TEMA ESPECIAL LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A NECESSIDADE DE UNIFORMIZAO DE CONCEITOS E PROCEDIMENTOS

DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: Anlise da Evoluo Histrica, Avaliao e Identificao das

Variveis que o Determinam para Proposio de um Novo Modelo

Retirado pela ESAF

SUMRIO

1. INTRODUO ...............................................................................................................................4

2. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO NA LRF .............................7

2.1. CONTEXTO GERAL DA LRF ..................................................................................................7 2.2. DEFINIO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO ..........8

3. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: NORMAS DE COMPENSAO ................................................................................................................................14

4. NA PRTICA: MECANISMOS DE COMPENSAO UTILIZADOS .................................19

4.1. CRESCIMENTO DA ECONOMIA..........................................................................................20 4.2. RESERVA DE CONTINGNCIA ...........................................................................................21 4.3. REMANEJAMENTO DE DESPESAS ...................................................................................23 4.4. MARGEM DE EXPANSO .....................................................................................................24

5. EVOLUO DE GASTOS COM DESPESAS OBRIGATRIAS........................................25

6. MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO.....................................................................................................................................30

6.1. CONCEITO E FUNO ..........................................................................................................30 6.2. MARGEM DE EXPANSO: EVOLUO HISTRICA .....................................................32 LDO 2001 LEI N 9.995, DE 2000.....................................................................................................33 LDO 2002 - LEI N 10.266, DE 2001 ...................................................................................................34 LDO 2003 - LEI N 10.524, DE 2002 ...................................................................................................35 LDO 2004 LEI N 10.707, DE 2003 ..................................................................................................37 LDO 2005 LEI N 10.934, DE 2004...................................................................................................38 LDO 2006 LEI N 11.178, DE 2005...................................................................................................39 LDO 2007 LEI N 11.439, DE 2006...................................................................................................40 MARGEM DE EXPANSO ESTIMADA X EXPANSO EFETIVA................................................................41 6.3. O MODELO ATUAL.................................................................................................................43 6.4. MARGEM DE EXPANSO: VARIVEIS ENVOLVIDAS ..................................................47 DISPONIBILIDADE REAL DE RECURSOS _ INICIAL (DRRI)...................................................................48 DISPONIBILIDADE REAL DE RECURSOS APS O SUPERVIT PRIMRIO (DRRAS).........................49 DISPONIBILIDADE REAL DE RECURSOS FINAL (DRRF) .......................................................................49 RESULTADO FINAL DA MARGEM DE EXPANSO (MEX) ......................................................................50 VARIAO DA MARGEM DE EXPANSO DO ANO ANTERIOR ...............................................................50 EFEITO DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS......................................................................................51 AUMENTOS ESTIMADOS PARA NOVAS DOCCS (NDOCC) ...............................................................53

7. DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: UM NOVO MODELO .................................................................55

7.1. APRESENTAO ...................................................................................................................55 7.2. CONSIDERAES QUANTO IMPLEMENTAO DO NOVO MODELO .................59

8. CONCLUSO ..............................................................................................................................63

9. BIBLIOGRAFIA ..........................................................................................................................67

ANEXO DEMONSTRATIVOS DE ESTIMATIVA DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO (2001 2007)............................70

DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO LDO/2001 ..........................................................................................70 DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO LDO/2002 ..........................................................................................71 DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO LDO/2003 ..........................................................................................72 DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO LDO/2004 ..........................................................................................74 DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO LDO/2005 ..........................................................................................76 DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO LDO/2006 ..........................................................................................78 DEMONSTRATIVO DE MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO LDO/2007 ..........................................................................................79

4

1. INTRODUO

A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, ou Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), completa em 2007 seus sete anos de vigncia. Por certo, esse perodo no suficiente para se emitir um juzo de valor sobre uma legislao to complexa. No entanto, evidencia-se ser indiscutvel o fato de que, ao

se analisar os custos e benefcios, o saldo positivo, na medida em que essa

legislao possibilitou a implementao de uma cultura de responsabilidade na

gesto dos recursos pblicos. Expresses como transparncia, participao popular,

publicidade de resultados, metas fiscais tornaram-se constantes na mdia e reforam

a preocupao crescente da sociedade com relao verdadeira eficcia da gesto

governamental.

Visando ampliar o esforo por uma gesto responsvel, a LRF veio ratificar

mecanismos j existentes, como o planejamento oramentrio por meio do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei de Oramento Anual, bem

como introduziu alguns outros, inovadores, visando permitir o acompanhamento e o

controle, por parte da sociedade, dos planos e aes dos gestores pblicos. Nesse

sentido, o controle do aumento de gastos com despesas obrigatrias de carter

continuado, seja aquele proveniente da criao de novas despesas ou da ampliao das j existentes, surge como uma das principais inovaes trazidas pela LRF. Correspondem essas despesas a uma imposio legal ao Governo de conceder

assistncia financeira ou pagar benefcios, segundo regras ou frmulas especficas,

a todos os indivduos que atendam os requisitos de elegibilidade definidos na lei. Por

se tratarem de obrigao legal ou constitucional, no h, portanto, qualquer ao

discricionria com relao ao pagamento ou no dessas despesas. Embora para um

pas em desenvolvimento, como o Brasil, no se discuta as incontveis

5

necessidades da populao, obviamente, o aumento indiscriminado dessa categoria

de despesas reduz a disponibilidade de recursos que poderiam ser empregados em

aes de investimento que viabilizassem um crescimento sustentvel.

O controle determinado pela LRF inclui um mecanismo de compensao e a

apresentao, em um dos anexos da Lei de Diretrizes Oramentrias, de um

demonstrativo de estimativa de margem de expanso de despesas obrigatrias de

carter continuado, ambos, objeto das discusses apresentadas neste trabalho. Nos anos que sucederam a sano da Lei de Responsabilidade Fiscal,

diversos foram os trabalhos divulgados, apresentando anlises e resultados quanto

eficcia de sua aplicao. Contudo, as anlises apresentadas carecem justamente de avaliaes no que diz respeito ao controle de despesas obrigatrias de carter

continuado, tanto do mecanismo de compensao introduzido, quanto do

demonstrativo de margem de expanso exigido nos anexos da Lei de Diretrizes

Oramentrias. Questes como o real significado das despesas obrigatrias de

carter continuado, as origens, regras e a eficcia do mecanismo de compensao

determinado na LRF, a evoluo real dos dispndios com despesas dessa natureza,

a definio de margem de expanso, a finalidade da apresentao de um

demonstrativo e, principalmente, seu contedo, so raramente discutidas quando se

pretende avaliar os resultados efetivos obtidos com a aplicao da LRF. A ausncia

de respostas a essas questes motiva, assim, o estudo aqui apresentado.

A primeira seo contextualiza a figura das despesas obrigatrias de carter

continuado e discute questes relacionadas sua definio. A Seo seguinte

descreve os mecanismos de compensao introduzidos pela Lei de

Responsabilidade Fiscal. Observa-se, entretanto, que, na prtica, outros

mecanismos, no descritos na lei, foram criados para compensar o aumento de

6

despesas obrigatrias de carter continuado. A Seo 4 discute esses mecanismos,

apresenta exemplos de sua utilizao na edio de medidas provisrias e os

confronta com aqueles originalmente estipulados pela LRF.

A eficcia de qualquer mecanismo de compensao, que no permita o

aumento indiscriminado de despesas obrigatrias de carter continuado, s pode ser

verificada com uma anlise dos dados relativos aos gastos reais do governo com

essas despesas. A partir de dados provenientes dos relatrios de avaliao da

execuo oramentria da Unio, divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional, a

Seo 5 avalia a evoluo real dos gastos com despesas dessa natureza e

apresenta algumas concluses quanto eficcia dos mecanismos de compensao

utilizados.

Retoma-se, ento, a importncia do demonstrativo de estimativa de

margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado, assunto

discutido na Seo 6. A fim de se propor um modelo efetivo para a divulgao das

variveis e dos clculos da margem de expanso, analisam-se o conceito e a funo

dessa margem, a evoluo do formato apresentado nos anexos das leis de diretrizes

oramentrias ps-LRF e o modelo atual proposto pela Secretaria do Tesouro

Nacional. O entendimento real do conceito e das funes da margem de expanso

evoca a necessidade de compreenso das variveis envolvidas em seu clculo.

Assim, a subseo 5.4 discute as variveis envolvidas e apresenta um modelo de

clculo para a margem de expanso.

Por fim, com fundamento nas anlises e discusses anteriores, apresenta-

se um modelo para o Demonstrativo de Estimativa de Margem de Expanso de

Despesas Obrigatrias de Carter Continuado.

7

2. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO NA LRF

2.1. CONTEXTO GERAL DA LRF

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas gerais de finanas

pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, aplicadas s trs esferas

do governo, a cada um de seus poderes e a todos os rgos e entidades da

administrao pblica.

A expresso "responsabilidade na gesto fiscal" encontra na prpria lei (art. 1o, 1o) uma definio objetiva e simples:

"... pressupe a ao planejada e transparente, em que previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pbicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar."

Um de seus pilares , portanto, o equilbrio das contas pblicas. Com esse

objetivo, a prpria lei estabelece alguns critrios e instrumentos importantes para prevenir riscos e corrigir desvios, criando mecanismos para garantir que os

resultados e metas sejam alcanados. Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto pblico so os mesmos j adotados na Constituio Federal: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Contudo, a Lei de Responsabilidade Fiscal veio fortalecer a LDO, especialmente a partir do Anexo de Metas Fiscais, onde devem ser

estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um perodo de

trs anos.

O contedo exato do Anexo de Metas Fiscais est descrito nos 1, 2 e 4do art. 4o da lei e determina, em seu inciso V, a incluso do demonstrativo da

estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das

8

despesas obrigatrias de carter continuado. A apresentao da margem de

expanso das despesas de carter continuado (DOCC), despesas estas definidas no artigo 17, visa primordialmente tornar transparentes os objetivos de longo prazo do administrador pblico, alm da herana que uma administrao poder deixar

para a sucessora.

Certamente que a renncia fiscal e as despesas obrigatrias de carter

continuado tero impacto sobre a Receita Corrente Lquida e sobre o Resultado

Primrio, e o administrador dever observar a coerncia entre as aes planejadas e os resultados pretendidos.

Embora a incluso de um demonstrativo de margem de expanso dessas

despesas seja exigida, a LRF no disciplina qualquer detalhamento, quer sobre a metodologia de clculo, quer sobre a forma de apresentao.

Assim, a definio coerente de uma forma de clculo da estimativa e a

apresentao adequada do demonstrativo da margem de expanso de despesas

obrigatrias de carter continuado tornam-se primordiais para que o objetivo de transparncia buscado pela Lei de Responsabilidade Fiscal seja alcanado.

2.2. DEFINIO DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO

O Art. 17 da LRF define as despesas obrigatrias de carter continuado e

apresenta algumas peculiaridades que devem ser respeitadas quanto a essa

categoria de despesa:

Art. 17 Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.

1 Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

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2 Para efeito do atendimento do pargrafo anterior, o ato ser acompanhado de comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1do art. 4, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa.

3 Para efeito do pargrafo anterior, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.

4 A comprovao referida no 2, apresentada pelo proponente, conter as premissas e metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias.

5 A despesa de que trata este artigo no ser executada antes da implementao das medidas referidas no 2, as quais integraro o instrumento que a criar ou aumentar.

6 O disposto no 1 no se aplica s despesas destinadas ao servio da dvida nem ao reajustamento de remunerao de pessoal de que trata o inciso X do art. 371 da Constituio.

7 Considera-se aumento de despesa a prorrogao daquela criada por prazo determinado.

Apesar de aparentemente clara, algumas consideraes prticas devem ser

observadas quanto definio apresentada pela Lei. As despesas obrigatrias so

uma nova categoria de despesa pblica, criada segundo as caractersticas

definidoras estampadas em seu art. 17.

A importncia que a Lei de Responsabilidade Fiscal atribui s despesas

obrigatrias j seria, em si, razo de sobra para que se lhes dedicasse ateno especial. Entretanto, a definio de despesa obrigatria de carter continuado

padece de certa ambigidade, o que torna a aferio de sua grandeza, como

categoria de despesa, tarefa de considervel envergadura.

A LRF, apesar de apresentar algumas determinaes especficas relativas

responsabilidade na gesto fiscal, caracteriza-se principalmente por seu carter

geral, natural de uma legislao complementar de finanas pblicas, visando

principalmente ampliar sua abrangncia. Assim, no houve preocupao em

declarar significados completos de expresses e termos que a compem, a exemplo

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de ato administrativo normativo, obrigao legal e atos que criem ou aumentem

despesa, todos constantes do texto do art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Entretanto, a falta dessas definies possibilita variadas interpretaes que

dificultam sua aplicao prtica, principalmente na elaborao das leis de diretrizes

oramentrias e no prprio acompanhamento da evoluo e aumento dessa

categoria de despesas.

Segundo Veiga (2002), a impreciso taxonmica gerada pela LRF, por exemplo, tem sido transmitida a outras leis, com o aparecimento de definies nas

prprias leis de diretrizes oramentrias, tais como, despesas obrigatrias de carter

continuado de ordem legal e despesas obrigatrias de carter continuado de

ordem constitucional. Embora a redao das leis de diretrizes oramentrias

indique o dispositivo da LRF1 que disciplina a relao das despesas obrigatrias,

no h qualquer meno neste dispositivo quanto s classificaes de ordem legal

ou de ordem constitucional. Em sua Nota Tcnica, o consultor acrescenta que, em

sua opinio, existem, na verdade, trs categorias distintas de despesas pblicas: as

despesas obrigatrias de carter continuado, as despesas que constituem obrigao

constitucional da Unio e demais despesas que constituem obrigao legal da

Unio.

Por vezes, alguns autores, equivocadamente, se restringem a avaliar LRF sob

a tica de uma legislao estritamente oramentria e procuram contestar termos e

expresses utilizados na lei que parecem incompatveis com a legislao

oramentria vigente - particularmente na Lei n 4.320, de 1964 - ampliando as

discusses e controvrsias sobre as despesas obrigatrias de carter continuado.

1 O art. 9 2 da LRF estabelece: (... ) 2o No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias. O art. 9, assim, disciplina a limitao de empenho no caso

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Desvia-se assim, do foco central da Lei, qual seja a responsabilidade fiscal e o controle dos gastos pblicos.

Veiga (2002)2, por exemplo, critica a expresso criar ou aumentar despesa, constante do texto do art. 17 da LRF, argumentando que as despesas so um

fenmeno de carter tpica e exclusivamente oramentrio, no sendo elas objeto de criao, aumento, diminuio ou extino, mas de fixao. Segundo o autor, no h

ato que possa criar, aumentar, diminuir ou extingui-las, nem mesmo a prpria lei

oramentria como ato legal, pois nessa lei nada se constitui ou desconstitui, j que seu carter autorizativo ou, quando muito de ato-condio. H mesmo aqueles

que, fugindo clara definio do art. 17, advogam que at os contratos com

prestadores de servios so fontes de despesas obrigatrias.

Discusses e controvrsias parte quanto definio das despesas

obrigatrias de carter continuado, os objetivos principais do estabelecimento de regras para essas despesas, trazidos pela LRF, seriam a viabilizao de um

mecanismo sustentvel de compensao e o maior controle dessa categoria de

despesas, com o estabelecimento de uma margem de expanso, a ser demonstrada

em anexo LDO. As indefinies e ambigidades quanto ao conceito de despesa

obrigatria de carter continuado, discutidas anteriormente, podem de certa forma

comprometer a eficcia desse mecanismo de compensao. Sendo assim, embora

definidas no art. 17, as despesas obrigatrias de carter continuado requerem uma

definio legal, precisa e adequada para que no se perca todo o esforo de

inovao trazido pela LRF.

da no realizao da receita, conforme estimativas. Em nenhum ponto deste artigo h meno quanto a despesas obrigatrias de carter continuado.

2 Fernando Veiga (2002) menciona a inexistncia de referncias especficas e precisas na Lei n 4.320/1964

que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.

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Devido s dificuldades apresentadas, geralmente, o que vem ocorrendo com

relao s DOCCs que a deciso sobre a classificao dessas despesas tem sido

realizada pelos relatores da Comisso Mista de Oramento3 durante a elaborao da

Lei de Diretrizes Oramentrias.

Em seu Relatrio do Exame das Despesas Obrigatrias de Carter

Continuado, o Senador Amir Lando (2001) afirma que a definio das DOCCs deve ser motivo de estudo aprofundado, e que a anlise para caracterizao destas

despesas dever considerar:

1. A identificao precisa e a reproduo dos dispositivos da lei que criou a

ao e determinou a obrigatoriedade de sua execuo;

2. A argumentao que embasa a classificao da despesa obrigatria de

carter continuado, luz da conceituao formulada no art.17 da Lei de

Responsabilidade Fiscal;

3. A identificao precisa e a reproduo dos dispositivos da lei relativos

definio dos beneficirios, estipulao dos critrios de elegibilidade e de

alocao de recursos e definio de valores;

4. A demonstrao dos montantes despendidos nos ltimos trs anos e os

alocados no oramento em discusso.

Wder Oliveira (2004) menciona 4 ser o controle das despesas obrigatrias de carter continuado um dos pilares normativos da LRF, representando uma

sistemtica inteiramente nova nos processos institucionais de controle das despesas

pblicas, do dficit oramentrio e da dvida pblica. Justamente por ser uma

3 O Parecer Preliminar Proposta Oramentria para o exerccio de 2001 dispe na Parte B sobre as despesas

obrigatrias de carter continuado nos seguintes termos: ... 21. Caber ao Relator-Geral ... 21.5. examinar o rol de dotaes relativas s despesas obrigatrias de carter continuado de que trata o art. 17 da Lei Complementar n 101, de 2000, constante da programao referida no Anexo de Informaes Complementares da Mensagem n 821/2000, encaminhada por fora do art. 8, 3, XXXV, da Lei 9.995/00, que acompanhar a lei oramentria, sem indicao de valores especficos.

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inovao, o conceito dessa categoria de despesas no suficientemente claro e

conduz alguns doutrinadores e tcnicos da rea a uma compreenso imperfeita do

novo processo de controle da gerao de despesas obrigatrias.

Segundo o mesmo autor, a categoria das despesas obrigatrias de carter

continuado presta-se, portanto, a uma funo: estabelecer uma regra de

discriminao das despesas, de modo que s despesas obrigatrias de carter

continuado se possa aplicar o mecanismo de compensao. Por isso, a regra de

discriminao deve ser to precisa quanto possvel, sob pena de, no o sendo,

confundirem-se as categorias de despesa pblica e tornarem-se indistinguveis os

casos diante dos quais se deva acionar o mecanismo de compensao.

Na anlise a ser realizada no presente trabalho, levando em considerao as

dificuldades apontadas, procurou-se identificar as DOCCs nas Leis de Diretrizes

Oramentrias e Leis Oramentrias Anuais e discrimin-las de acordo com os

conceitos discutidos. Utilizou-se, assim, o agrupamento apresentado nos Relatrios

de Avaliao da Execuo Oramentria publicados pela Secretaria de Oramento

Federal (SOF).5

4 Lei de Responsabilidade Fiscal, Margem de Expanso e o Processo Legislativo Federal, IX Prmio

Tesouro Nacional 2004. 5 Nos Relatrios de Avaliao da Execuo Oramentria as Despesas Obrigatrias de Carter Continuado

so agrupadas em: Abono e Seguro Desemprego; Lei Kandir (LC n 87/96 e 102/00; Sentenas Judiciais; Subvenes Econmicas; Subsdios/Securitizao; Crditos Extraordinrios; Doaes; Indenizaes Proagro; Fundo Constitucional do DF; Fabricao de Cdulas e Moedas; Renda Mensal Vitalcia; FGTS e Transferncia ANA Receitas Uso Recursos Hdricos.

14

3. DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: NORMAS DE COMPENSAO

A busca de transparncia e responsabilidade fiscal preconizada pela LRF tem

sua origem em experincias e vrios instrumentos anteriormente utilizados por

outros pases. Os modelos que foram tomados como referencial para a elaborao

da Lei de Responsabilidade Fiscal so: a Nova Zelndia, com o Fiscal

Responsibility Act, de 1994; a Comunidade Econmica Europia, a partir do Tratado

de Maastricht; e, os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram edio do Budget Enforcement Act, aliado ao

princpio de accountability.

A Lei de Responsabilidade Fiscal inova exatamente ao trazer para o contexto

da gesto pblica brasileira o mecanismo de compensao, garantindo equilbrio

fiscal entre receitas e despesas. O art. 17 que regula a gerao de despesas

obrigatrias de carter continuado condiciona a gerao de despesas

comprovao de que as metas fiscais no sero afetadas e compensao dos

efeitos financeiros da lei. Os 1 a 7 procuram alinhar procedimentos que tornem neutros, do ngulo dos objetivos e das metas fiscais, os atos de que resulte a criao ou aumento das despesas obrigatrias. Para tanto, exigem que esses atos

sejam instrudos com estimativas de seus respectivos impactos financeiros ( 1), assim como que se lhes comprove a devida compensao de tais impactos ( 2, 3 e 4), no se tornando as despesas, deles resultantes, executveis at que esse ciclo instruo-comprovao se complete ( 5).

Complementam o outro lado da equao de equilbrio fiscal as determinaes

do art.14 com relao renncia de receita e aos benefcios tributrios. Benefcios

tributrios correspondem, de certa forma, a um tipo de despesa obrigatria. Como as

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despesas obrigatrias, eles so determinados por leis permanentes, que no so

revistas ordinariamente pelo Legislativo a cada ano e crescem em resposta a fatores

externos. Pelo sistema de controle proposto no art. 146 a proposta legislativa dever

estar acompanhada da estimativa de seu impacto oramentrio-financeiro no

exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes. A aprovao do benefcio

depender da demonstrao de que a renncia de receita foi considerada na

estimativa de receita da lei oramentria relativa ao exerccio em que o benefcio

entrar em vigor e que no afetar as respectivas metas fiscais. Se no for possvel

demonstrar o cumprimento dessa condio, devero ser apresentadas medidas de

compensao, abrangendo o exerccio de incio de vigncia do benefcio e os dois

seguintes, mediante aumento de outras receitas, proveniente da elevao de

alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. O ato que conceder o benefcio tributrio entrar em vigor somente

quando implementadas as medidas de compensao propostas.

6 Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia

de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies:

I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias; II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.

1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado.

2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

3 O disposto neste artigo no se aplica:

I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma do seu 1; II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.

16

Importante ressaltar que a renncia de receita visa principalmente estimular o

crescimento de determinados setores da economia. Sendo assim, se essa renncia

for direcionada a investimentos que impulsionem a arrecadao, o dficit pode ser

auto-sustentvel. No entanto, por serem tais efeitos incertos e defasados, o

legislador complementar optou, por questo de prudncia, por exigir que as medidas

de compensao fossem anteriores ao ato de concesso do benefcio.

Esse mecanismo de compensao ainda reforado pela Lei de

Responsabilidade Fiscal ao restringir ainda mais a criao, majorao ou extenso de benefcios ou servios da seguridade social. O artigo 24 estabelece que, alm da

indicao da fonte de custeio, devem ser atendidas as exigncias do art. 17.

Importante salientar que o regime de controle fiscal, pela compensao

especfica estatudo pela LRF, tem sua origem nas regras norte-americanas do pay-

as-you-go ou PAYGO. Em resposta ao crescente dficit norte-americano nas trs

dcadas anteriores, o Congresso americano criou uma srie de normas e

procedimentos para controlar os gastos federais. Assim, vrias reformas legislativas

foram realizadas no sistema oramentrio norte-americano, a comear pelo

Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974, o Balanced Budget

and Emergency Deficit Control Act, de 1985 e 1987, (conhecidas respectivamente como Gramm-Rudman Hollings Act, ou GRH I e II) e o Budget Enforcement Act (BEA), de 1990. O Congresso Americano estabeleceu assim o mecanismo pay-as-you-go (PAYGO) ao implementar o BEA. O mecanismo PAYGO foi originalmente planejado com trmino previsto para o final do ano fiscal de 1995. Entretanto, esse mecanismo foi estendido primeiramente at 1998 e posteriormente at o ano fiscal

de 2002.

17

Porquanto alguns analistas insistam em afirmar que parte do sucesso em

controlar o dficit, deva ser atribudo ao crescimento recente da economia, e que o

sistema restringe enormemente as alteraes positivas nas polticas fiscais que

impulsionam a economia, a administrao Bush credita ao mecanismo PAYGO a

restrio aos gastos federais e ainda recomenda que o mecanismo seja renovado. Para Mitch E. Daniels Jr., Diretor do Office of Management and Budget, o BEA tem

sido efetivo e deve continuar de alguma forma.7

Embora no seja objetivo deste trabalho discutir 8minuciosamente os aspectos prticos relativos ao efetivo funcionamento do mecanismo PAYGO,

importante salientar o nvel de detalhamento e rigor que o caracteriza. Estas regras

esto descritas nas Sees 250 a 258C do Balanced Budget and Emergency Defict

Control Act de 1985 e emendas posteriores s mesmas sees. Uma anlise

dessas normas permite evidenciar a preocupao:

a) com que os termos e expresses utilizados na legislao fossem claros, bem definidos e compreendidos. A seo 250 do ato refora as definies

dos termos utilizados; b) com o detalhamento das regras para estimativas de despesas e receitas, prazos de apresentao e reavaliao e

responsabilidades; c) com os prazos para emisso de relatrios; d) com as instrues comuns para orientao quanto aos procedimentos de clculos de

estimativas a serem adotados pela Cmara, Senado e rgos responsveis

pelo oramento9.

7 the BEA has served very well and should continue in some ammended fashion Testemony of Mitchell E.

Daniels, Jr. Director Office of Management and Budget before the House Budget Committee on the Budget Enforcement Act. June 26, 2001.

8 A propsito, ver Wder Oliveira (2004), onde h uma descrio detalhada do mecanismo paygo americano.

9 No caso americano, House of Representatives, Senate, OMB (Office of Management and Budget) e CBO

(Congressional Budget Office)

18

Obviamente que Brasil e Estados Unidos apresentam realidades distintas,

no s com relao s suas variveis macroeconmicas, como o PIB e a

composio de seus dficits, mas tambm quanto s prprias necessidades da

populao, o que inviabilizaria a aplicao de um modelo idntico, sem qualquer

adaptao. Entretanto, a falta de aprofundamento em conceitos e aspectos prticos

do mecanismo de compensao introduzido pela LRF, dificulta enormemente sua

implantao e funcionamento. Apesar de incutir uma nova cultura de preocupao

com o equilbrio financeiro entre receitas e despesas, a eficcia dos procedimentos

de compensao torna-se fragilizada por falta de uma real institucionalizao.

Durante os quase sete anos de aplicao da LRF, a fragilidade demonstrada

pela real compensao que se objetivava, possibilitou a gerao de solues criativas de compensao, sequer mencionadas na Lei, a serem discutidas na

prxima seo. A prxima seo exemplifica os reais mecanismos de compensao

que vm sendo utilizados na prtica.

19

4. NA PRTICA: MECANISMOS DE COMPENSAO UTILIZADOS

Os mecanismos de compensao introduzidos pela LRF, quer seja aquele descrito no art. 14 ou o constante no art. 1710, em conjunto com as restries determinadas para a criao e/ou majorao de benefcios ou servios de seguridade social do art. 24, indicam que o legislador procurou detalhar condies e

regras, principalmente com o objetivo oportuno de evitar interpretaes inadequadas. A exigncia de que as medidas de compensao constassem do

mesmo ato que criasse ou aumentasse a despesa, por exemplo, dificultaria a

gerao de despesas obrigatrias. O que ocorre, de fato, que essa determinao

legal, aliada carncia de aprofundamento em conceitos e aspectos prticos do

mecanismo de compensao, introduzido pela LRF, mencionada na seo anterior,

faz com que uma srie de outros instrumentos, no expressamente definidos na lei,

venham sendo utilizados com o objetivo de compensar os aumentos de despesas obrigatrias de carter continuado.

Dentre as alternativas criadas, podem ser citados: o contingenciamento de

dotaes oramentrias, o remanejamento de despesas, o crescimento de arrecadao decorrente do crescimento esperado da economia e a utilizao da

margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado. Na verdade,

os trs primeiros instrumentos mencionados se tornaram a tnica na edio de

medidas provisrias, particularmente aquelas que definem o aumento de salrio

mnimo, a partir de 2002. De qualquer forma, todas as alternativas de compensao

podem ser claramente exemplificadas, pelas mensagens enviadas, em anexo, ao

Congresso. Utiliza-se destes artifcios, inclusive fazendo-se meno a artigos da

LRF, para aparentemente embasar-se em um dispositivo legal, eximindo-se,

20

entretanto, do real rigor determinado pela mesma lei. Esse rigor impe

expressamente que a compensao seja promovida obrigatoriamente por meio da edio de legislao que reduza a despesa obrigatria permanente ou aumente

alquotas, amplie a base de clculo, majore ou crie tributo (3 do art.17).

4.1. CRESCIMENTO DA ECONOMIA

Pode-se tomar como exemplo, no caso da utilizao do crescimento da

economia e da reserva de contingncia como medida de compensao, a

mensagem que acompanha a Medida Provisria 288, de 30 de maro de 2006, que

dispe sobre o aumento do salrio mnimo a partir de 1 de abril de 200611:

6. O impacto oramentrio-financeiro previsto para 2006 nas despesas lquidas da Previdncia e Assistncia Social foi estimado em R$ 7,8 bilhes. Alm disso, h um impacto estimado de R$ 1,5 bilho nas despesas com seguro-desemprego e abono salarial. O impacto total estimado perfaz, aproximadamente, R$ 9,4 bilhes. As despesas nos anos fiscais seguintes sero compensadas pelo aumento da arrecadao tributria decorrente do crescimento da economia nacional previsto para aqueles perodos. (...) 9. Vale ressaltar que o PLOA-2006 prev reserva de contingncia especfica para riscos previdencirios no valor de R$ 1,2 bilho, conforme estabelece o 2 do art. 13 da Lei n 11.178, de 20 de setembro de 2005, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO/2006.

Wder de Oliveira (2000) denomina a possibilidade de utilizao da expectativa de aumento de receita decorrente do crescimento real do PIB como

medida de compensao automtica. Para o autor, as despesas obrigatrias

aumentadas ou criadas em valor equivalente a esse aumento de receitas estaro

automaticamente cumprindo a exigncia de compensao, no sendo necessria a

edio de atos de aumento permanente de receita por outras formas admitidas no

2 do art. 17. Embora a chamada compensao automtica venha sendo utilizada

10 Os mecanismos de compensao referentes ao aumento de DOCCs (Art. 17) ou renncia de receita (Art. 14) esto descritos na introduo Seo 2.

11 EMI N 009 /MTE/MF/MPS/MP, Mensagem 200/2006

21

como a principal fonte de recursos para o clculo da margem de expanso12, h que

se atentar para o fato de que todo o excesso de arrecadao, proveniente do

crescimento da economia, no deveria estar comprometido com as despesas

obrigatrias de carter continuado. Assim, o termo Compensao Automtica,

sugerido pelo autor, pode levar ao falso entendimento de que no h necessidade

de qualquer outra forma de compensao, comprometendo a previso e

direcionamento de recursos para investimentos que garantam a sustentabilidade do

desenvolvimento a mdio e longo prazo.

4.2. RESERVA DE CONTINGNCIA

Nota-se na mensagem que acompanha a Medida Provisria 288, de 30 de

maro de 2006, que foi utilizada a Reserva de Contingncia como medida

compensatria ao impacto financeiro do aumento do salrio mnimo nas despesas

lquidas da Previdncia e Assistncia Social. A utilizao de tal mecanismo

questionvel, j que, tal forma de compensao no est prevista para o aumento de despesas obrigatrias de carter continuado na LRF, pelo menos no art. 17. De

acordo com o artigo 5, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Projeto de Lei de Oramento Anual (LOA) conter a Reserva de Contingncia cuja forma de utilizao e montante, calculados com base na Receita Corrente Lquida, sero

estabelecidos na Lei de Diretrizes Oramentrias, e destinados, em princpio, ao

atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

O aumento do salrio mnimo, anualmente previsto em leis oramentrias, pode ser

visto como um risco imprevisto? O fato , no mnimo, questionvel.

O importante, no caso, saber o que significam passivos contingentes e

outros riscos e eventos fiscais imprevistos, constantes na parte final do caput do

12 Ver discusso apresentada na Seo 6.2, Margem de Expanso: Evoluo Histrica

22

mencionado art. 5 da LRF, que sero atendidos pela Reserva de Contingncia.

Trata-se a Reserva de Contingncia de uma proviso oramentria.

Muitas so as verses sobre a destinao da Reserva de Contingncia, o que

vem causando muita confuso ao seu entendimento. Todavia, a Reserva de

Contingncia deve ser utilizada como fonte de recursos para a abertura de crditos

adicionais. A Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001, no seu artigo 8,

clara neste ponto, tal como se v a seguir transcrito:

Art. 8 - A dotao global denominada Reserva de Contingncia, permitida para a Unio no art. 91 do Decreto-Lei N 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizada como fonte de recursos para a abertura de crditos adicionais e para o atendimento ao disposto no art. 5, inciso iii, da Lei Complementar N 101, de 2000, sob coordenao de rgo responsvel pela sua destinao, ser identificada nos oramentos de todas as esferas de Governo pelo cdigo 99.999.9999. XXXX.XXXX, no que se refere s classificaes por funo e subfuno e estrutura programtica, onde o X representa a codificao da ao e o respectivo detalhamento.

Observa-se que, com o emprego, no plural, da expresso crditos adicionais,

fica claro que, alm de no especificar a espcie de crdito adicional, toda e

qualquer despesa ou obrigao a ser cumprida atravs do oramento poder utilizar

a Reserva de Contingncia como fonte de recurso para a suplementao ou

abertura de crdito especial, desde que se refira a passivos contingentes e outros

riscos e eventos fiscais imprevistos13 e que as dotaes no sejam suficientes para o atendimento ou no tenham sido autorizadas e, conseqentemente, includas no

oramento.

No se pretende, aqui, afirmar categoricamente que a Reserva de

Contingncia no pode ser utilizada para reduzir o impacto oramentrio-financeiro

do aumento de despesas obrigatrias de carter continuado. Trata-se de uma

questo complexa que deve ser analisada, caso a caso, no negligenciando a

13 Conforme artigo 5, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

23

determinao da LRF quanto necessidade de serem estes aumentos, de fato,

riscos imprevistos.

4.3. REMANEJAMENTO DE DESPESAS

J a Medida Provisria n 116, de 2003, tambm dispondo sobre o aumento

de salrio mnimo, sugere como compensao, alm das formas utilizadas por

Medidas Provisrias citadas anteriormente, o remanejamento de despesas, no especificando, tratar-se de obrigatrias ou no:

2. (...) O impacto adicional neste exerccio est sendo custeado atravs do contingenciamento de dotaes oramentrias, nos termos do art. 67 da Lei n 10.524, de 25 de julho de 2002, e do art. 9 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, bem como atravs de outros remanejamentos de despesas.

Observa-se, ainda, a utilizao indevida do art. 9 da LRF que, apesar

de dispor sobre o contingenciamento, no estende sua utilizao como

modalidade de compensao.14

Por fim, h outro instrumento, constantemente utilizado como forma de

neutralizar os efeitos financeiros da criao ou ampliao de despesas

obrigatrias. Trata-se da margem de expanso de despesas obrigatrias de

carter continuado, tambm uma inovao trazida pela LRF, que em nenhum

ponto a inclui como possibilidade de mecanismo de compensao. Por ser um

instrumento apresentado pela prpria Lei, a meno deste dispositivo permite

dar ao ato de majorao da despesa uma relativa aparncia de legalidade.

14 Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o

cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.

24

4.4. MARGEM DE EXPANSO

A Medida Provisria 305/2006, que dispe sobre planos de carreira no

mbito do Poder Executivo, so exemplos recentes. Nota-se que, neste caso,

j h uma previso oramentria para o exerccio em que se d o aumento da despesa, utilizando-se da reduo lquida da margem de expanso e do

aumento de receita derivado do crescimento real da economia, apenas para

compensar os efeitos financeiros nos exerccios seguintes:

158. Cabe registrar que o impacto adicional da implementao das

medidas ora propostas, no ano de 2006, ser da ordem de R$ R$ 585,6 milhes e, no exerccio de 2007, de R$ 1.575,8 milhes. No exerccio de 2008, no qual a despesa estar anualizada, o impacto adicional ser de R$ 1.611,8 milhes, o que reduzir a margem lquida de expanso para despesas de carter continuado daqueles exerccios, no entanto o montante apurado se mostra compatvel com o aumento de receita decorrente do crescimento real da economia previsto, conforme demonstra a srie histrica relativa ampliao da base de arrecadao nos ltimos anos.

A funo, clculo e utilizao da margem de expanso de despesas

obrigatrias de carter continuado e a sua relao com a gerao e compensao

dessas despesas constituem assunto da Seo 6.

15 MP n 304, E.M.I. no 101 - MP/CCIVIL

25

5. EVOLUO DE GASTOS COM DESPESAS OBRIGATRIAS

Para a anlise apresentada a seguir, por convenincia metodolgica, as

despesas obrigatrias de carter continuado foram agrupadas de acordo com a

relevncia, que o montante de cada conjunto dessas despesas representa nos gastos totais da Unio16. Foram, assim, agrupadas em: pessoal e encargos sociais,

benefcios previdencirios e demais despesas obrigatrias.

As despesas com pessoal e encargos sociais representam o item de despesa

primria mais relevante no setor pblico brasileiro. H que se considerar, ainda, no

regime estatutrio, a caracterstica de longa durao de tais gastos que so

utilizados para pagamento de ativos, inativos e pensionistas. O art. 21 da LRF17

determina a nulidade de todo ato que no atenda aos requisitos de aprovao das

despesas obrigatrias de carter continuado que constam dos art. 16 e art. 17.

Observa-se no grfico da figura 1, que as despesas com pessoal e encargos sociais

representam o segundo grupo de despesas, com maior montante de gastos no setor

pblico brasileiro, atrs apenas das despesas com benefcios previdencirios.

As despesas com benefcios previdencirios so aquelas correspondentes ao

Fundo do Regime Geral da Previdncia Social - RGPS. Nota-se tambm, na figura 1,

que esse o item de despesa primria que mais subiu no perodo analisado, aps a

implantao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Essas despesas esto

16 A diviso foi baseada na mesma utilizada por Eugnio Greggianin (2005) em estudo intitulado Gesto Fiscal e Oramentria e o Papel do Congresso Nacional Alteraes nas Variveis Fiscais em que apresenta subsdios para a reforma oramentria.

17 Embora no seja escopo deste trabalho, cabe aqui mencionar que as despesas de pessoal e encargos sociais,

devido sua importncia nos gastos do setor pblico brasileiro, mereceram determinaes rgidas, regras e limites impostos pela LRF. Na Seo II, que engloba os artigos 19 a 23, encontram-se os dispositivos que regulamentam as despesas de pessoal, determinam limites em percentuais da recita corrente lquida para os entes da federao, alm de reparti-los por Poder. Proibiu, ainda, aumentos nos ltimos seis meses do mandato do titular de cada Poder. Alm disso, exigiu do ato que criasse ou aumentasse despesa com pessoal, a estimativa do impacto oramentrio e financeiro, a existncia de prvia dotao oramentria e a identificao da origem de recursos.

26

intrinsecamente ligadas ao valor do salrio-mnimo, e, logicamente, tm sentido os

efeitos da poltica governamental que objetiva ampliar o seu valor real. As demais despesas obrigatrias constituem o grupo de gastos da Unio cuja execuo obrigatria decorre de diferentes normas de ordem constitucional ou legal,

destacando-se: subsdios e subvenes, abono e seguro desemprego, Lei Kandir18,

despesas da LOAS; doaes vinculadas, despesas mnimas dos demais Poderes,

sentenas judiciais e outras19.

Uma anlise do grfico apresentado na figura 1 permite avaliar a expanso

nominal das despesas obrigatrias de carter continuado no perodo de 2000 a

2006, aps as determinaes impostas pela LRF. No conjunto total de despesas, houve uma expanso nominal de 138%, com um aumento mdio anual de R$32,9

bilhes. Evidencia-se, que, em termos percentuais, o maior aumento pde ser

18 A Lei Complementar N. 87, de 13 de setembro de 1996, conhecida como Lei Kandir, desonerou do pagamento do ICMS as exportaes de produtos industrializados semi-elaborados e produtos primrios e, permitiu o aproveitamento de crditos do imposto referente a compra de bens de capital, fornecimento de energia eltrica, e servios de comunicaes. O texto original previa a compensao financeira aos estados e Municpios pela perda de arrecadao decorrente da medida, durante seis anos (podendo chegar at a 10 anos conforme o comportamento das perdas). O ressarcimento s ocorreria se houvesse um comportamento negativo do ICMS, no comparativo entre o perodo base e o de referncia, respeitado um teto limite.

EVOLUO HISTRICA DAS DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO

2000 2002 2004 2006

050

100150200250300350

Figura 1 Evoluo das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado

R$ bilhes

EXERCCIO

27

verificado no grupo das demais despesas obrigatrias, cerca de 120%, embora, em

valores absolutos, os gastos com benefcios previdencirios tenham sido ampliados

em R$115,3 bilhes, de R$65,2 bilhes em 2000 para R$180,5 bilhes em 2006.

Como os valores do PIB e das despesas obrigatrias esto apresentados a

preos correntes, procurou-se utilizar um deflator, apenas para se ter uma idia da

variao real desses parmetros. Em termos reais, com uma inflao acumulada de

55,3%, calculada pelo IPCA de dezembro de 2000 a dezembro de 2006, evidencia-

se um aumento de 53,4%. Conquanto o aumento real dessa categoria de despesas

tenha sido bastante expressivo, observa-se, na tabela 1, que os valores do

parmetro relativo ao percentual do Produto Interno Bruto (% PIB), mantiveram-se praticamente estveis de 2000 a 2005, verificando-se um aumento de 2 pontos

percentuais em 2006. Complementarmente, nota-se que os aumentos das despesas

com benefcios previdencirios foram substanciais, mesmo em termos de % PIB (de 5,8 a 6,7 %).

TABELA 1 DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO: EVOLUO HISTRICA REAL 2000-200620

ANO DESPESAS DE PESSOAL $R bilhes

DESPESAS DE PESSOAL

%PIB *

BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS

$R bilhes

BENEFCIOS PREVIDENCIRIOS

%PIB *

DEMAIS DESPEAS $R bilhes

DEMAIS DESPESAS

%PIB *

TOTAL

$R bilhes

TOTAL

%PIB *

TOTAL C/ DEFLATOR**

2000 58,2 5,2 65,2 5,8 19,3 1,7 142,7 12,8 100

2001 65,4 5,0 75,4 5,8 19,2 1,5 160,0 12,2 104,1

2002 75,0 5,1 86,6 5,9 26,1 1,8 187,7 12,7 108,6

2003 79,0 4,7 107,7 6,3 31,1 1,8 217,8 12,8 115,3

2004 89,4 4,6 126,0 6,5 34,1 1,8 249,5 12,9 122,7

2005 91,8 4,3 144,6 6,7 42,9 2,0 279,3 13,0 130,0

2006 107,7 4,7 180,5 7,0 52,0 2,0 340,2 15,0 153,5 * Os clculos de % PIB j levam em considerao a reestimativa do PIB a preos correntes divulgada pelo IBGE em 21/03/200721.** Utilizou-se como deflator a srie histrica do IPCA (ndice de Preos ao Consumir Amplo) divulgado mensalmente.

19 Utilizou-se o agrupamento apresentado nos Relatrios de Avaliao da Execuo Oramentria publicados

pela Secretaria de Oramento Federal (SOF). Ver nota n. 5. 20

Para os valores de 2004 a 2006, utilizou-se como fonte a srie de valores apresentada no Relatrio de Avaliao da Execuo Oramentria, divulgados pela SOF. Para Benefcios Previdencirios, no mesmo perodo, os dados foram obtidos dos relatrios anuais divulgados pelo Ministrio da Previdncia Social. Quanto aos valores dos exerccios 2000 a 2003, foram demonstrados aqueles presentes no trabalho de Greggianin (2005).

28

Ao se observar a evoluo das despesas de pessoal em % do PIB, de 2000 a

2005, verifica-se que houve uma reduo de gastos com esse grupo de despesas de

0,9% do PIB, ou 0,2 pontos percentuais a menos que o aumento nas despesas com

benefcios previdencirios. Em 2006, entretanto, j se nota um aumento de 0,4 pontos percentuais, recuperando-se o nvel de gastos com essas despesas

verificado em 2003.

Outro fator ainda deve ser considerado. Pode-se ainda afirmar que, conforme

evidenciado no grfico da Figura 2, nesse mesmo perodo, houve um aumento

considervel de arrecadao em termos nominais, particularmente no que tange s

receitas primrias administradas. Trata-se de receitas de carter permanente, que

deveriam ser a principal fonte de custeio das despesas analisadas.

Nota-se, contudo, que, com exceo do ano de 2006, quando as receitas

administradas somaram 15,7% do PIB, os valores dessa relao foram praticamente

mantidos constantes, entre 14% e 14,9%22. Conclui-se, assim, que a relativa

estabilidade do parmetro despesas obrigatrias em % do PIB, no perodo de 2000

a 2005, se deve no s ao aumento de arrecadao, mas principalmente

progressiva reduo e controle de despesas de pessoal. Apesar de pertencerem a

um grupo de despesas difceis de serem administradas, esses dados confirmam o

21 Em 21 de maro de 2007, o IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica apresentou uma reviso

dos valores do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, para o perodo entre 2000 e 2005. Por sua vez, a reviso do resultado para 2006 foi apresentada aps uma semana, em 28 de maro de 2007. Os novos nmeros resultam, alm de outras alteraes metodolgicas, da incluso de 94 atividades econmicas e 213 produtos. Em 2005, por exemplo, a informao anterior era de que o crescimento em relao a 2004 havia sido de 2,3% e com o novo clculo, que inclui um detalhamento maior da anlise do PIB foi verificado um crescimento de 2,9%. Em 2004, o crescimento do PIB passou de 4,9% para 5,7%. Nos dois anos anteriores, o novo clculo mudou as taxas de crescimento econmico de 1,9% para 2,7%, em 2002, e de 0,5% para 1,1%, em 2003. O quadro abaixo apresenta as alteraes divulgadas:

ANO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Anterior 1.101 1.198 1.346 1.556 1.766 1.937 1.943 Revisado 1.179 1.302 1.477 1.699 1.941 2.147 2.300

REVISO PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) EM BILHES DE REAIS FONTE: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas Nacionais e Coordenao de Populao.

29

efeito da poltica de no concesso de revises salariais que vem reduzindo a

relao despesa com pessoal sobre receita corrente lquida no mbito da Unio23.

Mantendo-se a relao despesas obrigatrias em % do PIB sob controle, de

2000 a 2005, atinge-se um dos objetivos principais da Lei de Responsabilidade Fiscal, qual seja, a compensao determinada no art.17: compensam-se os aumentos de benefcios previdencirios com a reduo das despesas de pessoal e o

aumento da receita administrada.

Por outro lado, o aumento de gastos em 2006 coloca em xeque o aparente

controle obtido nos anos anteriores, reforando a necessidade de se aprofundar as

discusses quanto real eficcia dos mecanismos de compensao.

22 Os clculos de % PIB j levam em considerao a reestimativa do PIB divulgada pelo IBGE em 21/03/2007.

Na verdade, antes desta reviso, os valores em %PIB permitiam evidenciar um forte aumento da carga tributria no perodo. Com a reviso, este aumento exagerado de carga tributria no pode assim ser notado.

23 Eugnio Greggianin, em nota tcnica (2005), afirma que a relao despesa de pessoal/receita corrente lquida

reduziu de 56%em 1995 para 34,80% em 2005.

EVOLUO HISTRICA DE RECEITAS ADMINISTRADAS

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

% PIB

R$ BILHES0

100

200

300

400

Figura 2 Evoluo Histrica de Receitas Administradas

14,0

14,0 14,9

14,3

14,8

14,7

15,7

30

6. MARGEM DE EXPANSO DE DESPESAS OBRIGATRIAS DE CARTER CONTINUADO

6.1. CONCEITO E FUNO

A margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado tem

sua origem, de fato, em um dispositivo da LRF vetado, por ocasio de sua

promulgao. O inciso III do art. 4, vetado pelo Presidente da Repblica,

determinava que a Lei de Diretrizes Oramentrias definisse limites e condies

para a expanso das despesas obrigatrias de carter continuado referida no art.

17. As razes do veto:

o art. 17 do projeto de lei complementar j estabelece as regras para a expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Por outro lado, se as despesas j foram legalmente definidas como obrigatrias, no h de se estabelecer limites e condies para a sua expanso. Portanto, em face da contradio que apresenta a redao do dispositivo em questo, sugere-se oposio de veto, por contrariar o interesse pblico.

Pode-se concluir que, das razes do veto apresentadas, houve um

entendimento de que o inciso III, do art. 4 se referia a despesas obrigatrias j criadas anteriormente. Se legalmente definidas como obrigatrias no passado,

realmente no faria sentindo impor limites e condies para sua expanso. Ademais,

entendeu-se que, com relao ao aumento ou criao destas despesas, as regras

do art. 17 j estariam bem definidas. Sendo assim, o controle do aumento, derivado de novas despesas obrigatrias de carter continuado, estaria assegurado.

Leva-se, desta forma, toda a responsabilidade do controle do aumento das

despesas obrigatrias de carter continuado ao dispositivo anunciado no art. 17.

Isso posto, refora-se a importncia do estabelecimento de regras claras e

determinaes especficas para construo de um modelo, o mais preciso possvel,

para o clculo da margem de expanso e, por sua vez, de sua apresentao no

demonstrativo de margem de expanso de despesas obrigatrias de carter

31

continuado, a ser apresentado no Anexo de Metas Fiscais da LDO, como determina

o inciso V, do 2, do art. 4 da LRF.24 A idia original da LRF, contudo, no objetivava apenas limitar a expanso de despesas j existentes. A inteno era permitir que a lei de diretrizes oramentrias definisse limites e condies para que novas despesas fossem criadas. Esses limites

seriam ento materializados em uma margem de expanso apresentada em um

demonstrativo no Anexo de Metas Fiscais, como determinado no inciso V, do 2, do art. 4 da LRF 25.

Entende-se que, no estabelecimento das metas de resultado primrio e

nominal, alm de serem consideradas, obviamente, as despesas obrigatrias de

carter continuado j existentes (pessoal, benefcios previdencirios e outras) e o respectivo crescimento vegetativo, deve-se:

por questo de prudncia e planejamento, considerar a expanso dessas despesas em decorrncia de novos atos normativos; e

por questo de transparncia, explicitar o montante que se prev, que poder vir

a ser acrescido, montante este que ento se denominaria margem de expanso

das despesas obrigatrias de carter continuado26.

Sendo assim, conclui-se que a margem de expanso tem por objetivo dar transparncia previso de aumento de despesas obrigatrias de carter

continuado e permitir a comprovao do atendimento da primeira das condies de

validade dos atos que venham a gerar despesas dessa natureza: no afetar as

metas fiscais. O termo margem de expanso bastante adequado para

24 Art 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: (...) 2 O

Anexo conter ainda: (...) V- demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.

25 Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2o do art. 165 da Constituio e: (...) 2o O Anexo conter, ainda: (...) V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.

32

caracterizar uma espcie de proviso, que se deve considerar ao se estabelecer

metas de despesas e resultados, para fazer face s expectativas de aumento de

despesa.

Por conseguinte, o que se tem observado, ao longo desses sete anos de

efetiva aplicao da LRF, so evolues conceituais no clculo da margem de

expanso e, em certa extenso, alteraes em suas funes e objetivos. Nota-se, no apenas nas explicaes apresentadas juntamente com o demonstrativo de expanso destas despesas nos Anexos de Metas Fiscais das leis de diretrizes

oramentrias a partir de 2001, mas tambm em justificativas de impacto financeiro nas medidas provisrias editadas, analisadas previamente na seo 3, que a

margem de expanso passou a ser utilizada como instrumento de compensao, e

no, em seu sentido originrio, como uma proviso para aumento de novas

despesas obrigatrias.

6.2. MARGEM DE EXPANSO: EVOLUO HISTRICA27

Devido a inconsistncias na terminologia utilizada nas colunas dos

Demonstrativos de Margem de Expanso de Despesas Obrigatrias de Carter

Continuado para os diferentes exerccios28, tornam-se importantes algumas

definies29 para o entendimento da anlise desenvolvida nesta seo.

Entende-se como Margem Bruta a estimativa inicial apresentada no

demonstrativo, levando em considerao a diferena entre a previso do total de

receitas primrias e a previso do total de despesas obrigatrias de carter

26 Wder de Oliveira, 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal Gerao, Compensao e Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado.

27 Os demonstrativos de margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado, constantes no Anexo de Metas Fiscais das Leis de Diretrizes Oramentrias de 2001 a 2007 esto apresentados na Seo Anexo deste trabalho.

28 Veja exemplos e comentrios na Subseo relativa LDO de 2003.

33

permanente j existentes. Na verdade, as alteraes apresentadas ano aps ano na composio destas estimativas, tanto do lado das receitas como do lado das

despesas, dificultam a compreenso dos reais parmetros envolvidos no clculo da

Margem Bruta. Algumas consideraes so realizadas na parte descritiva que

antecede a apresentao do Demonstrativo. Entretanto, no h memria de clculo

ou referncia sobre a origem dos dados. Para se obter a Margem Lquida,

deduzem-se as Transferncias Constitucionais. Com a deduo do Saldo j Utilizado, que inclui despesas para as quais j se tem a estimativa, mas que dependem de deliberao do Legislativo, obtm-se o Saldo Lquido da Margem de

Expanso.

LDO 2001 Lei n 9.995, de 2000

O projeto de lei de diretrizes oramentrias encaminhado em 15 de abril trouxe uma proposta de Anexo de Metas Fiscais que previa uma margem de

expanso nula, ou seja, construa-se um planejamento fiscal de trs anos baseado estritamente na manuteno da situao atual, considerando que as presses por

aumentos reais de salrios dos servidores pblicos e de benefcios previdencirios

ou a extenso ou majorao de benefcios e servios de seguridade social, entre outras possibilidades de crescimento desse tipo de despesa, seriam superadas.

O Congresso rejeitou a proposta, inserindo na LDO uma determinao para que o projeto de lei oramentria viesse acompanhado de demonstrativo da margem de expanso, sinalizando que tal margem no poderia ser nula.

O Poder Executivo, assim, cumpriu a determinao e previu uma margem de

expanso de R$4,8 bilhes. Esse valor correspondia, na verdade, simplesmente ao

29 As definies, aqui apresentadas, refletem os demonstrativos e visam apenas o estudo comparativo da

evoluo histrica da margem de expanso. Adotou-se a terminologia utilizada no Demonstrativo da Estimativa da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias Continuadas da LDO de 2002.

34

aumento de arrecadao previsto devido ao crescimento real do Produto Interno

Bruto, previsto na poca em 4,5%.

Desses R$4,8 bilhes, cerca de R$ 1,98 bilhes, relativos a concurso e

correo de curva de carreira, foram incorporados programao oramentria e

considerados no resultado primrio. Os outros $R 2,8 bilhes foram considerados

indisponveis, conforme transcrio do sexto pargrafo do Quadro II:

Cumpre lembrar, no entanto, que o aumento total das despesas em 2001 e nos anos seguintes limitado adicionalmente, pela meta de supervit primrio do Governo Central, definida de acordo com a LDO 2001. Dito de outro modo, a margem de expanso no est disponvel para a efetivao de gastos adicionais aos j programados no Projeto de Lei do Oramento para 2001

Wder de Oliveira (2000) chama ateno para o fato de que o termo indisponvel significa, na verdade, que no existe margem de expanso, j que os R$ 2,8 bilhes seriam utilizados para compensar despesas j programadas. Por sua vez, isto sugere a primeira implicao da utilizao da margem de expanso como

instrumento de compensao, desvirtuando o sentido original de um mecanismo

capaz de garantir uma proviso, no caso da criao de novas despesas obrigatrias

de carter continuado. No entendimento do mesmo autor, esses R$2,8 bilhes no

constituem margem de expanso, uma vez que teriam sido programados em outras

categorias de despesas no obrigatrias.

LDO 2002 - Lei n 10.266, de 2001

Nesse ano, a margem de expanso foi definida considerando-se apenas o

aumento real de arrecadao derivado do crescimento real do PIB e a respectiva

deduo de transferncias constitucionais e legais. Nesse caso, novamente,

associa-se a margem de expanso ao aumento de receita permanente proveniente

da ampliao da base de clculo, fonte de compensao de aumento de despesas

obrigatrias prevista no art. 17.

35

O aumento da base de clculo em 2002 foi estimado em R$ 6,5 bilhes, em

virtude da expectativa de crescimento real do Produto Interno Bruto PIB de 4,5%.

A metodologia de estimao utilizada buscou isolar o efeito de variao das

quantidades sobre a receita administrada lquida prevista, deduzindo-se os efeitos

da variao de preos e das alteraes na legislao tributria. Foram excludos os

tributos baseados na propriedade e os benefcios previdencirios, alm de terem

sido deduzidas as transferncias constitucionais vinculadas a esse aumento de

receita. Chegou-se, assim, a uma margem lquida de R$6,5 bilhes.

Dessa margem lquida, deduziram-se valores referentes a aumentos de

despesas permanentes de carter obrigatrio, decorrentes de realinhamentos e

reestruturaes de algumas carreiras do servio pblico. A diferena entre a margem

lquida e as despesas com pessoal e aumento de salrio mnimo foi denominada

Saldo Lquido.

A lei trouxe uma inovao quanto s despesas obrigatrias de carter

continuado. Determinou no 2, do art. 2, que fizesse parte das informaes complementares, constantes em anexo da prpria lei, a relao das despesas

consideradas obrigatrias de carter continuado.

LDO 2003 - Lei n 10.524, de 2002

Alm do j mencionado aumento na arrecadao derivado do crescimento da economia, passou-se a considerar, no clculo da margem, o impacto sobre as

receitas provocado por propostas em apreciao no Congresso e o impacto nas

despesas de pessoal decorrentes de decises tomadas em anos anteriores, no

caso, o efeito residual de quatro meses do reajuste do salrio mnimo sobre os benefcios previdencirios. O total dessas despesas somou R$956 milhes e foram

36

apresentados, pela primeira vez, em um demonstrativo de margem de expanso

como Saldo j utilizado. Para o clculo da margem de expanso, tomou-se como parmetro bsico a

expectativa de crescimento real do Produto Interno Bruto PIB, de 4,0% em 2003, e

as alteraes em legislao tributria. Assim sendo, considerou-se o impacto da

aprovao da proposta no Congresso que prorrogava a vigncia da Contribuio

Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF at 2004, reduzindo-se a

alquota, de 0,38% para 0,08% neste ltimo exerccio. Adicionalmente, levou-se em

conta a reduo da receita referente ao trmino do adicional de 1% sobre a alquota

da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL e de 2,5% sobre a alquota do

Imposto de Renda das Pessoas Fsicas e Retido na Fonte Rendimento do

Trabalho, a partir de 2003.

Houve, pela primeira vez, meno ao impacto de algumas aes em margens

de expanso para exerccios futuros. Nas observaes anteriores apresentao

do demonstrativo, destacou-se que se no houvesse substituio das perdas de

arrecadao em funo da reduo das alquotas da CSLL, do Imposto de Renda e

do trmino da CPMF, no haveria margem de expanso das despesas de carter

obrigatrio para os exerccios de 2004 e 2005. Fundamentou-se essa assertiva no

art.17 da LRF, que determina medidas efetivas para a recomposio das referidas

receitas.

Ao analisar o Demonstrativo, constatam-se algumas inconsistncias em sua

apresentao em relao aos anos anteriores, principalmente com relao aos

termos utilizados. No houve, nesse ano, utilizao dos termos Margem Bruta,

Margem Lquida ou Saldo Lquido. A Margem Bruta foi denominada Saldo da

Margem de Expanso. Chamou-se simplesmente Saldo o que fora anteriormente

37

chamado Margem Lquida. Finalmente, descontando-se aquelas despesas que

derivariam de leis em andamento no Congresso ou de efeitos residuais, chamou-se

de Margem de Expanso o que anteriormente era o Saldo Lquido30.

De qualquer forma, mantendo a terminologia utilizada no demonstrativo

apresentado na LDO de 2002, estimou-se o Saldo Lquido da Margem de

Expanso em R$ 3,8 bilhes e uma Margem de Expanso Lquida de R$ 4,7

bilhes.

LDO 2004 Lei n 10.707, de 2003

O Demonstrativo foi apresentado no mesmo formato da LDO 2003,

detalhando-se um pouco mais o clculo da Margem bruta, ao mencionar que para

a estimativa do impacto da legislao tributria sobre a arrecadao, utilizara-se a

manuteno da carga tributria do Governo Federal em 23,5% do PIB, derivada da

conseqente manuteno da legislao tributria de 2003.

A discriminao do impacto do aumento do Salrio Mnimo no Demonstrativo,

inclusive com a especificao da Medida Provisria que o determinava, possibilitou a

interpretao de que era a primeira vez que este teria sido incorporado no clculo do

Saldo Lquido da Margem de Expanso. Na verdade, os efeitos do aumento do

salrio mnimo foram includos, pela primeira vez, no Demonstrativo da LDO 2002.

O cenrio macroeconmico utilizado para o clculo da margem de expanso

assumiu a expectativa de crescimento real do PIB de 3,5% em 2004. Demonstrou-

se, assim, uma Margem Lquida de Expanso de R$ 6,8 bilhes. Descontando-se o

Saldo j Utilizado com o aumento do Salrio Mnimo e a Reestruturao de

30 Veja demonstrativos detalhados apresentados na Seo Anexo deste trabalho.

38

Carreiras no Servio Pblico, obteve-se um Saldo de Margem de Expanso de R$

5,8 bilhes.

LDO 2005 Lei n 10.934, de 2004

Para o ano em pauta, como estimativa de receita, foi considerado o aumento

resultante da variao real do PIB, estimado em 4% para o perodo. Consideraram-

se, ainda, o crescimento do volume de importaes, estimado em 16,25% e os

seguintes impactos de alterao na legislao tributria:

- Imposto de importao e IPI: reduo de alquotas; - IPI Outros: extino do crdito presumido PIS/COFINS deduzido do IPI

para os contribuintes includos na nova forma de tributao da COFINS;

- COFINS: nova forma de tributao (cobrana no cumulativa), com impacto nos meses de janeiro e fevereiro de 2005, tributao das importaes e aumento da alquota do setor de combustveis;

- PIS/PASEP: excluso de setores da cobrana no cumulativa, tributao das importaes e aumento da alquota no setor de combustveis.

Ainda no que se relaciona s receitas, ocorre uma inovao ao esclarecer que

a estimativa da Margem Bruta levou em considerao somente a receita

administrada pela Secretaria da Receita Federal, tendo em vista o elevado grau de

vinculaes das demais receitas oramentrias.

Quanto s despesas, agregaram-se em apenas um item, no Demonstrativo,

os aumentos com pessoal e benefcios previdencirios, que anteriormente eram

discriminados. Mencionou-se o impacto do aumento vegetativo da folha de

pagamento e incorporou-se o impacto das despesas com os anistiados polticos de

que trata a Lei n 10.559, de 13 de novembro de 2002.

39

Estimou-se, assim, a Margem Lquida em R$ 11,8 bilhes. Deduzindo-se o

Saldo j utilizado, que no foi discriminado como nos demonstrativos anteriores, chegou-se a um Saldo Lquido da Margem de Expanso de R$ 7,6 bilhes.

LDO 2006 Lei n 11.178, de 2005

O Demonstrativo de Margem de Expanso apresentado na LDO-2006 no

trouxe alteraes significativas. Quanto s receitas, no houve referncia utilizao

de apenas receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal. No houve

registro de quaisquer impactos derivados de alterao tributria, destacando-se

apenas o aumento estimado de 12,64% nas importaes.

Contabilizou-se o aumento das despesas permanentes de carter obrigatrio

que teria impacto em 2006. Tal aumento foi provocado basicamente pela correo

real do valor do Salrio Mnimo, que elevava as despesas com os benefcios

previdencirios, Seguro Desemprego, Renda Mensal Vitalcia, Abono Salarial e

benefcios concedidos com base na Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS em

cerca de R$ 1,1 bilho, bem como o crescimento vegetativo, responsvel pela

ampliao em R$ 5,0 bilhes. Desta vez, a discriminao do Saldo j Utilizado limitou-se a demonstrar o impacto do aumento real do Salrio Mnimo e do

crescimento vegetativo dos gastos sociais.

A Margem Lquida foi, ento, estimada em R$ 12,1 bilhes e o Saldo

Lquido da Margem de Expanso em R$ 6,0 bilhes.

Observa-se, entretanto, que a preocupao com o aumento de despesas

primrias continuava. A LDO para 2006 trouxe importante inovao no processo

decisrio ao fixar, para o conjunto das despesas primrias correntes, um teto de 17% do PIB. A dificuldade de gesto dessa proposta residiu no fato de que o limite

40

global atinge tanto despesas obrigatrias como as discricionrias, cuja natureza diferenciada, sugerindo-se a necessidade de repartir o referido limite em sublimites

distintos.

LDO 2007 Lei n 11.439, de 2006

O Demonstrativo constante do Anexo de Metas Fiscais da LDO-2007

parece ter consolidado um formato quanto ao seu contedo e mesmo quanto parte

explicativa que o precede. Observa-se que no houve alteraes em sua estrutura,

quando comparado quele apresentado na LDO-2006.

Quanto ao Demonstrativo, manteve-se a mesma terminologia para os

parmetros que o compem, inclusive na discriminao do Saldo j Utilizado: Impacto do aumento real do salrio-mnimo e Crescimento vegetativo dos gastos

sociais. Quanto parte explicativa, os parmetros mencionados foram os mesmos,

obviamente com alteraes numricas. Mantiveram-se, assim, para previso da

receita, referncias estimativa do aumento do PIB e ao aumento das importaes.

Para a previso da despesa, por sua vez, foram considerados a correo real do

valor do Salrio Mnimo, que elevava as despesas com os benefcios

previdencirios, o Seguro Desemprego, a Renda Mensal Vitalcia, o Abono Salarial e

os benefcios concedidos com base na Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS,

bem como o crescimento vegetativo.

Demonstrou-se, assim, uma Margem Lquida de R$ 14,7 bilhes e um

Saldo Lquido de Margem de Expanso de R$ 2,8 bilhes.

41

Margem de Expanso Estimada X Expanso Efetiva

A falta de detalhamento da memria de clculo na apresentao do

Demonstrativo de Margem de Expanso impossibilita a realizao de um

comparativo ideal entre o estimado e aquele efetivamente realizado. A parte

descritiva que antecede a apresentao do Demonstrativo, por sua vez, limita-se a

apresentar alguns ndices utilizados nos clculos e relatar as despesas obrigatrias,

que j estariam sujeitas compensao da Margem, e cujos valores so resumidamente demonstrados na seo do demonstrativo denominada Saldo j Utilizado.

Entretanto, ao se analisar a evoluo histrica das despesas obrigatrias de

carter continuado na Seo 4, a comparao entre os dados apresentados e os

valores constantes dos demonstrativos das respectivas LDOs, pode levar a algumas

concluses interessantes quanto preciso dos clculos de estimativa da margem

de expanso dessa categoria de despesas.

De acordo com os demonstrativos apresentados, desconta-se da Margem

Lquida o Saldo j Utilizado e obtm-se o Saldo Lquido. Uma vez que as despesas inseridas no demonstrativo como Saldo j Utilizado j seriam conhecidas, j se determinando, portanto, seu impacto na margem de expanso, no faria sentido a utilizao do Saldo Lquido da margem de expanso, como

parmetro a ser comparado com a expanso real. Por outro lado, considerando a

funo original de uma margem de expanso, descrita na Seo 5.1, a Margem

Lquida, em cujos clculos j foram considerados a expectativa de crescimento da economia, as transferncias constitucionais, a expanso da arrecadao da receita

devido s alteraes em legislao tributria e demais fatores que afetam a variao

de receitas e despesas, poderia ser considerada como a expectativa mxima de

42

expanso de despesas obrigatrias de carter continuado. Expanso essa que teria

como causa principal aumentos imprevistos, seja de despesas j existentes ou daquelas para as quais no havia previso de criao.

A Figura 3 apresenta um resumo geral da evoluo histrica da estimativa da

margem de expanso, demonstrando os resultados para a Margem Lquida, o

Saldo Lquido da Margem de Expanso e a Expanso Efetiva das despesas

obrigatrias de carter continuado. Observa-se que h diferenas significativas entre

a Margem Lquida e a expanso real das despesas obrigatrias de carter

continuado. No exerccio de 2001, por exemplo, em que o Governo sugeriu, a

princpio, uma Margem nula, houve uma expanso de R$ 17,3 bilhes em relao a

2000.

Destaca-se, principalmente, a divergncia entre a estimativa da margem de

expanso e a expanso efetiva entre 2005 e 2006 que chegou a R$ 48,8 bilhes.

Evidentemente que, com o passar dos anos, o crescimento demogrfico, a inflao e

outros fatores, a alterao de variveis que afetam o aumento dos gastos com

MARGEM DE EXPANSO ESTIMADA X EXPANSO EFETIVA DAS DOCCS

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

SALDO LQUIDOMARGEM LQUIDA

EXPANSO EFETIVA

0

20

40

60

80

* Dados relativos apenas Margem de Expanso estimada para o Exerccio de 2007

Figura 3 Comparativo entre Margem de Expanso Estimada e Expanso Efetiva das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado

R$ bilhes

EXERCCIO

*

43

despesas obrigatrias tende a aumentar progressivamente. Entretanto, conquanto

se calculem os valores executados, utilizando-se as mesmas definies, parmetros

e critrios adotados no clculo da estimativa e se descontem os efeitos inflacionrios

e os erros inerentes a qualquer processo de previso, no h como justificar tais imprecises.

6.3. O MODELO ATUAL

A STN, como rgo central do Sistema de Contabilidade Federal, vem

realizando, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e as entidades tcnicas representativas da sociedade, a harmonizao dos conceitos,

definies, regras e procedimentos contbeis a serem observados por todas as

esferas de governo.

A Portaria n 587, da STN, que aprova a 5a edio do Manual de Elaborao

do Anexo de Metas Fiscais e do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,

apresenta, no item 2.8.1 do manual, instrues para o preenchimento do

Demonstrativo de Expanso de Despesas Obrigatrias de Carter Continuado,

aplicveis a partir do exerccio de 200631. O manual determina, assim, a seguinte

estrutura para o demonstrativo:

EVENTO Valor Previsto Aumento Permanente da Receita (-) Transferncias Constitucionais (-) Transferncia ao FUNDEF

Saldo Final do Aumento Permanente de Receita (I) Reduo Permanente de Despesa (II) Margem Bruta (III) = (I+II) Saldo Utilizado da Margem Bruta (IV) Novas DOCC

Novas DOCC geradas por PPP's Margem Lquida de Expanso de DOCC (III-IV) FONTE:

Aps apresentar o modelo a ser utilizado, o Manual define e exemplifica os

termos utilizados.

44

A proposta do demonstrativo atualmente vigente significa um avano com

relao padronizao necessria a qualquer mecanismo de controle que vise

objetividade e transparncia. Entretanto algumas consideraes devem ser feitas. Primeiramente, observa-se que o demonstrativo especifica a apresentao

apenas das variaes permanentes esperadas para despesas e receitas. O mesmo

sendo vlido para os descontos a serem realizados. A idia, assim, apresentar

uma estimativa de variao destes itens e no seus valores absolutos.

Conceitualmente, esse indicativo se constitui um ponto forte do modelo, j que a margem de expanso nada mais que uma variao derivada do aumento ou

reduo de receitas e despesas. O que se quer com o resultado da Margem de

Expanso justamente conhecer qual seria a possibilidade real mxima para que se aumentasse a despesa sem afetar as metas fiscais. No entanto, a no apresentao

de valores absolutos previstos para receitas, despesas e seus respectivos

acrscimos e descontos, no permite evidenciar com clareza outras variveis que

influenciariam no cumprimento de metas fiscais, particularmente o supervit

primrio.

H, ainda, questes relacionadas terminologia utilizada. Faria sentido

acrescentar novos termos como Margem Bruta, Saldo Lquido da Margem de

Expanso ou Saldo Utilizado da Margem Bruta? Novamente, se o que se objetiva com a Margem de Expanso obter uma espcie de proviso32 que faa frente

criao ou aumentos imprevistos de despesas no h porque haver um Saldo

Lquido da Margem de Expanso. Cabe, aqui, por razes de objetividade, clareza e simplicidade, apenas o termo Margem de Expanso. A terminologia saldo, na

verdade, vem reforar a idia da Margem de Expanso utilizada equivocadamente

31 Esse modelo foi ratificado com a Edio do 6 Manual de Elaborao do Anexo de Metas Fiscais e do

Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, aprovado pela Portaria n 633, da STN.

45

como mecanismo de compensao, discutida na subseo 4.4. Se j h previso de quaisquer despesas obrigatrias de carter continuado, derivadas de legislao em

tramitao no Congresso ou nas Cmaras e Assemblias Legislativas ou outros atos

administrativos normativos, essas despesas j deveriam estar includas antes do resultado da Margem de Expanso.

Isso posto, no significa que Saldo Lquido da Margem de Expanso seja incorreto ou inutilizvel de alguma forma. Haveria sentido em se determinar Saldo

Lquido se houvesse um controle peridico, consolidando os efeitos das legislaes

e atos que criassem ou aumentassem os gastos com despesas obrigatrias

continuadas, como aquele proposto por Wder Oliveira (2004). Segundo sugesto do autor, a margem de expanso constituiria uma reserva

no oramento (tal como a reserva de contingncia), em programao especfica, que seria deduzida medida que fosse sendo necessria a alocao de recursos para

aes novas ou j existentes, em decorrncia de legislaes aprovadas no decorrer do ano. Poderia, ainda, ser alocada parte dessas reservas diretamente s Casas do

Poder Legislativo, aos Tribunais do Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, e ao

Tribunal de Contas, que tm autonomia para elaborar e executar seus oramentos,

em consonncia com os parmetros fixados na LDO, para aumentos de despesas

obrigatrias derivados da edio de atos administrativos normativos desses rgos.

A cada dois meses, na mesma poca em que o Poder Executivo promovesse a

avaliao de receitas e despesas, em cumprimento ao que dispe o art. 9 da LRF, a

margem de expanso seria tambm reavaliada. Assim, haveria sentido a

discriminao de um Saldo Lquido.

Retomando a anlise do modelo de demonstrativo sugerido pela 5a Edio do

Manual, no obstante a Portaria n 587, da STN, estabelea a utilizao do modelo

32 Ver anlise na Seo 5.1

46

para todas as esferas do governo, aplicvel a partir do exerccio financeiro de 2006,

a Unio ignorou a determinao e no o empregou na LDO/2007. Ao contrrio,

serviu-se de um modelo que parece ter sido consolidado a partir da LDO/2003,

apresentado a seguir:

Saldo da Margem de Expanso (R$ milhes) DISCRIMINAO

1. Arrecadao efeitos quantidade e legislao 2. Transferncias Constitucionais 3. Saldo (1-2) Impacto do aumento real do salrio-mnimo 4. Saldo j utilizado Crescimento vegetativo dos gastos sociais 5. Margem de Expanso (3-4)

As mesmas consideraes feitas anteriormente para o modelo de

demonstrativo proposto pela STN, com relao aos equvocos na terminologia

empregada, certamente so vlidas para aqueles apresentados pela Unio no

Anexo de Metas Fiscais da LDO/2007. Ressalta-se, ainda, a discriminao do

Impacto do aumento real do salrio-mnimo e do Crescimento vegetativo dos

gastos sociais. Ainda, que no se saibam exatamente os valores a serem

aprovados pelo Congresso, as estimativas desses impactos j so conhecidas, sendo injustificveis seus descontos separados de uma Margem Bruta, ou pior, de um Saldo j Utilizado. Trata-se de aumento de despesa permanente previsvel e devem ser descontados para obteno da Margem de Expanso.

Se o sentido exato da margem no claramente compreendido, nem

tampouco sua utilidade, haver sempre um demonstrativo, j que a lei o determina, mas sem base slida ou comprometimento para sua real u