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MESTRADO PROFISSIONAL Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental DISSERTAÇÃO PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA DE PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NA MICRORREGIÃO DO MÉDIO PIRACICABA - MG Cristina Maria Soares OURO PRETO, MG 2013
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MESTRADO PROFISSIONAL
Sustentabilidade Socioeconômica
Ambiental
DISSERTAÇÃO
PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA DE
PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS
CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NA MICRORREGIÃO DO
MÉDIO PIRACICABA - MG
Cristina Maria Soares
OURO PRETO, MG
2013
Cristina Maria Soares
“PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA DE
PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DOS
CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NA MICRORREGIÃO DO
MÉDIO PIRACICABA – MG”
Orientador
Prof. Dr. Alberto de Freitas Castro Fonseca
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sustentabilidade Socioeconômica
Ambiental, Universidade Federal de Ouro Preto, como parte dos requisitos necessários para a
obtenção do título: “Mestre em Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental – Área de
Concentração: Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental
OURO PRETO, MG
2013
II
Catalogação: [email protected]
S676p Soares, Cristina Maria.
Participação popular na gestão pública de pequenas e médias cidades
[manuscrito] : uma análise comparativa dos conselhos municipais de meio
ambiente na microrregião do Médio Piracicaba / Cristina Maria Soares – 2013.
110f.
Orientador: Prof. Dr. Alberto de Freitas Castro Fonseca.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal de Ouro Preto. Núcleo de
Pesquisas e Pós-graduação em Recursos Hídricos. Programa de Pós-Graduação
em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental.
Área de concentração: Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental.
1. Gestão ambiental - Teses. 2. Administração pública - Teses. 3.
Administração municipal - Teses. 4. Política ambiental - Teses. I. Fonseca,
Alberto de Freitas Castro. II. Universidade Federal de Ouro Preto. III. Título.
CDU: 502.131.1
III
IV
MEUS AGRADECIMENTOS:
A Deus, força, maior da minha vida;
Ao Prof. Dr. Alberto de Freitas Castro Fonseca, pela confiança, incentivo e
empenho na orientação deste trabalho;
A minha família, pelo apoio em todos os momentos;
A José Carlos e Lucas, pelo amor incondicional, companheirismo e compreensão
pelo tempo que a eles não dediquei;
Aos professores e colegas do mestrado, pelo aprendizado e pelos bons momentos
compartilhados;
Aos meus colegas de trabalho, pela torcida e disponibilidade em ajudar.
V
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................... 1
1.1 OBJETIVOS ...................................................................................................................................... 4 1.2 ASPECTOS METODOLÓGICOS ......................................................................................................... 4
2. IMPORTÂNCIA E DESAFIOS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO AMBIENTAL
PÚBLICA ....................................................................................................................................................... 10
2.1 CONSIDERAÇÕES SOBRE O CONCEITO DE PARTICIPAÇÃO ........................................................... 10 2.2 TIPOS DE PARTICIPAÇÃO .............................................................................................................. 13 2.3 CONTEXTO HISTÓRICO DA EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO AMBIENTAL NO
BRASIL 18 2.4 IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO AMBIENTAL DOS MUNICÍPIOS ............. 22 2.5 CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE: ESPAÇOS DE PARTICIPAÇÃO? .......................... 26
3. A GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA MUNICIPAL E OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE
MEIO AMBIENTE ....................................................................................................................................... 29
3.1. PROBLEMAS E DESAFIOS DA GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA MUNICIPAL ........................................... 29 3.2. INSTITUCIONALIZAÇÃO E EVOLUÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NO
BRASIL ........................................................................................................................................................ 36
4. CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO ............................................................................... 46
4.1 LOCALIZAÇÃO E CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DA REGIÃO DO MÉDIO PIRACICABA .................... 46 4.2 O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DA REGIÃO ....................................................................................... 50 4.3 ASPECTOS DEMOGRÁFICOS E SOCIOECONÔMICOS DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS ................... 53 4.4 PROBLEMAS AMBIENTAIS ............................................................................................................. 59
5. CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE DE PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES
DA MICRORREGIÃO DO MÉDIO PIRACICABA: CENÁRIOS E DESAFIOS ................................. 62
5.1. CARACTERIZAÇÃO DOS CODEMAS DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS .................................................. 63 5.2. PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS CODEMAS .................................................................................. 75
6. CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................... 89
REFERÊNCIAS ............................................................................................................................................ 92
APÊNDICES .................................................................................................................................................. 99
VI
LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1 Triangulação da coleta de dados usada na pesquisa............................................8
Figura 3.1. Percentual de municípios com Conselho de Meio Ambiente, por grandes
regiões – 1999/2009. ........................................................................................................... 42
Figura 3.2. Percentual de municípios com Conselho Municipal de Meio Ambientde acordo
com as classes de tamanho da população dos municípios – 2009 ...................................... 43
Figura 4.1. Localização dos municípios pesquisados em Minas Gerais e na Bacia do Rio
Piracicaba............................................................................................................................. 47
Figura 4.2. Serra do Caraça - Catas Altas/MG ................................................................... 49
Figura 4.3. Minas em atividade nos municípios pesquisados.............................................. 53
Figura 4.4. Crescimento populacional dos municípios pesquisados (1991 – 2010). ......... 55
Figura 4.5. Distribuição do PIB nos municípios pesquisados. ............................................ 58
Figura 4.6. Ocupação irregular às margens do Córrego São Miguel em Barão de Cocais. 60
Figura 5.1. Perfil dos membros dos Codemas, segundo segmento que representam...... 65
Figura 5.2. Forma como os integrantes do conselho tomaram conhecimento do Codema. 67
Figura 5.3. Perfil dos membros dos Codemas, segundo o sexo...................................... 69
Figura 5.4. Perfil dos membros dos Codemas, segundo a escolaridade.......................... 70
Figura 5.5. Perfil dos membros dos Codemas, segundo a idade..................................... 71
Figura 5.6. Tempo de participação dos conselheiros nos Codemas................................ 72
Figura 5.7. Percepção dos Conselheiros Municipais de Meio Ambiente sobre seu nível de
conhecimento da legislação ambiental.................................................................................73
Figura 5.8. Percepção dos Conselheiros Municipais de Meio Ambiente quanto necessidade
de participar de cursos que abordem temas relacionados à questão ambiental................... 74
Figura 5.9. Meios de divulgação das ações e reuniões dos Codemas............................. 76
Figura 5.10. Frequência com as pessoas da comunidade procuram pelos membros dos
Codemas para discutir questões ambientais.................................................................... 77
Figura 5.11. Frequência da participação da comunidade nas reuniões dos Codemas..... 78
VII
Figura 5.12. Forma de participação da comunidade nas reuniões dos Codemas............ 79
VIII
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.1. Distribuição, por município selecionado, dos questionários respondidos pelos
membros dos Codemas entre Novembro e Dezembro de 2012....................................... 07
Tabela 4.1. Área, População Urbana, População Rural e Densidade Demográfica dos
Municípios da Microrregião do Médio Piracicaba ............................................................. 54
Tabela 4.2. IDH-M do Brasil, de Minas Gerais e dos Municípios da Microrregião do
Médio Piracicaba ................................................................................................................. 56
Tabela 4.3. Municípios com maior PIB per capita de Minas Gerais ................................. 57
Tabela 5.1. Características dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente dos municípios
pesquisados...........................................................................................................................64
Tabela 5.2. Fatores que influenciam nas decisões do Codema nos municípios selecionados
no Médio Piracicaba/MG..................................................................................................... 81
Tabela 5.3. Percepção dos conselheiros sobre medidas para melhorar a atuação dos
Codemas nos municípios pesquisados............................................................................. .... 85
IX
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANA: Agência Nacional das Águas
CENIBRA: Celulose Nipo-Brasileira
CEPAM: Centro de Estudos e Pesquisas em Administração Municipal
CIPAM: Comitê de Integração de Políticas Ambientais
CMMA: Conselho Municipal de Meio Ambiente
Codema: Conselho Municipal de Meio Ambiente
CONAMA: Conselho Nacional de Meio Ambiente
CVRD: Companhia Vale do Rio Doce
ETE: Estação de Tratamento de Esgoto
IBAMA: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMBio: Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IDH: Índice de Desenvolvimento Humano
IDH-M: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IETS: Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade
MMA: Ministério do Meio Ambiente
MUNIC: Pesquisa de Informações Básicas Municipais
ONGs: Organizações Não Governamentais
ONU: Organização das Nações Unidas
OP: Orçamento Participativo
PIB: Produto Interno Bruto
PNC: Programa Nacional de Capacitação
PNMA: Programa Nacional de Meio Ambiente
RIMA: Relatório de Impacto Ambiental
X
SFB: Serviço Florestal Brasileiro
SISMUNA: Sistema Municipal de Meio Ambiente
SISNAMA: Sistema Nacional de Meio Ambiente
XI
RESUMO
A descentralização e a democratização da gestão ambiental têm sido cada vez mais
debatidas nos meios acadêmicos e profissionais. A década de 1980, quando foi instituída a
Política Nacional de Meio Ambiente e a Constituição de 1988, significou um grande
avanço para que os municípios recebessem maior autonomia e responsabilidades na gestão
ambiental. Muitas dessas responsabilidades representam grandes desafios, principalmente,
para os pequenos municípios. Um desses desafios é garantir a participação da população na
condução das políticas públicas de meio ambiente. Dentre os mecanismos de participação
popular na gestão ambiental merecem destaque os Conselhos Municipais de Meio
Ambiente (Codemas), que são órgãos colegiados criados para assessorar o poder executivo
municipal nas questões ambientais. Embora tenha ocorrido um grande crescimento
quantitativo dos Codemas no Brasil nos últimos anos, muitos autores questionam se esse
órgão tem garantido a participação efetiva de diferentes segmentos da sociedade na
condução das políticas ambientais locais. Esta dissertação buscou contribuir para o melhor
entendimento da efetividade dos conselhos municipais de meio ambiente, ao investigar o
grau e a qualidade da participação da população nos Codemas de cinco municípios da
região do Médio Piracicaba/MG. Os resultados apontam que há um recente esforço das
administrações dos municípios em criar espaços institucionais na área de meio ambiente,
ainda que alguns funcionem precariamente. Também ficou constatado que ainda é baixo o
grau de participação da população nesse espaço e, quando essa se dá, ocorre
principalmente para atender interesses individuais. Apesar dos Codemas pesquisados
serem paritários, há desigualdades de força e qualificação técnica de seus membros e isso
influencia nas deliberações dos conselhos. A cidade com maior Índice de Desenvolvimento
Humano Municipal apresentou o Codema mais organizado, o que coincide com as
estatísticas nacionais, mas seriam necessários futuros estudos para comprovar essa
tendência.
PALAVRAS-CHAVE: Gestão ambiental municipal; Conselhos Municipais de Meio
Ambiente (Codema); política ambiental; participação popular.
XII
ABSTRACT
Environmental management decentralization and democratization is increasingly
discussed in academic and professional sectors. In the 1980s, when the environmental
domestic policies and the 1988 Brazilian Constitution were established, there was great
advance for the cities to be more autonomous and responsible for their environmental
management. Many of these responsibilities represent major challenges, especially for
small municipalities, and these challenges include ensuring the participation of the people
to conduct environmental public policies. Among these mechanisms of social participation,
it is municipal environmental council (Codema, in Portuguese), which are collegiate bodies
developed to assist the municipal executive branch in environmental issues. Although there
has been quantitative growth of Codemas in Brazil in the last few years, several authors
questioned whether these bodies have guaranteed the effective participation of different
social branches in the conduction of local environmental policies. In this manner, the
present work is intended for contributing to a better understanding of the effectiveness of
environment city boards when investigating the level and the quality of social influence in
Codemas of five cities outside Médio Piracicaba, MG. The results point to a recent effort
by cities administration in creating institutional spaces in environmental fields, yet some
actuate poorly. It was also verified that the level of social participation is still low and,
whenever there is participation, it is applied mostly in order to satisfy individual interests.
Although the researched Codemas are joint-natured, there are inequalities of power and
technical qualification of their members, which have some influence on the board
deliberations. The city presenting the highest Municipal Human Development Index has
the most organized Codema, which matches the domestic statistics. However, further
studies are necessary to prove this trend.
KEYWORDS: Municipal environmental management; municipal environmental council;
environmental policy; public participation.
1
1. INTRODUÇÃO
O aumento da preocupação com as questões ambientais, observado principalmente
a partir da década de 1970, incluiu na agenda das administrações públicas e privadas a
necessidade de uma gestão ambiental eficaz com foco no desenvolvimento sustentável.
Nesta agenda, a descentralização e a democratização das decisões em torno das questões
ambientais são fundamentais para conferir legitimidade à política de meio ambiente.
No Brasil, a década de 1980 foi marcada por grandes avanços na legislação
ambiental, que contribuíram, ainda que teoricamente, para um processo de
descentralização e democratização da gestão ambiental na esfera pública. A Lei Federal Nº
6938/81, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente, já considerava os municípios
como parte do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, atribuindo a estes
responsabilidades acerca do meio ambiente local. Mas foi com a Constituição Federal de
1988 que os municípios ganharam mais autonomia, ao serem reconhecidos como entes
federados. Segundo Pereira, Mungai e Cruz (2007, p.10) “A descentralização defendida
pela Constituição Federal de 1988 fortaleceu o papel dos municípios brasileiros na gestão
do seu espaço especialmente no que se refere às políticas ambientais, um desafio para as
representações políticas locais”.
Dentre os desafios enfrentados pela gestão ambiental local está o de garantir a
participação da comunidade na formulação e implementação de políticas públicas. Vários
autores defendem que a ampla participação da população no debate e formulação das
políticas ambientais locais é fundamental para garantir a legitimidade e o alcance dos
objetivos das mesmas.
De acordo com Milaré (2005, p. 181), “atualmente é consensual que não se pode
fazer uma gestão ambiental eficaz sem a implementação de políticas públicas com
participação comunitária”. Avritzer (2011) reforça esse argumento ao afirmar que a
participação da sociedade civil é uma precondição para o êxito dos processos deliberativos.
Philippi Jr. e Zulauf (1999) também observam que o sucesso da gestão ambiental,
principalmente no âmbito municipal, está diretamente ligada à participação da comunidade
no debate e nas deliberações que envolvem o meio ambiente.
Atualmente, existem vários mecanismos legais que preceituam a participação da
sociedade na condução das decisões em torno das questões ambientais. Dentre esses
2
mecanismos podem ser citados as audiências públicas, o orçamento participativo, a
iniciativa popular de projeto de lei e os conselhos de meio ambiente.
Na esfera local, os Conselhos Municipais de Meio Ambiente (Codemas) merecem
uma atenção especial, uma vez que constituem um importante mecanismo de participação
da comunidade na gestão ambiental local. Os Conselhos de Meio Ambiente
São órgãos colegiados que têm como função a formulação de políticas de meio
ambiente. São instituições de caráter oficial que incluem a participação da
comunidade. No Brasil, O Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA –
foi instituído pela Lei Federal nº 6.938, de 31/08/1981; os Estados e Municípios
também têm criado os seus Conselhos. De acordo com a resolução CONAMA
nº 237, de 19/12/1997, tais Conselhos devem ter função deliberativa sobre
políticas ambientais (planos, programas e projetos) se o Estado ou Município
exercer o licenciamento Ambiental. (MAZZINI, 2004, p. 113)
Os últimos anos foram marcados por um expressivo crescimento quantitativo de
Conselhos Municipais de Meio Ambiente no Brasil, especialmente após 1997 quando a
Resolução CONAMA nº 237 facultou aos municípios a atuação no licenciamento
ambiental local. Essa prerrogativa de licenciamento municipal ficou condicionada à
capacidade técnica do órgão municipal de meio ambiente e à implementação de Codemas.
Souza e Novicki (2010) afirmam que essa resolução foi a grande indutora da disseminação
dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente no Brasil e não a sensibilização do poder
público local.
De acordo com dados do IBGE (2012), em 2001 a proporção de municípios
brasileiros com Codemas ativos era de 22,3%. Em 2009, esta proporção passou para
39,9%. Os Codemas podem ser consultivos, deliberativos, normativos e ou fiscalizadores.
Têm como finalidade assessorar o poder executivo no que tange as questões ambientais.
Esses conselhos “institucionalizam a participação dos diversos segmentos da sociedade
civil organizada e possibilitam a entrada em vigor de uma nova cultura cívica” (IBGE,
2009, p. 130). Já Alcântara (2010, p. 1814) afirma que os conselhos de meio ambiente “são
espaços de discussão, debates e conflitos de interesses.” De fato, o caráter plural do
conselho favorece o embate de ideias e traz a tona diferentes visões e demandas
relacionadas ao meio ambiente.
De acordo com Gohn (2011) os conselhos viabilizam o acesso e a participação de
diversos segmentos sociais nos espaços onde importantes decisões políticas são tomadas,
entretanto a mesma autora questiona a efetividade dos conselhos como canais de
participação social. Pereira, Mungai e Cruz (2007, p. 26) advertem que “Os processos
3
envolvidos nas ações dos Codemas caracterizam-se por embates entre forças de agentes
políticos, econômicos e sociais de diversas naturezas com graus distintos de influência.”
Esse embate de interesses pode fazer com que os conselhos sirvam apenas para legitimar as
decisões que priorizem os interesses econômicos ou das elites dominantes, principalmente
em pequenos municípios. Leme (2010, p. 40) ainda alerta que “A simples criação de
conselhos não representa que sua finalidade seja cumprida; a sua composição também não
representa a real participação dos atores”.
Vários autores vêm defendendo a relevância dos Conselhos de Meio Ambiente,
dentro da administração pública, na condução das políticas ambientais. Contudo, não é raro
verificar a emergência de questionamentos sobre a garantia da participação democrática e
os interesses políticos e econômicos envolvidos nesses conselhos, principalmente a nível
municipal. Muitos Conselhos Municipais de Meio Ambiente enfrentam dificuldades no
acompanhamento e controle das ações direcionadas ao meio ambiente. As causas são
diversas, dentre as quais podem ser citadas a falta de capacidade técnica, de infraestrutura,
de interesse e disponibilidade dos membros, divergência de interesses, inexistência de
apoio e desconhecimento a respeito do seu papel e competência (PEREIRA, MUNGAI e
CRUZ, 2007). Contudo, para Philippi Jr. et al. (1999, p. 130)
As experiências existentes mostram que, apesar de todas as dificuldades
inerentes ao tema e ao conflito com poderosos interesses econômicos, os
Conselhos têm tido um papel relevante e crescente na política, passando
inclusive, em muitos casos, da marginalidade inicial à centralidade das decisões
que afetam os interesses coletivos.
Já Carvalho (2003, p. 8) alerta sobre “o risco de transformar os conselhos em
estruturas burocratizadas que, ao contrário de fortalecer os movimentos e a vontade
popular, acabam se transformando em estruturas que reforçam o poder político local ou
estruturas inoperantes apenas formais”. Nos municípios de pequeno ou médio porte esse
risco pode ser ainda maior, uma vez que essas localidades carregam muitas vezes uma
herança clientelista ou sofrem a dependência econômica monoindustrial. É o caso de
alguns municípios da região do Médio Piracicaba, MG.
Os municípios selecionadas para este estudo, Barão de Cocais, Catas Altas, Itabira,
Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo, embora constituam um grupo heterogêneo,
com características próprias, vêm vivenciando um dinamismo demográfico e econômico
motivados principalmente pela mineração. Embora a atividade mineradora tenha acelerado
o crescimento desses municípios, ela também gera, ainda que indiretamente, diversos
4
problemas socioambientais como a pressão imobiliária, aumento significativo do fluxo de
veículos nas cidades, ocupações de áreas inadequadas, aumento da demanda por serviços
de saúde, educação e segurança pública. Alguns desses problemas são objetos de discussão
dentro do Codema.
Todos os municípios pesquisados possuem Conselho Municipal de Meio Ambiente
e, embora este conselho tenha papel fundamental nas deliberações de questões que podem
influenciar a qualidade de vida nessas localidades, seu trabalho é, em geral, desconhecido
pela população. Mesmo no meio acadêmico ainda há uma carência de estudos sobre o
papel dos Codemas e o cumprimento de seus objetivos, especialmente em pequenos
municípios.
Dentro dessa perspectiva é pertinente discutir: Os Conselhos Municipais de Meio
Ambiente têm garantido, de forma adequada, a participação democrática da sociedade na
condução das questões ambientais inerentes aos mesmos?
1.1 Objetivos
O objetivo central deste trabalho consiste em investigar, através do estudo dos
casos dos Municípios da Microrregião do Médio Piracicaba - MG, o grau e a qualidade da
participação da população local nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente.
Para que este objetivo seja alcançado é necessário que os seguintes objetivos
secundários sejam atendidos:
Conhecer e comparar a estrutura e o funcionamento dos Conselhos Municipais de Meio
Ambiente dos municípios da Microrregião do Médio Rio Piracicaba;
Averiguar quantitativa e qualitativamente o grau de participação da população local nos
Conselhos Municipais de Meio Ambiente; e
Identificar as ações e os limites contidos no trabalho dos Conselhos e discutir as
práticas municipais, ensejando melhor compreender as articulações e conflitos.
1.2 Aspectos Metodológicos
Considerando que esta pesquisa não visa à construção de um novo marco teórico,
mas sim o estabelecimento de uma relação entre a teoria e a prática, dentre outros fatores,
optou-se por uma pesquisa descritiva e explicativa.
5
Dentro dessa classificação, ao ser descritiva, a pesquisa aborda aspectos como:
investigação, descrição, registro, análise e interpretação de fenômenos atuais. E explicativa
porque busca “identificar os fatores que determinam ou contribuem para a ocorrência dos
fenômenos” (GIL, 2007, p.42). Ainda de acordo com Gil (2007), as pesquisas
exploratórias e descritivas são bastante usadas nas pesquisas sociais, inclusive naquelas
que visam, por exemplo, investigar o nível de atendimento de estruturas e órgãos públicos
à sociedade.
Triviños (1987) ressalta que estudos de natureza exploratória conferem ao
pesquisador maior familiaridade com o objeto de estudo. Gil (2007, p. 41), por sua vez,
afirma que a pesquisa exploratória geralmente “assume a forma de pesquisa bibliográfica
ou de estudo de caso.” Tal apontamento feito por Gil (2007) cita dois dos procedimentos
utilizados neste trabalho e serão aqui descritos.
A fim de atender aos objetivos propostos, a pesquisa utilizou-se de um recorte
geográfico – cinco municípios da região do Médio Piracicaba/MG – para desenvolver um
estudo de múltiplos casos. A escolha dos municípios levou em consideração os seguintes
fatores: o fato de todas estarem inseridas num processo de dinamismo relacionado aos
projetos de mineração, possuírem Conselhos de Meio Ambiente e, embora com tamanhos
distintos, vivenciarem alguns problemas socioambientais comuns, facilitando assim a
comparação do tratamento dos mesmos pelos Conselhos Municipais de Meio Ambiente e
da participação da população nesses conselhos.
Os objetos de estudo desse trabalho foram os Conselhos Municipais de Meio
Ambiente de cinco municípios dessa região. De acordo com Gil (2007, p. 139) “A
utilização de múltiplos casos é a situação mais frequente nas pesquisas sociais.” Ainda de
acordo com esse autor o estudo de múltiplos casos corrobora para uma pesquisa de melhor
qualidade, uma vez que permite a coleta de evidências em diferentes contextos. Todavia,
esse tipo de pesquisa demanda maior tempo para coleta e análise dos dados, bem como
uma metodologia mais apurada.
Quanto aos procedimentos de coleta de dados, trata-se de uma revisão da literatura,
investigação documental, entrevistas, aplicação de questionários e observação in loco. A
revisão da literatura pertinente ao tema constituiu a primeira etapa da pesquisa. O
conhecimento do estudo da arte referente ao assunto pesquisado é fundamental para
fornecer embasamento teórico e permitir a fundamentação das análises das informações
posteriormente colhidas. Segundo Marconi e Lakatos (2010, p. 166) a revisão da literatura
“não é mera repetição do que já foi dito ou escrito sobre o assunto, mas propicia o exame
6
de um tema sob um novo enfoque ou abordagem, chegando a conclusões inovadoras”.
Todavia a revisão da literatura deve ser criteriosa, uma vez que o uso dessa técnica, assim
como as outras, também pode apresentar desvantagens como o risco de trabalhar com
fontes secundárias cujas informações apresentem equívocos. Gil (2007) alerta que o
trabalho baseado em informações distorcidas tende a levar o pesquisador a “reproduzir ou
mesmo a ampliar esses erros” (GIL, 2007, p. 45).
A fim de obter maior qualidade na revisão da literatura é necessário fazer uma
leitura criteriosa das informações, observar as condições de obtenção dos dados e utilizar
diversas fontes, ensejando identificar possíveis contradições e conhecer a visão de
diferentes autores.
Para a revisão da literatura, nesse trabalho, foram selecionados livros, publicações
em periódicos impressos e digitais, trabalhos acadêmicos como teses e dissertações, bem
como a legislação pertinente. Também foram levantadas informações e estatísticas em sites
e publicações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, do Ministério do
Meio Ambiente e da Fundação João Pinheiro.
Na segunda etapa, que não encerra a revisão da literatura, foi feita uma investigação
documental, visando conhecer a realidade formal dos Conselhos Municipais de Meio
Ambiente dos municípios pesquisados. Foram recolhidas e analisadas cópias das
legislações municipais, dos cinco municípios pesquisados, relativas à criação e
regulamentação dos Codemas e à Política Municipal de Meio Ambiente. Também foram
coletadas cópias das atas das reuniões dos Codemas compreendidas entre janeiro de 2011 e
dezembro de 2012, além das listas com os nomes dos membros efetivos e suplentes do
conselho e os segmentos que os mesmos representam. Nos cinco municípios pesquisados, a
coleta dos documentos foi realizada junto à Secretaria Municipal de Meio Ambiente.
Gil (2007) elenca uma série de vantagens da pesquisa documental como o fato de
constituir uma rica fonte primária de dados. Marconi e Lakatos (2010) também ressaltam
que documentos, como as leis e registros de atas, geralmente são fidedignos, todavia,
alertam para o fato de que o pesquisador “não exerce controle sobre a forma como os
documentos foram criados” (MARCONI e LAKATOS, 2010, p. 161).
Nessa etapa também foi realizada uma pesquisa de campo, a fim de colher dados
complementares sobre a estrutura e funcionamento dos Codemas e das Secretarias
Municipais de Meio Ambiente dos Municípios pesquisados. Os dados foram obtidos
através de entrevista estruturada com os Secretários Municipais de Meio Ambiente,
7
aplicação de questionários aos membros dos Codemas e observação das reuniões entre
Setembro e Dezembro de 2012.
De acordo com Marconi e Lakatos (2010) a entrevista estruturada oferece muitas
vantagens como a possibilidade de comparar respostas de diferentes sujeitos, o que é muito
útil para atender aos objetivos dessa pesquisa. Outra vantagem dessa técnica é a
possibilidade de obter informações relevantes não encontradas em fontes documentais.
Contudo Marconi e Lakatos (2010) alertam que a entrevista deve atender a uma série de
requisitos como clareza e relevância. Para validar uma entrevista é ainda interessante
comparar as informações, sempre que possível, com fontes externas.
Já o questionário estruturado foi aplicado aos membros dos Codemas dos
municípios pesquisados, entre novembro e dezembro de 2012, com o objetivo de conhecer
o perfil dos integrantes dos conselhos e a percepção dos mesmos quanto ao grau e o tipo de
participação da população local nos trabalhos desse órgão.
Dos 63 membros efetivos dos Codemas dos municípios selecionados, 41
responderam ao questionário, o que representa uma amostra de 65% do total, conforme
pode ser observado na Tabela 1.1.
Tabela 1.1. Forma de participação da comunidade nas reuniões dos Codemas.
Município Membros efetivos
do Codema
Membros do
Codema que
responderam ao
questionário
Porcentagem da
amostra
Barão de Cocais 10 6 60% Catas Altas 11 5 45% Itabira 20 12 60% Santa Bárbara 12 12 100% São Gonçalo do Rio Abaixo 10 6 60% Total 63 41 65%
Fonte: Elaborado pela autora com base nas nos questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos
municípios pesquisados em Nov. e Dez. de 2012.
Nos municípios de Itabira, Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo, os
questionários foram aplicados aos membros do Codema antes das reuniões. Já em Barão de
Cocais e Catas Altas, os questionários foram enviados por e-mail, uma vez que não houve
reuniões do Codema no período de aplicação dos questionários, ou seja, novembro e
dezembro de 2012.
Marconi e Lakatos (2010) citam diversas vantagens no uso do questionário
estruturado, como a obtenção de respostas mais rápidas e precisas e uma maior
8
uniformidade na avaliação, dado o caráter impessoal desse instrumento. Entretanto, essa
técnica também apresenta desvantagens. O desconhecimento das circunstâncias em que os
questionários são preenchidos, torna muitas vezes difícil o controle e a verificação
(MARCONI E LAKATOS, 2010).
A fim de minimizar possíveis desvios, como a entrega de questionários (Apêndice
A) para serem respondidos por pessoas que não eram alvos da pesquisa, buscou-se entregar
o questionários em mãos ou enviando diretamente para o e-mail dos membros dos
Codemas, explicando anteriormente a natureza da pesquisa.
Para completar a fase de pesquisa de campo, foram realizadas observações das
reuniões do Codema dos municípios de Barão de Cocais (21/09/2012), Itabira
(22/11/2012), Santa Bárbara (29/11/12) e São Gonçalo do Rio Abaixo (05/12/2012) . Não
foi possível participar de reuniões do Codema do município de Catas Altas para fazer
observações. De acordo com Marconi e Lakatos (2010, p. 174) a observação “permite a
evidência de dados não constantes do roteiro de entrevistas ou de questionários”, portanto
essa técnica é uma importante fonte de informações complementares.
Como já fora exposto, o trabalho utilizou diferentes formas de coleta de dados, o
que contribuiu para uma análise baseada na triangulação. Segundo Triviños (1987, p. 138)
“A técnica da triangulação tem por objetivo básico abranger a máxima amplitude na
descrição, explicação e compreensão do foco em estudo”. A figura 1.1 ilustra as diferentes
fontes de dados usadas na pesquisa.
Figura 1.1. Triangulação da Coleta de Dados usada na pesquisa
Fonte: Elaborado pela autora com base em Triviños (1987).
9
A técnica da triangulação se mostra bastante útil na pesquisa qualitativa, pois
permite comparar os dados obtidos de diferentes formas, confirmar a veracidade dos
mesmos ou identificar possíveis contradições.
A terceira etapa da pesquisa compreendeu a análise das informações levantadas, à
luz do referencial teórico. Os dados obtidos através das entrevistas e aplicação de
questionários foram tabulados e comparados com a pesquisa documental e a literatura
pertinente. Os questionários aplicados podem ser conferidos nos APÊNDICES A e B. A
análise buscou entender o grau e a qualidade da participação da população local, através
dos Codemas, na formulação de políticas públicas ambientais nos municípios pesquisados.
A dissertação está organizada em seis capítulos, sendo o Capítulo 1 a Introdução,
onde consta a contextualização geral do tema, os objetivos e aspectos metodológicos da
pesquisa. O Capítulo 2 apresenta uma revisão da literatura sobre a participação pública e os
Conselhos Municipais de Meio Ambiente na gestão ambiental local. No Capítulo 3 são
apresentados os principais desafios da Gestão Ambiental Pública Municipal, bem como a
institucionalização e evolução dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente no Brasil. O
Capítulo 4 apresenta as principais características da área do estudo selecionada para esta
pesquisa, ou seja, cinco municípios do Médio Piracicaba –MG. No Capítulo 5 os resultados
da pesquisa são discutidos à luz do referencial teórico. No Capítulo 6 são contempladas as
conclusões e considerações finais do trabalho.
10
2. IMPORTÂNCIA E DESAFIOS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO
AMBIENTAL PÚBLICA
2.1 Considerações sobre o conceito de participação
Nas últimas décadas, as discussões acerca da participação popular na atuação
pública foram intensificadas, gerando um grande impacto na literatura sobre o tema.
Apesar deste grande impacto, as discussões sobre a temática participação popular é
marcada por “ambiguidades que expressam as diferentes perspectivas com que se utiliza o
termo” (VALLA, 1998, p. 9). Tal fato se deve à análise ampla do tema ao longo da história
da humanidade, tendo em vista a origem do tema nas lutas sociais para a garantia dos
direitos sociais (CREVELIM e PEDUZZI, 2005).
Mas o que vem a ser participação popular? Diversas são as definições sobre o
termo. Valla (1998, p.9) aponta que a “participação popular compreende as múltiplas ações
que diferentes forças sociais desenvolvem para influenciar a formulação, execução,
fiscalização e avaliação das políticas públicas e/ou serviços básicos na área social”.
Modesto (2002, p. 2) afirma ainda que a participação está “relacionada à garantia de
situações individuais da participação ocupada com garantia da legalidade, moralidade,
impessoalidade e eficiência da gestão da coisa pública”. Outras correntes já definem a
participação como sendo “a integração dos grupos ‘marginalizados’ e o mutirão” (VALLA,
1998, p. 9).
Valla (1998) aponta que o termo participação popular ainda possui um significado
especificamente especial na América Latina
Embora o termo participação popular seja hoje utilizado universalmente, sua
aplicação tem um significado especial para a América Latina. A própria ideia de
uma participação popular surge, justamente, para se distinguir de uma outra
concepção de sociedade, onde quem tem estudo e recursos aponta o caminho
‘correto’ para as classes populares. A ambiguidade do termo não vem somente
das várias interpretações que poderiam resultar do seu uso, mas também do fato
de que a tradição autoritária da América Latina, e do Brasil, contamina tanto os
grupos conservadores, como também, frequentemente, os progressistas. Há uma
busca de controle das populações que moram nas periferias dos grandes centros e
trabalham e moram nas áreas rurais. Controle com a finalidade de pôr em prática
as suas concepções de como deve ser a sociedade brasileira (VALLA, 1998, p.
8).
11
Mesmo tendo como origem as lutas pelos direitos sociais, a participação social,
recentemente, vem sofrendo pelo enfraquecimento dos movimentos populares em função
do aumento das incertezas sociais, o que levou à carência da legitimidade democrática e
obrigou os governantes a realizarem novas formas de articulação sociopolítica para a
abertura da participação social na gestão pública. Tal questão é retratada por Frey (2004, p.
120):
Enquanto se observa uma tendência ao enfraquecimento dos movimentos
populares em função do aumento das incertezas sociais, do enxugamento dos
sistemas de seguridade social, da fragmentação social, particularmente no âmbito
comunitário, os governos, carecendo de legitimidade democrática, abrem-se para
a sociedade civil, criando novas formas de articulação sociopolítica, como o
orçamento participativo, conselhos-gestores ou participação comunitária,
visando a conciliar o objetivo da legitimidade democrática com o aumento da
eficiência.
Essa tendência ao aumento da articulação sociopolítica realizada pelos governos
para uma maior participação popular, fez com que as propostas se tornassem vagas e
difusas, o que é explicado pela fragilidade das normas relacionadas à matéria e mesmo pela
centralização das mesmas nas mãos dos técnicos e na burocracia governamental (VALLA,
1998).
Como se pode observar, os governos apresentam uma tendência de centralização do
conhecimento acerca das garantia e condições da participação social, ao mesmo tempo,
“assumem um papel propulsor na ampliação da participação pública, a análise teórica da
participação requer abordagens renovadas capazes de integrar a dimensão governamental
que desempenha papel central na configuração das relações sociopolíticas” (FREY, 2004,
p. 120).
Assim, o fomento da participação popular é vista como uma tarefa fundamental do
governo, contudo, no Brasil esta questão pouco prosperou, tendo em vista a ausência de
inovações que permitam uma maior participação popular, muito menos que contribuíram
para a melhoria da qualidade de população (VALLA, 1998).
A participação cidadã caracteriza-se pela substituição da categoria comunidade
ou povo, pela sociedade como categoria central. Este conceito está
fundamentado na universalização dos direitos sociais, na ampliação do conceito
de cidadania e em uma nova compreensão do caráter do Estado, remetendo à
definição das prioridades nas políticas públicas com base em um debate público
(CREVELIM; PEDUZZI, 2005, p. 326).
12
No intuito de solucionar tal questão, faz-se necessário estruturar a participação
popular em prol da garantia de um melhor nível no processo de negociação política,
conciliando a participação democrática ampliada com o gerenciamento efetivo (FREY,
2004).
Cabe ressaltar que, a Constituição Federal de 1988 restabeleceu o regime
democrático brasileiro, efetivando e dando condições de atuação de uma democracia
participativa, com base no princípio da soberania popular e no Estado Democrático de
Direito (OLIVEIRA, 2011).
Machado (2010), por sua vez, afirma que a Constituição Federal de 1988 introduziu
no ordenamento brasileiro o princípio da participação, o qual é reafirmado por diversas
legislações infraconstitucionais em diversos nichos de conhecimento, não sendo diferente
da gestão ambiental, tema central deste trabalho.
Nesta perspectiva, Jacobi & Barbi (2007) apontam que existem diversos
instrumentos de participação da população previstos na Constituição Federal, destacando, o
projeto de lei de iniciativa popular, o referendo e o plebiscito, além dos conselhos
comunitários e as audiências públicas.
Como demonstrado, a participação da sociedade teve uma retomada triunfal na
década de 1980, iniciando um processo de conscientização da realidade social e gestão
pública por parte da população, afinal de contas, sem o conhecimento dos problemas é
impossível exercer ações transformadoras. Neste sentido Franco (1999, p. 28) aponta que:
[...] um meio de exercer, de levar para a prática esta consciência, se faz através
de ações como cobrar o cumprimento de suas obrigações aos que exercem cargos
e funções públicas, cobrar a responsabilidade social dos empreendedores e
empresas, e também exigir dos outros cidadãos a participação em ações que
visem ao bem comum.
Diante disso, a participação popular representa uma força imprescindível para fazer
valer as conquistas e garantir as mudanças necessárias à sociedade, proporcionando
melhores condições de vida a toda a população sem discriminação.
Portanto, a participação social deixou de ser uma questão apenas relacionada aos
movimentos sociais e aos emergentes processos e dinâmicas sociais, tornando-se temática
fundamental para a gestão e administração pública, com relevância no desempenho
administrativo como variável central na avaliação das experiências participativas (FREY,
2004).
13
Gohn (2011, p. 22) reforça a importância da participação da comunidade na
administração pública ao afirmar que
Participar é visto como criar uma cultura de dividir as responsabilidades na
construção coletiva de um processo, é dividir responsabilidades com a
comunidade. Essa última é vista como parceira, como corresponsável
permanente, não apenas um ator coadjuvante em programas esporádicos.
Vistos os principais aspectos e conceitos relacionados à participação é
extremamente importante, antes de adentrar ao tema principal deste capítulo, qual seja: a
participação popular na gestão ambiental pública brasileira, apresentar alguns dos
principais tipos de participação popular na gestão pública.
2.2 Tipos de Participação
Como descrito anteriormente, a participação popular é fundamental na estrutura
democrática na qual o Brasil está inserido. Porém, diante da grande discussão sobre o
tema, este passou a apresentar diversas formas de representação, sendo definida pelos
autores de forma variável, não existindo um consenso na doutrina acerca dos tipos de
participação existentes. Modesto (2002) relata que a participação popular se apresenta de
diversas formas e de forma heterogênea.
A existência das diversas formas de tipificar a participação social deve-se à
percepção social na qual a mesma está inserida, afinal de contas, a mesma representa a
principal forma de reflexão da democracia, ou seja, representa o exercício pleno da
cidadania. Esse também é o entendimento de Loures (2004, p. 3) quando afirma que, “o
exercício da cidadania, como reflexo da aplicação do princípio da participação popular,
empresta legitimidade, transparência e segurança aos processos decisórios”.
Segundo Modesto (2002), a participação popular pode ser tipificada de duas
maneiras: quanto à sua eficácia de ação e quanto à matéria e a estrutura de sua intervenção.
Quanto à eficácia de ação, Modesto (2002) relata que a participação pode ser vinculante e
não vinculante. A participação vinculante pode ser decisória, com definição de cogestão,
além do mais, a participação vinculante ainda pode ser condicionadora, sendo está última
referente aos conselhos administrativos, que limitam a discricionariedade da autoridade
superior, exigindo motivação extensa em pronunciamentos divergentes; por fim, a
participação não vinculante refere-se aos conselhos meramente consultivos.
14
Já em relação à matéria e a estrutura de sua intervenção, Modesto (2002) define que
a participação pode ser consultiva e executiva. A participação consultiva subdivide-se em
individual, quando se tem uma colaboração especializada; colegiada, sendo realizada por
conselhos consultivos e, coletiva, quando se apresenta em audiências públicas com atuação
populacional. Em relação à participação executiva, esta se da de duas formas: cogestão,
através do conselho de gestão, e autônoma, por meio de organizações sociais,
Organizações não- governamentais - ONGs, entidades de utilidade pública.
Apesar de ter este entendimento acerca dos tipos de participação, Modesto (2002)
apresenta ainda duas outras formas muito utilizadas pela literatura. O autor relata a
classificação apontada por dois autores Eduardo Garcia de Enterria e por Maria Sylvia
Zanella Di Pietro.
O primeiro autor relatado por Modesto (2002), Eduardo Garcia de Enterria,
apresenta como forma de classificação da participação em: orgânica (com a inserção dos
cidadãos em órgãos da estrutura do poder Público); funcional (com a atuação cidadã fora
do aparato administrativo) e, por fim, cooperativa (com a atuação do cidadão como sujeito
privado, sem exercer função materialmente pública, mas em atividades de interesse geral).
Já Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1993) apud Modesto (2002), classifica a participação
em direta (quando realizada sem a presença de intermediários eleitos) e indireta (quando
realizada através de intermediários, eleitos ou indicados).
Já Flavia Tavares Rocha Loures (2004) aponta que as principais formas de
manifestação da participação popular são: a organização jurídica das comunidades (em
associações de bairro); a participação popular no processo legislativo (das discussões à
aprovação final); a pressão e controle sobre as autoridades públicas; a participação direta
na gestão dos organismos, de forma consultiva ou deliberativa, federais, estaduais,
distritais ou municipais; e, por fim, a utilização de instrumentos jurídico-processuais de
efetivação da participação social.
A última classificação apontada por Loures (2004) leva-se ao entendimento de que,
além dos tipos de participação fazem-se necessários definir quais instrumentos podem
garantir a efetivação da participação social.
Sobre este assunto, Modesto (2002) define que, existem diversos mecanismos de
participação social, os quais são aplicados com maior ou menor grau de autenticidade e
integração social. O autor aponta os seguintes: consulta pública; audiência pública;
colegiados públicos; assessoria externa; denúncia pública; reclamação relativa ao
funcionamento dos serviços públicos; colaboração executiva; ombudsman (ouvidor);
15
participação ou controle social; e, por fim, fiscalização orgânica. Sendo certo que, vários
desses mecanismos encontram fundamentados na Constituição Federal de 1988.
Além dos mecanismos apontados por Modesto (2002), a literatura acadêmica
apresenta ainda os seguintes mecanismos como aqueles que visam garantir a participação
social, são eles: audiência pública; orçamento participativo; a governança solidária local;
poder delegado e controle cidadão.
Em relação ao primeiro mecanismo, a audiência pública, Oliveira (2011) aponta
com excelência seu conceito, ao definir que esta representa a efetivação do princípio da
participação no Estado Democrático de Direito com a obtenção direta ou por meio de
entidades representativa da participação popular no processo de tomada de decisão.
A audiência pública é um instrumento que leva a uma decisão política ou legal
com legitimidade e transparência. Cuida-se de uma instância no processo de
tomada da decisão administrativa ou legislativa, através da qual a autoridade
competente abre espaço, conforme determina a lei, para que todas as pessoas que
possam sofrer os reflexos dessa decisão tenham a oportunidade de se
manifestarem, exporem as suas opiniões e aflições, antes da conclusão do
processo [...] Indiscutivelmente, a audiência pública está associada à prática da
democracia. (OLIVEIRA, 2011, p. 2).
Segundo Milaré (2009) as audiências públicas são manifestações realizadas pela
população, sendo um tipo de mecanismos de controle feitos pelo Estado conjuntamente
com a sociedade. Na área ambiental, as Resoluções do CONAMA n° 09/1987 e n.º
237/1997 determinam a necessidade de realização das audiências públicas para informação
sobre o projeto e seus impactos ambientais, além da discussão do Relatório de Impacto
Ambiental (RIMA) junto à população.
Oliveira (2011, p. 3) esclarece que as audiências públicas sempre terão espaço
quando os interesses difusos e coletivos estiverem em jogo, pois se trata de um mecanismo
que zela pelo “efetivo cumprimento dos princípios da informação, participação,
publicidade e oralidade, para a construção e manutenção do Estado Democrático
Participativo”.
O segundo mecanismo a ser relatado é o orçamento participativo que representa
uma experiência transformadora na gestão pública brasileira. Considera-se o orçamento
“uma peça política por excelência, embora seja costumeiramente visto apenas como parte
integrante da economia. Elaborar ou preparar um orçamento público é prever e determinar
as receitas e despesas públicas, mediante aprovação expressa do respectivo Poder
Legislativo” (SALLES, 2010, p. 82).
16
A Lei de Responsabilidade Fiscal, no parágrafo único do artigo 48, prevê a
participação da sociedade na discussão e na elaboração dos planos e dos orçamentos,
garantindo, a transparência da Administração Pública, fazendo surgir assim, o orçamento
participativo.
Assim, o Orçamento Participativo é “um instrumento que demanda da população
discussões e definições sobre parte do orçamento público, seja ele municipal, regional ou
federal” (FIGUEIREDO et al, 2009, p. 2). O mesmo autor ainda acrescenta que, o
orçamento participativo pode ser instrumentalizado presencialmente ou na modalidade
digital, quando as opiniões dos cidadãos são colhidas por via online.
Salles (2010, p. 91) aponta ainda que, o orçamento participativo é conhecido como
sendo uma representação da participação popular de baixo para cima, tal fato é
demonstrado pela eleição dos delegados e dos conselheiros pela população “que se cria
uma institucionalidade de “baixo para cima”, embora não seja negada a iniciativa do
Estado de implementar as políticas públicas formuladas por meio desse processo”.
O Orçamento Participativo tem sua origem no inicio dos anos de 1980 com base na
Gestão Pública Participativa, a qual é caracterizada pela “visão ‘alternativa’ de gestão
fundada na participação popular e que tem como elementos centrais, além da participação
cidadã, a busca de um novo modelo de desenvolvimento para o Brasil” (FERREIRA e
SANTOS, 2008, p. 20).
O Orçamento Participativo tem como principais aspectos a democratização do
processo decisório com submissão das estruturas do Estado ao controle direto da
população, com alteração significativa das relações Estado-sociedade; a inversão das
prioridades das políticas públicas, colocando as populações mais carentes com atendimento
prioritário; e, por fim, a “função pedagógica em relação à democracia participativa; a
participação cresce à medida que se desenvolve, seus resultados aparecem e a população
passa a acreditar na sua efetividade” (SALLES, 2010, p. 90).
Outro mecanismo a ser retratado é a governança solidária local que, conforme
ensina Ferreira e Santos (2008, p. 23) representam “a pluralidade, o diálogo e o consenso;
assim, pretende reconhecer as múltiplas diferenças presentes na sociedade, contribuir para
um ‘sistema de conexões sempre aberto’ e promover a formação de uma Comunidade de
Projeto e de um Pacto de corresponsabilidade pelo desenvolvimento local”. Este
mecanismo pode ser observado no governo Municipal de Porto Alegre/RS, tendo como
base do governo a governança participativa.
17
A Governança Solidária Local é um programa vinculado à Secretaria de
Coordenação Política e Governança Local, dirigida por César Busatto, e atua
paralelamente ao OP no que diz respeito ao organograma da PMPA. Assim como
no OP, há uma Gerência responsável por seu funcionamento e coordenação na
cidade como um todo. No âmbito de cada região, conta com o Comitê Gestor
Local, composto de agentes que representam os órgãos de governo locais e são
responsáveis por atuar com a comunidade para viabilizar as ações do programa e
acompanhar o Plano de Investimentos do Orçamento Participativo na respectiva
região (FERREIRA; SANTOS, 2008, p. 28)
Cabe esclarecer que, governança significa a mudança na gestão política através de
reformas administrativas, com atuação conjunta de diversos atores, públicos ou privados
(sociedade e sindicatos), que tem como objetivo principal a avaliação das ações atuais e a
projeção de novas ações que visem à solução dos problemas sociais, por meio do
desenvolvimento sustentável e participativo (SALLES, 2010).
Por fim, é bom apresentar o ponto de vista retratado por Pery Saraiva Neto (2010,
p. 153) o qual aponta que a participação popular, além das formas retratadas acima, pode
ser utilizada como meio de prova sobre as questões ambientais, afinal de contas, “amolda-
se ao indicativo da participação popular, como meio de contribuir nos processos de tomada
decisão”.
É interessante apresentar ainda, os ensinamentos descritos por Arnstein (1969), o
qual aponta que a participação possui uma evolução condizente em oito níveis, quais
sejam: manipulação; terapia; informação; consulta; aplacamento; parceria; poder delegado
e, por fim, controle cidadão.
As duas primeiras (manipulação e terapia) representam o nível de “não
participação”, ou seja, os cidadãos participam apenas para como meios de educação por
parte dos tomadores de decisão, nestes níveis, em momento algum, é permitido às pessoas
a participação no planejamento ou realização dos programas.
Após estes níveis tem-se a informação e a consulta, que representam os próximos
degraus da extensão total da participação, onde os cidadãos podem realmente ouvir e serem
ouvidos acerca das informações de seus direitos, responsabilidades e opções, o que
representa um passo muito importe para a plena participação do cidadão (ARNSTEIN,
1969).
Em sexto nível tem-se o aplacamento que representa o nível mais elevado da fase
do simbolismo, onde os cidadãos começam a ter influência, contudo, ainda aparente, pois
permite que o mesmo apenas aconselhe, sendo que o direito de decidir continua com os
governantes (ARNSTEIN, 1969).
18
O próximo nível é a parceria, a qual permite aos cidadãos negociar e se envolver
nas tomadas de decisão, por meio da negociação entre os cidadãos e os tomadores. Neste
ponto ambos concordam em compartilhar o planejamento, a tomada de decisão e as
responsabilidades, através de uma política conjunta, por comitês de planejamento e
mecanismos para a resolução de impasses (ARNSTEIN, 1969).
Por fim, os dois últimos níveis são o poder delegado e controle cidadão, os quais
permitem aos cidadãos tomar decisões, podendo, assim, exercer um grau de poder (ou
controle), que garante a participação em programas e projetos, sendo capaz de negociar as
condições e poder alterá-los (ARNSTEIN, 1969).
Gohn (2011) também elenca três tipos de participação política, quais sejam: 1)
presencial: o indivíduo apresenta comportamento passivo; 2) ativação: o indivíduo
desenvolve atividades que lhe foram confiadas; 3) participação (real): o indivíduo contribui
para decisões políticas.
Diversos são instrumentos que efetivam a participação social, que representa “a
expressão política da coletividade, mesmo quando sejam desencadeados por indivíduos
singulares” (MODESTO, 2002, p. 7). Todos esses tipos e nuanças da participação social
afetam e povoam o campo da gestão e do planejamento ambiental nos três níveis
federativos, conforme se verá a seguir.
2.3 Contexto Histórico da Evolução da Participação Social na Gestão Ambiental
no Brasil
A consciência ecológica e as preocupações ambientais estão crescendo em
consequência principalmente dos riscos ambientais que ameaçam a existência humana no
planeta. Nesse sentido, Édis Milaré (1999, p. 34) afirma que
Os riscos globais que ameaçam o planeta Terra, a escassez ou finitude dos
recursos, a deterioração da qualidade ambiental e, em decorrência, da qualidade
de vida das populações; as pressões sobre o uso do solo, a ameaça de extinção
que paira sobre espécies animais e vegetais; as taxas de crescimento demográfico
e a consequente demanda de bens e serviços – estes, entre muitos outros fatores –
adquirem peso bem maior com o fenômeno da globalização que vai mudar o
estilo de vida e as relações sobre o globo terrestre. Dos grandes centros, este
impulso alcança também as comunidades menores.
Porém, é importante ressaltar que a preocupação com os recursos naturais não é
recente na história brasileira. No tocante às políticas ambientais, no início do século XIX
19
houve uma preocupação intelectual com a degradação do ambiente no país. Esta
preocupação foi impulsionada por José Bonifácio de Andrada e Silva e outros críticos
ambientais, os quais realizaram uma coleta de dados sobre o assunto, tendo em vista a
qualidade dos materiais escritos e das pessoas envolvidas nesta temática, para a época,
resultou em “um prenúncio das discussões sobre gestão ambiental e participação cidadã no
Brasil de hoje” (BARBOSA, 2011, p. 5).
Apesar deste início rudimentar acerca da discussão da atuação social na questão
ambiental no século XIX, a luta pela conquista de espaços tornou-se um desafio para o
alcance da democracia. Valla (1998) aponta que, a discussão mais sistemática sobre
participação popular iniciou nos anos 30 e 40 do século XX, quando também foram
iniciados os estudos sobre as políticas públicas. Já Jacobi e Barbi (2007) apontam que as
discussões sobre a temática foram realmente inauguradas dos anos 1980 pelos movimentos
sociais e sua capacidade em explicitar as demandas relacionadas à distribuição de bens
públicos e na formulação de políticas públicas, principalmente após os arranjos
participativos apresentados pela Constituição Federal de 1988, quando se abriu espaço para
a prática da democracia participativa:
A revitalização da sociedade civil, desde meados da década de 1980, reflete-se
no aumento do associativismo e na presença dos movimentos sociais
organizados que se explicitam na construção de espaços públicos que pressionam
pela ampliação e democratização da gestão estatal (AVRITZER, 2002). Na
década de 1990, a participação é amparada e institucionalizada dentro dos
marcos das democracias representativas, como é o caso do orçamento
participativo (AVRITZER e NAVARRO, 2003). A participação popular se
transforma no referencial de ampliação de possibilidades de acesso dos setores
populares aos serviços urbanos básicos e equipamentos sociais, dentro de uma
perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos
mecanismos democráticos. Isto também se configura como uma garantia da
execução eficiente de programas de compensação social no contexto das
políticas de ajuste estrutural, de liberalização da economia e de privatização do
patrimônio do Estado. (JACOBI e BARBI, 2007, p. 238).
Importante ressaltar que inicialmente a participação foi por atuação de cidadãos,
com a mudança de práticas sociais, e entidades civis, com a mobilização em espaços de
debate. É o que relata Jacobi e Barbi (2007, p. 238):
A participação citadina se configura nas práticas dos movimentos organizados,
das entidades civis ou simplesmente de cidadãos, mobilizados através de fóruns
e espaços públicos múltiplos e diferenciados, nos quais direitos e demandas
coletivas são apresentados como questões a serem incluídas na agenda pública.
Os movimentos sociais organizados, apesar dos argumentos em torno da sua
fragmentação, dispersão e fragilidade, colocaram na agenda da democratização a
necessidade de garantir direitos sociais básicos como parte componente da
20
conquista de cidadania. A constituição de cidadãos consubstancia-se a partir da
mudança das práticas sociais existentes e na sua substituição por novas formas
de referências, que têm na participação um componente essencial. Isto ocorre, na
medida em que o impacto dessas práticas na constituição de uma arena societária
em expansão permite, aos sujeitos sociais ativos, perceber que a multiplicação de
práticas democratizantes pode gerar mudanças nas suas vidas cotidianas
(JACOBI; BARBI, 2007, p. 238).
Diante das dificuldades em estruturar melhores condições de vida à população, a
comunidade e organizações intermediárias passaram a integrar a gestão pública para,
assim, garantir uma maior participação social. Em relação ao meio ambiente não foi
diferente, pois a problemática ambiental cada vez mais integra como fator preponderante
para a manutenção da qualidade de vida da população (DERANI, 2009).
Milaré (1999, p. 135) aponta que tal questão existe em virtude da tomada de
consciência e do amadurecimento político das instituições e das pessoas, afinal de contas,
“nenhum processo político-administrativo pode ser desencadeado sem a participação
comunitária se quiser obter legitimidade e eficácia”.
Na gestão ambiental, a participação social tem seu inicio integrado com as
discussões acerca dos problemas ambientais na década de 1980, após inúmeras catástrofes
ambientais ocorridas nos anos de 1970 (VARGAS, 2006). Milaré (1999, p. 35) relata que
“a consciência do meio ambiente como bem comum proporciona novos rumos na
participação da comunidade para definir seus objetivos, implementar suas ações e alcançar
seus resultados”. Exemplo dessa integração da participação social na gestão ambiental a
partir dos anos de 1980 foi à promulgação em 1981 da Lei n.º 6.938, a qual dispôs acerca
da Política Nacional do Meio Ambiente e em seu artigo 2°, inciso X relatou o princípio da
participação através da capacitação pela educação comunitária, veja:
Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando
assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana,
atendidos os seguintes princípios: [...]
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da
comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio
ambiente; [...]
Santilli e Santilli (2009) afirmam que a consolidação da democrática no Brasil
resultou em um grande espaço de mobilização e articulação em prol de políticas
estratégicas ambientalistas, cabendo também às comunidades a viabilização e o fomento de
políticas ambientais. Assim, para a “construção de uma cidadania ambiental, entendida
21
como sendo o reconhecimento público dos direitos e deveres de todos, diante de questões
referentes ao meio ambiente, enquanto bem difuso, ainda está em processo no nosso país”
(BARBOSA, 2011, p. 6).
A Constituição Federal de 1988 fixou essa consolidação da democracia no Brasil, e
em seu artigo 225 passou a determinar o dever da coletividade na defesa ambiental, ao
afirmar que, “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”
(BRASIL, 1988).
Passados quatro anos da consolidação da democracia no texto constitucional
brasileiro, no Rio de Janeiro/Brasil, realizou-se a Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, onde representantes de diversos países do mundo
reuniram-se para discutir a temática ambiental e soluções para os problemas existentes.
Nesta Conferência foram firmados inúmeros documentos na área ambiental, dentre os
quais se destaca a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(Declaração Rio-92), que em seu princípio 10, tornou expresso o Princípio da Participação
na área ambiental, conforme descrito a seguir:
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no
nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada
indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de
que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de
materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade
de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a
conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição
de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e
administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos
(ONU, 1992).
Philippi Jr. et al (1999) destaca que, após a Conferência Rio 92, iniciou-se no Brasil
um novo conceito de gestão ambiental, o qual é inspirado no princípio da gestão
compartilhada, onde todos os agentes são responsáveis pela proteção do meio ambiente.
Coloca-se, portanto, o fortalecimento de uma gestão compartilhada com ênfase
na co-responsabilização na gestão do espaço público e na qualidade de vida, e
mais especificamente no diálogo entre políticas de uso e ocupação do solo e
gestão da água nos municípios e regiões conturbadas (JACOBI; BARBI, 2007, p.
243).
22
Surgiu, assim, o princípio da participação na gestão ambiental, indissociável da
informação e da cooperação, o qual tem relação “ao cumprimento, pela coletividade, da
função ambiental privada, ou seja, da obrigação, imposta constitucionalmente a toda a
coletividade, de cuidar do meio ambiente” (LEUZINGER e CUREAU, 2008, p. 18).
Portanto, a participação da sociedade civil na gestão ambiental e na implementação de
políticas públicas ambientais baseia-se em uma lógica verticalizada, que significa
um maior questionamento sobre o papel do Estado como principal agente indutor
das políticas sociais. A noção de participação é pensada principalmente pela
ótica dos grupos interessados e não apenas da perspectiva dos interesses globais
definidos pelo Estado” (JACOBI e BARBI, 2007, p. 239).
A evolução da participação social na gestão ambiental no Brasil possui suas ideias
estruturadas desde o século XIX. Contudo, sua institucionalização sistemática ocorreu
muito recentemente, com a consolidação da democracia no Brasil, através da Constituição
Federal de 1988, após longos anos de ditadura, fator que proporcionou o estabelecimento
de um novo nível de atuação da população na gestão de ações para defesa ambiental e
promoção do bem-estar de toda a comunidade. No nível municipal não foi diferente,
porque, como se verá a seguir, é neste nível que a participação social pode ser realizada de
forma mais direta e aparentemente objetiva.
2.4 Importância da Participação Social na Gestão Ambiental dos Municípios
Conforme define Alonso & Costa (2002, p. 116) “a incorporação dos problemas
ambientais contribuiu para abrir e ampliar o espaço de participação da sociedade civil nos
processos de decisão política em geral”. Porém, “a participação comunitária na gestão
ambiental ainda se encontra em processo de evolução” (MILARÉ, 2009, p. 193), sendo
altamente influenciada pela atuação governamental, afinal de contas, quando se tem uma
pluralidade de atores e um aumento potencial de participação dos mesmos na gestão
pública, acaba por reduzir o poder decisório dos governantes, o que torna um entrave para
a solução das questões ambientais (BARBOSA, 2011).
Assim, é fundamental a realização de “modificações no paradigma prevalecente
para assegurar uma cidadania efetiva, uma maior participação e avanços em políticas que
promovam e ampliem ações pautadas pelo conceito de desenvolvimento sustentável”
(JACOBI e BARBI, 2007, p. 243), devendo tais mudanças realizar-se de forma continua e
23
em todos os níveis de atuação, principalmente na questão cultural e de comportamento da
comunidade e dos gestores.
Neste aspecto, a participação social na gestão ambiental pública apresenta um
aspecto importante, pois busca “uma conscientização social dos valores intrínsecos que a
Natureza carrega em si, necessários para a vida social humana” (BARBOSA, 2011, p. 6).
Entretanto, hoje em dia, não há como se pensar a preservação do meio ambiente
distanciada da participação popular, porque ele faz cumprir o que determina o
artigo 225 da Constituição Federal de 1988, pois todos têm o direito e a
obrigação de preservar um bem ambiental que não é só nosso, mas também das
gerações futuras (OLIVEIRA, 2011, p. 2).
Os órgãos de representação institucional não são suficientes para alcançar os
objetivos almejados pela população, sendo necessário que a sociedade civil organizada,
apresente-se de forma a compartilhar e melhorar as atuações implantadas na gestão
ambiental (MILARÉ, 1999). Contudo, é importante esclarecer que “nada garante que da
expansão da participação popular venham a emergir decisões consensuais relativas a
dilemas ambientais” (ALONSO e COSTA, 2002, p. 121). É necessário considerar que,
quando se aborda a temática ambiental, a solução dos problemas que integram o tema é um
grande desafio.
Este desafio também é enfrentando em níveis municipais, pois “na medida que a
população toma consciência dos problemas ambientais existentes em sua cidade, cresce a
busca de espaços para as discussões e as deliberações sobre os mesmos” (FRANCO, 1999,
p. 29).
Como visto, a participação social é fator preponderante para a garantia de uma
gestão ambiental eficiente, este fato não seria diferente com a gestão ambiental dos
municípios, mesmo porque, para se “construir uma ‘cidade cidadã’ é necessário a
elaboração e implementação de políticas públicas direcionadas aos interesses da
comunidade (CARON et al, 1999, p. 59).
As reflexões sobre a cidadania, no Brasil, centram-se nos obstáculos ao seu
desenvolvimento, decorrentes da cultura política tradicional, e nas perspectivas
da sua transformação. A nova dimensão da cidadania inclui, de um lado, a
constituição de cidadãos enquanto sujeitos sociais ativos, e de outro lado, para a
sociedade como um todo, um aprendizado de convivência com esses cidadãos
emergentes que recusam permanecer nos lugares que lhes foram definidos social
e culturalmente (JACOBI e BARBI, 2007, p. 239).
24
Portanto, a participação social possui uma grande importância na gestão ambiental
dos municípios, estando retratada na Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001, que
estabeleceu diretrizes gerais da política urbana, denominado de Estatuto das Cidades. O
capítulo IV do Estatuto das Cidades apresenta uma nova visão da gestão administrativa do
Poder Público, retirando a ideia de que, somente o Estado pode apresentar e definir regras.
Fiorillo (2010) aponta que esta nova definição apresentada pelo Estatuto está baseada nos
princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana e da cidadania, que permite a
participação social na gestão ambiental.
No capítulo IV do Estatuto está prevista a gestão democrática da cidade, sendo que,
no artigo 43 estão retratados alguns mecanismos de participação popular para as cidades:
CAPÍTULO IV
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional,
estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
V – (VETADO)
Fiorillo (2010) aponta de forma categórica que, apesar de o artigo 43 do Estatuto
listar mecanismos de atuação, nada impede a utilização de outros instrumentos de controle
ambiental, mesmo porque existem diversos outros já implantados, como as ações coletivas
visando à tutela jurisdicional em defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, que
poderão ser manejadas pela população.
Dentre os instrumentos de participação listados pelo artigo 43, vale destacar as
audiências e consultas públicas como sendo um dos principais instrumentos. Lopes (2011,
p. 2) ressalta que este instrumento é um dos “mais festejados e debatidos, pois ali será um
dos momentos para o cidadão expor suas reivindicações”, porque não se trata de uma mera
liberalidade a participação popular nestes os debates, audiências e consultas públicas, mas
de uma obrigação. Sobre este instrumento Nalini (2010, p. 162) considera que devem ser
precedidos de “coleta de opinião, de divulgação de pontos de vista, de ampla conclamação
da comunidade. Ela tem um caráter nitidamente pedagógico, pois estabelece real
oportunidade de conscientização e educação da população sobre as diretrizes e políticas
públicas”.
25
Outro instrumento muito comentado pela literatura são as conferências sobre
assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal, as quais devem ser
realizadas com a participação dos vários setores envolvidos nos processos de
desenvolvimento urbano, cabendo à população torná-lo funcional, alcançando assim, a
efetividade da implementação e dando novos rumos a discussão ambiental (NALINI,
2010).
Tem-se ainda, iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano como instrumento de garantia da participação popular na
atuação das cidades, contudo, essa iniciativa popular foi prevista pelo constituinte e em
caráter distanciado da realidade. Apesar deste distanciamento, criou-se na Câmara dos
Deputados atos que tentam flexibilizar as excessivas exigências do constituinte, de molde a
tornar a iniciativa popular pouco mais utilizada, através da Comissão de Participação
Legislativa (NALINI, 2010).
Nesta mesma linha, tem-se como instrumento de participação popular também a
obrigação da constituição de orçamento participativo, acompanhado de debates, consultas e
audiências públicas, contudo, este instrumento não está previsto no artigo 43, mas sim no
artigo 44 do Estatuto das Cidades, conforme descrito a seguir:
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a
alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates,
audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para
sua aprovação pela Câmara Municipal.
Como se pode observar, o Estatuto das Cidades tornou obrigatória a consulta da
população diretamente envolvida quando da elaboração da lei orçamentária. Lopes (2011,
p. 3) aponta que “essa obrigatoriedade faz com que a população interessada participe da
elaboração do orçamento de sua cidade, expondo seus anseios, suas necessidades,
definindo prioridades, para que depois sejam positivadas através do orçamento
participativo”.
Além dos pontos definidos no Estatuto das Cidades, deve-se considerar ainda que a
gestão municipal poderá desenvolver-se em parceria com organizações não
governamentais (ONGs) que demonstram uma representação atuante da sociedade civil
(PHILIPPI JR. et al, 1999).
Outro ponto que cada vez mais se torna essencial à presença da sociedade na gestão
ambiental é na composição dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, os quais são
26
participativos e porta-vozes da comunidade, apesar de serem instituições oficiais da
administração pública (PHILIPPI JR. et al, 1999). Contudo, um dos principais problemas
dos municípios nesta área é a falta de participação comunitária nestes Conselhos
Municipais de Meio Ambiente, o que dificulta a ampliação da atuação dos Conselhos. Mas,
mesmo existindo tais dificuldades, “os Conselhos têm tido um papel relevante e crescente
na política, passando inclusive, em muitos casos, da marginalidade inicial à centralidade
das decisões que afetam os interesses coletivos” (PHILIPPI JR et al, 1999, p.130).
Em nível municipal a participação da população é extremamente importante para o
alcance dos resultados almejados, para tanto, faz-se necessário definir mecanismos para a
implementação dessa participação social (LOBO; MEDEIROS e ANTÔNIO NETO,
1999). Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente surgiram como um importante
instrumento da participação cidadã, que tem como objetivo proporcionar o funcionamento
uma política ambiental com efetividade, além de ter a democracia e participação social
inclusa (PHILIPPI JR et al, 1999). O elo entre a participação social e os Conselhos
Municipais de Meio Ambiente e a importância dessa integração são os pontos a serem
abordados no próximo tópico.
2.5 Conselhos Municipais de Meio Ambiente: espaços de participação?
Como já mencionado nesse trabalho, a Constituição Federal de 1988 enfatizou a
participação e a democracia por meio da formação de grupos sob a forma de associações e
cooperativas, estimulando, assim, a cidadania a uma participação mais ativa na gestão da
coisa pública. (NALINI, 2010). Uma destas formas de participação do cidadão são os
Conselhos Municipais, os quais, conforme descrito por Crevelim & Peduzzi (2005, p. 35),
representam uma das formas de constituição de sujeitos democráticos e representam canais
de participação que “articulam representantes da população e membros do poder público
estatal em práticas que dizem respeito à gestão de bens públicos, são agentes de inovação e
espaços de negociação de conflitos”. Os Conselhos não representam inovação recente. Sua
formulação é relativamente antiga, contudo eles retomam com uma fisionomia nova,
apresentando uma cidadania mais consciente, atuante e participativa, não representando um
mero aconselhamento, dispensável a critérios da hierarquia, como no passado (NALINI,
2010).
27
Alguns desses conselhos têm a função de regulamentar leis, o que torna a
participação nesses espaços ainda mais importante para os diferentes segmentos
com interesse na matéria de preservação ambiental. Outros têm função
consultiva, e propiciam que a sociedade apresente seu ponto vista na formulação
de políticas públicas e programas. (JACOBI e BARBI, 2007, p. 210).
Fator preponderante é em relação à super-representação de setor da sociedade civil,
para isso é importante salientar que, deve existir equilíbrio na participação social, pois se
ocorrer à representação demasiada de um único setor, pode debilitar a representatividade
do Conselho, o qual tem por objetivo representar a toda a sociedade de forma igualitária
(NALINI, 2010, p. 159).
Assim, é possível compreender as ações realizadas pelos Conselhos, que estão
inseridos em um quadro histórico de fomento da participação da sociedade civil e, na
atualidade, possuem atribuídas ainda maiores responsabilidades na participação social nas
relações governo-sociedade civil (CREVELIM e PEDUZZI, 2005). Os Conselhos do Meio
Ambiente, órgãos colegiados de política ambiental em nível local, articulam os meios
necessários para a gestão ambiental participativa, “através das consultas populares,
debates, audiências públicas, conferências municipais de desenvolvimento urbano,
acompanhamento de obras e fiscalização de prestação de contas etc” (MIRANDA, 2010, p.
286).
Esses conselhos são compostos por representantes de entidades ambientalistas e de
outros segmentos da sociedade civil, fator que favorece a participação de toda a sociedade
na definição de políticas ambientais (JACOBI e BARBI, 2007). Os conselheiros possuem
representatividade e honorabilidade, sendo estes aspectos fundamentais, pois “a cidade
passa a vê-los como defensores de seus interesses, gerando uma interessante dinâmica de
cobrança e legitimação para as atitudes a serem tomadas pela Municipalidade” (PHILIPPI
JR. et al, 1999, p.130). Contudo, muitos gestores criam os Conselhos apenas para o
atendimento da lei, fator que coloca o Conselho em um baixo grau de institucionalização.
Nalini (2010, p. 60) aponta que somente os Conselhos que “nascem de verdadeiro anseio
da sociedade tendem a obter êxito e participação nas políticas públicas municipais”.
Uma forma de ampliar a participação social na gestão ambiental, que pode ser
intensificada pelos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, é a atuação na educação e
conscientização ambiental, mesmo porque, uma população que não possui conhecimento
dos direitos não poderá atuar e cobrar nenhum ato de seus governantes, muito menos
contribuir para o planejamento de novas atuações. Sobre esse assunto Franco (1999, p. 28)
relata que:
28
A educação e a conscientização ambiental são indubitavelmente associadas a
qualquer programa que se queria conduzir, como os citados acima, para que ele
se sustente e se enraíze na sociedade. A busca da cidadania ambiental faz parte
de uma dinâmica participativa e solidária, que pode transformar profundamente
os lugares e as comunidades em que se implanta. E talvez seja esta a explicação
para a resistência surda e inconfessa que existe em tantos lugares no que
concerne aos programas de meio ambiente.
Assim sendo, a ampliação da participação está diretamente ligada à criação de
espaços públicos e plurais de articulação e participação, sendo que, os Conselhos
Municipais representam, mesmo que com pouca percepção por parte da maioria da
população, a garantia desses espaços participativos transparentes e pluralistas (JACOBI e
BARBI, 2007).
A participação social repercute em uma partilha de poder, partilha essa saudável e
necessária para uma gestão de excelência. Através da participação ativa da população na
gestão ambiental das cidades pode-se negociar a melhor estratégia, sobre esse assunto,
Nalini (2010, p. 160) considera que:
Como ensinar à municipalidade a partilhar poder? E a prefeitura deve ter claro
que a existência do conselho – assim como qualquer mecanismo de participação
popular na Administração Pública – implica uma partilha do poder. A população,
adquirindo voz ativa na gestão da cidade, pode expressar posições contrárias à do
Executivo, que deve estar preparado para negociar e ceder em alguns pontos. As
tensões e disputas serão tanto maiores quanto maior for o poder atribuído ao
conselho.
Portanto, é extremamente importante discutir a participação social nos Conselhos
Municipais de Meio Ambiente, considerando que, quanto mais voz tiver a população de
uma cidade em um Conselho de Meio Ambiente, mais justas e efetivas tenderão a ser as
ações realizadas por este.
29
3. A GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA MUNICIPAL E OS CONSELHOS
MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE
3.1. Problemas e desafios da gestão ambiental pública municipal
Os últimos trinta anos foram marcados por um processo de redemocratização e
descentralização da gestão pública no Brasil. Historicamente, tal tendência ganhou corpo
na da década de 1980 com o fim do regime militar e, principalmente a promulgação da
Constituição de 1988. O texto da Constituição trouxe uma série de avanços.
Mesmo não havendo um consenso sobre os conceitos de descentralização e
democratização, é possível encontrar concordância com o fato de que tal tendência é
fundamental para tornar o aparato estatal mais ágil e eficaz, aproximando o Estado das
reais necessidades da sociedade. Para Pereira (2000, p. 126) “Politicamente, a
descentralização é estreitamente associada à democracia (...) é também vista pela maioria
dos cientistas políticos e economistas como condição necessária para o desenvolvimento
social, econômico e político.”
Phillip Jr., Bruna e Roméro (2002) afirmam que a descentralização trazida por
novas políticas públicas e pela atuação governamental tem promovido a transferência de
responsabilidades, tanto de serviços quanto de políticas de desenvolvimento da União para
os estados e destes para os municípios, destacando entre essas políticas, as questões
ambientais e urbanas.
No tocante à questão ambiental é possível perceber que, apesar de os problemas
ambientais serem de ordem global, os movimentos ambientalistas surgem e se
materializam a partir de situações locais. Como exemplo, é pertinente citar o movimento
ambientalista decorrente do smog Londrino de 1952. . Para Carlos Lopes, Ladislau
Dowbor e Ignacy Sachs (2010) “O desenvolvimento local permite a apropriação efetiva do
desenvolvimento pelas comunidades, e a mobilização destas capacidades é vital para um
desenvolvimento participativo”.
No Brasil, a partir da Constituição de 1988, o Estado vem preconizando uma gestão
marcada pela descentralização das políticas públicas e pelo envolvimento das comunidades
locais. De acordo com Dallari (2002, p. 41)
O artigo 23 da Constituição Federal trata das competências comuns, atribuindo
responsabilidades para União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
mencionando, inclusive, a exigência de saneamento básico. Já o artigo 30,
30
também fundamental para as questões ambientais, dispõe que é competência do
município legislar sobre assuntos de interesse local – e a proteção do meio
ambiente é assunto de interesse local – e promover o ordenamento territorial
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo
urbano. Se houver uma efetividade no controle, a qualidade de vida e do meio
ambiente sairão ganhando.
Dentro desse contexto, os órgãos responsáveis pela gestão ambiental municipal
tiveram um aumento significativo nos últimos anos, não só em número como nas
atribuições de responsabilidades. De acordo com a pesquisa Munic (IBGE, 2009) 84,5%
dos municípios brasileiros possuíam algum órgão para tratar de questões ambientais. A
presença de uma estrutura ambiental municipal é ainda mais significativa nos municípios
mais populosos chegando a 100% nos municípios com mais de 500 000 habitantes. A
mesma pesquisa revelou, contudo, que grande parte desses órgãos não são dedicados
exclusivamente ao trato de questões ambientais, sendo mais comum a sua integração ou
subordinação à outra secretaria, como a de agricultura, por exemplo.
O incremento da gestão ambiental municipal representa um grande avanço para o
atendimento real das demandas locais. Carlo (2006) reforça a importância da gestão local
de políticas públicas ambientais apontando as seguintes oportunidades: aumento da
possibilidade do envolvimento da sociedade nos processos decisórios; diminuição da
centralização do poder; maior conhecimento e sensibilidade do governo municipal para
com os problemas ambientais locais. Todavia, a implantação e crescimento da gestão
ambiental municipal nem sempre se traduz em soluções. Para Milaré (1999) a estruturação
e capacitação dos municípios é um condicionante para que essas soluções sejam
viabilizadas. “Para tanto necessitam eles de instrumentos legais e econômicos que lhes
sustentem e ampliem as ações apropriadas.” (MILARÉ, 1999, p. 33).
Apesar da crescente autonomia dos municípios e do significativo aumento de
órgãos municipais de gestão ambiental, a eficiência e eficácia dos mesmos são cercadas de
desafios e paradoxos. Segundo Scardua e Bursztyn (2003, p. 302)
A elevação do município à categoria de ente federativo trouxe mais obrigações e
competências para eles; ficaram, porém, desprovidos de capacidade institucional,
administrativa e financeira para cumprir essas novas atribuições.
O tratamento da questão ambiental, a nível local, é abordado em diferentes
momentos na legislação. A Constituição Federal de 1988 inclui os municípios como entes
federados em seu artigo 1º e reforça, no artigo 18, a sua autonomia nos termos da
31
Constituição. Já o artigo 23 confere competência a todos os entes federados, o que inclui os
municípios, para a proteção ao meio ambiente. A Lei nº 6983/81, por sua vez, já presumia
a participação dos municípios, enquanto parte integrante do Sistema Nacional de Meio
Ambiente – SISNAMA, na proteção da qualidade ambiental. Nesse contexto, Phillip Jr e
Zulauf (1999, p. 47) afirmam que
Cabe, portanto, a cada ente federativo integrante do Sisnama desenvolver os
mecanismos necessários ao cumprimento de sua missão constitucional,
adequando sua estrutura administrativa, incorporando uma atuação integrada
entre os órgãos do Sistema, e criando o seu próprio sistema de gestão ambiental.
Através da Resolução CONAMA nº 237/97, os municípios receberam também a
competência para conduzir o licenciamento ambiental de acordo com o disposto no artigo
6º que prevê a atuação do município no licenciamento ambiental para empreendimentos de
impacto local, ou daqueles para os quais os Estado tenha delegado tal função através de
convênio. Já o artigo 7º da mesma resolução estabelece que “Os empreendimentos e
atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos
artigos anteriores” (CONAMA, 1997).
Apesar de o município figurar na legislação como parte responsável e imbuída de
competências dentro da área ambiental, ainda existe uma grande celeuma sobre a
competência legislativa do município em matéria ambiental. Sobre este assunto Milaré
(1999, p. 36) afirma “No que respeita à competência legislativa, cabe à União estabelecer
normas gerais e aos Estados e municípios, as normas complementares ou suplementares.”
Todavia, a dúvida acerca das competências legais do município, principalmente no que diz
respeito ao licenciamento ambiental, constituem um desafio para a consolidação da gestão
ambiental local, trazendo, muitas vezes, insegurança jurídica, sobreposição de
competências e uma burocratização dispendiosa e desnecessária.
A insuficiência de recursos financeiros e estrutura de trabalho também constituem
um desafio para a concretização da municipalização da gestão ambiental. Segundo Alves
(2002) os recursos oferecidos aos municípios estão aquém das tarefas a eles atribuídas, isso
faz com que os mesmos não consigam atendê-las satisfatoriamente. Ademais, na maioria
dos municípios brasileiros, meio ambiente ainda não foi colocado na pauta de prioridades.
Dessa forma, quando os municípios enfrentam alguma dificuldade financeira, como a
queda de arrecadação, os setores ligados à gestão ambiental são um dos primeiros a sofrer
cortes. De acordo com Franco (1999, p. 30)
32
A necessidade de recursos para o funcionamento das estruturas ambientais, em
especial em períodos de crise financeira, torna crítico e urgente estabelecerem-se
sistemas de cobranças pelos custos de análise para o licenciamento, bem como
de arrecadação de multas por eventuais infrações ambientais. Pretende-se
também, o funcionamento de um fundo ao qual estes recursos possam ser
recolhidos e posteriormente aplicados, de maneira transparente e com destinação
definida de preferência colegiadamente, para a escolha de ações com maior
significado ambiental.
O estudo de Leme (2010) sobre a pesquisa Munic de 2002 e 2008 constatou que
houve um crescimento do número de municípios que contavam com recursos específicos
para o meio ambiente passando de 18% em 2002 para 37,4% no ano de 2008. Também
houve um aumento significativo dos municípios que declararam possuir o Fundo
Municipal de Meio Ambiente. Segundo Leme (2010) em 2002 apenas 81 municípios
brasileiros afirmaram possuir esse Fundo. Em 2008 o número saltou para 1260 municípios.
Esse aumento tão expressivo levanta dúvidas sobre a confiabilidade dos dados suscitando
algumas hipóteses: 1) mudança de interpretação dos gestores ambientais para a pergunta
constante na pesquisa Munic; 2) muitos municípios não conheciam o Fundo de Meio
Ambiente em 2002; 3) muitos fundos já existiam na legislação municipal, mas não eram do
conhecimento de quem respondeu a pesquisa.
Apesar dos dados acima apresentados carecerem de uma análise mais apurada, que
não é o objetivo do presente trabalho, eles oferecem um indicador do significativo aumento
da aplicação de recursos na área ambiental pelos municípios anos últimos anos.
Carlo (2006) observa que, além do contexto de restrição orçamentária, os
municípios precisam assumir tarefas que não estavam habituados a desempenhar.
Entretanto a mesma autora, baseada em IETS (2004) verifica que, em muitos municípios,
os principais problemas da gestão local não se devem à insuficiência de recursos, mas sim
a ineficiência e ineficácia do uso desses recursos decorrentes da falta de planejamento e
controle social.
A capacitação da equipe técnica responsável pela gestão ambiental dos municípios
também se apresenta deficitária em grande parte das cidades brasileiras. Franco (1999, p.
30) alerta que “Para assumir as políticas ambientais em nível local, os municípios têm que
se estruturar e capacitar-se técnica e gerencialmente.” As novas responsabilidades
assumidas pelos municípios nos últimos anos ensejam a provisão de recursos humanos
preparados tecnicamente e com conhecimento da realidade local.
Dispor de uma equipe pronta para atender as demandas da área ambiental não é
tarefa fácil. Primeiro é necessário considerar que a gestão ambiental abrange diversas áreas
33
do conhecimento, sendo assim, o ideal é que os órgãos municipais de meio ambiente
pudessem contar com uma equipe multidisciplinar. Entretanto, a formação de uma equipe
com essas características está longe de ser uma realidade, principalmente nos pequenos
municípios. Vários fatores contribuem para a fragilidade da formação de equipe de gestão
ambiental municipal, dentre os quais podem ser destacados os baixos salários e a
deficiência na estrutura de trabalho que fazem com que muitos profissionais migrem para o
setor privado, a escassez de investimentos em capacitação técnica e a rotatividade de
pessoal.
A última década foi marcada por um aumento de políticas públicas de qualificação
como o Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais e Conselhos
Municipais (PNC) e o Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA), dentre outros.
Contudo, o processo de qualificação dos gestores ambientais não alcança, muitas vezes, o
seu objetivo. Dentre os fatores que interferem negativamente nesse processo Leme (2010)
aponta a falta de continuidade de alguns programas e a rotatividade de pessoal nos
municípios, principalmente em períodos eleitorais. Carlo (2006, p. 172) reforça esses
argumentos
A provisão de recursos humanos para o desempenho de serviços de
planejamento, controle e execução de ações ambientais é fundamental para as
estruturas administrativas dos municípios. Todavia, os municípios dispõem de
escassos recursos humanos especializados para desenvolverem suas ações
ambientais. Acrescenta-se, ainda, o fato das constantes alterações nos quadros
dos funcionários municipais em função das mudanças de governo e a
conseqüente falta de estabilidade e prosseguimento de funções. Em especial,
para exercer atividades de licenciamento ambiental.
Além da capacitação da equipe técnica, faz-se necessário favorecer a qualificação
de outras pessoas envolvidas com a gestão ambiental municipal, como os representantes
dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente. É imperativo respeitar a diversidade dos
conselheiros ambientais, contudo, também é fato que pessoas mais bem informadas e
capacitadas tendem a tomar decisões mais acertadas dentro do contexto de pressões
políticas e econômicas comuns no trato das questões ambientais.
Uma possibilidade de buscar maior segurança no trato da questão ambiental local é
a integração com outros órgãos ambientais. Philippi Jr. e Zulauf (1999) sugerem ser
interessante que os órgãos ambientais municipais possam contar, sempre que necessário,
com o apoio técnico de instituições, ainda que em outros níveis de governo, e do
Ministério Público, garantindo uma cooperação institucional. Essa cooperação também é
34
fundamental para a composição de uma base de dados confiáveis, uma vez que o
município sozinho, geralmente não dispõe de recursos financeiros e tecnológicos para tal.
Diante disso, é importante que os gestores municipais possam se articular para buscar
parcerias, não só com os demais órgãos públicos, mas também com o setor privado e as
universidades. Milaré (1999) também defende que o Sistema Municipal de Meio
Ambiente – SISMUNA deve manter interação com as demais esferas da gestão ambiental,
no âmbito federal e estadual.
A integração entre municípios também é citada na literatura como uma
oportunidade de fortalecimento regional e otimização de recursos. Leme (2010) afirma que
a integração dos municípios através de comitês de bacias, ações consorciadas ou outras
lógicas regionais são fundamentais para o planejamento ambiental, pois em muitas
situações, as questões ambientais transcendem os limites dos municípios como é o caso da
política de recursos hídricos ou de conservação da biodiversidade. A mesma autora sugere
que a ação consorciada de municípios pode ser a mais adequada para os municípios que
não dispõem de recursos para manter uma estrutura específica para o meio ambiente.
Segundo Carlo (2006) a integração dos municípios através de gestão consorciada pode
potencializar o poder dos municípios no diálogo e negociação com outros níveis do
governo e com o setor privado.
A heterogeneidade dos municípios brasileiros também deve ser considerada para a
estruturação da gestão ambiental local. Apesar dos entes federados estarem inseridos no
Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA e sujeitos às leis e normas aplicáveis aos
membros desse sistema, é importante salientar que os municípios brasileiros apresentam
perfis bastante distintos. Para alguns autores essa heterogeneidade influencia
decisivamente na estruturação dos órgãos ambientais municipais, bem como nos interesses
e conflitos em jogo. Carlo (2006, p. 37) exemplifica que
As preocupações de uma determinada comunidade na Amazônia são
completamente diferentes das preocupações de uma comunidade em um país
desenvolvido. Isso sugere que os valores relacionados à sustentabilidade são
diferentes para diferentes espaços e situações no tempo.
Da mesma forma é preciso considerar que os problemas ambientais presentes nos
grandes centros urbanos são bastante distintos daqueles existentes nos pequenos
municípios. Enquanto nas grandes cidades predominam os problemas relacionados à
poluição, impermeabilização do solo e ocupação urbana desordenada, nos pequenos
municípios os principais problemas geralmente estão ligados às pressões sobre os recursos
35
naturais, como na mineração e seus impactos socioambientais, ou na expansão da
agropecuária.
A pesquisa Munic (IBGE, 2009) concluiu que o tamanho da população é um fator
intimamente relacionado à capacidade estrutural da gestão ambiental nos municípios. De
acordo com essa pesquisa, os municípios com maior população são os que apresentam
maiores avanços na estruturação de órgãos municipais ambientais, funcionamento de
Conselhos de Meio Ambiente, e existência de Fundos de Meio Ambiente. Contudo, a
pesquisa não abordou a relação entre o tamanho da população e a eficiência e eficácia
dessas estruturas. De acordo com Leme (2010) outros fatores como renda per capita,
diversidade populacional (comunidades urbanas, rurais, tradicionais) e grau de mobilização
da população também interferem no perfil socioambiental das localidades.
Segundo Carlo (2006) a desigualdade entre os municípios brasileiros dificulta o
empoderamento dos mesmos no tocante a gestão ambiental. A autora pondera que a agenda
ambiental acaba sendo protelada em função de outras políticas públicas consideradas
prioritárias como saúde e educação.
Nesse contexto, Scardua e Bursztyn (2003) reforçam a necessidades do grau de
centralidade do governo federal na articulação do SISNAMA considerando, contudo, ações
voltadas para as peculiaridades locais.
Apesar das oportunidades que a gestão ambiental a nível local pode proporcionar
aos municípios, não é raro encontrar na literatura apontamentos sobre os riscos associados
ao clientelismo tão arraigado na cultura brasileira. Scardua e Bursztyn (2003) afirmam que,
em muitos casos, a sociedade local é controlada pelas oligarquias locais e essas, por sua
vez, encontram na descentralização da política pública ambiental a oportunidade de
revigorar práticas que atendem apenas às elites locais. Pereira (2000, p. 222) afirma que
O poder local, em aparente paradoxo, é o nível de poder que mais se adapta à
participação comunitária, possibilitando até mesmo a existência de formas de
Democracia Direta, e, por outra via, é onde o poder, quando autoritário, pode ser
mais sectário, porque extremamente personalizado e personificado.
De acordo com Carlo (2006, p. 134) “devido à proximidade das forças econômicas
com as autoridades locais há resistência da classe empresarial que age em nome do
discurso do progresso associado ao crescimento urbano”. Diante disso, a mesma autora
salienta que, para o desempenho eficaz da gestão ambiental, é de fundamental importância
a presença de conselhos de meio ambiente, de caráter deliberativo, com representação
paritária da sociedade civil.
36
Romper com o ciclo do clientelismo e da hegemonia de poder, principalmente nos
pequenos municípios, bem como empoderar e garantir a participação de diversos atores
sociais na gestão ambiental não é tarefa fácil. Para Franco (1999, p. 31) “Os municípios
brasileiros têm que assumir seu papel na criação de uma nova consciência e de novas
práticas ambientalmente corretas, rompendo ciclos e atitudes erroneamente consolidadas”.
Em seus estudos Giaretta (2011) observa que alguns fatores como a falta de
informação e transparência, a descrença da sociedade no processo de participação social na
gestão ambiental e o baixo nível de escolaridade e politização da população podem
comprometer o processo de democratização na tomada de decisão acerca das questões
ambientais. Consequentemente, uma população que está à margem do processo de gestão
ambiental municipal, também não se envolve em ações emanadas por ele, ainda que estas
sejam destinadas à melhoria da qualidade de vida da comunidade. De acordo com Giaretta
(2011, p. 127 e 128)
Nos casos de sucesso, a existência de processos educativos relacionados a
conscientização e percepção da importância do meio ambiente para a qualidade
de vida da população asseguraram uma maior participação da sociedade e de
continuidade de processos como coleta seletiva de resíduos sólidos e manutenção
de espaços verdes. (...) situações de sensibilização da sociedade por meio de
informações divulgadas de modo correto, em momento propício e para grupos de
pessoas selecionadas para as ações, acarretaram em elevação da conscientização
com o meio ambiente e despertaram nos indivíduos processos de
corresponsabilização das ações efetuadas em seus municípios.
A construção de espaços democráticos, onde ocorram diálogos permanentes na
busca de soluções para o desenvolvimento sustentável, entre órgãos públicos, organizações
representativas da sociedade civil, setor empresarial e político, é o principal desafio da
gestão ambiental municipal (CEPAM, 2008).
3.2. Institucionalização e evolução dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente no
Brasil
Desde as últimas décadas do século XX, o mundo assiste a uma propagação da
consciência ecológica e a uma crescente preocupação com alternativas de desenvolvimento
sustentável. Essas transformações estão permitindo que a busca de mecanismos de ação
para utilização responsável dos recursos e serviços naturais seja inserida na agenda de
governos e da sociedade civil. Nesse contexto, descentralização e a democratização das
37
decisões em torno das questões ambientais são fundamentais para a constituição da
legitimidade da política de meio ambiente.
No início da década de 1980 a legislação brasileira dá um importante passo
participação democrática e descentralizada nas decisões que tangem a questão ambiental.
A Lei Federal nº 6.938/81, institui a Política Nacional de Meio Ambiente, e cria o
SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente. De acordo com a referida lei
Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, bem como as fundações instituídas pelo poder público, responsáveis
pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema
Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA. (BRASIL, 1981)
A estrutura do SISNAMA é composta por um órgão superior, o Conselho de
Governo, que tem a função de assessorar a Presidência da República nos assuntos
relacionados às diretrizes para o meio ambiente. O órgão central é representado pelo
Ministério do Meio Ambiente que tem a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e
controlar a Política Nacional de Meio Ambiente. Os órgãos seccionais, representados por
órgãos ou entidades estaduais, são responsáveis pela execução de programas, projetos e
pela fiscalização de atividades que possam degradar o meio ambiente. Os órgãos locais
também foram contemplados dentro desse sistema e são responsáveis pelo controle e
fiscalização de atividades nas suas respectivas jurisdições (MMA, 2006).
Também fazem parte dessa estrutura os órgãos executores, como o Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente – IBAMA. Os últimos anos foram marcados pela criação de
vários órgãos ambientais vinculados ao Ministério do Meio Ambiente, como a Agência
Nacional das Águas (ANA), instituída pela Lei nº 9.984/2000; o Serviço Florestal
Brasileiro (SFB), instituído pela Lei nº 11.284/2006 e o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade (ICMBio) instituído pela Lei nº 11.516/2007.Para LEME
(2012, p. 30) tal fato “aponta para uma tendência de especialização e setorização das
agendas ambientais”.
Entre os órgãos que compõe o SISNAMA ainda merece destaque o Conselho
Nacional de Meio Ambiente – CONAMA. A redação da Lei Federal nº 6.938/81 apresenta
o CONAMA como
Órgão consultivo e deliberativo (...) com a finalidade de assessorar, estudar e
propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o
meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência,
38
sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente
equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida (BRASIL, 1981).
O CONAMA é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e é composto por
Plenário, Comitê de Integração de Políticas Ambientais - CIPAM, Grupos Assessores,
Câmaras Técnicas e Grupos de Trabalho. O Conselho é um órgão colegiado representativo
de cinco setores, a saber: órgãos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e
sociedade civil. (MMA, 2006). Dentre as competências do CONAMA está a de “incentivar
a criação, a estruturação e o fortalecimento institucional dos Conselhos Estaduais e
Municipais de Meio Ambiente e gestão de recursos ambientais e dos Comitês de Bacia
Hidrográfica” (MMA, 2006). Isso reforça a importância dos Conselhos de Meio Ambiente
e a necessidade de descentralização da gestão ambiental.
A estrutura do SISNAMA também se aplica aos Estados e Municípios sendo que o
órgão central é representado pela secretaria, departamento ou fundação de meio ambiente.
Este órgão pode ser exclusivo ou compartilhado com outras áreas. Uma das demandas é
que sejam constituídos os Conselhos de Meio Ambiente passíveis de desempenharem
competência consultiva, deliberativa, normativa e fiscalizadora (SOUZA e NOVICKI ,
2010).
Ao implantar o SISNAMA, a Política Nacional de Meio Ambiente, através da Lei
Federal nº 6.938/81, abre espaço para a participação social e a gestão integrada dos
recursos naturais, o que englobaria o fortalecimento da gestão descentralizada e a formação
de Conselhos de Meio Ambiente. Mas foi somente com a Constituição Federal de 1988
que os conselhos gestores ganharam importância dentro das políticas públicas. Isso ocorre,
principalmente, em função dos princípios constitucionais que preceituam a participação da
sociedade na condução das políticas públicas. A Constituição também trouxe grandes
avanços para o aumento da autonomia das gestões locais, pois os municípios passaram a
integrar o texto Constitucional como Ente Federado e receberam algumas competências
comuns com a União, os Estados e o Distrito Federal e também competências privativas
como a de legislar em assuntos de interesse local (Art. 30 da CF/88).
Já no artigo 1º da Constituição Federal fica claro o reconhecimento dos municípios
como Entes Federados, fato que será confirmado pelo Artigo 18 “A organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
(BRASIL, 1988). O texto da Constituição Federal também preceitua a competência dos
39
municípios, como ente federado, de defender o meio ambiente, proteger as paisagens
naturais e preservar fauna e flora. O Artigo 225 da Constituição, por seu turno, deixa clara
a responsabilidade do poder público e da coletividade quanto à defesa do meio ambiente.
Leme (2010) afirma que a descentralização e o federalismo representam
mecanismos complementares com grande potencial na implementação de políticas
públicas, inclusive na área de meio ambiente, mas é necessário que limites sejam
identificados e discutidos.
Para Cunha e Pinto citados por Leme (2010) a Constituição reforçou a
descentralização e o compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados, mas
não esclarece os mecanismos de coordenação interfederativa. Todavia, Giaretta (2011)
afirma que Constituição Federal não só determinou o papel dos municípios no novo
contexto democrático brasileiro como consolidou a questão da proteção ambiental.
Também através da Constituição houve um fortalecimento da Política Nacional do Meio
Ambiente e do modelo de gestão ambiental do SISNAMA que tem, como descrito
anteriormente, o objetivo de implantar uma gestão ambiental descentralizada em todas as
esferas do governo.
Em relação à competência para conceder o licenciamento ambiental, a Lei n.º
6.938/81 (Politica Nacional de Meio Ambiente), conferia, até o mês de dezembro de 2011,
a competência de licenciar ao órgão estadual, denominada de “estadualização” do
licenciamento, e, supletivamente, à autarquia federal, IBAMA. Contudo, a doutrina, por
vários anos criticou essa repartição trazida pela Política Nacional de Meio Ambiente, pois
a própria Constituição Federal de 1988 instituirá a partilha de responsabilidade por todos
os entes da federação (União, Estados e Municípios). Essa critica da doutrina tinha total
respaldo no artigo 6º da Resolução CONAMA n.º 237, de 19 de dezembro de 1997, que
desde esta época já confere competência aos órgãos municipais ambientais para licenciar
atividades com impacto local e das atividades delegadas pelo Estado, por meio de
instrumento legal ou convênio. Os doutrinadores que defendiam “estadualização” do
licenciamento relatavam que o artigo 6º da Resolução CONAMA n.º 237/97 era
inconstitucional, porém, conforme entendimento explanado por Jeferson Nogueira
Fernandes (2010, p. 122), “não há nada de ilegal ou inconstitucional na resolução
CONAMA, o que é necessário é uma nova interpretação do art. 10, da Lei Federal
6.938/81”.
Neste mesmo entendimento Luís Paulo Sirvinskas (2010, p. 230) aponta que, diante
da redação do artigo 10 Política Nacional de Meio Ambiente, a competência em regra geral
40
é do órgão público estadual, contudo, esta licença “não dispensa a possibilidade de
concessão ou a aquiescência de outros órgãos (federal ou municipal)”. Como forma de
explicar o seu posicionamento Jeferson Nogueira Fernandes (2010, p. 122) afirma ainda
que:
[...] os que ainda afirmam que o Município não tem competência para o
licenciamento ambiental, fazem uma interpretação aos moldes da Constituição
Federal passada, que substanciou a edição da referida lei e que não pode ser mais
realizada desta forma, mas condizente ao novo ordenamento jurídico
constitucional, que possibilita o exercício do licenciamento aos Munícipios
preparados para tal.
A fim de contornar os problemas existentes acerca desta competência, evitando
diversões acerca da interpretação do artigo, o legislador pátrio em 08 de dezembro de
2011, sancionou a Lei Complementar n.º 140, que fixa diretrizes para a cooperação entre
os entes federativos em matéria ambiental, onde modificou o artigo 10 da Política Nacional
do Meio Ambiente o qual passou a vigorar com a seguinte redação:
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão
publicados no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande
circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental
competente.
Guerra (2012) também observa que
Com efeito, de acordo com a Lei Complementar nº 140/2011, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão desenvolver ações de
cooperação de modo a atingir os objetivos previstos no art. 3o da citada lei, bem
como garantir o desenvolvimento sustentável, harmonizando e integrando todas
as políticas governamentais. Por isso mesmo é que o artigo 7o identifica ações
administrativas a serem desenvolvidas pela União, o artigo 8o trata das ações
administrativas dos Estados e o artigo 9o versa sobre as ações dos Municípios e
o artigo 10 identifica como ações administrativas do Distrito Federal as previstas
nos arts. 8º e 9º da Lei. (GUERRA, 2012, p. 132).
Assim, deve-se considerar que o licenciamento ambiental “não é procedimento
exclusivo de nenhum ente da federação” (PEDRO, 2005, p. 76), cabendo a todos (União,
Estados e Municípios) a prática de tal ato administrativo. Deve-se ressaltar ainda que cada
ente terá uma área de domínio para o exercício do licenciamento ambiental, assim, se a
atividade atingir dois ou mais estados, a competência caberá a União, enquanto que, se
41
atingir dois ou mais municípios, a competência é do Estado-membro e, por fim, se atingir
apenas um município, a competência é do Município para o licenciamento.
De fato, a instituição da Resolução CONAMA nº 237/97 (BRASIL, 1997) já havia
contribuído de forma incisiva para o fortalecimento dos municípios e de seus respectivos
conselhos de meio ambiente, dentro da política ambiental. Essa Resolução reordena o
licenciamento ambiental no Brasil atribuindo aos municípios funções específica na gestão
do meio ambiente, especialmente nas matérias de interesse local. A redação do Artigo 6º
estabelece que:
Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da
União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e
daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio
(BRASIL, 1997).
Contudo, o Artigo 20 da mesma Resolução, condiciona a competência do
município em promover o licenciamento ambiental dos empreendimentos, à
implementação e funcionamento dos Conselhos de Meio Ambiente, bem como ter à sua
disposição profissionais habilitados. Souza e Novicki (2010, p. 44) definem os Conselhos
Municipais de Meio Ambiente, em linhas gerais, como “órgãos colegiados encarregados de
opinar e assessorar o poder executivo municipal nas questões relativas ao meio ambiente
[...].”.
O primeiro Conselho Municipal de Meio Ambiente foi criado no município de
Cubatão (SP) em 1975 (SOUZA e NOVICKIII, 2010). Tal fato pode ser considerado
vanguardista para a época, uma vez que o Brasil ainda não havia passado por um processo
de redemocratização e os espaços para a participação popular na política eram limitados.
Mas foi a partir da implementação da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal nº
6.938/81) e principalmente após a Resolução CONAMA nº 237/97 que se verificou um
incremento quantitativo desses órgãos. A Pesquisa de Informações Básicas Municipais –
Munic1 (IBGE, 2009) aponta para uma expansão no número de Conselhos Municipais de
Meio Ambiente nos últimos dez anos. Esse incremento foi mais acentuado nos anos
imediatamente posteriores aos das eleições municipais, ou seja, 1997, 2001 e 2005. De
1 Realizada pelo IBGE desde 1999 a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) inclui registros
administrativos das prefeituras de todos os municípios brasileiros. A Munic oferece uma base de informações
com dados estatísticos cadastrais atualizados que proporcionam um conjunto de indicadores do quadro
institucional dos municípios brasileiros.
42
acordo com Leme (2010, p. 40) isso “pode indicar iniciativa proativa do prefeito e/ou
pressão da sociedade”.
De acordo com os dados da Munic, em 2009 mais da metade dos municípios
brasileiros (56,3%) já dispunham de Conselhos de Meio Ambiente. Isso representa um
aumento da ordem de 166,3% em apenas uma década (1999 -2009), já que em 1999,
primeiro ano em que essa informação foi pesquisada pelo IBGE, os Conselhos Municipais
de Meio Ambiente existiam em apenas 21,4% dos municípios brasileiros (IBGE, 2009). A
figura 3.1 apresenta a evolução dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente no Brasil
entre 1999 e 20092.
Figura 3.1. Percentual de municípios com Conselho de Meio Ambiente, por
grandes regiões – 1999/2009
Fonte: IBGE, 2009. Adaptado
Apesar do incremento dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente na primeira
década do Século XX, os números ainda são tímidos quando comparados a outros
conselhos municipais como o de Assistência Social e de Saúde presentes, respectivamente,
em 99,3% e 97,3% dos municípios brasileiros. Leme (2010) aponta que, diferentemente da
área ambiental, nas políticas de saúde e de assistência social, a transferência de recursos
está condicionada à existência de conselhos.
2 Período em que a Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) foi realizada. A partir de 2002, a
pesquisa passou a investigar um maior número de variáveis relativas à gestão ambiental.
1999 2001 2002 2004 2008 2009
Brasil 21,4 29,0 34,1 36,7 47,6 56,3
Norte 11,4 18,5 21,6 26,3 38,5 47,7
Nordeste 9,0 14,3 19,7 20,3 29,9 36,8
Sudeste 32,5 39,3 43,5 46,8 58,7 71,0
Sul 29,1 39,6 44,2 49,6 61,1 67,2
Centro-Oeste 19,1 32,4 41,7 40,6 50,6 59,7
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
Per
cen
tua
l
43
Se forem considerados apenas os Conselhos Municipais de Meio Ambiente ativos,
esses números são ainda menos expressivos. De acordo com o IBGE (2012)3, em 2009
apenas 39,9% dos municípios brasileiros contavam com Codema ativo.
Quanto à distribuição geográfica, a pesquisa Munic constatou que os Conselhos
Municipais de Meio Ambiente estão mais presentes nos municípios populosos e nas
regiões com maior desenvolvimento econômico do país (IBGE, 2009). De acordo com os
dados dessa pesquisa, em 2009 a totalidade dos municípios com mais de 500 000
habitantes contava com o Conselho de Meio Ambiente. Já nos municípios menos
populosos, a existência dos Conselhos gira em torno de 50% conforme pode ser observado
na figura 3.2.
Figura 3.2. Percentual de municípios com Conselho Municipal de Meio Ambiente de
acordo com as classes de tamanho da população dos municípios -2009
Fonte: IBGE, 2009. Adaptado
Mesmo sendo menos frequente nos municípios de menor porte, com até 20 000
habitantes, a pesquisa Munic (IBGE, 2009) evidenciou que os municípios dessa classe
populacional apresentaram um maior crescimento da implementação dos Conselhos
Municipais de Meio Ambiente. Tal fato pode estar relacionado ao aumento da divulgação
3 A publicação Indicadores de Desenvolvimento Sustentável – Brasil 2012 (IBGE, 2012) foi baseada na
Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2009, porém considerou apenas os Conselhos Municipais de
Meio Ambiente Ativos, ou seja, que se reuniram pelo menos uma vez nos doze meses que antecederam a
pesquisa.
0 20 40 60 80 100 120
Até 5.000
De 5.001 a 10.000
De 10.001 a 20.000
De 20.001 a 50.000
De 50.001 a 100.000
De 100.001 a 500.000
Mais de 500.000
Percentual
44
de informações e discussões em torno da questão ambiental e, consequentemente, uma
maior pressão da sociedade civil. Contudo Souza e Novicki (2010, p. 53) observam que “a
mera existência dos CMMA4 [sic] não garante o encaminhamento democrático da política
ambiental e da consequente participação sociopolítica em seu interior”.
As regiões Sudeste e Sul com, respectivamente, 71% e 67% dos municípios são as
que apresentavam em 2009 o maior número de cidades com Conselhos de Meio Ambiente.
Já as regiões Norte e Nordeste, apesar do crescimento verificado nos últimos anos, ainda
carecem de Conselhos de Meio Ambiente em mais da metade de seus municípios.
Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente não apresentam funcionamento
homogêneo em todo o país. Suas atribuições e composição podem variar de um município
para outro, mas para que este órgão possa cumprir seus objetivos é necessário que ele seja
representativo e, preferencialmente, possua uma composição paritária entre o poder
público e a sociedade civil organizada. Apesar da tendência de crescimento de espaços
institucionais na área de meio ambiente e de um maior comprometimento com a gestão
ambiental nos municípios, esse quadro ainda se apresenta bastante precário e heterogêneo.
(CARLO, 2006).
A pesquisa Munic (IBGE, 2009) mostra que há uma predominância dos Conselhos
Municipais de Meio Ambiente de caráter5 deliberativo (80,9%) e/ou consultivo (77,8%).
Os Conselhos de caráter fiscalizador estavam presentes em 47,9% dos municípios e os de
atribuição normativa em 40,2% dos municípios. A maioria dos Conselhos (87,6%) possuía
representação paritária, ou seja, eram compostos de forma igualitária por representantes do
governo e da sociedade civil.
Quanto ao grau de atividade dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, a
pesquisa Munic (IBGE, 2009) considerou como ativos os Conselhos que se reuniram no
período de 12 meses anteriores à coleta de informações. De acordo com os dados dessa
pesquisa, em 2009, 71,0% dos municípios que dispunham de Conselhos de Meio Ambiente
se reuniram no período considerado pela pesquisa. A maior frequência de reuniões foi
verificada nos municípios com mais de 500 000 habitantes. Dos 37 municípios que
figuravam nessa classe populacional, 92,5% declararam ter realizado reunião no período
4 Souza e Novicki (2010) usam a sigla CMMA para definir Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Nessa
dissertação optou-se por utilizar a sigla Codema. 5 De acordo com o IBGE (BRASIL.IBGE, 2009) o conselho possui caráter deliberativo quando tem o poder
de decisório; consultivo quando seus integrantes têm o papel de estudas e indicar ações ou políticas sobre
determinada matéria; o caráter fiscalizador refere-se aos conselhos que fiscalizam a implementação e o
funcionamento de políticas e/ou administração de recursos; já o caráter normativo ocorre nos conselhos que
estabelecem normas e diretrizes para as políticas e/ou administração de recursos dentro da sua área de
atuação.
45
especificado pela pesquisa. Já nos municípios com menos de 10 000 habitantes, apenas
66,6% realizaram reunião dos conselhos, segundo informações prestadas durante a
pesquisa.
Os dados da pesquisa do Perfil dos Municípios Brasileiros fornecem importantes
elementos que comprovam um crescimento da preocupação com a gestão ambiental local,
bem como demonstra um aumento considerável dos Conselhos Municipais de Meio
Ambiente no Brasil. Ao criar os Conselhos de Meio ambiente, os municípios criam
também um espaço integrador da gestão ambiental e da participação democrática devendo
também zelar pela “(...) continuidade das ações estabelecidas para a área ambiental por
meio do cumprimento de políticas públicas claras e condizentes com a sua própria
realidade” (PHILIPPI JR. et al, 2004).
No entanto, a expansão quantitativa dos conselhos gestores e mesmo o seu caráter
deliberativo não significam necessariamente seu sucesso em superar os desafios a eles
interpostos. Deficiências quanto à representatividade dos conselheiros e quanto à
capacidade de deliberar e impor suas decisões ao governo foram destacadas na literatura
(TEIXEIRA, 2000).
Apesar de ser grande a abordagem acadêmica sobre a importância dos canais de
participação da população na formulação de políticas públicas, quando se trata dos
Conselhos Municipais de Meio Ambiente “[...] do ponto de vista empírico, é possível
afirmar que pouco se sabe a respeito do funcionamento institucional, político e normativo
desses conselhos” (SOUZA E NOVICKI , 2011, p. 237). Ao desenvolver uma pesquisa de
Estado da Arte sobre os Conselhos Municipais de Meio Ambiente no Brasil, contemplando
o período compreendido entre 1981 e 2007, Souza e Novicki (2010) concluíram que o
número de publicações sobre o tema é bastante reduzido. Considerando apenas os meios de
difusão de informações científicas de maior alcance, como livros e periódicos, esse número
é insignificante.
Um maior aprofundamento e difusão dos estudos sobre os Conselhos Municipais de
Meio Ambiente poderia, segundo Souza e Novicki (2010, p. 66) “[...] fornecer subsídios
para a formulação de políticas públicas na área ambiental e, em especial para a
participação sociopolítica nas mais variadas instâncias da gestão ambiental”
46
4. CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO
4.1 Localização e características físicas da região do Médio Piracicaba
As cidades selecionadas para esta pesquisa estão localizadas na região do Médio
Piracicaba/MG, são elas: Barão de Cocais, Catas Altas, Itabira, Santa Bárbara e São
Gonçalo do Rio Abaixo. A escolha das cidades, conforme explicado anteriormente na
seção 1.2, levou em consideração os seguintes fatores: o fato de todas estarem inseridas
num processo de dinamismo relacionado aos projetos de mineração, possuírem Conselhos
de Meio Ambiente e, embora com tamanhos distintos, vivenciarem alguns problemas
socioambientais comuns, facilitando assim a comparação do tratamento dos mesmos pelos
Conselhos Municipais de Meio Ambiente e da participação da população nesses conselhos.
A economia da região apresenta um crescente dinamismo, principalmente em
projetos ligados à mineração. Se por um lado este crescimento econômico abre
perspectivas de maiores investimentos e modernização das cidades, por outro, traz consigo
uma maior pressão sobre os recursos naturais, bem como problemas socioambientais
associados ao incremento econômico e demográfico vivenciado pela região nos últimos
anos.
Considerando este cenário, é imperativo caracterizar a área de estudo, a fim de
melhor compreender o contexto em que estão inseridos os Conselhos Municipais de Meio
Ambiente – objeto de estudo do presente trabalho - dos municípios estudados.
47
Figura 4.1. Localização dos municípios pesquisados em Minas Gerais e na Bacia do Rio Piracicaba
Fonte: Adaptado de IGAM (2010)
48
Localizada no Centro-leste de Minas Gerais, a Bacia do Rio Piracicaba, uma sub-
bacia do Rio Doce, é composta por vinte e um municípios abrangendo uma área de
aproximadamente 6.000 Km 2
(TRINDADE, 2007).
O Rio Piracicaba nasce nos contrafortes da Serra do Caraça, no município de
Ouro Preto, a uma altitude de 1680 m. Com uma extensão de 241 Km ele se
desloca na direção leste, indo desaguar no Rio Doce, na cidade de Ipatinga”
(GUERRA, 2001, p. 24).
Dentre os principais afluentes do Rio Piracicaba destaca-se o Rio Santa Bárbara,
Rio Conceição, Rio da Prata e Rio do Peixe, possuindo ainda uma grande ramificação de
cursos d’água. Para Guerra (2001, p. 39) o Rio Piracicaba “tem uma enorme importância
econômica, social, ambiental e histórica para esta região”.
O relevo da Bacia do Piracicaba é bastante acidentado com predominância de serras
e colinas. Os vales em V ocorrem com pouca frequência, mas a topografia acidentada
contribui para a susceptibilidade à erosão (GUERRA, 2001). Tal fato é agravado pela
redução da cobertura vegetal causada, principalmente, pela ocupação rápida e muitas vezes
irregular da bacia. Ainda segundo Guerra (2001) é possível encontrar na região a presença
de uma topografia ondulada formando os chamados “mares de morros”.
Dentre as unidades de relevo, destaca-se a Serra do Caraça (figura 4.2). Ab’Saber
(2003) considera a Serra do Caraça como um compartimento dentro do Quadrilátero
Ferrífero, com características morfológicas que se assemelham a Serra do Espinhaço. Parte
da Serra do Caraça está compreendida na RPPN do Caraça, reserva particular do
patrimônio natural, localizada entre os municípios de Catas Altas e Santa Bárbara.
49
Figura 4.2. Serra do Caraça – Catas Altas/MG
Fonte: Arquivo pessoal (2013)
A configuração geológica exerce influência direta na economia da bacia do Rio
Piracicaba, pois grande parte do Quadrilátero Ferrífero, um dos principais sítios minerais
do país, está localizada nessa região. A abundância de minerais metálicos, em especial o
ouro e o minério de ferro, tem relação direta com o processo histórico de ocupação da
região. Ainda hoje, a geologia da região influencia diretamente na vocação econômica e na
ocupação da região. Segundo Guerra (2001, p. 13)
O ouro foi descoberto nas cabeceiras do Rio Piracicaba, no final do século XVII
e início do século XVIII, com a chegada ali das primeiras Expedições paulistas.
O trabalho corajoso dos bandeirantes se embrenhando pelos sertões a pé, a
cavalo, de canoa, enfrentando os índios, as florestas, doenças, animais selvagens
etc desempenhou um papel fundamental na ocupação e ampliação do território
brasileiro. No trabalho de exploração do ouro, os bandeirantes estavam sempre
em constantes deslocamentos e assim criaram inúmeros povoados. Para isto, eles
tinham os rios como principal referência.
A bacia do Rio Piracicaba está localizada numa área de transição entre os biomas
da Mata Atlântica e do cerrado. De acordo com Jurandyr Ross (1995) o cerrado faz parte
da formação savânica e tem como características principais a presença de um estrato
herbáceo recobrindo o solo, árvores e arbustos com troncos tortuosos e casca espessa. Já a
Mata Atlântica é caracterizada por Ross como
50
Fisionomicamente semelhante às matas amazônicas. São igualmente densas, com
árvores altas em setores mais baixos do relevo (...) Os troncos são recobertos por
grande diversidade de epífitas (...) guardam, apesar de séculos de destruição, a
maior biodiversidade por hectare entre as florestas tropicais. (ROSS, 1995, p.
171)
Também Paula (1997) afirma que a região da Bacia do Piracicaba, originalmente
recoberta pela Mata Atlântica, apresenta uma grande diversidade botânica. Entretanto,
Guerra (2001, p. 24) observa que a região
Sofreu um avassalador processo de desmatamento com predomínio marcante de
práticas extrativas predatórias adotadas, principalmente pelas indústrias
siderúrgicas a carvão vegetal que se instalaram na região. Além delas, a extração
de madeiras para fins comerciais e consumo de lenha, a formação de pastagens e
a exploração em grande escala do minério de ferro participaram deste processo.
O autor aponta ainda outros fatores que contribuíram para a significativa
devastação da Mata Atlântica e do cerrado na região, como o rápido, e por vezes
desordenado, processo de urbanização e o manejo inadequado do solo nas atividades
agrícolas.
A região conta ainda com a presença de campos de altitude e campos rupestres. Os
campos de altitude e campos rupestres estão associados a solos rasos em altitudes elevadas.
Apresentam uma vegetação de pequeno porte. São encontrados nas porções mais elevadas
do Quadrilátero Ferrífero, como na Serra do Caraça, onde é possível encontrar espécies
típicas como orquídeas e canelas de ema.
4.2 O processo de ocupação da região
O processo de ocupação da região do Médio Piracicaba ocorreu no contexto da
descoberta e exploração do ouro em Minas Gerais. A “abundância” do metal precioso foi o
chamariz que faria valer a pena transpor os obstáculos naturais como florestas e serras que
protegiam Minas Gerais (PAULA, 1997). De acordo com Guerra (2001, p. 29)
No final do século XVII e início do século XVIII, vários grupos de
desbravadores descobriram ouro em diferentes ribeirões e rios daquela região. A
partir daí , os desbravadores passaram a “descer o rio Piracicaba” a procura do
ouro. No início dos anos de 1700, são fundados vários arraiais, dando origem
assim às hoje cidades de Catas Altas, Santa Bárbara, Nova Era, Itabira e Antônio
Dias.
51
Também August de Saint-Hilaire, ao passar por essa região em 1819, destacou a
importância da atividade minerária na região e observou ainda a modificação da paisagem
natural. Segundo o botânico “Em todos os arredores da colina a terra foi rasgada em todos
os sentidos pelos mineradores, que revolveram igualmente as margens do riacho Una, que
corre sobre um leito enegrecido suas águas sujas pela argila vermelha que resulta da
lavagem do ouro” (SAINT-HILAIRE, 1941, p. 94).
A exploração do ouro foi responsável pelo surgimento de vários núcleos de
povoamento na região. O aumento populacional gerou uma demanda pelo abastecimento
dos povoados, principalmente de gêneros alimentícios. Com terrenos íngremes e solos não
muito férteis a região, que a princípio não possuía vocação agrícola, presencia o
surgimento da agricultura de pequeno porte para o abastecimento local. Com a efetiva
ocupação do Médio Piracicaba, começam a surgir grandes fazendas agrícolas como a
Fazenda do Rio do Peixe em Itabira (GUERRA, 2001).
Assim como em Ouro Preto e Mariana, a atividade aurífera não tardou entrar em
declínio na região do médio Piracicaba. A tecnologia disponível no período do Ciclo do
Ouro já não era eficiente para explorar o metal que agora se tornara de difícil acesso. Mas a
atividade mineradora continuou ditando os rumos do desenvolvimento econômico da
região, entretanto o foco mudou do ouro para o minério de ferro.
A descoberta de grandes jazidas de minério de ferro foi fator fundamental para a
instalação de empresas siderúrgicas na região. “Já na década de 1920 iniciou-se a
implantação de grandes siderúrgicas na bacia. Em 1925, uma usina foi criada em Barão de
Cocais, pelo grupo inglês Hime & Cia”. (PAULA, 1997, P. 93).
Paralelo à siderurgia, cresce também a demanda por carvão vegetal. Guerra (2001,
p.34) afirma que
No final da década de 40, as siderúrgicas já tinham percebido que era impossível
a regeneração das matas nativas no compasso da demanda do carvão vegetal.
Surgiu, então, a ideia de substituir as florestas destruídas por eucalipto, cuja
capacidade de regeneração era mais rápida e possuía um ciclo médio de três
colheitas em 21 anos.
Ainda de acordo com Guerra (2001) na década de 60, somente a Belgo-Mineira
(atual Arcelor Mittal) já possuía florestas de eucalipto plantadas em mais de 20 municípios
da região. Contudo a atividade de reflorestamento não se restringiu apenas ao fornecimento
de carvão para a siderurgia. A partir da década de 1970 com a chegada da empresa
Celulose Nipo-Brasileira CENIBRA à região, houve um aumento significativo das áreas de
52
plantio de eucalipto. Dentre as cidades que passaram fazer maior uso o solo para a
silvicultura na região está Santa Bárbara.
Outro fator que contribuiu para o desenvolvimento da região foi à construção da
Estrada de Ferro Vitória-Minas. Concebida no fim do século XIX para ligar o litoral até
Diamantina, a ferrovia viu sua história mudar com a descoberta de grandes jazidas de
minério de ferro na região de Itabira. Em 1942 o governo brasileiro cria a Companhia Vale
do Rio Doce – CVRD, que passa a explorar e transportar o minério pela Vitória – Minas.
Isso leva Itabira a sofrer um grande crescimento econômico adquirindo um status de centro
regional. De acordo com Paula
A grande importância da Vitória-Minas não se deveu apenas ao transporte do
minério de ferro para a exportação, mas principalmente porque foi o eixo em
torno do qual se construiria o maior complexo siderúrgico brasileiro. A ferrovia
traçou, ainda, um caminho de desmatamento necessário à construção e
manutenção e estabeleceu uma ocupação demográfica regional que, de fato, sé se
aceleraria mais tarde com a expansão da indústria madeireira, da pecuária e da
própria siderurgia. (PAULA, 1997, p. 61)
As décadas de 1980 e 1990 foram marcadas, respectivamente por um período de
baixo crescimento econômico e por mudanças que ocasionaram mudanças em grandes
empresas da região.
Em 1988, a empresa siderúrgica Cimetal, em Barão de Cocais, diante de uma grave
crise foi vendida para a Gerdau. Já Itabira presencia, em 1997, a privatização da empresa
cuja história se confunde com a da própria cidade: a Companhia Vale do Rio Doce, atual
Vale. Tais fatos já demonstravam que a dependência de uma única empresa pode
comprometer a sustentabilidade socioeconômica de um município.
Observando esse breve relato do processo da ocupação da região do médio
Piracicaba, é possível perceber que esta ocorreu de forma atrelada e dependente da
exploração de recursos naturais. Sobre esse assunto, Guerra (2001, p. 35) afirma que “Seu
crescimento econômico aconteceu à custa de uma demanda sem precedentes sobre os
recursos minerais, as florestas, as águas, a biodiversidade (fauna e flora), os quais vêm
sendo explorados até sua quase exaustão.”
Tal panorama não se modificou nos últimos anos, ao contrário, as cidades da região
vivem atualmente o paradoxo do desenvolvimento econômico à custa da exploração voraz
dos recursos naturais.
53
A dependência da mineração na região é tão grande que todos os municípios
pesquisados possuem pelo menos uma mina de ouro ou minério de ferro em atividade
(figura 4.3).
Figura 4.3. Minas em atividade nos municípios pesquisados (2013)
Fonte: Elaborado pela autora com base em
<http://www.saladeimprensa.vale.com/pt/multimedia/fotos.asp ; http://www.defeatoonline.com.br
4.3 Aspectos demográficos e socioeconômicos dos municípios pesquisados
A população residente nas cidades pesquisadas é superior a 180 mil habitantes
(IBGE, 2010). Destes, mais da metade está concentrada na cidade de Itabira, conforme
pode ser observado na tabela 4.1. De acordo com Trindade (2007, p.88)
O município de Itabira também recebeu pessoas de várias localidades, quando a
Companhia Vale do Rio Doce começou a operar na cidade e precisava de mão de
obra. Em toda sua história de ocupação a bacia do Rio Piracicaba passou por
diferentes momentos de uma migração intensa, seja com o ciclo do ouro dando
início a sua ocupação, seja com a descoberta das grandes jazidas de minério de
ferro ou com a consolidação do seu complexo siderúrgico.
54
Ainda hoje Itabira representa um importante centro regional polarizando os
municípios da região. Contudo, a finitude do minério de ferro e a timidez na diversificação
da economia trazem dúvidas sobre a sustentabilidade socioeconômica do município nas
próximas décadas.
Tabela 4.1. Área, População Urbana, População Rural e Densidade Demográfica dos
Municípios da Microrregião do Médio Piracicaba.
Cidades Área
(km2)
População
absoluta
População
urbana
População
rural
Densidade
demográfica
(hab/km2)
Barão de Cocais 340,6 28. 442 25. 782 2. 660 83,5
Catas Altas 240,0 4 846 4. 233 613 20,2
Itabira 1. 253,7 109. 783 102. 213 7 .570 87,5
Santa Bárbara 684,0 27. 876 24 .784 3. 092 40,7
São Gonçalo do Rio
Abaixo
363,8 9 .777 4. 659 5 .128 26,8
Total 2. 882,1 180. 724 161 .671 19 .063 62,7
Fonte: Adaptado de IBGE, 2010.
Do total da população residente nos municípios pesquisados, 89,5 % se concentram
nas áreas urbanas, fato que se assemelha à distribuição populacional brasileira na qual o
grande fluxo migratório, denominado êxodo rural, fez com que, a partir da década de 1960,
a população do país se tornasse predominantemente urbana. A exceção, dentro da região
pesquisada é a cidade de São Gonçalo do Rio Abaixo que possui 52,4% da população
vivendo na área rural. Cruz (2009, p. 45) afirma que “O alto índice de concentração em
áreas urbanas refere-se ao êxodo rural para os centros microrregionais minerais e
industriais de transformação ligadas ao ramo metalúrgico”.
Quando comparadas à densidade demográfica brasileira, que é de 22 hab/Km2
(IBGE, 2010), as cidades pesquisadas apresentam um índice elevado de habitantes por
quilômetro quadrado, com uma média de 62,7 hab/Km2 ficando, contudo, dentro da média
da região Sudeste. As cidades com maior densidade demográfica são Itabira e Barão de
Cocais, conforme pode ser observado na tabela 4.1.
Na última década, as cidades da região do médio Piracicaba vêm sofrendo um
crescimento populacional, conforme pode ser observado na figura 4.4. Esse crescimento
está intimamente relacionado aos projetos mineradores que têm atraído mão de obra de
55
diversas localidades do país. Somente em Barão de Cocais, entre os anos de 2004 e 2007,
estima-se que a cidade sofreu um incremento de população flutuante da ordem de 6 000
pessoas6, o que representa um aumento de aproximadamente 20% em relação a população
residente no município.
Figura 4.4. Crescimento populacional das cidades pesquisadas (1991 – 2010).
Fonte: IBGE, 2010.
É inegável que o incremento populacional e o aumento do fluxo de dinheiro trouxe
alguns benefícios para as cidades do médio Piracicaba, como o aumento das receitas
municipais e a diversificação do setor de serviços. O município de São Gonçalo do Rio
Abaixo, por exemplo, cuja economia era baseada principalmente na agropecuária, passou a
ser focada na mineração e viu sua receita crescer em 400% no ano de 2006 com a
instalação da Mina do Brucutu pertencente à empresa Vale. (DIAS, 2006)
Todavia, é importante salientar que o crescimento demográfico e econômico
também traz consigo aspectos negativos como o aumento do custo de vida, aumento
significativo do fluxo de veículos, elevação dos índices de violência e grande pressão
imobiliária que leva, muitas vezes, ao crescimento desordenado das cidades.
A qualidade de vida dos municípios pode ser analisada através do Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal – IDH - M. O Índice de Desenvolvimento Humano
Municipal considera os três indicadores do IDH Global em sua composição, educação,
6 Dados da Prefeitura Municipal de Barão de Cocais
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
1991 1996 2000 2007 2010
Nú
mer
o d
e h
ab
ita
nte
s
Barão de Cocais
Catas Altas
Itabira
Santa Bárbara
São Gonçalo do Rio
Abaixo
56
renda per capita e expectativa de vida, adequando a metodologia ao contexto brasileiro. De
acordo com o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2013), disponibilizado pelo
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, os municípios pesquisados
apresentam um nível médio de desenvolvimento humano, conforme pode ser observado na
tabela 4.2.
Tabela 4.2. IDH-M do Brasil, de Minas Gerais e dos Municípios da Microrregião do
Médio Piracicaba.
Município IDH – M (1991) IDH – M (2000) IDH – M (2010)
Barão de Cocais 0,459 0,613 0,722
Catas Altas 0,423 0,592 0,684
Itabira 0,505 0,649 0,756
Santa Bárbara 0,432 0,605 0,707
São Gonçalo do Rio Abaixo 0,368 0,521 0,667
Minas Gerais 0,478 0,624 0,731
Brasil 0,493 0,612 0,727
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, PNUD, 2013.
De maneira geral, os índices de desenvolvimento humano municipal dos
municípios selecionados ficaram abaixo da média de Minas Gerais e do Brasil, a exceção é
a cidade de Itabira, que conta com maior dinamismo econômico e presença de Faculdades
apresentando, dentro do grupo selecionado, os melhores indicadores de desenvolvimento
humano municipal.
Já São Gonçalo do Rio Abaixo foi o município que apresentou os piores
indicadores dentro do grupo de cidades selecionadas para este trabalho. Todavia, é
importante salientar que o município vem apresentando uma evolução do IDH – M
bastante significativa. A partir de 2004, o município sofreu grandes mudanças econômicas
com a instalação da Mina do Brucutu. A chegada deste empreendimento ao município
elevou significativamente o Produto Interno Bruto – PIB per capita e a arrecadação
municipal. Houve também um incremento educacional com a instalação no município de
cursos técnicos e de uma faculdade.
O impacto da indústria extrativa na economia da região é tão grande que alçou três
dos cinco municípios pesquisados, para as primeiras colocações no ranking dos municípios
com maior PIB per capita de Minas Gerais de acordo com os dados da Fundação João
Pinheiro (2010).
57
Tabela 4.3. Municípios com maior PIB per capita de Minas Gerais (2010)
Municípios PIB per capita (R$)
Confins 239 774
Araporã 147 965
São Gonçalo do Rio Abaixo 144 753
Tapira 82 791
Fortaleza de Minas 78 307
Ouro Preto 78 013
Betim 74 951
Extrema 68 952
Itabira 64 259
Catas Altas 64 028
Minas Gerais 17 932
Fonte: Fundação João Pinheiro, 2010. Adaptado
Embora o Índice de Desenvolvimento Humano apresente um quadro geral da
qualidade de vida na região, ele não abrange problemas ambientais que podem interferir na
qualidade de vida da população, como a disponibilidade e condições da água distribuída à
população, coleta e destinação de resíduos sólidos e poluição atmosférica. Trindade (2007)
cita o exemplo da cidade de Itabira na qual a poluição atmosférica, proveniente das
partículas em suspensão das minas que circundam a área urbana da cidade, contribui para o
acometimento de problemas respiratórios em parte da população.
A economia das cidades pesquisadas está baseada na mineração, especialmente nas
atividades desenvolvidas pela empresa Vale. O minério de ferro extraído na região é
exportado para diversos países. A participação da indústria de extração mineral influencia
significativamente na composição do Produto Interno Bruto da Região, como pode ser
observado na figura 4.5.
58
Figura 4.5. Distribuição do PIB nos municípios pesquisados
. Fonte: IBGE, 2010
A concentração do Produto Interno Bruto na indústria contraria a tendência
econômica do estado de Minas Gerais e do Brasil, em cuja composição do PIB, tem-se
destacado no setor de serviços.
O que se observa nos municípios pesquisados é uma relação de dependência
econômica com a empresa Vale. Braga (2000) denomina essas cidades de
“monoindustriais”. De acordo com a autora
A cidade monoindustrial é o caso particular mais agudizado da cidade industrial.
Nela, uma única grande indústria assume o papel de provedora das condições
gerais de produção, da produção ampliada da força de trabalho e da urbanização.
A cidade é concebida como apenas mais uma atividade de apoio à produção
industrial. (BRAGA, 2000, p.328)
O domínio econômico de poucas empresas na região serve com um fator limitador
de importantes questionamentos ambientais, pois a dependência das mesmas faz com que o
poder público e a própria população fiquem vulneráveis ao poder exercido por essas
empresas.
Nesse contexto de cidades monopolizadas pela grande empresa mineradora, Santa
Bárbara aparece como uma exceção. Apesar da grande influência da atividade mineradora
no município, ele apresenta um setor de serviços mais expressivo quando comparado às
cidades vizinhas, seguindo uma tendência estadual e nacional.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Barão de
Cocais
Catas Altas Itabira Santa
Bárbara
São Gonçalo
do Rio
Abaixo
Serviços
Indústria
Agropecuária
59
A siderurgia também está presente na região, com destaque para a Gerdau,
localizada no município de Barão de Cocais. A agropecuária é praticada de forma
tradicional, com predomínio da agricultura de subsistência e representa uma parcela muito
pequena na composição do Produto Interno Bruto – PIB dos municípios selecionados para
esse trabalho. Já a silvicultura, especialmente a monocultura de eucalipto, ocupa grandes
extensões de terra, principalmente no município de Santa Bárbara.
4.4 Problemas ambientais
A região do Médio Piracicaba apresenta problemas ambientais tipicamente
relacionados à intensa exploração de recursos naturais, base da economia regional, e do
crescimento urbano desordenado. Durante o início da ocupação da região a mineração do
ouro causou mudanças significativas na paisagem, atualmente essas mudanças são
atribuídas principalmente à exploração do minério de ferro. Em Itabira, por exemplo, as
minas que circundam a cidade já fazem parte da paisagem. Além do impacto visual, a
atividade mineradora também causa poluição atmosférica e sonora na cidade, tal a
proximidade com a área urbana. Embora a empresa Vale afirme, através de seu material de
divulgação e dos jornais locais impressos, que toma todas as medidas para evitar tais
problemas, não é raro se deparar com alguns bairros cobertos pelas partículas sólidas
provenientes das minas. As queixas dos moradores da cidade sobre os impactos causados
pela mineração também são constantes, conforme apurado em entrevista com o Secretário
Municipal de Meio Ambiente de Itabira.
Também Catas Altas, guardadas as proporções, convive com a descaracterização
paisagística uma vez que a mineração que vem “rasgando” a Serra do Caraça em sua
porção Sul. O assoreamento dos cursos d’água e a ocupação urbana não planejada também
são visíveis no município. Paula (1997, p. 332) alerta que
A mineração pode ter um alto potencial de impacto em áreas que apresentam
bens de valor histórico e cultural, como ruínas e sítios arqueológicos (municípios
de Santa Bárbara e Barão de Cocais), ou de valor ecológico, como o parque do
Caraça.
Apesar das minas de Barão de Cocais, Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo
estarem localizadas na zona rural, esses municípios não estão isentos dos problemas
relacionados a esta atividade. Em Barão de Cocais, por exemplo, os projetos ligados à
60
mineração trouxeram para a cidade um aumento significativo do fluxo de veículos nas
estreitas ruas da cidade, bem como uma pressão imobiliária que tem levado à uma
ocupação não planejada, e muitas vezes ilegal, de várias regiões da cidade, algumas destas
consideradas áreas de interesse ambiental e áreas de risco.
Os impactos ambientais anteriormente descritos se repetem nos demais municípios
da região e, associados a eles tem-se um crescimento também dos problemas sociais como
o aumento da violência e do custo de vida nesses municípios.
Outros problemas, que não são exclusividade da região, também estão presentes nas
cidades pesquisadas como a disposição inadequada de resíduos sólidos, o assoreamento e
poluição dos cursos hídricos.
Figura 4.6. Ocupação irregular às margens do Córrego São Miguel em Barão de
Cocais
Fonte: Arquivo pessoal (2013).
Embora todas as cidades pesquisadas possuam coleta regular de lixo na zona urbana
e aterro sanitário, não é raro encontrar vazadouros irregulares em terrenos baldios. Quanto
à questão dos recursos hídricos, a situação é mais preocupante. Apenas Itabira e Catas
Altas possuem Estação de Tratamento de Esgoto – ETE e a taxa de atendimento à
demanda, em ambos os municípios, gira em torno de 70% de acordo com informações das
Secretarias Municipais de Meio Ambiente. Nas demais cidades citadas nesse trabalho todo
o esgoto doméstico é despejado diretamente nos rios e córregos da região.
61
A silvicultura praticada na região, constituída basicamente pela monocultura de
eucalipto, também causa impactos ao meio ambiente. De acordo com Paula (1997, p. 318)
alguns dos impactos causados pela monocultura do eucalipto são: drástica mudança na
paisagem regional, grande consumo de fertilizantes e agrotóxicos, susceptibilidade do solo
à erosão, redução da biodiversidade regional e desperdício de biomassa na produção do
carvão.
É pertinente ressaltar que parte dos municípios encontra-se na região da Serra da
Gandarela, área de grande importância ambiental, sobre a qual há uma grande divergência
sobre seu uso. A ocupação dessa área, para exploração mineral, trará reflexos diretos, que
não são o foco de estudo desse trabalho, sobre os municípios pesquisados.
Considerando que os municípios pesquisados nesse trabalho possuem
características monoindustriais, como citado anteriormente, com grande dependência
econômica de uma única ou de poucas empresas, é possível aferir que os problemas
socioambientais da região são de difícil solução. De acordo com Guerra (2001, p. 36)
Na bacia do Rio Piracicaba é notória a concentração do poder econômico, social
e político nas mãos das grandes empresas (mineradoras, siderúrgicas, indústria
de celulose), o que é determinante nas suas relações com os poderes públicos e
as comunidades locais. Assim, “a cultura” das grandes empresas operando na
região bloqueia as discussões sobre os conflitos ambientais. Não há interesse em
fazê-lo. Esta é a principal razão pela qual estes conflitos são “amortecidos” e
parecem não existir: a dependência econômica contribui para que eles não sejam
colocados nas situações rotineiras da vida de uma cidade do interior.
A solução ou minimização dos problemas ambientais e a garantia da
sustentabilidade socioeconômica e ambiental dos municípios passa pela participação
efetiva da sociedade nas discussões dessas questões. Todavia, Guerra (2001, p. 113)
ressalta que “(...) ela precisa de informação, conhecimento, experiência, competência e
maturidade política para participar da negociação social com o setor privado e os órgãos
públicos”.
Diante do exposto, é imperativo que a população desses municípios passe por um
processo de esclarecimento. Os órgãos públicos tem um papel fundamental de promover
espaços de discussões sobre tais questões facilitando a participação popular, quer de forma
direta, quer através de seus representantes. Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente,
objeto de estudo desse trabalho, podem constituir um espaço privilegiado para essas
discussões.
62
5. CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE DE PEQUENAS E
MÉDIAS CIDADES DA MICRORREGIÃO DO MÉDIO PIRACICABA:
CENÁRIOS E DESAFIOS
Conforme discutido anteriormente, o advento da Constituição Federal de 1988, ao
considerar o município como um ente federado, atribui a este maior autonomia e
responsabilidades, entre elas, a de articular a gestão ambiental local. Tais responsabilidades
foram ampliadas com a Resolução CONAMA nº 237 e com a Lei Complementar 140/2011
que atribuem ao município a competência de executar licenciamento de atividades de
impacto local e daquelas que forem delegadas por instrumento legal. Entretanto, para que o
município goze dessa prerrogativa faz-se necessário a constituição do Conselho Municipal
de Meio Ambiente e a disponibilidade de uma equipe técnica capacitada.
Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente são espaços propícios à participação
do poder público e de vários segmentos da sociedade civil. Seu caráter democrático
pressupõe a participação da sociedade em torno da gestão ambiental no âmbito local.
Contudo, para que o Conselho Municipal de Meio Ambiente cumpra seu papel, é
fundamental a existência de uma estrutura técnico-administrativa e a mobilização da
população no intuito de realmente promover sua participação, ainda que de forma indireta,
nas discussões e deliberações do Codema.
A fim de caracterizar a estrutura e o funcionamento dos Conselhos Municipais de
Meio Ambiente dos municípios pesquisados, foram realizadas entrevistas semi-
estruturadas com os secretários municipais de meio ambiente, entre os meses de novembro
e dezembro de 2012. Na ocasião também foram recolhidas cópias das atas das reuniões dos
Codemas dos anos de 2011 e 2012 e das legislações ambientais dos municípios.
Para conhecer o perfil dos Codemas dos municípios selecionados para esta pesquisa
bem como a dinâmica de sua atuação e a percepção dos conselheiros em relação à
participação da sociedade nos mesmos, foram aplicados questionários junto aos membros
dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente.
Do total de 63 membros efetivos, dos cinco municípios pesquisados, 41
responderam ao questionário, o que representa uma amostra de 65% da população
pesquisada. Os questionários foram aplicados no período de novembro a dezembro de
2012, durante a realização das reuniões dos Codemas dos dias 22/11/2012 (Itabira),
29/11/2012(Santa Bárbara) e 05/12/2012 (São Gonçalo do Rio Abaixo), das quais a
63
pesquisadora participou. As exceções foram Barão de Cocais e Catas Altas, cujos
questionários foram enviados aos representantes dos Codemas por e-mail, uma vez que não
foram realizadas reuniões dos Codemas no período acima citado.
5.1 Caracterização dos Codemas dos municípios pesquisados
A preocupação com a gestão ambiental local nos pequenos municípios é
relativamente recente. Nos municípios selecionados para esta pesquisa, por exemplo, a
criação das secretarias municipais de meio ambiente data do século XXI. Dos cinco
municípios pesquisados, apenas Itabira possui a secretaria municipal de meio ambiente
funcionando há mais de dez anos7. Atualmente, Itabira e Barão de Cocais contam com uma
secretaria exclusiva de meio ambiente, nos demais municípios pesquisados – Catas Altas,
Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo – a secretaria de meio ambiente está
subordinada ou atrelada à outra secretaria, como agricultura e obras.
Itabira, cidade com maior população e Produto Interno Bruto - PIB, dentre as
pesquisadas, é o município que apresenta a maior estrutura na secretaria de meio ambiente,
tendo em seu corpo técnico diversos profissionais com curso técnico e superior.
Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo também contam com pelo menos um
profissional de nível técnico e um de nível superior em seu quadro técnico. Já Barão de
Cocais e Catas Altas possuem apenas um técnico em meio ambiente que, segundo
informações dos secretários municipais de meio ambiente, não são suficientes para atender
toda a demanda. A escassez de recursos humanos na secretaria foi, inclusive, uma das
principais dificuldades apontadas pelo secretário municipal de meio ambiente de Barão de
Cocais na gestão ambiental local.
Nenhum dos municípios pesquisados possui convênio com o órgão estadual para
delegação de competência de licenciamento ambiental relacionado às atividades que vão
além do impacto local. Todavia, todos os secretários entrevistados declararam que os
municípios recebem apoio técnico de órgãos estaduais, quando necessário, para a resolução
de questões ambientais locais e regionais. O licenciamento de atividades de impacto local,
em geral, passa pelo crivo do Codema.
Em três, dos cinco municípios pesquisados, a instituição do Codema antecedeu a
própria criação da secretaria municipal de meio ambiente. A Tabela 5.1 apresenta alguns
7 A secretaria municipal de meio ambiente de Itabira foi criada pela Lei 37/2002. Antes o município possuía
um departamento que agregava o setor de meio ambiente e desenvolvimento urbano.
64
dados que ajudam a caracterizar os conselhos municipais de meio ambiente dos municípios
pesquisados.
Tabela 5.1. Características dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente dos municípios
pesquisados
Cidade Ano de
criação
Paridade Número de
membros
(efetivos)
Periodicida
de das
reuniões
Caráter do
Conselho
Legislação
Municipal
de criação
do
Codema
Barão de
Cocais
1995 Sim 10 Mensal Consultivo e
deliberativo
Lei nº
996/1995
Catas Altas 1998 Sim 11 Não há
regularidade
Consultivo,
deliberativo
e normativo
Lei nº
038/1998
Itabira 1985 Sim 20 Quinzenal Consultivo,
deliberativo,
normativo e
fiscalizador
Lei nº
2324/1985
Santa
Bárbara
2005 Sim 12 Mensal Consultivo,
deliberativo
e normativo
Lei nº
1352/2005
São Gonçalo
do Rio
Abaixo
2005 Sim 10 Mensal Consultivo e
deliberativo
Lei nº
622/2005
Fonte: Elaborado pela autora com base na legislação ambiental dos municípios pesquisados e nos
questionários aplicados aos secretários municipais de meio ambiente
O município de Itabira, dentro do universo dos municípios pesquisados, pode ser
considerado vanguardista em relação ao Codema. A criação do seu Conselho de Meio
Ambiente data de 1985, apenas quatro anos após a promulgação da Lei nº 6.938/81 que
estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente. O conselho possui membros que atuam
desde a sua criação, conforme pôde ser averiguado através da aplicação dos questionários.
Na década de 1990 foram criados os Codemas de Barão de Cocais (1995) e Catas
Altas (1998). Interessante observar que, nesses municípios, os Codemas foram criados
antes mesmo das secretarias municipais de meio ambiente. Em Catas Altas o Conselho
Municipal de Meio Ambiente foi criado no âmbito da Secretaria de Educação e Cultura,
vindo a ser transferido para a esfera da Secretaria Municipal de Agricultura e Meio
Ambiente apenas em 2007 através da Lei Municipal nº 221/2007.
Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo possuem Codemas mais jovens,
ambos criados em 20058.
8 O Conselho Municipal de Meio Ambiente de Santa Bárbara foi criado pela primeira vez em 1994 pela Lei
Municipal nº 928/94, entretanto essa lei foi revogada pela Lei Municipal nº 1.352/2005 que instituiu
novamente o Codema.
65
Uma das premissas para que o Conselho Municipal de Meio Ambiente constitua
um espaço democrático é a paridade de seus membros. De acordo com IBGE (2009, p.
133)
Para que o Conselho Municipal de Meio Ambiente cumpra com suas atribuições
de maneira satisfatória, precisa ser representativo. Portanto, espera-se que tenha
uma composição paritária, ou seja, que considere, em igualdade numérica,
representantes do poder público e da sociedade civil organizada.
Segundo informações dos secretários municipais de meio ambiente, todos os
municípios pesquisados possuem conselhos paritários. Essa paridade também está prevista
no regimento dos conselhos, entretanto, os dados coletados junto aos membros dos
Codemas destes municípios, através da aplicação de questionários, indica que a
participação paritária nem sempre é respeitada.
Em Santa Bárbara, onde 100% dos conselheiros efetivos responderam ao
questionário, apenas 33% declararam representar o poder público, conforme pode ser
observado na Figura 5.1.
Figura 5.1. Perfil dos membros dos Codemas, segundo segmento que representam.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
A amostragem de Itabira também aponta para o predomínio da sociedade civil na
composição do Conselho Municipal de Meio Ambiente. Todavia, a lista de representantes
do Codema, fornecida pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente, apresenta uma
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
Outro
Associação de bairro
ONG
Empresa privada
Câmara
Prefeitura
66
composição paritária do conselho. A diferença de dados pode se dar em função do
questionário não ter sido respondido por 100% dos membros ou pode indicar que, embora
haja uma paridade “oficial” na composição do conselho, os representantes da sociedade
civil são mais ativos no mesmo. Essa hipótese é reforçada por um dos conselheiros que
sugeriu, ao responder o questionário, a obrigatoriedade, por lei, da participação do poder
público nas reuniões.
Catas Altas foi o município que apresentou a maior representação do poder público,
tendo 60% dos entrevistados declarado representar a Prefeitura ou a Câmara Municipal.
Tal fato não pôde ser averiguado oficialmente, uma vez que lista de conselheiros, fornecida
pela secretaria de meio ambiente deste município estava desatualizada e incompleta.
Barão de Cocais e São Gonçalo do Rio Abaixo foram os municípios cujas amostras
demonstraram maior paridade nos conselhos. A paridade nos conselhos, todavia, não
significa, necessariamente, a garantia de representatividade das opiniões e demandas da
população, tampouco imparcialidade nas decisões. Segundo Alcântara (2010, p. 1817) “Os
conselhos ambientais, muitas vezes, se apresentam colonizados por grupos de interesses
mais conscientes e civicamente mais preparados, ligados às elites sociais”. O autor ainda
alerta que muitas vezes os conselheiros são meros reprodutores de opiniões, já
cristalizadas, dos segmentos que representam, o que tornaria as discussões dos Codemas
desnecessárias, uma vez que o conselheiro já tem um posição inflexivelmente tomada
(ALCÂNTARA, 2010).
No caso das pequenas cidades, que em geral carregam a herança do coronelismo e
da dependência econômica monoindustrial, o risco dos Codemas servirem apenas para
viabilizar os interesses dos sistemas produtivo e do gestor público em exercício é ainda
maior. “Nesse sentido forja-se com a legitimidade democrática pertinente a esses espaços,
a imposição da vontade dos mais fortes na sociedade” (ALCÂNTARA, 2010, P. 1817).
A diversidade na composição dos Codemas é interessante, do ponto de vista
democrático, pois enriquece o debate, lançando sobre um determinado tema diferentes
pontos de vista. Mas para que ela de fato ocorra, faz-se necessário uma maior divulgação
das eleições de composição do Codema a fim de oportunizar uma maior participação de
diversos segmentos da sociedade.
No caso dos cinco municípios pesquisados, ficou nítida que essa divulgação é
deficiente, ficando com a Secretaria de Meio Ambiente e o prefeito em exercício o poder
de convidar ou indicar os representantes do Codema. Do total dos conselheiros
entrevistados 56% declararam ter tomado conhecimento do Codema por meio do convite
67
da Secretaria Municipal de Meio Ambiente ou da Prefeitura, 25% por indicação de
empresa e apenas 11% através de divulgação nos meios de comunicação, conforme pode
ser observado na Figura 5.2.
Figura 5.2. Forma como os integrantes do conselho tomaram conhecimento do Codema
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
Itabira foi a única, das cinco cidades pesquisadas, que apresentou maior potencial
de divulgação para a sociedade do processo de composição do Codema. Em Catas Altas,
Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo, mais da metade dos entrevistados declararam
ter tomado conhecimento do Codema através de convite da Prefeitura ou da Secretaria de
Meio Ambiente. Embora essa atitude não fira a legalidade, é preciso tomar cuidado para
que o Codema não seja composto apenas por atores que representam a vontade político-
partidária dos gestores públicos em exercício.
Já em Barão de Cocais os dados indicam uma tendência de prevalecer os interesses
do setor produtivo, uma vez que 60% dos entrevistados declararam ter tomado
conhecimento do Codema através de indicação de empresa.
Alguns fatores, que não podem ser desconsiderados nessa reflexão, também
colaboram para que a composição do Conselho Municipal de Meio Ambiente seja
predominantemente restringida a convidados pela prefeitura ou por empresas. Dentre eles
podem ser citados o desconhecimento ou descomprometimento de vários segmentos da
sociedade em relação ao trabalho do Codema e o próprio desinteresse da população com a
questão ambiental. Entretanto, essa não pode ser uma justificativa aceitável dos gestores
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Convite da
Prefeitura/Secretaria de
Meio Ambiente
Indicação de empresa
Divulgação nos meios de
comunicação
Não responderam
68
ambientais locais, uma vez que tal situação também é resultado da ausência ou ineficácia
de um trabalho de educação que envolva a coletividade na discussão de questões
ambientais.
A leitura e análise das leis de criação dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente
dos municípios pesquisados, bem como de seus respectivos regimentos, mostrou que os
conselhos têm caráter consultivo e deliberativo. Em Santa Bárbara, o secretário municipal
de meio ambiente, através do preenchimento do questionário, declarou que o conselho da
cidade também possui caráter normativo. Já o secretário municipal de meio ambiente de
Itabira informou que o Codema do município possui caráter consultivo, deliberativo,
normativo e fiscalizador, embora o regimento do mesmo apresente apenas as funções
consultiva e deliberativa.
Em São Gonçalo do Rio Abaixo, Santa Bárbara e Barão de Cocais a periodicidade
das reuniões é mensal, conforme previsto em regimento próprio. Contudo, no município de
Barão de Cocais, foi verificado que essa periodicidade não tem funcionado na prática. No
período compreendido entre janeiro de 2011 e dezembro de 2012 foram encontrados
registros de apenas dez reuniões do Codema. De acordo com a secretária do Codema do
município, muitas reuniões são canceladas por falta de quorum, o que de certa maneira,
demonstra o pouco comprometimento de parte dos conselheiros.
Em Catas Altas esse problema se repete. Embora haja uma previsão de reuniões
mensais do Codema, o secretário municipal de meio ambiente declarou que não existe
regularidade. O Codema deste município reúne-se apenas quando há demanda. Foram
encontrados apenas seis registros de reuniões no período compreendido entre janeiro de
2011 e dezembro de 2012.
De acordo com IBGE (2009, p. 134)
Outra forma de qualificar os conselhos do ponto de vista estatístico e do analítico
é verificar se esses fóruns têm se reunido. A intenção desse procedimento é
escapar daquelas situações em que o conselho existe formalmente, mas não tem
qualquer operacionalidade no cotidiano da administração municipal.
Considerando o critério citado anteriormente, Itabira demonstrou possuir o
Conselho de Meio Ambiente mais ativo dentre os municípios pesquisados. Além de
realizar reuniões quinzenais, previstas em calendário, o Conselho ainda reuniu-se
extraordinariamente em diversas ocasiões, entre 2011 e 2012, para atender a demanda do
69
município. Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo também mantiveram a
regularidade na realização das reuniões do Codema.
É importante salientar que a existência, a divulgação e o cumprimento de um
calendário de reuniões podem favorecer não só o funcionamento do Codema, mas a
participação da população nos mesmos.
Para caracterizar adequadamente os Conselhos Municipais de Meio Ambiente dos
municípios selecionados, também é interessante conhecer o perfil de seus membros. De
forma generalizada, os Codemas pesquisados são compostos predominantemente por
pessoas do sexo masculino, com alto nível de escolaridade e um bom conhecimento da
legislação ambiental.
Dentre os 41 integrantes dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente
entrevistados, 71% são do sexo masculino e 29% do sexo feminino, conforme pode ser
observado na Figura 5.3.
Figura 5.3. Perfil dos membros dos Codemas, segundo o sexo.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
São Gonçalo do Rio Abaixo, Barão de Cocais e Itabira são os municípios que
apresentaram a maior presença de integrantes do sexo masculino no conselho. Já Catas
Altas e Santa Bárbara, apesar de também possuírem um conselho predominantemente
masculino, apresentaram maior porcentagem de membros do sexo feminino.
Quanto à escolaridade, ficou evidenciada uma maior participação nos conselhos de
pessoas com um alto nível de escolaridade, quando comparado à realidade brasileira. Mais
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Total Barão de
Cocais
Catas
Altas
Itabira Santa
Bárbara
São
Gonçalo
Masculino
Feminino
70
da metade dos entrevistados, 65,8%, declarou possuir nível superior de escolaridade e
apenas 7,3% possui somente nível fundamental (Figura 5.4).
Figura 5.4. Perfil dos membros dos Codemas, segundo a escolaridade.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
Santa Bárbara e Itabira foram os municípios que apresentaram conselheiros com os
níveis de escolaridade mais elevados. Em ambos os municípios, 75% dos membros do
Codema entrevistados declararam possuir curso superior. Embora também apresentem uma
alta porcentagem de conselheiros com curso superior, Catas Altas e São Gonçalo do Rio
Abaixo foram os municípios nos quais um maior percentual de membros do Codema
declarou possuir o nível de escolaridade menor. Em São Gonçalo do Rio Abaixo, por
exemplo, um terço dos membros do Codema declarou possuir apenas o ensino
fundamental.
A princípio, um alto nível de escolaridade dos membros do Codema representaria
um fator bastante positivo para o seu funcionamento, pois, pessoas mais esclarecidas
geralmente estão mais preparadas para debater e tomar decisões mais racionais. Todavia, já
fora discutido neste trabalho que os Conselhos de Meio Ambiente devem ter um caráter
plural e representativo da sociedade. “Ou seja, o discurso tecnoburocrático, técnico-
científico, jurídico e formal não pode suplantar interesses legítimos daqueles que por suas
condições não os representem dessa forma” (ALCÂNTARA, 2010, P. 1816).
Ademais, é importante valorizar o “saber local”, ou seja, o conhecimento adquirido
através da vivência e do contato com o ambiente local, bem como o significado desse
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Total Barão de
Cocais
Catas
Altas
Itabira Santa
Bárbara
São
Gonçalo
Fundamental
Ens. Médio
Superior
Não responderam
71
ambiente para as comunidades que nele vivem. Isso se aplica principalmente nas pequenas
comunidades, muitas vezes vulneráveis aos interesses econômicos de grandes empresas ou
de uma minoria elitizada.
Em relação à idade dos conselheiros ficou constatado, através da análise dos dados
coletados, que a maioria está compreendida na faixa etária dos 31 aos 60 anos de idade.
Itabira foi município que apresentou um conselho com membros mais longevos, tendo
67% dos entrevistados declarado ter mais de 50 anos de idade. O conselho com a
distribuição mais equilibrada de membros por faixa etária foi encontrado em Santa
Bárbara, conforme pode ser observado na Figura 5.5.
Figura 5.5. Perfil dos membros dos Codemas, segundo a idade.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
Por meio da análise da Figura 5.5, também é possível verificar que a participação
de pessoas mais jovens, até os trinta anos de idade, ainda é pequena nesses municípios,
correspondendo a 7,5% do total de entrevistados.
Também foi perguntado aos conselheiros, dos municípios pesquisados, o tempo de
participação dos mesmos no Codema. Do total de entrevistados, 39,5% declararam
participar do conselho há mais de cinco anos. Barão de Cocais é o município, dentre os
pesquisados, que apresentou o Codema com a maior permanência de membros, 66%
declararam participar do conselho municipal de meio ambiente há mais de cinco anos. Tais
informações podem ser observadas na Figura 5.6.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Total Barão de
Cocais
Catas
Altas
Itabira Santa
Bárbara
São
Gonçalo
20-30
31-40
41-50
51-60
mais de 60
72
Figura 5.6. Tempo de participação dos conselheiros nos Codemas
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
Catas Altas, por sua vez, foi o município que apresentou maior rotatividade de
membros do Codema nos últimos anos, 40% dos entrevistados declararam participar do
conselho há apenas um ano.
Sobre o período de permanência dos membros no Conselho Municipal de Meio
Ambiente, é pertinente tecer algumas reflexões. A baixa rotatividade de integrantes no
conselho pode ser um ponto bastante positivo, ao analisar tal fato sob a ótica da
experiência e do conhecimento adquirido por seus membros no trato da questão ambiental.
Acrescente-se a isso o fato de que, a permanência de alguns membros por vários anos,
resistindo inclusive às trocas de governo nos municípios, pode indicar certa autonomia dos
mesmos.
Por outro lado, um conselho que permanece com os mesmos membros, por longos
períodos, pode ter sua visão engessada e dificultar a entrada de novos atores e,
consequentemente, novas ideias no mesmo.
Importante salientar que a troca de membros do Codema, principalmente entre os
representantes do poder público, está intimamente relacionada às mudanças nos poderes
legislativo e executivo dos municípios. Considerando que Barão de Cocais, Santa Bárbara,
Itabira e São Gonçalo do Rio Abaixo estavam sob a mesma administração municipal a dois
mandatos consecutivos, isso pode ter influenciado a baixa rotatividade dos conselheiros.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Total Barão de
Cocais
Catas
Altas
Itabira Santa
Bárbara
São
Gonçalo
1 ano
2 anos
3 anos
4 anos
5 anos ou mais
73
De acordo com Gohn (2011, p. 95) “Alguns analistas têm sugerido que a renovação
do mandato dos conselheiros seja parcial, para não coincidir com o mandato dos dirigentes
e alcaides municipais e para que fiquem desacoplados dos períodos dos mandatos
eleitorais”.
Os membros dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente também responderam
questões relativas ao seu conhecimento sobre a legislação ambiental. Dentre os
entrevistados, 2,8% declararam ter um ótimo conhecimento da legislação, 22%
responderam que seu conhecimento era muito bom, 47,2% bom e 27,8% marcaram a opção
regular, conforme pode ser constatado na Figura 5.7.
Figura 5.7. Percepção dos Conselheiros Municipais de Meio Ambiente sobre seu
nível de conhecimento da legislação ambiental.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
Santa Bárbara foi o município no qual houve a maior porcentagem de membros que
declararam ter um maior conhecimento da legislação ambiental. Já Barão de Cocais e
Catas Altas apresentaram a maior porcentagem de conselheiros que consideram seu
conhecimento sobre a legislação ambiental regular, sendo respectivamente 40% e 75%.
Embora grande parte dos membros do Codema entrevistados tenha declarado
possuir um bom conhecimento da legislação ambiental, 91,7% consideraram necessária a
participação em cursos com temas relacionados à questão ambiental. Em Barão de Cocais,
Catas Altas e São Gonçalo do Rio Abaixo 100% dos entrevistados declararam sentir
necessidade de participar de cursos que abordem a temática ambiental (Figura 5.8).
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Total Barão de
Cocais
Catas
Altas
Itabira Santa
Bárbara
São
Gonçalo
Ótimo
Muito bom
Bom
Regular
Fraco
74
Figura 5.8. Percepção dos Conselheiros Municipais de Meio Ambiente quanto a
necessidade de participar de cursos que abordem temas relacionados à questão ambiental.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
A disponibilização de cursos de capacitação, todavia, ainda não é uma realidade nos
municípios pesquisados. De acordo com informações dos secretários municipais de meio
ambiente, os municípios não contam com programas de capacitação para os integrantes do
Codema, bem como nenhum tipo de convênio para esse fim. Em São Gonçalo do Rio
Abaixo, o secretário municipal de meio ambiente informou que, embora não haja um
programa voltado para os membros do Codema, estes participam de seminários9 sobre
temas ambientais promovidos pelo município.
Gohn (2011) confirma que os cursos para a capacitação de conselheiros são raros.
Faltam cursos ou capacitação aos conselheiros de forma que a participação seja
qualificada em termos, por exemplo, da elaboração e gestão das políticas
públicas [...] é preciso capacitação ampla que possibilite a todos os membros do
conselho uma visão geral da política da administração (GOHN, 2011, p. 96).
De fato, a falta de qualificação dos conselheiros pode comprometer a qualidade das
deliberações do Codema, bem como favorecer a desigualdade de condições de participação
de seus membros. Em muitas situações, prevalece a posição daqueles que são mais
qualificados tecnicamente, em geral representantes do poder público ou de grandes
empresas.
9 Não foram prestados maiores esclarecimentos sobre esses seminários.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Total Barão de
Cocais
Catas
Altas
Itabira Santa
Bárbara
São
Gonçalo
Sim
Não
75
5.2 Participação da sociedade nos Codemas
Uma vez consideradas as principais características dos Codemas, dos municípios
pesquisados, bem como o perfil de seus membros, os esforços deste trabalho se voltaram
para avaliar o grau de participação da população local nos Conselhos Municipais de Meio
Ambiente. Para isso é importante verificar a forma como se dá essa participação, os fatores
facilitadores ou limitadores para que a mesma ocorra e as articulações e conflitos que
influenciam no trabalho desses conselhos.
A fim de atender os objetivos anteriormente expostos, procedeu-se uma análise das
atas das reuniões e dos dados coletados por meio da aplicação de questionários aos
membros dos Codemas nos cinco municípios selecionados.
Como outrora discutido neste trabalho, a participação de vários segmentos da
sociedade, seja de forma direta ou por meio de seus representantes, é fundamental para que
o conselho municipal de meio ambiente cumpra com seus objetivos e tenha legitimidade
em suas decisões. Segundo Milaré (1999, p. 35)
(...) os governos devem encarar as aspirações da sociedade, quer explícitas quer
implícitas, e para tanto são eles constituídos. Não é outra a base de sustentação
dos regimes democráticos. A consciência do meio ambiente como bem comum
proporciona novos rumos na participação da comunidade para definir seus
objetivos, implementar suas ações e alcançar seus resultados.
Uma das ações que pode favorecer a participação da população, bem como sua
colaboração na gestão ambiental municipal, é a divulgação das reuniões e do trabalho
desenvolvido pelo Codema. Para Faria e Ribeiro (2011) a publicidade das ações do
conselho, bem como a divulgação das pautas e decisões do mesmo, podem influenciar
positivamente no caráter público dessas instituições.
A fim de conhecer as formas de divulgação do trabalho do Codema, foi perguntado
aos conselheiros quais são os meios de divulgação das reuniões e das ações do conselho. A
internet foi o meio de divulgação mais apontado pelos integrantes dos Codemas, sendo que
48,7% dos entrevistados marcaram essa opção (Figura 6.9). Todavia, a divulgação pela
internet é muito restrita, uma vez que se refere apenas ao envio de e-mail de convocação e
pauta das reuniões para os integrantes do Codema, não atingindo, portanto, a população.
Ademais, apesar de todas as prefeituras dos municípios pesquisados possuírem um website
com informações sobre as cidades, os serviços da prefeitura, leis e decretos, entre outros,
em nenhum deles o conselho municipal de meio ambiente dispõe de espaço para a
76
divulgação de suas reuniões e ações. Nos websites das prefeituras de Barão de Cocais e
Itabira o Codema é apenas citado como parte integrante da secretaria de meio ambiente. Já
no website dos demais municípios pesquisados, essa citação sequer existe.
A divulgação feita através de editais e circulares foi citada por 31,7% do total de
entrevistados, conforme pode ser observado na Figura 5.9.
Figura 5.9. Meios de divulgação das ações e reuniões dos Codemas
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
Os meios de divulgação de massa, que tem um potencial de atingir um maior
número de pessoas, como jornais impressos, rádio/TV local e cartazes foram citados por
apenas 12% dos entrevistados. Apenas integrantes dos conselhos de Itabira e Catas Altas
citaram tais meios de divulgação, contudo, nenhum dos municípios possuía exemplares
desse material para comprovação dessa informação.
Ainda sobre essa questão, 24% dos entrevistados declararam que a divulgação das
reuniões e ações do Codema não é realizada. Embora tenha ficado claro que a divulgação
do trabalho do Codema, nos municípios pesquisados, é insuficiente, grande parte dos
conselheiros apontou essa divulgação como um fator essencial para a melhoria da
participação e colaboração da população nas deliberações do conselho. Uma maior
divulgação dos trabalhos do Codema foi sugerida por 46% dos entrevistados para o
aprimoramento da participação popular nas políticas ambientais locais.
A divulgação das informações, denominada por Philippi Jr. e Zulauf (1999) de
comunicação social
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Editais /circulares
Jornal impresso
Rádio ou TV local
Cartazes/panfletos
Internet
A divulgação não é feita
77
É um dos instrumentos mais valiosos para a obtenção de apoios institucionais,
sociais, políticos e financeiros para projetos de responsabilidade do órgão
ambiental [...] criam clima propício para a importância das ações desenvolvidas,
e frequentemente revertem em benefícios para o andamento dos planos,
programas e projetos dos sistema de gestão ambiental. (PHILIPPI JR. e
ZULAUF, 1999, p. 53)
Também foi questionado, aos integrantes dos Codemas, a frequência com que as
pessoas da comunidade procuram por eles para discutir questões ambientais do município
e/ou encaminhar sugestões para a reunião. Do total de entrevistados 11% responderam que
essa procura ocorre frequentemente (Figura 5.10).
Figura 5.10. Frequência com as pessoas da comunidade procuram pelos membros dos
Codemas para discutir questões ambientais.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
Para 39% dos conselheiros entrevistados a procura ocorre eventualmente, quando o
assunto em pauta é do interesse da pessoa. Tal fato demonstra certo individualismo e
contradiz o exposto no Art. 225 da Constituição Federal que preceitua não só o direito de
todos ao meio ambiente equilibrado, mas também o dever do poder público e da
coletividade de defendê-lo (BRASIL, 1988). Ainda de acordo com 31% dos entrevistados,
essa procura por parte das pessoas da comunidade, para discutir questões ambientais,
raramente ocorre e, de acordo com 19% dos conselheiros que responderam ao questionário,
ela nunca ocorre.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Frequentemente
Eventualmente (quando
o assunto em pauta é do
interesse da pessoa)
Raramenete
Nunca
78
O município que, de acordo com os dados do questionário, pareceu ter uma menor
procura dos conselheiros por parte da comunidade para discutir questões ambientais é
Catas Altas, onde 60% dos integrantes do Codema entrevistados afirmaram nunca serem
procurados pela comunidade com esse fim.
As reuniões do Codema são públicas e devem ser amplamente divulgadas junto à
população. Todavia, ao analisar a frequência da população, sob a ótica da percepção dos
membros do Codema, é possível observar que essa participação não é tão expressiva e,
quando ocorre, está ligada à priorização de interesses individuais. Souza e Novicki (2010)
alertam para o fato de que muitos Conselhos Municipais de Meio Ambiente se atêm a
questões de caráter pontual, para responder às demandas emergenciais, geralmente de
interesse particular, em detrimento de um maior debate em torno de políticas públicas para
o meio ambiente. Tal alerta é reforçado por um membro do Codema de Catas Altas ao
declarar que “O trabalho do Codema é mais voltado para decidir liberações de serviços
emergenciais” (Membro do Codema de Catas Altas).
Do total dos conselheiros entrevistados, somente 20% afirmaram ser frequente a
participação de pessoas da comunidade, que não fazem parte do conselho, nas reuniões.
Para 37% dos entrevistados essa participação ocorre eventualmente, quando há um tema
polêmico em pauta. Outros 34% declararam que é rara a participação da comunidade nas
reuniões do Codema, enquanto que 10% disseram que ela nunca ocorre (Figura 5.11).
Figura 5.11. Frequência da participação da comunidade nas reuniões dos Codemas.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Frequentemente (em quase
todas as reuniões)
Eventualmente (sempre
que há um tema polêmico
na pauta)
Raramente
Nunca
79
Dentre os municípios pesquisados, Barão de Cocais e Catas Altas foram os que
apresentaram a menor frequência de pessoas da comunidade nas reuniões. Já em Santa
Bárbara e Itabira, a participação de pessoas externas ao Codema nas reuniões é mais
significativa. Em Itabira, um terço dos conselheiros (33%) informou que a participação da
comunidade ocorre de forma frequente.
Ao contrário de Santa Bárbara e Itabira, no município de São Gonçalo do Rio
Abaixo, mais da metade dos conselheiros declarou que a participação da comunidade nas
reuniões do Codema ocorre raramente (33%) ou nunca (33%). Alcântara (2010) aponta que
uma das fragilidades dos conselhos é a baixa tradição participativa da população. O autor
afirma ainda que
Na realidade brasileira, não se constata uma efetiva tradição participativa na
gestão da coisa pública e nem, tampouco, se estimula ou se educa para a
formação dessa cultura. O exercício da cidadania é concebido e estimulado
muito mais pelo voto (quase exclusivamente na escolha dos representantes) do
que qualquer tipo de ação política mais direta. (ALCÂNTARA, 2010, p. 1816)
A forma como se dá a participação da comunidade nas reuniões do Codema
também foi avaliada. Do total de entrevistados 26% afirmaram que essa participação
ocorre em forma de protesto, 39% por expressão verbal, 3% através de abaixo assinado,
12% por apresentação de documentos, 2% através do trabalho da mídia e 39% declaram
que a comunidade comparece apenas como ouvinte. Os dados estão ilustrados na Figura
5.12.
Figura 5.12. Forma de participação da comunidade nas reuniões dos Codemas.
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
Protesto
Expressão verbal da
opinião
Abaixo assinado
Apresentação de
documentos
Trabalho de mídia
Apenas como ouvinte
80
A forma de participação da comunidade nas reuniões do Codema varia bastante de
um município para outro. Em Barão de Cocais e São Gonçalo do Rio Abaixo a opção
“participa apenas como ouvinte” foi a mais lembrada pelos conselheiros o que demonstra
que, mesmo quando ocorre a participação da comunidade nas reuniões, ela se dá de forma
passiva.
Itabira, segundo a percepção dos conselheiros entrevistados, é o município onde a
participação da comunidade ocorre de forma mais ativa. Dentre os membros do Codema
entrevistados nesse município, 75% apontaram o protesto como uma das formas de
participação da comunidade e 42% também declararam que esta ocorre através de
expressão verbal. A opção “expressão verbal da opinião durante a reunião” também foi a
mais lembrada pelos conselheiros de Catas Altas (60%) e Santa Bárbara (50%).
Chama atenção a inexpressividade de apresentação de abaixo assinado nas
reuniões. Apenas os conselheiros de Barão de Cocais apontaram essa opção como uma das
formas de participação da comunidade nas reuniões. Tal fato remete novamente à hipótese
de que, mesmo quando ocorre a participação ou influência da comunidade nos trabalhos do
Codema, ela não tem como objetivo a defesa dos interesses coletivos, mas individuais.
Essa hipótese também é reforçada por um integrante do Codema de Santa Bárbara que
declarou: “Acho que a população participa pouco ou quase nada nas questões ambientais.
Os interesses são individuais. O coletivo não é considerado” (Membro do Codema de
Santa Bárbara).
O trabalho da mídia nas reuniões do Codema praticamente não foi citado. Essa
opção foi marcada apenas pelos conselheiros de Itabira (8%). Uma hipótese é que há um
desinteresse ou falta de articulação de ambas as partes, mídia e Codemas, na divulgação do
trabalho do conselho. Para Carlo (2006, p. 178) “É fundamental considerar a vontade
política e o envolvimento da sociedade em torno de questões ambientais para avaliar o grau
de comprometimento do município com a gestão ambiental”.
A aplicação do questionário também buscou averiguar a percepção dos membros
dos Codemas sobre os fatores que exercem influência nas decisões do conselho. As
respostas foram compiladas na Tabela 5.2.
81
Tabela 5.2. Fatores que influenciam nas decisões do Codema nos municípios selecionados
no Médio Piracicaba/MG
Fatores que influenciam nas decisões do Codema
insignificante pouco
significativa significativa
muito
significativa
Movimentos
populares
Barão de Cocais 17% 33% 33% 17%
Catas Altas 0% 25% 75% 0%
Itabira 25% 25% 42% 8%
Santa Bárbara 0% 33% 50% 17%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 50% 0% 0% 50%
Total 16% 26% 42% 16%
Interesses da
mídia
Barão de Cocais 0% 66% 17% 17%
Catas Altas 25% 75% 0% 0%
Itabira 25% 58% 17% 0%
Santa Bárbara 66% 17% 17% 0%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 100% 0% 0%
Total 32% 53% 14% 3%
Interesses de
outras
Secretarias
Municipais
Barão de Cocais 0% 33% 50% 17%
Catas Altas 25% 50% 25% 0%
Itabira 42% 17% 33% 8%
Santa Bárbara 42% 25% 25% 8%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 50% 50% 0%
Total 29% 29% 34% 8%
Interesses do
Prefeito
Barão de Cocais 0% 17% 83% 0%
Catas Altas 75% 0% 0% 25%
Itabira 50% 8% 25% 17%
Santa Bárbara 17% 42% 33% 8%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 25% 25% 25% 25%
Total 32% 21% 34% 14%
Interesses do
Poder
Legislativo
Municipal
Barão de Cocais 33% 33% 17% 17%
Catas Altas 75% 0% 0% 25%
Itabira 58% 17% 25% 0%
Santa Bárbara 25% 25% 42% 8%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 25% 25% 25% 25%
Total 42% 21% 26% 11%
82
Fatores que influenciam nas decisões do Codema (continuação)
insignificante pouco
significativa significativa
muito
significativa
Interesses político-
partidários
Barão de Cocais 66% 34% 0% 0%
Catas Altas 50% 25% 0% 25%
Itabira 83% 17% 0% 0%
Santa Bárbara 42% 42% 17% 0%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 25% 50% 0% 25%
Total 58% 32% 5% 5%
Interesses de
Associações
Comerciais
Barão de Cocais 16% 50% 17% 17%
Catas Altas 75% 0% 25% 0%
Itabira 58% 34% 0% 8%
Santa Bárbara 17% 42% 33% 8%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 50% 50% 0%
Total 34% 37% 21% 8%
Interesses de
empresas/indústrias
Barão de Cocais 0% 17% 50% 33%
Catas Altas 75% 0% 0% 25%
Itabira 17% 66% 17% 0%
Santa Bárbara 0% 25% 58% 17%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 25% 50% 25%
Total 14% 34% 37% 16%
Atuação de
ONG/Sociedade Civil
Barão de Cocais 33% 0% 33% 34%
Catas Altas 25% 50% 25% 0%
Itabira 33% 42% 8% 17%
Santa Bárbara 25% 8% 50% 17%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 50% 50% 0% 0%
Total 32% 26% 26% 16%
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
Os dados da tabela 5.2 mostram que, de acordo com os membros dos Codemas dos
municípios selecionados, de maneira geral, os fatores elencados exercem influência pouco
significativa nas decisões dos conselhos. Com exceção dos movimentos populares e dos
interesses de empresas/indústrias, a influência de todos os outros fatores listados foi
considerada, pela maioria dos conselheiros como insignificante ou pouco significativa.
83
O fato da maioria dos fatores exercerem pouca influência nas decisões do Codema
pode ser considerado positivo caso a análise seja feita sob o ponto de vista da autonomia e
isonomia necessárias ao conselho. Todavia é pertinente um questionamento: Sendo o
conselho um fórum representativo de diversos segmentos da sociedade, não estaria ele se
distanciando dos interesses daqueles que ele representa quando nega a influência dos
mesmos?
Os movimentos populares foi o fator considerado mais influente nas decisões dos
Codemas sendo sua influência classificada por 42% dos entrevistados como significativa e
por 16% como muito significativa. Catas Altas e Santa Bárbara são os municípios nos
quais a influência desse fator se mostrou mais significativa nas decisões do Codema.
Nos cinco municípios pesquisados a influência da mídia foi considerada
insignificante (32%) e pouco significativa (53%) pela maioria dos conselheiros. Esses
dados confirmam a baixa articulação entre o Codema e os meios de comunicação, fato que
pode comprometer a divulgação dos trabalhos do conselho, bem como o acesso da
população à informação.
Os interesses de outras secretarias municipais, segundo os entrevistados, também
exercem pouca influência nas decisões do Codema. A exceção é o município de Barão de
Cocais onde mais da metade dos entrevistados declarou que outras secretarias municipais
exercem influência significativa (50%) e muito significativa (17%) nas decisões do
conselho.
Apesar de não ser consenso da maioria, quase metade dos entrevistados considerou
a influência dos interesses do prefeito como significativa (34%) ou muito significativa
(14%). Os municípios nos quais a influência do chefe do poder executivo se mostrou mais
expressiva foram Barão de Cocais, onde 83% dos entrevistados classificou a influência dos
interesses do prefeito como significativa e São Gonçalo do Rio Abaixo, onde esse fator foi
considerado por metade dos entrevistados como significativo (25%) e muito significativo
(25%).
De maneira geral, a influência do chefe do poder executivo, nos Codemas dos
municípios pesquisados, se mostrou abaixo da expectativa, principalmente quando se leva
em consideração o fato de que todos os presidentes dos conselhos, aferidos nesta pesquisa,
são os secretários municipais de meio ambiente, indicados pelo prefeito. Soma-se a isso o
fato de que a maioria dos membros dos Codemas (56%) já havia declarado ter tomado
ciência dos conselhos através de convite da prefeitura ou da secretaria municipal de meio
ambiente.
84
Os interesses do poder legislativo também não foram considerados como muito
influentes nas decisões do Codema. Para 42% dos entrevistados a influência desse
segmento é insignificante e para 21%, pouco significativa. A influência dos interesses
político-partidários foi considerada ainda menos expressiva, do total de entrevistados 58%
consideraram-na insignificante e 32% pouco significativa.
Quanto à influência de segmentos que representam setores privados foi verificada
uma grande diferença, de acordo com a percepção dos conselheiros entrevistados, entre o
poder exercido pelos interesses de associações comerciais e os interesses de empresas e
indústrias.
Menos de um terço dos entrevistados consideraram a influência de associações
comerciais significativa (21%) ou muito significativa (8%). Itabira foi o município no qual
os interesses das associações comerciais foram considerados menos significativas nas
decisões do Codema, tendo 58% dos entrevistados classificado a influência desse segmento
como insignificante e 34% como pouco significativa.
Já quando se trata da influência dos interesses das empresas/indústrias nas
deliberações do Codema, observa-se que a força exercida por esse setor é bem mais
expressiva. Do total de entrevistados, mais da metade considerou a influência de
empresas/indústrias significativa (37%) ou muito significativa (16%). Barão de Cocais foi
o município no qual os conselheiros atribuíram maior grau de influência desse segmento
nas decisões do conselho. Em Santa Bárbara e São Gonçalo do Rio Abaixo ficou
constatado que a influência desse segmento nas decisões do Codema também é bastante
significativa. Já em Catas Altas e Itabira a maioria dos conselheiros consideraram a
influência de empresas/indústrias, nas decisões do Codema, como insignificante ou pouco
significativa.
É importante ressaltar, como já foi abordado anteriormente, que os municípios
pesquisados são economicamente dependentes de poucas empresas, quando não de uma
única, e que, grande parte dos impactos ambientais sofridos pela região estão relacionados
às atividades desenvolvidas por estas empresas, sejam eles diretos ou indiretos.
A Tabela 5.2 mostra ainda o grau de influência das ONGs e da sociedade civil nas
decisões do Codema. Mais da metade dos entrevistados consideraram a influência desses
segmentos insignificante (32%) ou pouco significativa (26%). Catas Altas, Itabira e São
Gonçalo do Rio Abaixo foram os municípios nos quais os conselheiros consideraram a
influência de ONGs e da sociedade civil menos expressiva. Já em Barão de Cocais e Santa
85
Bárbara, mais da metade dos entrevistados consideram a influência desses segmentos
significativa ou muito significativa.
De forma geral, a baixa influência da sociedade civil nas deliberações do Codema é
fruto da desinformação, falta de uma educação da população para o exercício pleno da
cidadania participativa e até mesmo do individualismo que impede que a sociedade se
organize em torno de causas coletivas, como a defesa do meio ambiente.
A aplicação do questionário buscou ainda averiguar quais são as medidas mais
importantes, de acordo com a percepção dos membros do Codema, para melhorar a
atuação do conselho.
Foram listados oito itens para os quais os entrevistados deveriam atribuir um grau
de importância. Os resultados estão reunidos na tabela 5.3.
Tabela 5.3. Percepção dos conselheiros sobre medidas para melhorar a atuação dos
Codemas nos municípios pesquisados
Percepção dos conselheiros sobre medidas para melhorar a atuação dos Codemas nos municípios
pesquisados
Nenhuma
importância
Pouco
importante Importante
Muito
Importante
Infraestrutura física
Barão de Cocais 17% 0% 50% 33%
Catas Altas 0% 25% 50% 25%
Itabira 36% 27% 9% 27%
Santa Bárbara 8% 17% 50% 25%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 50% 50% 0%
Total 16% 22% 38% 24%
Recursos humanos
Barão de Cocais 0% 0% 0% 100%
Catas Altas 0% 0% 25% 75%
Itabira 18% 9% 18% 55%
Santa Bárbara 25% 9% 33% 33%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 0% 100% 0%
Total 14% 5% 30% 51%
Qualidade da
participação dos
membros do Codema
Barão de Cocais 0% 17% 17% 66%
Catas Altas 0% 25% 50% 25%
Itabira 9% 9% 27% 55%
Santa Bárbara 25% 8% 42% 25%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 0% 50% 50%
Total 11% 11% 35% 43%
86
Percepção dos conselheiros sobre medidas para melhorar a atuação dos Codemas nos municípios
pesquisados (continuação)
Nenhuma
importância
Pouco
importante Importante
Muito
Importante
Frequência da
comunidade nas
reuniões
Barão de Cocais 17% 17% 50% 17%
Catas Altas 0% 0% 0% 100%
Itabira 0% 0% 27% 73%
Santa Bárbara 8% 0% 9% 2%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 25% 0% 25% 50%
Total 8% 3% 43% 46%
Qualidade da
participação da
comunidade nas
reuniões
Barão de Cocais 0% 33% 33% 34%
Catas Altas 0% 0% 50% 50%
Itabira 0% 9% 36% 55%
Santa Bárbara 8% 17% 42% 33%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 25% 0% 0% 75%
Total 5% 14% 35% 46%
Acompanhamento
das decisões do
Codema
Barão de Cocais 0% 0% 33% 64%
Catas Altas 0% 0% 75% 25%
Itabira 0% 9% 18% 73%
Santa Bárbara 8% 8% 42% 42%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 0% 50% 50%
Total 3% 6% 38% 54%
Divulgação das
reuniões
Barão de Cocais 0% 0% 83% 17%
Catas Altas 0% 0% 100% 0%
Itabira 0% 18% 36% 46%
Santa Bárbara 8% 0% 42% 50%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 0% 0% 50% 50%
Total 3% 6% 54% 38%
Divulgação das atas
do Codema
Barão de Cocais 0% 17% 50% 33%
Catas Altas 0% 25% 75% 0%
Itabira 0% 18% 46% 36%
Santa Bárbara 8% 0% 58% 34%
São Gonçalo do Rio
Abaixo 25% 25% 0% 50%
Total 6% 14% 49% 32%
Fonte: Questionários respondidos pelos membros dos Codemas dos municípios pesquisados entre Novembro
e Dezembro de 2012.
87
Numa análise geral dos dados apresentados na tabela 5.3, é possível perceber que
todas as medidas elencadas foram consideradas importantes ou muito importantes pelos
conselheiros entrevistados. Os itens qualificados como mais importantes foram aqueles
relacionados à participação da comunidade nas reuniões do Codema ou aos fatores que
privilegiem a divulgação e acompanhamento do trabalho do conselho.
De todas as medidas listadas, a infraestrutura física foi a que recebeu a atribuição
de menor grau de importância, principalmente no município de Itabira. Tal resultado pode
ser explicado pelo fato de que, apesar de não contar com sede própria, todos os conselhos
pesquisados dispõem de espaço e equipamentos das secretarias municipais de meio
ambiente para realizar suas reuniões.
Já os recursos humanos foram apontados por mais de 80% dos entrevistados como
importante ou muito importante. Os conselheiros do município de Barão de Cocais foram
os que atribuíram o maior grau de importância a esse item.
De acordo com Pereira, Mungai e Cruz (2007, p. 17) “Os suportes financeiro,
técnico e administrativo indispensáveis ao funcionamento dos Codemas constituem-se em
responsabilidades diretas das Prefeituras Municipais”. Todavia, muitas prefeituras,
principalmente em pequenas cidades, não dispõem de recursos financeiros e humanos
suficientes para atender as demandas da própria secretaria de meio ambiente, tampouco do
Codema.
A qualidade da participação dos membros dos Codemas também foi considerada
importante (35%) ou muito importante (43%) pela maioria dos conselheiros entrevistados.
A pluralidade na composição do conselho pode favorecer a qualidade da participação de
seus membros, uma vez que possibilita diferentes olhares sobre o tema a ser discutido. Mas
há que se ter o cuidado para que os conselheiros não tenham uma opinião engessada, nem
sejam manipulados por interesses que não objetivam o bem comum. Também é
fundamental que cada membro do Codema tenha real interesse no trabalho desenvolvido
no conselho e não seja apenas um sujeito para “fazer número” em atendimento a
legislação.
Como já foi citado anteriormente, a frequência e a qualidade da participação da
comunidade nas reuniões do Codema obtiveram a atribuição de grande grau de importância
para melhorar a atuação dos Codemas nos municípios pesquisados.
Do total de entrevistados, 43% consideram a frequência da comunidade nas
reuniões importante e 46% muito importante. Em Catas Altas 100% dos entrevistados
qualificaram a frequência da comunidade nas reuniões como muito importante, todavia
88
essa participação é dificultada pelo próprio conselho do município que, como citado
anteriormente, não possui regularidade na realização de suas reuniões.
O acompanhamento das decisões do Codema foi o item considerado mais
importante pelos conselheiros. Mais de 90% dos entrevistados avaliam essa medida como
importante e muito importante para melhorar a atuação do conselho. Essa medida também
foi citada, por escrito, por alguns conselheiros: “O Codema deveria acompanhar mais de
perto o cumprimento das decisões do órgão” (Membro do Codema de Itabira). Em outro
caso: “É preciso fazer valer as decisões e exigências tomadas, assim as pessoas sentirão
que o conselho tem valia” (Membro do Codema de Barão de Cocais).
Pereira, Mungai e Cruz (2007) esclarecem que o Codema não detém o poder para
autuar, multar ou embargar atividades, ainda que estas degradem o meio ambiente, contudo
o conselho pode receber denúncia, acompanhar a execução de suas deliberações e propor
medidas cabíveis aos órgãos responsáveis, quando o que fora acordado em conselho não
for respeitado.
Os representantes do Codema também demonstraram ter ciência da importância da
divulgação das reuniões do conselho. Do total de entrevistados, 54% consideram a
divulgação das reuniões importante; e para 38%, ela é muito importante. Esse resultado vai
ao encontro da opinião de Pereira, Mungai e Cruz (2007, p. 16) que afirmam que “As
reuniões do Codema são abertas ao público e como órgão de representação social, suas
ações devem ser amplamente divulgadas junto à sociedade que ele representa”.
A divulgação das atas do Codema também foi considerada uma medida importante
ou muito importante para mais de 80% dos entrevistados. Tal resultado mostra que, apesar
da baixa articulação entre o Codema e os meios de comunicação, como já discutido
anteriormente, os conselheiros concordam que o acesso à informação, pela população, é
fundamental para melhorar a atuação do conselho e, consequentemente, favorecer a
participação da sociedade na gestão ambiental local.
89
6. CONCLUSÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS
Desenvolvimento sustentável, descentralização e participação social na gestão
ambiental local são temas que vêm ocupando cada vez mais espaço no debate sobre
políticas públicas em torno da questão ambiental. Com a promulgação da Constituição
Federal de 1988 os municípios receberam mais autonomia, mas também mais
responsabilidades, inclusive nas matérias relacionadas ao meio ambiente. Para atender a
essa nova demanda muitos municípios criaram estruturas locais que incluem legislação
própria, secretarias de meio ambiente e Codemas – Conselhos Municipais de Meio
Ambiente.
Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente são, teoricamente, espaços
privilegiados para o debate democrático e participativo em torno da questão ambiental. De
acordo com o que fora pesquisado, percebe-se que nos últimos anos, especialmente após a
publicação da Resolução CONAMA 237/1997, houve um avanço quantitativo bastante
significativo no número de Codemas nos municípios brasileiros. Todavia a criação dos
Conselhos Municipais de Meio Ambiente nem sempre se traduz em garantia da
representatividade e participação da sociedade em suas deliberações.
O foco deste trabalho consistiu em investigar, através do estudo de caso dos
Municípios da Microrregião do Médio Piracicaba - MG, o grau e a qualidade da
participação da população local nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente.
A análise dos dados mostrou que, a exemplo do restante do país, os municípios
pesquisados vêm investindo esforços para criar uma estrutura institucional na área
ambiental. Essa estrutura, contudo, ainda se mostra precária, principalmente nos
municípios de menor porte, como Catas Altas, onde a carência de recursos humanos e de
capacidade técnica demonstrou ser um fator que limita o trabalho voltado para a resolução
de questões ambientais urgentes.
Todos os municípios selecionados para esse estudo contam com Conselhos
Municipais de Meio Ambiente, mas o funcionamento dos mesmos se dá de forma
heterogênea. Com base nas informações pesquisadas ao longo do trabalho, foi possível
constatar que o município de Itabira, detentor do maior Índice de Desenvolvimento
Humano Municipal – IDH-M e do maior Produto Interno Bruto –PIB, dentre os municípios
investigados, foi o que apresentou o Codema mais organizado. Tal fato coincide com as
estatísticas nacionais que evidenciam que municípios de maior porte tendem a estar mais
bem estruturados, inclusive no que tange aos conselhos, para lidar com questões
90
ambientais. Todavia, para comprovação dessa tendência, que não é objeto de estudo desse
trabalho, seriam necessários novos esforços analíticos.
Quanto à participação da população junto ao Codema, a análise documental e dos
dados obtidos através de entrevistas e aplicação de questionários aos representantes dos
conselhos, evidenciou que ela é pouco expressiva e, quando ocorre, se dá principalmente
em função de interesses individuais contrariando o disposto no Artigo 225 da Constituição
Federal de 1988 que preceitua o dever coletivo de defender o meio ambiente.
Dentre os fatores que contribuem para a baixa participação da população local nos
trabalhos dos Codemas, foi possível identificar:
O desconhecimento, por parte da população, acerca do papel e das competências do
conselho, fato relacionado à falta de divulgação das reuniões e ações do Codema para
os moradores das cidades estudadas;
A dificuldade de acompanhamento e controle das deliberações do Codema que
colocam em dúvida a credibilidade do conselho;
A falta de interesse e disponibilidade de alguns membros que, além de afetar o
cumprimento do calendário de reuniões, acaba por comprometer a representatividade
dos interesses da população no conselho;
A desigualdade de força e qualificação técnica entre os representantes dos diferentes
segmentos do Codema, o que leva muitas vezes à predileção dos interesses de grandes
empresas ou elites sociais, em detrimento das demandas da população ou da própria
defesa do meio ambiente; e
A negligência da população local no que tange os interesses coletivos sobre as
questões ambientais e de desenvolvimento sustentável.
Embora os Codemas dos municípios pesquisados tenham apresentado um cenário
desfavorável à participação da população no âmbito da questão ambiental, na formulação
de políticas públicas locais é inegável que esses conselhos representam um instrumento
potencial para a democratização das mesmas. Tal constatação é reforçada por Carvalho
(2003, p.12) ao afirmar que a criação dos conselhos “constitui um primeiro passo no
sentido de organizar a sociedade civil, introduzindo-a nas questões mais amplas que
envolvem a administração pública”. A autora observa ainda que a consolidação dessa
participação exige tempo e que os conselhos podem ser caminhos para que isso ocorra.
Fazer com que a participação da sociedade saia dos níveis mais baixos (onde, como
observa Arnstein (1969), a participação tem caráter manipulativo, terapêutico ou
91
meramente burocrático) de modo a alcançar níveis mais elevados nos quais a população
compartilha responsabilidades e realmente participa da tomada de decisões, é ainda um
grande desafio.
Nesse sentido, faz-se necessário implementar estratégias que promovam o
fortalecimento dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, bem como uma maior
integração destes com a população local. E essas estratégias passam inevitavelmente por
um processo de educação que qualifique e estimule a sociedade a participar de forma ativa
nos Codemas e, consequentemente, na formulação das políticas públicas de meio ambiente.
Além de um processo educacional que qualifique e estimule a participação cidadã
nas questões que envolvam políticas públicas ambientais, podem ainda serem citadas as
seguintes propostas:
Criação ou melhoria de mecanismos de diálogo e cooperação técnica entre os
Conselhos Municipais de Meio Ambiente e os órgãos ambientais para facilitar a busca
de soluções e a qualidade das decisões dos conselhos;
Viabilização e estímulo à qualificação dos membros do Codema, através de cursos
presenciais ou pela internet, a fim de garantir maior equidade de forças dentro do
debate ambiental;
Divulgação dos trabalhos do Codema nos meios de comunicação
adequados e acessíveis à população; e
Fortalecimento da articulação regional, pois as questões ambientais desconhecem os
limites territoriais dos municípios. Portanto, uma integração, não só das secretarias
municipais de meio ambiente, mas também dos Codemas, poderia garantir um espaço
rico para a troca de experiências e o debate em torno de problemas regionais comuns
que afetam diretamente os municípios.
É importante ressaltar que tais propostas não constituem uma solução estanque para
as questões que comprometem o alcance dos objetivos dos Conselhos Municipais de Meio
Ambiente, mas sim sugestões que podem ser adaptadas às características de cada
município. Uma vez garantido o envolvimento da população na formulação e deliberação
em torno das políticas públicas ambientais, abre-se um caminho não só para a solução de
problemas na esfera local, mas também para a melhoria da relação entre Estado, sociedade
e meio ambiente.
92
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99
APÊNDICES
100
APÊNDICE A – Questionário aplicado aos Secretários Municipais de Meio Ambiente dos
municípios pesquisados.
Mestranda: Cristina Maria Soares
_________________________________________________________________________
Questionário 1: Secretário Municipal de Meio Ambiente
Este questionário é parte integrante de um trabalho de dissertação de mestrado. As informações aqui prestadas serão compiladas em dados e servirão de suporte às análises propostas no trabalho. Sua participação é muito importante
Secretário Municipal de Meio Ambiente
1- Nome: ____________________________________________________
2- Idade: ____________
3- Sexo: ( ) Masculino ( ) Feminino
4- Escolaridade: ( ) Fundamental ( ) Ens. Médio ( ) Superior. Curso:___________________________ ( ) Pós-Graduação. Curso:_____________________
5- A quantos anos o (a) Sr. (a) ocupa esta função? __________
Secretaria Municipal de Meio Ambiente
6- Quantos funcionários estão subordinados a esta secretaria? a) Concursados: ________________ b) Contratados pela Prefeitura: ___________ c) Terceirizados: ________________
UNIVERSIDADE FEDERAL DE OURO PRETO
PROÁGUA
Programa de Pós-Graduação em
Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental
101
7- A secretaria possui em seu corpo técnico funcionários com:
a) Nível Superior ( ) Sim Curso: ______________________ ( ) Não
b) Nível Médio/ Técnico ( ) Sim Curso: ______________________ ( ) Não
8- Quanto à estrutura institucional, este órgão é caracterizado como:
( ) Secretaria municipal de meio ambiente, exclusivamente. ( ) Secretaria municipal em conjunto ou subordinada a outra secretaria (agricultura, obras, por exemplo). ( ) Departamento subordinado diretamente à chefia do executivo.
9- O município possui legislação específica para tratar da questão ambiental?
( ) Sim ( ) Sim, mas não a conheço ( ) Não
10- Caso você tenha respondido sim à pergunta anterior, a legislação ambiental está organizada sob forma
de: ( ) Capítulo ou artigo da Lei Orgânica ( ) Capítulo ou artigo no Plano Diretor ( ) Código Ambiental ( ) Código de Posturas ( ) Diversas Leis
11- O município faz parte de Comitê de Bacia hidrográfica? ( ) Sim. Quais?______________________________________________ ( ) Não
12- O município tem algum instrumento de cooperação com órgão estadual de meio ambiente para delegação de competência de licenciamento ambiental relacionado a atividades que vão além do impacto local? ( ) Sim
( ) Não
Conselho Municipal de Meio Ambiente
13- O município possui Conselho Municipal de Meio Ambiente?
( ) Sim. Lei/ano de criação ________________ ( ) Não
14- O Conselho é paritário? ( ) Sim ( ) Não
102
15- O Conselho possui caráter: (admite múltipla marcação)
( ) Consultivo ( ) Normativo ( ) Deliberativo ( ) Fiscalizador ( ) Outros
16- As reuniões do Conselho ocorrem: ( ) Mensalmente ( ) Bimestralmente ( ) Trimestralmente ( ) Somente quando há necessidade, não havendo regularidade ( ) Outro período________________________________
17- A divulgação das reuniões e ações do Codema é feita através de: ( ) Editais/ Circulares ( ) Jornal impresso ( ) Rádio ou TV local ( ) Cartazes/ panfletos ( ) Internet ( ) Essa divulgação não é feita
18- Qual a sua opinião a respeito do funcionamento e das ações propostas pelo Codema para o município? O Sr (a) tem sugestões para aperfeiçoar/melhorar o trabalho do Codema?
__________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
19- Pessoas da comunidade (não convidados) participam das reuniões do Codema: ( ) Frequentemente (em quase todas as reuniões) ( ) Eventualmente (sempre que há um tema polêmico na pauta) ( ) Raramente ( ) Nunca
20- Na prática, a participação da comunidade (pessoas não convidadas) nas reuniões do Codema ocorre, geralmente, através de: ( ) Protesto ( ) Expressão verbal da opinião durante a reunião ( ) Abaixo assinado ( ) Apresentação de documentos ( ) Trabalho de mídia (filmagem/reportagem) ( ) Apenas como ouvinte
103
21- Numa escala de 1 a 4, como você classifica a influência dos seguintes fatores nas decisões do Codema, sendo: 1- Insignificante, 2- Pouco significativa, 3- Significativa e 4- Muito significativa ( ) Movimentos populares ( ) Interesses da mídia ( ) Interesses de outras Secretarias Municipais (Obras, Agricultura, Saúde) ( ) Interesses do Prefeito ( ) Interesses do Poder Legislativo Municipal ( ) Interesses político-partidários ( ) Interesses de Associações comerciais ( ) Interesses de empresas/indústria ( ) Atuação de ONG/Sociedade civil
22- O que o(a) Sr.(a) considera mais importante para melhorar a atuação do Codema do seu município? Numere as alternativas de acordo com os seguintes critérios de importância: 1- Nenhuma importância, 2- Pouco importante, 3- Importante e 4- Muito importante.
( ) Infraestrutura física (sala, equipamentos) ( ) Recursos humanos (apoio de funcionários da Secretaria Municipal de Meio Ambiente. ( ) Qualidade da participação dos membros do Codema ( ) Frequencia da comunidade nas reuniões ( ) Qualidade da participação da comunidade nas reuniões ( ) Acompanhamento das decisões do Codema. ( ) Divulgação das reuniões ( ) Divulgação das atas do Codema
23- O município possui algum programa de capacitação (ou convênio para capacitação) para os integrantes
do Codema? ( ) Sim. Especifique: ________________________________________ ( ) Não
24- O Sr.(a) teria sugestões para o aprimoramento da participação popular nas políticas ambientais locais?
_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
Aspectos ambientais do município
1- a) Existe coleta regular de lixo no município?
b) A coleta de lixo atende toda a área urbana?
c) A disposição final do lixo é feita em: ( ) Aterro sanitário ( ) Aterro controlado ( ) Lixão
d) Existe algum programa de coleta seletiva na cidade?
e) Caso a resposta anterior seja positiva, a prefeitura apoia este programa?
104
2- a) O abastecimento de água na cidade é feito por: ( )Autarquia municipal ( ) Copasa ( ) Outro. _____________________
b) Como é feita a captação da água para o abastecimento da cidade?
c) Todos os domicílios da área urbana contam com água encanada e tratada?
d) Toda a área urbana possui rede de esgoto?
d) O município possui ETE (Estação de Tratamento de Esgoto)?
f) Caso a resposta anterior seja positiva, a ETE atende: ( ) até 35% da demanda ( ) de 36% a 75% da demanda ( ) Mais de 76% da demanda
3- a) A poluição do ar é um problema na cidade?
b) A cidade possui estações de monitoramento da qualidade do ar?
c) Caso a poluição atmosférica seja um problema no município, com qual frequência e como vocês lidam com reclamações da população sobre a qualidade do ar?
4- a) O município enfrenta problemas com a regularização fundiária?
b) O município possui programa e/ou plano específico para regularização fundiária? __________ Em caso positivo, especifique:
c) O município possui problemas com a ocupação em áreas de risco?
d) O município possui áreas com favelização?
5- a) O município conta com parques ambientais ou unidades de conservação? ___________ Em caso positivo, especifique:
b) O município possui áreas verdes urbanas?
c) O município desenvolve programas de educação ambiental?
Obrigada pela colaboração!
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APÊNDICE B – Questionário aplicado aos membros dos Conselhos Municipais de Meio
Ambiente dos municípios pesquisados.
Mestranda: Cristina Maria Soares
______________________________________________________________________
Questionário 2: Representantes do Codema
Este questionário é parte integrante de um trabalho de dissertação de mestrado. O seu preenchimento é de cunho voluntário, sem identificação de nomes. As informações aqui prestadas serão compiladas em dados e servirão de suporte às análises propostas no trabalho. Sua participação é muito importante
1- Idade: ____________ 2- Sexo:
( ) Masculino ( ) Feminino
3- Escolaridade: ( ) Fundamental ( ) Ens. Médio ( ) Superior
4- O (a) Sr.(a) representa qual segmento? ( ) Prefeitura ( ) Câmara ( ) Empresa ( ) ONG
( ) Associação de bairro ( ) Outro _______________
5- A quanto tempo participa do Codema? ___________
6- Como tomou conhecimento do Codema?
( ) A convite da Prefeitura/ Secretaria de Meio Ambiente ( ) Por indicação de empresa ( ) Através de divulgação nos meios de comunicação (rádio, jornal, panfleto)
UNIVERSIDADE FEDERAL DE OURO PRETO
PROÁGUA
Programa de Pós-Graduação em
Sustentabilidade Socioeconômica Ambiental
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7- O (a) Sr.(a) considera seu nível de conhecimento sobre a legislação ambiental: ( ) Ótimo ( ) Muito bom ( ) Bom ( ) Regular ( ) Fraco
8- O (a) Sr.(a) sente necessidade de participar de cursos de capacitação que abordem temas relacionados à questão ambiental?
( ) Sim ( ) Não
9- O município possui legislação específica para tratar da questão ambiental? ( ) Sim ( ) Sim, mas não a conheço ( ) Não
10- Caso você tenha respondido sim à pergunta anterior, a legislação ambiental está organizada sob forma
de: ( ) Capítulo ou artigo da Lei Orgânica ( ) Capítulo ou artigo no Plano Diretor ( ) Código Ambiental ( ) Código de Posturas ( ) Diversas Leis
11- Nas reuniões do Conselho, o estudo e discussão sobre a legislação ambiental ocorre: ( ) Frequentemente ( ) Raramente, pois assuntos mais urgentes ocupam toda a reunião.
12- A divulgação das reuniões e ações do Codema é feita através de:
( ) Editais/ Circulares ( ) Jornal impresso ( ) Rádio ou TV local ( ) Cartazes/ panfletos ( ) Internet ( ) Essa divulgação não é feita
13- Qual a sua opinião a respeito do funcionamento e das ações propostas pelo Codema para o município? O Sr (a) tem sugestões para aperfeiçoar/melhorar o trabalho do Codema? ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
14- Pessoas da comunidade procuram pelo (a) Sr.(a) para discutir questões ambientais do município e encaminhar suas sugestões para a reunião ( ) Frequentemente ( ) Eventualmente (quando o assunto em pauta é do interesse da pessoa) ( ) Raramente ( ) Nunca
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15- Pessoas da comunidade (não convidados) participam das reuniões do Codema: ( ) Frequentemente (em quase todas as reuniões) ( ) Eventualmente (sempre que há um tema polêmico na pauta) ( ) Raramente ( ) Nunca
16- Na prática, a participação da comunidade (pessoas não convidadas) nas reuniões do Codema ocorre, geralmente, através de: ( ) Protesto ( ) Expressão verbal da opinião durante a reunião ( ) Abaixo assinado ( ) Apresentação de documentos ( ) Trabalho de mídia (filmagem/reportagem) ( ) Apenas como ouvinte
17- Numa escala de 1 a 4, como você classifica a influência dos seguintes fatores nas decisões do Codema, sendo: 1- Insignificante, 2- Pouco significativa, 3- Significativa e 4- Muito significativa ( ) Movimentos populares ( ) Interesses da mídia ( ) Interesses de outras Secretarias Municipais (Obras, Agricultura, Saúde) ( ) Interesses do Prefeito ( ) Interesses do Poder Legislativo Municipal ( ) Interesses político-partidários ( ) Interesses de Associações comerciais ( ) Interesses de empresas/indústria ( ) Atuação de ONG/Sociedade civil
18- O que o (a) Sr.(a) considera mais importante para melhorar a atuação do Codema do seu município? Numere as alternativas de acordo com os seguintes critérios de importância: 1- Nenhuma importância, 2- Pouco importante, 3- Importante e 4- Muito importante.
( ) Infraestrutura física (sala, equipamentos) ( ) Recursos humanos (apoio de funcionários da Secretaria Municipal de Meio Ambiente. ( ) Qualidade da participação dos membros do Codema ( ) Frequência da comunidade nas reuniões ( ) Qualidade da participação da comunidade nas reuniões ( ) Acompanhamento das decisões do Codema. ( ) Divulgação das reuniões ( ) Divulgação das atas do Codema.
19- O Sr.(a) teria sugestões para o aprimoramento da participação popular nas políticas ambientais locais?
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20- Na sua opinião, os principais problemas ambientais do município estão relacionados: ( ) Ao saneamento básico (coleta e destinação do lixo, tratamento de esgoto) ( ) Uso e ocupação irregular do solo (loteamentos irregulares, ocupação de áreas de preservação) ( ) Pressão sobre os recursos naturais (mineração, extrativismo vegetal) ( ) Outro:___________________________________
Obrigada pela colaboração!
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