAPROC: Sistema Nacional de Protección Civil de Panamá

SISNAE: Sistema Nacional de Emergencias de El Salvador.

SNET: Sistema Nacional de Estudios Territoriales de El Salvador.

UGN: Unidad de Gestión Nacional del Proyecto PREVDA.

UGR: Unidad de Gestión Regional del Proyecto PREVDA.

6


PREVDA ALA/2005/017

Presentación

El presente documento es el producto del trabajo realizado dentro de El Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental (PREVDA), co-mo instancia de cooperación y coordinación entre el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central –CEPREDENAC-, la Co-misión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo –CCAD-, el Comité Regional de Recursos Hidráulicos –CRRH- y la Unión Europea, con el fin de contribuir a la conso-lidación de la integración regional, mediante la creación de una alianza estratégica y operativa entre los organismos del SICA con mandatos relacionados con la temática de la Gestión de Riesgos, de la Gestión Integral de los Recursos Hídricos y de la Gestión Ambiental.

El desarrollo completo de la investigación incluye un diagnóstico, un análisis concep-tual, Consideraciones para un Marco Conceptual de Ordenamiento Territorial en Centroamérica y Consideraciones para un Marco Conceptual para la Territorializa-ción de las Políticas Públicas en Centroamérica. El presente documento pretende sintetizar los anteriores productos a modo de “unidad de propósito”, así como servir de instrumento de asimilación y estructuración del trabajo realizado y su integración con respecto a los instrumentos de Política, Estrategia y Plan que enmarcan el Sub-sistema Ambiental de la Secretaría de Integración Centroamericana (SSA-SICA).

La información que da sustento a la presente información fue recopilada principal-mente de las instituciones y organizaciones nacionales/locales relacionadas con el tema, así como también de proyectos y estudios promovidos tanto por órganos del SICA como por organizaciones internacionales en la región.

El PREVDA pretende “desarrollar y poner en práctica enfoques regionales de reduc-ción de los riesgos socio-naturales relacionados con el agua en el corto y el largo plazo, incorporando el ordenamiento territorial y la administración de cuencas hidrográficas como técnicas de Gestión Ambiental”. El Proyecto incorpora el orde-namiento territorial y la administración de las cuencas hidrográficas como compo-nentes fundamentales para la vinculación entre prevención y gestión de respuesta. “El concepto del Proyecto se basa en el triángulo estratégico entre Gestión de Ries-

7


PREVDA ALA/2005/017

go, Gestión Ambiental y la administración del agua como vinculo entre los dos prime-ros”.

El estudio desarrollado pretende constituirse en un instrumento para la formulación de un marco conceptual y normativo para un ordenamiento territorial regional armo-nizado que permita su promoción y aplicación en una propuesta piloto dentro del contexto de la integración centroamericana y que incorpore otros actores en el tema de ordenamiento territorial.

8


PREVDA ALA/2005/017

Consideraciones preliminares

La percepción del ordenamiento territorial desde la perspectiva del PREVDA, por en-de, no puede entenderse como un simple instrumento de la gestión, sino como dis-ciplina compuesta por una serie de elementos estructurantes y herramientas propias para su implementación. La incorporación del ordenamiento dentro de la gestión preventiva del riesgo-agua y ambiente resulta tanto innovador como prometedor.

Una política pública de gestión del territorio permite abrir el panorama hacia la re-ducción de la vulnerabilidad y el aumento de la resiliencia y viceversa. No se trata de relaciones entre concepto e instrumentos sino de una especie de simbiosis entre ambas disciplinas. Así las cosas, en el tanto en que se comprenda esta situación puede aceptarse que el ordenamiento territorial puede convertirse en uno de los tres pilares de la gestión integrada de agua-riesgo-ambiente por cuanto permite una inte-gración técnica de los tres componentes en una propuesta y proceso político de im-portancia para la comunidad.

En la construcción de una propuesta de elementos para un modelo de ordenamiento territorial regional se debe tomar en consideración una serie de factores que condi-cionan o delimitan las posibilidades de su desarrollo. Dentro de estos factores se encuentran: el marco legal de los países -y los posibles puntos en común que dichos ordenamientos tengan, los modelos de aproximación al territorio, el enfoque socio-cultural al mismo, la importancia y relevancia de las culturas indígenas, y el alcance jurídico-institucional del SICA, entre otros.

El ordenamiento territorial en la región se debe trabajar partiendo del respeto a las particularidades de cada país, por cuanto los modelos nacionales son los que repre-sentan mayor facilidad de implementación, y por cuanto en la historia centroameri-cana la imposición de modelos han producido muy pocos resultados y mucha resis-tencia. Adicionalmente, el hecho de que se construya desde el nivel regional implica la concepción -al menos parcial- de que se puede tratar de una imposición o, incluso de una violación a las políticas soberanas de cada país. Ante tal situación, la pro-puesta de un modelo de ordenamiento territorial debe partir del respeto por lo nacio-nal y buscar una complementariedad regional.

9


PREVDA ALA/2005/017

Existe una divergencia entre los países en los enfoques y procesos de ordenamiento territorial de la región. Cada país ha desarrollado -o está desarrollando- distintos procesos, prioridades y concepciones; y cada nación tiene un estado de avance, le-gislación e instrumentos distintos. Los puntos en común entre los modelos son po-cos y no existe estructura regional que los englobe. En este sentido, el modelo re-gional debe buscar el complemento y no la sustitución de lo nacional, agregándole algunos matices regionales que permitan avanzar así modelos armonizados más res-petuosos de los demás. Sin embargo, esta armonización regional debe darse en fun-ción y en base a las particularidades nacionales. Así, podrán ser temas regionales aquellos relacionados con:

⇒ mecanismos de integración, ⇒ estímulos económicos, ⇒ ejes ordenadores (agua, riesgo y ambiente por ejemplo), ⇒ manejo de áreas protegidas, ⇒ cambio climático, ⇒ inclusión del riesgo como elemento transversal y estructurante ⇒ resolución de conflictos de competencias entre instituciones ⇒ procesos participativos ⇒ unificación de criterios en temas meramente técnicos (estándares de re-

presentación, escalas de planificación, nomenclatura general, transferen-cias de información, por ejemplo)El Ordenamiento Territorial

10


PREVDA ALA/2005/017

Marco Teórico

A lo largo de la presente investigación se ha determinado que existen divergencias en la conceptualización de elementos integrales e integradores del ordenamiento territorial. Ante tal situación se ha considerado relevante establecer un marco teórico de referencia común conformado por nociones amplias del territorio y el ordenamien-to territorial y sus componentes. La conceptualización que se plantea a continuación se da en función de las necesidades encontradas y se plantea como postura de in-vestigación, sujeta a discusión.

ElTerritoriocomosujetodeordenación

El Territorio es un sistema compuesto por una serie de elementos y procesos inter-conectados que se desarrollan sobre una base biofísica preexistente. Es un espacio compuesto por una serie de paisajes que integran desde centros urbanos hasta zo-nas de importancia ambiental y agropecuaria, ocupando estas dos últimas la gran mayoría del espacio. La consecución del balance entre estos tres usos universales constituye un reto importante para la sociedad que ha sido históricamente enfocada desde varias perspectivas: productivista1, utilitarista2, funcionalista3, formalista4, pa-trimonialista5, y naturalista6.

El estudio del territorio y su ordenamiento, en razón de las diferencias citadas entre los elementos que lo componen, conlleva un acercamiento distinto en cada uno de los paisajes. La escala se vuelve por lo tanto en un factor determinante que puede simplificar o complicar el entendimiento del territorio. Esto significa que la diferencia de enfoque entre el análisis de los problemas o fenómenos urbanos -cuya escala debe ser de tal magnitud que, sin detallar en cada habitante o familia, permita reflejar las limitaciones presentes en agrupaciones de viviendas, con aquellos propios de la

1 El territorio como generador de bienes y servicios de mercado 2 El territorio como bien de mercado en sí mismo 3 El territorio como espacio de circulación de cosas y flujos 4 El territorio como base para la construcción y el desarrollo 5 El territorio como bien jurídico asociado al derecho de propiedad 6 El territorio como área a proteger y conservar en su estado natural

11


PREVDA ALA/2005/017

escala ecológica -asociada al funcionamiento de cuencas, ecosistemas, unidades de paisaje, y su conectividad, por ejemplo.

En el contexto de la integración centroamericana, la importancia del territorio radica en la creciente importancia que éste tiene sobre las políticas regionales y su aterriza-je en espacios divergentes y con limitaciones y oportunidades distintas –generalmente no consideradas. El territorio entendido, pues, como agente de dispa-ridad contradice los esfuerzos de integración y equilibrio propios de la integración y sus instrumentos.

Género y Territorio. El enfoque de genero en el análisis del territorio conlleva la aceptación de que los análisis y propuestas de actuación sobre espacios geográficos implican la incorpora-ción de las diferencias sociales entre hombres y mujeres. El ordenamiento territorial –y por ende cualquier propuesta de marco conceptual que le afecte- entraña el con-cepto de que el territorio no es neutro, desde la perspectiva del género.

El aprovechamiento del territorio comprende cualquier construcción social desarro-llada para tal fin y que éstas son en buena medida las determinantes de la diferen-ciación en el análisis del territorio. Existe una distinción entre género relacionada con la percepción del territorio, generada por la diferenciación en cuanto a usos y expe-riencias entre hombres y mujeres.

En el entorno regional se señalan algunos puntos específicos en los cuales el modelo territorial debe plantear especial atención:

a) la localización de estrategias de atracción de inversiones y competitividad (particularmente en la relación que este tipo de actuaciones territoriales ha te-nido en nuestros países en relación con el asentamiento de actividades económicas que buscan mano de obra barata –con gran participación femeni-na, en áreas de amplia necesidad social);

b) la sustitución de actuaciones y servicios públicos por servicios privados, que han generado niveles importantes de desatención en grupos minoritarios y particularmente en mujeres jefas de familia;

c) la creciente expansión territorial de los centros urbanos que ha amplificado los problemas de acceso y movilización, y que, a su vez, ha replanteado las posi-

12


PREVDA ALA/2005/017

bilidades de las mujeres de consecución de empleo en razón de sus necesi-dades de redes de cuido de sus hijos y en razón del aumento en los tiempos de desplazamiento;

d) el empobrecimiento de las áreas rurales y la generación de presiones para la migración a lo interno de los países, que genera espacial apremio entre las mujeres en razón de: a) sus roles tradicionales en los asentamientos rurales como responsables de tareas que van desde la consecución de leña, hasta el manejo de las finanzas familiares, y b) del sacrificio que generalmente deben soportar en casos de migración –normalmente precedida por los hombres y con altos índices de abandono;

e) el creciente aumento en los flujos de migración internacional que impone cir-cunstancias de presión particular hacia las mujeres que van desde la conse-cución de los dineros requeridos para los desplazamientos, el traslado de su familia a sitios desconocidos, hasta los peligros propios del recorrido y del asentamiento inicial (en el caso de la migración internacional, resulta de espa-cial consideración para el modelo territorial, el análisis de las implicaciones socio-espaciales de la gran cantidad de mujeres que deben dejar a sus hijos con familiares para buscar empleo doméstico en otro país –asociado amplia-mente a las remesas, como lo son los casos de las mujeres nicaragüenses en Costa Rica, o las nicaragüenses, salvadoreñas, hondureñas y guatemaltecas en los Estados Unidos)

La construcción del modelo de ordenamiento territorial regional parte de una con-cepción amplia del territorio. Empero, no deberá incorporar el tema de género como un tema referido a las mujeres por un lado y a los hombres por otro, sino en función de las relaciones entre ambos a lo largo del territorio. Para lograr lo anterior se de-berá velar por la amplia participación en los procesos de planificación, por el enten-dimiento de la importancia de las relaciones entre hombres y mujeres como funda-mento práctico de la incorporación del tema de género y por la apertura del proceso a la incorporación del enfoque de género en la construcción del modelo territorial a proponer.

13


PREVDA ALA/2005/017

Territorio desde la multiculturalidad El territorio desde la perspectiva de la multiculturalidad conlleva disparidades con la perspectiva occidental. En la región se pueden distinguir al menos tres concepciones entre los distintos grupos indígenas presentes: a) la concepción tradicional que in-corpora elementos espirituales y cosmológicos al territorio, b) la concepción de sos-tenibilidad que integra principios de desarrollo sostenible y respecto por las carac-terísticas biofísicas del territorio y c) la concepción utilitarista mas relacionada con el aprovechamiento occidental del suelo

El estudio del territorio indígena deberá partir del análisis del modelo existente de ocupación del territorio y las características de dicha ocupación -con los elementos e influencias indígenas y no indígenas presentes. Dicho modelo debe incorporar crite-rios de localización de asentamientos, equipamientos y servicios, actividades pro-ductivas, protección o aprovechamiento de recursos naturales, sitios espirituales y cementerios, caminos y rutas tradicionales, etc.

El modelo territorial, y el proceso en general, requiere de consideraciones particular-mente detalladas en cuanto a la participación de actores claves en las comunidades. El proceso comunitario-participativo, particularmente en el idioma propio de la co-munidad, se torna un tema particularmente delicado en el ordenamiento territorial de las áreas indígenas. En este sentido todos los avances técnicos normalmente aso-ciados al ordenamiento territorial occidental deben ser fortalecidos mediante un en-cuentro constante con las comunidades afectadas.

Deberá dársele mayor valor a las aportaciones de las comunidades en la construc-ción, propuesta y selección de alternativas y soluciones. La participación deberá ba-sarse en una amplia convocatoria que incluya a la dirigencia comunal, a otros secto-res representativos ya sea de oposición a la dirigencia, a los sectores productivos, los jefes espirituales de la comunidad, y los ancianos.

OrdenamientoTerritorial

La definición del concepto de ordenamiento del territorio es una de las que más acepciones tiene en las Ciencias Geográficas, en razón del lugar o contexto políti-co/social en que se engloba. Siendo un elemento con implicaciones jurídicas, la de-

14


PREVDA ALA/2005/017

limitación del concepto se torna en algunas casos, todavía más imprecisa. Las impli-caciones que este concepto tiene sobre la actividad humana conllevan un amarre particularmente delicado con uno de los factores ideológicos, políticos o económicos de las sociedades: el terreno. En este sentido se puede afirmar que el ordenamiento del territorio se puede interpretar como un elemento esencial de la cultura y la eco-nomía de una sociedad.

En vista de lo anterior, se propone una aproximación a la delimitación del concepto del ordenamiento territorial como aquella actividad que dirige el desarrollo del territo-rio, estableciendo prioridades para ello en un área determinada y para un objetivo específico. Se trata, en términos simplificados, de una puesta en balance del interés colectivo y el interés individual; donde el primero predomina en función de la organi-zación e intereses de la colectividad. Es una función pública, derivada del orden público, basada en investigación e información técnica, y con implicaciones tanto económicas, como jurídicas y políticas. Se trata de una política de Estado fundamen-tada en un proceso de interacción política, técnica y administrativa tendiente a una ocupación y uso del espacio basado en conceptos de equilibrio ambiental, justicia social y armonía espacial.

El ajuste del ordenamiento territorial en la práctica política recorre dos corrientes básicas: a) la planificación espacial o pasica (“land use planning”) que se exonera de consideraciones economicistas, y b) la planificación activa o gestión del territorio (“amenagement du territoire”) que engloba al territorio como parte de la planificación económica.

del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recur-sos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialida-des de aprovechamiento de los mismos”.

Tanto El Salvador como Nicaragua 7 han promulgado lineamientos y políticas ten-dientes a lograr la armonización espacial y la distribución de cargas y beneficios terri-toriales entre las actividades humanas, distribución demográfica y protección am-biental. Otros casos, como el costarricense incluye la planificación activa atendida mediante actuaciones y políticas sectoriales de actuación directa sobre el territorio.

7 En el caso salvadoreño a través del Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, mientras que en el caso nicaragüense mediante el Decreto Ejecutivo de Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial

15


PREVDA ALA/2005/017

Actuaciones similares se presente en las recientes Estrategias de Desarrollo Sosteni-ble promovidas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El ordenamiento activo conlleva una intervención -también activa- del Estado sobre el territorio. Su promulgación implica un compromiso político-financiero por parte de las instituciones públicas de ejecutar proyectos y políticas detonantes o demostrati-vas que encaminen el desarrollo de dicho territorio hacia las metas u objetivos inclui-dos en la justificación del instrumento de planificación elaborado. Por otra parte, el ordenamiento pasivo se asocia con políticas de uso y ocupación del territorio, típi-camente asociadas a instrumentos de zonificación y regionalización. Se trata de mecanismos tendientes a generar condiciones espaciales o geográficas -comúnmente de escalas que van desde lo regional hacia lo local- que determinan esquemas de utilización particulares, según un modelo o estructura de desarrollo preexistente.

Aún cuando la definición del concepto de ordenamiento territorial resulta de especial dificultad en razón de la cantidad importante de variables que atiende a razón de ca-so por caso; doctrinalmente se admite que el ordenamiento territorial posee una serie de características que lo distinguen. Así se entiende que el ordenamiento territorial es: un proceso multidisciplinario, coordinado, prospectivo y participativo que se tra-duce en una serie de instrumentos, entre los que se destacan:

⇒ El Plan de ordenamiento territorial ⇒ El Programa de actuaciones. ⇒ El esquema normativo. ⇒ La propuesta de organización institucional.

Aún cuando no se trata de un instrumento per se, se considera prudente que el or-denamiento territorial cuente igualmente con uno o varios documentos de concerta-ción y consenso que permitan reflejar el nivel de compromiso o dificultad que tendrá la implementación de las propuestas entre los distintos actores tanto públicos como privados.

16


PREVDA ALA/2005/017

ModelosTerritoriales

Un modelo territorial constituye la representación o imagen del territorio en cuestión que motiva el desarrollo de un proceso que busca transformar la realidad existente en dicha noción deseada. Su construcción parte de las conclusiones obtenidas du-rante el proceso de diagnóstico, y su utilidad se produce de la comparación entre dicha información y esa imagen preconcebida del territorio. La adopción de un mo-delo permite guiar las intervenciones sobre el territorio en razón de su naturaleza sintética, abstracta, analítica y justificada. El modelo se puede resumir en el análisis integral de la información de caracterización de un territorio; y por lo tanto es la base lógica de las actuaciones públicas sobre un territorio.

Durante el proceso de planificación, el modelo territorial sirve de guía para el mante-nimiento de una ruta crítica que tiende a ajustarse a las construcciones prospectivas propias del proceso de planificación. En este sentido, es el modelo -como abstrac-ción de la realidad existente y buscada- uno de los insumos más importantes del ordenamiento territorial, por cuanto se constituye en la imagen objetivo/meta del proceso.

El modelo territorial tiene sentido dentro de un proceso de planificación u ordena-miento del territorio que nace a partir de una decisión política fundamentada por una valoración del área de estudio. El modelo parte de una serie de principios expresos que deben acordarse antes de iniciar el proceso de planificación. Se trata de condi-cionantes y oportunidades que orientan las bases no sólo del modelo, sino del pro-ceso de planificación en su totalidad. En el caso centroamericano, el presente estu-dio aporta consideraciones sobre una serie de principios comunes en la región como guía para la construcción de modelos territoriales.

A nivel de la región centroamericana, se ha observado, el modelo territorial cuya fac-tibilidad técnica y política podría tener mayor éxito -y por lo tanto se recomienda aplicar- debe estar delimitado por un ejercicio mixto entre ambos enfoques de plani-ficación (activa y pasiva) que incluya al menos la base biofísica como sustento de la planificación, el estado de la situación socioeconómica, el sistema de redes y articu-laciones, y el sistema de ciudades. Estos cuatro sistemas (biofísico, socioeconómi-co, redes y articulaciones y de ciudades) son fundamentales para representar ade-cuadamente la realidad de un territorio, así como para preparar escenarios de pros-

17


PREVDA ALA/2005/017

pección. El sistema de ciudades determinará la regulación entorno a desequilibrios territoriales y demanda de servicios, así como las estructuras de asentamientos y las tendencias de crecimiento entre las distintas jerarquías. Los sistemas de redes y arti-culaciones girarán entorno a las vías de comunicación de bienes, servicios, personas y datos, por lo que aportarán consideraciones de importancia en las relaciones entre los distintos elementos físicos del territorio, así como en cuanto a las grandes infra-estructuras estructurantes. El sistema socioeconómico reflejará las características del desarrollo que se da en el territorio y su impacto. Este sistema, junto con el bio-físico -que presenta la base de limitaciones y fortalezas del territorio- permitirá la ca-racterización del territorio y su capacidad para albergar el modelo propuesto dentro de los objetivos planteados. Será dicho criterio de agregación el que determine la capacidad, potencialidad, fragilidad, y aprovechamiento del territorio, junto con sus limitaciones, riegos, amenazas y demás consideraciones restrictivas que darán pie a esquemas de zonificación del suelo.

Todos estos sistemas se podrán plasmar en usos del suelo, delimitaciones de cen-tros de población, medidas de control e incentivo del crecimiento, mecanismos de gestión institucional, y otro tipo de políticas y criterios de aprovechamiento que se consideren pertinentes.

18


PREVDA ALA/2005/017

Tendencias, perspectivas y retos del territorio centroa-mericano

Como parte de la investigación realizada se elaboró un documento de contextualiza-ción general de la región que sirviera de base para el inicio de la discusión tendiente hacia la territorialización de políticas públicas regionales. A continuación se presenta un resumen de las tendencias, perspectivas y retos percibidos por dicho análisis contextual.

Tendencias

Tendencias demográficas En todos los países se prevé una disminución de la tasa de crecimiento poblacional a un ritmo más rápido del tradicionalmente experimentado por los países industrializa-dos. Después del crecimiento experimentado entre 1950 y 2000, se espera que la contracción de la población genere mejores condiciones en la educación y salud de la población, pero que igualmente imponga una mayor presión sobre las finanzas públicas -particularmente sobre aquellas basadas en regímenes contributivos8.

El fenómeno de la transición demográfica hacia el crecimiento inferior al 2% anual se une a otro fenómeno de concentración de población motivado por la terciarización de la economía: la concentración urbana de los habitantes. Así, mientras la tasa de crecimiento de población se ubica en niveles controlados, la emigración campo-ciudad y la pérdida de población se enfocan como los siguientes problemas de-mográficos de la región.

El bono demográfico creado por el incremento en la cantidad de población en edad productiva y la disminución en las relaciones de dependencia, genera un contexto demográfico favorable para el crecimiento y reduce la demanda de servicios infanti-les. A nivel de la región se puede establecer que el bono demográfico en Costa Rica

8 Centro Centroamericano de Población. Proyecciones de población en Centroamérica. 2004. Visible en http://ccp.ucr.ac.cr/observa/index.htm

19


PREVDA ALA/2005/017

y Panamá se mantendría hasta la década del 2040, mientras que en el caso de Gua-temala podría proyectarse hasta aquella del 20609.

Aunado a lo anterior, la región experimenta desde hace algunos años una serie de transformaciones en la integración tradicional de la familia. Estas modificaciones conllevan, desde el punto de vista territorial, la aparición de unidades de vivienda con características más heterogéneas a las tradicionales.

Así las cosas, se plantea la posibilidad de experimentar, desde la perspectiva de-mográfica, factores que promoverían un crecimiento económico y una diversificación de necesidades espaciales y de servicios en la región al menos durante los próximos 30 años. Crecimiento que, en razón de las modificaciones al modelo económico mundial, tenderían a concentrarse en establecimientos de naturaleza y localización primordialmente urbana.

Migraciones En un modelo de desarrollo que ha generado una cantidad importante de expulsión de los países de la región a países desarrollados -particularmente Estados Unidos, las implicaciones de las migraciones se traducen actualmente en el análisis del peso específico de las remesas en los países de la región. El enriquecimiento de las ciu-dades por el efecto migratorio centroamericano se observa más claramente en Esta-dos Unidos que en cualquier país de la región. El único país centroamericano donde se observan fenómenos importantes de inmigración es Costa Rica, donde el impulso de la migración nicaragüense enriquece tanto la diversidad social, como la segrega-ción territorial.

El fenómeno de la migración en la región está asociado primeramente al escape de situaciones bélicas y posteriormente a la búsqueda de mejores condiciones de vida (principalmente en los Estados Unidos). A lo interno de la región sobresale la migra-ción nicaragüense hacia Costa Rica -particularmente asentándose en la Gran Área Metropolitana y la Zona Norte costarricense). En ambos casos, los grandes flujos de población tienen fuertes implicaciones para el desarrollo socio espacial y económico de los países.

9 CEPAL, UNFPA. Panorama social de América Latina. 2008

20


PREVDA ALA/2005/017

La migración no sólo constituye, desde el punto de vista territorial, un fenómeno de-mográfico sino que conlleva un impacto en el desarrollo económico y la vida social de las comunidades a lo largo de las vías de movimiento de poblaciones. La perma-nencia de buena parte de esa población migrante en su condición de indocumenta-dos constituye en muchos casos un problema de sobrecarga en los servicios públi-cos -particularmente educación y salud, así como la generación de condiciones para la explotación laboral. Adicionalmente, la migración ha producido en la región el pau-latino asentamiento permanente de un porcentaje de esa población migrante en los países de tránsito hacia su destino (y en los países de destino, claro está).

En este último caso el fenómeno de la migración genera comúnmente asentamientos temporales donde se concentran importantes cantidades de extranjeros que, poco a poco, tienden a consolidarse como comunidades permanentes. Ejemplos de estos asentamientos se observan en el área metropolitana de San José, donde su desarro-llo se da de forma irregular y generalmente con presiones inesperadas para el Estado en materia de servicios públicos.

En El Salvador, el desarrollo inmobiliario destino al “repatriado” ha venido en aumen-to desde hace varios años. Con ese mecanismo, los migrantes asentados en sus destinos finales, invierten en inmuebles ubicados en su país de origen, sea como vi-vienda de retiro o regreso definitivo o como segundas viviendas o inmuebles de in-versión. La implicación territorial de este modelo no ha sido todavía analizada a fon-do y sus efectos sobre un país tan pequeño como El Salvador con tanta población expatriada, por ejemplo, podría ser muy importante.

Tendencias Económicas La incorporación de la totalidad de los países de la región a los esquemas de globali-zación y liberalización de mercados, promovidos por la competitividad, la reducción de la intervención del Estado y la libre competencia, han modificado de forma impor-tante el aprovechamiento del territorio. De una región primordialmente agropecuaria, América Central pasó en los últimos 50 años a un modelo económico fundamentado en la Industria y los servicios. Actualmente no existe ningún país de la región cuya

21


PREVDA ALA/2005/017

economía dependa de más del 20% del sector primario; mientras que todas desarro-llan al menos el 50% de ésta del sector terciario10.

Los modelos de apertura que han adoptado los países se basan en un sólido sector exportador en búsqueda permanente de diversificación. Esa apertura ha motivado la firma de numerosos acuerdos comerciales y Tratados de Libre Comercio con países tanto Americanos como de otros continentes. La apertura ha generado esfuerzos de atracción de inversión extranjera -que ha tenido particular impacto en las economías de Costa Rica y Panamá; así como la consolidación de grandes empresas transna-cionales en todos y cada uno de los países.

Todas estas circunstancias han generado una cantidad importante de repercusiones sobre el territorio, tanto en relación con las áreas rurales como las urbanas. Desde el punto de vista rural, el establecimiento de modelos agroexportadores ha generado una presión adicional sobre el territorio por parte del sector privado en búsqueda de tierras para la siembra de monocultivos principalmente. Esta presión ha conllevado una creciente presión sobre las áreas de importancia ambiental y sobre las comuni-dades indígenas y campesinas. Adicionalmente al impacto agrícola, el turismo (que se ha convertido en motor económico de muchas áreas rurales) ha atraído como “socio” con consecuencias negativas, al inversionista inmobiliario. La aparición de compradores en zonas rurales ha generado la sustitución de propietarios endémicos de tierras por inversionistas extranjeros.11

Desde la perspectiva urbana, la adopción de un modelo de inserción en la globaliza-ción basada en la transformación de la economía hacia el sector terciario ha genera-do un impacto evidente. La concentración de empresas, el aumento en la importan-cia de la conectividad, el desarrollo de zonas francas y el establecimiento de incenti-vos territorializados a la producción, la creciente concentración de demanda de ser-vicios y el aumento en el impacto ambiental generado por concentraciones urbanas, son algunos aspectos fundamentales del modelo sobre el territorio.

No obstante la citada importancia sobre el modelo territorial, lo cierto del caso es que, en la mayoría de las circunstancias, las decisiones políticas sobre estas mate-

10 CEPAL, UNFPA. Panorama social de América Latina. 2008 11 A modo de ejemplo véase el caso de zonas turísticas como Bocas del Toro y el Arco Seco en Panamá, Islas de la Bahía en Hon-duras, o Guanacaste en Costa Rica.

22


PREVDA ALA/2005/017

rias han sido tomados sin consideraciones particulares sobre sus consecuencias te-rritoriales. Ha sido en buena medida el mismo mercado el que ha determinado el asentamiento de gran parte de las empresas en las zonas urbanas, principalmente por cuanto se trata en gran parte de pequeñas y medianas empresas. El estableci-miento de las empresas con mayor aprovechamiento de la integración centroameri-cana se ha dado en centros urbanos, vías de interconexión terrestre (principalmente la carretera Panamericana) y menor cerca de puertos y aeropuertos12.

A nivel de las políticas económicas tampoco ha existido en los países centroameri-canos un análisis de implicaciones territoriales. Las disparidades espaciales del de-sarrollo son visibles tanto a lo interno de cada país como en el contexto regional. No existe en la práctica ninguna disposición regional que fortalezca, por ejemplo, las economías nicaragüense u hondureña tratando de balancear su crecimiento con res-pecto a el resto de los países. En esta materia, el Sistema de Integración Centroame-ricano ha respetado la capacidad y autodeterminación de cada uno de sus miem-bros. A nivel nacional las disparidades territoriales del desarrollo también resultan evidentes, particularmente entre centros urbanos y asentamientos rurales13.

En el nivel regional la integración centroamericana ha generado desde la década de los 1960 una serie de oportunidades para el intercambio de mercancías y la apertura comercial. Durante todo este tiempo, la aparición de emprendimientos tendientes a la satisfacción de necesidades del mercado centroamericano ha ido en aumento. A la fecha cerca del 30% de las exportaciones y 13% de las importaciones de los paí-ses miembros del Sistema de Integración Económica de Centroamérica provienen de otros países miembros14.

Tendencias ambientales A partir de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), como marco de referencia con respecto a los compromisos regionales en materia de am- 12 Proyecto de Indicadores del Entorno de la Pequeña y Mediana Empresa. FUNDES, 2002 13 Todos los países, salvo Belice y Honduras, tiene áreas metropolitanas que concentran más del 50% de la economía. En el caso hondureño, donde ese porcentaje es similar, su distribución entre Tegucigalpa y San Pedro Sula produce un efecto de reducción de las estimaciones. 14 Secretaría de Integración Económica Centroamericana. Estado de Situación de la Integración Económica Centroamericana. Octu-bre 2009

23


PREVDA ALA/2005/017

biente, la región toma una serie de decisiones que se traducen en tendencias am-bientales de obvia consideración territorial. El Corredor Biológico Centroamericano (CBM), adoptado en la XIX Cumbre de Presidentes en Panamá en 1997 es el un Sis-tema de Ordenamiento Territorial15 (ambiental podría agregarse) más reconocido en la región. Partiendo del proceso que se desarrolló con el fin de buscar la consolida-ción del CBM, se llega a la incorporación de una serie de elementos técnicos ten-dientes a la definición de un lineamiento regional específico en materia de ordena-miento territorial ambiental que incluye principios y elementos de conectividad ecológica, evaluación ambiental y la incorporación de los elementos de riesgo-agua-ambiente, entre otros.

Esta tendencia regional se refleja en la aparición del concepto de ordenamiento terri-torial en el marco legal e institucional de prácticamente todos los países de la región. La gran mayoría de políticas y planes nacionales y sectoriales de desarrollo asociado al ordenamiento territorial recae sobre la gestión pública ambiental. Las disposicio-nes jurídicas tanto constitucionales como legales establecen como único territorio con impedimento al desarrollo a todo aquel que sea protegido por razones de impor-tancia ambiental. Más allá del territorio protegido, las áreas de uso agropecuario y de uso urbano, así como de aprovechamiento para redes, son todos modificables me-diante decisión administrativa o legal debidamente justificada. El ordenamiento terri-torial regional parte, por lo tanto, del descarte de las áreas de protección ambiental.

Desde el punto de vista de los efectos humanos sobre el ambiente, el ordenamiento territorial juega un papel importante en el renovado interés por el tema. Las actuacio-nes regionales en materias de Cambio Climático, Gestión Integrada de Recursos Hídricos16 y Gestión Integrada de Riesgos, consideran al ordenamiento territorial como un instrumento básico de implementación.

15 La Declaración de la XIX Cumbre expresa se refiere al Corredor Biológico Centroamericano como “Un sistema de ordenamiento territorial, compuesto por la interconexión del Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas (SICAP), con zonas aledañas de amor-tiguamiento y uso múltiple, que brinda un conjunto de bienes y servicios ambientales a la sociedad centroamericana y mundial, y promueve la inversión en la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales; todo a través de una amplia concertación social, con el fin de contribuir a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región“. 16 En el tema de la gestión integral del recurso hídrico, el modelo de ordenamiento territorial debe considerar las actuales tendencias de deficiencias de suministro en varios de los países de la región. En la actualidad la población centroamericana reside en un 66% en la vertiente Pacífica, donde sólo se dispone del 30% del agua dulce, el restante 33% de la población se ubica sobre la vertiente Atlántica donde se cuenta el 70% del agua de la región. Esta distribución de la población conlleva un componente intrínseco muy importante en relación con el agua en la región. Informe regional sobre la evaluación 2000 en la Región de las Américas: Agua pota-ble y saneamiento, estado actual y perspectivas. Organización Panamericana de la Salud (OPS) 2001.

24


PREVDA ALA/2005/017

Perspectivas

Perspectiva política La inserción de América Central en el mundo, desde la perspectiva política, se da en función de su rol estratégico de puente. En tiempos de la colonia, tanto España co-mo Gran Bretaña utilizaron el istmo como trampolín para el crecimiento de su coloni-zación y dominación mundial. América Central se constituyó como la parada forzada para el despliegue de nuevas expediciones hacia otras partes de América y el Pacífi-co.

En 1823 la “Doctrina Monroe” (que se resume en la frase “América para los america-nos”), supuso a) la definición del rol de la región en el mundo, b) el inicio de la hege-monía de los Estados Unidos sobre la región, y c) el mecanismo político para definir la postura norteamericana de manejo de América Central. Dicha doctrina llegó inclu-so a ser utilizada para rechazar la construcción de un canal interoceánico en territorio nicaragüense17, llegándose incluso a la solicitud de protectora que, en razón de esta circunstancia, hiciera el Estado costarricense a Gran Bretaña. No es sino hasta que los Estados Unidos firma un acuerdo con Inglaterra que, en demostración de su con-trol político sobre la región, se ponen en movimiento las fuerzas que eventualmente crearían Panamá y, en ya en ese país, se construiría el canal por parte de los esta-dounidenses en 1914.

La importancia política del istmo se ve más claramente durante los tiempos de las dos guerras mundiales (cuando la región fue considerada como estratégica y objeto de una serie de actuaciones e inversiones con razonamientos militares), y durante la guerra fría (cuando fue una zona de exclusión, en la que no se habría de permitir la influencia, siquiera, de potencias extra-continentales).

Con la consolidación de la globalización y el libre comercio, América Central corres-ponde las actuaciones políticas de la potencia continental con una respuesta lógica desde el punto de vista comercial, tomando el mercado norteamericano como mer-

17 Langley, Lester D. Struggle for the American Mediterranean: United States-European Rivalry in the Gulf-Caribbean 1776-1904. University of Georgia Prss. 1976.

25


PREVDA ALA/2005/017

cado prioritario para el destino de sus mercancías. El papel natural de los Estados Unidos se ve reflejado en la negociación –no libre de conflictos- del tratado de libre comercio con Centroamérica en su integralidad.

El peso específico del componente político sobre la territorialización de las políticas públicas debe considerar este factor tanto desde la perspectiva de las potencialida-des como limitaciones que esto conlleva.

Perspectiva espacial La perspectiva espacial está potenciado por las ventajas territoriales de su territorio y limitado por la capacidad de sus habitantes de aprovecharlas. El aprovechamiento efectivo de la condición de eje longitudinal que posee el istmo, se constituye en el elemento clave de la perspectiva espacial.

Como puente, el istmo centroamericano predispone de una condición de centro de intercambio o de tránsito de bienes y personas en América Latina. Si a lo anterior le agregamos su condición de cinturón angosto entre dos océanos, dicho posiciona-miento se ve complementado con su vocación de intercambio de mercancías entre océanos.

El desarrollo de infraestructuras asociadas a esa vocación de puente y disparador de intercambios pasa por el tratamiento del viario, los muelles y las redes en general. La existencia de posibilidades de interconexión mediante ejes transversales marítimos -más allá del Canal de Panamá, ejes viarios, ejes ferroviarios y oleoductos que se in-terconecten con el eje longitudinal principal, genera potencialidades especiales a la región en su totalidad.

En forma paralela a lo anterior, la otra faceta fundamental de la inserción de la región en el mundo, desde la perspectiva espacial, lo constituye su condición de corredor biológico entre subcontinentes. Las exigencias de la protección y conservación am-biental deben considerarse como parte intrínseca del posicionamiento del istmo, no solo desde la perspectiva biológica sino también desde la social y económica. La protección ambiental constituye un valor económico apenas explotado a su cabali-dad por la región, y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales un filón sin explorar.

26


PREVDA ALA/2005/017

Todo lo anterior se puede resumir en la necesidad regional de mejorar la libre circu-lación de mercancías, personas y capitales; la consolidación de la integración como mecanismo para potenciar complementariedades espaciales; y el aprovechamiento del valor económico de los recursos naturales existentes –tanto en relación con su explotación como su conservación.

El aprovechamiento de las potencialidades territoriales de la región pasa por el reco-nocimiento de las unidades homogéneas como mecanismo inicial de “aterrizaje” de políticas. El desarrollo de esta conceptualización, ya comenzada en algunas políticas regionales del SICA, constituye el primer elemento de la territorialización de políticas públicas para Centroamérica, y como tal requiere ser potenciado y generalizado en las actuaciones del ente regional.

Perspectiva del desarrollo América Central es, como se ha visto, un territorio con un amplísima biodiversidad donde se ha producido el asentamiento de un grupo de sociedades con amplios la-zos de integración sociales, culturales y económicos. Esa heterogeneidad espacial y biológica funge como escenario para el establecimiento de naciones pequeñas, con concentraciones de población urbana importantes18, y con un ritmo de crecimiento demográfico elevado pero con tendencia a la estabilización en el corto y mediano plazo.

Las sociedades centroamericanas se caracterizan por su condición de rezago en la inversión pública, y crecientes demandas sobre sus recursos; todo dentro de un es-quema generalizado de sub-desarrollo. En ese contexto el territorio, como recurso para lograr el territorio, resulta de especial importancia. La tensión por el aprove-chamiento adecuado del territorio es un fenómeno creciente, no sólo por la presión por lograr el balance hacia el desarrollo sostenible, sino por el agotamiento de las posibilidades de aprovechamiento más obvio –y fácil- de aquellos espacios con vo-cación inequívoca para su desarrollo. Hoy en día la región presenta una creciente

18 “Ciudades grandes en países pequeños” dice don Mario Lungo en “Ciudad grande, país pequeño. Los desafíos de la gestión metropolitana en Centroamérica”, en Repensando a experiência urbana de América Latina: questões, conceitos e valores, A.C. Torres Ribeiro (organizadora), CLACSO, Buenos Aires.

27


PREVDA ALA/2005/017

discusión y polarización por el aprovechamiento de su territorio, al ser necesario considerar el desarrollo o desarrollar espacios “límite”. El abastecimiento de agua potable en Guatemala, o el establecimiento de hidroeléctricas en Panamá son dos ejemplos claros de esos conflictos por el territorio.

La región es ampliamente entendida como un zona multi-riesgo. A lo largo de los años las inundaciones, terremotos, erupciones volcánicas, huracanes, deslaves, fren-tes fríos y otros eventos de las naturaleza, han generado cada vez más impacto en las economías y el ritmo de crecimiento y bienestar social de la región. En el escena-rio actual, los efectos de todos estos eventos tienden a agudizarse por el hecho de que los espacios “seguros” ya están desarrollados.

En materia del desarrollo de los países de la región enfrentan limitantes en indicado-res de calidad de vida. En esto el papel del territorio es fundamental, particularmente en razón de las crecientes demandas y conflictos por espacios “límite”19, como se ha manifestado. La planificación del desarrollo y de la gestión pública requiere cada vez más, un aterrizaje espacial desde el nivel nacional que permita constatar no sólo las limitantes sino las potencialidades del espacio y, así la consecución del equilibrio necesario para el desarrollo sostenible.

Perspectiva social Los problemas sociales de la región están relacionados con el crecimiento demográ-fico, las limitantes económicas y la mala distribución de la riqueza reflejada en la po-larización de clases20. Los problemas sociales en la región han dado lugar a conflic-tos históricos –incluso armados- en gran parte del territorio. El territorio, desde un perspectiva social, juega un papel de escenario, condicionante y oportunidad. La concentración de la población en las áreas metropolitanas, particularmente en los últimos 40 años, es el indicador más amplio de la existencia de un desbalance en los

19 Para los efectos del presente documento se entiende como espacios “límite” aquellas áreas que históricamente no han sido objeto de desarrollo por considerarse, en momentos históricos determinados, que poseen limitantes de cualquier índole en compa-ración con otros espacios disponibles. Así, son espacios “límite” aquellos que conforme se agotan las áreas disponibles, se tornan atractivos para el aprovechamiento humano. Por su condición, se trata de espacios susceptibles a discusión y oposición por parte de grupos de interés diversos, particularmente en aquellos casos en donde no se han desarrollado espacios de características simi-lares. Por ejemplo, se consideraría espacio “límite” el pie de montaña en una región que ha desarrollo únicamente las llanuras. 20Orozco, M. Centroamérica: Puntos de Conflicto después de la Tormenta. En Revista Trimestral Latinoamericana y Caribeña de Desarrollo. Año 2, Vol. III. 2003

28


PREVDA ALA/2005/017

países21. Los retos más importante desde la perspectiva socio-territorial son la po-breza y la atención del género y multiculturalidad en la gestión del territorio.

Los conflictos armados y el proceso de pacificación, así como de consolidación de las democracias y los procesos macroeconómicas han incrementado la presión so-bre amplios grupos de la sociedad. El modelo económico promovido durante los últimos años ha motivado una reducción de las actividades primarias (tradicional-mente empleadores de porcentajes de la población) y un fortalecimiento del sector terciario (limitado en buena medida a personal capacidad o con niveles de educa-ción no generalizado entre toda la población)22.

Desde 1999 y hasta alrededor de 2006, según UNFPA-CEPAL, Guatemala, Honduras y Panamá han experimentado un aumento en el porcentaje de la población cuyo in-greso per cápita es menor al 50% de la mediana. Costa Rica, y El Salvador han man-tenido dicha distribución relativamente constante y sólo Nicaragua ha presentado una disminución de dicho indicador de distribución y concentración de los ingresos23.

Adicionalmente las estadísticas han establecido, la existencia de dos realidades en el territorio: la urbana y la rural. En todos los centros urbanos de la región se muestran datos sustancialmente mejores en materia de pobreza que el ámbito rural. En todos los países, salvo Panamá cuya relación es todavía mayor, lo índices de Indigencia Rural son alrededor del doble de la urbana. La pobreza no presenta un margen tan amplio empero, salvo el caso de Costa Rica, muestra una circunstancia social bas-tante más difícil en el ámbito rural que en el urbano. El caso más evidente de la des-igualdad territorial es el de Panamá, donde la existencia de dos realidades sociales entre campo y ciudad es extremadamente notorio tanto en relación con la pobreza como con la indigencia.24

En complemento a lo anterior, debe reconocerse que la pobreza urbana se caracteri-za a lo largo de la región por una concentración espacial muy radical en los territorios marginales con altos niveles de vulnerabilidad de las grandes ciudades. Esta locali-

21 Lungo, M. Ciudad grande, país pequeño: los desafíos de la gestión metropolitana en Centroamérica en Repensando la experien-cia urbana de América Latina: cuestiones, conceptos y valores. Ana Clara Torres Ribeiro. CLACSO. 2000 22 Esta modificación del modelo conlleva impactos directos sobre la localización de inversiones en lo rural y lo urbano. 23 CEPAL, UNFPA. Panorama social de América Latina. 2008 24 CEPAL, UNFPA. Panorama social de América Latina. 2008

29


PREVDA ALA/2005/017

zación se da en función de dos condicionantes fundamentales: a) el precio y dispo-nibilidad de tierra para el asentamiento humano (de nuevo se toca aquí el tema de los espacios “límite”) que obliga a los más pobres a tomar “lo que sobra” de las ciuda-des de forma irregular en muchos casos, y b) lo que es más grave: las políticas públicas de construcción de vivienda subsidiada o gratuita, que también se da en terrenos “límite” y bajo mecanismos de densificación importantes. La segregación urbana de los pobres en la región, así no sólo es generalizada, sino que contribuye muy abiertamente al aumento de la inseguridad ciudadana en general.

Perspectiva de los asentamientos humanos Relacionado estrechamente con lo anterior, están los asentamientos humanos. El crecimiento demográfico, la concentración de población en centros urbanos y el au-mento de la pobreza, imponen condicionantes sustanciales al correcto desarrollo de los asentamientos humanos. Desde la perspectiva del territorio, los asentamientos humanos son un elemento más a considerar en la búsqueda del balance entre terri-torios. Sin embargo, dada la importancia relativa de las concentraciones humanas presentes en la región y su papel en la estructuración del corredor o puente territorial que representa el istmo, la consideración de la perspectiva de los asentamientos humanos en el enfoque territorial resulta de especial importancia.

Las condiciones de las áreas metropolitanas, ciudades y estructuras urbanas en la región son tan diversas como los factores territoriales, sociales e históricos que las generaron. Sin embargo, se requiere que el ordenamiento territorial tome especial consideración en elementos de comunidad y convivencia social, accesibilidad y co-nectividad, prevención de riesgos y mitigación de vulnerabilidad, respeto del ambien-te y su entorno, disponibilidad de servicios públicos, e integración y eficiencia en re-lación con la infraestructura de centros urbanos existentes.

La territorialización de las políticas de vivienda deberá incorporar al asentamiento humano como entorno, buscando la ampliación de la perspectiva de la vivienda co-mo integrante de un entorno construido, con integración a los sistemas generales de la estructura urbana. La incorporación de esta conceptualización conlleva, de forma intrínseca, limitaciones importantes al establecimiento de asentamientos en espacios no aptos para tal efecto, así como la maximización del territorio ya desarrollado. Esta

30


PREVDA ALA/2005/017

consecuencia conlleva, a su vez, la reducción de la discusión sobre el aprovecha-miento de espacios “límite”.

Perspectiva de competitividad El desarrollo de condiciones de competitividad tiene su reflejo no sólo en aspectos físicos o espaciales, sino sobre todo en la capacidad de gestión administrativa de dichos espacios. Así, las empresas y los habitantes buscan establecerse en sitios donde los gobiernos puedan construir un marco económico, institucional, político y legal que favorezca la competitividad y que mejore la habitabilidad. La creación de mecanismos de atracción de inversiones con implicaciones espaciales (tipo clusters), la capacidad de integrar investigación y producción (factores normalmente de ges-tión pública y gestión privada) o la posibilidad de establecer PPP (sociedades públi-co-privadas) son elementos clásicos de dicha capacidad.

La atención de estas necesidades del modelo globalizado se da en la región a través de la gestión directa y sectorial de instituciones del gobierno central con poca o nin-guna especificidad territorial. Así las cosas, en la región es preferible hablar de espa-cios receptores de políticas nacionales de competitividad, que de áreas competiti-vas. En la región centroamericana no existe ningún aglomerado urbano que sobre-salga a nivel latinoamericano o que afronte de manera notable –en comparación con los demás- factores de fragmentación gestión territorial, infraestructura, inversión o administración. Aún cuando las áreas metropolitanas de San José o Panamá alber-gan una notable cantidad de establecimientos y emprendimientos.25.

Un proceso de particular atención que refleja los efectos de la integración de la red de ciudades se da en la consolidación de las grandes áreas metropolitanas trans-fronterizas -particularmente en el C4- promovido por la apertura comercial y la inte-gración aduanera.

La competitividad de la región se basa en el desarrollo de actividades en las áreas urbanas que concatenan la red de ciudades de Centroamérica. Dichas ciudades se

25 CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). La inversión extranjera en América Latina. Informe 1999

(LC/G.2061-P), Santiago de Chile.

31


PREVDA ALA/2005/017

ubican primordialmente en valles a lo interior de cada país y en zonas de climas tem-perado, lejos de las costas: Ciudad de Guatemala, Tegucigalpa, San Salvador, Ma-nagua, y San José. Ciudad de Panamá y San Pedro Sula constituyen excepciones importantes; una por su condición de ciudad puerto y la otra por su ubicación en lla-nura lejos de los valles intermontanos. A lo largo de esta red de ciudades centroa-mericanas discurre la carretera Panamericana como eje integrador. En esa red de ciudades se ven reflejadas cada vez más las políticas de atracción de inversiones extranjeras de los países -siendo particularmente evidentes en las áreas metropolita-nas de San José y Panamá.

Retos

La existencia de las tendencias y perspectivas detectadas desemboca en la determi-nación de una serie de retos actuales para lograr el mejor aprovechamiento de las potencialidades y consideración de limitantes territoriales de la región. Entre los retos del desarrollo más importantes de la región se encuentran:

⇒ Potenciar su rol político/espacial de puente y área de intercambio conti-nental e interoceánico;

⇒ Modernizar y consolidar las redes de infraestructuras y ciudades localiza-das hacia el centro/pacífico de la región;

⇒ Fomentar su posición diferenciada de competitividad enfocada hacia la di-versificación de la producción y el comercio de bienes y servicios;

⇒ Mejorar la distribución de actuaciones públicas en el territorio para dismi-nuir los desequilibrios del desarrollo;

⇒ Consolidar la integración regional; ⇒ Reforzar las infraestructuras de conectividad intra-regional y hacia el mun-

do ⇒ Potenciar la concentración espacial del desarrollo urbano ⇒ Atender las corrientes de migración rural-urbano e internacional con la di-

versificación espacial del desarrollo ⇒

Que deberán ser balanceados con:

32


PREVDA ALA/2005/017

⇒ Conservar su función de corredor biológico de escala mundial; ⇒ Incorporar principios de sostenibilidad; ⇒ Lograr la incorporación de medidas de adaptación y mitigación al cambio

climático en el aprovechamiento del territorio; ⇒ Determinar los espacios aptos para mejorar las posibilidades de conserva-

ción de los ecosistemas presentes; ⇒ Proteger el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; ⇒ Incorporar la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Riesgos en el orde-

namiento del territorio; ⇒ Mejorar las condiciones de atención a las necesidades de género y multi-

culturalidad propias del aprovechamiento del territorio

33


PREVDA ALA/2005/017

El Contexto institucional de actuación sobre el territorio

ContextodeActuaciónRegional–SICA.

El Subsistema Ambiental del SICA, tiene soporte regional en un marco político insti-tucional generado por las tres secretarías del Sistema de Integración Centroamerica-na competentes en los temas de riesgo, agua y ambiente: el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), el Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH), la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD).

Estas tres secretarías delinean en sus planes de acción y sus planes de políticas re-gionales, las componente más importantes del la integración de Agua, Riesgo y Am-biente. Los principales instrumentos son el Plan Plurianual del Subsistema Ambiental del SICA, Plan Ambiental Regional de Centroamérica (PARCA), el Plan de Acción pa-ra el Manejo Integrado del Agua en el Istmo Centroamericano (PACADIRH), el Plan Regional de Reducción de Desastres 2006-2015 (PRRD), la Política Centroamericana de Gestión Integrada de Riesgos de Desastres (PCGIR), la Estrategia Centroamerica-na de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (ECAGIRH), el Plan de Acción para el Manejo Integrado del Agua en el Istmo Centroamericano (PACAGIRH) y la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERRCC) contienen una serie de objetivos, lineamien-tos y criterios orientadores que permiten construir las relaciones estratégicas nece-sarias para desarrollar las bases territoriales del subsistema.

Dentro de los objetivos, áreas estratégicas y líneas de acción de estos instrumentos se perfilan una serie de competencias, compromisos y mecanismos de injerencia directa sobre el territorio y su ordenamiento.

En adición a los planes de cada una de las Secretarías del Subsistema, existen una serie de iniciativas políticas al interno del SICA que completan el panorama de ac-tuaciones hacia el ordenamiento territorial del SICA. Estos instrumentos incluyen la Estrategia Regional Ambiental y de Salud Centroamericana 2009-2024 (ERAS)26, la

26 La ERAS por su propia naturaleza conlleva una conceptualización transversal, e incluye dentro de sus ejes estratégicos interrelacionados el Manejo Sostenible de Tierras, y el Cambio Climático y Variabilidad Climática.

34


PREVDA ALA/2005/017

Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT), y los acuerdos de la XXXIV Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno que instan a la actuación en temas de ordenamiento territorial y asentamientos humanos a la Secretaría de Inte-gración Social del SICA (SISCA) a desarrollar una agenda en el tema.

En las circunstancias actuales se da un enfoque de actuación multi- Secretarial hacia el ordenamiento territorial que incluye tres perspectivas –y líneas de actuación: la ambiental (desarrollada por el Subsistema Ambiental del SICA), la agropecuaria (SE-CAC) y la de asentamientos humanos (SISCA). Este enfoque tripartito se refleja igualmente en varios países de la región –generando problemas relacionados con el enfoque sectorial que ésta conlleva- y su resolución histórica se da dado mediante mecanismos de coordinación y definición conjunta de consensos y prioridades.

ContextodeActuacionesNacionales

Las políticas estatales relacionadas con el uso del territorio atienden de formas muy distintas en cada uno de los países. De forma muy resumida se puede afirmar que:

⇒ En Guatemala –inmersa en un proceso de redacción y discusión de una Ley de Ordenamiento Territorial- las políticas abordan el esquema de com-petencias tanto centrales como descentralizadas. A nivel central se atien-den temas ambientales, agropecuarios y de regímenes especiales, mien-tras que a nivel municipal se establecen disposiciones sobre el territorio particular jurisdicción.

⇒ En el caso Salvadoreño, la existencia de Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial estructura un esquema de planificación del territorio de arriba hacia abajo y establece mecanismos e instrumentos claros de implementación –no todos aprobados todavía. No obstante lo anterior, es-tos instrumentos han generado el desarrollo de planes regionales y planes locales, así como una serie de herramientas de prevención y gestión del te-rritorio sin parangón en el resto de la región.

35


PREVDA ALA/2005/017

⇒ En Honduras la entrada en vigencia de la Ley Nacional de Ordenamiento Territorial en el 2003 supuso un avance importante en el tema y su estruc-turación, incluyendo la figura del PRONOT. El modelo de coordinación in-terinstitucional propuesto por dicha norma, todavía está en etapas iniciales. En forma paralela el esfuerzo del Estado se ha enfocado en un importante fortalecimiento de los gobiernos locales –actores medulares en el proceso de planificación vigente.

⇒ El modelo nicaragüense de ordenamiento territorial se basa en varias polí-ticas legalmente aprobadas, con un modelo de coordinación similar a de otros países, pero con el respaldo técnico del INETER. El modelo impues-to en Nicaragua considera igualmente el proceso de descentralización que desarrollo el país.

⇒ El caso costarricense es distinto a los demás países de la región por cuan-to carece de una política o legislación vigente que, de forma particular, atienda el ordenamiento territorial. Sin embargo, esfuerzos anteriormente desarrollados enfocaron la planificación del territorio a la conservación del ambiente y al desarrollo sostenible. En los últimos años, el tema de la pla-nificación urbana y del desarrollo inmobiliario han generado al menos dos iniciativas importantes: el Plan Nacional de Desarrollo Urbano (que se de-sarrolla por etapas y que cuenta ya con una propuesta de Plan Regional de Desarrollo Urbano Metropolitano) y la planificación marino costera aso-ciada al desarrollo turístico

⇒ El Estado panameño cuenta con un Plan Indicativo General de Ordena-miento Territorial, aprobado por la Autoridad Nacional Ambiental, que se ha reflejado en años recientes en Planes Indicativos de Ordenamiento Territo-rial a nivel provincial –asociados en muchos casos a Estrategias Provincia-les de Desarrollo Sostenible. Estas iniciativas también han generado la aparición de Planes de Ordenamiento Territorial Distrital y recientemente de la actualización del Plan Metropolitano.

Guatemala Guatemala se encuentra en un proceso de discusión de un anteproyecto de Ley Or-denamiento Territorial. Esta discusión ha generado una serie de argumentaciones

36


PREVDA ALA/2005/017

académicas, teóricas, de posiciones doctrinarias, conceptos, modelos y principios sobre el tema. El marco jurídico guatemalteco establece una clara competencia de los gobiernos locales para la planeación de su territorio; sin embargo, dicha claridad no es igual en cuanto a las atribuciones del gobierno central sobre las políticas y programas asociados al aprovechamiento del territorio a nivel nacional o regional. La consecuencia de esta situación –como se verá- es la existencia de una serie de ins-trumentos de planificación a nivel local y la falta de una política nacional de ordena-miento territorial integradora.

El marco legal vigente en el país ha generado la implementación del Sistema Nacio-nal de Planificación Estratégica Territorial (SINPET), una dependencia de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) coordinada por la Dirección de Planificación Estratégica Territorial. Dicha Dirección ha generado un proceso importante de elaboración y aprobación de Planes Estratégicos Territoriales bajo un marco conceptual, estructuras, principios, prioridades y directrices previa-mente desarrollados por la SEGEPLAN y con características propias de la planifica-ción activa.

El instrumento base de ese modelo es el Plan Estratégico Territorial (PET) que con-siste en una herramienta municipal o intermunicipal basado en las competencias otorgadas a los gobiernos locales por el Código Municipal alimentada por un Siste-ma Nacional de Información para la Planificación Estratégica Territorial (SINIT) y des-arrollado con el apoyo de la SEGEPLAN.

El Salvador Desde el año 2004 El Salvador cuenta con un Plan Nacional de Ordenamiento y De-sarrollo Territorial. Se trata de un modelo de ordenamiento que conlleva cambios im-portantes en la organización institucional relacionada –el PNODT incluyó también algunas propuestas jurídicas que siguen en discusión en la sociedad salvadoreña.

Se trata de un ambicioso trabajo de carácter multidisciplinar, que se articula en torno a cuatro grandes áreas de trabajo:

37


PREVDA ALA/2005/017

⇒ Una primera componente, legal-institucional, que consiste en el desarrollo del anteproyecto de ley, en materia de ordenamiento del desarrollo territo-rial, donde se modifica la legislación sumarial afectada por estos cambios. Regionalización del territorio, de cara a la planificación especial.

⇒ Una segunda componente, consistente en la elaboración del sistema de in-formación, que se entiende como sistema territorial de referencia para las decisiones de índole político que puedan afectar al territorio.

⇒ La tercera componente es el plan propiamente dicho, de donde se derivan, un plan de protección del medio físico, una estrategia sobre biodiversidad y un plan de prevención y gestión de riesgos ambientales.

⇒ Una última componente, donde se recogen medidas complementarias, so-bre la integración y mejora social, y sobre su posible desarrollo sostenible.

Los contenidos básicos del Plan son: Acciones y proyectos estratégicos para el fo-mento del desarrollo social y la mejora de la calidad de vida de la población; Estrate-gia y directrices territoriales a nivel de regiones naturales, con determinación de crite-rios relativos al uso del suelo; Estrategia y directrices territoriales a nivel de cuencas y subcuencas hidrográficas; Estrategia y directrices territoriales en relación al sistema de ciudades y a la mejora urbana y de los servicios a la población; Estrategia y direc-trices territoriales en relación a la protección y gestión de los recursos naturales y de la biodiversidad; Estrategia y directrices relativas a la prevención y gestión de los riesgos ambientales; Estrategia y directrices relativas al tratamiento y gestión de re-siduos (urbanos, industriales, especiales); Estrategia y directrices relativas a las infra-estructuras de transportes y a las actividades logísticas, y a los restantes sistemas infraestructurales.

El PNDOT contiene importantes logros que conforman un modelo de ordenamiento territorial único en la región: a) Grandes directrices y orientaciones del territorio na-cional, b) Disposiciones de planeación tanto general como especial en niveles nacio-nal, regional e intermunicipal, c) Lineamientos de planificación territorial con carácter estratégico, d) Integración del componente rural dentro de la planificación territorial local, mediante planes parciales y planes especiales que va mas allá de la planifica-ción urbana tradicional, y e) El impulso de un proceso de ordenamiento a nivel nacio-nal respaldado por una iniciativa de igual naturaleza en las instituciones competentes

38


PREVDA ALA/2005/017

La visión planteada por el PNODT se basa en principios del desarrollo sostenible, y en la superación de la pobreza; para lo que incluye en su análisis –entre otros- el componente de gestión de riesgos ambientales.

El PNODT establece una jerarquía de planificación constituida por:

⇒ Los Planes Directores de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PDODT) ⇒ Los Planes de Desarrollo Urbano y Rural (PDUR) ⇒ Los Planes de Ordenamiento Detallado (POD)

La jerarquía propuesta se basa en un modelo de planeamiento que va de lo nacional a lo local y viceversa, de forma tal que la especificación propia del ámbito municipal determina las actuaciones puntuales –por sobre cualquier otro plan, pero sin embar-go, en su elaboración dicho Plan se ajusta al Plan Regional –y éste a los lineamientos del Plan Nacional. Con este mecanismo se pretende crear una planificación en tena-za.

En apego a las grandes directrices nacionales contenidas en el PNODT, el país ha promovido la elaboración de Planes Regionales de Desarrollo Territorial que incluyen las regiones de Chalatenango y Morazán, El Carmen y Chirilagua, y La Unión-Golfo de Fonseca. Estos planes se formulan como instrumentos para la planificación terri-torial que integran las propuestas de desarrollo territorial a nivel Nacional, Regional y Local; con las oportunidades y problemas de cada uno de los municipios que forman parte de las Regiones, a fin de lograr propuestas factibles y viables que coadyuven al mejoramiento de las condiciones económicas, sociales, ambientales y calidad de vida de sus habitantes; dotando a los actores sociales de un instrumento que les permita gestionar de forma eficiente su desarrollo local. Incluyen elementos conser-vación y protección ambiental, planes de desarrollo urbano, normativa urbanística a nivel regional y local, propuestas de gestión intermunicipal, planes de acción y ban-cos de Proyectos.

39


PREVDA ALA/2005/017

Honduras Con la promulgación de la Ley de Ordenamiento Territorial (N° 180-2003) se estable-

ce un marco normativo e institucional para orientar no sólo los planes, sino la oficiali-zación de una metodología de ordenamiento territorial. La Ley ha definido instru-mentos para la planificación tanto municipal como regional y nacional, definiendo estos últimos como lineamientos a ser considerados en los respectivos planes.

La ley determina una estructura institucional para la planificación y su implementa-ción, que se basa en un modelo similar a la propuesta legal salvadoreña: sea de co-ordinación interinstitucional más que de suplantación de competencias y creación de nuevas instituciones. Igualmente incrementa la responsabilidad y competencias de las municipalidades, confiriéndoles la potestad de participar en el Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONOT) –entidad que tiene la obligación de concertar, diseñar y aplicar las políticas e instrumentos pertinentes en la materia.

Al amparo de la Ley de Ordenamiento Territorial y su Reglamento General se ha rea-lizado en años recientes esfuerzos de planeación a nivel municipal, de mancomuni-dad y a nivel regional. Estos planes han generado un aprendizaje importante en cuanto a sus procesos de formulación y sobre todo de implementación –sobre todo en razón de las limitaciones propias de la administración pública en cuanto a su im-plementación.

A nivel normativo y de políticas nacionales se observan importantes avances en Honduras, particularmente asociados a la clara definición de instrumentos y alcan-ces27. Por esta razón, se hace hincapié que el Estado hondureño concibe el ordena-miento territorial como una política en elaboración constante28.

El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial –determinado por mandato de la Ley- no se ha podido consolidar a la fecha. Otras figuras de planificación incluidas en al Ley incluyen: los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, los Planes Munici-pales de Ordenamiento Territorial, los Planes de Ordenamiento Territorial de Áreas bajo Régimen Especial y otros planes de ordenamiento. Adicionalmente, la ley defi-

27 El Reglamento de la Ley de Ordenamiento Territorial establece no sólo la naturaleza de cada uno de los instrumentos de planifica-ción, sino que además determina los requisitos de sus procesos de participación, la verificación de compatibilidad con la planifica-ción regional/nacional y la jerarquía de los planes. 28 Actualmente se trabaja en la elaboración de diagnósticos para el inicio del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.

40


PREVDA ALA/2005/017

ne como instrumentos técnicos: el Mapa Nacional de Zonificación Territorial, los Sis-temas de Catastro Nacional, el Registro de la Propiedad, los Sistemas de Catastros Municipales, los Planes Reguladores municipales y sus mapas, los mapas de zonifi-cación municipales de uso y ocupación de suelos, el Registro Nacional de Normati-vas de Ordenamiento Territorial y “otros instrumentos que registren usos, ocupacio-nes, derechos, afectaciones, servidumbres que recaigan sobre el suelo, sus anexida-des o cualquier otro factor que se pueda expresar en el plano territorial.”29

En la práctica los planes regionales que se han elaborado buscan la unificación de criterios entre municipios e instituciones para buscar el mejor aprovechamiento de sus recursos. Se ha dado especial énfasis a los temas comunes, y al estudio de una serie de componentes biofísicos y socioeconómicos, con el fin de identificar proyec-tos e iniciativas aprovechables por las instituciones para su desarrollo. Sin embargo, su implementación ha tenido que enfrentar problemas institucionales de distinta índole –incluyendo la inexistencia de una entidad directamente competente de su puesta en práctica, sino la necesidad de establecer mecanismos de coordinación (entre entes con distintos compromisos para con el plan) para su ejecución.

Nicaragua La iniciativas mas recientes de actuaciones en el tema de ordenamiento territorial en Nicaragua corresponden al período cercano al cambio de siglo. Basándose en las disposiciones constitucionales de promoción del desarrollo integral y armónico del territorio, el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARENA) promulgó una Política Nacional de Ordenamiento Territorial en 1998 y Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial en el 2002 (Decreto 78-2002). Se trata de dos ins-trumentos que contienen una serie de disposiciones sobre la gestión del territorio nicaragüense.

Ambas disposiciones contienen referencias a la desarticulación territorial que se pre-senta en el país debido a la ocupación dispar entre las Macroregiones Pacífico (la

29 Articulo 47 inciso 8, Ley de Ordenamiento Territorial

41


PREVDA ALA/2005/017

región más ocupada), Central y el Atlántica; así como referencias entorno al sistema de ciudades y asentamientos humanos y sus limitaciones de interconexión. Estas consideraciones se consideraron como la justificación para la promulgación de am-bos instrumentos y la definición de una serie de actuaciones que les prosiguieron.

La Política General para el Ordenamiento Territorial fue promulgada mediante el De-creto Ejecutivo Nº 90-2001. Contiene disposiciones para incentivar la elaboración e implementación de Planes de Ordenamiento Territorial en los niveles; nacional, re-giones autónomas, regiones naturales, departamental, municipal y urbano. En adi-ción, dispone gestionar una Ley General de Ordenamiento Territorial que fortalezca la institucionalidad y marco jurídico nicaragüense.

Junto con la Política, el Decreto de elaboración de las Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial sirve de confirmación sobre la capacidad técnica presente en el país y el impacto que han tenido una serie de proyectos de coopera-ción internacional en la materia. En el caso nicaragüense el peso del apoyo político a los procesos de planificación resulta evidente.

Al igual que en los casos anteriores de Guatemala y Honduras, el país no ha logrado plasmar las disposiciones jurídico/políticas en instrumentos prácticos de aplicación a nivel nacional. Empero, sí ha desarrollo (como lo han los países mencionados) plani-ficación local y regional. Adicionalmente el proceso de elaboración de una Ley Gene-ral de Ordenamiento y Desarrollo Territorial no ha podido llevarse a puerto a la fecha.

Costa Rica Costa Rica carece de instrumentos políticos o jurídicos vigentes de ordenamiento territorial propiamente dichos. Existen iniciativas, tanto jurídicas como políticas, que tienen relación directa con la planificación del territorio, pero se trata de actuaciones sectoriales o de carácter parcial –desde la perspectiva del ordenamiento territorial. Así por ejemplo, existe una política de consolidación y ampliación del Sistema Na-cional de Áreas de Conservación, un Plan Nacional de Desarrollo Turístico Sosteni-ble, una zonificación oficial de capacidad de uso del suelo, y un proceso de elabora-

42


PREVDA ALA/2005/017

ción del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (con un componente muy fuerte de pla-nificación de la Gran Área Metropolitana de San José: el proyecto Plan Regional Ur-bano de la Gran Área Metropolitana -PRUGAM), entre otros.

Desde el punto de vista jurídico existe una obligación del Estado costarricense para con el ordenamiento territorial en la Ley Orgánica del Ambiente. Sin embargo, esta obligación no se ha traducido en actuaciones puntuales que vayan más allá de la enunciación de alguna política en el Plan Nacional de Desarrollo30. Existen igualmente referencia a la planificación del territorio en otras leyes –aparte de la Ley Orgánica del Ambiente- como la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Uso, Manejo y Conserva-ción de Suelos, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y la Ley Nacional de Emer-gencia, entre otras. Igualmente existe legislación de regulación espacial territorial-mente delimitada como lo son las disposiciones de la Ley sobre Zona Marítimo Te-rrestre pertinentes al Desarrollo Turístico Golfo de Papagayo o la Ley Orgánica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlánti-ca. Bajo el marco de las leyes de Planificación Urbana y sobre Zona Marítimo Terres-tre el país ha desarrollo algunos esfuerzos de planificación local –aún cuando los planes existentes no abarcan todavía ni siquiera a la mitad de las municipalidades del país.

Así, sin una política clara hacia la planificación regional del desarrollo, tampoco se han dado iniciativas de peso en materia de planificación del territorio a nivel regional. Las iniciativas mas recientes a nivel regional se han dado en el marco de la coopera-ción internacional mediante donaciones del Banco Interamericano de Desarrollo para la elaboración de Estrategias de Desarrollo Sostenible de algunas regiones del país (Brunca, Pacífico Central, Huetar Atlántica, Cuenca Binacional del Río Sixaola y Cho-rotega-Huetar Norte –esta última pendiente de inicio).

En forma paralela, se ha dado un impulso a la planificación local mediante la promul-gación de planes reguladores, como instrumentos técnico/jurídico/político para plani-ficar el aprovechamiento del territorio de su jurisdicción –en apego a los planes de desarrollo municipal.

30 Referencias a la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial se dan en los Planes de Desarrollo desde el año 2002, sin una

concreción real.

43


PREVDA ALA/2005/017

El Plan Nacional de Desarrollo Turístico establece un esquema de zonificación sub-regional para el desarrollo turístico, generando escenarios de desarrollo regionales y metas de crecimiento sectorial. Igualmente determina prioridades de inversión públi-ca y estrategias de promoción territorializadas. Todo lo anterior, se traduce en la ge-neración de La “Centros primarios y secundarios de desarrollo turístico”, asociados en muchas oportunidades a unidades de planeamiento con características particula-res, desde el punto de vista turístico31.

Desde el año 2000 la iniciativa del Plan Nacional de Desarrollo Urbano ha implemen-tado un modelo de planificación del territorial más amplio de lo tradicionalmente planteado. El Plan PRUGAM recientemente concluido incluye disposiciones de orde-namiento en todo el territorio de la Gran Área Metropolitana y no únicamente sobre las áreas urbanas propiamente dichas. Como parte del Plan Nacional de Desarrollo Urbano se pretende elaborar y poner en vigencias los Planes Regionales de Desarro-llo Urbano y los Planes Reguladores del Eje Interoceánico Central del país y del resto de regiones del país.

Panamá Panamá es el país de la región que más ha experimentado el crecimiento económico, inmobiliario y de infraestructuras en años recientes. Esta circunstancia ha generado presiones importantes sobre los recursos naturales y el territorio del país. En forma paralela, el Estado panameño ha realizado una cantidad importante de acciones de previsión y organización territorial en distintos niveles. Dentro de esas iniciativas so-bresalen: a) el Proyecto Corredor Biológico Mesoamericano del Atlántico Panameño (CBMAP), b) el Plan Indicativo General de Ordenamiento Territorial, c) el Plan Regio-nal para el Desarrollo de la Región Interoceánica, d) el Plan General de Uso, Conser-vación y Desarrollo del Área del Canal, e) el Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico, f) El Plan Maestro de Desarrollo Turístico

31 Las unidades de planeamiento son: Guanacaste Norte, Sub Unidad Polo Turístico Papagayo, Guanacaste Sur, Puntarenas e Islas del Golfo, Pacífico Central, Corcovado Golfito, Sub Unidad Cordillera de Talamanca, Caribe Norte, Caribe Sur, Valle Central, Llanuras del Norte, Sub Unidad Volcanes de Guanacaste, Sub Unidad Sarapiquí, Monteverde

44


PREVDA ALA/2005/017

de Panamá y g) os Programas de Desarrollo Sostenible Regionales y Provinciales, de las Provincias de Darién, Bocas del Toro, Chiriquí, Colón, Coclé, Herrera, Veraguas y Los Santos32.

En el caso panameño existe una dicotomía institucional importante en materia de ordenamiento de territorial por cuanto dos instituciones se atribuyen competencias (y se respaldan en distintas legislaciones) sobre la materia: el Ministerio de Vivienda (MIVI) y la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Ambas instituciones deben co-ordinar sus actuaciones con los gobiernos locales, donde se elaboren los Planes de Ordenamiento Territorial. No existe una figura de planificación territorial de carácter vinculante a nivel nacional en el país.

Adicionalmente existe un régimen territorial exento de regulación por parte del Esta-do tradicionalmente conceptualizado: la cuenca del Canal. Dicha cuenca cuenta con una Autoridad específica creada por disposición constitucional con facultades de regulación y planificación de la cuenca. La diferencia entre dicha cuenca y el resto del país, desde la perspectiva del ordenamiento territorial, es sustancial.

Análisis Regional A nivel de los países centroamericanos se observan una diversidad importante en la existencia y condiciones de los instrumentos de planificación territorial. En el caso de El Salvador y Panamá existen planes de ordenamiento territorial a nivel nacional; en la escala regional existen instrumentos vigentes en El Salvador, Panamá, Guatemala, Honduras, y Nicaragua ; y a nivel local existen experiencias, instrumentos y planes vigentes en todos los países de la región. Existen tres procesos oficiales de planifi-cación consignados a nivel nacional, como lo son los casos de Guatemala, Hondu-ras y Nicaragua; una Ley de Ordenamiento Territorial (en Honduras), dos proyectos de Ley (en Guatemala y Nicaragua) y referencias a la planificación del territorio en todos los marcos jurídicos –particularmente ambientales de la región. Adicionalmente

32 Las Estrategias de Desarrollo Sostenible se constituyen en un mecanismo de planificación activa que, adicio-nalmente incorporan un Plan Indicativo de Ordenamiento Territorial Funcional que guía el desarrollo de las activi-dades e intervenciones estatales en las provincias.

45


PREVDA ALA/2005/017

se ha podido comprobar que el ordenamiento territorial está incorporado en la agen-da política de todos los planes de gobierno de la región.

En su gran mayoría los planes y políticas relacionadas con el territorio determinan con bastante detenimiento los factores de diagnóstico de la realidad existente, por lo que se considera que existe a nivel regional un conocimiento bastante adecuado de los problemas existentes a atender. Situación distinta se da, sin embargo, con la percepción de futuro de dichos problemas. En este aspecto los instrumentos distan muchos unos de otros. En la gran mayoría de los casos se ha podido comprobar que dichas herramientas tienen pocas disposiciones que tiendan a la modificación de patrones nocivos de la ocupación del territorio. Por esta razón, los planes tienden a constituirse en instrumentos que generan una percepción ciudadana de falta de pla-nificación o de impotencia ante las costumbres de ocupación del territorio.

Las mayores y más comunes debilidades de la planificación territorial en la región se dan en relación con los medios de aplicación y el seguimiento para la implementa-ción. En ninguno de los instrumentos analizados se encontraron mecanismos finan-cieros para la implementación de las propuestas. Los planes de acción o figuras si-milares que se encontraron –cuando existían- hacen referencia a procesos que van más allá del ordenamiento territorial y a fuentes de financiamiento que no siempre están ligadas, ni dependen de decisiones espaciales, sino más bien a la valoración presupuestaria general del órgano competente.

En la mayoría de los marcos normativos nacionales que regulan la planificación del territorio, ésta se diferencia de la planificación institucional o estratégico/política en razón de la limitación expresa de que la primera no debe incluir disposiciones es-pecíficas en cuanto a los presupuestas institucionales. Así, la planificación territorial se puede entender como una “representación espacial” del crecimiento y no como una estrategia de desarrollo territorial con contenido financiero33. Esta circunstancia hace que las posibilidades de la integración de las propuestas espaciales con la ges-tión institucional –particularmente importante en casos de equipamientos, interven-ciones sobre propiedad privada o construcción de obras- sea muy limitada.

33 Esta circunstancia resulta particularmente obvia en la legislación panameña y costarricense de planificación urbana, así como en

la hondureña de ordenamiento territorial.

46


PREVDA ALA/2005/017

Este divorcio entre la posibilidad de fijar y asegurar el contenido financiero para la elaboración de las propuestas, junto con la práctica casi generalizada (motivada en parte por ese mismo divorcio) de mitigar sino consolidar procesos existentes, genera un alto déficit de implementación de todas las figuras analizadas. Así, por ejemplo, disposiciones sobre reorientación del crecimiento, generación de infraestructuras o cualquier otro tipo de actuación puntual se limita, en buena medida a la capacidad del plan de convencer al sector privado de las bondades de las disposiciones. Y esta circunstancia genera una consecuencia generalizada en los planes a nivel regional: que el plan reacciona a la iniciativa privada, no la anticipa (como sería lo adecuado).

A nivel regional, se ha podido determinar que existe una disimilitud importante entre lo que entiende por Ordenamiento Territorial entre los países. Estas diferencias con-ceptuales conllevan posibles limitaciones para la implementación del instrumento a nivel regional34.

34Ejemplo de lo anterior se observa en las definiciones existentes en el Decreto de Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial de Nicaragua, la Ley Orgánica del Ambiente de Costa Rica, la Ley General del Ambiente de Panamá, el Plan de Ordena-miento Territorial del Municipio de Guatemala y la Ley de Ordenamiento Territorial de Honduras.

47


PREVDA ALA/2005/017

Consideraciones para un modelo territorial regional

Principios

El ordenamiento territorial es una actuación pública multidisciplinar basada en la in-tegración de una serie de elementos provenientes de distintos enfoques directamen-te relacionados con el territorio. A nivel centroamericano, la integración de estos elementos conllevan la necesidad de incorporar disposiciones técnicas, jurídicas e institucionales en entornos socioculturales e históricos distintos. Dicha integración debe partir inicialmente del reconocimiento de las diferencias entre los países y pos-teriormente de la determinación de los puntos en común, de forma tal que estos últimos se constituyan en el sustento para la creación de un modelo regional. La de-terminación de diferencias, que se construye en función del análisis de la situación existente en cada uno de los países35, permite concluir de forma preliminar que la identificación de puntos en común debe enfocarse desde al menos tres distintas perspectivas: a) la política; b) la técnica; y c) el proceso de planificación. Desde la perspectiva política la construcción de una base conceptual para el orde-namiento territorial en la región se puede hacer únicamente dentro del marco le-gal/institucional vigente, y con respaldo político del más alto nivel posible. El orde-namiento requiere el impulso de una apropiada institucionalidad y del respaldo de los tomadores de decisión, debe ser de carácter holístico, prospectivo, democrático y participativo.

En razón de todo lo anterior, no puede ser sectorial ni impositiva; debe ser una re-presentación realista del avance futuro de políticas socioeconómicas dentro de un contexto espacial. Sus propuestas deben integrarse a los distintos modelos de desa-rrollo presentes en los países, e integrar elementos presupuestario/financieros plau-sibles. Desde el punto de vista técnico, el ordenamiento territorial debe ser multidisciplinario y ajustado a las circunstancias de cada territorio. Su fundamento deberá aspirar al

35 El resumen de dicho análisis es parte del presente acápite, y la versión completa se incluyó en el análisis y diagnóstico que susten-ta este documento.

48


PREVDA ALA/2005/017

cumplimiento de principios y metas del desarrollo sostenible, e incorporar un trata-miento específico tanto para la interacción por género como para la relación multicul-tural con el territorio. Se deberá partir del reconocimiento, incorporación y previsión de actuaciones rela-cionadas con el cambio climático y sus impactos potenciales en el territorio, según las disposiciones que en este sentido desarrollen los países. Se deberá reconocer el peso específico que los ordenamientos jurídicos nacional dan al ambiente, particu-larmente en cuanto a los Sistemas Nacionales de Áreas de Conservación que contie-nen aproximadamente el 25% del territorio centroamericano.36 La planificación deberá integrar de forma activa las variables ambiental, la unidad de cuenca, la gestión preventiva del riesgo y el mejoramiento del régimen de la tierra (desde el punto de vista agro-silvo-pastoril) dentro de las políticas de ordenamiento, no solamente en el diagnóstico. La propuesta debe buscar ser estratégica y flexible, de forma tal que puede ser ajus-tada a cambios en sobrevinientes a lo largo del tiempo. Los instrumentos por des-arrollar deberán basarse en la subordinación de los intereses particulares al bien común. Desde la perspectiva metodológica no podrá concebirse como un ejercicio técnico de recolección de información y análisis gabinete, ni como una mera obligación de la administración pública. Debe visualizarse como un proceso político, basado en in-formación técnica, dirigido al establecimiento de acuerdos entre distintas personas y grupos agrupados en razón de un área en particular.

El proceso de planificación deberá iniciar con la identificación de los actores relevan-tes37 y la identificación de sus agendas. Con dichos actores se deberá buscar acuer-dos y consensos sobre puntos de discordia, mediante una negociación constante. Requerirá esfuerzos de comunicación, divulgación y educación en forma paralela al análisis técnico. Finalmente, deberá enfocarse en la generación de capacidades y transmisión de conocimiento hacia las autoridades competentes de la implementa-ción.

36 Estado del Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas CCAD 2004 37 Comúnmente se incluyen como actores relevantes aquellos que realizan actividades que influyen sobre el funcionamiento del área, gestionan información útil, ejercen competencias sobre el territorio, intervienen en el territorio o son parte de los tomadores de deci-sión

49


PREVDA ALA/2005/017

En función del desarrollo adecuado de las tres perspectivas anteriores se pueden construir los siguientes principios generales para el modelo de ordenamiento territo-rial regional. Estos principios buscan lograr el aterrizaje de todos los conceptos ante-riormente expuestos para el cumplimiento de los objetivos que se fijen:

⇒ La distribución de inversiones debe guiarse por una visión global del terri-torio;

⇒ Anticipar el desarrollo de los problemas mediante instrumentos prospecti-vos;

⇒ Cultivar la voluntad política y la creación de compromisos para la imple-mentación;

⇒ Asegurar la representatividad espacial y social de la diversidad del territo-rio;

⇒ Valorizar el aprovechamiento de espacios públicos; ⇒ Reducir las posibilidades de desarrollo en áreas de vulnerabilidad y mejorar

la resiliencia; ⇒ Reconocer y proteger las señales de identidad cultural y territorial existen-

tes; ⇒ Consolidar la protección de espacios de valor ambiental reconocido; ⇒ Promover la resolución de los desequilibrios territoriales; ⇒ Promover una adecuada distribución de cargas y beneficios en el territorio; ⇒ Tener al ser humano como el elemento central en la transformación del te-

rritorio; ⇒ La conservación de los recursos naturales debe salvaguardar su aprove-

chamiento futuro; ⇒ Las prioridades de los actores deberán reflejarse en los instrumentos de

implementación; ⇒ La implementación del proceso está sujeto a un constante ajuste, revisión

y actualización.

En aplicación de los principios antes dichos, deben plantearse los principales retos a considerar por un modelo de ordenamiento territorial: la gestión institucional, el equi-librio territorial, la potenciación de sinergias espaciales, la consolidación de un siste-ma de ciudades y la integración.

50


PREVDA ALA/2005/017

Retos

Gestión institucional En la gestión institucional es donde reside el mayor desafío para el ordenamiento territorial. Como se ha visto, desde todas las perspectivas existen elementos que sirven para potenciar las ventajas de las región. Desde la perspectiva institucional se requiere de un enfoque transversal que no se encuentra en ninguna de las formas de organización sectorial de la administración pública de la región.

En la región no existe una política territorial explícita. Existen planes territoriales na-cionales y departamentales o provinciales, sin embargo la política de gestión de es-tos planes se da, en el mejor de los casos, a través de la actuación sectorial. La for-mulación y desarrollo del ordenamiento territorial requiere necesariamente redefinir las formas de intervención sobre el territorio. Inicialmente se necesita la voluntad política –generada por un clamor generalizado de la necesidad de la actuación; pos-teriormente se requiere de cambios normativos y reformas institucionales que permi-tan desarrollarlo38.

Desde la perspectiva normativa/institucional la concreción eficaz de una política terri-torial requiere al menos de: a) el establecimiento de legislación con impacto espacial directo que asigne competencias y responsabilidades específicas a algún ente públi-co; b) el establecimiento de normas que regulen el derecho de propiedad y faculten al estado para establecer limitaciones e incentivos, así como para la creación de me-canismos regulatorios para la disposición a futuro de suelo –particularmente urbano; c) la armonización interna en cada país de los distintos marcos normativos e institu-cionales relacionados con el territorio –normalmente: lo urbano, lo agro-silvo-pastoril y lo ambiental; d) la consolidación de los procesos de descentralización y transferen-cia de competencias hacia los gobiernos locales para la implementación de las polí-ticas territorializadas; y e) el establecimiento de mecanismos institucionales de coor-

38 Un proceso de reforma legal e institucional equivalente es el que se realizó en todos los países de la región con los proyectos de Ley para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. Los resultados de estas iniciativa –salvo en Nicaragua y Honduras- están todavía por verse. Su implementación está todavía más lejos de ser una realidad.

51


PREVDA ALA/2005/017

dinación y dirección que favorezcan la conceptualización y gestión transversal del territorio sin necesidad de crear macro-instituciones para tal efecto.

La gestión pública del territorio sigue estando distribuida entre una serie de institu-ciones con competencias sectoriales en todos los países de la región. Estas institu-ciones carecen en su gran mayoría de mecanismos de coordinación eficaces que puedan mejorar las posibilidades de implementación de los planes. En cada uno de los países existen mecanismos jurídicamente establecidos para tal efecto, sin em-bargo su aplicación dista mucho del mandato legal. Claro ejemplo de lo anterior se observa en las leyes de Ordenamiento Territorial de Honduras (particularmente en relación con la integración y funcionamiento del CONOT), en el tema específico y la Ley del Organismo Ejecutivo de Guatemala y la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica, en términos generales.

A nivel de la relaciones entre el Ejecutivo y la administración descentralizada -que ha sido encargada de elaborar la gran mayoría de la planificación territorial de la región- las relaciones se construyen en función del alcance de la autonomía de cada una de estas últimas, y del alcance de independencia funcional que tengan. Por principio legal de autonomía, no existe relación de jerarquía entre gobierno central y gobierno local, por lo que la fijación de lineamientos y metas de cumplimiento, es todavía más difícil de poner en práctica.

Equilibrio territorial El equilibrio territorial se puede definir como el conjunto de actuaciones de una ad-ministración pública dirigidas a regular los patrones de disparidad territorial que se den en su gestión. Las actuaciones pueden ser de un carácter tan amplio como las atribuciones territoriales de los órganos de gestión de la administración pública. Así, pueden darse actuaciones de priorización presupuestaria en zonas deprimidas, in-centivos de localización, intervención directa de programas de asistencia pública o regulación para el control/incentivo del desarrollo espacialmente localizado.

La competencia para el establecimiento de actuaciones tendientes al equilibrio terri-torial, como se ha visto, pertenece a la administración pública en su generalidad. Pueden existir políticas de equilibrio territorial en cualquier nivel del Estado, e incluso

52


PREVDA ALA/2005/017

en organismos comunitarios o de integración. La Estrategia Territorial Europea, por ejemplo, incluye disposiciones tendientes hacia el desarrollo equilibrado en la Unión Europea: “Teniendo en cuenta las disparidades de desarrollo territorial existentes y los efectos territoriales de las políticas comunitarias, a veces contradictorios, todos los agentes responsables en materia de desarrollo territorial deberían considerar cier-tas directrices orientadoras, de acuerdo con unos objetivos fundamentales. La Estra-tegia Territorial Europea se ajusta al objetivo comunitario de procurar un desarrollo equilibrado y sostenible, especialmente mediante el refuerzo de la cohesión econó-mica y social”.39

Los elementos fundamentales para el establecimiento de políticas que busquen el equilibrio territorial incluyen: a) la orientación territorial de las políticas, b) el recono-cimiento de las potencialidades y limitaciones espaciales como base para la formula-ción de políticas públicas ajustadas a la realidad de su ámbito de aplicación, c) la conceptualización del territorio como sistema interrelacionado, d) la priorización de la accesibilidad como principio de integración y gestión de las infraestructuras, y e) el conocimiento y respeto del ambiente. El fundamento de la formulación y gestión de políticas territoriales que buscan el equilibrio territorial es, por lo tanto, la integración efectiva de los distintos niveles de la administración –incluyendo el nivel municipal.

Incorporar el Riesgo como variable activa Al entenderla como una variable activa del desarrollo -y por ende del ordenamiento del territorio, la gestión del riesgo pasa a convertirse en un componente determinante del desarrollo sostenible fundamentalmente por sus implicaciones sociales, econó-micas y ambientales. La incorporación de la gestión del riesgo al ordenamiento terri-torial conlleva la necesidad de incluir un análisis de seguridad y resiliencia del territo-rio. Es decir una determinación clara y precisa de aquellas dinámicas que afectan tradicionalmente a las poblaciones y su nivel de adaptación y de capacidad de so-brellevarlas. En este sentido, el análisis de seguridad -que debe ser participativo- permite integrar adecuadamente las necesidades humanas con las ambientales. Así, a diferencia del proceso de planificación, se trata de un ejercicio retrospectivo, con una necesidad de una amplia retroalimentación por parte de las comunidades, que

39 Estrategia Territorial Europea. 1999 Pg. 10

53


PREVDA ALA/2005/017

busca no sólo determinar los impactos y consecuencias, sino sobre todo las causas que disparan los eventos históricamente (y así poder definir posibles soluciones). Dicho análisis se convierte en un instrumento a integrar en los ejercicios prospectivos del proceso de planificación (de forma que pueda aportar elementos de la experien-cia en cuanto a gestión del riesgo en la determinación y escogencia de nuevas diná-micas territoriales) y sus resultados se asumen como elementos de valor para las propuestas a incluir en el plan territorial.

La incorporación del riesgo permite el desarrollo de una nueva cultura de actuación preventiva de las instituciones públicas en relación con las amenazas. La existencia de un proceso que enfoca el tema en positivo -sea en el entendimiento de implica-ciones relacionadas con la mejora institucional para la preparación, la reducción de vulnerabilidades y el aumento de la resiliencia- debe generar instrumentos particula-res que se enfoquen directamente en estos tres temas, y particularmente en el forta-lecimiento institucional en el nivel de mejor atención, normalmente el nivel local.

Sinergias La conceptualización del territorio como red funcional, conlleva el reconocimiento de la existencia de dinámicas y sinergias transregionales (originalmente) y supranaciona-les (posteriormente). Estas dinámicas estas determinadas por las funciones que ejercen dentro del territorio; algunas generan conflictos, otras crean sinergias. La vo-cación de un territorio, en un mundo globalizado basado en la competitividad como mecanismo de diferenciación, las sinergias territoriales se convierten en atractivos importantes. La “venta” de esos atractivos es lo que actualmente se denomina “mar-keting territorial”.

En el ámbito territorial, la existencia de áreas con fuerte interdependencia conlleva un nivel importante de coordinación interna y atracción hacia lo externo. Su aparición está generada por condiciones específicas que generan condiciones particulares que, a su vez, la diferencian de otras áreas vecinas. La sinergia territorial se funda-menta en la existencia de múltiples centros de actividad humana (el policentrismo). En la región, el establecimiento de incipientes ejemplos de sinergias territoriales se están creando en función del fortalecimiento de los esfuerzos de integración y la

54


PREVDA ALA/2005/017

permeabilización del concepto de soberanía de los Estados. Aún cuando no pueden clasificarse como sinergía meta-estatales, el esfuerzo de integración del CA-4 debe entenderse como la semilla inicial de posibles sinergias territoriales –particularmente en la región del Trifinio.

Los territorios fronterizos, en el caso centroamericano, además de su potencial de generación de sinergias territoriales se delimitan en su gran mayoría por cuencas compartidas, factor que resulta además relevante en la construcción de esquemas de desarrollo sostenible. Zonas tradicionalmente marginadas, vulnerables y pobres, los territorios fronterizos –particularmente en el caso de Guatemala, El Salvador y Honduras en razón de su escala y cercanía con áreas metropolitanas, constituyen la semilla para el establecimiento de sinergia territoriales supranacionales en la región, por lo que se convierte en sujeto posible para la planificación estratégica enfocada a la potenciación de complementariedades. Esta condición, sin embargo, no se limita a la potenciación de las ventajas subregionales de esta zona, sino que conlleva la necesidad de que otras regiones de la región extraigan cada vez más puntos en común y posibilidades de colaboración.

Desde esta perspectiva, constituyen importantes sinergias a potenciar la corredores biológicos a lo largo del Caribe centroamericano que constituyen el Corredor Bio-lógico Mesoamericano (CBM). En esta perspectiva, la fortaleza que motiva la sinergia territorial no la constituye el potencial de desarrollo, sino el potencial de conserva-ción y protección de recursos ambientales. El “marketing territorial” de la región, desde esta perspectiva, puede darse (y se ha dado) en función de su vocación am-biental.

Competitividad Se ha establecido ampliamente en el presente documento que la región centroameri-cana se constituye en un espacio longitudinal compuesto por un sistema de ciuda-des dispuestas a lo largo de una red de infraestructura (la carretera Panamericana). El sistema de ciudades centroamericano, es por ende, una característica que resulta de fácil determinación desde una perspectiva territorial.

55


PREVDA ALA/2005/017

Se ha determinado que no existen en la región ciudades competitivas, sino territorios objeto de localización de inversiones producto de políticas nacionales de atracción de inversiones. Igualmente se ha determinado que corresponde a Costa Rica y Pa-namá la gran mayoría de los éxitos en atracción de inversiones en la región. Inversio-nes atraídas por una serie de consideraciones que tienen más relación con condicio-nes socio-culturales que con condiciones territoriales. En otras palabras, no existe en la región una distribución comúnmente aceptada sobre las funciones que cada una de las ciudades ejerce dentro de la colectividad centroamericana; cosa que de por sí resulta lógica en razón del impulso por la competitividad que realizan todos los paí-ses, en detrimento de sus vecinos.

El sistemas de ciudades de la región concentra la mayoría del desarrollo y, por ende, el principal posicionamiento centroamericano hacia la competitividad global. El ejer-cicio de determinación del sistema de ciudades centroamericano contiene, sin em-bargo, una serie de limitantes en razón del carácter internacional de las ciudades in-cluidas. No puede, por ejemplo, establecerse una supremacía en los sistemas utili-zando los métodos comunes para tal efecto, por cuanto la importancia relativa de cada ciudad lo es en relación con su entorno nacional y sus funciones regionales. No pueden determinarse de modo científico las funciones de cada ciudad (o subsistema nacional) en la región. Se trata de nodos urbanos en competencia entre sí, y por lo tanto presentan duplicidades y contradicciones que podrían no presentarse a nivel interno de cada país. Cualquier ejercicio de determinación de funciones y por ende, jerarquías tendría el riesgo de caer en estereotipos o generalizaciones contraprodu-centes para el modelo de ordenamiento territorio a proponer.

La importancia del establecimiento del concepto de sistema de ciudades no es el ejercicio doctrinario de hacerlo, sino la inclusión en el modelo de ordenamiento terri-torial del concepto de áreas homólogas40 y su peso en la consolidación de la compe-titividad regional. Las áreas homólogas tienen un papel prioritario en la territorializa-

40 La Política Centroamericana de Gestión Integrada de Riesgos (PCGIR) define áreas homogéneas como aquellas “áreas de menor extensión que presentan similitudes en su configuración socioeconómica, cultural o física, pero que no tienen continuidad espacial.”

56


PREVDA ALA/2005/017

ción de políticas públicas y en la construcción de propuesta de ordenamiento territo-rial a escala regional, junto con las Áreas Homólogas41 y Áreas estratégicas42.

Elpapeldelosmecanismosdelaintegración

No cabe duda de que corresponde al SICA constituirse como primer espacio de dis-cusión y definición de posturas regionales sobre la perspectiva territorial. Esta condi-ción deberá basarse en dos consideraciones: una interna y otra externa.

A lo interno deberá plantearse una serie de mecanismos de coordinación que permi-tan la integración de las actuaciones de las Secretarías Ejecutivas que desarrollen componentes sectoriales con incidencia en el territorio. En relación con el papel que puede ejercer la integración en el establecimiento de un modelo regional de ordena-miento territorial las principales instituciones del SICA son en primera instancia: la Reunión de Presidentes, el Consejo de Ministros, El Comité Ejecutivo, y la Secretaría General. Corresponde a este nivel de gestión política la determinación de la necesi-dad y vigencia del modelo en términos generales, así como el nivel de alcance que éste pueda tener y la necesidad de actuación de las Secretarías Técnicas con res-pecto a su promoción. Adicionalmente juegan un papel relevante las Secretarías del Subsistema Ambiental del SICA, la Secretaría de Integración Social del SICA y el Consejo Agropecuario Centroamericano.

Hacia los países la postura del SICA deberá emplear los instrumentos normativos a su alcance: a) las disposiciones constitucionales políticas que dan sustento a los acuerdos regionales, y b) los principios fundamentales recogidos en el Protocolo de Tegucigalpa; particularmente los principios de a) solidaridad –que implica la preva-lencia del interés de las relaciones intracomunitarias por encima del interés aislado de los Estados; b) de identidad centroamericana –como reflejo de la voluntad e inter-eses regionales de consolidación de la integración; y c) de gradualidad, especificidad y progresividad –que implica la existencia de procesos evolutivos de desarrollo.

41 áreas extensas o macro-zonas que se distinguen entre si por su homogeneidad geográfica, basada en características físicas, económicas o socioculturales con perfiles … similares 42 según los criterios regionales de inversión, competitividad, priorización por asimetrías, patrimonio natural amenazado y/o exposi-ción a desastres

57


PREVDA ALA/2005/017

Corresponderá al cálculo político y de oportunidad que se haga en el momento opor-tuno a lo interno del SICA determinar si la búsqueda de un modelo de ordenamiento territorial corresponda a una atribución de la Reunión de Presidentes, como órgano de mayor jerarquía del SICA, o al Consejo de Ministros como órgano sectorial pre-eminente. En ambos casos, la decisión será jurídicamente de obligatorio acatamien-to, salvo disposición jurídica nacional en contrario.

En el caso de la promulgación de un acuerdo regional hacia la puesta en práctica de un modelo de ordenamiento territorial, corresponderá a las Secretarías Técnicas ci-tadas el desarrollo de procesos de creación de consensos regionales y delimitación de actuaciones nacionales que permitan primero el establecimiento mismo del mo-delo y segundo el ajuste de dicho modelo a las realidades de cada uno de los países. Claro está, lo anterior corresponderá a un proceso de discusión regional cuyos resul-tados deberán preverse a mediano plazo.

La generación de un modelo territorial depende no sólo de un contexto geográfico particular -es decir, responde a las particularidades propias de un territorio, sino so-bre todo de la realidad socioeconómica y política en la que se desenvuelve el proce-so de planificación. El ordenamiento territorial es ante todo gestión política. Los aportes científicos y técnicos que le dan sustento al proceso, justifican tanto la rigu-rosidad de las limitaciones al derecho de propiedad y como el sustento del ejercicio de las atribuciones de las instituciones públicas. Los aportes de la participación ciu-dadana conllevan una legitimación social de las propuestas. Sin embargo, la decisión de la adopción de disposiciones de control territorial es total y eminentemente políti-ca. Por esta razón, aún cuando técnicamente sea factible hablar de la creación de modelos territoriales, de elementos comunes para la planificación del territorio o de estándares y buenas prácticas para el desarrollo de los procesos respectivos, toda recomendación que se haga en el presente -o cualquier otro- estudio al respecto de-be balancearse inicialmente en el marco de la realidad política existente.

Componentespreliminaresdelmodeloterritorial

En la región centroamericana, existen elementos provenientes de políticas sectoria-les que, al irse acordando y aceptando por la generalidad a lo largo de los años, han

58


PREVDA ALA/2005/017

ido restringiendo el marco de discusión y desacuerdo entre los distintos grupos de la sociedad. El marco de la planificación -no sólo territorial, sino sobre todo de políticas de desarrollo- ha sido el foro para la discusión y adopción de estos consensos -inicialmente nacionales y posteriormente regionales. Las implicaciones territoriales de estas políticas de consenso pueden considerarse la base para el modelo concep-tual de ordenamiento territorial centroamericano. Esas políticas incluyen:

1.- Políticas ambientales

Desde hace más de 25 años los países de la región iniciaron procesos que, a distin-tos ritmos y con enfoques y metas particulares, procuraron proteger áreas específi-cas de sus territorios del desarrollo. Hoy en día todos y cada uno de los países po-see un Sistema Nacional de Áreas Protegidas que abarca porcentajes importantes de su territorio.

A lo largo del proceso de adopción de una conciencia ambientalmente responsable en los países de la región se fueron creando herramientas regionales enfocadas hacia el balance entre ambiente y desarrollo. La Alianza Centroamericana para el De-sarrollo Sostenible (ALIDES) llega incluso a incluir en su texto una exaltación a las autoridades nacionales para establecer planes de ordenamiento territorial y metodo-logías para esto. Adicionalmente, en 1997, en la XIX Cumbre, los Presidentes Cen-troamericanos crearon el Corredor Biológico Mesoamericano (CBM) como primer Sistema de Ordenamiento Territorial del Sistema Centroamericano de Áreas Protegi-das.

El proceso de establecimiento y consolidación del CBM tuvo distintos niveles de compromiso y éxito a lo largo de los países, por razones que no vale la pena entrar a detallar en este momento. Sin embargo, recalca un factor base para el ordenamiento territorial en Centroamérica: con un 25% del territorio centroamericano contenido dentro de los Sistemas Nacionales de Áreas de Protección, cualquier propuesta de modelo territorial o de ordenamiento del territorio debe basarse en la planificación ambiental del mismo. Es decir, el ordenamiento territorial debe incluir como base ini-cial las áreas declaradas de protección bajo cualquier ámbito que las legislaciones nacionales determinen.

59


PREVDA ALA/2005/017

Sobre esa base, y habiendo retirado de la planificación del territorio, cualquier actua-ción sobre dichas áreas, el ordenamiento deberá incluir otros elementos propios de la protección ambiental como lo son la Evaluación de Impacto Ambiental43, los con-ceptos y metodologías de capacidad de carga, fragilidad ambiental, planificación por cuencas, zonificación ecológica, planificación del paisaje, etc.

El Subsistema Ambiental del SICA se guía por una serie de instrumentos de especial relevancia a la presente investigación: Estrategia Centroamericana para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (ECAGIRH), Plan Centroamericano de Gestión Inte-grada de Recursos Hídricos (PACAGIRH), Plan Ambiental de la Región Centroameri-cana (PARCA), Política Centroamericana de Gestión Integrada de Riesgo (PCGIR), Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS) y el Plan Plurianual del Subsis-tema Ambiental. En el conjunto de estos instrumentos se encuentran una serie de referencias directas a las actuaciones territoriales del Subsistema Ambiental. Estas referencias, que se incorporan en las líneas estratégicas y líneas de acción de la pre-sente propuesta, revelan la intencionalidad del Subsistema hacia el territorio regional.

Dentro de las disposiciones más relevantes se encuentran:

La incorporación de los conceptos de áreas homogéneas, áreas homólogas y áreas estratégicas

Aprovechar espacios compartidos (cuencas y zonas fronterizas, entre otros) y su planificación

Promover metodologías de planificación participativa Mejorar los mecanismos de intercambio de lecciones aprendidas y buenas

prácticas Impulsar el ordenamiento territorial como resolución de conflictos y creación de

consensos Fomentar la incorporación de grupos minoritarios y la equidad de género Impulsar la incorporación de la mujer como sujeto diferenciado Incorporar las variables de riesgo y vulnerabilidad específicamente en áreas es-

tratégicas Identificar potencialidades y limitaciones para la localización de inversión pública

43 Incluyendo la Evaluación Ambiental Estratégica y sus elementos

60


PREVDA ALA/2005/017

Impulsar la incorporación de un enfoque espacial específico en la formulación de políticas regionales

Integrar y armonizar iniciativas a lo interno del SICA Fomentar la incorporación de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos Incentivar la aplicación de mecanismos de Evaluación de Impacto Ambiental co-

mo métodos de control e implementación Integrar elementos de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos Fomentar la incorporación de variable de riesgo, agua y ambiente en la inversión

pública Incorporar el análisis de seguridad y resiliencia del territorio, y otros mecanismos

prospectivos Fortalecer el ordenamiento territorial partiendo de áreas de importancia ambiental Fomentar la incorporación del enfoque ecosistémico Fortalecer la comprensión generalizada del ordenamiento territorial como política

pública con un enfoque multidisciplinario

2.- Políticas relacionadas al cambio climático

En los próximos años los efectos producidos por las emisiones generadas por la ac-tividad humana transformarán el territorio. La región centroamericana, han determi-nado los estudios, es particularmente vulnerable a estos cambios. Resulta evidente que ignorar toda la información y conclusiones de los distintos estudios tendrán im-pactos importantes en el desarrollo económico y la calidad de vida de los países centroamericanos.

El enfoque del modelo territorial deberá incorporar, desde el inicio, la información existente y los escenarios previstos sobre los efectos del cambio climático en la re-gión –particularmente las disposiciones de la Estrategia Regional de Cambio Climáti-co (ERRCC). Particular atención deberá generar en relación con la gestión del riesgo y la prevención y el compromiso adquirido en la ERRCC sobre la evaluación de vul-nerabilidad territorial. Sin embargo, además de esto, el modelo deberá incluir dispo-siciones espaciales asociadas al cumplimiento de metas de adaptación y mitigación del cambio climático aquellos sitios donde se posible y deseable hacerlo (particular-

61


PREVDA ALA/2005/017

mente en los temas como energía, reducción de emisiones, consolidación de espa-cios libres y áreas de protección, y accesibilidad) .

En la región los países desarrollan desde hace algún tiempo una serie de iniciativas tendientes a mejorar las condiciones de mitigación y adaptación al cambio climático. Cualquier esfuerzo de ordenamiento territorial debe cumplir, por lo tanto, el impor-tante papel que tiene en aportar insumos hacia el cumplimiento de los restos del cambio climático. En este sentido, corresponderá a cada uno de los procesos el aná-lisis de alternativas y posibilidades para el mejoramiento de las condiciones de adap-tación y mitigación desde el punto de vista de la planificación del territorio -incluyendo la consideración activa de la gestión del riesgo y de la información sobre recurrencia de eventos hidrometeorológicos en el ordenamiento.

Desde la perspectiva del cambio climático, el ordenamiento territorial regional deberá servir de mecanismo para la consolidación de los sistemas nacionales protegidos, el Corredor Biológico Mesoamericano. El ordenamiento territorial deberá fortalecer la protección como mecanismo de contribución en la reducción de la vulnerabilidad al cambio climático.

3.- Otras Políticas del SICA

La Estrategia Regional Agroambiental y de Salud 2009-2024 (ERAS) parte de una concepción integral del ambiente. En la ERAS se incorpora el factor de riesgo y vul-nerabilidad como condicionante espacial al desarrollo y al aprovechamiento de terri-torios saludables y productivos. Igualmente se llama la atención sobre la discrepan-cia entre los asentamientos humanos y la disponibilidad de fuentes de agua potable.

Las limitaciones y potencialidades del territorio se ven, desde la perspectiva de la ERAS como un factor transversal para una gestión coordinada entre ambiente y sa-lud. Así, incorpora el CBM como una herramienta importante para la consolidación regional y plantea una definición de territorio como: ““un producto social e histórico -lo que le confiere un tejido social único-, dotado de una determinada base de recur-sos naturales, ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de

62


PREVDA ALA/2005/017

instituciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los elementos” 44

La sexta línea reacción de la ERAS es la promoción del ordenamiento territorial como instrumento de desarrollo agroambiental. Su consecución se pretende realizar me-diante el fortalecimiento de la gestión territorial y de los procesos de planificación; ambos con la incorporación activa de criterios de riesgos y vulnerabilidad. Adicio-nalmente, otras líneas de acción consideran la planificación del territorio como me-canismo para revertir procesos de deterioro de ecosistemas, y el mejoramiento de la gobernabilidad agroambiental. Finalmente la ERAS incorpora el concepto de territo-rios demostrativos como espacios para el desarrollo de pilotos y recopilación de lec-ciones y buenas prácticas. Este concepto de espacios demostrativos, puede con-cordar con las áreas incluidas en los instrumentos del Subsistema Ambiental.

El Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), en cumplimiento de los acuerdos de la XXXIII cumbre de San Pedro Sula, promovió en el año 2009 la Estrategia Cen-troamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT). La incorporación de la con-cepción territorial en la ECADERT se refleja desde su justificación hasta sus propues-tas.

El enfoque territorial se incorpora en la ECADERT a través de un enfoque de integra-lidad y diversidad de actuación en distintas áreas de la región, incluyendo implica-ciones relacionadas con migraciones, competitividad, ejes de desarrollo y el empleo de una imagen objetiva deseada como evolución de metas y objetivos de la ECA-DERT.

El primer aterrizaje territorial de la ECADERT se constituye la incorporación del con-cepto de regiones que comparten características esenciales –incluyendo territorios indígenas, las desigualdades territoriales –particularmente entre los países, los cam-bios en la relación campo-ciudad producto de la urbanización, y las áreas comparti-das –particularmente la fronterizas.

El segundo aterrizaje de la ECADERT se constituye la incorporación y consolidación de la definición de “territorio” incluida en la ERAS.45 El afianzamiento del concepto de

44 CAC. Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial. Pag. 17. Tomado de Sepúlveda, Sergio(2008) Gestión del Desa-rrollo Sostenible en Territorios Rurales: Métodos para la Planificación. Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. San José – Costa Rica: IICA

63


PREVDA ALA/2005/017

territorio en la ECADERT, afirma un postura consecuente y definida por parte del CAC en relación con el papel del territorio en las políticas de desarrollo rural regional. La incorporación de esta definición en el marco conceptual regional se constituye, por lo tanto, como un elemento de especial consideración.

Otras aproximaciones de la ECADERT hacia el territorio se incluyen en las propues-tas de la Estrategia e incorporan: a) la incorporación de la cohesión territorial como objetivo de la política económica y de desarrollo de los países, junto con la cohesión social y el desarrollo solidario, y el fortalecimiento de las capacidades de gestión te-rritorial en las distintas instancias de los países.

Propósitos El ajuste de las políticas dichas, como base tendiente hacia un proceso evolutivo que consolide un marco conceptual de ordenamiento territorial deberá considerar al me-nos los siguientes fundamentos:

a) Partir de metas realistas y alcanzables. En el tanto en que el ordenamiento te-rritorial conlleva la distribución de cargas y beneficios espaciales y esto atenta contra los tradicionales desequilibrios y concentraciones de poder, la defini-ción de metas muy ambiciosas puede ir en contra del éxito del propio instru-mento. En la región pareciera ser más factible el desarrollo de procesos de or-denamiento territorial basados en etapas, metas parciales de cumplimiento y modelos territoriales accesibles a la percepción política del territorio a planifi-car -en aras de la creación de una cultura de aceptación hacia el concepto del ordenamiento territorial, de forma tal que se pueda posteriormente ir planifi-cando “sobre lo existente” hacia el cumplimiento de metas cada vez más am-biciosas.

45 CAC. Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial. Pag. 17. Territorio como “un constructo social y cultural históri-camente construido lo que le confiere un tejido social único, dotado de una base de recursos naturales, ciertos modos de produc-ción, consumo e intercambio y una red de instituciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de elementos presentes” Tomado de Sepúlveda, Sergio(2008) Gestión del Desarrollo Sostenible en Territorios Rurales: Métodos para la Planificación. Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. San José – Costa Rica: IICA.

64


PREVDA ALA/2005/017

b) Reconocer la naturaleza y peso político del proceso. El ordenamiento territorial es una decisión política compleja no sólo por su contenido, sino por su carác-ter multidimensional dentro de la política nacional y regional. Se ha hecho re-ferencia en la presente investigación a compromisos regionales (ALIDES y el CBM), nacionales (distintas leyes y el PNODT en el Salvador) y locales (el Plan del Municipio de Guatemala). El asumir el ordenamiento territorial como políti-ca de Estado a nivel de los países de la región implica el compromiso de atender un tema multisectorial y multidimensional en la política nacional y re-gional. La generación de un modelo territorial para la región debe partir por lo tanto de propuestas de coordinación no sólo entre instituciones del Estado, sino entre distintos niveles de gobierno46.

c) Simplificar y coordinar procesos de planificación. Existe una percepción casi generalizada en la región de que no existe planificación del territorio. Sin em-bargo, en todos los países existe una cantidad importante de instrumentos de planificación. El problema no radica en la falta, sino en la naturaleza de los ins-trumentos de planificación. Los planes nacionales usualmente no detallan -no deben detallar- los mecanismos de actuación particular para implementarlos; los planes sectoriales normalmente no perciben -y no deben percibir- la totali-dad del espectro de la gestión pública. Se supone, en la lógica de la gestión estatal, que los segundos reflejan y detallan los lineamientos establecidos por el primero. Sin embargo, como norma en ninguno de los dos niveles de plani-ficación se reflejan territorialmente las disposiciones. Esta potestad se le ha dado a otro tipo de instrumentos de planificación: los planes de ordenamiento territorial. La limitación más importante de esta lógica de planificación del Es-tado radica en la falta de coordinación que usualmente se da entre todos es-tos niveles de planes, y no así en la escasez de herramientas para organizar la gestión pública. El reto del ordenamiento territorial regional radica en decir simplificar los instrumentos de planificación de manera que, siendo coordina-

46 En este sentido, la coordinación interinstitucional e intragubernamental deberá respetar los siguientes principios: A) respeto al marco constitu-

cional o legal del régimen municipal existente; B) atribución de funciones al órgano/administración que mejor pueda desempeñarlas; C) Ejercicio activo de las potestades existentes de coordinación entre Instituciones de la Administración Pública; D) aprovechar los mecanismos de adscrip-ción institucional, creación de consensos y jerarquías, E) la implementación de planteamientos de futuro y los sistemas de planificación del desa-rrollo nacionales; y F) la organización estatal y la distribución de sectorial de competencias para la gestión pública.

65


PREVDA ALA/2005/017

dos bajo una misma lógica de actuación, puedan ser admitidos y valorados adecuadamente por parte de la ciudadanía -que son los principales garantes de su cumplimiento.

d) Buscar la integración de territorios. En la región existe una cantidad importan-te de territorios cuyas características geográficas y naturales (particularmente cuencas) conllevan la necesidad de integración de políticas nacionales en marcos internacionales y políticas locales en marcos nacionales. Al tratarse de divisiones político-administrativas, la integración de éstas resulta complicada desde el punto de vista técnico, de ahí la necesidad de adoptar mecanismos basados en actuaciones mutidisciplinarias, fundamentadas en decisiones y compromisos políticos.

e) Incorporar a los actores. Tomar decisiones sobre los derechos de propiedad de las personas siempre conlleva un nivel importante de desacuerdo y discu-sión, por lo que el proceso de ordenamiento -ya se ha dicho- es uno de cons-tante resolución de conflictos y por ende de participación. Cuando se desarro-llan procesos de ordenamiento territorial se debe entender la participación como el proceso mediante el cual los actores discuten, ejercen influencia y participan en la toma de acuerdos relacionados con iniciativas y decisiones que les pueden afectar. La participación deberá entenderse como aquella me-diante la cual todos y cada uno de los actores -con sus respectivos niveles y capacidades de ejercer poder, sus intereses y sus recursos- tengan oportuni-dades válidas para manifestar sus opiniones47, tratar de incidir en el resultado y negociar los instrumentos.

f) Que contenga instrumentos de implementación realistas. La implementación de planes territoriales en la región es normalmente el elemento de mayor difi-cultad e ineficiencia en el proceso de planificación. Por lo tanto el modelo de ordenamiento territorial debe incorporar instrumentos de implementación ex-presamente adaptados al área y circunstancia de planificación, siguiendo lec-ciones aprendidas y buenas prácticas que sirven de base para cualquier ac-ción. Conjuntamente con la implementación deberá incentivarse la existencia

47 Los procesos de ordenamiento deberán velar por mejorar la seriedad, preparación y responsabilidad de los grupos de actores que participan.

Sin embargo, no podrán condicionar la participación por carecer ésta de esas cualidades.

66


PREVDA ALA/2005/017

de sociedades o asociaciones de actores comprometidos con la implementa-ción del plan.

g) Fortalecer las capacidades institucionales. La elaboración de planes y la im-plementación de los instrumentos contenidos en los planes de ordenamiento territorial se dan a través del intercambio informado de instrucciones, com-promisos y responsabilidades entre instituciones. Por lo tanto para la imple-mentación adecuada de los planes se requiere que todas las instituciones competentes de esto estén debidamente enteradas y comprometidas para hacerlo. Dicha capacidad y compromiso se puede desarrollar desde el inicio del proceso de planificación si se logra una participación activa de dichas ins-tituciones -de ahí la imperiosa necesidad de quienes guían el proceso de lo-grar esa participación. Sin embargo, el fortalecimiento de capacidades no puede terminar ahí. Las propuestas de ordenamiento territorial deben conte-ner disposiciones específicas y con recursos financieros adecuados para ge-nerar procesos de fortalecimiento institucional . Programas de capacitación en ordenamiento territorial -y en el plan en particular- son medulares en la conse-cución de dicho fortalecimiento. El mejoramiento de la capacidad de actores locales y de los actores sociales clave debe tener especial importancia. En este sentido actuaciones de educación, campañas de concienciación, concur-sos temáticos y otras medidas similares facilitan la universalización de dicho fortalecimiento.

ElMarcoConceptualdelModeloTerritorial.Conclusiones.

La construcción de un modelo territorial está asociada técnicamente a la elaboración de un documento de planificación; es su “imagen objetivo”. En las circunstancias actual del ordenamiento territorial centroamericano, la elaboración de un modelo re-sulta un objetivo a medio plazo. Las divergencias entre los enfoques y formas de planificar el territorio en cada uno de los países resulta tan disímil, que las posibilida-des reales de construir un modelo son pocas.

No obstante lo anterior, se ha vista que existen en las políticas de integración una serie de elementos que permiten construir una propuesta progresiva tendiente a la

67


PREVDA ALA/2005/017

construcción de un marco conceptual para el modelo territorial centroamericano –al menos desde la perspectiva del Subsistema Ambiental del SICA.

Los faltantes más importantes que se percibieron en el diagnóstico legal y de políti-cas públicas relacionadas con el ordenamiento territorial, tanto a nivel regional como nacional, resultan ser de carácter político y de enfoque social. Las divergencias y desigualdades en la gestión pública del territorio entre los países son igualmente im-portantes –y se traducen en marco jurídico-institucionales dispares y con escasos niveles de coordinación interna, y muy poca experiencia en coordinación regional. En el nivel de la integración, la incorporación de la conceptualización territorial es inci-piente, y sus resultados están todavía en proceso. Así, aunque existe también una cantidad importante de deficiencias a nivel regional en el conocimiento y análisis del territorio centroamericano, sus potencialidades y su rol dentro del contexto global, la falta de una discusión generalizada sobre prioridades y consensos, cargas y benefi-cios, balances e incompatibilidades, y gestión y planificación, resultar ser la restric-ción más importante en la construcción del modelo territorial.

En función de lo anterior, la región requiere plantear, organizar y desarrollo un proce-so de construcción de imagen objetivo que sirva de base para el planteamiento del modelo. Para lograr tal paso, se plantea una actuación progresiva de consolidación del enfoque territorial de políticas, instrumentos y actuaciones regionales. El primer paso de dicha actuación lo constituye la incorporación de elementos de territorializa-ción en las políticas y estrategias centroamericanas –paso que desarrolla actualmen-te el Subsistema Ambiental, desde su propia perspectiva. El segundo paso es la in-corporación de dichos elementos en las políticas de los Subsistemas Social y Económico. El tercer paso lo constituye el desarrollo por parte del SICA de un proce-so de estandarización de elementos territoriales

La construcción del modelo conceptual del ordenamiento territorial regional, se pro-pone, depende de tres fundamentos: a) la puesta en común de conceptos funda-mentales que permita la integración regional de las distintas perspectivas y enfoques que han desarrollado cada uno de los países, b) el acuerdo en los principios rectores del modelo de ordenamiento territorial, y c) el establecimiento de objetivos comunes a la región.

68


PREVDA ALA/2005/017

Puesta en común de conceptos En cuanto a la definición de los conceptos básicos del ordenamiento territorial se puede decir que la región cuenta con desfase importante de percepciones incluidas en una cantidad importante de instrumentos. Dichas diferencias son producto del enfoque y contexto histórico-social que engloba a cada una de las sociedades cen-troamericanas, por lo que su respeto debe ser la base de una puesta en común de conceptos. De todas esos instrumentos se pueden obtener elementos comunes que permitan proponer, sino una definición regional, al menos una serie de componentes a incluir en su construcción.

Tabla 1. Definiciones de “Ordenamiento Territorial” en la normativa centroamericana.

Definición Instrumento País

Proceso de planificación dirigido a evaluar y orientar el uso de la tierra en

el territorio, de acuerdo con sus características, potenciales, limitantes y problemática, tomando en cuenta los recursos naturales y ambientales,

las actividades económicas y sociales y la distribución de la población en el marco de una política de conservación y uso sostenible de los sis-

temas ecológicos.

Decreto de Nor-

mas, Pautas y Criterios para el

Ordenamiento Territorial

Nicaragua

Proceso tendiente a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desa-

rrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bien-

estar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente.

Ley Orgánica del Ambiente

Costa Rica

Proceso de planeación, evaluación y control, dirigido a identificar y pro-

gramar actividades humanas compatibles con el uso y manejo de los recursos naturales en el territorio nacional, respetando la necesidad de

carga del entorno natural, para preservar y restaurar el equilibrio ecológi-

co y proteger el ambiente, así como para garantizar el bienestar de la población.

Ley General del

Ambiente

Panamá

La organización del uso y la ocupación del territorio nacional y de los Ley que Regla- Panamá

69


PREVDA ALA/2005/017

centros urbanos, mediante el conjunto armónico de acciones y regula-ciones, en función de sus características físicas, ambientales, socioe-

conómicas, culturales, administrativas y político-institucionales, con la

finalidad de promover el desarrollo sostenible del país y mejorar la cali-dad de vida de la población.

mento el orde-namiento territo-

rial para el desa-

rrollo urbano

El ordenamiento territorial como función pública del Municipio de Gua-temala tiene como fin promover y orientar el desarrollo integral del muni-

cipio así como mejorar la calidad de vida de sus habitantes a través de la

transformación, utilización y ocupación racional y sostenible de su terri-torio”.

Plan de Ordena-miento Territorial

del Municipio de

Guatemala

Guatemala

“El proceso político-administrativo del Estado para conocer y evaluar los recursos que con la participación de la sociedad, pueda gestionar el

desarrollo sostenible;

Un modelo de gestión sistematizado y centrado en la visión estratégica

del país, para hacer frente a los retos de esta era, caracterizados por los avances en la alta tecnología, los comportamientos dinámicos y compe-

titivos de la economía, la apertura geopolítica mundial, la conducta pro-

activa de las sociedades y la valoración estratégica de los recursos y del conocimiento;

Un instrumento administrativo para gestionar estratégicamente la rela-ción armónica y eficiente de los recursos humanos, naturales, físico-

estructurales, buscando su uso integral y equilibrado en todo el territorio

para impulsar la expansión de la economía; y,

Un instrumento de gestión socio-política para propiciar condiciones de gobernabilidad que fortalezcan la capacidad de la sociedad para articu-

lar sus intereses, cumplir sus compromisos y solucionar sus conflictos

para lograr una integración justa y la convivencia armónica y democráti-ca”.

Ley de Ordena-miento Territorial

Honduras

Instrumento de orientación estratégica para la acción institucional públi-ca y privada … de naturaleza política … integral que busca actuar sobre

el orden y desarrollo territorial para inducir nuevos escenarios de desa-

rrollo, uso y ocupación que se ajusten a la imagen objetivo … concerta-da de la sociedad

Política Nacional de Ordenamiento

Territorial

El Salva-dor

Fuentes: Decreto de Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial, Nicaragua; Ley Orgánica del

Ambiente, Costa Rica; Ley General de Ambiente, Panamá; Ley que Reglamento el Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Urbano, Panamá; Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Guatemala; Ley de Ordenamien-

to Territorial, Honduras; y Política Nacional de Ordenamiento Territorial, El Salvador.

70


PREVDA ALA/2005/017

En algunos conceptos de base para la creación del modelo, la construcción de un consenso conceptual debe darse en función de distintas posturas doctrinarias y de-finiciones propuestas en otros contextos.

En ambos casos –incorporación de elementos comunes, y adaptación de posturas doctrinarias- la determinación de conceptos regionalmente aceptables debe ser pro-ducto de amplias discusiones técnicas y políticas.

A modo de inicio de esas discusiones se proponen que los conceptos de territorio, ordenamiento territorial, modelo territorial, planificación activa y planificación pasiva sean definidos en forma homogénea, a modo de bases constitutivas del marco con-ceptual. Como aporte de la presente investigación, fundamento en las acepciones que se incluyen en las distintas normas vigentes en cada uno de los países, dichos conceptos deben incluir al menos las siguientes consideraciones:

Territorio: el territorio debe considerarse como un sistema que, partiendo de una ba-se biofísica, incluye e incorpora:

⇒ Interconexiones, relaciones y procesos sociales, culturales, políticos y económi-cos

⇒ Unidades espaciales delimitables, ⇒ Usos e interacciones naturales y artificiales, ⇒ Temporalidad

El territorio debe ser sujeto de ordenación con el fin de lograr balances entre aprove-chamiento y protección.

En cuanto a la definición específica del concepto de territorio, se reconoce como aporte de especial importancia, la oficialización de una definición que proponen tanto la ECADERT como la ERAS que se reseñan anteriormente en este documento.

Ordenamiento Territorial: una función y acción pública determinada y puntual que considera:

⇒ La priorización de necesidades y oportunidades ⇒ El balance en el desarrollo territorial

71


PREVDA ALA/2005/017

⇒ La transformación, utilización y ocupación racional y sostenible del territorio ⇒ El contexto político y de desarrollo en el que se enmarca ⇒ La relación armónica entre recursos humanos, naturales y físico-estructurales ⇒ La orientación del uso de la tierra según sus características, potencialidades, limi-

tantes y problemática

Se trata de un proceso cuyo objetivo político es propiciar mejores condiciones de gobernabilidad y fortalecimiento de las instituciones. Sus productos finales incluyen la toma de decisiones consientes y fundamentadas sobre el territorio.

Modelo Territorial: se trata de un instrumento incluido dentro de un proceso de plani-ficación que se construye, de forma participativa, considerando:

⇒ Condicionantes y desafíos determinados provenientes de procesos de diagnósti-co y prospectiva

⇒ Principios expresos acordados en el proceso ⇒ La representación del territorio en un futuro deseado ⇒ Su rol de base lógica y contexto para actuaciones públicas ⇒ Su condición de consenso construido de forma participativa

Se trata de una construcción instrumental fundamentada en un postura y decisión política relacionada con el aprovechamiento futuro del territorio y objetivos y metas a un plazo determinado.

Principios básicos Como principios básicos para la construcción de un modelo territorial se proponen los siguientes como producto de la identificación de potencialidades y desafíos reali-zada durante la fase de diagnóstico de la presente investigación:

⇒ Balance y equilibrio territorial; ⇒ Anticipación y prospección; ⇒ Participación, voluntad política y consensos; ⇒ Representatividad y diversidad; ⇒ Interés social; ⇒ Descentralización; ⇒ Sostenibilidad;

72


PREVDA ALA/2005/017

⇒ Integración –regional y mundial. ⇒ Flexibilidad y estrategia

Objetivos Con base en los principios anteriormente enunciados se proponen los siguientes ob-jetivos que integran al menos cinco ejes fundamentales –pobreza y calidad de vida, competitividad, gestión del territorio, gestión de los recursos naturales y gobernabili-dad del territorio:

Desarrollar, mediante intervenciones públicas determinantes, el territorio con el fin de mejorar facilitar la transformación económica-productiva de las áreas me-nos desarrolladas del territorio y mejorar la calidad de vida de sus habitantes

Impulsar iniciativas y procesos productivos que contribuyan a mejorar el balance territorial del desarrollo, en seguimiento de políticas de ordenamiento territorial

Impulsar el proceso de reordenación, diversificación y mejora de la competitivi-dad de la base económica, enfocada en oportunidades espaciales previamente determinadas, según la tipología existente de aprovechamiento del suelo, que di-namicen el tejido económico local atendiendo a criterios de sostenibilidad e im-pacto sobre el empleo e ingreso de la población.

Lograr la incorporación de las consideraciones territoriales en las políticas públi-cas nacionales y sectoriales, bajo un esquema de planificación y coordinación común asociado al territorio

Obtener una mayor rentabilidad socio-económica de las inversiones y aprovechar las potencialidades del territorio, revirtiendo situaciones deficitarias que limitan la calidad de vida y el desarrollo de actividades productivas.

Promover el uso sostenible de los recursos y el territorio, y reducir los procesos de deterioro ambiental, mitigar los riesgos y gestionar adecuada e integralmente los recursos hídricos.

Mejora la gobernabilidad y capacidades de gestión e inversión mediante la incor-poración de consideraciones espaciales en políticas públicas

73


PREVDA ALA/2005/017

Crear condiciones prácticas y comprensibles de coordinación institucional aso-ciadas al territorio.

Fortalecer la capacidad de gestión de los agentes públicos y privados mediante estructuras de implementación y gestión “aterrizada” en el territorio

Mejorar las condiciones de éxito de las políticas de descentralización mediante la creación de espacios comunes de gestión pública asociados al territorio.

74


PREVDA ALA/2005/017

Mecanismos para la Promoción del Modelo

La transferencia del marco conceptual propuesto hacia su implementación en cada uno de los países se enfoca desde dos perspectivas en la presente investigación. Desde la perspectiva de actuación estratégica de los organismos del SICA se ha construido un marco de actuación que va desde los condicionantes y desafíos en-contrados hasta propuestas de líneas de acción y asignación de contrapartes institu-cionales en cada uno de los países para el desarrollo de un proceso práctico de pla-nificación que emplee e incorpore el marco conceptual dentro de instrumentos efec-tivos de ordenamiento territorial a nivel nacional. Desde la perspectiva de actuación hacia la consolidación de mecanismos para la incorporación de los insumos desarro-llados en el quehacer del SICA, se propone un proceso evolutivo de territorialización de las políticas regionales y la estandarización de una conceptualización regional relacionada al territorio. Ambas perspectivas se desarrollan a continuación.

Mecanismosestratégicosdepromociónregional

La construcción, desde una perspectiva estratégica, de mecanismos de promoción del modelo se plantea bajo un esquema similar a los instrumentos de planificación regional del SICA. Su construcción se fundamenta en un estudio preliminar de las circunstancias existentes –condicionantes y desafíos organizados alrededor de cinco ejes fundamentales. Con base en dicho diagnóstico rápido se organizan los princi-pios reseñados a lo largo del presente documento. Esos principios sirven, a su vez, para la construcción de una serie de objetivos que, respetando siempre esos ejes fundamentales, enmarcan las propuestas de mecanismos de promoción que se plan-tean a continuación. Para la organización y consistencia de las líneas de actuación, se plantean una serie de líneas estratégicas en cada uno de esos ejes fundamenta-les. El resultado de este proceso es la creación de una ruta crítica de actuación que va desde las propuestas de modelo planteadas hasta su traducción en lineamientos con enfoque directo en las instituciones regionales y nacionales competentes en la

75


PREVDA ALA/2005/017

materia. En forma paralela, las líneas de actuación también recogen disposiciones contenidas en los instrumentos de política regionales más importantes del Subsiste-ma Ambiental.

Como se ha visto a lo largo del presente documento existen una serie de considera-ciones que pueden alimentar una propuesta de modelo de ordenamiento territorial para Centroamérica. El cuadro siguiente establece un resumen de las condicionan-tes y desafíos pendientes en esta materia, distribuidos en cinco ejes fundamentales de actuación: a) Pobreza y calidad de vida, b) Competitividad, c) Gestión del territo-rio, d) Gestión de los recursos naturales y e) Gobernabilidad.

76


PREVDA ALA/2005/017

Tabla 2. Condicionantes y desafíos para el Ordenamiento Territorial

CONDICIONANTES DESAFIOS

POBR

EZA

Y C

ALI-

DAD

DE

VID

A

Bajos indicadores de calidad de vida en zonas de la región Inseguridad en tenencia de tierras Zonas rurales fuera de los procesos de desarrollo Ampliación de brechas sociales Aumentos de economías de subsistencia y bajo ingreso Migración hacia áreas urbanas por falta de empleos Sectores económicos muy intensivos en mano de obra Sector turístico en auge pero sin planificación

Diversidad productiva de la región Territorialización de políticas públicas Especificar actuaciones de desarrollo en regiones desfavorecidas Aprovechamiento del Bono demográfico Organizar sistemas de transportes de personas y mercancías. Consolidar mecanismos para obtener seguridad alimentaria

CO

MPE

TITI

VID

AD

Minorías con poco acceso a desarrollo y dinámicas de crecimiento Sector económico primario genera mayoría de empleos en una economía que se terciariza Faltantes en infraestructuras básicas Dependencia de Sectores y procesos tradicionales Limitaciones de capacidad para la atracción de inversión y generación de empleos de mejor remuneración Conectividad entre ciudades en cuasi obsolescencia Baja competitividad de infraestructuras clave existentes

Consolidar condiciones de accesibilidad y conectividad Perfeccionar la Integración Económica y reducción de aranceles Posibilidades de encadenamientos productivos Accesibilidad a mercados debido a posicionamiento e infraes-tructuras Diversidad de disposición de recursos naturales Aprovechamiento integrado de políticas de apertura comercial Generación de instrumentos para la competitividad territorial Aprovechar del mercado para mejorar economías de escala Elevar la cobertura y eficacia del sistema de educación

GES

TIO

N D

EL

TER

RIT

OR

IO Falta de políticas regionales con injerencia territorial

Visión no articulada del territorio y del aparato productivo Esquemas de desarrollo no integrados al territorio Limitaciones para la gestión de planes existentes Falta de evaluación ambiental en políticas públicas Concentración territorial del desarrollo en pocas áreas.

Reaparición del interés por el ordenamiento territorial en las agendas políticas nacionales y locales Aprovechar infraestructuras subutilizadas para desarrollo Políticas integradas para el desarrollo fronterizo Acuerdos para balancear en el territorio crecimiento y desarrollo Establecimiento de mecanismos de balance territorial del desa-rrollo, y territorialización de la inversión

GES

TIO

N D

E LO

S R

ECU

RSO

S

Desatención a relación entre actuaciones humanas y conservación de los recursos Elevados índices de contaminación Limitado análisis de impactos ambientales en proyectos Desconocimiento o desatención de vulnerabilidades Falta de consensos sobre balance desarrollo-protección. Falta de actuaciones en GIRH a nivel de cuencas

Recursos naturales como ventajas comparativas -sostenibilidad Posicionamiento internacional en mercados “verdes” Desarrollo de mecanismos tendientes al balance entre el desarro-llo de infraestructuras y la protección del ambiente Interés regional por la integración Riesgo-Agua-Ambiente (Sub-sistema Ambiental SICA)

OR

DEN

AMIE

NTO

TER

RIT

OR

IAL

AMBI

ENTA

L

GO

BER

NAB

ILID

AD Capacidad institucional limitada e insuficientes platafor-

mas de coordinación Gobiernos locales débiles con competencias territoriales fuertes Limitadas capacidades de las organizaciones de la socie-dad civil y bajos niveles de participación Desatención de las relaciones entre las políticas regional y nacionales y su implementación en el territorio Distintas iniciativas (nacionales y regionales) sin coordina-ción/armonización efectiva

Existencia de mecanismos legales para coordinación institucional Capacidad técnica y académica en para la gestión territorial Descentralización y transferencia de competencias a gobiernos locales y metropolitanos Gestión pública para la competitividad territorial Implementación y seguimiento de las disposiciones contenidas en planes y programas territorializados Establecimiento de lineamientos regionales de territorialización de políticas públicas

Fuente: Elaboración propia

77


PREVDA ALA/2005/017

La determinación de esas condicionantes y desafíos permite establecer una estrate-gia de actuación que, empleando los mecanismos nacionales y regionales de pro-moción, facilite la consolidación de los elementos que aquí se proponen para la construcción de un modelo de ordenamiento territorial regional. A tal efecto, se plan-tea la incorporación de los principios planteado anteriormente, en cada uno de los ejes fundamentales. Estos principios sirven, a su vez para la creación de una serie de objetivos que faciliten el aterrizaje de los mecanismos de promoción de las propues-tas.

Principios, Objetivos, Líneas Estratégicas y Líneas de Acción

1.- Eje Pobreza y Calidad de Vida

Principios:

• Reducir las posibilidades de desarrollo en áreas de vulnerabilidad y mejorar las condiciones de resiliencia;

• Sopesar las prioridades políticas existentes en la elaboración de propuestas; • Promover una adecuada distribución de cargas y beneficios; • El ser humano debe comprenderse como el elemento central en la transformación

del territorio, por lo que las iniciativas socioeconómicas y culturales deben ser la base de los instrumentos de ordenamiento del territorio

Objetivos:

• Desarrollar, mediante intervenciones públicas determinantes, el territorio con el fin de mejorar facilitar la transformación económica-productiva de las áreas me-nos desarrolladas del territorio y mejorar la calidad de vida de sus habitantes

• Impulsar iniciativas y procesos productivos que contribuyan a mejorar el balance y reducir el desbalance territorial del desarrollo, en seguimiento de políticas de ordenamiento territorial

78


PREVDA ALA/2005/017

Líneas Estratégicas:

o Intervenciones públicas para la convergencia del desarrollo o Participación y compromiso en la implementación de planes. o Atención de disparidades en el territorio

Líneas de Actuación:

Impulsar la incorporación de un enfoque espacial específico en la for-mulación de políticas que vele por la incorporación de espacios al de-sarrollo y mejore las condiciones de integración regional

Admitir a estudio regional la determinación de espacios compartidos (cuencas compartidas y zonas fronterizas, entre otros) y promover su planificación conjunta entre los países48.

Promover metodologías de planificación con objetivos ajustables al contexto de aplicación y con mecanismos de auditoría ciudadana49

Mejorar los mecanismos de comunicación regionales como formas pa-ra impulsar el intercambio de lecciones aprendidas y buenas prácticas de planificación nacionales50

Impulsar la concepción del ordenamiento territorial como mecanismo de resolución de conflictos y creación de consensos a través de un en-foque multidisciplinario y los procesos de participación abiertos51

Fomentar la incorporación de sociedades, asociaciones y otros meca-nismos similares –en particular aquellas con que representan grupos minoritarios y con equidad de género entre los requisitos para la elabo-ración de planes52

Identificar espacios regionales dispares para vincularlos a la elabora-ción de políticas y estrategias regionales territorializadas.

Elaborar una categorización/estandarización conceptual regional de espacios territoriales homogéneos que sirva de base para la armoniza-

48 En apego a lo establecido en la ECAGIRH, el PACADIRH y el PACAGIRH 49 En apego a lo establecido en la ECAGIRH 50 En apego a lo establecido en la ECAGIRH, y el PACADIRH 51 En apego a lo establecido en el PACAGIRH 52 En apego a lo establecido en la ECAGIRH

79


PREVDA ALA/2005/017

ción de los procesos de ordenamiento de los países y la atención uni-forme de las disparidades territoriales

Impulsar la incorporación de la mujer como sujeto diferenciado y con necesidades e interacciones específicas para con el territorio53

Apoyar actuaciones e inversión públicas espacialmente dirigidas con el fin de mejorar las condiciones de disparidad regional y promover el de-sarrollo en áreas debilitadas, basadas en la premisa de accesibilidad a infraestructura y conocimiento

2.- Eje de Competitividad

Principios:

• La distribución de inversiones debe guiarse por una visión global del territorio, sus componentes de desarrollo socioeconómico y los elementos estructurantes de éste;

• Promover la diversidad y el crecimiento de la base productiva;

Objetivos:

Impulsar el proceso de reordenación, diversificación y mejora de la competitivi-dad de la base económica, enfocada en oportunidades espaciales previamente determinadas, según la tipología existente de aprovechamiento del suelo, que di-namicen el tejido económico local atendiendo a criterios de sostenibilidad e im-pacto sobre el empleo e ingreso de la población.


o Buscar la integración de territorios y mejorar la conectividad y funcionamiento de espacios

53 En apego a lo establecido en la ECAGIRH

80


PREVDA ALA/2005/017

o Incremento de condiciones espaciales de competitividad

Líneas de Acción:

Retomar y fortalecer los procesos de planificación e integración espa-cial regional asociados al desarrollo de infraestructuras y redes que promueven la conectividad regional y mejoran el intercambio de bienes y servicios

Identificar espacios estratégicos regionales –para vincularlos a la elabo-ración de políticas y estrategias regionales territorializadas.

Incorporar las variables de riesgo y vulnerabilidad recurrente en la plani-ficación de infraestructuras y asentamientos humanos, específicamente en áreas estratégicas para la competitividad54

Promover la identificación, estudio e intercambio de lecciones aprendi-das en modelos de planificación intra-nacional entre los países

Retomar y fortalecer los procesos de planificación e integración espa-cial regional

Retomar las iniciativas de identificación de potencialidades y limitacio-nes regionales para la localización de inversión pública –particularmente aquellas relacionadas con riesgo y eventos recurren-tes55

Desarrollar las estructuras necesarias para la incorporación de conside-raciones territoriales en todas las políticas, estrategias y programas sectoriales del SICA

Elaborar una categorización/estandarización conceptual regional de espacios territoriales homogéneos que sirva de base para la armoniza-ción de los procesos de ordenamiento de los países.

Consolidar y fortalecer los espacios requeridos para el flujo de bienes, mercancías y personas, así como aquellos territorios que tienen impli-caciones sobre la competitividad de la región en el mundo.

54 En apego a lo establecido en la ECAGIRH, PACAGIRH, PCGIR y el Plan Plurianual del Subsistema Ambiental 55 En apego a lo establecido en la ECAGIRH, PACAGIRH, PCGIR

81


PREVDA ALA/2005/017

3.- Eje de Gestión del Territorio:

Principios:

• Anticipar el desarrollo de los problemas mediante el desarrollo de instrumentos prospectivos (incluyendo el modelo territorial) que sirvan de base para las pro-puestas.

• Valorizar el aprovechamiento público de espacios, cuando esto sea posible;

Objetivos:

• Lograr la incorporación de las consideraciones territoriales en las políticas públi-cas nacionales y sectoriales, bajo un esquema de planificación y coordinación común asociado al territorio

• Obtener una mayor rentabilidad socio-económica de las inversiones y aprovechar las potencialidades del territorio, revirtiendo situaciones deficitarias que limitan la calidad de vida y el desarrollo de actividades productivas.


o Territorialización de políticas públicas o Buscar la integración de territorios

Líneas de Acción:

Impulsar la incorporación de un enfoque espacial específico en la for-mulación de políticas regionales, en primer lugar y en las políticas na-

cionales en segundo término56 Generalizar el uso de conceptos de Áreas Homogéneas, Áreas Homó-

logas y Áreas Estratégicas en políticas y planes del SICA con miras a la

incorporación de la base territorial para criterios regionales57

56 En apego a lo establecido en el Plan Plurianual del Subsistema Ambiental y la ECAGIRH 57 En apego a lo establecido en el Plan Plurianual del Subsistema Ambiental y la ECAGIRH

82


PREVDA ALA/2005/017

Integrar y armonizar las distintas iniciativas actualmente en desarrollo a lo interno del SICA en cuanto a ordenamiento territorial (CAC, SISCA y Subsistema Ambiental, particularmente)

Promover y fortalecer los proceso de descentralización y transferencia de competencias en los países como mecanismo de articulación para la territorialización

Fortalecer los procesos de coordinación entre las instancias tanto re-gionales como nacionales con competencias en ordenamiento territorial –particularmente del Subsistema Ambiental

Desarrollar estructuras para la incorporación de consideraciones territo-riales en lass políticas, estrategias y programas sectoriales del SICA

Elaborar una categorización/estandarización conceptual regional de espacios territoriales homogéneos que sirva de base para la armoniza-ción de los procesos de ordenamiento de los países

Admitir a estudio regional la determinación de espacios compartidos (cuencas compartidas y zonas fronterizas, entre otros) y promover su

planificación conjunta entre los países.58 Promover la identificación, estudio e intercambio de lecciones aprendi-

das en modelos de planificación intra-nacional entre los países Retomar y fortalecer los procesos de planificación e integración espa-

cial regional desarrollados por el SICA Identificar espacios estratégicos regionales –sea de protección o desa-

rrollo- para vincularlos a la elaboración de políticas y estrategias regio-nales territorializadas.

58 En apego a lo establecido en la ECAGIRH

83


PREVDA ALA/2005/017

4.- Eje de Gestión de los Recursos:

Principios:

• Asegurar que las propuestas sean representativas de la diversidad del territorio y que no desarrollen un patrón arbitrario de actuaciones para minimizar los efectos negativos entre usos incompatibles;

• La conservación de los recursos naturales debe salvaguardar el aprovechamiento de éstos por parte de las generaciones actuales y futuras;

Objetivos:

• Promover el uso sostenible de los recursos y el territorio, y reducir los procesos de deterioro ambiental, mitigar los riesgos y gestionar adecuada e integralmente los recursos hídricos.


o Incluir las variables Riesgo, Agua y Ambiente como variables activas en el or-denamiento territorial

o Consolidación de áreas de protección ambiental y cumplir con los retos del cambio climático

Líneas de Acción:

Promover la integración del enfoque y de la información sobre riesgo y vulnerabilidad en el ordenamiento territorial , más allá de la fase de dia-

gnóstico59

59 En apego a lo establecido en el PRRD

84


PREVDA ALA/2005/017

Fomentar la incorporación de consideraciones y elementos de la Ges-tión Integrada de Recursos Hídricos en los planes60

Promover la incorporación de instrumentos de Evaluación Ambiental Estratégica en la planificación territorial de los países

Incentivar la aplicación de mecanismos de Evaluación de Impacto Am-biental como métodos de control e instrumentos de implementación de

los políticas y planes territoriales61 Integrar elementos de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos en la

planificación territorial –particularmente en función de la cuenca comu-

nidad de planificación62 Participar a las instancias nacionales y regionales que trabajan en las

temáticas de Riesgo, Agua y Ambiente -regional y nacional- en la aprobación de políticas de ordenamiento territorial

Fomentar la incorporación de variable de riesgo, agua y ambiente en la planificación de la inversión pública, particularmente asociada al territo-

rio.63 Incorporar el análisis de seguridad y resiliencia del territorio, y otros

mecanismos prospectivos en la planificación del espacio.64 Fortalecer el ordenamiento territorial partiendo de áreas de importancia

ambiental –en particular de protección de fuentes de agua- como in-fraestructura natural para la reducción del riesgo a desastres65

Fomentar la incorporación del enfoque ecosistémico en el ordenamien-

to territorial66 Incorporar los avances sobre adaptación y mitigación del cambio

climático en el ordenamiento territorial67

60 En apego a lo establecido en la ECAGIRH 61 En apego a lo establecido en el PACAGIRH 62 En apego a lo establecido en la ECAGIRH 63 En apego a lo establecido en la PCGIR 64 En apego a lo establecido en el PCRRD 65 En apego a lo establecido en la ECAGIRH, PACAGIRH y el Plan Plurianual del Subsistema Ambiental 66 En apego a lo establecido en la ECAGIRH 67 En apego a lo establecido en la ERCC

85


PREVDA ALA/2005/017

Participar a las instancias nacionales y regionales que trabajan en la temática de Cambio Climático -regional y nacional- en la aprobación de políticas de ordenamiento territorial

86


PREVDA ALA/2005/017

5.- Eje de Gobernabilidad del Territorio

Principios:

• Cultivar a lo largo del proceso la voluntad política y la creación de compromisos comunitarios para la implementación del plan

• Los responsables del ordenamiento territorial deberán buscar la forma por medio de la cual las comunidades asuman el proceso como una oportunidad para de-terminar el futuro desarrollo de su territorio;

• Las prioridades de los actores deberán reflejarse adecuadamente en los instru-mentos de implementación del proceso;

• Reconocer y proteger las señales de identidad cultural y territorial existentes y generar estructuraciones territoriales entorno a ellas.

Objetivos:

• Mejora la gobernabilidad y capacidades de gestión e inversión mediante la incor-poración de consideraciones espaciales en políticas públicas

• Crear condiciones prácticas y comprensibles de coordinación institucional aso-ciadas al territorio.

• Fortalecer la capacidad de gestión de los agentes públicos y privados mediante estructuras de implementación y gestión aterrizada en el territorio

• Mejorar las condiciones de éxito de las políticas de descentralización mediante la creación de espacios comunes de gestión pública asociados al territorio.


o Reconocer la naturaleza y peso político del proceso o Simplificar y coordinar procesos de planificación o Fortalecer capacidades institucionales o Marco jurídico-institucional

Líneas de Acción

Fortalecer la comprensión generalizada del ordenamiento territorial co-mo política pública con implicaciones socioeconómicas, culturales y

87


PREVDA ALA/2005/017

políticas de directa aplicación en el territorio y con un enfoque multi-disciplinario basado con consideraciones ambientales, agropecuarias,

de redes, y urbanísticas, entre otros.68 Buscar la incorporación de la voluntad política de alto nivel en el desa-

rrollo de los procesos de planificación de los países Fomentar la incorporación del ordenamiento territorial como elemento

transversal en el ejercicio de las actuaciones sectoriales de los Estados Promover el establecimiento de criterios y patrones para la armoniza-

ción e integración de instrumentos de planificación en los países. Impulsar la aplicación de mecanismos de coordinación en la planifica-

ción, asociados al territorio, que mejoren las condiciones de integración entre la planificación nacional y la sectorial.

Avivar la incorporación de herramientas de planificación activa y es-tratégica en el quehacer sectorial de los países, mediante la construc-ción de lineamientos regionales69

Promover y fortalecer los proceso de descentralización y transferencia de competencias en los países como mecanismo de articulación para la territorialización

Apoyar en la construcción de marcos conceptuales, glosarios y com-ponentes estructurales para la planificación uniformes a nivel regional

Empujar la creación de mecanismos de coordinación institucional en los países enfocados al ordenamiento territorial

Fortalecer los sistemas de intercambio y divulgación de información Impulsar procesos de discusión, concientización institucional y puesta

en común de conceptualización del ordenamiento territorial Promover un proceso regional de estudio, discusión, redacción y pro-

mulgación de legislación marco en ordenamiento territorial

68 En apego a lo establecido en la ERAS 69 En apego a lo establecido en el Plan Plurianual del Subsistema Ambiental

88


PREVDA ALA/2005/017

Actores nacionales Las líneas de actuación planteadas deben enfocarse, como se ha vista, en las insti-tuciones nacionales en razón de la existencia de divergencias importantes en el en-foque, entendimiento y gestión de las instituciones públicas en cada uno de los paí-ses miembros. La existencia de un contexto de disparidad tan amplio refuerza la ne-cesidad de que las actuaciones sean canalizadas a través de las entidades corres-pondientes –particularmente aquellas con competencia para la elaboración y pro-puesta de políticas en ordenamiento territorio. Ante esa circunstancia se presenta la siguiente tabla de actores y sus competencias con el objeto de sirvan de insumo pa-ra los procesos de desarrollo y promoción del modelo.

Tabla 3. Entes nacionales competentes en elaboración de políticas relacionadas con el Ordenamiento Territorial.

INSTITUCION NORMA TEMÁTICA

MARN–CONAP LeyGeneraldelAmbiente,LeydelOrganismoEjecutivo AmbienteMAGA LeydelOrganismoEjecutivo AgropecuarioINGUAT LeyOrgánicaINGUAT Turismo333Municipios,AutoridadesdecuencayLagos

LeydeParcelamientosUrbanosCódigoMunicipal,LeyAutoridadCuencalagoAtitlán,LeyAutoridadcuencalagoAmatitlán,LeyAutoridaddesubcuencaRíoPensativo,LeyAutoridadlagoIzabalAcuerdoGubernativoAutoridadmanejolaPetenItzaLeyPreliminardeUrbanismo

PlanificaciónlocalViviendayUrbanismo

Oficina Reguladora de ÁreasdeReservaTerritoriales

Ley Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales delEstadodeGuatemala

Reservasterritoriales

Gua

tem

ala

SEGEPLAN LeydeDesarrolloSocialLeydeViviendayAsentamientosHumanos

PlanificaciónactivaPolíticaeconómica

CONOT LeydeOrdenamientoTerritorial OrdenamientoTerritorial

Hon

dur

as

288MunicipiosGobernaciones

LeydeOrdenamientoTerritorialLeydeMunicipalidades

Planificaciónlocal

MARN LeydelMedioAmbiente AmbienteProtecciónCivil LeyProtecciónCivil,PrevenciónyMitigacióndeDesastres Riesgo

262Municipios CódigoMunicipalLeydeUrbanismoyConstrucción

Planificaciónlocal

ConsejodeMinistros LeydelMedioAmbiente AmbienteEl S

alva

dor

ViceministeriodeVivienday LeydeUrbanismoyConstrucción Vivienda/Urbanismo

89


PREVDA ALA/2005/017

INSTITUCION NORMA TEMÁTICA

DesarrolloUrbanoCOAMSS,OPAMSS LeydeDesarrolloyOrdenamientoTerritorialdelAMSS Planificaciónlocal

SNET Decreto96del18deoctubrede2001 RiesgoMARENA –Sistema NacionaldeÁreasProtegidas

LeyGeneraldeMedioAmbienteyRecursosNaturalesDecreto1‐94quecreaelMARENA

Ambiente

SINAPRED Ley337quecreaelSINAPRED Riesgo

153Municipios,RegionesAutónomas

Planificaciónlocal

Nic

arag

ua

INETER LeyOrgánicadelINETERLeyGeneraldelMedioAmbienteylosRecursosNaturales

Ordenamientoterritorial

MINAET–SINAC LeyOrgánicadelAmbiente AmbienteINVU LeydePlanificaciónUrbana Vivienda/UrbanismoMAG LeydeUso,ManejoyConservacióndelSuelo AgropecuarioMIDEPLAN LeydePlanificaciónNacional PlanificaciónactivaICT LeyparalaZonaMarítimoTerrestre TurismoCNE LeyNacionaldeEmergencias Riesgo81Municipalidades CódigoMunicipal PlanificaciónlocalCOMCURE LeydeCreacióndelaCOMCURE Planificaciónlocal

Cos

ta R

ica

IDA Parcelamientoagrario–planificaciónactiva PlanificaciónactivaANAM LeyGeneralAmbiental

LeydeCuencasHidrográficasAmbiente

MIVIOT LeydelOrdenamientoTerritorialparaelDesarrolloUrbanoLeydelPlandeDesarrolloUrbanode lasÁreasMetropolita‐nasdelPacíficoydelAtlántico

Vivienda/Urbanismo

75Distritos,ComarcasIndígenas

LeysobreelRégimenMunicipalLeydelOrdenamientoTerritorialparaelDesarrolloUrbano

Planificaciónlocal

AutoridaddelCanal ConstituciónPolíticaLeycreaciónAutoridaddelCanaldePanamá

Planificaciónlocal

Pan

amá

SINAPROC LeyqueReorganizaelSINAPROC RiesgoFuente: Elaboración propia

Territorializacióndelaspolíticasregionales

Desde la perspectiva de la territorialización de las políticas públicas regionales, la presente investigación propone el desarrollo de un proceso de tres etapas de evolu-ción jurídico/institucional. Las soluciones que se incluyen en la propuesta responden a las más sentidas necesidades y urgencias que surgen del diagnóstico realizado. La

90


PREVDA ALA/2005/017

construcción que se propone se sustenta, no en el desarrollo de instrumentos per se, sino en la priorización de actuaciones del SICA para lidiar en forma sostenida y con-tinuada con la gestión del modelo de ordenamiento territorial. La razón de este fun-damento radica, como se ha dicho, en las limitaciones y disparidades de los Estados miembros en relación con la gestión pública del territorio, así como en la constata-ción de que muchas de las deficiencias de la legislación espacial radican tanto en su falta de aplicación como en la inexistencia de las herramientas.

En términos generales, la implementación de las etapas debe basarse en actuacio-nes en dos áreas paralelas: la institucionalidad y la creación de instrumentos técni-cos. La generación de los instrumentos constituye probablemente el elemento de menor complejidad política y procesal. Se fundamenta en la determinación de objeti-vos, metas, parámetros y estándares que puedan ser aceptados por cada uno de los países como bases para el establecimiento de lineamientos regionales a incluir en el modelo. Su tratamiento y discusión debe ser generalizado y con la participación de actores tanto públicos como privados de todos los Estados miembros. Su acuerdo se constituye en el primer paso de armonización técnica para el ordenamiento territo-rial regional, por lo que sus disposiciones deben ser aprobadas por el Consejo de Ministros.

Primera etapa. Consolidación de la incorporación de las consideraciones terri-toriales En la primer etapa se busca la consolidación de algunos actos indicativos de volun-tad política a la territorialización de las políticas regionales, particularmente dentro del Subsistema Ambiental70.

Durante el desarrollo de esta etapa se debe velar por el establecimiento de una es-trecha coordinación entre los órganos del SICA para incorporar las consideraciones territoriales en todas la actuaciones sectoriales que desarrolle. Lo anterior con el ob-jeto de establecer una práctica generalizada de reconocer el territorio como actor

70 A tal efecto véase la inclusión de referencias a Áreas Homogéneas, Áreas Homólogas y Áreas Estratégicas en el Plan Plurianual y otros instrumentos del Subsistema.

91


PREVDA ALA/2005/017

relevante y no simple sujeto de políticas. Esto se puede lograr mediante la emisión de directrices por parte de la Secretaría General del SICA.

Igualmente es necesario que la Secretaría General construya, a través de los meca-nismos propios del SICA, un clima de compromiso y convencimiento institucional para la incorporación de la consideraciones territoriales en las políticas regionales. Con una postura generalizada, desde la perspectiva técnico/política de las distintas Secretarías se busca el desarrollo de la postura que apoye la construcción de un cli-ma político que perciba como necesario sentar las bases para los escenarios si-guientes.

Segunda etapa. Promoción de la territorialización en los demás Subsistemas En la segunda etapa, se busca que se de la voluntad política manifiesta de los Con-sejos de Ministros (sectoriales o intersectoriales) de promover disposiciones ten-dientes a la consolidación de los fundamentos técnicos que den sustento a una con-ceptualización general de las disposiciones a tener presentes a la hora de incorporar las consideraciones espaciales en la territorialización de las políticas generales. La promulgación de esta voluntad, a través de acuerdos de Ministros, no sólo consolida la etapa anterior y le da continuidad, sino que permite avanzar a la etapa de promo-ción del modelo de ordenamiento territorial regional. En esta etapa, debe conservar-se la percepción de proceso y de que éste busca la consolidación de un modelo to-davía no resuelto ni consensuado. Durante esta etapa, el trabajo de la Secretarías promotoras –bajo la figura del Subsistema Ambiental, consiste en el desarrollo de un proceso de discusión técnica con actores tanto a nivel regional como de cada uno de los países que le permita consensuar los criterios que sirvan de base tanto para la conceptualización como para el modelo territorial a desarrollar.

Tercera etapa. Armonización regional La etapa de armonización del modelo de ordenamiento territorial constituye el objeti-vo final del proceso. En ella, mediante los instrumentos del SICA, se promoverá la armonización del marco conceptual del ordenamiento territorial en los países miem-

92


PREVDA ALA/2005/017

bros como referencia para la planificación nacional. Los obstáculos a superar serán de voluntad política y definición técnica, pues conlleva la necesaria avenencia de los Presidentes de los países miembros, así como de los Ministros respectivos. Se trata, en este caso de un esfuerzo a lo externo del SICA que vele por el mejoramiento de las posibilidades de éxito en la implementación del modelo acordado, de forma tal que genere las condiciones pertinentes para lograr el respaldo político entre los paí-ses. En ambos casos se espera que las etapas desarrolladas anteriormente faciliten la actuación hacia actores externos al SICA, bajo el reconocimiento de la mejoría que conlleva la territorialización de políticas y el ordenamiento territorial. Siendo esta eta-pa una a mediano plazo, corresponderá al Subsistema Ambiental, promover los éxi-tos logrados en cada etapa a modo de recordatorio de la naturaleza y beneficios po-sibles del proceso.

Marco Conceptual OT - SICA

Documents

Transcript of Marco Conceptual OT - SICA