MIGUEL DO CARMO ALVES

LICENÇAS AMBIENTAIS – PROCEDIMENTOS, COMPETÊNCIA, RESPONSABILIZAÇÃO E SANÇÕES

Cuiabá

UNIVERSIDADE DE CUIABÁ - UNIC

Faculdade de Direito 2007/1

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MIGUEL DO CARMO ALVES

LICENÇAS AMBIENTAIS – PROCEDIMENTOS, COMPETÊNCIA, RESPONSABILIZAÇÃO E SANÇÕES.

Monografia apresentada à Universidade de Cuiabá, Faculdade de Direito, em cumprimento às exigências para colação de grau. sob a orientação da professora Msc Marli Terezinha Deon Sette.

Cuiabá

UNIVERSIDADE DE CUIABÁ - UNIC

Faculdade de Direito 2007/1

11

UNIC

UNIVERSIDADE DE CUIABÁ

Reitor Dr. ALTAMIRO BELO GALINDO

Pro – reitoria acadêmica

Dr.CELIA CALVO GALINDO

FACULDADE DE DIREITO

Diretor ANTONIO ALBERTO SHOMMER

ALVES, Miguel do Carmo Licenças ambientais – procedimentos, competência, responsabilização e sanções. UNIC - Faculdade – UNIC- 2007, Direito, 2007. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Direito) Oriet. PROF.ª MSc. MARLI TERESINHA DEON SETTE

1. DIREITO AMBIENTAL. 2 - COMPETÊNCIA PARA EXPEDIÇÃO DE LICENÇAS AMBIENTAIS.

UNIC- Universidade de Cuiabá

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Licenças ambientais – procedimentos, competência, responsabilização e sanções.

Miguel do Carmo Alves

___________________________________________ Profª. Orientadora: Marli Deon Setti .

____________________________________________ Profª. Karina R Modelli .

____________________________________________ Profº. Frederico Capistrano Tomé

Coordenador de Pesquisa e Monografia .

.

Cuiabá 16 de junho de 2007.

13

DEDICATÓRIA

A Deus, que iluminou a escolha deste

caminho, sendo a força maior de todos os

momentos.

14

AGRADECIMENTO

Agradeço a minha orientadora, Marli

Teresinha Deon Sette, pela amizade

sincera, pelo incentivo, pela paciência e

ajuda indispensáveis à conclusão

deste trabalho e à correção dos rumos

da pesquisa

Aos meus pais, pela vida e pela lição de

honestidade e humildade que tão bem

souberam ensinar aos filhos.

15

“O Direito não é uma pura teoria, mas

uma força viva. Por isso a justiça

sustenta numa das mãos a balança em

que pesa o direito, e na outra a espada de

que se serve para defender. A espada

sem a balança é a força brutal; a balança

sem a espada é a impotência do Direito.

Uma não pode avançar sem a outra, nem

haverá ordem jurídica sem que a energia

com que a justiça aplica a espada seja

igual à habilidade com que maneja a

balança”.

Rudolf Von Ihering

SUMÁRIO

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INTRODUÇÃO 09 1. POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 12 1.1 Aspectos Gerais 12 1.2 Sistema nacional do meio ambiente – SISNAMA 13 1.3 Instrumentos da política nacional do meio ambiente 14

2. COMPETÊNCIA 23 2.1 Competências na constituição de 1988 23 2.2 A competência privativa dos Estados-Membros 25 2.3 A competência privativa dos Municípios 26 2.4 Competência legislativa e político-administrativa 26 2.5 Competência e atribuição dos órgãos ambientais 27 2.6 Competência dos Municípios em licenciamento ambiental 27

3. LICENCIAMENTO AMBIENTAL 31

3.1 Aspectos gerais 31

3.2 Licenciamento e a empresa 37

3.3 A competência de licenciar as atividades localizadas em seus limites 38 3.4 Tipos de Licenças Ambientais 38 3.5 O Município e o Licenciamento 39 3.7 Estudo Impacto Ambiental, Relatório de Impacto Ambiental 42 3.8 Fases para a obtenção do licenciamento 45 3.9 Estudo de Impacto Ambiental: um requisito 46 3.10 Licenciamento ambiental em Mato Grosso 48 4. RESPONSABILIZAÇÃO AMBIENTAL 50 4.1 Responsabilidade administrativa 50 4.2 Responsabilidade civil 54 4.3 Responsabilidade penal ambiental 55

17

CONSIDERAÇÕES FINAIS 60 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 63

18

INTRODUÇÃO

O tema em estudo é a competência para expedição de licenças ambientais

seus procedimentos, responsabilização e as sanções cíveis e criminais.

A delimitação do tema é dentro dos procedimentos legais para solicitação e

concessão de licenças ambientais, pois, estes são extremamente burocráticos vez

que os procedimentos se embasam em leis federais, estaduais e municipais. A

presente monografia visa facilitar esse trâmite, averiguando os procedimentos legais

necessários para tal solicitação e concessão.

O objetivo geral é investigar como se processa a maneira correta de solicitar

as licenças. Os objetivos específicos são: viabilizar procedimentos adequados com

relação à competência para concessão de licenças ambientais, para analisar as

situações em que seria necessária a solicitação da licença a mais de um tipo de

órgão.

A licença ambiental garante a correta instalação de empreendimentos

urbanos ou rurais. Ela só é expedida quando o empreendedor atende a todos os

requisitos básicos exigidos. Há uma seqüência lógica dos tipos de licença para um

mesmo empreendimento. A Licença prévia, onde conterá os requisitos básicos a

serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observando os

planos federal, estadual ou municipal, de uso de solo. Esta ainda não autoriza o

início da implantação do empreendimento, e sua concessão se dará no prazo de até

2(dois) anos; a de Licença instalação, deve ser requerida quando da elaboração do

projeto do empreendimento, contendo as medidas de controle ambiental, sua

concessão e dará no prazo de 1 (um) a 5(cinco) anos, e finalmente a licença de

operação, que deve ser requerida antes do início efetivo das operações, e se destina

a autorizar o funcionamento do empreendimento, sua concessão se dará no prazo

de 2 (dois) a 10 (dez) anos, sujeita a renovação.

O licenciamento ambiental é o procedimento administrativo pelo qual a

administração pública, por intermédio do órgão ambiental competente, analisa a

proposta apresentada para o empreendimento e o legitima, considerando as

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disposições legais e regulamentares aplicáveis e a sua interdependência com o meio

ambiente, emitindo a respectiva licença, onde estabelece as condições, restrições e

as medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor,

pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos

ou atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aqueles que,

sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

Licenciar uma atividade significa avaliar os processos tecnológicos em

conjunto com os parâmetros ambientais e sócio-econômicos, fixando medidas de

controle, critérios e normas para conservação, defesa e melhoria do ambiente e,

especialmente, as diretrizes de planejamento e ordenamento territorial do Estado.

O conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, por meio da resolução

CONAMA n° 237/1977 - editou normas gerais de licenciamento ambiental para todo

o território nacional, estabelecendo os níveis de competência federal, estadual e

municipal, de acordo com a extensão do impacto ambiental.

Tendo em vista que as leis federais ditam as normas gerais, as quais devem

ser observada pela leis estaduais, o presente trabalho visa a pesquisar o caminho

mais coerente na busca de uma solução mais adequada para os empreendimentos,

tendo como premissa o respeito ás leis ambientais.

O problema levantado é: Quais são os tipos de empreendimentos que dependem de licença ambiental e há várias dificuldades para adquiri-las, com relação a competência de expedição? O dano ambiental é existente em várias

situações, a tentativa de proceder a todas as legislações vigentes na busca de

empreender torna o procedimento lento, e essa morosidade causa prejuízo e as

vezes a desistência do empreendedor. O confronto das leis federais, estaduais e

municipais é um dos principais motivos que causam essa morosidade ao processo

de solicitação das licenças ambientais1.

Conforme o fundamento que se dê à responsabilidade, a culpa será ou não

requisito para obrigar a reparar o dano. Assim de acordo com a teoria clássica a

responsabilidade civil possue em três pilares: o dano, a culpa do autor, e a relação

1 ANTUNES, Paulo de Bessa. Poder Judiciário e Reserva Legal: análise de recentes decisões do Superior

Tribunal de Justiça.Revista de Direito Ambiental. São Paulo, n. 21, p. 129, 2001.

20

de causalidade entre o fato culposo e o dano. Em face desta teoria, a culpa e o ato

ilícito constituem os elementos fundamentais para a caracterização da

responsabilidade civil. Na responsabilidade fundada na culpa, a vítima tem que

provar não só a existência do nexo entre o dano e a atividade danosa, mas também

e especialmente a culpa do agente, abrangendo o dolo (conhecimento do mal e

direta intenção de praticá-lo) e a culpa stricto sensu que significa a violação de um

dever que o agente podia conhecer e acatar. A responsabilidade penal por delitos

ambientais está calcada na culpabilidade, e, no entanto, há previsão de

responsabilidade de pessoa jurídica. Na seara administrativa, a constatação da

infração pode dar ensanchas à tomada de medidas administrativa prévias como a

apreensão de coisas e animais. Mas somente após o processamento do feito na

esfera administrativa, sob o pálio do contraditório e da ampla defesa, é lícita a

imposição de penalidade. O funcionário ou agente público que descumpriu a

deliberação de suas funções comete crime ambiental, quando faz afirmações

enganosa ou falsa, omite a verdade, concede licenças fora das normas ambientais,

etc..

A pesquisa será de vertente bibliográfica-jurispudencial, tendo como

instrumento as fontes bibliográficas e as decisões das cortes judiciais pátrias. A

pesquisa jurisprudencial será realizada com o estudo de autores extraindo-se do

conteúdo as definições e os seus reflexos no direito ambiental.

O estudo esta estruturado em capítulos, sendo que o capítulo primeiro

aborda a política nacional do meio ambiente; o capítulo segundo faz um

levantamento bibliográfico de competência; na seqüência, o capítulo terceiro

explana sobre licenciamento ambiental; e, o quarto capítulo relata responsabilização

ambiental. Por fim, as considerações finais e as referências bibliográficas.

1. POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

1.1 Aspectos Gerais

O § 2° do artigo 225 da Constituição Federal relaciona como um dos

instrumentos hábeis para garantir a efetividade do disposto no “Caput” do referido

artigo, a exigência de licença ambiental para empreendimento que faça uso ou

potencialmente possa causar danos ambientais.

Tal dispositivo vem reforçado pela Lei de Política Nacional do meio ambiente

6.938/81, quando em seu artigo 9°, relaciona os instrumentos postos à disposição da

administração para proteção ambiental.

Por seu turno a Constituição Federal nos artigos 20° ao 36°, dispões sobre a

competência no âmbito legislativo e material, atribuindo competência comum relativa

a esfera material para todos os entes federados e, concorrente na forma

complementar para legislar em questões ambientais.

Inobstante as atribuições constitucionais, é pacífico o entendimento que o

ente de nível inferior só pode legislar sobre disposições gerais do ente superior se o

fizer de forma mais restritiva em prol do meio ambiente, visto tratar de um bem

difuso.

O mais importante diploma legal brasileiro na área ambiental é, sem

dúvida alguma, a Lei 6.938/81. Essa lei materializa a tradução jurídica da Política

Nacional do Meio Ambiente, traçada no início dos anos oitenta como reflexos

de toda uma evolução política internacional, cujo registro histórico mais

importante é o Encontro de paises realizado em Estocolmo, no ano de 1972.

Juridicamente falando, este diploma sistematiza, conceitua e

instrumentaliza a ação ambiental no Brasil, além de fixar objetivos e

princípios norteadores da Política Nacional para o meio ambiente. É um verdadeiro

Código Ambiental Brasileiro, pois, pela primeira vez, trata da matéria

organicamente, com inteireza e unidade, com metodologia e lógica, servindo de

regra para elaboração, interpretação e aplicação da legislação ambiental no Brasil.

13

A Lei 6.938/81 institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA,

definindo sua composição e atribuições, além de elencar e consagrar os mais

importantes instrumentos para a execução da política nacional para o meio

ambiente, como é o caso do Licenciamento.

1.2 Sistema nacional do meio ambiente – SISNAMA

Atualmente o SISNAMA se encontra estruturado da seguinte forma46:

a) Órgão Superior: Conselho de Governo. Sua função é assessorar o

Presidente da República na formulação da política nacional e diretrizes

governamentais para o meio ambiente e recursos ambientais;

b) Órgão Consultivo e Deliberativo: CONAMA. Formado por 72 membros,

entre os quais representantes de todos os Ministérios, Estados e da Sociedade Civil

por meio de Organizações Não-Governamentais (ONG’s). Tem a função de definir

as diretrizes da política nacional ambiental. Sua competência é bastante ampla pois

pode estabelecer resoluções com valor legal. A obrigatoriedade do estudo de

impacto ambiental, por exemplo, foi estabelecida por meio de uma resolução do

CONAMA;

c) Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente, da Amazônia Legal e

dos Recursos Hídricos, em que se transformou a antiga Secretaria do Meio

Ambiente da Presidência da República.

d) Órgão executor: IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos

Recursos Naturais Renováveis. Criado em fevereiro de 1989 pela fusão de quatro

órgãos então extintos: Secretaria Especial de Meio Ambiente, Superintendência

do Desenvolvimento da Borracha, Superintendência do Desenvolvimento da

Pesca e Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal. Tem sede em Brasília

e superintendências em todos os Estados brasileiros. É uma entidade autárquica, de

regime especial, dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e

financeira, com a finalidade de formular, coordenar, executar e fazer a política

nacional do meio ambiente e preservação, conservação e uso racional, 46 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. Introdução ao direito. O direito para o Brasil

socioambiental. São Paulo: Fabris, 2002, p. 21-48.

14

fiscalização, controle e fomento dos recursos naturais. A ele estão subordinados os

parques nacionais e outras unidades de conservação nacionais, além de centros

de pesquisa e projetos, como o TAMAR (Tartaruga Marinha);

e) Órgãos seccionais: órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela

execução de programas ou projetos, e de fiscalização e controle de atividades

potencialmente degradadoras do meio ambiente (ex. Secretarias Estaduais do Meio

Ambiente, Conselhos Estaduais do Meio Ambiente, Agências ambientais etc.);

f) Órgãos locais: órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo

controle e fiscalização dessas atividades, nas respectivas áreas de jurisdição.

1.3 Instrumentos da política nacional do meio ambiente

Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente são os utilizados

para fazer valer as regras traçadas com objetivos de compatibilizar o

desenvolvimento das atividades econômicas e a preservação do ambiente, de

modo a permitir a continuidade da vida humana, e estão arrolados no art. 9º da Lei

6.938/81.

Os principais instrumentos são: o Licenciamento Ambiental, o Zoneamento e a Avaliação de Impacto Ambiental47.

Num primeiro momento, necessário se faz distinguir licença de

autorização, as quais se enquadram na esfera dos Atos Administrativos

Negociais.

Licença é o ato administrativo de caráter vinculado48, que outorga ao

interessado, titular de um direito abstrato e potencial de empreender, a possibilidade

da concreção através do exercício deste direito. Em virtude de ser um direito

subjetivo do particular, não pode a Administração Pública negá-la, uma vez

47 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. op. cit., p. 49. 48FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro – 2. ed. São Paulo: Saraiva,

2000.p. 57. É clara a divergência de opiniões quanto à sua natureza, no entanto, parece melhor o entendimento que estabelece ter a licença ambiental, na realidade, natureza jurídica de autorização, pois grandes são as semelhanças entre ambas.

15

preenchidos os requisitos essenciais à concessão da mesma; uma vez expedida,

traz a presunção de definitividade.

Já a autorização é ato administrativo discricionário e precário que a

Administração Pública pode ou não, expedir, cabendo a ela, por meio de critérios de

conveniência e oportunidade realizar tal julgamento. Nesse caso não há direito

subjetivo à obtenção da autorização ou quiçá à sua continuidade, podendo a

Administração Pública cassar o alvará a qualquer momento. Aqui o fato independe

de o requerente ter preenchido os requisitos legais para a outorga da autorização.

Não obstante a nítida distinção de um e do outro ato negocial, a

Administração Pública, em regra, denomina as autorizações como sendo

licenças, embora errônea tal denominação, doravante passaremos a utilizar esta

expressão para designar os atos administrativos discricionários da Administração

Pública.

Muito embora as Licenças sejam fornecidas por meio do poder

discricionário da Administração Pública, isto não significa que seja um poder

particular da Administração. A Doutrina, ao se referir a modo discricionário, não dá

ao administrador público um salvo-conduto para agir. Esse poder não é ilimitado; ao

contrário, é limitado pela lei, dentro dos parâmetros estabelecidos.

O licenciamento ambiental é, nos termos do art. 9º da Lei 6.938/81, entre

outros, um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

Art. 9º. São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: III – a avaliação de impactos ambientais; (...)IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras49.

Mais que isso, no art. 2º do mesmo texto legal, o controle das atividades

potencial ou efetivamente poluidoras é princípio da Política Nacional do Meio

Ambiente, como se lê:

Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os

49 Art. 9º da Lei 6.938/81, apud., FREITAS, Vladimir Passos de. p. 37.

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seguintes princípios: (...) V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras50.

O art. 10 da multicitada Lei 6.938/81 prevê especificamente a

necessidade do licenciamento. É o texto:

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis51.

Note-se que tal texto, de clareza absoluta, foi introduzido na Lei que criou a

Política Nacional do Meio Ambiente já na vigência do atual regime jurídico

constitucional, através da Lei 7.804/89.

Portanto, a Lei 6.938/81, em seu art. 9º, estabeleceu a licencia e a

revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras, como um dos

instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Também exige a

realização de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA) e respectivo Relatório de

Impacto Ambiental (RIMA), para obras ou atividades que venham a provocar

qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio

ambiente, causadas por qualquer forma de matéria ou energia resultante das

atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem, entre outros, o Estudo de

Impacto Ambiental, a saúde, a segurança e o bem-estar da população. (art.

1º - Res. 001/86 CONAMA). O momento para a realização do EPIA é,

invariavelmente, anterior à expedição da licença, mesmo em se tratando de licença

prévia52. O licenciamento ambiental está intimamente ligado à avaliação prévia

de impactos ambientais, desde que a obra, ou atividade, que se pretenda

instalar venha a ser potencialmente causadora de “significativa” degradação

ambiental53. Salienta-se que o termo significativa não diz respeito às dimensões da

obra, mas sim à potencialidade de degradação embutida numa determinada

atividade. Assim, a obra pode ser insignificante do ponto de vista das 50 Art. 9º da Lei 6.938/81, apud., Idem, ibidem, p. 38. 51 Art. 10º da Lei 6.938/81, apud., Idem, ibidem, p. 39. 52 Lei 6.938/81, em seu art. 9º. apud., SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. op. cit., p. 56. 53 Idem, Ibidem, p. 57.

17

dimensões do empreendimento, mas significativa do ângulo da degradação

ambiental.

O licenciamento ambiental tem como escopo a prevenção do dano

ambiental. A tutela do meio ambiente, em seu processo evolutivo, ultrapassou

a fase repressivo-reparatória, atingindo, hodiernamente, o estágio onde a

preocupação maior é com a prevenção, com o evitar e não com o reparar ou o

reprimir. Assim, segundo o disposto no art. 1º, parágrafo único, incs. I, II e III

da Portaria Normativa 001/90 - IBAMA, a expedição pela Administração Pública, de

licenças ambientais pode se dar em três momentos54: Num primeiro momento, o

licenciamento deve ser solicitado na fase preliminar do planejamento da

atividade, ou seja, no momento correspondente à fase de estudos para a

localização do empreendimento, é o momento de expedição da Licença Prévia,

podendo ser renovada a pedido do interessado e em concordância com as normas

estabelecidas pelo IBAMA.

Posteriormente, após a aprovação da localização do empreendimento,

passa-se à fase de implantação, ou quando da conclusão da elaboração do projeto

básico da atividade, esta é a fase onde deve ser solicitada a Licença de

Instalação.

Finalmente, após concluídas e licenciadas as etapas precedentes, deve ser

solicitada a Licença de Operação, a ser requerida no início efetivo das operações.

Nessa fase caberá ao órgão licenciador verificar a compatibilidade do projeto

aprovado e a eficácia das medidas mitigadoras dos impactos ambientais

negativos, devendo ser renovada dentro do prazo estabelecido pelo IBAMA.

Desta forma, fica a Administração Pública adstrita ao cumprimento de tal

ordem, onde é inviável o licenciamento de atividades, sem que ocorram todas as

avaliações previstas na Portaria Normativa, supracitada. Assim, é impossível a

expedição de, por exemplo, Licença de Operação, sem que tenha sido solicitada e

emitida a Licença Prévia. Tal ordenamento é de caráter vinculado e obrigatório, não

54 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. 2. ed.,

revista e atualizada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 31.

18

podendo, in casu, a Administração Pública fazer uso de critérios de conveniência e

oportunidade, para a expedição de licenças ambientais55.

A Portaria Normativa IBAMA 1, de 14.01.90, em seus arts. 1º, 2º e 6º,

dispõe56:

Art. 1º. Instituir a cobrança no fornecimento de Licença Ambiental, Instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, como também os custos operacionais referentes à análise e vistoria de projetos. Parágrafo único. As licenças a que se refere esta Portaria são as abaixo identificadas: I - Licença Prévia - LP, deve ser solicitada na fase preliminar do planejamento da atividade, correspondente à fase de estudos para a localização do empreendimento, podendo ser renovada por solicitação do interessado e em concordância com as normas estabelecidas pelo IBAMA; II - Licença de Instalação - LI, deve ser solicitada para iniciar-se a implantação do empreendimento, ou quando da conclusão da elaboração do projeto básico da atividade; III - Licença de Operação - LO, deve ser requerida no início efetivo das operações, competindo ao órgão licenciador, verificar a compatibilidade com o projeto aprovado e a eficácia das medidas mitigadoras dos impactos ambientais negativos, devendo ser renovada no período estabelecido pelo IBAMA.

Art. 2º. O enquadramento das atividades far-se-á, quanto ao porte, segundo os critérios estabelecidos no Anexo I. (...)

Art. 6º. O licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente dependerá de elaboração de estudos de Impacto Ambiental, para obtenção das Licenças Prévias, de Instalação e de Operação e será efetuada conforme o estabelecido no Anexo III.

Neste passo, vale dizer que o Constituinte recepcionou a Política

Nacional do Meio Ambiente, tendo inclusive elevado à órbita constitucional a

obrigatoriedade do estudo de impacto para o licenciamento de obras potencial ou

efetivamente danosas ao Estudo de Impacto Ambiental, como se vê do texto do inc.

IV do art. 225; in verbis57:

IV- exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.

55 FREITAS, Vladimir Passos de. op. cit., p. 32. 56 Portaria Normativa IBAMA 1, de 14.01.90, arts. 1º, 2º e 6º, apud., FREITAS, Vladimir Passos de. p. 42. 57 Inc. IV do art. 225, apud., Idem, ibidem, p. 43.

19

Na lição de Antônio Herman V. Benjamin58, o estudo de impacto ambiental é

indissociável do procedimento administrativo do licenciamento.Ensinou:

Há, portanto, uma interdependência absoluta, no sistema brasileiro, entre licenciamento e EIA, sendo que a aprovação deste é pressuposto indeclinável para o licenciamento no mérito da decisão administrativa, e constituindo-se na bússola a guiar o rumo norte da confiabilidade da solução59.

A avaliação de impacto ambiental constitui-se num importante

instrumento da política nacional do meio ambiente, e representa um avanço no

caminho do desenvolvimento sustentável, colocando o Brasil ao lado de países

desenvolvidos nessa matéria.

Em nosso país, a avaliação de impacto ambiental surge, inspirada no direito

norte-americano (National Environmental Policy Act – NEPA – de 1969), de forma

bastante tímida com a Lei 6.803, de 02.07.80, que dispõe sobre as diretrizes

básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, quando

então só era exigível para autorização de implantação de zonas de uso

estritamente industrial, tais como pólos petroquímicos e usinas nucleares60.

Entretanto, não tinha a mesma configuração atual, sendo erigido a instrumento

da Política Nacional do Meio Ambiente por força da Lei 6.938/81, ocasião em

que ganhou importância e passou a vincular-se ao Sistema de Licenciamento de

Atividades Poluidoras.

A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é um procedimento, enquanto que

o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) é um instrumento entre outros, podendo-se

afirmar que a AIA é o gênero e o EIA uma das espécies61.

O disciplinamento e a sistematização do Estudo de Impacto

Ambiental no Brasil apareceram em 1986, por meio de uma Resolução

1/86 do CONAMA, cuja redação é bastante clara ao definir as hipóteses de

exigência do referido estudo, em obras e empreendimentos relacionados.

58 BENJAMIN, AntônioHerman ( Org). Introdução ao Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: IMESP,

1999. p. 97 59 Idem, ibidem, p. 97. 60 ANTUNES, Paulo de Bessa. Poder Judiciário e Reserva Legal: análise de recentes decisões do Superior

Tribunal de Justiça.Revista de Direito Ambiental. São Paulo, n. 21, p. 133- 131, 2001. 61 ANTUNES, Paulo de Bessa., op. cit., p. 133.

20

Apesar de a maioria dos autores entender que o rol de exigência do

referido estudo, é exemplificativo e não taxativo, a norma representa um avanço

na medida em que traçou critérios objetivos para a matéria.

Este importante instrumento de prevenção do dano ambiental

foi elevado à categoria de instituto constitucional, e está fundamentado no art.

225 da Constituição Federal, em seu inc. IV, que expressamente estabeleceu sua

necessidade para obras e atividades potencialmente degradadoras do meio

ambiente, e se aperfeiçoa através da elaboração do Estudo Prévio de Impacto

Ambiental – EPIA-RIMA - in verbis62:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1° ...IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.

O EIA/RIMA, objetiva analisar se um projeto (obra ou atividade),

inicialmente aceito sob o prisma econômico ou em relação aos interesses

imediatos de seu proponente, possa se revelar futuramente catastrófico para o

meio ambiente. Foi exatamente para prever e, por conseguinte, prevenir o dano

antes de sua manifestação, que o EIA foi criado.

O CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente, em sua Resolução 1/86,

deu tratamento mais orgânico ao EIA, eis que estabeleceu as definições, as

responsabilidades, os critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e

implementação da Avaliação de Impacto Ambiental, como um dos instrumentos da

Política Nacional do Meio Ambiente. O art. 1º de tal Resolução dispõe que63:

Art. 1º. Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem: I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II- as atividades sociais e econômicas; III- a biota; IV- as condições

62 Art. 225 da Constituição Federal, em seu inc. IV, apud., FREITAS, Vladimir Passos de. p. 49. 63 Resolução 1/86, apud., FREITAS, Vladimir Passos de. p.51.

21

estéticas e sanitárias do meio ambiente; V- a qualidade dos recursos ambientais.

Ainda a mesma Resolução, no seu art. 2º fala da abrangência do

EIA/RIMA64:

Art. 2º. Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como: (...).

O órgão ambiental, ao não exigir a elaboração do EIA/RIMA,

contraria frontalmente disposição constitucional, o que se vislumbra da simples

leitura do contido no inc. IV, do art. 225, da CF/88.

A maioria absoluta das Constituições Estaduais repetiu a Carta Maior no

capítulo reservado ao Meio Ambiente, estabelecendo exigência do Estudo de

Impacto Ambiental para obras e atividades potencialmente causadoras de

significativo impacto ambiental.

Para garantir a eficácia deste direito, cabe ao Poder Público,

entre outros, exigir, para a construção e instalação de obras potencialmente

causadoras de significativa degradação ao meio ambiente, estudo prévio de impacto

ambiental, que deve obrigatoriamente anteceder o licenciamento ambiental, posto

ser a existência do EIA/RIMA um dos requisitos para tal licença, quer se trate de

obra realizada por particular, que por pública. Incoerente seria e totalmente contrário

ao princípio constitucional da igualdade, exigir-se do particular a realização do

EIA/RIMA e não exigi-lo do Poder Público.

Uma vez concluído o RIMA e apresentado ao Órgão Ambiental competente,

poderá o próprio órgão convocar audiência pública para apresentação e discussão,

com levantamento de todas as dúvidas dos presentes e respostas, devendo tudo ser

registrado em ata. O Ministério Público, entidade civil ou 50 (cinqüenta) ou mais

cidadãos poderão solicitar a realização de audiência pública, obrigando assim o

Órgão Ambiental a realizá-la sob pena de não valer a licença expedida.

64 FREITAS, Vladimir Passos de. p. 51.

22

Importante ressaltar que a audiência pública não tem caráter

deliberativo, isto é, não aprova nem desaprova o RIMA, mas vincula o Órgão

Ambiental na medida em que se tornam obrigatórias as análises e a consideração da

ata, dos documentos que podem ser apresentados na audiência, além, é claro, do

RIMA. Não é a audiência pública que vai conceder ou negar a licença ambiental,

aprovar ou desaprovar o projeto (considerá-lo viável ou inviável), mas é uma fase

de abertura e discussão popular que deve respeitar as formalidades legais e servir

para final análise de mérito dentro do procedimento de licenciamento.

A norma mais importante sobre audiência pública é a Resolução 9, de

03.12.87, do CONAMA.

Mais modernamente, as audiências públicas têm sido filmadas pelos Órgãos

Ambientais, o que permite melhor análise pelo corpo técnico e serve para

complementar ou suprir omissões na ata. Há uma tendência forte de tornar

obrigatória a audiência pública em todos os procedimentos licenciatórios onde

se faz necessária a elaboração de EIA-RIMA, e, enquanto isto não se exige por lei,

a própria sociedade civil organizada vem cobrando e exigindo a realização da

mesma cada vez mais.

2. COMPETÊNCIA

2.1 COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Na elaboração do presente diploma constitucional, o constituinte preservou

os dois métodos de corte de competência: a) o corte horizontal que

consubstancia a competência privativa ou exclusiva, e, b) o corte vertical que

caracteriza as competências comum e concorrente. O uso da expressão

privativamente (art. 22) não constava do diploma constitucional anterior65.

Por competência privativa ou exclusiva entendem-se a competência

exercida por um ente da federação com exclusão dos demais. Competência

concorrente, prevista no artigo 24, constitui a competência em que todos os

entes da federação atuam em cooperação; cada qual incumbido de um poder de

atuação sobre determinada matéria, mas conservando-se um campo geral

restritivamente à União.

O constituinte não fugiu à técnica já anteriormente empregada, de forma que

as espécies de repartição previstas segundo reconhecimento da

doutrina foram: a) competência legislativa: artigos 21, 24, 25, § 1º, e 30, I e II; b)

competência político-material: artigos 22, 23 e 30, incisos III a IX. Analisa-se os

tipos de cortes empregados no sistema da repartição de competências, vertical e

horizontal; explica-se tais cortes com base no sistema das competências explícita e

implicitamente legislativas. Na Constituição de 1988, houve um aumento sensível

no rol da competência privativa implicitamente legislativa. O legislador fixou-se

em dois elementos para tratar da questão da autorização para que os Estados

disciplinem as matérias arroladas no artigo 22. Eis os critérios: a via (lei

complementar) e a extensão (questões específicas), ao invés da técnica

anteriormente referida. Resta, por fim, uma outra questão, a do âmbito da

delegação: se é possível uma delegação para determinado ou determinados

Estados ou, apenas para todos.

65 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. A constituição do estado federal e das unidades federadas. Revista de

Informação Legislativa, Brasília, v. 68, n. 95, p. 171-182, jul/set, 2001. p. 86

24

Há dois entendimentos na doutrina. Um aponta a existência de uma

limitação material implícita, pois o princípio da igualdade de tratamento deve

atingir todos os entes federativos e não foi excepcionado pela Constituição. Outros

crêem ser conveniente ao equilíbrio federativo a igualdade formal fixada,

salientando-se que os casos de assimetria para a concreção da igualdade material

já constam do diploma constitucional66.

Almeida entende que o parágrafo único do artigo 22 constitui uma

faculdade e que “nada indica que os Estados devam esperar muito da regra do

parágrafo único do artigo 22” e repisa que nunca será possível delegar-se a

regulação integral de toda a matéria, senão sobre pontos específicos67.

Freitas, concorda com a idéia da impossibilidade de que outros entes

transponham os limites respectivos, senão a competência privativa não seria

privativa68. Na prática é desnecessário que os Estados esperem algo desse

parágrafo único. É que algumas matérias contidas no rol da competência privativa da

União dos artigos 21 e 22 reaparecem no dispositivo 24, em que legislam, além da

União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Neste último artigo, os

demais entes políticos não necessitam de autorização e, portanto, seria

incongruente exigi-la em relação aos mesmos69.

Não há lógica em delegar-se o que já pertence a outros. Daí Almeida70

concluí que: os artigos 21 e 22 têm natureza híbrida, o que significa dizer que

há incisos que de fato são privativos, ao passo que há outros que não o são. Veja-

se o caso do artigo 22, I: aqui tais matérias vinculam-se à ordem jurídica nacional

e se estendem a todo o território brasileiro sob a idéia de uma codificação ou

consolidação. Entre outros aspectos, manifestam o seguinte detalhe: transcendem o

limite do geral e adentram o particular. Na prática, admitem-se que, em nível

municipal ou estadual, existirão normas atinentes a ramos do direito referidos

neste inciso

66MORATO LEITE, José Rubens, Dano Ambiental, do Individual ao Coletivo Extrapatrimonial. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 2003. p. 116 67 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. op. cit., . p. 86 68 FREITAS, Vladimir Passos de, O Dano Ambiental Coletivo e a Lesão Individual. Revista de Direito

Ambiental, São Paulo: v. 35, p. 63, RT, 2004. 69 FREITAS, Vladimir Passos de, op. cit., p. 63. 70ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. op. cit., p. 86

25

2.2 A competência privativa dos Estados-Membros

A competência privativa dos Estados-Membros encontra-se descrita no

artigo 25, § 1º, que dispõe: “São reservados aos Estados as competências

que não lhes sejam vedadas por esta Constituição”71.Verifica-se aqui um

sistema de coexistência em que “tudo podem os Estados-Membros, contanto que

não infrinjam os princípios que limitam sua autonomia, e tudo pode a União,

desde que respeite os direitos dos Estados”72. O campo de atuação dos Estados-

Membros, nos termos da Constituição pátria, incide nas áreas não abrangidas pelos

artigos 21, 22, 24 (campo da norma geral se a União não a editou) e 30. São

reservadas aos Estados as competências que não forem privativas da União.

Isso significa dizer, ainda, que “o Constituinte Estadual não está intitulado a

impor padrões de conduta aos entes locais, mas tão-somente a definir a

organização dos Poderes Estaduais”73.

O legislador não enumerou as competências dos Estados-Membros74.

Elas são obtidas por exclusão e ficam a cargo do legislador que elabora a

Constituição estadual, respeitando-se, é claro, a ordem jurídica nacional, ou seja, os

termos da Constituição da República Federativa do Brasil (art. 18) 75.

Lição importante é a de Ferraz a respeito do âmbito de poder legiferante

dos Estados-Membros76: Embora o Poder Constituinte dos Estados-Membros seja

um poder de direito posto pela Constituição Federal, sua função é de caráter

nitidamente constituinte, partícipe que é da obra do Poder Constituinte

Originário que, sem a sua cooperação, não cumpriria o desígnio de instituir um

Estado do tipo Federal. Em outras palavras, a substância do Poder que elabora a

Constituição primeira de um Estado Federal é a mesma do que elabora a

Constituição de um Estado-Membro. Isso significa dizer, que, no âmbito de

elaboração da Constituição Estadual, não deve haver simples reprodução do

71 Art. 25, § 1º, apud., MORATO LEITE, José Rubens, op. cit., p. 116 72FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. O poder constituinte dos estados-membros. Revista dos Tribunais,

São Paulo: p. 165, 2005. 73 FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. op. cit., p. 167. 74SUNDFELD, Carlos Ari. Regime constitucional do Município. Revista da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo, São Paulo: p. 69, dez. 2005.

75NETTO, André Luiz Borges. Competências legislativas dos estados-membros. Revista dos Tribunais, São Paulo: p. 112, 1999

76FERRAZ, op. cit. p. 61

26

conteúdo normativo da Constituição, o que implicaria restrição de autonomia,

princípio basilar que norteia o Estado Federal77.

2.3 A competência privativa dos Municípios

A competência privativa dos Municípios é depreendida sobremaneira no

artigo 30. O artigo 30, inc. I, do atual diploma constitucional pátrio, trata da

competência privativa não enumerada dos mesmos, baseada no interesse local78.

Por outro lado, o inciso I também pode ser lido como manifestação da competência

concorrente. O fato de ela ser privativa não significa que a matéria a ser

regulada não interesse a outros entes da federação.

A discriminação das competências privativas constitui a novidade

instituída pelo legislador constituinte, em relação às constituições anteriores.

2.4 Competência legislativa e político-administrativa

ENTE DA FEDERAÇÃO

COMPETENCIA LEGISLATIVA

COMPETENCIA ADMINISTRATIVA (ATUAÇÃO AMBIENTAL)

DIVISÃO DE ATRIBUIÇÃO POR MATERIA DEFINIDAS

UNIÃO ●Privativa: Monopólio: água, energia, crimes, recursos minerais, questões indígenas (Congresso Nacional) Art. 22 – CRFB Concorrente

● COMUM Poder de Policia Multar Licenciar Fiscalizar Interditar Art. 23 – CRFB Incs. III, IV, VII, XI

●CAÇA A ANIMAIS ●ENERGIA NUCLEAR ●AGROTÓXICOS ●AGUAS ●MINERAÇÃO ●GARIMPO ●LIXO ●UNID. DE CONSEERVAÇÃO ●FLORESTA

ESTADO ●SUPLEMENTAR Assembléia Legislativa Art. 24 – CRFB Concorrente

●COMUM Poder de Policia Multar Licenciar Fiscalizar Interditar Art. 23 – CRFB

●AGUAS INTERNAS ●SOLO AGRICOLA ●EROSÃO ●LIXO ●FLORESTA

MUNICIPIO ● SUPLEMENTAR Interesse Local Plano Diretor (Câmara Municipal) Art.30 II CRFB

●COMUM Poder de Policia Multar Licenciar Fiscalizar Interditar Art. 23 – CRFB

●ZONEAMENTO URBANO ●PLANO DIRETOR ●DISTRITO INDUSTRIAL ●PARCELAMENTO DO SOLO ●URBANO ●PLUIÇÃO SONORA ●EDIFICAÇÃO ●TRANSITO ●LIXO

77Artigo 30, inc. I, apud., ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. op. cit., p. 97. 78 FERRAZ, op. cit. p. 61

27

2.5 Competência e atribuição dos órgãos ambientais

ENTES DA FEDERAÇÃO

ORGÃOS ADMINISTRATIVOS AMBIENTAIS INTEGRANTES DO SISNAMA

ORGÃOS DO PODER JUDICIARIOE ORGÃOS POLICIAIS E CIVIS E MILITARES AMBIENTAIS

MINISTÉRIO PÚBLICO

UNIÃO ●MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE ●CONAMA ●IBAMA ●DNPM

●JUSTIÇA FEDERAL ●POLICIA FEDERAL

MINISTÉRIO PUBLICO FEDERAL (PROCURADORES DA REBULICA) MATERIAS DE INTERESSE DA UNIÃO: Índios, Águas Federais, Aguas subterrâneas, Energia Nuclear, Praias,parques Nacionais e Fauna.

ESTADO ●SECRETÁRIA DO MEIO AMBIENTE ●CONSELHOS ESTADUAIS DE M.A. ÓRGÃOS AMBIENTAIS ESTADUAIS

●JUSTIÇA ESTADUAL ●POLICIA JUDICIÁRIA ●POLICIAS MILITARES DOS ESTADOS-POLICIA FLORESTAL – FORÇA VERDE

MINISTÉRIO PUBLICO DOS ESTADOS(PROMOTORES DE JUSTIÇA) MATERIA: Tudo que não é de interesse da União ou atua em Consorcio com a M.P.F.

MUNICIPIO ●SECRETARIAS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE ●CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE

●GUARDA MUNICIPAL

2.6 Competência dos Municípios em licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental e a revisão de atividades efetiva ou

potencialmente poluidoras são instrumentos da Política Nacional do Meio

Ambiente, nos termos do artigo 9º, inc. IV, da Lei 6.938/8179.

Consiste em um procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental

competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de

empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas

efetiva ou potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma,

possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e

regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

79Artigo 9º, inc. IV, da Lei 6.938/81. apud., NETTO, André Luiz Borges. op. cit., p. 112.

28

Tal procedimento guarda relação com o princípio da prevenção que rege

o direito ambiental que enseja uma dupla leitura: garantia do direito ao meio

ambiente e compatibilização do desenvolvimento econômico e proteção do meio

ambiente. Ademais, depende de um instrumento que lhe é anterior, qual seja,

o zoneamento ambiental80, bem como do EIA/ RIMA, nos termos do artigo 3º da

Resolução 23781.

Art. 3º: A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo do impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual se dará publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.

Segundo Machado82, há impropriedade terminológica na adoção do termo

“licença”, na medida em que o artigo 170, parágrafo único, da C.R.F.B. de 1988

utiliza expressamente o termo autorização, quando trata do livre exercício de

qualquer atividade econômica:

Andou bem o legislador em colocar o zoneamento ambiental antes do licenciamento, isto porque as regras para o uso do solo e o desenvolvimento de atividades em um espaço territorial merece ser previsto antes do licenciamento83.

O artigo 10 da Lei 6.938/81 estabelece que:

A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetivas e potencialmente poluidoras, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA –, e do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis84.

Em dezembro de 1997, editou-se a Resolução do Conama n. 237 que

revisou os procedimentos de licenciamento e critérios utilizados, prevendo, no artigo

80Dicionário de Direito Ambiental: terminologia das leis do meio ambiente. São Paulo: MOF, 1998, p.

215. 81Artigo 6º da Resolução 237. apud., FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. op. cit., p. 168. 82 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1998. p.

202 83 Idem, Ibidem p. 202. 84Artigo 10 da Lei 6.938/81 apud., FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. op. cit., p. 168.

29

6º, que compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos

competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o

licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental

local e daqueles que lhe forem delegados pelos Estados por instrumento legal

ou convênio.

A resolução – um ato administrativo – conferiu aos Municípios um poder de

atuação em licenciamento ambiental até então inexistente: preponderava a

atuação dos Estados complementada pela ação supletiva do IBAMA. Esse caso

demonstra a zona espinhosa que pode ocorrer frente a previsões que conferem

competências em matéria ambiental aos entes da federação.

André Lima e Fernando Baptista criticam a presente Resolução,

apontando as dificuldades enfrentadas pela maior parte dos Municípios.

Referem que a Lei 6.938/81 não afasta a exigência de outras licenças

cabíveis, de forma que o artigo 7º da Resolução 237/99 possui

questionável (para alguns estudiosos) legalidade85.

O afastamento de outras exigências diz respeito ao campo de ajustes e

coordenação a serem criados entre os entes da federação e não de uma vedação

dessa natureza86.

Ainda que se admitisse – só para argumentar – que o Conama tivesse competência para estabelecer normas de cooperação entre os três níveis de governo no que tange ao licenciamento ambiental, os critérios fundamentais estabelecidos na Resolução 237/97 são mais critérios de exclusão do que de cooperação, apesar de algumas aparências em contrário87.

85LIMA, André, e, BAPTISTA, Fernando. Licenciamento ambiental e a Resolução Conama n. 237/97.

Revista de Direito Ambiental, São Paulo, v. 3, n. 12, p. 251-255, out/dez, 1998, p. 251 86ACKER, Francisco Van. Breves considerações sobre a Resolução 237, de 19.12.1997, do Conama. Revista de

Direito Ambiental, São Paulo, v. 2, n. 8, p. 165-169, out/dez, 1997, p. 166. 87 ACKER, Francisco Van. op. cit., p. 170.

30

No intuito de conformar o poder dos Municípios e evitar conflitos, Werner

Zulauf e Gláucia Savin referem os artigos 4º e 5º como instrumentos

equalizadores da definição da competência88.

Tais dispositivos elencam as situações em que compete à órbita federal,

através do IBAMA, ou à estadual a competência para conferirem o

licenciamento ambiental. Entre os problemas que podem surgir, destacamos a

questão do desconhecimento técnico ou ausência de tecnologia para aferir a

repercussão territorial do impacto ambiental ou mesmo um enquadramento não

condizente com a realidade89. Nesse caso, verifica-se que o licenciamento

restaria inviabilizado pelo princípio in dubio pro naturae, embora saiba que a

prática é outra.

É relevante a atuação dos Municípios na gestão ambiental, no intuito de

as decisões contarem com a participação da comunidade. A presente Constituição

proclama sua atuação com base nos artigos 23 e 30. As participações do Ministério

Público, Conselhos (já previstos na Resolução 237/97), bem como a publicidade e

a informação constituem elementos fundamentais para se evitarem

suscetibilidades, preocupação de inúmeros juristas. Aqui verificam-se um campo

propício à aplicação do princípio da subsidiaridade, fonte para coordenar e a

homogeneizar as atividades dos entes da federação, de forma a atender às

necessidades, partindo-se das possibilidades de ação. Para os autores em

comento, os entes da federação devem desenvolver um canal de comunicação entre

si, com o fim de evitarem que se realize uma mera cobrança de um tributo de

aplicabilidade nacional, por exemplo, sem o atendimento dos requisitos que o

informam e o estabelecimento de uma discussão que envolva os Estados-

Membros90. Foi o que ocorreu com a Lei 9.960, de 28 de janeiro de 2000, a

qual estabeleceu a cobrança da taxa de fiscalização ambiental sem o oferecimento

da contrapartida que é a fiscalização, o exercício efetivo do poder de polícia.

88ZULAUF, Werner, SAVIN, Glaucia. Municípios e Meio Ambiente: Perspectivas para a

Municipalização da Gestão Ambiental no Brasil. São Paulo: Aires, 1999, p. 78-79. 89 LIMA, e, BAPTISTA, op. cit., p. 252. 90LIMA, e, BAPTISTA, op. cit., p. 252.

3. LICENCIAMENTO AMBIENTAL

3.1 Aspectos gerais

De uma forma geral, o licenciamento ambiental é conceituado por Celso

Antônio Bandeira de Mello91 como "uma sucessão itinerária e encadeada de atos

administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo".

A Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, criou

o CONAMA como órgão máximo Consultivo e Deliberativo do Sistema Nacional do

Meio Ambiente (inciso II, do art. 6o da Lei 6.938/891) Então, para o Conselho

Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), o licenciamento ambiental ganha um

conceito mais amplo, porém específico:

É o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso92.

O Licenciamento ambiental é um documento legal e passa a ser uma das

maneiras que poder público possui para exigir o controle ambiental, portanto, a

representação de um desafio para o setor empresarial.

Demonstrando um procedimento no qual o poder público, encabeçado por

órgãos ambientais, permite e acompanha a implantação e a operação de atividades,

que usa do meio ambiente os recursos naturais ou que sejam consideradas efetiva

ou particularmente poluidoras.

91MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 10 ed. São Paulo : Malheiros. 1998. p. 32.

92 MEDAUAR, Odete Coletânea de Legislação de Direito Ambiental: Constituição Federal. 5. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 357.

32

O licenciamento ambiental obedece a preceitos legais, normas administrativas

e rituais claramente estabelecidos e cada dia mais integrado à perspectiva de

empreendimentos que causa ou venham a causar, significativas alterações do meio,

com repercussões sobre a qualidade ambiental.

Passa ser de obrigação do interessado, de acordo com a lei ambiental, a

busca do licenciamento junto ao órgão competente, desde as etapas iniciais do

empreendimento até a final instalação. Se o empreendimento esta listado na

Resolução CONAMA 237 de 1997, tem necessariamente obrigação de ter licença

ambiental. Neste caso, é primordial verificar se a sua opção da atividade trabalhista

esta listada, e, assim, seguir com os procedimentos legais para o licenciamento

ambiental.

Extração e tratamento de minerais - pesquisa mineral com guia de utilização - lavra a céu aberto, inclusive de aluvião, com ou sem beneficiamento - lavra subterrânea com ou sem beneficiamento - lavra garimpeira - perfuração de poços e produção de petróleo e gás natural Indústria de produtos minerais não metálicos - beneficiamento de minerais não metálicos, não associados à extração - fabricação e elaboração de produtos minerais não metálicos tais como: produção de material cerâmico, cimento, gesso, amianto e vidro, entre outros. Indústria metalúrgica - fabricação de aço e de produtos siderúrgicos - produção de fundidos de ferro e aço / forjados / arames / relaminados com ou sem tratamento de superfície, inclusive galvanoplastia

- metalurgia dos metais não-ferrosos, em formas primárias e secundárias, inclusive ouro - produção de laminados / ligas / artefatos de metais não-ferrosos com ou sem tratamento de superfície, inclusive galvanoplastia - relaminação de metais não-ferrosos , inclusive ligas - produção de soldas e anodos - metalurgia de metais preciosos - metalurgia do pó, inclusive peças moldadas - fabricação de estruturas metálicas com ou sem tratamento de superfície, inclusive galvanoplastia - fabricação de artefatos de ferro / aço e de metais não-ferrosos com ou sem tratamento de superfície, inclusive galvanoplastia - têmpera e cementação de aço, recozimento de arames, tratamento de superfície Indústria mecânica - fabricação de máquinas, aparelhos, peças, utensílios e acessórios com e sem tratamento térmico e/ou de superfície Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações

33

- fabricação de pilhas, baterias e outros acumuladores - fabricação de material elétrico, eletrônico e equipamentos para telecomunicação e informática - fabricação de aparelhos elétricos e eletrodomésticos Indústria de material de transporte - fabricação e montagem de veículos rodoviários e ferroviários, peças e acessórios - fabricação e montagem de aeronaves - fabricação e reparo de embarcações e estruturas flutuantes Indústria de madeira - serraria e desdobramento de madeira - preservação de madeira - fabricação de chapas, placas de madeira aglomerada, prensada e compensada - fabricação de estruturas de madeira e de móveis Indústria de papel e celulose - fabricação de celulose e pasta mecânica - fabricação de papel e papelão - fabricação de artefatos de papel, papelão, cartolina, cartão e fibra prensada Indústria de borracha - beneficiamento de borracha natural - fabricação de câmara de ar e fabricação e recondicionamento de pneumáticos - fabricação de laminados e fios de borracha - fabricação de espuma de borracha e de artefatos de espuma de borracha , inclusive látex Indústria de couros e peles - secagem e salga de couros e peles - curtimento e outras preparações de couros e peles - fabricação de artefatos diversos de couros e peles - fabricação de cola animal Indústria química - produção de substâncias e fabricação de produtos químicos

- fabricação de produtos derivados do processamento de petróleo, de rochas betuminosas e da madeira - fabricação de combustíveis não derivados de petróleo - produção de óleos/gorduras/ceras vegetais-animais/ óleos essenciais vegetais e outros produtos da destilação da madeira - fabricação de resinas e de fibras e fios artificiais e sintéticos e de borracha e látex sintéticos - fabricação de pólvora/ explosivos/ detonantes/ munição para caça-desporto, fósforo de segurança e artigos pirotécnicos - recuperação e refino de solventes, óleos minerais, vegetais e animais - fabricação de concentrados aromáticos naturais, artificiais e sintéticos - fabricação de preparados para limpeza e polimento, desinfetantes, inseticidas, germicidas e fungicidas - fabricação de tintas, esmaltes, lacas , vernizes, impermeabilizantes, solventes e secantes -fabricação de fertilizantes e agroquímicos -fabricação de produtos farmacêuticos e veterinários - fabricação de sabões, detergentes e velas - fabricação de perfumarias e cosméticos - produção de álcool etílico, metanol e similares Indústria de produtos de matéria plástica - fabricação de laminados plásticos - fabricação de artefatos de material plástico Indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecidos - beneficiamento de fibras têxteis, vegetais, de origem animal e sintéticos - fabricação e acabamento de fios e tecidos - tingimento, estamparia e outros acabamentos em

34

peças do vestuário e artigos diversos de tecidos - fabricação de calçados e componentes p/ calçados Indústria de produtos alimentares e bebidas -beneficiamento, moagem, torrefação e fabricação de produtos alimentares -matadouros, abatedouros, frigoríficos, charqueadas e derivados de origem animal - fabricação de conservas - preparação de pescados e fabricação de conservas de pescados - preparação , beneficiamento e industrialização de leite e derivados - fabricação e refinação de açúcar - refino / preparação de óleo e gorduras vegetais - produção de manteiga, cacau, gorduras de origem animal para alimentação - fabricação de fermentos e leveduras - fabricação de rações balanceadas e de alimentos preparados para animais - fabricação de vinhos e vinagre - fabricação de cervejas, chopes e maltes - fabricação de bebidas não alcoólicas, bem como engarrafamento e gaseificação de águas minerais - fabricação de bebidas alcoólicas Indústria de fumo -fabricação de cigarros/ charutos/ cigarrilhas e outras atividades de beneficiamento do fumo Indústrias diversas - usinas de produção de concreto - usinas de asfalto - serviços de galvanoplastia Obras civis - rodovias, ferrovias, hidrovias , metropolitanos - barragens e diques - canais para drenagem

- retificação de curso de água - abertura de barras, embocaduras e canais -transposição de bacias hidrográficas - outras obras de arte Serviços de utilidade - produção de energia termoelétrica -transmissão de energia elétrica - estações de tratamento de água - interceptores, emissários, estação elevatória e tratamento de esgoto sanitário - tratamento e destinação de resíduos industriais (líquidos e sólidos) - tratamento/disposição de resíduos especiais tais como: de agro químicos e suas embalagens usadas e de serviço de saúde, entre outros - tratamento e destinação de resíduos sólidos urbanos, inclusive aqueles provenientes de fossas - dragagem e derrocamentos em corpos d’água - recuperação de áreas contaminadas ou degradadas Transporte, terminais e depósitos - transporte de cargas perigosas - transporte por dutos - marinas, portos e aeroportos - terminais de minério, petróleo e derivados e produtos químicos - depósitos de produtos químicos e produtos perigosos Turismo - complexos turísticos e de lazer, inclusive parques temáticos e autódromos Atividades diversas - parcelamento do solo - distrito e pólo industrial Atividades agropecuárias - projeto agrícola - criação de animais - projetos de assentamentos e de colonização Uso de recursos naturais - silvicultura - exploração econômica da madeira ou lenha e subprodutos florestais - atividade de manejo de fauna exótica e criadouro

35

de fauna silvestre - utilização do patrimônio genético natural - manejo de recursos aquáticos vivos introdução de espécies exóticas e/ou geneticamente

modificadas - uso da diversidade biológica pela biotecnologia

Fonte: www.mma.gov.br/conama93

Muito diferente do licenciamento tradicional, o licenciamento ambiental é

unitário e de característica bem complexa, pois, suas fases estão inclusa diversos

agentes e que deverá ser precedido de estudos técnicos que subsidiem sua análise.

Apesar do amparo legal e da sua natureza jurídica assegurada pela Lei da

Política Nacional do Meio ambiente, a liberação do licenciamento ambiental é um

fato bastante discutível em função da dificuldade, em um determinado caso

concreto, de se proclamar cumpridas todas as exigências legais.

Essa dificuldade intensifica-se nos casos em que a licença ambiental está

condicionada a prévio estudo de impacto ambiental, cujo resultado não é vinculante

para o administrador, ou, de qualquer sorte, poderá este escolher dentre as

alternativas propostas.

Pela complexidade em se definir como conclusivas as exigências legais para

a emissão da licença ambiental, alguns juristas a comparam e lhe dão efeito de

autorização, tendo em vista que o licenciamento tem um prazo de validade que,

quando expirado, exige renovação. Nesse aspecto, é válida a observação de

Milaré94:

Daí sustentarem muitos que de autorização é que efetivamente se trata, pois se licença fosse, deveria o ato da outorga trazer necessariamente a marca da definitividade, o que, à evidência, não ocorre em nosso sistema, que prevê prazos de validade para cada tipo de licença. É dizer, o termo licença estaria sendo empregado sem o rigor técnico-jurídico que deveria traduzir, devendo, por conseqüência, ser entendido como sinônimo de autorização, que é um ato administrativo discricionário e precário.

Vendo de uma forma diferente, o que se tem é que a Constituição Federal

garante o direito de propriedade, constantes em seus arts. 5o, inciso XXII e 170, 93 www.mma.gov.br/conama. Manual de licenciamento ambiental. Acesso as 14:00hs de 02/01/2007. 94MILARÉS, Edis. Direito do Ambiente nos municipios. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2.005. p. 178.

36

inciso II, condicionando esse direito ao cumprimento de sua função social, conforme

preceitua o art. 5o, inciso XXII e art. 170, inciso III, e à defesa do meio ambiente, de

acordo com o art. 170, inciso VI95. Dessa forma, garante o livre exercício de qualquer

atividade econômica, de acordo com o parágrafo único do art. 170, desde que sejam

atendidas apenas as eventuais restrições impostas por lei em benefício do interesse

público.

Sendo assim, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, hoje com

inequívoco amparo constitucional, determinou que previamente à construção,

instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras

de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem

como as capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, seus

responsáveis deverão obter a competente licença ambiental. Essa licença,

formalizada em alvará, representa a anuência da autoridade ambiental competente,

depois de verificado que a construção ou atividade atendeu aos condicionantes

constitucionais e legais para sua localização, instalação e operação.

Uma vez que se constitui em direito, garantido a todos o exercício tanto do

direito de propriedade como de desempenhar atividades industriais ou comerciais

(ou mesmo de prestação de serviços – liberdade do exercício de atividade

profissional), desde que atendidas as restrições legais, não padecem dúvidas que,

no sentido técnico-jurídico, se trata efetivamente de uma licença e não de uma

autorização, com a conseqüência de gerar direitos subjetivos ao seu titular, frente à

Administração Pública.

Portanto, não se pode querer um equívoco, pois mandou bem o legislador na

utilização do vocábulo licença, já que disse exatamente o que queria. O equívoco,

como preleciona Milaré:

(...) está em se pretender identificar na licença ambiental, regida pelos princípios formadores do Direito do Ambiente, os mesmos traços que caracterizam a licença tradicional, modelada segundo o cânon do Direito Administrativo,nem sempre compatíveis. O parentesco próximo não induz, portanto, considerá-las irmãs gêmeas96.

95 Art. 5o, inciso XXII e art. 170, inciso III. apud., MILARÉ, Edis. op. cit., p. 179. 96 MILARÉ, Edis. op. cit., p. 179.

37

O que se deve inferir, sem, contudo desprezar as opiniões contrárias, é que a

licença ambiental, apesar de ter prazo de validade previamente estipulado, goza do

caráter de estabilidade, não podendo ser suspensa por simples discricionariedade,

muito menos por arbitrariedade administrativa. A necessidade de renovação, não

tem a capacidade de gerar conflito com sua estabilidade, estando porém, sujeita a

revisão, podendo ser suspensa e mesmo cancelada, em caso de interesse público

ou ilegalidade supervenientes, ou ainda, quando houver descumprimento dos

requisitos preestabelecidos no processo de licenciamento ambiental.

3.2 Licenciamento e a empresa

O Licenciamento Ambiental é a estrutura básica para o processamento das

questões ambientais pela organização. É por meio da Licença que o gestor da

empresa inicia seu contato com o órgão ambiental e passa a conhecer suas

obrigações quanto ao adequado controle ambiental de sua atividade. A Licença

contem diversas restrições ambientais no qual a empresa tem obrigação de se

orientar e obedecer.

No inicio da década de 80, de acordo com a Lei Federal 6.938/81, o

Licenciamento Ambiental, passou a ter um caráter obrigatório em todo o território

nacional e as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras ou desvatadoras não

podem funcionar sem o devido licenciamento. A partir de então, as empresas que

tem suas atividades de trabalho sem a Licença Ambiental estão sujeitas às sanções

previstas em lei, incluindo as punições relacionadas na Lei de Crimes Ambientais,

que estão instituídas deste do ano de 1998: advertências, multas, embargos,

paralisação temporária ou definitiva das atividades97.

Atualmente, dentro dos padrões mundiais preocupados com a preservação do

meio ambiente, cada vez mais exigem-se das empresas o controle das atividades de

trabalho e que cumpram a legislação Ambiental, e o licenciamento cumpre este

papel de conseguir harmonizar a empresa e o meio físico que atuam. Os órgãos

responsáveis pelo financiamento e os incentivos realizados através do

governo(como o BNDES), condicionam a aprovação dos projetos à apresentação da

Licença Ambiental.

97 MILARÉ, Edis. op. cit., p. 188.

38

3.3 A competência de licenciar as atividades localizadas em seus limites

Através da Lei federal 6.938/81, que esta a responsabilidade de restringir e

delimitar regionalmente o trabalho das organizações comerciais, junto ao Estado,

onde estão implantadas. Esta Lei é a que institui a Política Nacional de Meio

Ambiente ao município. É fundamental explicar que a Resolução CONAMA 237/97

estabelece que o licenciamento deva ser solicitado em uma única esfera de ação.

Assim, o licenciamento ambiental possibilita as manifestações do município, sob as

responsabilidades das Secretarias Municipais de Meio Ambiente.

O licenciamento ambiental é um documento, no qual possui espaço temporal

de validade previsto e definido, em que o órgão ambiental cria as regras,

determinando as condições, as especificas restrições e medidas de controle

ambiental a serem obedecidas pela empresa. Dentre os principais fatores

determinados têm-se: o potencial de geração de líquidos poluentes que são os

despejos e efluentes, resíduos sólidos, emissões atmosféricas, ruídos e o potencial

de riscos de explosões e de incêndios. Com o recebimento a Licença Ambiental, o

empreendedor assume os compromissos para a manutenção da qualidade

ambiental do local em que se instala.

3.4 Tipos de Licenças Ambientais

O processo de licenciamento ambiental pode ser realizado por três tipos de

licenças. Cada uma destas licenças é exigida em uma fase específica do

licenciamento. Assim, temos: Licença Prévia (LP); Licença de Instalação (LI);

Licença de Operação (LO).

Na primeira fase tem-se a Licença Prévia é a uma etapa do licenciamento, no

qual, o órgão licenciador analisa e busca avaliar o local onde será viabilizado o

empreendimento e sua concepção, possibilitando o controle ambiental

estabelecendo os requisitos básicos para as próximas fases.

A Licença Prévia determina características básicas que agem como uma

fundação para a edificação de todo o empreendimento. A partir desta fase, são

definidos todos os fatores que vão definir o controle ambiental da empresa. O

primeiro passo o órgão responsável pelo o licenciamento determina, se a área

preparada para a implantação da empresa ou do empreendimento(loteamento) é

39

tecnicamente adequada e possível. Neste trabalho de buscar a possibilidade de

viabilidade é norteado no Zoneamento Municipal. Já nesta fase, podem ser pedidos

estudos ambientais complementares, tais como Estudo de Impacto Ambiental - EIA/

Relatório de Impacto Ambiental - RIMA e Relatório de Controle Ambiental - RCA,

quando estes forem necessários. O órgão emissor da licença, baseando nestes

pareceres técnicos, estabelece as condições nas quais a atividade deverá se

enquadrar a fim de cumprir as normas ambientais vigentes.

Assim a partir do detalhamento do projeto inicial e estabelecendo as devidas

medidas de proteção ambiental, deve ser requerida a Licença de Instalação (LI),

cuja concessão normaliza a possibilidade do início da construção do

empreendimento e a instalação dos equipamentos. A execução do projeto requerido

deve ser feito dentro dos conformes do modelo apresentado. Portanto, se houver

necessidade de alterar a planta ou nos sistemas instalados deve ser feita um pedido

formalmente através do órgão emissor da licença para avaliação.

A Licença de Operação realiza a autorização para o funcionamento do

empreendimento. Essa só pode ser pedida quando a empresa estiver edificada e

após a verificação da eficácia das medidas de controle ambiental estabelecidas nas

condicionantes das licenças anteriores. Assim, através das restrições da Licença de

Operação, estão processados os métodos de controle e as condições de operação.

3.5 O Município e o Licenciamento

È de competência do órgão responsável pelo meio ambiente municipal, ouvir

os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando houver

necessidade do licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades

trabalhista que cause impacto ambiental local e principalmente daquelas que lhe

forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.

Assim fica sob a responsabilidade do Município permitir a implantação e o

funcionamento de quaisquer empreendimentos em seu território, desde que

submetidos previamente a uma avaliação ambiental, que estabelecera a

possibilidade de localização, instalação e funcionamento no local proposto pelo

empreendedor.

40

O município poderá criar normas que asseguram a instalação de atividades

que, potencialmente ou de maneira efetiva, possam causar significativa

depredação ao meio ambiente, usando da sua competência institucional e legal,

desde que não seja menos restritivo que o Estado e a União.

Em Mato Grosso, a Prefeitura de Cuiabá, bem como outros municípios,

possuem em seus regimentos internos Sistema de Gestão Ambiental Municipal,

composto de conselhos deliberativos assessorados técnica, jurídica e

administrativamente por órgão executivo da Prefeitura. São desenvolvidos

simultaneamente os trabalhos de licenciamento, fiscalização, controle e

gerenciamento das atividades potencialmente poluidoras que possam causar

impactos de caráter local.

Dentro do processo de licenciamento, é sumamente importante acompanhar o

cumprimento das exigências e condições estabelecidas nas licenças, por meio de

fiscalização efetuada por funcionários do órgão ambiental municipal, devidamente

credenciados. Aos fiscais, deve-se garantir livre acesso às instalações e informações

pertinentes.

O licenciamento ambiental é uma ferramenta importante para o crescimento

sustentável, através, de sua aplicação, busca-se harmonizar a implantação e

operação das atividades potencialmente transformadoras do meio ambiente com a

preservação dos recursos naturais.

O zoneamento é a definição da delimitação de espaços em que os

municípios são divididos em áreas de características comuns. Baseando nesta

divisão, a zona estipulada no projeto é analisada. Assim, esta avaliação prévia da

localização da área alocada é importante para que possíveis remanejamentos sejam

feitas, e se necessário a aplicação de sanções, como multas e interdição da

atividade.

3.7Estudo Impacto Ambiental(EIA),Relatório de Impacto Ambiental(RIMA)

Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental(RIMA)

são exigências legais, estabelecida pela Resolução CONAMA 001/86, na

implantação de projetos com significativo impacto ambiental. Portanto, consiste em

41

um estudo que ocorre no local, mais precisamente no solo, água e ar para verificar

se a área contém algum passivo ambiental além de prever como o meio sócio-

econômico-ambiental será afetado pela implantação do empreendimento98.

Relatório de Controle Ambiental(RCA) é um documento que possibilita gerar

informações que especifica o empreendimento a ser licenciado. Tem que possuir

dentro de seu contexto, um relatório com a descrição do empreendimento a ser

licenciado; da atividade do processo de produção; as especificações das emissões

geradas nos diversos setores do empreendimento (ruídos, efluentes líquidos,

efluentes atmosféricos e resíduos sólidos).

O órgão emissor da licença ambiental, de dentro das normas da Resolução

CONAMA 10/90, pode pedir o Relatório de Controle Ambiental (RCA) sempre que

houver a dispensa do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto

Ambiental(RIMA)99.

Se a empresa já trabalha e não tem Licença Prévia(LP) ou a Licença de

Instalação (LI), precisa requerer ao órgão responsável (licenciador) e expor a

situação, ou pedir a Licença de Instalação (LI). Dependendo os fatos gerados,

normalmente o gestor empresarial será orientado a requerer a Licença de

Operação(LO), visto os propósitos do empreendimento. A Licença de Operação(LO),

então, pode ser pedida quando o empreendimento, ou sua ampliação, está

implantada e iniciando para trabalhar(licenciamento preventivo) ou para regularizar a

situação de atividades em operação (licenciamento corretivo). Quando é

licenciamento corretivo, a normatização do sistema necessita da apresentação

conjunta de documentos, estudos e projetos previstos para as fases de Licença

Prévia(LP), Licença de Instalação(LI) e Licença de Operação(LO).

Geralmente é delimitado um prazo de adequação para a implantação do

sistema de controle ambiental. Portanto, sempre que transformar ou instalar algo na

organização comercial será preciso licenciá-la de novo, mesmo que já possua a

licença, mas somente da unidade a ser modificada ou implantada. Sendo assim,

primordial observar se a licença já estão inseridas as unidades e instalações

existentes ou previstas nas plantas utilizadas no licenciamento. Portanto, qualquer 98 MILARÉ, Edis. op. cit., p. 193. 99 MILARÉ, Edis. op. cit., p. 194.

42

modificação, por menor que seja, deve ser comunicada ao órgão responsável pela

emissão da licença para a definição sobre a necessidade de licenciamento para a

nova unidade ou instalação.

3.8 Fases para a obtenção do licenciamento

As fases para a obtenção do licenciamento são:

1º fase: identificação do tipo de licença ambiental a ser pedida.

2º fase: identificação do órgão responsável a quem requerer a licença.

Aquelas atividades de trabalhos das empresas comerciais, cujos os potenciais

impactos ultrapassem os limites do Estado precisam ser licenciados pelo IBAMA.

Na existência de caso de instalação comercial cujos potenciais impactos

ambientais sejam restritos aos limites do Estado, a competência para o

Licenciamento é da FEEMA. Portanto este caso, engloba a maioria das instalações

empresariais existentes em no território nacional, por isso as próximas fases

especificam o procedimento do órgão licenciador Estadual.

3º fase: pedido de requerimento e cadastro industrial disponibilizados pela

FEEMA. Quando existe a identificação da etapa e, simultaneamente, o tipo de

licença, que será pedida, é preciso pedir ao órgão responsável pela emissão da

licencia e solicitar os formulários de requerimento adequados.

4º fase: coleta de dados e documentos, dependendo do tamanho da empresa,

a tipologia, o grau de risco e a fase de licenciamento existem maneira de verificar a

diversidade em relação aos documentos e procedimentos autorizados, relaciona os

principais documentos exigidos no licenciamento.

5º fase: preenchimento do cadastro de atividade industrial, o cadastro de

atividade industrial é um documento com característica da atividade trabalhista da

empresa, e, que descreve a sua atividade contendo endereço, produto fabricado,

fontes de abastecimento de água, efluentes gerados, destino de resíduos e produtos

estocados.

Para outros documentos, os procedimentos, fase a fase são: memorial

descritivo do processo industrial da empresa; formulário de requerimento preenchido

43

e assinado pelo representante legal; cópia do CPF e identidade do representante

legal que assinar o requerimento; cópias dos CPFs e registros nos conselhos de

classe dos profissionais responsáveis pelo projeto, construção e operação do

empreendimento; cópias do CPF e Identidade de pessoa encarregada do contato

entre a empresa e o órgão ambiental; cópias da procuração, do CPF e da identidade

do procurador, quando houver; cópia da ata da eleição da última diretoria, quando se

tratar de sociedade anônima, ou contrato social registrado, quando se tratar de

sociedade por cotas de responsabilidade limitada; cópia do CNPJ - Cadastro

Nacional de Pessoa Jurídica; cópias do registro de propriedade do imóvel ou de

certidão de aforamento ou cessão de uso; cópia da Certidão da Prefeitura indicando

que o enquadramento do empreendimento está em conformidade com o a Lei de

Zoneamento Municipal; cópia da Licença ambiental anterior, se houver; Guia de

Recolhimento (GR) do custo de Licença.

Com o pagamento e custo da taxa necessária são determinada pelo órgão

responsável.

Deverá a empresa juntar e inserir no processo as cópia de mapas do guia rex

ou outros mapas de ruas, mostrando a sua localização; croquis ou planta hidráulica,

das tubulações que conduzem os despejos industriais, esgotos sanitários, águas de

refrigeração, águas pluviais etc. a representação dessas tubulações deverá ser

representada com linhas em cores ou traços diferentes.

Os principais documentos exigidos no licenciamento ambiental, pode ser

observado no setor de cadastro, que possui de orientações complementares em

cada campo que auxilia a compreensão sobre os dados exigidos. Tais como o

levantamento de plantas e a descrição dos processos industriais deverão ser

inseridos ao cadastro de atividade industrial. Varias organizações empresariais,

fazem a opção por contratar serviços de empresas ou profissionais especializados

na área para a realização do licenciamento. Apesar que, nem todas possuem

capacidade financeira para este serviço.

6º fase: o requerimento da licença, inicia a abertura de processo.

7º fase: a publicação da abertura de processo

44

O tempo que delimita a validade de cada licenciamento diversifica de acordo

com o tipo de atividade de trabalho, assim como a tipologia, a situação ambiental da

área onde está implantada, e outros fatores. O órgão ambiental estabelece os

prazos e os especifica na licença de acordo com os parâmetros estabelecidos na

Resolução CONAMA 237/97, resumidos abaixo:

Dentro da normativa do art. 6º da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei

6.938/81), a fiscalização pode ser executada pelo órgão executor: o IBAMA, por

órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais e também por órgãos locais: os

órgãos ou entidades municipais. Os prazos só valem se forem obedecidas as

condições especificadas na expedição das licenças.

A Licença Prévia e a Licença de Instalação (LI), dentro da legalidade, deverão

ter os prazos delimitado prorrogados, desde que não passem os prazos máximos

estipulados. No caso da Licença de Operação(LO), pode-se pedir a renovação até

cento e vinte (120 dias) antes do término da validade dessa Licença.

O licenciamento ambiental, pode ser cancelada a qualquer tempo, deste que,

a fiscalização ambiental preveja ou verifique irregularidades do tipo: falsa descrição

de informações nos documentos exigidos pelo órgão ambiental para a concessão da

licença; graves riscos ambientais ou à saúde; alteração do processo industrial sem

que o órgão ambiental seja informado; entre outras.

Todos os gastos decorridos nas varias fases do pedido de licenciamento são

de responsabilidade da empresa requerente.

Como principais custos têm-se: recolhimento da taxa referente a cada licença

expedida; coletas de dados e informações pertinentes; análises, se necessárias;

estudo de avaliação de impacto ambiental, dependendo da licença; implantação de

medidas preventivas e/ou corretivas aos impactos negativos; acompanhamento e

monitoramento dos impactos; publicações das licenças.

A Constituição Federal de 1988 passou a ter um capítulo exclusivo para meio

ambiente, e, através do art. 225, normas e diretrizes para a questão ambiental,

dando as diretrizes de preservação e proteção dos recursos naturais, incluindo neles

45

a fauna e a flora. Entre diversas medidas adotadas, implantou normas de promoção

da educação ambiental e definiu o meio ambiente como bem de uso comum:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações100.

È valido para qualquer equipamento ou atividade considerada poluidora ou

que pode ser poluidora, dentro território nacional.

A Lei Federal n.º 9.605/98: estabelece as sanções criminais aplicáveis às

atividades lesivas ao meio ambiente; introduz conceitos da responsabilidade

criminal para condutas lesivas ao meio ambiente e da responsabilização criminal da

pessoa jurídica; prevê a desconsideração da pessoa jurídica para impedir, por

exemplo, que quando a empresa decrete falência os danos ambientais não sejam

ressarcidos.

3.9 Estudo de Impacto Ambiental: um requisito

O estudo de Impacto Ambiental é um requisito, porque visa o atendimento

a todos os demais elementos constantes das normas ambientais. Um único

elemento obriga o atendimento dos demais.

Entende-se que é um requisito da política ambiental, deve ser visto como

um fator de melhoria do desempenho ambiental, e de prevenção, em linha com os

objetivos e metas estabelecidos.

O Estudo de Impacto Ambiental é um dos elementos do processo de

proteção ambiental, expondo suas intenções e princípios em relação ao

desempenho ambiental, que uma estrutura necessita para ação e definição de seus

objetivos e metas ambientais. O Estudo do Impacto Ambiental, defini a política

ambiental da organização assegura que ela: a) Seja apropriada à natureza, escala

e impactos ambientais de suas atividades, produtos ou serviços; b) Inclua o

comprometimento com a melhoria contínua e com a prevenção ambiental; c) Inclua

o comprometimento com o atendimento à Legislação e normas ambientais

100 Artigo 225 da Constituição Federal de 1988. apud., MILARÉ, Edis. op. cit., p. 199.

46

aplicáveis, e demais requisitos subscritos pela Organização; d) Forneça a estrutura

para o estabelecimento e revisão dos objetivos metas ambientais; e) Seja

documentada, implementada, mantida e comunicada a todos os empregados;

f) Esteja disponível para o público.

De um modo geral, ela serve para estabelecer o sentido geral de comando e

fornece uma estrutura de ação. Essas análises são efetuadas com base em macro

indicadores das ameaças e oportunidades ambientais passíveis de ocorrência a

partir da implantação do empreendimento.

3.10 Licenciamento ambiental em Mato Grosso

Observa-se, que dentro do contexto ambiental, o licenciamento, é um dos

mais importantes instrumentos do meio ambiente, e um procedimento administrativo

extremamente importante, nos dias atuais.

O Estado de Mato Grosso vem priorizando, um maior rigor no controle

ambiental, onde foram incorporadas as tecnologias de sensoriamentos remotos e as

propostas de integrações das atividades de monitoramentos, licenciamentos e

fiscalizações. Assim, mesmo com a estratégia de monotoriamento terem sido

colocadas em prática diariamente no Estado de Mato Grosso, ele ainda é conhecido

mundialmente como aquele que mais desmatou suas florestas nos últimos anos.

O EIA/RIMA, é um dos mais importantes mecanismos de avaliação de

impactos ambientais (AIA), que é outro instrumento do Meio Ambiente, atualmente é

o estudo ambiental mais exigido antecipadamente à implantação de

empreendimentos e trabalhos considerados importantes ou potencialmente

causadores de significativa degradação do meio ambiente.

Lei Complementar Estadual nº 38/95, que estabelece o Código Ambiental do

Estado de Mato Grosso. A disposição em lei e sua implementação, aliados ao

desenvolvimento de um sistema próprio, tornaram o Iicenciamento ambiental em

propriedades rurais no Mato Grosso pioneiro no país.

O Iicenciamento em propriedades ocorre mediante o georreferenciamento do

perímetro dos imóveis com a delimitação das áreas de preservação permanente e

reserva legal. O monitoramento da evolução do desmatamento, no território e em

47

cada propriedade rural, é feito por meio de imagens de satélite sobrepostas aos

polígonos georreferenciados dos imóveis rurais licenciados. A fiscalização opera a

partir da detecção dos desmatamentos irregulares pelas cartas imagens de

desmatamento, atualizadas anualmente.

Quando analisa-se as leis estaduais do Estado em comento, verifica-se que

incluem a exigência de licenciamento para a localização de empreendimentos e

atividades impactadoras, tampouco a Lei 6.938/81 e seu regulamento o fazem,

apesar de esta ser a etapa mais importante de um projeto, pois é quando se define a

sua viabilidade ambiental. Sem levar em conta as leis sobre licenciamento que se

referem ao termo ao caracterizarem a LP e muitas delas assim o fazem, mas, no

Mato Grosso, incluem a palavra localização ao exigir a licença, sob a égide da Lei

Complementar 38/95, art. 19, IV, especificamente para a LAU.

No Mato grosso, para retirar a licença ambiental de trabalhos agropecuárias,

é realizado em somente uma fase, com emissão da Licença Ambiental Única - LAU.

As propriedades rurais são cadastradas no processo por adesão voluntária do dono

da propriedade ou por notificação da FEMA/SEMA. Para começar o processo de

licença ambiental, o dono da terra ou o procurador estipulado pelo proprietário

mostra a documentação exigida pelo órgão ambiental, que segue para análise

técnica pela FEMA/SEMA, nos quais, exigem eventuais correções e

complementações, assim será emitida a Licença, dentre outros documentos

necessários relacionados. Então, acontecendo a efetivação do licenciamento, o

proprietário assume o compromisso em cumprir as obrigações previstas no Código

Florestal (Lei Federal nº 4.771/65) para as áreas de preservação permanente e

reserva legal, e o governo, de realizar o monitoramento e fiscalização ambientais.

Para o alcance da almejada eficácia e eficiência desse sistema, as

solicitações para a emissão da Licença Ambiental limitam-se às condições

estabelecidas no Código Florestal, enquanto que pela legislação federal, o

procedimento de Iicenciamento possui potencial para avaliar outras atividades

correlatas , como controle da poluição.

As Constituições Estaduais focam necessariamente ao Estudo do Impacto

Ambientais, e, não ao licenciamento, a exemplo da Constituição Federal, e, há casos

48

nas legislações estaduais em que se verifica a troca de um instrumento pelo outro,

ou certa confusão na definição deles, como o exemplo no Mato Grosso, (arts. 278)

exigem EIA para todas as atividades potencialmente degradadoras, EIA/RIMA e do

licenciamento ambiental aos empreendimentos e atividades já existentes.

Como, o EIA/RIMA é uma ferramenta de planejamento, ou seja, prévio à

implantação dos projetos, portanto, em tese, não exigível dos já existentes, e o

licenciamento, sim, ser viável a qualquer tempo, é dado tratamento diferenciado ao

tema nos diversos Estados.

A Lei Estadual que faz destaca a esse particular de maneira especifica no

Mato Grosso, é o art. 4º das Disposições Transitórias da Lei Complementar 38/95

diz que os trabalhos já em andamento podem requerer LO sem LP e LI.

Existem diversos entendimentos entre a legislação federal e a estadual Mato-

grossense, como a que determina a parte financeira, os valores econômicos; na

temporal, os prazos de multas administrativas; e, em relação a parte física da

propriedade, a demarcação de área de reserva legal em florestas de transição.

Contudo, é designado que faça obedecer a exigência determinada pela instância

superior, devendo, em nível estadual, legislar com maior restrição.

A especial e delicada estrutura relacionada a compensação de reserva legal

entre propriedades privadas também são constatada no Estado de Mato Grosso.

Inexistem estratégia e sistemas que ampliem a compensação de RL, nem

monitoramento do cumprimento das compensações realizadas como necessidade

para emissão de LAU. Os instrumentos primordiais como o Termo de Ajustamento e

Conduta e Termo de compromisso, utilizadas pelo órgão ambiental estadual,

precisam de revisão jurídica. É interessante, ainda, pelo menos citar avanço

observado na legislação dos Estado, a saber: necessidade de exigir a análise de

risco e plano de contingência, normalmente no bojo da auditoria ambiental, os quais,

na legislação federal, só são exigidos em casos específicos, para portos

organizados, instalações portuárias ou terminais, dutos, plataformas, bem como

suas respectivas instalações de apoio, conforme a Resolução Conama 293/01: Mato

Grosso (Lei Complementar 38/95, art. 41, III); consulta prévia ao órgão congênere de

Estado vizinho toda vez que matéria objeto de deliberação implicar ação conjunta:

49

Mato Grosso (Lei Complementar 38/95, art. 3º, XIII). A integração das ações

contribuiria para o sucesso de programas de governo, visando à preservação da

vegetação nativa ainda existente.

Licenciamento ambiental, o prazo de validade em Mato Grosso(art. 19, §1º da LC38/95). Estabelecidos pela sema, respeitados no maximo: LP – 4 (quatro) anos; LI: 5(cinco) anos; Lo: 6(seis) anos; LAU: 5(cinco) ou 10(dez) anos; LOP: 2(dois) anos. No § 2º a LAU tem prazo maximo de: 5(cinco) anos- atividades de exploração florestal ou desmatamento; 10 (dez) anos – atividade agrícolas e pecuárias, desde que não haja alteração na área de posse ou propriedade101.

101 DEON SETTE, Marli T.. Licenciamento Ambiental. Notas de aula.Cuiabá: Unic. 2006.

4. RESPONSABILIZAÇÃO AMBIENTAL

4.1 Responsabilidade administrativa

As normas administrativas, às vezes, são insuficientes no combate a graves

lesões contra o meio ambiente, em virtude da falta de fiscalização. E, então, é feito

apelo à tutela penal, que deve ser atendido, desde que não seja para fazer remendos

aos vazios da legislação administrativa ou para encobrir a falta de aplicação das

sanções administrativas. A proteção penal justifica-se quando se tratar de um bem

jurídico fundamental, se a utilização de todos os outros meios jurídicos não for suficiente

para alcançar a defesa do bem, ainda assim com referência a apenas algumas lesões,

as mais graves.

A legislação de meio ambiente determina que são passíveis de licenciamento

ambiental, a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e

trabalhos que fazem usos de recursos ambientais, consideradas efetiva ou

potencialmente poluidoras, assim com os empreendimentos capazes, sob qualquer

forma, de causar degradação ambiental. Em agindo em desconformidade com a Lei,

via de regra, a primeira sanção que o infrator da legislação ambiental recebe é a

administrativa, aplicada pelos agentes dos órgãos ambientais no exercício do

poder de polícia, variando desde uma singular multa até a suspensão parcial ou

total da atividade lesiva ou demolição de obra.

A aplicação de sanções administrativas decorre do poder de polícia

ambiental da Administração Pública, que tem o poder-dever de agir diante das

situações de desrespeito à Lei ou de mero perigo de dano ao ambiente, sempre em

atividade vinculada, isto é, dentro do princípio da legalidade.Nesta esfera de

responsabilidade ambiental, o Poder Público age por iniciativa própria, de ofício, ou

mediante provocação ou denúncia da sociedade ou de algum cidadão isolado113.

113 MILARÉS, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 2000. p. 132.

51

O poder de polícia visa garantir a segurança e a integridade ambiental,

e pode ser exercido pelas três esferas de governo: federal, estadual e

municipal, através dos órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente

– SISNAMA. Observa-se, que o licenciamento ambiental é um ato de polícia, uma

ação fiscalizadora onde as licenças são pedidas como uma maneira licita de praticar

atos que, não houver consciência por parte do requerente, podem gerar ilícitos ou

efeitos imputáveis.

Os Decretos que regem o licenciamento, devem ser observados

atentamente, pois estabelecem sanções penais e administrativas ao empreendedor

que não renovar suas licenças nos prazos determinados

O art. 44 do Decreto nº 3.179/99 e no art. 30 na Política Estadual do Meio

Ambiente, sob a égide da Lei Estadual nº 9.509/97, tem-se as sanções

administrativas que estão previstas e estabelecem:

Art. 44 - Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:

Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais)

Art. 30 - As infrações de que trata o artigo anterior serão punidas com as seguintes penalidades:I - advertência;II - multa de 10 a 10.000 vezes o valor da Unidade Fiscal do Estado de São Paulo - UFESP;III - interdição temporária ou definitiva;IV – embargo V - demolição;VI - suspensão de financiamento e benefícios fiscais; VII - apreensão ou recolhimento, temporário ou definitivo114.

Recentemente ocorreu uma profunda mudança no campo da

responsabilização administrativa ambiental no Brasil, com a edição da Lei 9.605,

de 12.02.98, nominada de Lei de Crimes Ambientais, que dedicou o Capítulo VI

especificamente para a matéria de infrações administrativas, e com a edição do

Decreto 3.179, do dia 21.09.99, especificando as sanções administrativas

114 MILARÉS, Édis. op. cit., p. 133.

52

aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, regulamentando nesta

parte o citado Capítulo VI115.

A Lei 9.605/98 dedicou um capítulo específico às infrações

administrativas, abrindo uma nova fase no aperfeiçoamento jurídico-ambiental,

pois anteriormente as infrações e as sanções estavam previstas em diversos

diplomas legais, da forma mais esparsa possível, sem nenhuma sistematização,

dificultando extremamente a aplicação, sem contar as contestações freqüentes

em relação às infrações previstas em Resoluções, Portarias, Circulares e outros

instrumentos sem a necessária força e autoridade da lei, ou sem falar dos disparates

na fixação dos valores de multas, que eram estabelecidas em UFIR, OTN, ORTN,

Valor de Referência e outros índices116.

Para pôr fim a esta situação confusa e sistematizar as infrações

administrativas ambientais, foi encaminhado Projeto de Lei pelo Executivo que,

após muitos debates no Congresso Nacional, resultou na Lei 9.605/98, que trata

de crimes e infrações administrativas, de forma consolidada e orgânica, seguida

do Decreto regulamentador 3.179, de 21.09.99, que, de uma vez por todas, definiu

o que é infração administrativa ambiental, especificou e sistematizou tais infrações,

classificando-as pelo bem ambiental atingido, além de unificar o referencial de valor

das multas em Real, que podem ir de R$ 50,00 (cinqüenta reais) a R$

50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais)117. A grande maioria das infrações

administrativas corresponde às mesmas condutas consideradas crimes na Lei

9.605/98, valendo afirmar que todo crime ambiental é, ao mesmo tempo, uma

infração administrativa, mas nem toda infração administrativa corresponde a um

crime.

O conceito de infração administrativa ambiental vem delineado no art. 1°

do Decreto regulamentador como toda ação ou omissão que viole as regras

115 Lei 9.605, de 12.02.98, apud., MATTOS NETO, Antonio José de. Competência legislativa municipal

sobre meio ambiente. Revista de Direito Administrativo, São Paulo, n. 286, p. 129-144, dez, 2003. 116 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil: Promulgada em 05 de outubro de 1988. 22. ed.

São Paulo: Saraiva, 2000. p. 623. 117 Lei 9.605, de 12.02.98, apud., MATTOS NETO, Antonio José de. op. cit., p. 144.

53

jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente,

repetindo exatamente a redação do art. 70 da Lei 9.605/98118.

O § 1° do art. 70 da Lei dos Crimes Ambientais definiu como autoridade

competente para lavrar o auto de infração ambiental e instaurar o processo

administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do SISNAMA,

designados para as atividades de fiscalização.

O art. 72 da Lei 9.605/98 e o art. 2° do Decreto 3.179/99 especificam as

sanções aplicáveis pela Administração Ambiental aos infratores ambientais, em

ordem crescente de gravidade da lesão, começando pela advertência, que é uma

novidade salutar, e terminando com a sanção restritiva de direitos, num total de

dez tipos de punição, que podem ser aplicadas cumulativamente119.

Para evitar conflito de atribuições e duplo sancionamento pelo mesmo fato, o

art. 76 da Lei de Crimes Ambientais previu que o pagamento de multa imposta pelos

Estados, Municípios, Distrito Federal ou Território substitui a multa federal na mesma

hipótese de incidência. Privilegia-se, assim, a atuação ambiental local e regional120.

Finalmente, digno de nota é o estabelecimento de regras

procedimentais para a apuração da infração administrativa ambiental, delineadas no

art. 71 da Lei 9.605/98 que prevê prazos certos para oferecimento de defesa ou

impugnação (vinte dias contados da ciência da autuação), para a autoridade

competente julgar o auto de infração (trinta dias contados da data da lavratura), para

recurso da decisão condenatória (vinte dias), e para pagamento da multa (cinco

dias) contados da data do recebimento da notificação121.

Em matéria de infrações administrativas ambientais e sanções aplicáveis,

restou revogado o art. 14 da Lei 6.938/81 – Lei da Política Nacional do Meio

Ambiente.

118 Art. 70 da Lei 9.605/98, apud, MATTOS NETO, Antonio José de. op. cit., p. 145. 119 BRASIL, op. cit., p. 623. 120 Art. 76 da Lei de Crimes Ambientais, apud., MATTOS NETO, Antonio José de. op. cit., p. 144. 121 Art. 71 da Lei 9.605/98, apud., MATTOS NETO, Antonio José de. op. cit., p. 144.

54

Cabe lembrar que os valores arrecadados pelos órgãos ambientais da União

em pagamento às multas por infração ambiental serão revertidos ao Fundo Nacional

do Meio Ambiente, nos termos do art. 73 da Lei 9.605/98122.

Os Estados e os Municípios também podem prever infrações e sanções em

suas respectivas legislações, com a fixação de procedimento próprio,

observadas as normas gerais da União, revertendo aos fundos estaduais e

municipais correspondentes os valores arrecadados pelos respectivos órgãos

ambientais em pagamento de multas por infração ambiental.

4.2 Responsabilidade civil

Neste campo, a Lei 6.938/81 representou uma grande novidade, até hoje de

suma importância para a eficácia da aplicação da legislação ambiental: a

responsabilidade objetiva ou, em outras palavras, a dispensa da culpa para

caracterizar a obrigação de indenizar.

Outro grande avanço, sem dúvida, foi o advento da chamada Lei da

Ação Civil Pública – Lei 7.347 – de 1985, que atribui legitimidade ao Ministério

Público e às Entidades Civis (ONG’s) para ajuizar ações contra os infratores da

legislação ambiental e de outros direitos e interesses chamados difusos e

coletivos123. Referida lei representa um marco histórico na defesa judicial do meio

ambiente e outros interesses sociais, como é o caso da defesa do consumidor, do

patrimônio público, da criança e do adolescente etc. e é, por assim dizer, um divisor

de águas na história do processo civil brasileiro, que até então só admitia a

discussão e o julgamento de conflitos individualizados.

Antes da Lei 7.347/85, se uma empresa estivesse poluindo

o ar, por exemplo, somente os vizinhos confrontantes poderiam pensar em

promover uma ação. Hoje a sociedade tem o poder de ação, através do

Ministério Público ou de alguma associação criada para o fim de proteger o meio

ambiente.

122 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva. 2000. p.

56. 123 Idem, Ibidem,p. 57.

55

Tal lei tem como objetivo principal disciplinar a Ação Civil Pública de

Responsabilidade Por Danos Causados ao Meio Ambiente, ao Consumidor, a

Bens de Direitos do Valor Artístico, Estético, Histórico, Turístico e Paisagístico.

Inovação que também merece realce é a instituição do Inquérito Civil Público,

previsto no art. 8º, da Lei 7.347/85, que pode ser instaurado pelo Ministério Público

para apuração e investigação de qualquer denúncia relativa à ofensa a direitos e

interesses difusos e coletivos, como é o caso da lesão ambiental124.

Na seqüência foi editado o Decreto n°3179, de 21 de setembro de 1999, que

regulava a priori as infrações administrativas, entendidas como toda ação ou

omissão que danifique as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e

recuperação do ambiente. Respondia pelo trabalho da administração, uma vez que

quando detectada a infração ambiental pela autoridade competente, esta é obrigada

a levantara sua apuração imediata, sob pena de co-responsabilidade, tendo a lei

imputado severas sanções ao administrador, que poderá ser responsabilizado

administrativa, penal e civilmente. Assim, fica os Municípios responsabilizado

aplicar a legislação, desde que tenham em sua estrutura administrativa, órgão ou

entidade com as atribuições de controle e fiscalização ambiental.

4.3 Responsabilidade penal ambiental

A pretensão inicial é no sentido de reunir todas as infrações penais relativas

ao meio ambiente na nova lei, isto é, consolidar num único diploma todos os crimes

ambientais. E assim ficou dito no art. 1° do Projeto aprovado nos seguintes termos:

Art. 1°. As condutas e atividades lesivas ao meio ambiente são punidas com sanções administrativas, civis e penais, na forma estabelecida nesta Lei.

Parágrafo único. As sanções administrativas, civis e penais poderão cumular-se, sendo independentes entre si125.

124FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. op. cit., . p. 59. 125 Art. 1°, apud., FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos. Crimes contra a natureza. 6. ed.

São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 71.

56

Citado artigo foi vetado pela Presidência da República por não ter a nova

Lei a abrangência que se lhe pretendeu imprimir, pois não incluiu todas as

condutas que já eram punidas por nocivas ao meio ambiente no Código Penal e

em outros diplomas legais, como é o caso da contravenção prevista na alínea m

do art. 26 da Lei 4.771/65 – Código Florestal - (soltar animais ou não tomar

precauções para que o animal de sua propriedade não penetre em florestas sujeitas

a regime especial)126.

Na década de oitenta, novas Leis são editadas punindo condutas lesivas

ao meio ambiente: Lei de Agrotóxicos – Lei 7.802/89 – relativamente à produção,

registro e comércio desses produtos químicos; Lei 7.643/87 (proibindo pesca de

cetáceos em águas jurisdicionais brasileiras); e Lei 7.679/88, proibindo a pesca de

espécies em período de reprodução.

A Constituição Brasileira de 1988 consagra um Capítulo ao Meio

Ambiente, e muito mais do que isso: garante a todos os brasileiros o

equilíbrio ecológico, considerando o ambiente como bem de uso comum do povo

e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à Coletividade o

direito-dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações,

prevendo a responsabilidade administrativa, civil e penal das pessoas físicas e

jurídicas que causarem dano ao meio ambiente.

Para regulamentar esta responsabilidade penal da pessoa física e jurídica

por lesão ao ambiente, foi editada a Lei 9.605/98, que sistematizou e deu

tratamento orgânico à questão penal ambiental no Brasil.

A tutela penal ambiental no Brasil sofreu recentemente profunda mudança

com a edição da Lei 9.605, de 12.02.98, denominada Nova Lei de Crimes

Ambientais, que, além de tratar dos crimes, cuida também das infrações

administrativas ambientais, regulamentada neste último aspecto pelo Decreto

3.179, de 21.09.99 – Dia da Árvore.

O Projeto de Lei originalmente tinha por objetivo sistematizar as infrações

administrativas e os valores das multas aplicadas pelos órgãos ambientais

126Art. 26 da Lei 4.771/65 – Código Florestal ,apud., FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos.

op. cit., p. 71.

57

integrantes do SISNAMA, já que havia diversos diplomas legais dispondo de

forma difusa e contraditória sobre a matéria, inclusive com valores de multa em

diferentes referenciais (ORTN, MVR, R$, Cr$ etc.). Entretanto, o Congresso

Nacional acabou optando por ir além e sistematizar também as infrações penais.

Com o veto ao art. 1°, permanecem em vigor as normas incriminadoras

anteriores, mesmo que não incluídas na nova Lei.

A Lei nova vai além de definir crimes ambientais, mas apresenta

alternativas à pena privativa de liberdade e prevê a não-aplicação da pena, desde

que o infrator recupere o dano ou, de outra forma, pague seu débito para com a

sociedade. Trata-se de uma lei de dupla natureza: material-penal e processual.

Apesar dos inúmeros vetos, a nova Lei representa um marco legal dos

mais importantes nesta fase de aperfeiçoamento do Direito Ambiental, e traz

inúmeras inovações. Ainda que não consolide integralmente os delitos ambientais,

a nova Lei é um avanço na sistematização, facilitando a aplicação e tornando até

mais didática a matéria penal ambiental, pois, anteriormente, as infrações penais

ambientais se encontravam espalhadas em dezenas de leis esparsas,

formando um emaranhado legal.

Quanto à responsabilidade penal da pessoa jurídica, a nova Lei também

avança, definindo casos em que se deve aplicar a sanção penal, prevendo hipótese

de desconsideração da pessoa jurídica (art. 4°) e não excluindo a responsabilidade

penal das pessoas físicas que sejam autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo

fato.

Ainda com relação à pessoa jurídica, há importante inovação

com a previsão da liquidação forçada no caso de ser criada ou utilizada para

permitir, facilitar ou ocultar crime definido em lei. E no caso de liquidação, o

patrimônio da empresa é transferido para o Fundo Penitenciário Nacional, nos

termos do art. 24 do novo diploma.

Outra novidade legal é a extinção da punibilidade com a

demonstração de reparação do dano ambiental, que, na prática, já era aplicado

muito embora sem a exata previsão em lei, como agora decorre do art. 28, I, da Lei

9.605/98. Mais importante que a punição é a reparação do dano ambiental.

58

Nos crimes de menor potencial ofensivo, definidos na Lei 9.099/95, poderá

haver aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou multa, desde que

tenha ocorrido composição/reparação do dano ambiental (art. 27).

O art. 7º da nova Lei permite ainda substituir penas de prisão de até 04

(quatro) anos por penas alternativas, como a prestação de serviços à comunidade,

valendo lembrar que a maioria das penas previstas na lei tem limite máximo de 04

(quatro) anos127.

Maus-tratos contra animais deixou de ser contravenção e passou a ser

crime definido no art. 32 da Lei de Crimes Ambientais, que também pune o abuso

contra estes animais, sejam silvestres ou domesticados, nativos ou exóticos. No

mesmo artigo se punem as experiências dolorosas ou cruéis em animal vivo,

ainda que para fins didáticos ou científicos, quando existem recursos alternativos.

Outras situações são consideradas licitas com licença e ilícita se, licença.

Quem dificultar ou impedir o uso público das praias está sujeito à pena de

reclusão de um a cinco anos, isto por força do art. 54, § 2°, IV, da Lei 9.605/98.

A grande maioria das contravenções florestais previstas no Código

Florestal Brasileiro de 1965 passa a ser considerado crime na Seção II do Capítulo

V, intitulada Dos Crimes contra a Flora. Não obstante, existem algumas

contravenções que permanecem sem punição porque não encontram previsão na

Lei de Crimes Ambientais. Pelo menos dois artigos da nova Lei (arts. 66 e 67) são

dirigidos ao funcionário público que deixa de cumprir com suas atribuições, fazendo

afirmação falsa ou enganosa, omitindo a verdade, sonegando informações ou

dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou de licenciamento

ambiental, bem como concedendo licença, autorização ou permissão em

desacordo com as normas ambientais, sujeitando-o à pena privativa de liberdade

de um a três anos, e multa.

127 Art. 7º, apud., FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos. op. cit., p. 71.

CONSIDERAÇOES FINAIS

O Licenciamento Ambiental é um sistema pelo qual o órgão ambiental

competente permite a localização, instalação, ampliação e operação de

empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, e que possam

ser consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob

qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

Por meio desta ferramenta, assegura que as medidas preventivas e de

controle usadas nos empreendimentos sejam compatíveis com o desenvolvimento

sustentável.

Sendo um processo de caráter preventivo, o Licenciamento é primordial para

sustentar a preservação da qualidade ambiental, conceito amplo que abrange

aspectos que vão desde questões de saúde pública até, por exemplo, a preservação

da biodiversidade, com o desenvolvimento econômico.

Assim, o Licenciamento atua numa forma que pode auxiliar para uma melhor

qualidade de vida das gerações futuras.

O Licenciamento Ambiental possibilita ao empreendedor, focar e identificar os

efeitos ambientais do seu negócio, e de que forma esses efeitos podem ser

administrado de maneira licita, pensando no bem comum.

A Política Nacional de Meio Ambiente, criada por meio da Lei Federal nº

6.938/81 destaca mecanismos de preservação, melhoria e recuperação da

qualidade do meio ambiente possibilitando assegurar em nosso país o

desenvolvimento socioeconômico e o respeito à dignidade humana.

O Licenciamento é um sistema que promove e determina a interface entre o

empreendedor, cujo o trabalho pode impactar, o meio ambiente, e o Estado, que

garante a conformidade com os objetivos dispostos na política estabelecida.

61

Relativamente ao sistema da repartição de competências observa-se que o

legislador constituinte não foi suficientemente preciso, se em mente tinha a

intenção de fixar as fronteiras entre as competências dos entes da federação. A

adoção da terminologia “proteção do meio ambiente” nos artigos 23 e 24 da

Constituição de 1988 denota a flexibilização da competência privativa da União em

matéria ambiental. O parágrafo único do artigo 22, algumas matérias contidas

no rol da competência privativa da União dos artigos 21 e 22 reaparecem direta ou

indiretamente nos artigos 23 e 24, em que legislam além da União, Estados,

Distrito Federal e Municípios. Nesses dois últimos artigos, os demais entes

políticos não necessitam de autorização e, portanto, seria incongruente exigi-la

em relação aos mesmos. Não há lógica em delegar-se o que já pertence aos

demais entes da federação por força da própria constituição. Afinal, os artigos 23 e

24, respectivamente, estabelecem as competências comum e concorrente em

matéria ambiental. os artigos 21 e 22 têm natureza híbrida, o que significa dizer

que há incisos que de fato são privativos, ao passo que há outros que não o são.

Os Municípios atuam no campo de sua especificidade, de sua autonomia, ou

seja, com base no interesse local e podem legislar sobre norma geral, caso

necessário ao exercício de suas competências. Quanto ao conteúdo do direito

ambiental e aos pontos de contato que ele manifesta em relação ao direito

econômico e tributário, devemos salientar que a idéia de que muitos recursos

naturais não são renováveis, ou que não possuem um poder de recomposição

que segue a velocidade de sua exploração, tenderão a redimensionar ou

criar novos tributos e a exigir a presença do Estado enquanto agente

regulador. Não há como a economia passar à margem desse fenômeno, se querem

garantir a qualidade de vida e o direito ao meio ambiente equilibrado.

As normas administrativas, às vezes, são insuficientes no combate a graves

lesões contra o meio ambiente, em virtude da falta de fiscalização. E, então, é feito

apelo à tutela penal, que deve ser atendido, desde que não seja para fazer remendos

aos vazios da legislação administrativa ou para encobrir a falta de aplicação das

sanções administrativas. A proteção penal justifica-se quando se tratar de um bem

jurídico fundamental, se a utilização de todos os outros meios jurídicos não for suficiente

para alcançar a defesa do bem, ainda assim com referência a apenas algumas lesões,

as mais graves.

62

A Constituição brasileira abre espaço para adoção da responsabilidade penal da

pessoa jurídica, uma vez que, muitas das lesões sofridas pelo meio ambiente, resultam

das atividades desses entes. A Lei n.° 9.605/98 inova nesse sentido, prevendo tal

incriminação, quando os delitos forem cometidos por decisão de seu representante legal

ou contratual, ou de se órgão colegiado, no interesse ou beneficio de sua entidade; e

também considera responsável aquele que atua em seu nome.

Ainda não atingimos um nível ótimo na aplicação dos diplomas legais

existentes nesta matéria por parte da União, Distrito Federal, Estados e

Municípios, no intuito da efetiva aplicação do artigo 225 da atual

Constituição. Há várias razões: miséria, dificuldades financeiras sentidas pela

Administração Pública para a criação ou implementação de estruturas

administrativas, ausência de vontade política, despertar ecológico recente e não

homogêneo da população brasileira, ausência, em termos nacionais, de um

balizamento entre meio ambiente e desenvolvimento da economia etc.

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