MINISTÉRIO DA DEFESA EXÉRCITO BRASILEIRO DEPARTAMENTO DE...
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MINISTÉRIO DA DEFESA EXÉRCITO BRASILEIRO DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA INSTITUTO MILITAR DE ENGENHARIA CURSO DE MESTRADO EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES MARIA APARECIDA GARCIA BASTOS PROCEDIMENTO LOGÍSTICO PARA OPERAÇÃO DE RESPOSTA A DESASTRES Rio de Janeiro 2013
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MINISTÉRIO DA DEFESA
EXÉRCITO BRASILEIRO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA
INSTITUTO MILITAR DE ENGENHARIA
CURSO DE MESTRADO EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES
MARIA APARECIDA GARCIA BASTOS
PROCEDIMENTO LOGÍSTICO PARA OPERAÇÃO DE RESPOSTA A DESASTRES
Rio de Janeiro 2013
INSTITUTO MILITAR DE ENGENHARIA
MARIA APARECIDA GARCIA BASTOS
PROCEDIMENTO LOGÍSTICO PARA OPERAÇÃO DE RESPOSTA A
DESASTRES
Dissertação de Mestrado apresentada ao Curso de Mestrado em Engenharia de Transportes do Instituto Militar de Engenharia, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Ciências em Engenharia de Transportes.
Orientadores: Prof.ª Vânia Barcellos Gouvêa Campos, D.Sc. Prof.ª Renata Albergaria de Mello Bandeira, D.Sc.
Rio de Janeiro 2013
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C 2013
INSTITUTO MILITAR DE ENGENHARIA
Praça General Tibúrcio, 80 – Praia Vermelha
Rio de Janeiro - RJ CEP: 22290-270
Este exemplar é de propriedade do Instituto Militar de Engenharia, que poderá incluí-lo em base de dados, armazenar em computador, microfilmar ou adotar qualquer forma de arquivamento.
É permitida a menção, reprodução parcial ou integral e a transmissão entre bibliotecas deste trabalho, sem modificação de seu texto, em qualquer meio que esteja ou venha a ser fixado, para pesquisa acadêmica, comentários e citações, desde que sem finalidade comercial e que seja feita a referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e dos orientadores.
629.04 Bastos, Maria Aparecida Garcia B 327p Procedimento logístico para operação de resposta a desastres /
Maria Aparecida Garcia Bastos; orientada por Vânia Barcellos Gouvêa Campos e Renata Albergaria de Mello Bandeira - Rio de Janeiro: Instituto Militar de Engenharia, 2013.
179 p.: il. Dissertação (mestrado). - Instituto Militar de Engenharia. – Rio
de Janeiro, 2013. 1. Engenharia de Transportes – teses, dissertações. 2. Logística
Humanitária. 3. Ajuda humanitária. 4. Logística. I. Campos, Vânia Barcellos Gouvêa II. Bandeira, Renata Albergaria de Mello III. Procedimento logístico para operações de resposta a desastres. IV. Instituto Militar de Engenharia.
629.04
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INSTITUTO MILITAR DE ENGENHARIA
MARIA APARECIDA GARCIA BASTOS
PROCEDIMENTO LOGÍSTICO PARA OPERAÇÃO DE RESPOSTA A
DESASTRES
Dissertação de Mestrado apresentada ao Curso de Mestrado em Engenharia de
Transportes do Instituto Militar de Engenharia, como requisito parcial para a obtenção do
título de Mestre em Ciências em Engenharia de Transportes.
Orientadores: Prof.ª Vânia Barcellos Gouvêa Campos, D.Sc.
Prof.ª Renata Albergaria de Mello Bandeira, D.Sc.
Aprovada em 15 de julho de 2013 pela seguinte Banca Examinadora:
_______________________________________________________________
Prof.ª Vânia Barcellos Gouvêa Campos - D.Sc., do IME - Presidente
_______________________________________________________________
Prof.ª Renata Albergaria de Mello Bandeira – D.Sc., do IME
_______________________________________________________________
Prof.ª Leise Kelli de Oliveira, D.Sc., da UFMG
_______________________________________________________________
Prof. Luiz Carlos Brasil de Brito Mello, D.Sc., da UFF
Rio de Janeiro
2013
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Às minhas filhas Gabriela e Isabella que são, antes de tudo, a razão do meu progresso.
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AGRADECIMENTOS
Agradeço a todas as pessoas que me incentivaram, apoiaram e possibilitaram esta
oportunidade de ampliar meus horizontes, a Deus, a Jesus Cristo mestre e amigo sempre
presente, aos trabalhadores da Casa do Caminho sem o apoio dos quais me faltaria o
equilíbrio necessário nesta caminhada. Aos meus familiares, mestres e aos irmãos que
inspiram sempre trabalho e disciplina para o progresso.
Em especial às minhas orientadoras Professoras Vânia e Renata por suas disponibilidades
e atenções, aos demais professores do Curso de Mestrado em Engenharia de Transportes, aos
funcionários do IME e aos colegas de curso pelo apoio e ajuda sempre bem vinda.
Com particular carinho, agradeço àquelas que muitas vezes me substituíram no cuidado
com minhas filhas e casa, sem as quais não seria possível essa realização.
6
“Acreditar é a primeira etapa de uma realização.” MARSHALL FIELDS
7
SUMÁRIO
LISTA DE ILUSTRAÇÕES...................................................................................................12
LISTA DE TABELAS ...........................................................................................................14
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................... 17
1.1. Importância da logística em operações de resposta a desastres ................................ 17
1.2. Desafios da logística humanitária ........................................................................... 18
1.3. Objetivos do trabalho ............................................................................................. 20
1.4. Justificativa ............................................................................................................ 21
1.5. Metodologia ........................................................................................................... 22
1.6. Estrutura do trabalho .............................................................................................. 22
2. LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES .................. 24
2.1. Logística em operações de resposta a desastres segundo o Logistics Operational
Guide – Logistics Cluster Organization ................................................................. 25
2.2. Logística em operações de resposta a desastres segundo o Instituto Fritz ................ 27
2.3. Logística em operações de resposta a desastres segundo a Unicef........................... 28
2.4. Logística em operações de resposta a desastres segundo Guia Da Defesa Civil Da
Nova Zelândia ........................................................................................................ 31
2.5. Logística em operações de resposta a desastres nos Estados Unidos ....................... 32
2.6. Logística em operações de resposta a desastres segundo o World Food Programme
.............................................................................................................................. 35
2.7. O sistema de controle de operações no Brasil ......................................................... 36
2.8. Análise comparativa da contribuição das agências .................................................. 39
2.9. Ações na operação de resposta ............................................................................... 49
3. LOGÍSTICA PÓS-DESASTRE NATURAL – FRAMEWORK .......................... 51
3.1. Composição do framework ..................................................................................... 52
3.2. Ação: mobilização ................................................................................................. 55
3.2.1. Estabelecer o centro de gerenciamento da crise ...................................................... 56
3.3. Ação: avaliação situacional .................................................................................... 57
8
3.3.1. Identificar abrangência da crise .............................................................................. 58
3.3.2. Avaliar a gravidade da crise ................................................................................... 59
3.4. Ação: avaliação logística ........................................................................................ 59
3.4.1. Identificar recursos disponíveis na região atingida .................................................. 60
3.4.2. Identificar recursos necessários à região atingida.................................................... 61
3.4.3. Definir base para a operação dentro da região atingida ........................................... 62
3.5. Ação: primeiros socorros à população atingida ....................................................... 63
3.5.1. Localizar e resgatar os feridos ................................................................................ 64
3.5.2. Realizar triagem de atendimento da população atingida .......................................... 65
3.5.3. Realizar atendimento .............................................................................................. 65
3.6. Ação: proteção à população atingida ...................................................................... 66
3.6.1. Identificar áreas de risco ........................................................................................ 67
3.6.2. Identificar necessidades de evacuação ou proteção ................................................. 68
3.6.3. Identificar possibilidades de agravamento da crise ................................................. 68
3.6.4. Divulgar informações sobre riscos e como proceder para evitá-los ......................... 69
3.6.5. Identificar e evitar possibilidades de contaminação e propagação de doenças ......... 69
3.7. Ação: garantia da sobrevivência e restabelecemento das condições essenciais ........ 70
3.7.1. Fornecer água, suprimentos e abrigo ...................................................................... 71
3.7.2. Restabelecer rotas de acesso ................................................................................... 73
3.7.3. Restabelecer fornecimento de água, energia elétrica e comunicações...................... 73
3.8. Ação: gerenciamento da ajuda ................................................................................ 73
3.8.1. Gerenciar suprimentos e necessidade ..................................................................... 74
3.8.2. Gerenciar abrigos ................................................................................................... 75
3.8.3. Avaliar e monitorar os processos estabelecidos ...................................................... 76
3.9. Ação: restabelecimento da normalidade ................................................................. 76
3.9.1. Recuperar a funcionalidade da região atingida ........................................................ 77
3.9.2. Desmobilizar .......................................................................................................... 78
3.10. Considerações sobre a análise do framework (logística do pós-catástrofe) .............. 78
4. PROPOSTA DE ESTRUTURAÇÃO DA BASE DE DADOS NECESSÁRIA
AOS PROCESSOS LOGÍSTICOS DO FRAMEWORK).................................... 82
4.1.1. Informações prévias para suporte a mobilização ..................................................... 83
4.1.2. Processo de avaliação situacional ........................................................................... 85
9
4.1.3. Processo de avaliação logística ............................................................................... 86
4.2. Projeto lógico do banco de dados ........................................................................... 89
4.3. Implementação física do banco de dados – módulo exemplo .................................. 95
4.4. Considerações sobre o modelo conceitual e sua aplicação ...................................... 99
5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ......................................................... 101
5.1. Conclusões ........................................................................................................... 101
5.2. Recomendações ................................................................................................... 103
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................. 105
7. APÊNDICES. ..................................................................................................... 107
7.1. Formulário de avaliação do modelo de atuação - logística pós-desastre natural
(APÊNDICE 1) .................................................................................................... 108
7.2. Modelo de atuação - logística pós-desastre natural (APÊNDICE 2) ...................... 109
7.2.1. Ação: Mobilização ............................................................................................... 110
7.2.2. Ação: Avaliação Situacional ................................................................................ 111
7.2.3. Ação: Avaliação Logística ................................................................................... 112
7.2.4. Ação: Primeiros socorros à população atingida..................................................... 112
7.2.5. Ação: Proteção à população atingida .................................................................... 113
7.2.6. Ação: Garantir a sobrevivência e restabelecer condições essenciais ...................... 115
7.2.7. Ação: Gerenciamento da ajuda e suprimentos até o restabelecimento da normalidade
............................................................................................................................ 116
7.2.8. Ação: Restabelecer a normalidade ........................................................................ 117
8. ANEXOS. ........................................................................................................... 118
8.1. Logística em operações de resposta segundo o Guia De Logística Operacional -
Logistics Cluster (ANEXO 1) .............................................................................. 119
8.1.1. Avaliação e planejamento .................................................................................... 119
8.1.2. Aquisição ............................................................................................................. 121
8.1.3. Transportes em emergências ................................................................................ 122
8.1.4. Alfândega ............................................................................................................ 123
8.1.5. Cadeia logística do frio ........................................................................................ 124
10
8.1.6. Armazenagem e gestão de estoques ...................................................................... 124
8.1.7. Gestão de frotas ................................................................................................... 126
8.1.8. Distribuição ......................................................................................................... 127
8.1.9. Monitoramento e avaliação .................................................................................. 129
8.1.10. Gestão da qualidade ............................................................................................. 130
8.2. Logística em operações de resposta a desastres segundo o Instituto Fritz (ANEXO 2)
............................................................................................................................ 132
8.2.1. Avaliação ............................................................................................................. 132
8.2.2. Gestão da ajuda .................................................................................................... 132
8.2.3. Planejamento operacional..................................................................................... 132
8.2.4. Mobilização ......................................................................................................... 133
8.2.5. Operações internas ............................................................................................... 133
8.2.6. Coordenação entre agências ................................................................................. 134
8.2.7. Relatórios ............................................................................................................. 134
8.3. Logística em operações de resposta a desastres segundo a Unicef (ANEXO 3) ..... 135
8.3.1. Logística e fornecimento – tópico 6.5 em Emergency Field Handbook ................. 135
8.4. Logística em operações de resposta a desastres segundo Guia da Defesa Civil da
Nova Zelândia (ANEXO 4) .................................................................................. 143
8.4.1. Princípios para a resposta a desastres ................................................................... 143
8.4.2. Gerenciamento de informações de emergência ..................................................... 144
8.4.3. As medidas operacionais para gestão da informação durante uma emergência ...... 145
8.4.4. Evacuação em massa ............................................................................................ 146
8.4.4.1. Decidindo sobre abrigar no local ou evacuar ........................................................ 147
8.4.4.2. Como determinar a escala e o limiar para a evacuação ......................................... 148
8.4.4.3. Processo para a evacuação ................................................................................... 149
8.5. Logística em operações de resposta a desastres nos Estados Unidos (ANEXO 5) . 152
8.5.1. A resposta ............................................................................................................ 152
8.5.2. Ações de resposta ................................................................................................. 153
8.5.2.1. Responder ............................................................................................................ 153
8.5.2.2. Planejamento: um elemento crítico da resposta eficaz .......................................... 161
8.5.2.3. Critérios para planejamento de sucesso ................................................................ 161
11
8.6. Logística em operações de resposta a desastres segundo o World Food Programme
(ANEXO 6) ......................................................................................................... 163
8.6.1. Portos................................................................................................................... 163
8.6.2. Corredores de rio ................................................................................................. 164
8.6.3. Campos de pouso de aeronaves ............................................................................ 164
8.6.4. Transporte rodoviário ........................................................................................... 166
8.6.5. Capacidade de transporte por caminhão e veículos leves ...................................... 166
8.6.6. Pontos de entrada por terra ................................................................................... 167
8.6.7. Transporte ferroviário .......................................................................................... 168
8.6.8. Instalações de armazenamento ............................................................................. 169
8.7. O Sistema de Controle de Operações no Brasil (ANEXO 7) ................................. 170
8.7.1. O SCO como ferramenta gerencial ....................................................................... 171
8.7.2. Instalações, áreas de acesso e recursos operacionais e logísticos segundo o Manual
Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações ..................... 172
8.7.3. Seção de logística ................................................................................................. 175
8.7.4. Implantação do SCO na resposta imediata ............................................................ 176
12
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIG. 2.1 Principais processos logísticos associados às operações de resposta. ....................... 47
FIG. 3.1 Diagrama esquemático do framework. .................................................................... 55
FIG. 3.2 Esquema da ação de Mobilização ........................................................................... 56
FIG. 3.3 Esquema da ação de Avaliação Situacional . ........................................................... 58
FIG. 3.4 Esquema da ação de Avaliação Logística . .............................................................. 60
FIG. 3.5 Esquema da ação de Primeiros Socorros à População atingida . .............................. 64
FIG. 3.6 Esquema da ação de Proteção à População atingida . .............................................. 67
FIG. 3.7 Esquema da ação de Garantia da sobrevivência e restabelecimento das condições
essenciais . ............................................................................................................ 71
FIG. 3.8 Esquema da ação de Gerenciamentos da ajuda até o restabelecimento da normalidade
. ............................................................................................................................ 74
FIG. 3.9 Esquema da ação de Restabelecer a normalidade . .................................................. 76
FIG. 4.1 Diagrama de entidade-relacionamento do processo de Mobilização . ...................... 84
FIG. 4.2 Diagrama de entidade-relacionamento do processo de Avaliação Situacional . ........ 86
FIG. 4.3 Diagrama de entidade-relacionamento do processo de Avaliação Logística–Parte1 .
............................................................................................................................. 88
FIG. 4.4 Diagrama de entidade-relacionamento do processo de Avaliação Logística-Parte2 . 89
FIG. 4.5 Tabela “Localização-centro” do banco de dados . ................................................... 90
FIG. 4.6 Tabela “Responsabilidades-centro” do banco de dados . ......................................... 90
13
FIG. 4.7 Tabela “Profissionais” do banco de dados . ............................................................. 91
FIG. 4.8 Tabela “Ongs-Instituições” do banco de dados ....................................................... 91
FIG. 4.9 Tabela “Área-vulnerável” do banco de dados . ........................................................ 91
FIG. 4.10 Tabela “População-vulnerável” do banco de dados . ............................................. 92
FIG. 4.11 Tabela “Áreas de Apoio” do banco de dados . ....................................................... 92
FIG. 4.12 Tabela “Hospitais” do banco de dados . ................................................................ 93
FIG. 4.13 Tabela “Veículos-Equipamentos” do banco de dados . .......................................... 93
FIG. 4.14 Tabela “Rotas” do banco de dados . ...................................................................... 93
FIG. 4.15 Tabela “Terceiros” do banco de dados . ................................................................ 94
FIG. 4.16 Tabela “Fornecedores_Suprimentos” do banco de dados . ..................................... 94
FIG. 4.17 Visão geral do banco de dados . ............................................................................ 95
FIG. 4.18 Tabela “Localização_centro” do banco de dados . ................................................. 96
FIG. 4.19 Formulário de entrada de dados “Dados dos Profissionais” . ................................. 97
FIG. 4.20 Relatório “Dados dos Profissionais” . ................................................................... 97
FIG. 4.21 Relatório “Lista de Profissionais” . ....................................................................... 98
FIG. 4.22 Relatório “Catálogo telefônico de Profissionais” . ................................................. 98
FIG. 4.23 Relatório “Profissionais relacionados por área de atuação” . ................................. 99
FIG. 8.1 Estrutura Organizacional na Operação de Resposta (Fonte: adaptada de Manual
Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações)................... 174
FIG. 8.2 Sugestão de estrutura organizacional para a seção de logística (Fonte: Manual
Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações)................... 176
14
LISTA DE TABELAS
TAB. 2.2 Processos logísticos identificados nos documentos analisados . ............................. 45
TAB. 2.2 Ações da operação de resposta e processos logísticos relacionados . ...................... 49
TAB. 3.1 Ações e atividades logísticas nas operações de resposta a desastres naturais . ........ 52
TAB. 3.2 Atividades e responsabilidades na operação de resposta . ...................................... 80
15
RESUMO
Logística é a chave para as operações de resposta a desastres e missões de ajuda humanitária. A rapidez e a qualidade do atendimento, fatores importantes para reduzir os impactos sociais e econômicos negativos em operações humanitárias em caso de emergência, são significativamente influenciados pelo grau de excelência das operações logísticas. As dificuldades logísticas enfrentadas numa situação de resposta a catástrofes são extremamente complexas. A infraestrutura física, como estradas, pontes e aeroportos, é muitas vezes destruída.
A capacidade de transporte, que está intimamente ligada à logística, usualmente é severamente limitada ou inexistente nessas situações. Como estabelecer processos logísticos adequados dentro dessas circunstâncias adversas tem sido um problema no contexto da ajuda humanitária. Assim, o objetivo deste estudo é a síntese de conceitos logísticos aplicados às operações de resposta a desastres e sua avaliação a fim de contribuir com uma metodologia que possa ser aplicada nestas situações no Brasil.
Desta forma, através da análise de sete documentos voltados aplicação da logística em operações de resposta a catástrofes e da leitura de diversos autores da área, o estudo realizado possibilitou um conhecimento mais amplo do atual estado de desenvolvimento da logística no setor humanitário em diversos países. A partir dessa análise, foi possível evidenciar um conjunto de processos logísticos relacionados ao sucesso das operações de resposta a catástrofes. Identificou-se ainda um conjunto de ações a partir das quais esses processos logísticos são operacionalizados. Buscou-se uma melhor exposição deste conhecimento através da composição de um framework voltado para a aplicação em campo nas operações de resposta a catástrofes no Brasil.
Ao longo do estudo, a percepção da possibilidade de uma preparação prévia para determinadas ações da operação de resposta levou ainda a criação de um protótipo de banco de dados, voltado a apoiar o processo decisório nas ações emergenciais da operação de resposta a catástrofes, sendo indicado seu uso principalmente nas regiões de maior vulnerabilidade a catástrofes no Brasil.
16
ABSTRACT
Logistics is the key to disaster response operations and humanitarian aid missions. The length and quality of care, significant factors for reducing the negative social and economic impacts in humanitarian operations in an emergency, are significantly influenced by the degree of excellence in logistics operations. Nonetheless, the logistical challenges faced in a situation of disaster response are extremely complex. The physical infrastructure such as roads and bridges are often destroyed. The transport capacity, which is closely connected to the logistics, is often severely limited or non-existent in these situations. How to establish adequate logistics processes within these adverse circumstances has been an issue in the context of humanitarian aid. Thus, this study aims in synthesizing the logistics concepts applied to disaster response operations and their evaluation in order to contribute with a methodology that can be applied in these situations in Brazil.
Therefore, through the analysis of seven documents focused on the application of logistics concepts in disaster response operations and of several publications on the field of humanitarian logistics, the study enabled a broader knowledge of the current state of logistics in the humanitarian sector. From this analysis, it was possible to identify a set of logistics processes which are related to the success of disaster response operations. It was also proposed a set of actions through which these logistical processes are operationalized. In order to structure such actions, it was developed a framework, aimed at the application in the field of disaster response operations in Brazil.
Throughout the study, the perception of the possibility of preparedness for certain actions of the response operation also led to the creation of a prototype database, which supports the decision making process in the emergency actions of the disaster response operation. The application of this database is indicated mainly in the regions of greatest vulnerability to disasters in Brazil.
17
1. INTRODUÇÃO
1.1. IMPORTÂNCIA DA LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES
Anualmente, as organizações de ajuda humanitária coordenam bilhões de dólares em
ajuda a vítimas de desastres naturais, conflitos civis e guerras (Thomas, 2003). A principal
tarefa dessas organizações consiste na mobilização de financiamento e de suprimentos, além
da administração desta ajuda e sua distribuição a beneficiários vulneráveis em locais de
catástrofe em todo o mundo. Portanto, a logística é fundamental para operações de resposta a
desastres e missões de ajuda humanitária, incluindo processos característicos de uma cadeia
de suprimentos. Após o tsunami asiático de 2004, a logística obteve reconhecimento público
de seu papel nas operações de resposta a desastres (Thomas e Kopczac, 2005).
Os processos logísticos podem representar a parte mais cara em uma operação de resposta
a desastre (Thomas, 2003), de modo que a excelência dos processos gera economias dos
recursos mobilizados para o atendimento das necessidades da população atingida, tais como
saúde, alimentação, abrigo, água e saneamento básico. O tempo e a qualidade do atendimento,
fatores significativos para a redução dos prejuízos sociais e econômicos decorrentes em
operações humanitárias em caráter emergencial, são significativamente influenciados pelo
grau de excelência dos processos logísticos (Schulz, 2009). Entretanto, poucas agências de
ajuda humanitária têm priorizado a melhora no desempenho logístico e das operações da
cadeia de suprimentos (Altay, 2006). Assim, as operações de ajuda não têm sido tão eficientes
quanto poderiam ser com o emprego de metodologia e processos logísticos adequados.
Grandes catástrofes, como o tsunami asiático em 2004 ou o terremoto no Paquistão em
2005, mobilizam enormes quantidades de doações que sobrecarregam os aeroportos e
armazéns nas regiões afetadas. As agências de ajuda classificam, armazenam e distribuem
grande quantidade de suprimentos, havendo também a necessidade de descartar itens
inadequados ou enviados em demasia ou desacordo com as necessidades e cultura locais.
Pesquisas do Instituto Fritz realizadas em países afetados pelo tsunami, como a Índia e Sri
18
Lanka, identificaram a inadequação da ajuda enviada em diversos casos (63 Un Chronicle, no.
4, 2005), como o excesso de doações de roupas femininas ao mesmo tempo em que havia
carência de vestuário masculino. Outro aspecto importante do departamento de logística de
organizações de ajuda humanitária é que ele pode ser o repositório de dados para análise pós-
catástrofe, sendo de grande ajuda para melhoria dos processos no futuro.
Desta forma, se faz extremamente necessário o emprego da logística de forma sistemática
nas operações humanitárias em geral e, principalmente, nas operações de resposta a desastres
devido ao seu componente emergencial. Apesar dos processos logísticos empregados nos
setor humanitário terem grande semelhança com os processos logísticos empresariais, a
logística humanitária diverge da empresarial em alguns aspectos, como a origem dos recursos
que no enfoque humanitário são obtidos por meio de doações, incentivos governamentais,
dentre outros e, também pelo objetivo principal, que no enfoque empresarial é obter lucro,
sendo este objetivo totalmente divergente no enfoque humanitário (Nogueira et. al., 2009).
Assim sendo, a logística humanitária apresenta desafios a serem superados.
1.2. DESAFIOS DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA
No contexto das operações de resposta aos desastres naturais, o processo logístico de
ajuda à população impactada vem sendo tratado como Logística Humanitária. Segundo
Nogueira et al., (2009), a base do desenvolvimento dos conceitos da Logística Humanitária
está nos objetivos da logística relacionados à cadeia de abastecimento comercial, ou seja,
vencer tempo e distância na movimentação de materiais e serviços de forma eficiente e eficaz.
Logística humanitária é definida como o processo de planejamento, implementação e
controle da eficiência do fluxo, do custo-benefício e da armazenagem de mercadorias e
materiais, bem como informações relacionadas, desde o ponto de origem até o ponto de
consumo com o propósito de aliviar o sofrimento das pessoas mais vulneráveis. A função
engloba uma gama de atividades, incluindo a preparação, planejamento, aquisição, transporte,
armazenagem, rastreamento e localização, e desembaraço aduaneiro (Thomas e Kopczak,
2005).
19
Pesquisas do Instituto Fritz (http://www.fritzinstitute.org), referência mundial para
logística humanitária, identificaram a falta de reconhecimento da importância da logística, uso
inadequado da tecnologia e colaboração limitada como alguns dos desafios comuns em
logística humanitária (Thomas e Kopczak, 2005). Para Schulz (2009), é fundamental que as
organizações humanitárias decidam se a logística é parte de sua competência central ou uma
importante função de apoio que pode ser parcialmente ou totalmente terceirizada para
prestadores de serviços. Essa decisão influencia fortemente a configuração da cadeia de
suprimentos, bem como a gestão das operações de resposta aos desastres.
Segundo Oppenheim et al. (2001), o controle da aquisição e do fluxo de mercadorias para
a região do desastre é uma parte crítica das operações de resposta. O horizonte de tempo para
ajudar a população necessitada é quase sempre muito curto e normalmente os produtos
adquiridos têm que percorrer grandes distâncias até chegar à zona de desastre, a partir dos
centros de distribuição. Além disso, na maioria dos casos, os locais de desastre têm sua
infraestrutura de transporte danificada. A falta de informações em situações de desastre é mais
um grave problema, sendo desconhecidos inicialmente dados como o número de
sobreviventes e suas necessidades imediatas. Torna-se muito difícil o envio de suprimentos
quando a informação está dispersa em vários níveis dentro da cadeia logística, ou
simplesmente não é confiável. John Telford, do comissariado da ONU para refugiados,
sublinhou a importância crucial da logística nas operações humanitárias emergenciais com a
frase: “O assassino mais mortal em uma emergência humanitária não é a desidratação,
sarampo, desnutrição ou o tempo, é a má gestão” (Gad-el-Hak, 2008).
Após uma catástrofe, a mitigação de seus efeitos adversos torna-se a principal
preocupação. Segundo Gad-el-Hak (2008), os princípios de gestão são semelhantes para a
maioria dos tipos de desastres, especialmente aqueles que ocorrem repentina e intensamente.
A capacidade de organização e os recursos necessários para mitigar os efeitos adversos de um
furacão não são muito diferentes dos exigidos nas consequências de um terremoto. O alcance
do desastre é que determina a extensão da resposta requerida (Gad-el-Hak, 2008). Assim, há
uma série de conceitos logísticos passíveis de serem adaptados às especificidades das cadeias
humanitárias, podendo-se então definir um padrão de conduta para operações de resposta a
desastres, criando-se um método estruturado em conhecimentos anteriores e através do estudo
e da adequação das técnicas da logística empresarial para o âmbito da logística humanitária.
20
A imprevisibilidade das catástrofes e da natureza do financiamento, que resultam em
operações com altas taxas de rotatividade de trabalhadores, tecnologia fragmentada, processos
manuais mal definidos, e a falta de aprendizagem institucional ao longo do tempo são também
grandes dificultadores da logística humanitária. Porém, a formalização do conhecimento,
através da captura e difusão de tecnologia de forma organizada, pode superar a falta de
conhecimento institucional em certa medida (Thomas, 2003), sendo então esta formalização
parte da resposta aos desafios da logística humanitária.
1.3. OBJETIVOS DO TRABALHO
Este trabalho tem como objetivo elaborar um procedimento logístico para subsidiar a
organização das operações de apoio humanitário em desastres naturais no Brasil e em outros
países com características climáticas e socioeconômicas similares.
Objetivos específicos:
• Analisar os principais processos logísticos utilizados por instituições internacionais no
contexto da ajuda humanitária em desastres naturais;
• Identificar os processos mais utilizados e as atividades básicas de atendimento a
população impactada;
• Proposta de um framework para subsidiar o processo de atuação na logística
humanitária no Brasil em resposta imediata ao desastre;
• Desenvolvimento de um protótipo de banco de dados para auxiliar o processo
decisório nas operações de resposta, através do provimento de informações necessárias
a essas decisões e que pudessem ser cadastradas de forma prévia, antecipando-se a
catástrofe, a fim de que esse protótipo seja usado principalmente nas regiões de alta
vulnerabilidade.
21
1.4. JUSTIFICATIVA
Nas últimas três décadas, a ocorrência de desastres naturais vem aumentando
significativamente (Kovacs e Spens, 2009). Dada à escala de algumas catástrofes, a eficácia
da operação humanitária depende da coordenação de várias agências, o que contribui para
ampliar a complexidade operação de resposta a essas catástrofes. Outro ponto de importante
desafio, abordado por Gad-el-Hak (2008), é o gerenciamento do grande número de
voluntários. Além das condições de trabalho desses voluntários serem difíceis devido ao
desastre, voluntários com roupas e equipamentos inadequados e sem o correto treinamento,
muitas vezes causam atrasos nas operações.
Estudos do Banco Mundial lançados durante o evento Entendendo o Risco Brasil
(www.understandrisk.org/urbr) mostram quão devastadores foram os últimos desastres no
país. Os estudos se referem às enchentes em Santa Catarina em 2008, às chuvas em Alagoas e
Pernambuco em 2010 e às inundações e deslizamentos de terra na Região Serrana do Rio de
Janeiro em 2011 e desmentem o senso comum de que o Brasil é um país com baixo risco de
catástrofes, que deriva do fato de não ser usualmente afetado por furacões e terremotos de
grande magnitude. Um relatório divulgado durante a 18ª sessão da Conferência das Partes da
UNFCCC (COP18, http://unfccc.int/meetings/doha_nov_2012/meeting/6815.php) indica os
dez países mais afetados por desastres naturais, sendo que o Brasil ocupa a sexta posição. O
estudo apurou que, em 2011, mais de mil brasileiros morreram em função dos eventos
climáticos extremos e os prejuízos causados por desastres climáticos custaram US$ 4,7
bilhões ao Governo Federal.
Desta forma, além de ações preventivas, há a necessidade de que se desenvolvam
estratégias mais efetivas a serem empregadas na operação de resposta a desastres naturais no
Brasil, de forma a reduzir os prejuízos sociais e econômicos a partir de operações eficientes.
Tendo em vista a escassa produção acadêmica sobre o tema no Brasil, identifica-se a
necessidade de desenvolvimento de um estudo para determinar e mapear, com base na
experiência de instituições internacionais, os principais processos de logística neste contexto,
de maneira a subsidiar as operações de resposta aos desastres naturais no Brasil.
22
1.5. METODOLOGIA
Este estudo é baseado em uma pesquisa bibliográfica e na análise de manuais de atuação
em operações emergenciais, de textos produzidos por agências voltadas ao desenvolvimento e
aplicação da logística no setor de humanitário e na compilação de experiências de campo
apresentadas por agências de ajuda humanitária internacionais. Procede-se então a
identificação dos processos logísticos e ações de aplicação nas operações de resposta a
catástrofes aconselhadas nestes documentos resultando em um framework de apoio a
operações de resposta a catástrofes.
Esse framework é submetido à avaliação de dez profissionais, entre eles pesquisadores
de logística humanitária e atuantes em operações de resposta a catástrofe. Após a validação
dos processos logísticos recomendados, de forma a garantir sua adequação à realidade de
países com condições similares à do Brasil, compila-se a versão final deste framework.
A partir de então se propõe a estrutura de um banco de dados de apoio às ações
constantes do framework, apresentando também seu projeto lógico e um protótipo
desenvolvido em Microsoft Access.
1.6. ESTRUTURA DO TRABALHO
A dissertação inicialmente compreendeu uma busca de trabalhos em todo o mundo
visando caracterizar a abrangência da logística e determinar sua contribuição nas operações de
resposta aos desastres e missões humanitárias. Assim sendo, o presente trabalho apresenta
alguns conceitos relacionados ao tema e tece considerações sobre estes, a partir da verificação
de diversos autores ligados à área, sugerindo um modelo conceitual, a partir desta pesquisa e
seus resultados, apresentados com a seguinte estrutura:
• No capítulo 1 (um) apresentam-se as considerações gerais, o objetivo, a justificativa e
a estrutura do trabalho;
23
• No capítulo 2 (dois) procede-se a análise de manuais de instituições que atuam em
operações de ajuda humanitária, juntamente com a apreciação dos conceitos abordados
por institutos que buscam o desenvolvimento da logística neste setor e também
manuais da defesa civil dos Estados Unidos e da Nova Zelândia, países com sólida
experiência na atuação em operações de resposta a catástrofes, além de um manual
brasileiro sobre gerenciamento de emergências. Ainda no capítulo 2 identificam se os
principais processos logísticos a serem aplicados nas operações de resposta às
catástrofes e sua ligação com as ações relacionadas a estas operações;
• No capítulo 3 (três) propõe-se um framework contendo as ações para as operações de
resposta às catástrofes, avaliado por especialistas da área;
• No capítulo 4 (quatro) sugere-se a estrutura de um banco de dados para apoiar as
operações de resposta às catástrofes e apresenta-se uma implementação desse banco de
dados;
• No capítulo 5 (cinco) apresentam-se as conclusões e recomendações do trabalho;
• O trabalho apresenta ainda os ANEXOS de 1 até 7, onde constam os resumos dos
textos dos manuais apresentados no capítulo 2 e a versão preliminar do framework do
capítulo 3, que foi submetida à avaliação de especialistas em logística humanitária.
24
2. LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES
A logística empresarial e a gestão das cadeias de suprimentos comerciais são operações
sofisticadas com base na previsão de demanda, controle de estoque e uma série de modelos
que aperfeiçoam um sistema dinâmico e em rápida mudança (Logistics Operational Guide,
http://log.logcluster.org). As cadeias de suprimentos humanitários apresentam operações
semelhantes à logística comercial, mas diferem nos seguintes pontos: (i) a demanda é
imprevisível em termos de tempo, localização geográfica, tipo e quantidade de mercadoria;
(ii) os prazos de entrega são muito curtos; e (iii) existe uma rapidez na demanda de grande
variedade e grandes quantidades de produtos e serviços, além da falta de recursos iniciais em
termos de oferta, recursos humanos, tecnologia, capacidade e financiamento (Logistics
Operational Guide, http://log.logcluster.org).
Existe uma série de conceitos logísticos passíveis de serem adaptados às especificidades
das cadeias humanitárias. Assim sendo, vários esforços foram e ainda estão sendo
evidenciados no sentido de buscar a melhor definição para caracterizar a abrangência da
logística e definir sua melhor contribuição nas operações de resposta a desastres e missões
humanitárias. Neste sentido, o presente estudo busca consolidar, neste capítulo,
conhecimentos anteriores, baseados em experiências de instituições internacionais, e técnicas
da logística empresarial para o âmbito das operações humanitárias. Portanto, neste capítulo,
são apresentados sete manuais relacionados a operações de resposta, dois desses trabalhos
foram produzidos por instituições voltadas para o estudo e disseminação de conceitos de
logística no setor humanitário (Logistics Operational Guide da Log Cluster Org e
Humanitarian Logistics: Enabling Disaster Response do Instituto Fritz), dois são manuais de
atuação em operações de resposta a catástrofes (National Response Framework dos Estados
Unidos e The Guide to the National Civil Defence Emergency Management Plan da Nova
Zelândia), dois são manuais de organizações não governamentais com vasta experiência em
logística humanitária (Emergency Field Handbook - A Guide For UNICEF Staff da UNICEF
e Emergency Field Operations Pocketbook do WFP) e por último, o Manual Gerenciamento
de Desastres – Sistema de Comando em Operações (Oliveira, 2009) utilizado pela Defesa
Civil brasileira e que trata da administração da operação de resposta a catástrofes no Brasil.
25
Este não aborda de forma sistemática os processos logísticos do pós-catástrofe, mas foi
considerado relevante ao estudo por se relacionar à operação de resposta a emergências, área
pouco estudada no país, sendo uma publicação importante dentro da escassa produção
acadêmica pautada na área no Brasil.
2.1. LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES SEGUNDO O
LOGISTICS OPERATIONAL GUIDE – LOGISTICS CLUSTER ORGANIZATION
O site Logistics Cluster (http://log.logcluster.org) apresenta o Logistics Operational
Guide, uma ferramenta desenvolvida por representantes de dezoito organizações humanitárias
a partir da compilação de vinte e oito manuais acadêmicos, de organizações não
governamentais e privadas que visa aumentar a eficácia e rapidez de resposta no atendimento
das principais necessidades da ajuda humanitária.
O Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org) traz as melhores práticas a
serem adotadas em operações de resposta a desastres, servindo de base de conhecimento
logístico aplicado a essas operações, além de estabelecer objetivos gerais a serem seguidos,
dentro dos seguintes processos: Avaliação e Planejamento, Aquisição, Transporte, Alfândega,
Cadeia de Frio, Armazenagem e Gerenciamento de Estoque, Gestão de Frotas, Distribuição,
Monitoramento e Avaliação, Controle de Qualidade. No ANEXO 1, são apresentados os
principais objetivos estabelecidos pelo Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org)
que de forma resumida compreendem:
• Avaliação e Planejamento: a avaliação logística identifica a extensão do impacto
(através de uma avaliação situacional) e as necessidades logísticas (através de uma
avaliação da capacidade). Os resultados da avaliação logística são fundamentais para
permitir a tomada de decisões adequadas, planejamento e organização eficaz para a
operação de resposta;
• Aquisição: o Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org) aconselha que o
processo de aquisição para fins de resposta de emergência seja desenvolvido em
quatro passos: (i) identificação das necessidades; (ii) especificação dos produtos e
serviços; (iii) obtenção das fontes, definição e encomendas; e (iv) gestão de fornecedor
26
para garantir a entrega correta no tempo certo;
• Transporte: o processo de gestão dos transportes em caso de emergências é
complexo, dependente da natureza e das consequências do desastre e com tempos de
entrega muito curtos. Esta gestão está sujeita às condições de segurança e da
infraestrutura do local (como vias, portos e aeroportos que podem ter sido danificados)
e também à demanda que usualmente está muito acima do normal;
• Alfândega: a principal função dos serviços aduaneiros envolve a aplicação de
proibições e restrições de coleta, contabilidade de segurança, receitas e facilitação do
comércio. Compreender esse aspecto e saber como controlá-lo é essencial para
garantir que as mercadorias possam circular de forma eficiente e em tempo hábil;
• Cadeia de Frio: na gestão da cadeia logística do frio, é essencial que seja garantida
uma temperatura constante para produtos instáveis se submetidos ao calor, como
vacinas e alguns medicamentos. Assim, é necessária a devida adequação do transporte
e do manuseio destes produtos. Com este objetivo, a equipe de logística deve ser
treinada para manusear e gerenciar esses materiais;
• Armazenagem e Gerenciamento de Estoque: em situações de catástrofes, há
escassez de edificações adequadas ou localizações ideais com o espaço suficiente para
armazenamento do volume e diversidade de produtos manuseados. Isso pode causar
um aumento significativo nos custos. As técnicas de gestão de estoques precisam ser
implementadas para evitar excedentes, desperdício e garantir adequada rotação de
estoques para evitar perdas devido a prazos de validade expirados;
• Gestão de Frotas: A identificação das necessidades da frota depende da natureza da
emergência e operações, o tamanho e a área de operação. Outros aspectos importantes
a serem considerados na gestão de frotas são o processo de aquisição dos veículos,
seguro e a gestão do próprio veículo;
• Distribuição: no contexto humanitário, a distribuição é visualizada a partir de três
perspectivas: a circulação de mercadorias do ponto de compra ao ponto de uso final, a
circulação de mercadorias de um local dentro da organização para outro local dentro
da mesma organização e da perspectiva em que as mercadorias são entregues pela
organização aos beneficiários ou organização parceira;
• Monitoramento e Avaliação: se faz necessário o monitoramento contínuo do
processo logístico para que suas deficiências sejam corrigidas a fim de melhorar o
27
desempenho da operação, reduzindo o risco de exposição a problemas maiores e
fortalecendo a resposta às necessidades dos beneficiários. Os principais aspectos a
serem monitorados são o tempo de resposta, o status de pedidos, a eficiência e os
custos totais da cadeia;
• Controle de Qualidade: a gestão da qualidade neste tipo de evento visa garantir a
conformidade dos resultados, incluir processos de melhoria contínua, bem como
aumentar a satisfação do usuário levando a menos sofrimento para os beneficiários.
Alguns aspectos que podem ser aplicados em situações de emergência são o
desenvolvimento de procedimentos padrão de trabalho, o uso de sistemas de apoio
para o controle da qualidade, a verificação das entregas garantindo que atendam aos
requisitos, entre outros.
2.2. LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES SEGUNDO O
INSTITUTO FRITZ
O Instituto Fritz é uma organização sem fins lucrativos, trabalhando junto a governos e
outras instituições de ajuda humanitária e também empresas ao redor do mundo com o
objetivo de apontar soluções e as melhores práticas para resposta a desastres. O instituto Fritz
foi fundado em 2001, por Lynn Fritz, empreendedor social e filantropo que reconheceu que as
operações humanitárias precisam ser apoiadas por fortes recursos nos bastidores: processos
operacionais efetivos, uso apropriado de tecnologias, pessoal bem treinado em logística,
métricas de desempenho e aprendizagem institucional através do setor humanitário
(www.fritzinstitute.org).
O Instituto Fritz recomenda no documento Humanitarian Logistics: Enabling Disaster
Response (Thomas, 2003) os principais processos de logística que devem compor uma
operação de resposta a desastres como sendo Avaliação, Gestão da Ajuda, Planejamento
Operacional, Mobilização, Operações Internas, Coordenação entre Agências e Relatórios,
apresentados em detalhes no ANEXO 2 e resumidos a seguir:
• Avaliação: uma equipe de avaliação com experiência pessoal em áreas como água,
saneamento, saúde e nutrição deve ser enviada à área afetada nas primeiras 24 horas
28
da crise para realizar a avaliação;
• Gestão da Ajuda: nesses eventos, muito dos suprimentos obtidos por doações, que
podem ser em dinheiro ou em espécie. A logística deve trabalhar para garantir que
doações em espécie sejam adequadas e úteis para a necessidade de socorro.
Simultaneamente, quaisquer suprimentos já disponíveis antecipadamente para a
organização devem ser avaliados e atividades de aquisição devem ser iniciadas, caso
necessário;
• Planejamento Operacional: deve ser feito de forma que a distribuição de
suprimentos seja coordenada juntamente às atividades de socorro, tais como reparação
de infraestrutura e também com a construção de hospitais de campanha se necessário;
• Mobilização: o documento Humanitarian Logistics: Enabling Disaster Response
(Thomas, 2003) relaciona a este processo principalmente a mobilização de
suprimentos e capacidade de distribuição destes, destacando a importância das
atividades de cada função estarem ligadas com a função anterior para evitar atrasos
nos pontos de entrega da rede logística;
• Operações Internas: é ressaltada, neste ponto, a manutenção de processos de controle
de qualidade e registro das atividades a fim de que o desempenho da operação possa
ser medido e codificado as lições para melhoria de operações futuras;
• Coordenação entre Agências: É necessário que haja uma coordenação entre as
agências humanitárias que atuam no local do desastre para evitar a competição por
transporte, local de armazenagem, pessoal, etc.;
• Relatórios: ressalta-se a necessidade de comunicação organizada, de forma a passar a
correta informação a doadores, mídia e também ainda a possibilidade de uso de
relatórios emitidos para melhoria da operação.
2.3. LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES SEGUNDO A
UNICEF
Desde a sua criação, a UNICEF trabalha para salvar vidas e assegurar assistência e
proteção às crianças em situações de emergência, tanto naturais como provocadas pelo
29
homem. A orientação da resposta da UNICEF em situações humanitárias é que as crianças em
meio aos desastres naturais e conflitos armados têm as mesmas necessidades e direitos que as
crianças em situações estáveis (UNICEF, 2005). Emergências têm crescido e cada vez são
mais complexas e o seu impacto é especialmente devastador sobre os mais vulneráveis.
Assim, visando cada vez mais atender o que considera um imperativo humanitário, a UNICEF
desenvolveu um manual a ser utilizado como uma ferramenta prática pelo seu pessoal em
campo, a fim de atender às necessidades de crianças e mulheres afetadas por catástrofes.
O Emergency Field Handbook - A Guide for UNICEF Staff (UNICEF, 2005) está
estruturado em torno dos compromissos da UNICEF para crianças em emergências. Estes
compromissos fazem uma distinção clara entre salvar vidas, que deve ser efetuado
imediatamente (dentro das primeiras seis a oito semanas de qualquer crise) e um espectro
mais amplo de atividades essenciais que podem ser adicionados uma vez que uma resposta
inicial está bem estabelecida. Embora essa distinção seja mais clara para emergências, a
UNICEF sugere que a lógica destes compromissos fundamentais deve ser aplicada a todas as
crises humanitárias: concentrar-se primeiro sobre as intervenções que provaram ser essenciais
para a sobrevivência imediata e proteção (UNICEF, 2005).
A UNICEF tem atualmente uma logística bem desenvolvida no setor humanitário e, em
caso de emergência, utiliza três abordagens simultaneamente: abastecimento de hubs, uma
rede global de compras e acordos de longo prazo. Cada fonte hub possui reservas de
emergência para 100.000 pessoas. Os elementos detidos nos centros incluem itens como
cobertores, utensílios de cozinha, lonas, garrafas de água e mosquiteiros. A rede global de
compras é um grupo de escritórios nacionais que podem ajudar na aquisição e envio de itens
em curto prazo. Os contratos de longo prazo permitem encomendas de itens de série
diretamente de determinados fornecedores e estipulam um nível mínimo de disponibilidade de
estoque no caso de exigência de emergência.
O processo de abastecimento em situações de emergência é o mesmo que em outras
situações. Os passos seguintes são obrigatórios:
• Planejamento de Abastecimento (identificação de necessidades);
• Planejamento de logística (armazenagem e rede de distribuição);
• Contrato de fornecimentos (provisão orçamentária, licitações, contratos);
• Expedição (prazos estabelecidos, escolhas de transporte, desembaraço aduaneiro e
30
recepção);
• Armazenamento e manuseio (armazenagem);
• Distribuição no país (que estabelece opções de malha, transporte e monitoramento da
entrega).
A Emergency Field Handbook - A Guide For UNICEF Staff (UNICEF, 2005) apresenta
um capítulo denominado “Logística e Fornecimento” que é um guia institucional sobre as
medidas a se tomar na área de suprimentos e logística quando da atuação desta agência em
operações emergenciais. O capítulo contém informações essenciais e propostas sobre os
métodos de orçamentos de transporte e frete, recomendações sobre procedimentos
alfandegários e uma visão geral do que precisa ser considerado para se armazenar e
transportar suprimentos na situação de emergência. Além disto, o documento Emergency
Field Handbook - A Guide For UNICEF Staff (UNICEF, 2005) traz também uma série de
conceitos dispostos em seus demais capítulos, que estão diretamente ligados à logística
necessária em operações de desastres naturais, tais como as considerações sobre a cadeia de
frio, apresentadas no tópico saúde e nutrição deste, e outros conceitos relevantes como os
tratados no tópico higiene e saneamento do mesmo.
São apresentadas no ANEXO 3, as principais ideias estabelecidas no documento
Emergency Field Handbook - A Guide for UNICEF Staff (UNICEF, 2005), a partir da
experiência da UNICEF em operações de ajuda humanitária em situações de emergência,
abrangendo desde as ações imediatas a serem tomadas no início de uma crise, aspectos
importantes a serem observados em transportes, estratégias de armazenagem e gestão de
estoques e a atuação das células de logística da ONU nas situações de crise. Alguns dos
aspectos destacados no manual da UNICEF são:
• A necessidade de assegurar a presença de uma equipe de abastecimento e logística no
local da crise;
• Avaliar a provável escala do incidente;
• Incluir preocupações com logística e fornecimento desde o início do planejamento da
operação;
• Verificar as opções de armazenagem e transportes, bem como condições e regras
gerais de portos e aeroportos;
• A criação de um plano de logística de emergência; e
31
• A avaliação dos suprimentos disponíveis localmente.
A UNICEF também ressalta ainda, não como ação emergencial, mas de destacada
importância, a parceria com outras organizações.
2.4. LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES SEGUNDO GUIA
DA DEFESA CIVIL DA NOVA ZELÂNDIA
O Guide to the National Civil Defence - Emergency Management Plan foi publicado em
2006 e revisado em 2009 na Nova Zelândia e tem por objetivo prover efetivo gerenciamento e
reduzir o impacto dos desastres nas comunidades e população deste país, através de uma
resposta planejada e coordenada com a participação de todos os níveis governamentais. Esse
guia está preparado para suportar esta finalidade, alinhado e integrado as estratégias, políticas,
regulamentações e programas governamentais na Nova Zelândia.
Assim, a Nova Zelândia apresenta neste guia o processo de gerenciamento em respostas a
emergências, sendo que os processos logísticos estabelecidos são de responsabilidade dos
CDEM groups (grupos de Defesa Civil e Gerenciamento de Emergências) locais, existentes
neste país. Os objetivos da resposta de emergência tratados neste manual incluem a
preservação da vida, evitar a escalada da situação de emergência, a manutenção da lei e da
ordem, o socorro a feridos e dependentes em termos de primeiros socorros médicos e bem-
estar, a prestação de serviços essenciais (comida, abrigo, informações e meios de
comunicação), a preservação da governabilidade, a proteção de ativos, a proteção dos recursos
naturais e físicos e a preservação da atividade econômica.
De acordo com o guia, as agências (CDEM groups) devem responder a uma emergência,
ativando os seus próprios planos em coordenação com a agência líder do país. Cada agência,
operando dentro de sua própria competência, deve coordenar com outras agências para:
• Avaliar o impacto de um evento em seu próprio pessoal, ativos e serviços;
• Ativar sua própria continuidade e medidas de emergência;
• Manter ou restabelecer os serviços que presta;
• Comunicar-se com agências líderes e o público; e
32
• Alinhar as atividades de resposta com outras agências para evitar lacunas e
duplicações.
Além disso, os serviços de emergência são responsáveis por avaliar o efeito do evento na
comunidade, coordenar os esforços locais e comunicar avaliações e ações com a agência líder
apropriada. Entretanto, é importante ressaltar que o The Guide to the National Civil Defence -
Emergency Management Plan (Ministry of Civil Defence & Emergency Management of New
Zealand, 2009) aventa principalmente o gerenciamento da informação na crise e o processo
de evacuação em uma emergência, sendo este tratado sob os aspectos da decisão de se
evacuar ou não, da determinação da escala e do limiar para a evacuação e de como se deve
realizar o processo durante a crise. O ANEXO 4 trata de maneira resumida o gerenciamento
das operações de resposta a emergências abordado no documento The Guide to the National
Civil Defence - Emergency Management Plan (Ministry of Civil Defence & Emergency
Management of New Zealand, 2009).
2.5. LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES NOS ESTADOS
UNIDOS
O National Response Framework (FEMA, 2008) é um guia de como os Estados Unidos
gerencia operações de resposta a emergências. Ele é construído sobre estruturas de
coordenação flexíveis, adaptadas para alinhar os principais papéis e responsabilidades em
todo o país, ligando todos os níveis de governo, organizações não governamentais e do setor
privado. A intenção é definir autoridades específicas e as melhores práticas para gerenciar
incidentes que vão desde grave, mas meramente local, a ataques terroristas ou desastres
naturais catastróficos de larga escala.
Este guia explica a disciplina comum e as estruturas que foram utilizadas e que
amadureceram a nível local, estadual e nacional ao longo do tempo. Ele descreve as principais
lições aprendidas com os furacões Katrina e Rita, concentrando-se particularmente sobre a
forma como o Governo Federal está organizado para apoiar as comunidades e os estados em
incidentes catastróficos. Mais importante, ele se baseia no Sistema Nacional de
33
Gerenciamento de Incidentes (NIMS), que fornece um modelo consistente para o
gerenciamento de incidentes.
O National Incident Management System (NIMS) é um documento (companion) que
provê os comandos e estruturas básicas de gerenciamento que devem ser aplicadas nas
atividades de resposta. Este documento fornece um modelo consistente para habilitar o
governo federal, estadual, governos locais, o setor privado e as ONGs a trabalharem juntos e
se preparar para responder e se recuperar de um incidente, bem como mitigar os efeitos
destes, de acordo com sua causa, tamanho, localização ou complexidade.
Assim, a estratégia estabelecida neste guia reflete a maior compreensão das ameaças com
que se confrontam os Estados Unidos, incorpora as lições aprendidas a partir de exercícios e
das catástrofes do mundo real, e se articula sobre a realização dos seguintes objetivos:
a) Prevenir e interromper os ataques terroristas;
b) Proteger o povo americano e a infraestrutura crítica e recursos essenciais;
c) Responder e se recuperar de incidentes que ocorrem;
d) Continuar a reforçar a base para assegurar o sucesso de longo prazo nesta área.
No entanto, o guia se concentra principalmente no terceiro objetivo: responder e se
recuperar de incidentes que ocorrem. A estratégia também fornece o contexto que, dada a
certeza de catástrofes no solo americano, não importa quão sem precedentes ou
extraordinários, é dever coletivo fornecer a melhor resposta possível. Afirma que, quando
necessário, serão utilizados os recursos totais da nação para salvar vidas, reduzir o sofrimento
e proteger a propriedade.
Após os ataques de 11 de setembro, esforços mais urgentes foram feitos nos Estados
Unidos para compreender e aplicar princípios comuns de resposta e gerenciamento de
incidentes e para desenvolver guias de planejamento comuns. Assim, foram definidos e
apresentados neste guia, os princípios fundamentais de resposta a incidentes, os participantes,
suas funções e estruturas que norteiam as operações de resposta a catástrofes nos Estados
Unidos, tratados então a partir de quatro tópicos fundamentais: obter e manter a consciência
situacional; ativar e implantar os principais recursos e capacidades; coordenar ações de
resposta e; desmobilizar. O guia ressalta ainda que a resposta exige hierarquia e capacidade de
apoio mútuo, destacando a importância da cooperação entre agências do setor público, setor
34
privado e organizações não governamentais, tratando ainda o planejamento da operação de
forma ímpar.
A abordagem do planejamento da operação e destes quatro tópicos e apresentadas no
documento National Response Framework (FEMA, 2008) constam no ANEXO 5 e são
expostas em linhas gerais a seguir:
• Planejamento da operação: este planejamento permite que se influencie o curso dos
acontecimentos em caso de emergência, determinando antecipadamente as ações,
políticas e processos que serão seguidos, orientando as atividades de preparação para
outras ações, e contribui para a unidade do esforço;
• Obter e manter a consciência situacional: o guia preconiza neste tópico a
importância de fornecer rapidamente informações precisas e acessíveis aos tomadores
de decisão, o compartilhamento de informações e a colaboração de especialistas
técnicos experientes que possam identificar os elementos críticos da informação a fim
de desenvolver uma imagem operacional comum, bem como a padronização dos
procedimentos neste setor;
• Ativar e implantar os principais recursos e capacidades: a partir da consciência da
situação, deve-se identificar e priorizar os requisitos e ativar os recursos e capacidades
disponíveis para salvar vidas, proteger a propriedade e o meio ambiente. Para tal, é
importante comunicar claramente os requisitos de maneira que os recursos possam ser
eficientemente mobilizados ou colocados em alerta conforme as necessidades. Ainda,
a mobilização e a implantação dos processos serão mais eficazes quando suportados
pelo planejamento, que deve incluir trabalhos de roteirização prévia da missão,
previsão e contratação antecipada de recursos;
• Coordenar ações de resposta: neste tópico, o guia estabelece como atividades
prioritárias o gerenciamento das ações emergenciais destacando, por exemplo, o
estabelecimento de condições para o fluxo de voluntários e mercadorias para a região
afetada; a coordenação das ações iniciais como salvamento, combate a incêndios, e
serviços de emergência médica, combate de emergência à inundação, evacuações,
desvios de transporte e informações de emergência para o público; a coordenação dos
pedidos de apoio; a identificação e integração dos recursos e a gestão da informação;
• Desmobilizar: a desmobilização deve começar o mais cedo possível para facilitar a
prestação de contas dos recursos e ser totalmente coordenada com o gerenciamento de
35
incidentes, proporcionando o retorno dos recursos a seu estado normal de forma
organizada e sem perdas.
2.6. LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES SEGUNDO O
WORLD FOOD PROGRAMME
Como uma organização humanitária de relevância mundial, o World Food Programme
(WFP) tem experiência no fornecimento de ajuda alimentar para salvar vidas. Em média, o
WFP oferece alimentos a noventa milhões de pessoas afetadas por situações de emergência ou
que sofrem de fome crônica anualmente em todo o mundo (http://www.wfp.org/). Segundo o
documento Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002), o impacto crescente de
catástrofes naturais e a contínua instabilidade política e os conflitos conduzem ao
agravamento da fome e do sofrimento humano em todo o mundo nos próximos anos e levam a
um grande aumento de pessoas que necessitam de assistência alimentar de emergência.
Com o objetivo de melhorar sua capacidade profissional e garantir que esteja preparado
para ajudar os que necessitam, o World Food Programme reúne conceitos derivados de sua
experiência de atuação em operações humanitárias emergenciais em uma publicação
denominada Emergency Field Operations Pocketbook, publicado em 2002, destinado a ser um
manual usado em campo (WFP, 2002).
O Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002) traz em seu capítulo 9
(Logistics) um checklist de Avaliações de Capacidade Logística (LCAs) para ser usado
quando surge uma emergência, além de tratar pontos importantes a serem observados
referentes à armazenagem de suprimentos e transportes, bem como uma série de conceitos
derivados de sua longa experiência em operações humanitárias, tratando desde a cooperação
entre agências até preceitos de comunicação que devem ser observados mesmo em situações
emergenciais.
De acordo com o Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002), a avaliação
logística deve englobar a verificação dos seguintes itens:
• Áreas de risco, como cadeias montanhosas, áreas propensas à inundação, pontes
36
estragadas ou vulneráveis, travessias de balsa ou rotas que são suscetíveis a
deslizamentos de terra ou problemas de segurança;
• Efeitos sazonais esperados em transporte, armazenamento e operações de controle;
• A situação de segurança na área de operações e ao longo das rotas relevantes,
rodoviárias, ferroviárias e corredores de rio;
• A segurança atual de locais de armazenagem e potenciais medidas de segurança para
proteger ações, transportes e também armazéns (incluindo possíveis necessidades e
disponibilidade, bem como o custo de escoltas e as implicações do uso destas);
• O potencial político ou militar em transporte, armazenamento e operações de controle;
• Principais rotas de transporte: rodoviários, ferroviários e aquaviários - incluindo
pontos de transbordo – portos, aeroportos, pistas de aterrissagem e heliportos que
servem a zona de emergência.
O Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002) sugere que os itens listados
sejam conferidos em termos de: (a) situação e capacidade atuais; (b) o impacto do desastre; e
(c) qualquer mudança esperada no futuro previsível. No ANEXO 6 são apresentados
resumidamente os artigos do checklist de Avaliações de Capacidade Logística (LCAs) para
emergências, tratados no Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002).
2.7. O SISTEMA DE CONTROLE DE OPERAÇÕES NO BRASIL
Conforme explicado previamente, o Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de
Comando em Operações (Oliveira, 2009) não se relaciona diretamente aos já apresentados
neste capítulo por não abordar de forma sistemática os processos logísticos de uma operação
de resposta a emergências. Entretanto, apesar de tal diferença, considera-se este manual
relevante ao estudo por ser uma publicação nacional que discute as estratégias necessárias
para padronizar ações de resposta em desastres de qualquer natureza ou tamanho,
apresentando um modelo de atuação que adota uma estrutura organizacional integrada para a
operação de resposta aos desastres. Este manual estabelece as bases para o gerenciamento de
catástrofes no Brasil, uma vez que trata da implantação de um comando unificado para
resposta a desastres, sendo importante sua análise neste estudo. Além disto, não foi
37
encontrado textos brasileiro que abordasse os processos logísticos voltados a operações de
resposta a emergência.
Apresentam-se aqui as principais diretrizes relacionadas neste manual. Essas diretrizes
visam estabelecer a base para solucionar uma série de problemas característicos das operações
de resposta a desastres como, por exemplo, a falta de uma estrutura clara de comando, a
dificuldade em estabelecer objetivos e prioridades comuns entre os organismos integrantes da
operação, a falta do uso de uma terminologia comum entre os envolvidos, dificuldades de
integração e padronização nas comunicações, a dificuldade no estabelecimento de áreas,
acessos e instalações, relacionamento precário com a imprensa e outros (Oliveira, 2009).
O Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações (Oliveira,
2009) propõe uma abordagem sistêmica para as operações de resposta aos desastres. Assim, o
planejamento e as ações de resposta ao desastre devem ser realizados a partir de um
entendimento integral da realidade e por meio de fluxos sucessivos de ações (planejamento,
organização, direção e controle). A estrutura organizacional da operação deve capaz de
adaptar-se ao ambiente, se expandindo ou diminuindo conforme a necessidade. Tal modelo é
garantido mediante o emprego de estruturas administrativas modulares e flexíveis de comando
e comunicação que fazem com que a estrutura se adapte de acordo com os objetivos
estabelecidos. Assim, o Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em
Operações (Oliveira, 2009) recomenda que sejam estabelecidos nas operações de resposta os
seguintes procedimentos:
• Emprego de terminologia comum: deve ser adotado para facilitar a comunicação
entre as pessoas e as organizações envolvidas na operação, evitando-se o uso de
códigos e expressões peculiares a uma determinada atividade ou organização;
• Uso de formulários padronizados: o formato dos formulários, além do seu fluxo
previamente determinado, estabelece os canais de comunicação, consolidando o plano
de ação;
• Estabelecimento e transferência formal de comando: evita que as organizações
envolvidas atuem independentemente, por comando próprio, sem considerar recursos,
objetivos e prioridades comuns;
• Cadeia e unidade de comando: deve haver um caminho por onde fluem as ordens,
orientações e informações entre os diferentes níveis organizacionais e cada indivíduo
38
deve responder a apenas uma pessoa, a quem deve reportar-se durante toda a operação;
• Comando único ou unificado: o comando único é estabelecido quando apenas um
elemento é responsável por todo o comando da operação, no caso de apenas uma
agência envolvida. No caso de diversas agências envolvidas, deve ser estabelecido um
comando unificado, com a participação de representantes destas agências;
• Organização modular e flexível: apenas as funções realmente necessárias para o
alcance dos objetivos devem ser implantadas;
• Administração por objetivos: devem ser estabelecidos objetivos claros e nestes deve
estar claro que desempenho se espera que ele apresente e que contribuição se espera de
cada setor;
• Uso de planos de ação: o plano de ação fornece às pessoas e organizações envolvidas
uma ideia geral da situação, dos recursos disponíveis e, especialmente, dos objetivos e
prioridades a alcançar num determinado período;
• Adequada amplitude de controle: se refere ao número ideal de pessoas que um
superior pode supervisionar pessoalmente, de maneira eficiente e eficaz;
• Instalações e áreas padronizadas: as principais instalações (espaços físicos móveis
ou fixos) recomendadas pelo Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de
Comando em Operações (Oliveira, 2009) é o posto de comando, a base de apoio,
acampamentos, centro de informações ao público, helibases e helipontos;
• Gerenciamento integrado de recursos: o Manual Gerenciamento de Desastres –
Sistema de Comando em Operações (Oliveira, 2009) sugere a combinação de recursos
únicos, agrupados sob a supervisão de um responsável, de modo a formar uma “força
tarefa” ou uma “equipe de intervenção” quando necessário;
• Gerenciamento integrado das comunicações: necessário que haja o
desenvolvimento de um plano estabelecendo diferentes redes de comunicação, de
acordo com as necessidades da cada caso;
• Gerenciamento integrado de informações e inteligência: a coleta de informações
relativas à emergência ou situação crítica deve ocorrer de forma que as informações
devam ser obtidas, analisadas e disseminadas visando favorecer uma administração
eficiente e eficaz do sistema;
• Controle de pessoal: é importante o emprego de planos de ação com objetivos e
prioridades comuns e manutenção de um adequado registro dos recursos humanos
39
empregados na operação, incluindo sua localização;
• Controle da mobilização/desmobilização: o gerenciamento dos recursos
(necessidade e alocação) deve ser realizado de forma eficiente e eficaz. Assim, a
mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos devem ser realizadas
adequadamente.
O Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações (Oliveira,
2009) trata especificamente das estratégias necessárias à implantação de uma ferramenta
gerencial que sirva para padronizar ações de resposta em desastres de qualquer natureza ou
tamanho, de forma a oferecer um modelo de atuação que permita que seus usuários adotem
uma estrutura organizacional integrada para enfrentar as demandas e complexidades dos
desastres. Ele não visa à descrição de processos logísticos como visto nos demais manuais
apresentados neste estudo, entretanto foi abordado aqui por ser essencial à organização destes
e a implantação de um sistema de comando nas operações de resposta a desastres e ser
recomendado seu uso nestes casos, pela Defesa Civil brasileira, sendo o modelo sugerido
neste estudo, complementar ao apresentado no Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema
de Comando em Operações (Oliveira, 2009). Informações mais detalhadas sobre este
documento encontram-se no ANEXO 7 deste estudo.
Dando continuidade a este processo de investigação, expõe-se, no item a seguir, uma
análise comparativa dos processos apresentados pelos manuais avaliados. Nesta análise,
buscou-se evidenciar os conceitos relacionados entre os pressupostos referidos no estudo do
texto de cada uma das agências e ressaltar outros pontos considerados relevantes,
fundamentando-se na leitura de autores como Schulz (2009), Altay (2006), Gad-El-Hak
(2008) e outros.
2.8. ANÁLISE COMPARATIVA DA CONTRIBUIÇÃO DAS AGÊNCIAS
Dentre as diretrizes propostas pelos documentos Logistics Operational Guide
(http://log.logcluster.org), Humanitarian Logistics: Enabling Disaster Response (Thomas,
2003), National Response Framework (FEMA, 2008), The Guide to the National Civil
Defence Emergency Management Plan (Ministry of Civil Defence & Emergency
40
Management of New Zealand, 2009), Emergency Field Handbook - A Guide For UNICEF
Staff (UNICEF, 2005), Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002) e pelo Manual
Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações (Oliveira, 2009), ressalta-
se a coincidência de alguns processos sugeridos, o que enfatiza a importância dos mesmos
serem aplicados em operações de resposta a desastres. Destaca-se que, apesar de apresentarem
divergência de títulos, pode ser observada a convergência de alguns propósitos e conceitos
tratados nos tópicos ou ainda em outras situações os conceitos foram enfatizados nos
documentos, mas se encontravam nestes, em tópicos diversos dos demais.
Portanto, a partir da análise dos processos apresentados nos procedimentos revisados nas
seções 2.1 a 2.7, nota-se, no discurso adotado pelas organizações, que:
• A necessidade de mobilização para a operação de resposta é citada na maioria dos
documentos avaliados, entretanto de maneira bastante sucinta como, por exemplo, no
National Response Framework (FEMA, 2008), que sugere a necessidade de “ativar
centros de operações e especialistas no assunto”. Para subsidiar a prática deste
processo, o ANEXO 7 deste estudo apresenta informações retiradas do Manual
Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações (Oliveira, 2009),
que trata mais especificamente do processo de gestão da crise;
• A avaliação e o planejamento da operação são citados em todos os documentos
analisados como sendo primordial no pós-catástrofe. O processo de avaliação é tratado
de forma mais detalhada pelo Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org) e
complementado pelo Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002) que
ressaltam detalhes como a necessidade de uma “avaliação situacional” para se
identificar a extensão e gravidade da crise e de uma “avaliação logística” que visa à
identificação das possibilidades e das necessidades mais prementes para se implantar
processos logísticos satisfatórios na operação de resposta. As organizações sugerem o
início da operação humanitária a partir do processo de avaliação. Os ANEXOS 1 e 6
desta dissertação podem fornecer subsídio à aplicação prática desse processo,
principalmente no que se refere à avaliação, pois no ANEXO 1, sob o título de
Avaliação e Planejamento encontra se parte resumida do texto do documento Logistics
Operational Guide (http://log.logcluster.org), que destaca atividades práticas desse
processo como um passo a passo com tópicos que não podem ser relegados a segundo
plano no momento inicial da crise. Ainda no ANEXO 1, os textos subsidiam o
41
levantamento de informações para o planejamento das atividades de aquisição,
armazenagem, transporte e distribuição, e são apresentados através de checklists sob
estes mesmos títulos. No ANEXO 6 constam também importantes pontos a serem
considerados sobre portos, aeroportos e modais de transporte, bem como pontos
fundamentais na escolha de áreas de armazenagem, complementando desta forma as
informações apresentadas pelo Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org).
O planejamento da operação encontra-se detalhado no ANEXO 5, a partir do resumo
do texto do documento National Response Framework (FEMA, 2008), sob o título
“Planejamento, um elemento crítico da resposta eficaz”;
• A aquisição, tratada pelo Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org) e
pelo Humanitarian Logistics: Enabling Disaster Response (Thomas, 2003), tem sua
melhor apresentação no texto do Logistics Operational Guide
(http://log.logcluster.org) que define o processo de aquisição em termos dos quatro
passos citados na seção 2.1. Essas duas organizações sugerem a correta especificação
das necessidades como ponto de partida do processo de aquisição, seguida da obtenção
das fontes de aquisição dos produtos ou serviços necessários, entretanto o processo é
apresentado de forma mais completa e detalhada pelo Logistics Operational Guide
(http://log.logcluster.org). Assim, os ANEXOS 1 e 2 constantes deste estudo trazem
informações que podem auxiliar na prática o processo de aquisição em uma operação
de resposta a catástrofes, sendo no ANEXO 1 esses tópicos tratados com o título de
“Aquisição” e no ANEXO 2 sob o título Gestão da Ajuda;
• A armazenagem e a gestão do estoque tratadas principalmente nos documentos
Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org), Humanitarian Logistics:
Enabling Disaster Response (Thomas, 2003), Emergency Field Handbook - A Guide
For UNICEF Staff (UNICEF, 2005) e Emergency Field Operations Pocketbook (WFP,
2002), encontra subsídio nas informações contidas nos ANEXOS 1, 2, 3 e 6, sendo
apresentadas essas informações sob esse mesmo título no ANEXO 1, no ANEXO 2
sob os títulos de “Gestão da Ajuda” e “Mobilização” e em “Instalações de
Armazenamento” no ANEXO 6;
• A distribuição é abordada da melhor forma e em mais detalhes pelo Logistics
Operational Guide (http://log.logcluster.org), pode ser subsidiada na prática pelas
informações contidas no ANEXO 1 onde é apresentada também sob este mesmo título;
42
• O transporte é tratado na maioria dos textos que mostram a importância de se
investigar as rotas disponíveis, internas e de acesso à região afetada, bem como
terminais de uso provável, os recursos da frota local do governo, particulares ou de
instituições, assim como os possíveis gargalos e a possibilidade de superá-los. O
documento Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002) (ver ANEXO 6),
apesar de não tratar do processo do transporte especificamente, sugere um completo
checklist de informações necessárias a este processo a serem levantadas na avaliação
da crise e consideradas no planejamento da operação (conforme citado no item
Avaliação e Planejamento). Os ANEXOS 1 e 3 com os textos do Logistics
Operational Guide (http://log.logcluster.org) e Emergency Field Handbook - A Guide
For UNICEF Staff (UNICEF, 2005) subsidiam este processo de forma complementar,
através de uma série de pontos a serem observados, que formam em conjunto um
checklist para realização do processo de transportes em operações de resposta, tratando
até mesmo da necessidade da gestão de frotas (ver ANEXO 1);
• O controle de qualidade e monitoramento da operação é abordado pelo Logistics
Operational Guide (http://log.logcluster.org) e pelo Humanitarian Logistics: Enabling
Disaster Response (Fritz Institute, 2003) e Emergency Field Handbook - A Guide For
UNICEF Staff (UNICEF, 2005), encontrados nos ANEXOS 1, 2 e 3, sendo ressaltada
a necessidade do desenvolvimento de procedimentos padrão e o controle de qualidade
dos fornecimentos contra pedidos. Os documentos analisados relembram que a
logística nas cadeias humanitárias, por ser implantada em caráter emergencial,
necessita de monitoramento contínuo para que suas deficiências sejam corrigidas. O
Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org) sugere aspectos a serem
monitorados em uma operação de resposta a catástrofes e ainda procedimentos de
controle de qualidade que podem ser aplicados na prática nas emergências, sendo a
melhor referência a ser considerada para este tópico juntamente com o texto
Emergency Field Handbook - A Guide For UNICEF Staff (UNICEF, 2005) que sugere
pontos a serem observados na garantia da qualidade e também tipos de documentos
padrão a serem implantados (no tópico que trata do processo de armazenagem);
• A coordenação entre agências é sugerida pelo Humanitarian Logistics: Enabling
Disaster Response (Fritz Institute, 2003) (ver ANEXO 2) e fortemente aconselhado
pelo National Response Framework (FEMA, 2008) (ver ANEXO 5). A importância da
43
coordenação entre agências é devida, principalmente, a se evitar gastos com
duplicação de processos, concorrência por transportes, armazenagem e pessoal, que se
tornam commodities nessas ocasiões, bem como facilitar o compartilhamento de
informações a fim de se desenvolver uma imagem operacional comum e sincronizar
suas operações de resposta e recursos;
• A gestão da informação e o fluxo da mesma, citada em todos os documentos
analisados, estão descritos de forma mais completa no documento The Guide to the
National Civil Defence Emergency Management Plan (Ministry of Civil Defence &
Emergency Management of New Zealand, 2009) (ver ANEXO 4) sendo ele a melhor
referência para este tópico e subsídio para a sua aplicação prática.
Também cabe ressaltar alguns processos que são sugeridos por apenas uma das
organizações, mas que complementam o conhecimento logístico aplicado a operações de
resposta a desastres. Tais processos, bem como a sua relevância para a logística humanitária,
são apresentados a seguir:
• Cadeia de frio – sugerido pelo documento Logistics Operational Guide
(http://log.logcluster.org). A importância da cadeia de frio é devido à necessidade
comum de transporte e entrega de vacinas, usual em operações de resposta a desastres
naturais, o conhecimento e controle da cadeia de frio torna-se essencial nestas
operações. Mais informações sobre este processo podem ser encontradas no ANEXO 1
deste estudo;
• Gestão de Frotas – sugerido pelo documento Logistics Operational Guide
(http://log.logcluster.org), que aborda aspectos a serem considerados como a
identificação das necessidades de transporte, o processo de aquisição dos veículos,
seguro e a gestão do próprio veiculo;
• Alfândega – sugerido pelos documentos Operational Guide (http://log.logcluster.org),
Humanitarian Logistics: Enabling Disaster Response (Fritz Institute, 2003),
Emergency Field Handbook - A Guide For UNICEF Staff (UNICEF, 2005) e
Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002), ANEXOS 1, 2, 3 e 6, que
ressaltam a importância do conhecimento prévio das legislações aduaneiras a fim de se
evitar atrasos de suprimentos por retenções devido à documentação incompleta ou
errada e também o conhecimento das possibilidades de isenção de impostos para
suprimentos de ajuda humanitária. Entretanto, apesar de tratado em quatro dos
44
documentos analisados, esse processo só ganha importância se a crise tem proporções
para ser tratada internacionalmente, ou seja, quando recebe recursos provenientes do
exterior;
• Evacuação – tratado de forma detalhada no documento The Guide to the National
Civil Defence Emergency Management Plan (Ministry of Civil Defence & Emergency
Management of New Zealand, 2009), tem grande importância na garantia de vida dos
vulneráveis. O documento analisado trata este processo desde os pontos a serem
observados para a decisão entre realizar ou não a evacuação, até procedimentos
específicos e de transporte a serem observados no processo. No ANEXO 4 deste
estudo, encontram se os principais pontos a serem observados no processo;
• Desmobilização - tratado no documento National Response Framework (FEMA,
2008) (ver ANEXO 5) que ressalta a importância deste processo começar o mais cedo
possível. A desmobilização é um processo presente em qualquer operação, sendo
necessária sua organização e planejamento para que aconteça o retorno ordenado dos
itens mobilizados.
De forma a facilitar a visualização dos pontos fortes de cada um dos documentos
analisados apresenta-se na TAB. 2.1 estes tópicos marcados com “S” para os documentos que
detalham esses processos e mesmo para os que se complementam. Assim a TAB. 2.1 fornece
um guia de consulta para a prática de cada um dos processos referidos.
TAB. 2.1: Pontos fortes dos documentos analisados (Fonte: Autor).
Log Cluster Inst. Fritz UNICEF N. Zel. FEMA WFP SCO Mobilização S
Avaliação e Planejamento S S S Aquisição S
Arm. e gerencia de estoques S Distribuição S Transportes S S
Gestão de Frotas S Alfândega S S S
Cadeia do Frio S Evacuação S
Cont. de Qualidade e Monitoramento S S S Coord. entre Agências S
45
Gestão da Informação S Desmobilização
Observa-se ainda, ao longo do estudo, que na logística humanitária, a atividade de
aquisição tem grande representatividade devido aos custos que pode impingir à operação de
ajuda humanitária, assim sendo, é preciso que seja gerida de forma eficaz. Para que se
obtenham melhorias nesse processo, torna-se primordial a identificação das necessidades de
forma correta, devendo ser requisitada uma especificação dos produtos e serviços necessários.
Além disso, a competição por commodities e serviços disponíveis localmente, como
transportes e armazéns, por exemplo, levam a níveis inflacionários muito altos, devendo ser
essa aquisição tratada em cooperação com outras agências de ajuda atuantes na região afetada.
Neste contexto, a cooperação de empresas fortemente estabelecidas com agências de
ajuda humanitária traz grandes benefícios às vítimas de catástrofes. A Cruz Vermelha, por
exemplo, mantêm parceria com Coca-Cola, que chegou a modificar sua linha de produção
para engarrafar água potável e usou sua linha de distribuição para fazê-la chegar aos
necessitados no auxílio às vítimas do tsunami de 2004 (http://www.redcross.int). Outro caso
de sucesso refere-se à rede Waffle House Restaurants com sua ajuda nas operações de
resposta a furacões nos Estados Unidos (O” Ergun et al., 2010). Recomenda-se que a parceria
entre empresas privadas e agências humanitárias de modo a tornar mais eficiente o processo
de aquisição e obtenção de suprimentos. Tal prática pode ser ampliada para diversas
empresas. Porém, a celebração deste contrato deve já estar estabelecida previamente ao
evento, sendo acionado no momento de necessidade como importante fonte de aquisição de
produtos e serviços necessários ao esforço de ajuda.
Na TAB. 2.2, para uma visão geral da análise, apresentam-se os processos logísticos
relacionados pelos diversos textos estudados e em quais destes foram tratados, ressaltando-se
que há a coincidência de processos, mas nem sempre estão tratados com a mesma
denominação nos diversos documentos.
TAB. 2.2: Processos logísticos identificados nos documentos analisados (Fonte: Autor).
Log Cluster Inst. Fritz UNICEF N. Zel. FEMA WFP SCO Mobilização X X X X X X
Avaliação e Planejamento X X X X X X
46
Aquisição X X X X Arm. e gerencia de estoques X X X
Distribuição X X X Transportes X X X
Gestão de Frotas X Alfândega X X X X
Cadeia do Frio X Evacuação X
Cont. de Qualidade e Monitoramento X X X Coord. entre Agências X X X X Gestão da Informação X X X X X X
Desmobilização X
Com base na análise comparativa, foram identificados os processos considerados mais
usuais e aplicáveis às operações de resposta a catástrofes. Estes processos são tratados aqui
sob os seguintes títulos: Mobilização, Avaliação e planejamento, Gestão da ajuda (abrangendo
os processos de Aquisição, Alfândega, Gerenciamento e Distribuição), Transportes, Controle
da qualidade e monitoramento, Coordenação entre agências, Gestão da informação e
Desmobilização e relacionados na FIG. 2.1 abaixo. O processo de Desmobilização, apesar de
referenciado apenas no National Response Framework (FEMA, 2008), está claramente
envolvido em qualquer operação que mobilize recursos, desta forma foi incluído como um
processo logístico necessário às operações de resposta a desastres naturais. Também é
importante destacar que, apesar da importância do processo Cadeia do frio (sugerido pelo
Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org)), este foi considerado como uma
especificidade dos processos de Gestão da Ajuda e Transporte, de modo que tais processos já
abrangem os cuidados a serem tomados com vacinas e outros materiais específicos. Da
mesma forma, o processo Gestão de frotas, também sugerido pelo Logistics Operational
Guide (http://log.logcluster.org), foi considerado como parte do processo Transportes. O
processo de Evacuação, tratado no The Guide to the National Civil Defence - Emergency
Management Plan (Ministry of Civil Defence & Emergency Management of New Zealand,
2009), é abrangido pelo processo de Avaliação e planejamento e realizado através do processo
de Transportes.
47
Coo
rden
ação
ent
re A
gênc
ias
Mobilização
Ges
tão
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form
ação
Con
trole
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Qua
lidad
e e
Mon
itora
men
to
Avaliação e Planejamento
Gestão da Ajuda
Transportes
Desmobilização
FIG. 2.1: Principais processos logísticos associados às operações de resposta (Fonte:
Autor).
Na FIG. 2.1 pode-se observar a interligação entre os processos logísticos necessários às
operações de resposta a catástrofes. A apresentação sequencial dos processos de Mobilização,
Avaliação e Planejamento, Gestão da Ajuda, Transportes e Desmobilização, indica apenas um
encadeamento destes processos. Deve-se observar, entretanto, que os mesmos se sobrepõem
em muitos momentos e podem participar das diversas ações relacionadas às operações de
resposta a catástrofes. Os processos de Coordenação entre Agências, Gestão da Informação e
Controle da Qualidade interagem com os demais processos de forma constante.
A partir do processo de Mobilização, cria-se o centro de gerenciamento da crise, que é o
responsável por deflagrar as demais ações. Inicia-se então o processo de Avaliação que
fornecerá as bases para o Planejamento da operação. O processo de Mobilização deve
continuar atuando, a fim de mobilizar os recursos necessários. O processo de Coordenação
entre Agências é fundamental para evitar a duplicação de trabalho e a competição por
transportes, armazéns e suprimentos na região atingida. Assim, do processo de Avaliação e
Planejamento resulta o Planejamento Operacional da ação de resposta ao desastre, feito em
cooperação com as demais agências atuantes na região. Toda a operação de resposta deve ser
monitorada, através do processo de Controle de Qualidade e Monitoramento a fim de que o
direcionamento das ações seja revisto no surgimento de novas prioridades ou detectados erros
48
de procedimentos.
A partir do Planejamento Operacional, começam efetivamente os processos de Evacuação
e de Gestão da Ajuda. O processo de Evacuação determinará a população que necessita ser
evacuada e a forma como isto será operacionalizado. Por sua vez, o processo Gestão da Ajuda
estabelecerá formas de aquisição, armazenagem, gerenciamento de estoques e distribuição de
suprimentos, em cooperação com todas as agências atuantes na crise. A Aquisição e a
Distribuição são resultantes do processo de Gestão da Ajuda e entradas para o processo de
Transportes, gerido em também em cooperação.
Ainda observa-se que o processo de Controle de Qualidade deve atuar juntamente à
Coordenação entre Agências e Gestão da Informação e demais processos de forma a
estabelecer padrões de coleta de dados, padrões de controle de estoque, o estabelecimento de
procedimentos padronizados de trabalho etc. Ressalta-se também a importância do processo
de Controle de Qualidade e Monitoramento junto ao processo de Gestão da Ajuda a fim de
garantir a adequação do pedido contra o recebido, a entrega no ponto correto e o
armazenamento adequado evitando perdas.
A gestão de informações de emergência suporta a tomada de decisão antes, durante e
depois de uma emergência. A entrega de uma resposta adequada e oportuna exige uma gestão
de informação eficaz e eficiente. É entendido que a informação não pode, devido às
circunstâncias, ser absolutamente exata, mas precisa ser baseada nos melhores dados
disponíveis no momento. Este processo deve também garantir que sejam estabelecidos
procedimentos em cada um dos demais a fim de que sejam registradas para o futuro as lições
aprendidas.
Desmobilização é o retorno ordenado, seguro e eficiente de um recurso à sua localização
e status original. A desmobilização deve começar o mais cedo possível para facilitar a
prestação de contas dos recursos e diminuir os custos da operação, reduzindo aos poucos os
recursos escalonados na crise até a desmobilização completa, com o desativamento do centro
de gerenciamento da crise.
49
2.9. AÇÕES NA OPERAÇÃO DE RESPOSTA
Constata-se ainda no estudo dos manuais aqui apresentados a existência de um padrão de
ações essenciais a serem desempenhadas em uma operação de resposta. Esse conteúdo é
apresentado em alguns dos documentos como o da UNICEF e o da defesa civil dos Estados
Unidos e trata de ações que visam à garantia da sobrevivência dos vulneráveis, bem como a
minimização dos prejuízos materiais e sociais. Essas ações como, por exemplo, resgate e
salvamento, distribuição de suprimentos básicos à sobrevivência, dependem intrinsecamente
dos processos logísticos ressaltados neste capítulo, o que direciona a uma ideia de um sistema
de atuação no pós-catástrofe onde podem se relacionar a todas as ações essenciais na operação
de resposta, os processos logísticos determinantes do sucesso destas ações. O capítulo
seguinte desenvolve esse tema com base nas análises realizadas, sugerindo um modelo de
atuação a ser utilizado nas operações de resposta às catástrofes. O modelo sugerido inclui as
principais ações a serem realizadas na operação de resposta, detalhando as atividades
envolvidas em cada uma destas ações. Na TAB. 2.2, relacionam-se estas ações e sua ligação
com os processos logísticos aqui apresentados.
TAB. 2.2: Ações da operação de resposta e processos logísticos relacionados (Fonte:
Autor).
Ações em Campo Processos Logísticos
Mobilização Mobilização e Coordenação entre Agências
Avaliação Situacional Avaliação e Planejamento, Coordenação entre
Agências e Gestão da Informação.
Avaliação Logística Avaliação e Planejamento, Coordenação entre
Agências e Gestão da Informação.
Primeiros socorros à
população
Transportes, Coordenação entre Agências e Gestão
da Informação.
Proteção à população da
área atingida
Transportes, Evacuação, Coordenação entre
Agências e Gestão da Informação.
50
Garantia da
sobrevivência e
restabelecimento das
condições essenciais
Transportes, Coordenação entre Agências, Gestão da
Ajuda, Gestão da Informação e Controle de
Qualidade e Monitoramento.
Gerenciamento da ajuda
Transportes, Coordenação entre Agências, Gestão da
Ajuda, Gestão da Informação e Controle de
Qualidade e Monitoramento.
Restabelecimento da
normalidade
Transportes, Coordenação entre Agências, Gestão da
Informação e Desmobilização.
Importante ressaltar que apesar de o Japão ter reconhecidamente experiência em
operações de resposta a catástrofes, não foi encontrado durante a pesquisa nenhum documento
proveniente desse país, específico sobre logística de atuação nessas operações. Imagina-se que
se estes documentos existem, esses não estejam em língua inglesa, o que impossibilitou
identificá-los durante a revisão bibliográfica.
O Capítulo 3 propõe um framework para operações de resposta a catástrofes resultantes
de eventos naturais, como suporte a um procedimento logístico a ser aplicado nestas situações
no Brasil, composto por atividades que operacionalizam os processos logísticos relacionados
a estas ações, abordados no Capítulo 2.
51
3. LOGÍSTICA PÓS-DESASTRE NATURAL – FRAMEWORK
Neste capítulo propõe-se um framework para operações de resposta a catástrofes
resultantes de eventos naturais, como suporte a um procedimento logístico a ser aplicado
nestas situações no Brasil. Esse framework apresenta um conjunto de ações da operação de
resposta a serem executadas em campo, compostas por atividades que operacionalizam os
processos logísticos relacionados a estas ações, abordados no capítulo anterior.
O conjunto de ações aqui apresentado é fundamental ao sucesso de uma operação de
resposta a catástrofe e resultante do estudo realizado, sendo que grande parte dessas ações é
tratada no National Response Framework (FEMA, 2008) em seu capítulo 2, denominado
“Ações de Resposta”, que cita, dentre outras, a necessidade das ações de salvamento e
proteção à população atingida, bem como da garantia da sobrevivência através do
fornecimento de suprimentos e abrigo. O conjunto é complementado por ações sugeridas pelo
The Guide to the National Civil Defence Emergency Management Plan (Ministry of Civil
Defence & Emergency Management of New Zealand, 2009) e ainda pelos documentos do
Logistics Operational Guide (http://log.logcluster.org), do Humanitarian Logistics: Enabling
Disaster Response (Thomas, 2003), do Emergency Field Handbook - A Guide For Unicef
Staff (UNICEF, 2005) e do Emergency Field Operations Pocketbook (WFP, 2002) que
juntamente com o documento National Response Framework (FEMA, 2008) e o documento
The Guide to the National Civil Defence Emergency Management Plan (Ministry of Civil
Defence & Emergency Management of New Zealand, 2009) realçam a necessidade das ações
de Mobilização, Avaliação Situacional, Avaliação Logística, Gerenciamento da Ajuda e
Restabelecimento da Normalidade. Assim, da análise e junção destes documentos compõe-se
o framework apresentado neste capítulo, estruturado em etapas, ações e atividades. As ações
aqui propostas são originarias dos documentos apresentados, porém ordenadas e renomeadas
pela autora.
Uma versão preliminar deste framework foi submetida à avaliação de dez profissionais
ligados à área, entre eles oito pesquisadores de logística humanitária e dois com prática em
operações de resposta a catástrofes. Um formulário com a primeira versão do framework e
52
algumas perguntas foi enviado a esses profissionais, conforme apresentado nos APÊNDICES
1 e 2. Um grupo de seis profissionais respondeu ao formulário, apresentando também
sugestões para a composição do framework.
A partir da análise das respostas e pareceres dos profissionais consultados, foram
incorporadas sugestões e feitas correções ao texto que se apresenta aqui. Na Seção 3.13 deste
capítulo expõem-se ainda considerações sobre as alterações realizadas no framework inicial e
observações dos profissionais consultados.
3.1. COMPOSIÇÃO DO FRAMEWORK
No momento em que ocorre uma catástrofe, as instituições governamentais e as
organizações humanitárias envolvidas precisam trabalhar com rapidez e precisão para
verificar o material necessário para atender às necessidades de alívio da população afetada.
A TAB. 3.1 apresenta a estrutura básica do framework com uma síntese das principais
ações e atividades logísticas a serem aplicadas em operações de resposta a desastres naturais.
Essas ações e atividades foram grupadas em quatro etapas de acordo com uma ordem
temporal de prioridades, que visa estabelecer uma organização do trabalho, de forma a buscar
maior eficiência dos processos sob o ponto de vista da logística, no entanto essas etapas se
sobrepõem na prática. De nenhuma maneira uma ação urgente que possa ser colocada em
prática deve ser adiada pelo não cumprimento de outra de uma etapa anterior.
TAB. 3.1: Ações e atividades logísticas nas operações de resposta a desastres naturais
(Fonte: Autor).
53
Etapas Ações em Campo Atividades
Reconhecimento
Mobilização Estabelecer centro de gerenciamento da crise
Avaliação Situacional Identificar a abrangência da crise
Identificar a gravidade da crise
Avaliação Logística
Identificar os recursos disponíveis na região atingida
Identificar os recursos necessários à região atingida
Definir base para operação dentro da região atingida
Salvamento
Primeiros socorros à
população
Localizar e resgatar os feridos
Realizar triagem de atendimento
Realizar atendimento
Proteção à população da
área atingida
Identificar as áreas de risco
Identificar necessidades de evacuação ou proteção
Identificar possibilidades de contaminação e
propagação de doenças
Divulgar informações sobre riscos e como proceder
para evita-los
Identificar as possibilidades de agravamento da crise
Garantia da sobrevivência
e restabelecimento das
condições essenciais
Fornecer água, suprimentos e abrigos.
Restabelecer rotas de acesso
Restabelecer fornecimento de água, energia elétrica e
comunicações.
Manutenção Gerenciamento da ajuda
Gerenciar suprimentos e necessidades
Gerenciar abrigos
Avaliar e Monitorar os processos estabelecidos
Desmobilização Restabelecimento da
normalidade
Recuperar a funcionalidade da região atingida
Desmobilizar
Entretanto, antes da análise de cada ação proposta para a operação de resposta a desastres
naturais, é necessário esclarecer os conceitos de etapa, ação e processos para uma melhor
compreensão do framework apresentado. Para tal, é realizado um paralelo com alguns
conceitos de gestão de projetos.
Projetos são esforços temporários cujo resultado é único e exclusivo (PMBOK Guide,
54
2004). Assim, a operação de resposta a um desastre natural pode ser tratada como um projeto.
Segundo o PMBOK Guide (2008), o ciclo de vida de um projeto consiste nas fases do mesmo
que geralmente são sequenciais e que às vezes se sobrepõem, cujo nome e número são
determinados pelas necessidades de gerenciamento e controle da(s) organização (ões)
envolvidas, a natureza do projeto em si e sua área de aplicação. Desta maneira, as etapas
Reconhecimento, Salvamento, Manutenção e Desmobilização de uma operação de resposta
podem ser tratadas como fases que estarão presentes em qualquer projeto do tipo “operação
de resposta”, e assim se pode definir o ciclo de vida da operação de resposta. Da mesma
forma que as fases na gestão de projetos, as etapas definidas pelo framework visam segmentar
a operação de resposta em subconjuntos lógicos para facilitar o gerenciamento, não sendo
característica destas fases um grupo determinado de processos logísticos.
Cabe ressaltar ainda que a relação entre estas etapas da operação de resposta deve ser,
como preconizada no PMBOK Guide (2008) para as fases, “uma relação interativa, em que
apenas uma fase está planejada a qualquer momento e o planejamento da próxima é feito à
medida que o trabalho avança na fase atual”. Ainda segundo o PMBOK (2008) esta é a
abordagem ideal em ambientes muito indefinidos, incertos ou em rápida transformação, como
temos nas operações de resposta.
Na gestão de projetos as fases podem ser divididas em subfases, ainda dentro dos
subconjuntos lógicos, de forma a facilitar a execução e gerenciamento das fases.
Paralelamente, as ações são consideradas como subfases, englobadas em cada etapa (fase),
e seguem a lógica de atuação dentro daquela etapa, de forma que o conjunto destas ações visa
atingir o objetivo geral da etapa. Assim, neste paralelo, tem-se, por exemplo, como subfases
da etapa Reconhecimento, as ações de Mobilização, Avaliação Situacional e Avaliação
Logística, que cumprindo seus objetivos parciais, cumprem o objetivo geral da etapa (fase).
Os processos logísticos apresentados em correlação com as ações no capítulo 2 podem ser
associados aos processos na gestão de projetos e são operacionalizados a partir das atividades
propostas que compõem as ações. Desta forma vemos ainda que todas as boas práticas
relacionadas à gestão de projetos pelo PMBOK Guide (2008) podem ser aproveitadas na
gestão da operação de respostas.
A FIG. 3.1 a seguir apresenta, para melhor entendimento, um diagrama esquemático do
55
framework para operações de respostas a desastres naturais. Neste, as ações são representadas
por caixas em negrito, as atividades por caixas com linhas duplas e os fatores relacionados às
atividades, por caixas pontilhadas. A cor de fundo apresenta mudanças no tom de cinza ao
longo do diagrama e representa a etapa proposta para a operação de resposta. De acordo com
este esquema, são apresentadas e descritas cada uma das ações e respectivas atividades nos
itens a seguir.
r
FIG. 3.1: Diagrama esquemático do framework (Fonte: Autor).
3.2. AÇÃO: MOBILIZAÇÃO
Segundo a Cruz Vermelha em seu documento Guidelines for assessment in emergencies
(2008), as primeiras pessoas a responder a um desastre são aquelas que vivem na comunidade
local. Eles são os primeiros a iniciar as operações de resgate e socorro. Assim, a principal
atividade desta ação compreende o estabelecimento do centro de gerenciamento da crise
visando aperfeiçoar a gestão dos processos relacionados, gerir pessoal e estabelecer
juntamente à comunidade atingida, as ações essenciais na operação de resposta, o
monitoramento e controle da atividade tornando possível assim o aprendizado institucional.
A coordenação desta ação deve ser responsabilidade da Defesa Civil, que precisará contar
com a participação das prefeituras da região atingida, ONGs, Forças Armadas e Corpo de
Atividade 1
Atividade 2
Atividade 3
Ação
Fator 1.1 Fator 1.2 Fator 1.3
Fator 2.2 Fator 2.1
Fator 3.1 Fator 3.2
Fator 3.3
56
Bombeiros. A partir de estabelecido o Centro de Gerenciamento da Crise, este passa a
coordenar todas as demais ações, contando então com a cooperação também da própria
Defesa Civil.
O esquema da FIG. 3.2 a seguir apresenta atividades e fatores relacionados à ação de
mobilização. Em seguida a atividade relacionada à ação é descrita.
FIG. 3.2: Esquema da ação de Mobilização (Fonte: Autor).
3.2.1. ESTABELECER O CENTRO DE GERENCIAMENTO DA CRISE
A localização do Centro de Gerenciamento da Crise deve ser fora da zona de risco,
considerando-se as possibilidades de agravamento da crise, entretanto deve estar o mais
próxima possível da região, facilitando os processos e contar com rotas e transito livre até a
base de operações localizada dentro da zona em crise. É importante que o local conte também
com infraestrutura de comunicações ou esta possa ser facilmente implantada; Os
profissionais atuantes no Centro de Gerenciamento da Crise devem ter experiência em
gerenciamento de crise e formação multidisciplinar possibilitando uma visão ampla da
importância dos processos que devam ser estabelecidos, sendo extremamente importante que
fiquem bem claras as atribuições e responsabilidades de cada um deles, evitando-se
conflitos.
Na realização desta atividade é importante observar os pontos que seguem:
• Definir local de funcionamento do centro de gerenciamento da crise, dentre as
possíveis localizações que atendam as condições necessárias;
• Requisitar profissionais técnicos aos principais órgãos envolvidos para gerência das
áreas necessárias: Logística, saúde, informação, etc. Estes profissionais devem
Estabelecer Centro de Gerenciamento da Crise
Localização Responsabilidades Profissionais Mobilização
57
trabalhar em conjunto;
• Solicitar profissionais voluntários necessários diretamente nos meios de comunicação,
de forma que estes possam formar uma equipe de apoio aos tomadores de decisão;
• Definir atribuições e responsáveis;
• Dimensionar o pessoal necessário para as demais etapas do desastre;
• Estabelecer processo de cooperação entre os atores e realizar a coordenação deste
processo;
• Identificar ONGs de apoio.
• Requisitar a ajuda necessária, como equipamentos, pessoal, recursos financeiros ou
veículos, por exemplo, a governos, prefeituras, exército, etc.;
Interessa evidenciar que o Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando
em Operações (Oliveira, 2009), da Secretaria Nacional de Defesa Civil discute as estratégias
necessárias à implantação de um modelo gerencial que sirva para padronizar ações de resposta
em desastres de qualquer natureza ou tamanho no Brasil, de forma a facilitar a implantação de
uma estrutura organizacional integrada para enfrentar as demandas dos desastres, sendo
essencial desta forma lembrar seus preceitos para a implantação do centro de gerenciamento
da crise.
3.3. AÇÃO: AVALIAÇÃO SITUACIONAL
A Avaliação Situacional é o processo onde deverão ser destacadas informações como
área atingida, população impactada, gravidade e extensão do desastre, etc. Como o alcance do
desastre determina a extensão da resposta requerida (Gad-el-Hak, 2008), a avaliação
situacional é essencial para o correto dimensionamento das demais ações e para o
planejamento operacional.
O esquema da FIG. 3.3 a seguir apresenta as atividades e os fatores relacionados à
ação de Avaliação Situacional. Em seguida as atividades relacionadas à ação são descritas.
58
FIG. 3.3: Esquema da ação de Avaliação Situacional (Fonte: Autor).
3.3.1. IDENTIFICAR ABRANGÊNCIA DA CRISE
Dentro das limitações que a emergência cria, é preciso fazer um levantamento da área
atingida a partir de informações obtidas por todos os meios e do cruzamento dessas
informações para se chegar a dados o mais correto possível. A partir destes dados e de
números prévios sobre a população local, deve-se estimar a abrangência da crise em termos
populacionais para possibilitar cálculos de recursos necessários.
Na identificação da abrangência da crise, precisam ser observados os seguintes pontos e
procedimentos:
• Divulgar pedido de informações sobre a área atingida em todos os meios disponíveis;
• Conectar órgãos institucionais e ONGs na provável região atingida em busca de
informações (informações telefônicas, internet, fotos de satélite, etc.);
• Mapear a região atingida através do cruzamento e avaliação das informações obtidas e
outras já existentes sobre a região, atualizando constantemente conforme a obtenção
de novos dados;
• Monitorar atividades de levantamento de dados em realização e redefinir prioridades
atualizando constantemente as informações.
Identificar a abrangência da crise
Avaliar a gravidade crise Avaliação Situacional
Área População
Desabrigados Mortos Feridos Em risco
59
3.3.2. AVALIAR A GRAVIDADE DA CRISE
Avaliar o efeito do evento na comunidade será extremamente necessário para que se
estabeleçam prioridades e também definir que tipo de recurso deverá ser direcionado para
onde. Para tal, é necessário o levantamento da situação da população da área afetada em
termos da quantidade de pessoas desabrigadas, a que tipos de risco a população está
vulnerável e o número provável de pessoas expostas ao risco, se existem mortos, onde
existem feridos e em que quantidade, qual a gravidade dos ferimentos. Este tipo de
informação pode ser obtido diretamente com a população local, e a partir de então
direcionadas equipes para levantamentos mais apurados, juntamente com o socorro possível.
Na realização desta atividade, a partir da análise das informações que vão sendo obtidas,
propõem-se os procedimentos abaixo relacionados:
• Definir os pontos prioritários de atendimento e redefinir levantamentos de dados;
• Definir as necessidades de ajuda externa a partir da noção da gravidade da crise de
acordo com a avaliação das informações preliminares;
• Monitorar atividades em realização e redefinir processos e pontos prioritários de
acordo com as informações recebidas.
3.4. AÇÃO: AVALIAÇÃO LOGÍSTICA
A resposta imediata nas catástrofes se relaciona ao gerenciamento da crise em curto prazo
por meio da gestão da demanda, suprimento e distribuição (Bandeira et al., 2011). Avaliar a
capacidade logística da área afetada e entorno, procurando obter informações como rotas
possíveis de acesso e internas a região atingida, terminais e suas capacidades, capacidade da
frota local e do governo, possíveis armazéns ou abrigos, etc., possibilita a especificação das
necessidades prementes à região em crise e a consequente gestão eficiente destas
necessidades.
O esquema da FIG. 3.4 apresenta as atividades e os fatores relacionados à ação de
Avaliação Logística. Em seguida, as atividades relacionadas à ação são descritas.
60
FIG. 3.4: Esquema da ação de Avaliação Logística (Fonte: Autor).
3.4.1. IDENTIFICAR RECURSOS DISPONÍVEIS NA REGIÃO ATINGIDA
Nesta ação devem-se averiguar as condições dos hospitais ou clínicas dentro da zona em
crise e próximos, incluindo suprimentos e equipamentos hospitalares disponíveis em
funcionamento e profissionais destes centros, de maneira a se obter a informação dos
recursos necessários e dos disponíveis na região, bem como rotas que necessitam de reparo
urgente, etc.; A condição de tráfego nas rotas internas a região atingida deve ser verificada e
mapeada para posterior definição do tipo de transporte que será usado em determinadas rotas;
É necessário também que se apure a existência de veículos, transportadores, motoristas e
também outros meios alternativos de transportes dentro da região atingida, por exemplo,
muares. Será necessário e muito importante também localizar possíveis áreas de
armazenagem e abrigo, checando as condições de tráfego para o local; Devem ser
verificadas também as condições de segurança dos locais cotados para abrigo, armazéns,
bem como das rotas a serem utilizadas.
Avaliação Logística
Rotas
Hospitais Transporte Suprimentos Abrigos
Profissionais Armazenagem Segurança
Identificar recursos disponíveis na região
Identificar recursos necessários à região
Restabelecimento de Rotas Financeiro
Definir base para a operação dentro da região
Segurança Área (m2) Infraestrutura
Hospitais Transporte Suprimentos Abrigos
Profissionais Armazenagem Segurança
Acessos
61
Um cadastro prévio contendo informações sobre: profissionais, terceiros, veículos,
equipamentos, possíveis localizações de abrigos, armazéns e bases é recomendável para as
regiões vulneráveis, de forma a facilitar essa ação. No capítulo 4 deste estudo encontra-se a
sugestão de um banco de dados para este fim.
Na realização desta atividade, é importante observar os seguintes pontos e
procedimentos:
• Avaliar as informações preliminares obtidas de forma a mapear as rotas internas e de
acesso à região atingida e as condições das mesmas;
• Avaliar as informações preliminares obtidas de forma a mapear os possíveis centros de
atendimento aos feridos dentro da região atingida, hospitais, locais possíveis para
abrigos e armazenagem de suprimentos etc., as condições dos mesmos e as melhores
rotas de acesso aos locais predefinidos para abrigos, armazenagem e aos hospitais;
• Analisar a cadeia de suprimentos atual e saldos de estoque disponíveis como água
potável, barracas, kits para desinfecção de água, vacinas, kits de primeiros socorros,
profissionais disponíveis etc. dentro da região atingida.
3.4.2. IDENTIFICAR RECURSOS NECESSÁRIOS À REGIÃO ATINGIDA
A partir da identificação dos recursos ainda disponíveis na região atingida e do
conhecimento da gravidade e amplitude da crise, passa se a identificação das necessidades da
região atingida, a fim de enviar para os locais adequados os recursos mobilizados, ou
mobilizar mais recursos de acordo com a necessidade.
Dentre os recursos imperativos na região atingida deve-se verificar a necessidade de
equipamentos hospitalares, da instalação de hospitais de campanha bem como abrigos ou
armazéns temporários, quantidade e tipo de profissionais da área de saúde, transportes e
outros, medicamentos, vacinas, kits de desinfecção da água, água potável e outros
suprimentos. Recursos financeiros devem ser administrados para proporcionar o pagamento
de serviços e profissionais contratados, bem como para a aquisição de suprimentos não
mobilizados através de doações. Deve ser providenciado o restabelecimento de rotas
62
essenciais e a melhoria necessária em rotas secundárias para que suportem as necessidades
urgente de transporte na região e garantida também as condições de segurança da região com
o patrulhamento das rotas, abrigos e armazéns.
Para a identificação dos recursos necessários à região atingida, devem ser realizadas as
seguintes atividades:
• Definir a partir das informações preliminares os recursos e serviços emergenciais a
serem enviados à região como água, alimentos, remédios, vacinas, kits de primeiros
socorros, barracas, colchões, cobertores, profissionais, policiamento etc. e os locais
onde serão necessários;
• Definir obras emergenciais de restabelecimento de acessos às regiões atingidas e obras
necessárias à proteção da população (como contenção de encostas, por exemplo), a
partir das informações obtidas e com a ajuda de especialistas requisitados.
3.4.3. DEFINIR BASE PARA A OPERAÇÃO DENTRO DA REGIÃO ATINGIDA
Para se definir a base para operação é necessário locar um ponto, dentro da região
atingida, com condições de acesso, segurança e infraestrutura que possibilite que se
estabeleçam os procedimentos e instalações necessários à operação. O Manual Gerenciamento
de Desastres – Sistema de Comando em Operações (Oliveira, 2009) recomenda como
instalações necessárias (estabelecidas em espaços físicos móveis ou fixos) uma zona de
comando, uma base de apoio (local onde são desenvolvidas as atividades logísticas),
acampamento (local onde são apoiados os recursos humanos da operação - alojamento,
alimentação, banho), helibases (local onde são desenvolvidas as atividades de suporte às
operações aéreas - estacionamento, abastecimento e manutenção de aeronaves) e helipontos
(local destinado ao embarque e desembarque de pessoal e equipamentos em aeronaves) entre
outras. São sugeridas ainda pelo Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando
em Operações (Oliveira, 2009) uma área de espera (local onde os recursos operacionais são
recepcionados, cadastrados e permanecem disponíveis até seu emprego) e uma área de
concentração de vítimas (local onde as vítimas são reunidas, triadas e recebem atendimento
inicial até serem transportadas para estabelecimentos hospitalares). Deve-se analisar também
63
a necessidade de se estabelecer um hospital de campanha, devendo-se levar em conta a área
disponível e a infraestrutura do local, bem como as distâncias e possibilidades de transporte e
de atendimento dos hospitais da região.
O local escolhido precisa ser favorável ao trânsito interno na região atingida e também
para principais hospitais próximos em atividade, localizados fora da zona de risco, análise que
deve ser feita a partir dos dados obtidos na avaliação situacional e logística.
Para maiores detalhes sobre como realizar avaliações no pós-catástrofe, além dos
ANEXOS deste estudo, o documento da Cruz Vermelha, Guidelines for assessment in
emergencies (2008), trata detalhadamente dos processos de levantamento de informações no
pós-catástrofe, possibilitando um maior entendimento de como os processos de avaliação
situacional e avaliação logística podem ser implementados.
3.5. AÇÃO: PRIMEIROS SOCORROS À POPULAÇÃO ATINGIDA
Segundo a Organização Mundial de Saúde no documento Risk reduction and emergency
preparedness - Health Action in Crises (2007), catástrofe é um fenômeno ecológico súbito de
magnitude suficiente para causar a necessidade de ajuda externa. No atendimento pré-
hospitalar, catástrofe é aquela situação em que os imperativos de atendimento excedem os
recursos materiais e humanos imediatamente disponíveis, havendo indigência de medidas
extraordinárias e coordenadas para se manter a qualidade básica ou mínima de atendimento
(Castro e Calheiros, 2007). O correto planejamento dos primeiros socorros a ser prestado à
população atingida é fundamental para se minimizar os danos à saúde dos vulneráveis.
O esquema da FIG. 3.5 apresenta as atividades e os fatores relacionados à ação de
Primeiros socorros à população atingida. Em seguida, são abordadas as atividades
relacionadas à ação.
64
FIG. 3.5: Esquema da ação de Primeiros Socorros à População atingida (Fonte: Autor).
3.5.1. LOCALIZAR E RESGATAR OS FERIDOS
Para o resgate e salvamento dos feridos, a localização deve ser registrada, com pontos de
referência e anotadas as condições de acesso ao ponto a fim de se determinar o mais
acertadamente possível os equipamentos e tipos de transporte necessários ao resgate dos
feridos, bem como os profissionais que serão necessários no local.
Na tarefa de salvamento, realizada a partir das informações obtidas na avaliação, devem
ser observados os pontos e procedimentos relacionados abaixo:
• Requisitar e gerenciar frota necessária e adequada (juntamente a órgãos públicos e
ONGs) às atividades e pessoal capacitado ou que possa ser treinado para tais
atividades bem como para a gerência da informação relacionada;
• Montar equipes de resgate em número suficiente para atender nas primeiras horas os
pontos definidos como críticos, com condições de prestar os primeiros socorros;
• Montar equipes de recolhimento de cadáveres, capacitadas para a correta identificação
dos mortos e encaminhamento para liberação para sepultamento ou posterior
identificação, serão necessários também profissionais capacitados a fornecer ajuda e
informações necessárias às famílias;
Localizar e resgatar os feridos
Realizar triagem de atendimento
Realizar atendimento
Primeiros socorros à população atingida
Localização Profissionais
Gravidade Necessidades
Transporte Profissionais Local Equipamentos
Equipamentos
65
• Monitorar as atividades com a confecção constante de relatórios no centro de
gerenciamento de crise, a partir das informações passadas pelo pessoal de campo,
como número de mortos, feridos, gravidade, novos riscos detectados, etc.
3.5.2. REALIZAR TRIAGEM DE ATENDIMENTO DA POPULAÇÃO ATINGIDA
A triagem da população atingida deve ser realizada em termos de gravidade e também
das necessidades do atendimento para que se encaminhe para os hospitais que tenham
condições adequadas. Na área de triagem deve existir um responsável por atender as equipes
de resgate e a partir das informações recebidas diretamente do ponto de resgate, definir o
encaminhamento do ferido.
Para realizar esta atividade, é importante observar os pontos e procedimentos abaixo,
além das informações sobre hospitais disponíveis obtidas na avaliação:
• Requisitar pessoal treinado (enfermeiros e técnicos em enfermagem cedidos de outros
órgãos) para triagem dos feridos;
• Requisitar ajuda voluntária (médicos e enfermeiros);
• Montar hospital de campanha no local, com condições para abrigar, avaliar gravidade
e prestar atendimento para ferimentos leves a fim de evitar deslocamentos
desnecessários e congestionamento nos hospitais;
• Definir hospitais que receberão os feridos graves, de acordo com a distância e
capacidade de atendimento e condições da rota;
• Definir a gravidade dos ferimentos e decidir sobre urgência e necessidades de
atendimento, de forma a definir o encaminhamento.
3.5.3. REALIZAR ATENDIMENTO
No atendimento médico e hospitalar da população atingida é preciso contar com a
informação sempre atualizada da disponibilidade de leitos e capacidade de atendimento dos
66
locais para onde estão sendo encaminhados os feridos. É necessária também a informação
prévia dos profissionais e equipamentos disponíveis nestes hospitais e clínicas, de forma a
garantir o atendimento. Para o transporte, o Manual de Medicina de Desastres (Castro e
Calheiros, 2007) recomenda kits compostos por uma ambulância e determinado número de
profissionais da área da saúde.
Para realizar esta atividade, devem ser observados os seguintes pontos e procedimentos:
• Gerenciar transporte necessário aos feridos, adequado à gravidade;
• Transportar feridos aos hospitais determinados pela triagem;
• Realizar atendimentos possíveis no hospital de campanha próximo à área atingida.
Convém destacar que o Manual de Medicina de Desastres (Castro e Calheiros, 2007), da
Secretaria Nacional de Defesa Civil - Ministério da Integração Nacional trata detalhadamente
dos processos de resgate e atendimento médico no pós-catástrofe, incluindo a quantificação de
pessoal e equipamentos, possibilitando um maior entendimento de como o processo de
primeiros socorros a população pode ser implementado.
3.6. AÇÃO: PROTEÇÃO À POPULAÇÃO ATINGIDA
Os riscos associados a desastres, principalmente nos assentamentos precários dos grandes
centros urbanos, que ocupam áreas de riscos geotécnicos, em más condições de habitabilidade
precisam ser avaliados de forma a se minimizar as perdas e danos à sociedade decorrentes do
agravamento da crise.
O esquema da FIG. 3.6 apresenta as atividades e os fatores relacionados à ação de
Proteção à população atingida. Em seguida, as atividades relacionadas à ação são descritas.
67
FIG. 3.6: Esquema da ação de Proteção à População atingida (Fonte: Autor).
3.6.1. IDENTIFICAR ÁREAS DE RISCO
Na identificação das áreas de risco, equipes de profissionais multidisciplinares devem ser
mobilizadas e, a partir de informações prévias obtidas nas avaliações, priorizar as áreas a
serem inspecionadas. O ideal, entretanto, é que a abrangência da área inspecionada seja a
maior possível. As inspeções devem continuar enquanto permaneça a crise e os seguintes
procedimentos são aconselhados:
• As avaliações devem feitas não apenas por um, mas por uma equipe de profissionais,
que possam avaliar e traduzir os riscos para os tomadores de decisão (prefeitos e
secretários, bem como chefes da Defesa Civil);
Identificar áreas de risco
Identificar necessidades de evacuação ou proteção
Identificar e evitar possibilidades de contaminação e propagação de doenças
Proteção à população da área atingida
Informações
Condições para Proteção
Profissionais
Condições para Evacuação
Suprimentos Resíduos Água Higiene
Identificar possibilidades de agravamento da crise
Divulgar informações sobre riscos e como proceder para evitá-los
Meios de Comunicação
Nível de Rios Condições Meteorológicas
Propaganda
68
• Avaliar encostas e definir área afetada em um possível deslizamento;
• Avaliar níveis de rios;
• Avaliar riscos de contaminação do solo ou água por resíduos.
3.6.2. IDENTIFICAR NECESSIDADES DE EVACUAÇÃO OU PROTEÇÃO
Para realizar esta atividade, é necessário verificar se o risco de evacuar não é superior
ao de permanecer no local, considerando-se as possibilidades e recursos para proteger a
população na opção de não evacuar. Para realizar essa atividade é importante observar os
seguintes procedimentos:
• Verificar se há possibilidades de se proteger a população em risco ou se é necessário e
urgente o processo de evacuação;
• Sendo possível a proteção, como contenção de encostas ou construção de diques, por
exemplo, autorizar e possibilitar a imediata realização das obras necessárias,
requisitando recursos públicos;
• Sendo necessária a evacuação, definir áreas seguras para abrigar os evacuados;
• Definir população que deve ser evacuada e as necessidades dessa população (número
de idosos e crianças, pessoas com necessidades especiais, etc.);
• Planejar processo de evacuação (compulsório ou não, modo de transporte, rota
segura).
3.6.3. IDENTIFICAR POSSIBILIDADES DE AGRAVAMENTO DA CRISE
Para prevenir-se do agravamento da crise é necessário que haja um monitoramento
constante do nível de rios, condições de encostas, previsão de marés, condições
meteorológicas futuras e quaisquer outros riscos associados. Devem-se observar os seguintes
pontos e procedimentos:
• Avaliar as previsões meteorológicas e suas possíveis consequências na região atingida
69
e quaisquer outras possibilidades de agravamento da crise;
• Estabelecer nível crítico de rios e represas e definir área afetada em caso de
rompimento ou enchente.
3.6.4. DIVULGAR INFORMAÇÕES SOBRE RISCOS E COMO PROCEDER PARA
EVITÁ-LOS
A população da área atingida necessita do conhecimento dos riscos a que está sujeita. A
fim de tornar públicos esses riscos e minimizá-los aconselha-se a realização dos
procedimentos abaixo relacionados:
• Divulgar amplamente informações sobre os riscos do consumo ou contato com águas
contaminadas através dos meios de comunicação usuais e de propagandas como
carros de som;
• Avaliados os riscos (encostas, enchentes, contaminação, etc.), divulgar informações
para que a população possa se proteger, incluindo as ações efetivas para proteção e
rotas seguras possíveis em casos de evacuação voluntária.
3.6.5. IDENTIFICAR E EVITAR POSSIBILIDADES DE CONTAMINAÇÃO E
PROPAGAÇÃO DE DOENÇAS
Para realizar esta atividade, devem ser estabelecidas na região em crise condições para
higiene a partir da distribuição e aplicação de materiais desinfetantes. Havendo necessidade
devem ser distribuídos kits de desinfecção da água, água potável e suprimentos e
providenciada o mais rápido possível à remoção de resíduos contaminantes. Aconselha-se a
execução dos seguintes procedimentos:
• Identificar a partir de especialistas outros possíveis riscos a que a população esta
efetivamente exposta, como contaminação por resíduos tóxicos ou doenças como
leptospirose, etc.;
70
• Examinar a água potável disponível para o consumo no local;
• Fornecer água potável em caso de necessidade e condições para descontaminação da
água enquanto não seja possível restabelecer as condições de fornecimento de água
potável ou se tenha dúvidas sobre a segurança da mesma;
• A partir das informações dos especialistas convocados, tomar as medidas possíveis
para evitar a contaminação da população e a propagação de doenças.
3.7. AÇÃO: GARANTIA DA SOBREVIVÊNCIA E RESTABELECEMENTO DAS
CONDIÇÕES ESSENCIAIS
Segundo a Defesa Civil brasileira (www.defesacivil.gov.br), estudos epidemiológicos
demonstram que, em função do crescimento demográfico, nestes dois últimos séculos, os
desastres naturais produziram danos e prejuízos muito superiores aos provocados pelas
guerras. Nessas ocorrências, a capacidade de empreender ações rápidas para garantir o
funcionamento eficiente das instalações vitais, como hospitais e abrigos de emergência, o
fornecimento ininterrupto de energia elétrica, rotas de acesso, abastecimento de água potável
e saneamento é fundamental para se minimizar os prejuízos sociais e materiais da população
atingida.
O esquema da FIG. 3.7 apresenta as atividades e os fatores relacionados à ação de
Garantia da sobrevivência e restabelecimento das condições essenciais. Em seguida as
atividades relacionadas à ação são descritas.
71
FIG. 3.7: Esquema da ação de Garantia da sobrevivência e restabelecimento das
condições essenciais (Fonte: Autor).
3.7.1. FORNECER ÁGUA, SUPRIMENTOS E ABRIGO
A fim de garantir a entrega de água e suprimentos à população necessitada, devem ser
verificadas as condições de trafego e segurança nas rotas a serem utilizadas. No planejamento
do transporte devem ser escolhidos veículos adequados e treinados e mobilizados os
profissionais que irão atuar. A infraestrutura, equipamentos, segurança e localização dos
armazéns precisam ser conhecidas a fim de que não surjam impedimentos para a descarga
dos suprimentos ou sua distribuição e se evite perdas. Nesta atividade poderá haver a
necessidade da contratação de terceiros ou aluguel de armazéns e equipamentos, sendo
necessária a previsão de financiamento. Aconselham-se os seguintes pontos e
procedimentos:
• Requisitar e gerenciar frota necessária e adequada (juntamente a órgãos públicos e
ONGs) às atividades relacionadas, bem como pessoal capacitado ou que possa ser
treinado para tais atividades e para o gerenciamento da informação relacionada;
• Avaliar as necessidades urgentes e as previsíveis em termos de suprimentos,
Fornecer água, suprimentos e abrigo
Restabelecer fornecimento de água, energia elétrica e comunicações
Restabelecer rotas de acesso
Garantia da
sobrevivência e restabelecimento das condições essenciais
Financiamento Profissionais Equipamentos
Transporte Profissionais Rotas Armazéns
Financiamento Equipamentos
Financiamento Profissionais Equipamentos
Segurança
72
catalogando os necessitados;
• Definir pontos e recursos humanos para armazenagem e distribuição de suprimentos,
tendo em vista acesso dos necessitados ao local, condições de segurança,
infraestrutura, meios e condições de acesso;
• Divulgar pedido de apoio nos meios de comunicação especificando que as doações em
dinheiro serão sempre mais adequadas na fase inicial da operação, onde
prioritariamente as necessidades de população devem ser atendidas com suprimentos
padronizados, comprados na quantidade e qualidade necessárias, evitando-se a
necessidade de triagem de produtos e a falta de outros necessários. Entretanto, é
preciso que fique claro que as doações de produtos são bem vindas e serão utilizadas
em outro momento da operação;
• Realizar a aquisição dos itens definidos como necessários e urgentes requisitando
recursos financeiros a órgãos públicos responsáveis e ONGs que possam contribuir;
• Organizar a distribuição de suprimentos a partir da avaliação da localização e
necessidades das pessoas catalogadas;
• Entregar ajuda diretamente a população nos casos mais críticos e urgentes (a serem
definidos a partir das informações de campo) e onde for necessário devido a
dificuldades de deslocamento que possam existir;
• Divulgar pontos de distribuição de suprimentos e a quem eles serão destinados, bem
como qual é a ajuda disponível nestes centros;
• Suprir as necessidades urgentes em termos de abrigo, utilizando acampamentos se
necessário;
• Divulgar os pontos possíveis de alojamento dos necessitados;
• Suprir os abrigos com as condições necessárias básicas, como água, energia, condições
para cozinhar alimentos, dormitórios, banheiros e condições de higiene como locais
para incineração de resíduos e lavagem de roupas, bem como atendimento médico
básico de emergência;
• Garantir a integridade física dos abrigados;
• Garantir a presença policial nos locais afetados;
• Garantir a segurança nos locais de distribuição de suprimentos, evitando tumultos,
bem como nas rotas de acesso a estes;
• Prestar ajuda psicológica aos atingidos.
73
3.7.2. RESTABELECER ROTAS DE ACESSO
Em algumas situações de crise existem regiões que ficam isoladas devido à queda de
pontes, desabamentos de estradas ou mesmo alagamentos. A partir do conhecimento das
possibilidades de se restabelecer o acesso a essas regiões, ainda que de forma precária, devem
ser levantadas as necessidades de financiamento, equipamentos e profissionais para o
restabelecimento do acesso. A partir de então, aconselha-se os procedimentos abaixo
relacionados:
• Definir as obras que serão realizadas considerando a urgência da situação;
• Levantar recursos necessários junto ao governo estadual e federal e junto às forças
armadas para reconstrução das estradas, pontes e acessos avariados ou destruídos;
• Reconstruir as rotas ou abrir novos acessos conforme a necessidade.
3.7.3. RESTABELECER FORNECIMENTO DE ÁGUA, ENERGIA ELÉTRICA E
COMUNICAÇÕES
Para realizar esta atividade deve-se atuar junto às prestadoras de serviços essenciais, no
sentido de ajudar a sanar os problemas ou priorizar as ações e ainda de forma a conseguir
financiamento, profissionais e equipamentos se necessário, para que estes serviços sejam
restabelecidos o mais breve possível.
3.8. AÇÃO: GERENCIAMENTO DA AJUDA
O planejamento das aquisições e entrega de ajuda humanitária para pessoas afetadas por
desastres naturais requer um processo estruturado para que seja eficiente. Até que se
restabeleça a normalidade, este processo deve ser gerenciado com a participação de
profissionais com conhecimentos e habilidades multidisciplinares por se tratar ainda de um
74
processo logístico realizado em condições peculiares.
O esquema da FIG. 3.8 apresenta as atividades e os fatores relacionados à ação de
Gerenciamento da ajuda e suprimentos até o restabelecimento da normalidade. Em seguida, as
atividades relacionadas à ação são descritas.
FIG. 3.8: Esquema da ação de Gerenciamentos da ajuda até o restabelecimento da
normalidade (Fonte: Autor).
3.8.1. GERENCIAR SUPRIMENTOS E NECESSIDADE
Em situações de catástrofes, há escassez de edificações adequadas ou localizações ideais
com o espaço suficiente para armazenamento e manuseio do volume e diversidade de
produtos recebidos. As doações usualmente não se adequam totalmente às necessidades.
Assim, será imperativo o financiamento para aquisição de itens faltantes de forma a atender a
população atingida. Os itens recebidos precisam ser triados antes de serem armazenados ou
distribuídos, requerendo um grande número de pessoas trabalhando nesta triagem. O
transporte e distribuição devem ser eficientes minimizando o tempo de armazenagem.
Para realizar esta atividade, sugerem-se os pontos e procedimentos relacionados abaixo:
• Divulgar a necessidade de ajuda, ou obter por meios governamentais de forma a
Gerenciar suprimentos e necessidades
Monitorar os processos estabelecidos
Gerenciamentos da
ajuda até o restabelecimento da
normalidade
Transportes Recursos Humanos
Armazéns
Financiamento
Gerenciar abrigos
Profissionais Financiamento
Profissionais Informações
Triagem
75
informar sobre as reais necessidades, minimizando a necessidade de descarte de itens
inadequados;
• Realizar a triagem das doações. Evitar que as doações sejam enviadas diretamente
para as regiões atingidas. As necessidades de alimentação e saúde devem ser atendidas
por suprimentos padronizados, comprados pelo governo ou por doações em dinheiro.
As doações da população devem ser estocadas e triadas em pontos na retaguarda do
desastre e só deverão ser enviadas para o local após o princípio da normalização da
situação. Doações enviadas diretamente para os locais sinistrados só causam confusão
e absorvem pessoal que poderia ser utilizado no atendimento à população sinistrada;
• Fazer a distribuição organizada da ajuda, proporcionando as condições necessárias
para que os necessitados voltem à normalidade;
• Gerenciar armazéns de suprimentos e a distribuição e transporte dos mesmos de forma
a garantir que não se percam itens por validade ou condições inadequadas de
armazenagem.
3.8.2. GERENCIAR ABRIGOS
As tarefas necessárias para realização desta atividade requerem profissionais para a
limpeza e administração do abrigo e financiamento para o pagamento destes profissionais e
outras necessidades como água, energia elétrica, gás, etc. Aconselha-se que sejam observados
os seguintes pontos e procedimentos:
• Organizar limpeza, funcionamento e distribuição de suprimentos ou alimentação
pronta, conforme as condições dos abrigos;
• Manter atualizado o cadastro de pessoas abrigadas, avaliando se realmente não existe
condições de retorno destes à normalidade, deixando os abrigos;
• Coordenar a transferência dos atendidos entre abrigos de forma a desmobilizar abrigos
que não são mais necessários;
• Encaminhar aos órgãos competentes situações de abrigados que não terão condições
de retorno (perderam a moradia, por exemplo), para que sejam resolvidas ou
encaminhadas a moradias temporárias.
76
3.8.3. AVALIAR E MONITORAR OS PROCESSOS ESTABELECIDOS
Para realizar esta atividade, desde o início dos trabalhos devem ser estabelecidos
relatórios dos processos com as informações necessárias. Os profissionais atuantes devem
fazer a verificação do desempenho e a correção destes, bem como a documentação de toda a
operação.
3.9. AÇÃO: RESTABELECIMENTO DA NORMALIDADE
Conforme os problemas vão sendo sanados e a situação estabilizada, diminuem os riscos
e a complexidade e as tarefas necessárias vão exigindo cada vez menos articulação. É o
momento de iniciar a desmobilização dos recursos empregados. Esse processo é gradual e
contínuo. A desmobilização deve ser planejada e executada cuidadosamente para evitar o
descontrole e a perda de equipamentos e materiais.
O esquema da FIG. 3.9 apresenta as atividades e os fatores relacionados à ação de
Gerenciamento da ajuda e suprimentos até o restabelecimento da normalidade. Em seguida, as
atividades relacionadas à ação são descritas.
FIG. 3.9: Esquema da ação de Restabelecer a normalidade (Fonte: Autor).
Recuperar a funcionalidade da região atingida
Desmobilizar
Restabelecimento da
normalidade e desmobilizar
Áreas/ Construções Recursos humanos Equipamentos
Serviços Limpeza Rotas Reconstrução
Informações / documentação
77
3.9.1. RECUPERAR A FUNCIONALIDADE DA REGIÃO ATINGIDA
A fim de recuperar a funcionalidade da região atingida será necessário prestar ajuda aos
atingidos para limpeza e reconstrução das moradias. As prefeituras precisam agir
reconstruindo e limpando as áreas públicas, escolas, hospitais e outros centros de atendimento
a população de forma que a comunidade atinja o mesmo grau de conforto existente antes da
catástrofe. É necessário ainda que restabeleça as rotas municipais e estaduais. Deve-se
divulgar a ajuda disponível, os pontos onde essa ajuda será fornecida e a quem ela se destina.
Aconselham-se assim os seguintes procedimentos:
• Prestar ajuda administrativa aos atingidos oferecendo serviços com atendimentos
especiais, localizados preferencialmente próximos às comunidades (emissão de
documentos, cadastro para recebimento de ajuda etc.);
• Prestar ajuda material aos atingidos, para limpeza e reconstrução das moradias;
• Efetuar a limpeza da região atingida e reconstrução das áreas de uso público atingida;
• Designar trabalhadores e recursos para limpeza e reconstrução da região atingida;
• Reconstruir e restabelecer condições de funcionamento escolas, hospitais e pontos de
atendimento médico de âmbito municipal;
• Avaliar as possibilidades de retorno à região evacuada;
• Avaliar alternativas de regiões para nova alocação dos evacuados que não possam
retornar ao local de origem;
• Decidir sobre retorno ao mesmo local ou alocação dos evacuados em nova região,
proporcionando as condições necessárias;
• Encaminhar os que ainda permanecem nos abrigos às regiões estabelecidas para
retorno;
• Realizar a verificação das escolas, hospitais e postos de saúde atingidos a fim de
garantir a segurança para o retorno ao funcionamento, caso contrário proporcionar as
condições necessárias para tal.
78
3.9.2. DESMOBILIZAR
A desmobilização de forma gradativa tão logo seja possível, durante toda a operação,
entretanto bastante cuidadosa e documentada. Para esta atividade precisam ser observados os
pontos e procedimentos relacionados abaixo:
• Desmobilizar armazéns, hospitais de campanha, recursos humanos, abrigos,
equipamentos ou veículos etc. Ocupantes devem ser transferidos para outros abrigos
e suprimentos para outros armazéns se necessário, liberando áreas que não mais sejam
necessárias, para que retornem ao seu uso normal. A desmobilização deve ser
cuidadosa, progressiva e documentada, baseando-se nas informações dos processos
realizados para aquisição a fim de que os equipamentos, veículos etc. não sejam
extraviados;
• Destinar à caridade as sobras de suprimentos e armazenar o material que possa ser
reaproveitado (tendas, equipamentos de campanha, etc.) junto à Defesa Civil da
região.
3.10. CONSIDERAÇÕES SOBRE A ANÁLISE DO FRAMEWORK (LOGÍSTICA DO
PÓS-CATÁSTROFE)
Conforme citado na introdução deste capítulo, uma versão preliminar do framework,
apresentado aqui, foi submetida à avaliação. Para tal, foram formuladas cinco questões, que
foram apresentadas juntamente com o framework preliminar a dez profissionais ligados à área
em questão, sendo oito deles estudiosos do tema, dentre estes, dois trabalham diretamente
com operações de resposta a catástrofes. Os dois outros profissionais tem larga experiência de
atuação em operações de resposta a catástrofes. As questões e o texto preliminar se encontram
nos APÊNDICES deste estudo.
A partir desta avaliação foram recebidas resposta e considerações de seis dos
especialistas consultados, sendo cinco estudiosos do assunto e um profissional experiente na
79
área. Feita a análise do parecer destes profissionais, foram introduzidas correções e
acréscimos no texto original. Algumas considerações sobre as alterações realizadas são
relatadas abaixo:
• Na primeira versão, existia a proposta de tempos pré-determinados para a execução ou
ponto de partida das etapas como, por exemplo, o prazo de 24 horas como máximo
para o início das ações de avaliação. Essa rigidez de tempos existente na primeira
versão era inadequada dada à imprevisibilidade das situações de catástrofe, sendo
essas situações processos complexos sujeitos a muitas variáveis como menciona um
dos avaliadores. É importante ressaltar ainda que essas etapas sugerem uma ordem de
ações flexível, entretanto, pois em algumas situações ações podem ser antecipadas
com benefício da operação, como ocorreu em Itajaí em 2011, quando a gestão dos
abrigos foi instituída antes mesmo das enchentes;
• Ainda a partir da contribuição dos avaliadores, foi acrescentado à Seção 3.8.1 o item
que sugere a que as doações de produtos (alimentos, roupas etc.) sejam recebidas na
retaguarda da operação, sendo utilizadas em momento posterior, próximo ao
restabelecimento da normalidade, lembrando que a logística necessária à recepção e
triagem destes itens na região sinistrada poderiam acarretar prejuízos às ações mais
urgentes;
Também foi acrescentado à seção 3.2.2, a partir da contribuição dos avaliadores, o item
que sugere o dimensionamento do pessoal necessário para as demais etapas do desastre.
Notou-se ainda uma preocupação dos avaliadores em sugerir ações pré-catástrofe. As
ações sugeridas possibilitam uma preparação prévia para os processos necessários na
operação de resposta. Na medida do possível e principalmente em regiões com histórico de
catástrofes, foram sugeridas ações como treinamento constante de primeiros socorros em
escolas, cadastro e acordos prévios entre agências humanitárias, governos e possíveis
colaboradores ou contratados.
Ainda de forma a auxiliar a utilização do framework, sugere-se conforme apresentado na
TAB. 3.2 abaixo, os órgãos que poderiam ser responsáveis inicialmente por desenvolver as
atividades da operação de resposta no panorama brasileiro. Considera-se que em cada
catástrofe, dependendo da quantidade de profissionais disponibilizados e da infraestrutura
local, isto possa ser alterado dependendo do comando da operação de resposta.
80
TAB. 3.2: Atividades e responsabilidades na operação de resposta (Fonte: Autor).
Atividades Responsabilidades
Estabelecer centro de gerenciamento da crise Defesa Civil
Identificar a abrangência da crise Defesa Civil
Identificar a gravidade da crise Defesa Civil
Identificar os recursos disponíveis na região atingida Prefeituras
Identificar os recursos necessários à região atingida Prefeituras
Definir base para operação dentro da região atingida Defesa Civil
Localizar e resgatar os feridos Defesa Civil
Realizar triagem de atendimento Forças Armadas
Realizar atendimento Hospitais da região e profissionais voluntários
Identificar as áreas de risco Defesa Civil
Identificar necessidades de evacuação ou proteção Defesa Civil
Identificar possibilidades de contaminação e
propagação de doenças
Secretaria de Saúde (Prefeituras)
Divulgar informações sobre riscos e como proceder
para evitá-los
Defesa Civil e Prefeituras
Identificar as possibilidades de agravamento da crise Defesa Civil
Fornecer água, suprimentos e abrigos. Defesa Civil, Forças Armadas e ONGs
Restabelecer rotas de acesso Forças Armadas
Restabelecer fornecimento de água, energia elétrica e
comunicações.
Prefeituras
Gerenciar suprimentos e necessidades Forças Armadas e ONGs
Gerenciar abrigos ONGs
Avaliar e Monitorar os processos estabelecidos Defesa Civil
Recuperar a funcionalidade da região atingida Prefeituras
Desmobilizar Defesa Civil, Forças Armadas e ONGs e Prefeituras
É importante observar que parte das atividades relacionadas às ações de Mobilização,
Avaliação Situacional e Avaliação Logística pode ser previamente definida, cabendo apenas
sua implementação após a ocorrência do desastre. Assim, como forma de atender a questão de
preparo prévio e facilitar a operação de logística humanitária, propõe-se no capítulo 4 deste
81
estudo, um modelo de banco de dados, elaborado a partir da consideração de todas as ações a
serem realizadas na operação de resposta a catástrofes. Este modelo visa suprir as
informações necessárias à eficiência destas ações e que podem ser previamente
disponibilizadas.
82
4. PROPOSTA DE ESTRUTURAÇÃO DA BASE DE DADOS NECESSÁRIA AOS
PROCESSOS LOGÍSTICOS DO FRAMEWORK)
O Modelo Conceitual de Banco de Dados sugerido aqui foi desenvolvido com o objetivo
de apoiar a operação de resposta a catástrofes, catalogando informações prévias sobre uma
série de aspectos como população, profissionais da saúde, transportes etc. e visa amparar a
tomada de decisões e execução de processos no pós-catástrofe, tendo como alvo principal de
utilização as regiões de alta vulnerabilidade, que apresentam histórico de catástrofes, podendo
ter ampla utilização, entretanto, uma vez que o custo de manutenção da base de dados
sugerida é extremamente reduzido, sendo uma aplicação simples, mas de grande utilidade.
Não foram encontradas aplicações similares no âmbito da logística humanitária.
As ações de Mobilização, Avaliação Situacional e Avaliação Logística podem se
beneficiar diretamente do cadastro prévio de informações, sendo estruturado o Modelo
Conceitual do Banco de Dados de forma a suprir todas as informações necessárias a essas
ações. Entretanto, outras ações operacionais, que dependem de dados atuais da catástrofe,
ainda poderão se utilizar de informações levantadas para estas ações, como por exemplo, no
atendimento aos feridos, as condições e localizações de hospitais.
Apresenta-se o Modelo Conceitual do Banco de Dados através de diagramas de entidade-
relacionamento na seção 4.1. Este é detalhado na seção 4.2, através do Projeto Lógico, onde
se faz o mapeamento do Modelo Conceitual para o Modelo de Dados. A seguir, é apresentada
na seção 4.3 a implementação física de um módulo a título de exemplo.
4.1 MODELO CONCEITUAL DO BANCO DE DADOS
Relaciona-se nesta seção a especificação das entidades, seus atributos e os
relacionamentos entre as mesmas. A caracterização das necessidades de dados foi elaborada a
partir da análise dos processos logísticos estabelecidos como essenciais no capítulo 2 que
83
podem se beneficiar do cadastro prévio de informações.
4.1.1. INFORMAÇÕES PRÉVIAS PARA SUPORTE A MOBILIZAÇÃO
O processo de Mobilização trata na prática do estabelecimento de um Centro de
Gerenciamento da Crise e da definição de responsabilidades neste centro, bem como da
mobilização de recursos e profissionais nas diversas outras ações essenciais às operações de
resposta, apresentadas no Capítulo 3. Também se inclui no processo de mobilização, a
convocação de entidades de ajuda para atuação na crise. Para subsídio deste processo
sugerem-se quatro entidades que não se relacionam entre si, a saber:
• Localização_centro: relaciona possíveis localizações do Centro de Gerenciamento da
Crise, sendo definida pelos atributos localização, área coberta (m2), área descoberta
(m2), nível de segurança (definido pela polícia militar), infraestrutura geral,
infraestrutura de comunicação, responsável e contato;
• Responsabilidades_centro: relaciona os possíveis comandos e subcomandos de cada
uma das áreas estabelecidas no SCO, sendo definida pelos atributos nome, área,
contato, origem (instituição);
• Profissionais: relaciona os profissionais disponíveis para atuação na crise, por área
estabelecida no SCO, sendo definida pelos atributos nome, área, subárea, origem e
contato;
• Ongs/Instituições: relaciona as ONGs e instituições que podem fornecer apoio, sendo
definida pelos atributos responsável, contato e tipo de ajuda que podem prestar.
A FIG. 4.1 apresenta o diagrama de entidade-relacionamento para o processo de
mobilização.
84
FIG. 4.1: Diagrama de entidade-relacionamento do processo de Mobilização (Fonte:
Autor).
85
4.1.2. PROCESSO DE AVALIAÇÃO SITUACIONAL
O processo de avaliação situacional consiste na prática do levantamento de dados
relacionados à gravidade e abrangência da crise. Alguns dados podem ser previstos em
relação à abrangência da crise. Esse processo apresenta como entidades a área e a população,
relacionadas entre si:
• Área: relaciona cada região dentro da área de vulnerabilidade, sendo definida pelos
atributos localização, tipo de vulnerabilidade a que está sujeita (enchente ou
deslizamento), o grau de risco (determinado pela Defesa Civil), quantidade de
habitações, quantidade de escolas, quantidade de hospitais e quantidade de rotas
significativas, além da área em metros quadrados; fator de vulnerabilidade_1 (nível de
determinado rio, milímetros cúbicos de chuva previstos, previsão de maré, etc.), fator
de vulnerabilidade_2, evacuação, responsável evacuação, status (atingida ou não
atingida);
• População: contém a localização, a população total da área, a população de idosos, de
crianças, de adultos e de portadores de necessidades especiais (incluindo pacientes de
hospitais).
A FIG. 4.2 apresenta o diagrama de entidade-relacionamento para o processo de
Avaliação Situacional.
86
FIG. 4.2: Diagrama de entidade-relacionamento do processo de Avaliação Situacional
(Fonte: Autor).
4.1.3. PROCESSO DE AVALIAÇÃO LOGÍSTICA
No processo de avaliação logística, é importante o levantamento prévio dos recursos
logísticos da região vulnerável, a fim de tornar mais rápido no momento da crise, o
conhecimento dos recursos logísticos ainda disponíveis e os afetados, bem como as
necessidades prementes da região. Para tal são definidas as seguintes entidades, que
apresentam alguns relacionamentos entre si:
• Áreas de apoio: relaciona áreas de possível utilização para abrigos, atendimento a
87
feridos, armazéns ou mesmo base de operação dentro da região atingida. São definidas
a partir de sua localização, área coberta (m2), área descoberta (m2), nível de segurança
(definido polícia militar), nível de acesso (relacionado à capacidade de fluxo das rotas
e condições de acesso do local, definido por especialistas de transporte), grau de risco
(definido pela defesa civil), descrição, responsável e contato, status (atingida ou não
atingida);
• Hospitais: relaciona os hospitais próximos ou internos à região de vulnerabilidade e é
definida a partir dos atributos localização, nível de acesso, capacidade de atendimento
de emergência, capacidade do CTI, capacidade dos centros cirúrgicos, capacidade de
transporte de pacientes, status (atingida ou não atingida);
• Veículos/Equipamentos: relaciona os veículos (helicópteros, caminhões, etc.) e
equipamentos (retroescavadeira, caminhão pipa, etc.) de possível utilização na
operação de resposta e é definida pelos atributos tipo, capacidade, quantidade, origem,
responsável e contato;
• Rotas: relaciona as principais rotas na região de vulnerabilidade, sendo definida pelos
atributos localização, descrição, capacidade de fluxo e carga (definida por especialistas
de transportes) e nível de segurança (definida pela polícia militar), grau de risco, status
(atingida ou não atingida);
• Fornecedores_Suprimentos: relaciona os principais suprimentos necessários no pós-
catástrofe (cobertores, barracas, vacinas, etc.) e é definida pelos atributos tipo,
fornecedor, descrição, responsável e contato;
• Terceiros: relaciona empresas e serviços necessários no pós-catástrofe (construção
civil, transportes, etc.) e é definida pelos atributos tipo, nome, responsável e contato.
A FIG. 4.3 e a FIG. 4.4 apresentam o diagrama de entidade-relacionamento para o
processo de avaliação logística.
88
FIG. 4.3: Diagrama de entidade-relacionamento do processo de Avaliação Logística –
Parte 1 (Fonte: Autor).
89
FIG. 4.4: Diagrama de entidade-relacionamento do processo de Avaliação Logística -
Parte 2 (Fonte: Autor).
4.2. PROJETO LÓGICO DO BANCO DE DADOS
Nesta seção apresenta-se o projeto lógico do banco de dados, desenvolvendo-se o
90
mapeamento do Modelo Conceitual para o modelo de dados propriamente dito, utilizando-se
para isto o DBDesigner4. Assim, apresenta-se a forma de organização dos dados e das
estruturas de armazenamento internas, bem como os relacionamentos entre estas.
A FIG. 4.5 apresenta a tabela “Localização-centro” do banco de dados, relacionada ao
processo de mobilização que estabelece a base necessária para a escolha do local para o
Centro de gerenciamento da crise.
FIG. 4.5: Tabela “Localização-centro” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.6 apresenta a tabela “Responsabilidades-centro” do banco de dados, relacionada
ao processo de mobilização que estabelece a base necessária para a definição de comando no
centro de gerenciamento da crise.
FIG. 4.6: Tabela “Responsabilidades-centro” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.7 apresenta a tabela “Profissionais” do banco de dados, relacionada ao processo de
mobilização que estabelece a base necessária para recrutamento de pessoal para atuação na
operação de resposta da crise.
91
FIG. 4.7: Tabela “Profissionais” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.8 apresenta a tabela “Ongs-Instituições” do banco de dados, relacionada ao
processo de mobilização que estabelece a base necessária para a cooperação na operação de
resposta à crise.
FIG. 4.8: Tabela “Ongs-Instituições” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.9 apresenta a tabela “Área-vulnerável” do banco de dados, relacionada ao
processo de Avaliação Situacional que estabelece a base necessária para a o cálculo da
abrangência da crise.
FIG. 4.9: Tabela “Área-vulnerável” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.10 apresenta a tabela “População-vulnerável” do banco de dados, relacionada ao
92
processo de Avaliação Situacional que estabelece a base necessária para a o cálculo da
abrangência da crise.
FIG. 4.10: Tabela “População-vulnerável” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.11 apresenta a tabela “Áreas de Apoio” do banco de dados, relacionada ao
processo de Avaliação Logística que estabelece a base necessária para a atuação no pós-
catástrofe.
FIG. 4.11: Tabela “Áreas de Apoio” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.12 apresenta a tabela “Hospitais” do banco de dados, relacionada ao processo de
Avaliação Logística que estabelece a base necessária para a atuação no pós-catástrofe.
93
FIG. 4.12: tabela “Hospitais” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.13 apresenta a tabela “Veículos-Equipamentos” do banco de dados, relacionada
ao processo de Avaliação Logística que estabelece a base necessária para a atuação no pós-
catástrofe.
FIG. 4.13: Tabela “Veículos-Equipamentos” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.14 apresenta a tabela “Rotas” do banco de dados, relacionada ao processo de
Avaliação Logística que estabelece a base necessária para a atuação no pós-catástrofe.
FIG. 4.14: tabela “Rotas” do banco de dados (Fonte: Autor).
94
A FIG. 4.15 apresenta a tabela “Terceiros” do banco de dados, relacionada ao processo de
Avaliação Logística que estabelece a base necessária para a atuação no pós-catástrofe.
FIG. 4.15: Tabela “Terceiros” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.16 apresenta a tabela “Fornecedores_Suprimentos” do banco de dados,
relacionada ao processo de Avaliação Logística que estabelece a base necessária para atuação
no pós-catástrofe.
FIG. 4.16: Tabela “Fornecedores_Suprimentos” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.17 apresenta a tabela uma visão geral da estrutura lógica do banco de dados.
95
FIG. 4.17: Visão geral do banco de dados (Fonte: Autor).
4.3. IMPLEMENTAÇÃO FÍSICA DO BANCO DE DADOS – MÓDULO EXEMPLO
Como o modelo conceitual apresentado trata-se de um banco de dados direcionado ao uso
desmembrado por regiões e cidades, caracterizam-se as bases de dados a serem cadastradas
nesse por pequena quantidade de dados, não demandando, portanto, o uso de ferramentas de
grande porte.
Para implementação do módulo exemplo foi utilizado o Microsoft Access 2010 que
possui a capacidade de tamanho de arquivo do banco de dados de dois gigabytes, e
possibilidade de criação de tabelas de até 255 registros. O Microsoft Access 2010 conta ainda
com funcionalidades que proporcionam fácil criação e manutenção de uma base de dados,
atuando como gerenciador de banco de dados e sendo ao mesmo tempo uma ferramenta
acessível a usuários não especializados. Desta forma, o protótipo apresentado aqui foi criado a
partir de modelos pré-existentes no Microsoft Access 2010 e já conta com a possibilidade de
utilização via Web, bastando para tal apenas ser disponibilizado em um servidor de acesso.
96
A seguir, apresentam-se algumas telas do protótipo implementado, onde figuram tabelas,
formulários de entradas de dados e alguns dos relatórios possíveis a partir da estrutura de
dados criada, de forma a exemplificar a utilização do Modelo Conceitual desenvolvido.
A Figura 4.18 apresenta a tabela Localização_Centro que relaciona os possíveis locais
para o estabelecimento do Centro de Gerenciamento da Crise e as características destes locais.
FIG. 4.18: Tabela “Localização_centro” do banco de dados (Fonte: Autor).
A FIG. 4.19 abaixo apresenta o formulário de entrada de dados para a tabela
“Profissionais”, que subsidia a mobilização de profissionais na crise.
97
FIG. 4.19: Formulário de entrada de dados “Dados dos Profissionais” (Fonte: Autor).
A FIG. 4.20 abaixo apresenta o relatório que lista as informações da tabela
“Profissionais”.
FIG. 4.20: Relatório “Dados dos Profissionais” (Fonte: Autor).
98
A FIG. 4.21 abaixo apresenta o relatório que lista de forma resumida as informações da
tabela “Profissionais”.
FIG. 4.21: Relatório “Lista de Profissionais” (Fonte: Autor).
A FIG. 4.22 abaixo apresenta o relatório com as informações de contato da tabela
“Profissionais”.
FIG. 4.22: Relatório “Catálogo telefônico de Profissionais” (Fonte: Autor).
99
A FIG. 4.23 abaixo apresenta o relatório com a lista de profissionais por área de atuação,
a partir dos dados da tabela “Profissionais”.
FIG. 4.23: Relatório “Profissionais relacionados por área de atuação” (Fonte: Autor).
4.4. CONSIDERAÇÕES SOBRE O MODELO CONCEITUAL E SUA APLICAÇÃO
O Modelo Conceitual de Banco de Dados aqui apresentado, se volta à preparação da
operação de resposta, visando ancorar os processos decisórios desta em informações de
qualidade, cadastradas previamente e que vão assegurar agilidade nas decisões. O
conhecimento prévio das condições dos hospitais da região, por exemplo, pode assegurar a
correta escolha do encaminhamento das vítimas. É ainda grande a sua utilidade no processo
mobilização de diversos recursos (profissionais, equipamentos, veículos, prestadores de
serviço) nas diversas ações da operação de resposta, sendo seu custo de utilização mínimo em
relação aos benefícios que proporciona e altamente aconselhável seu emprego em regiões com
alta vulnerabilidade.
Esse protótipo não foi criado como um aplicativo de forma a não restringir a introdução
100
de informações que possam ser necessárias na região, de acordo com o órgão que tenha
responsabilidade de mantê-lo. Esse órgão poderá, depois de testado, transformá-lo em
aplicativo.
101
5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
5.1. CONCLUSÕES
O objetivo principal deste trabalho foi o desenvolvimento de um modelo de atuação
destinado à utilização nas operações de resposta a catástrofes no Brasil. Para tal, foi realizada
uma análise de manuais de diversas organizações que pudessem de alguma forma subsidiar
este processo, apoiando-se ainda essa pesquisa em textos de outros autores como Schulz
(2009), Altay (2006), Gad-El-Hak (2008) e outros.
Assim, o estudo realizado possibilitou um conhecimento mais amplo do atual estado de
desenvolvimento da logística no setor humanitário em diversos países, evidenciando sua
aplicação nas operações emergenciais, voltadas a resposta de catástrofes decorrentes de
fenômenos naturais. A escolha dos documentos analisados foi definida de forma a possibilitar
uma visão das diversas esferas (instituições de ajuda humanitária, ministérios de defesa e
instituições voltadas ao desenvolvimento e difusão de processos logísticos no setor
humanitário) no palco de desenvolvimento da logística humanitária na resposta a catástrofes.
A partir desta análise, foi possível evidenciar através da percepção de relevância e das
intersecções existentes entre os diversos manuais, um conjunto de processos logísticos
relacionados ao sucesso das operações de resposta a catástrofes resultantes de desastres
naturais, aplicáveis principalmente a situações emergenciais. Foi possível identificar ainda um
conjunto de ações em que esses processos logísticos são operacionalizados. A síntese dos
documentos analisados, apresentada no capítulo 2 do estudo e complementada pelos
ANEXOS deste, tem grande aplicação no Brasil que não dispõe de muitos trabalhos focados
no conhecimento logístico direcionado a prática das operações de resposta a catástrofes. Sua
utilização pode auxiliar na tomada de decisões e implantação de processos nestas operações.
Entretanto, conforme o objetivo do trabalho buscou-se uma melhor exposição e a
complementaridade deste conhecimento através da composição de um framework voltado
para a aplicação em campo nas operações de resposta a catástrofes no Brasil. Esse framework
102
foi desenvolvido evidenciando-se ações e atividades consideradas essenciais ao sucesso destas
operações, de acordo com a importância percebida nas pesquisas. Essas ações como Primeiros
socorros à população, Proteção à população da área atingida, Garantia da sobrevivência e
restabelecimento das condições essenciais, Gerenciamento da ajuda foram agrupadas em
etapas que definem uma ordem temporal de prioridades que visa auxiliar uma escalada na
implantação da operação de resposta. Entretanto é importante ressaltar que existem situações
onde esta ordem pode ser revogada em benefício da operação, desde ações mais urgentes não
sofram prejuízos decorrentes da implantação antecipada de outras. A relação de atividades
constantes no framework para cada ação não visa esgotar o contexto, mas apenas arrolar
atividades primordiais nestas ações.
Uma versão inicial deste framework foi submetida à análise de dez profissionais ligados à
área, pesquisadores de logística humanitária ou atuantes em operações de resposta a
catástrofes. O framework foi enviado aos profissionais juntamente a um resumo do capítulo 3
deste estudo e um questionário, apresentados nos APÊNDICES deste estudo. As respostas
apontaram uma concordância geral tanto da validade do trabalho quanto das falhas do
modelo, o que possibilitou a melhoria do protótipo, ao qual foram adicionados pontos
fundamentais derivados do conhecimento destes profissionais consultados, conduzindo a um
modelo de atuação mais completo e aplicável à realidade das operações de resposta a
catástrofes, visto no capítulo 3.
A análise da versão preliminar do framework levou ainda através das considerações de
alguns dos profissionais consultados, a percepção da possibilidade de uma preparação prévia
para determinadas ações da operação de resposta. Assim, o capítulo 4 deste estudo expôs um
protótipo de banco de dados voltado a apoiar o processo decisório nas ações emergenciais da
operação de resposta a catástrofes e elaborado com base no conhecimento dos imperativos
destas operações e de suas características peculiares, bem como dos processos logísticos a
serem operacionalizados em campo nestas situações. Nesse protótipo, buscou-se estruturar os
dados pertinentes às informações de três processos, a Mobilização, a Avaliação situacional e a
Avaliação logística, sendo esses processos os que possibilitavam a coleta prévia de
informações. Os dados foram estruturados em tabelas nomeadas de forma a possibilitar uma
clara conexão entre os dados e sua utilização. Foram criados ainda no protótipo formulários
que facilitam o preenchimento de dados, evitando erros, e relatórios que exemplificam a
103
utilização deste banco de dados no apoio a tomada de decisões no momento da catástrofe.
Alguns exemplos de informações estruturadas neste banco de dados são informações sobre
terceiros, relacionadas por área de atuação (transportadoras, construtoras etc.), informações
sobre profissionais que possam ser necessários ou que sejam voluntários (médicos,
enfermeiros, geólogos etc.) e outras.
Desta forma a implementação desse protótipo pode subsidiar as operações de resposta a
catástrofes no Brasil, facilitando a tomada de decisão desde o momento de se instituir o centro
de gerenciamento da crise, uma vez que conta com contatos dos possíveis responsáveis a
serem convocados, locais para estabelecimento deste centro com informações completas da
infraestrutura destes locais, até as decisões de campo como, por exemplo, rotas possíveis de se
utilizar, veículos que estas rotas suportam, hospitais e sua condição de atendimento, entre
outras. Esse protótipo tem ampla utilização uma vez que não requer dilatados recursos,
podendo ser implementado com custos insignificantes. Sua utilização, entretanto, apresenta
largos benefícios uma vez que fornecerá informações seguras ao processo decisório na
operação de resposta e outras que irão subsidiar as ações emergenciais em campo, lembrando
que a informação consistente é sempre um fator essencial e difícil de obter em uma situação
de catástrofe. Seu uso é aconselhado principalmente em regiões de alta vulnerabilidade a
catástrofes, como por exemplo, as regiões mapeadas pelo Atlas de Vulnerabilidade da
Agência Nacional de Águas que apresentem essa classificação.
5.2. RECOMENDAÇÕES
Aconselha-se a aplicação do framework apresentado nas operações de resposta a
catástrofes, como auxiliar do processo, favorecendo a tomada de decisão e o encadeamento
das ações prioritárias e como forma de subsidiar processos que não podem ser relegados a um
segundo plano ou desconsiderados na operação, como Monitoramento e Controle de
Qualidade, Gestão da Informação ou Coordenação entre Agências.
Recomenda-se a implantação do protótipo de banco de dados nas regiões de alta
104
vulnerabilidade a catástrofes, como preparação prévia para as operações de resposta nessas
regiões. Sugere-se que este cadastro prévio seja mantido pelas prefeituras inseridas nas
regiões de alta vulnerabilidade indicadas pelo “Atlas de Vulnerabilidade a Inundações”,
desenvolvido pela Agência Nacional das Águas que mapeia as regiões com alta probabilidade
de ocorrência de inundações no Brasil. Quando as prefeituras desses locais não tiverem
condições de manter este cadastro, esse poderia ser feito por um órgão estadual ou pela
própria ANA.
Considera-se importante a divulgação do estudo de forma a incrementar a formação de
profissionais ligados à defesa civil brasileira ou organizações humanitárias que atuam nas
operações de resposta.
Como foco de um estudo posterior, aconselha-se o acompanhamento da aplicação do
framework em campo monitorando o processo, de forma a corrigir deficiências e acrescer o
conhecimento sintetizado aqui, aproximando-o ainda mais da realidade, e ainda em outra
aplicação, analisar dentre as ações aqui propostas, quais são efetivamente empregadas nas
operações de resposta no Brasil e quais não são empregadas e os motivos, levando assim a um
incremento deste estudo.
105
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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International Disaster Relief Logistics: implications for Research and Practice. Richmond, Robins School of Business, University of Richmond. 31 p.
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Volume I. Brasília, Ministério da Integração Nacional, Secretaria Nacional de Defesa Civil. 91 p.
COP18. 18ª Sessão da Conferência das Partes da UNFCCC. [Online].
http://unfccc.int/meetings/doha_nov_2012/meeting/6815.php). United Nations Framework Convention on Climate Change. [Capturado em 02 março de 2013]
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Ilustrada: Editora Cambridge University Press. 576 p. GUIA PMBOK (2008) Um Guia do Conjunto de Conhecimentos em Gerenciamento de Projetos. Quinta edição. Uma Norma Nacional Americana. ANSI/PMI 99-001-2008; INTERNATIONAL COMMITTEE OF THE RED CROSS (2008) [Online]. Guidelines for
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KOVACS, G. E SPENS, K. (2009) Identifying challenges in humanitarian logistics.
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the National Civil Defence Emergency Management Plan. PO Box 5010, Wellington, New Zealand. Revisado em 2009. 266 p.
NOGUEIRA, C. W., M. e OLIVEIRA A. (2009). O enfoque da logística humanitária no
desenvolvimento de uma rede dinâmica para situações emergencias: o caso do vale do Itajaí em Santa Catarina. Anais do XXII Congresso de Pesquisa e Ensino em
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Transportes. ERGUN, O.; STAMM, J.; KESKINOCAK, P. E SWANN, J. (2010). Waffle House
Restaurants hurricane response: A case study. International Journal of Production Economics, v. 126.
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Pocketbook. Rome, Italy, Office of Humanitarian Affairs Operations Department, World Food Programme. 344 p.
URBR (2012) Entendendo o Risco Brasil. Congresso. Belo Horizonte, 12 e 14 de novembro
de 2012. (www.understandrisk.org/urbr).
107
7. APÊNDICES.
108
7.1. APÊNDICE 1: FORMULÁRIO DE AVALIAÇÃO DO MODELO DE ATUAÇÃO -
LOGÍSTICA PÓS-DESASTRE NATURAL
1) Deve ser acrescentada alguma ação/atividade ao modelo de atuação?
( )Não ( )Sim. Quais? ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________
2) Algumas das ações devem ser realocadas para outro grupo?
( )Não ( )Sim . Quais? ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________
3) Algumas das atividades devem ser realocadas para outra ação? ( )Não ( )Sim . Quais? ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________
4) Concorda com a proposta de início/término e duração dos grupos de ações? ( )Sim ( )Não. Quais as alterações sugeridas? ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________
5) Que críticas/sugestões podem ser feitas ao modelo de atuação ou ao trabalho como um todo? ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________________
109
7.2. APÊNDICE 2: MODELO DE ATUAÇÃO - LOGÍSTICA PÓS-DESASTRE NATURAL
No momento em que ocorre uma catástrofe, instituições governamentais e organizações
humanitárias precisam trabalhar com rapidez e precisão para verificar o material necessário
para atender às necessidades da população afetada. A TAB. 7.1 apresenta uma síntese das
principais ações e atividades logísticas a serem aplicadas em operações de resposta a desastres
naturais, divididas por grupos.
TAB. 7.1: Ações e atividades logísticas nas operações de resposta a desastres naturais
(Fonte: Autor)
Ação Atividades
Reconhecimento
Mobilização Estabelecer centro de gerenciamento da crise
Avaliação Situacional
Identificar a abrangência da crise
Identificar a gravidade da crise
Avaliação Logística
Identificar os recursos disponíveis na região
atingida
Identificar os recursos necessários à região
atingida
Definir base para operação dentro da região
atingida
Salvamento Primeiros socorros à
população
Localizar e resgatar os feridos
Realizar triagem de atendimento
Realizar atendimento
110
Proteção à população
da área atingida
Identificar as áreas de risco
Identificar necessidades de evacuação ou
proteção
Identificar possibilidades de contaminação e
propagação de doenças
Divulgar informações sobre riscos e como
proceder para evita-los
Identificar as possibilidades de agravamento
da crise
Garantia da
sobrevivência e
restabelecimento das
condições essenciais
Fornecer água, suprimentos e abrigos.
Restabelecer rotas de acesso
Restabelecer fornecimento de água, energia
elétrica e comunicações.
Manutenção
Gerenciamento da
ajuda até o
restabelecimento da
normalidade
Gerenciar suprimentos e necessidades
Gerenciar abrigos
Avaliar e Monitorar os processos
estabelecidos
Desmobilização Restabelecimento da
normalidade
Recuperar a funcionalidade da região atingida
Desmobilizar
7.2.1. AÇÃO: MOBILIZAÇÃO
Estabelecer o Centro de Gerenciamento da Crise:
111
• Requisitar responsáveis técnicos aos órgãos envolvidos para gerência das principais
áreas necessárias: Logística, saúde, informação, obras, etc.;
• Definir local de funcionamento do centro de gerenciamento da crise;
• Solicitar profissionais voluntários diretamente nos meios de comunicação;
• Definir atribuições e responsáveis;
• Estabelecer processo de cooperação entre os atores e realizar a coordenação deste
processo;
• Identificar ONGs de apoio;
• Requisitar a ajuda necessária a governos, prefeituras, exército, etc.
7.2.2. AÇÃO: AVALIAÇÃO SITUACIONAL
Identificar Abrangência da Crise:
• Divulgar pedido de informações sobre a crise em todos os meios disponíveis;
• Conectar órgãos institucionais e ONGs na região atingida em busca de informações
(informações telefônicas, internet, fotos de satélite, etc.);
• Mapear a região atingida através do cruzamento e avaliação das informações obtidas e
outras já existentes sobre a região;
• Monitorar atividades em realização e redefinir prioridades atualizando constantemente
as informações.
Definir Gravidade da Crise:
• Definir pontos prioritários de atendimento dentro da região atingida, a partir da análise
das informações obtidas;
• Definir as necessidades de ajuda externa a partir da noção da gravidade da crise de
acordo com a avaliação das informações preliminares;
• Monitorar atividades em realização e redefinir gravidade e pontos prioritários de
acordo com as informações recebidas.
112
7.2.3. AÇÃO: AVALIAÇÃO LOGÍSTICA
Identificar recursos disponíveis na região atingida:
• Avaliar as informações preliminares obtidas de forma a mapear as rotas internas e de
acesso à região atingida;
• Avaliar as informações preliminares obtidas de forma a mapear os possíveis centros de
atendimento aos feridos dentro da região atingida e melhores rotas de acesso a estes.
Identificar recursos necessários à região atingida:
• Definir a partir das informações preliminares os recursos e serviços emergenciais a
serem enviados à região, bem como rotas e locais onde serão necessários;
• Definir obras de reconstrução de rotas emergenciais e obras de proteção necessárias a
partir das informações obtidas e com a ajuda de especialistas requisitados.
Definir base para a operação dentro da região atingida: Para se definir a base para
operação é necessário identificar um ponto seguro dentro da região atingida, com condições
para estabelecer-se um hospital de campanha se necessário. Deve-se analisar se o local
escolhido é favorável ao trânsito interno na região atingida e também para principais hospitais
próximos em atividade, localizados fora da zona de risco, a partir dos dados obtidos na
avaliação situacional e logística.
7.2.4. AÇÃO: PRIMEIROS SOCORROS À POPULAÇÃO ATINGIDA
Localizar e resgatar os feridos:
• Requisitar e gerenciar frota necessária e adequada (juntamente a órgãos públicos e
ONGs), bem como pessoal capacitado ou que possa ser treinado para tais atividades e
para a gerência da informação relacionada;
• Montar equipes de resgate em número suficiente para atender nas primeiras horas os
pontos definidos como críticos, com condições de prestar os primeiros socorros,
definir a gravidade dos ferimentos e decidir sobre urgência e necessidades de
atendimento, de forma a definir o encaminhamento;
113
• Montar equipes de recolhimento de cadáveres para a correta identificação dos mortos e
encaminhamento para liberação para sepultamento ou posterior identificação,
capacitadas também a fornecer ajuda e informação necessárias às famílias;
• Monitorar as atividades com a confecção constante de relatórios no centro de
gerenciamento de crise, a partir das informações passadas pelo pessoal de campo,
como número de mortos, feridos, gravidade, novos riscos detectados, etc.
Realizar triagem de atendimento:
• Requisitar pessoal treinado (enfermeiros e técnicos em enfermagem cedidos de outros
órgãos) para triagem dos feridos;
• Requisitar ajuda voluntária (médicos e enfermeiros);
• Montar hospital de campanha no local, com condições para abrigar, avaliar gravidade
e prestar atendimento para ferimentos leves a fim de evitar deslocamentos
desnecessários e congestionamento nos hospitais;
• Definir hospitais que receberão os feridos graves, de acordo com a distância e
capacidade de atendimento e condições da rota.
Realizar atendimento:
• Obter e gerenciar transporte necessário aos feridos, adequado à gravidade;
• Transportar feridos aos hospitais determinados pela triagem;
• Realizar atendimentos possíveis no hospital de campanha.
7.2.5. AÇÃO: PROTEÇÃO À POPULAÇÃO ATINGIDA
Identificar áreas de risco:
• Solicitar, através dos meios de comunicação, profissionais voluntários necessários, de
forma que as avaliações sejam por uma equipe de profissionais, que possam avaliar e
traduzir os riscos para os tomadores de decisão (prefeitos e secretários, bem como
chefes da Defesa Civil);
• Avaliar encostas e definir área afetada em um possível deslizamento.
Identificar necessidades de evacuação ou proteção:
114
• Definir possibilidades de proteger a população em risco ou se é necessário o processo
de evacuação;
• Sendo possível a proteção, como contenção de encostas ou construção de diques, por
exemplo, autorizar e possibilitar a imediata realização das obras necessárias,
requisitando recursos públicos;
• Sendo necessária a evacuação, definir áreas seguras para abrigar os evacuados;
• Definir população que deve ser evacuada;
• Definir processo de evacuação (compulsório ou não, transporte, rota segura).
Identificar possibilidades de agravamento da crise:
• Avaliar as previsões meteorológicas e suas possíveis consequências na região atingida
e quaisquer outras possibilidades de agravamento da crise;
• Estabelecer nível crítico de rios e represas e definir área afetada em caso de
rompimento ou enchente.
Identificar possibilidades de contaminação e propagação de doenças:
• Identificar possíveis riscos a que a população esta efetivamente exposta, como
contaminação por resíduos tóxicos ou doenças como leptospirose, etc.;
• Examinar a água potável disponível para o consumo no local;
• Fornecer água potável em caso de necessidade e condições para descontaminação da
água enquanto não seja possível restabelecer as condições de fornecimento de água
potável.
Divulgar informações sobre riscos e como proceder para evitá-los:
• Tomar medidas para evitar a contaminação da população e propagação de doenças;
• Divulgar informações sobre riscos do consumo ou contato com águas contaminadas;
• Avaliados os riscos (encostas, enchentes, contaminação, etc.), divulgar informações
para que a população possa se proteger, incluindo as ações efetivas para proteção e
rotas seguras possíveis em casos de evacuação voluntária.
115
7.2.6. AÇÃO: GARANTIR A SOBREVIVÊNCIA E RESTABELECER CONDIÇÕES
ESSENCIAIS
Fornecer água, suprimentos e abrigo:
• Requisitar e gerenciar frota necessária e adequada (juntamente a órgãos públicos e
ONGs) as atividades relacionadas, bem como pessoal capacitado ou que possa ser
treinado para tais atividades e para o gerenciamento da informação relacionada;
• Avaliar as necessidades urgentes em termos de suprimentos, catalogando os
necessitados;
• Definir pontos para armazenagem e distribuição de suprimentos, bem como recursos
humanos necessários, tendo em vista acesso dos necessitados ao local e condições de
transporte ao mesmo;
• Divulgar pedido de apoio nos meios de comunicação especificando itens necessários e
formas de entrega destes, e diretamente a outras instituições, como para o caso de
remédios, suprimentos médicos, de acampamento, etc.;
• Realizar aquisição dos itens necessários e urgentes, requisitando recursos financeiros a
órgãos públicos responsáveis;
• Organizar distribuição de suprimentos a partir da avaliação da localização e
necessidades das pessoas catalogadas;
• Entregar ajuda diretamente a população nos casos mais críticos e urgentes (a serem
definidos a partir das informações de campo) e onde for necessário devido a
dificuldades de deslocamento;
• Divulgar pontos de distribuição de suprimentos e a quem eles serão destinados, bem
como qual é a ajuda disponível nestes centros;
• Avaliar as necessidades urgentes e as previsíveis em termos de abrigo, catalogando os
necessitados;
• Definir pontos possíveis de alojamento dos necessitados;
• Suprir abrigos com as condições necessárias básicas, como água, energia, condições
para cozinhar, dormitórios, banheiros e condições de higiene como locais para
incineração de resíduos e lavagem de roupas, bem como atendimento médico básico
de emergência;
116
• Garantir a integridade física dos abrigados;
• Garantir a presença policial nos locais afetados;
• Garantir a segurança nos locais de distribuição de suprimentos, evitando tumultos,
bem como nas rotas de acesso a estes;
• Prestar ajuda psicológica aos atingidos.
Restabelecer rotas de acesso:
• Levantar recursos necessários junto ao governo estadual e federal para reconstrução
das estradas, pontes e acessos avariados ou destruídos;
• Reconstruir as rotas de âmbito municipal.
Restabelecer fornecimento de água, energia elétrica e comunicações:
• Atuar junto às prestadoras de serviços essenciais para que estes sejam restabelecidos o
mais breve possível.
7.2.7. AÇÃO: GERENCIAMENTO DA AJUDA E SUPRIMENTOS ATÉ O
RESTABELECIMENTO DA NORMALIDADE
Gerenciar suprimentos e necessidades:
• Divulgar a necessidade de ajuda, ou obter por meios governamentais;
• Fazer distribuição organizada da ajuda, proporcionando condições necessárias para
que os necessitados voltem à normalidade;
• Gerenciar armazéns de suprimentos e a distribuição e transporte dos mesmos.
Gerenciar abrigos:
• Organizar limpeza, funcionamento e distribuição de suprimentos nos abrigos;
• Realizar levantamento dos que ainda estão deslocados devido à catástrofe, ou em
situação de necessidade;
• Avaliar se não existem condições de retorno destes à normalidade (deixar os abrigos);
• Coordenar transferência dos atendidos entre abrigos de forma a desmobilizar abrigos
que não são mais necessários.
117
Avaliar e Monitorar os processos estabelecidos:
• Definir indicadores de desempenho e manter desde o início dos trabalhos relatórios
dos processos estabelecidos e fazer a verificação do desempenho e a correção
necessária destes, bem como a documentação de toda a operação.
7.2.8. AÇÃO: RESTABELECER A NORMALIDADE
Recuperar a funcionalidade da região atingida:
• Prestar ajuda administrativa aos atingidos (emissão de documentos, etc.);
• Prestar ajuda material aos atingidos, para limpeza e reconstrução das moradias,
divulgando a ajuda disponível, os pontos onde essa ajuda será fornecida e a quem ela
se destina;
• Efetuar limpeza da região atingida e reconstrução da região de uso público atingida;
• Designar trabalhadores e recursos para limpeza e reconstrução da região atingida;
• Reconstruir e restabelecer condições de funcionamento escolas, hospitais e pontos de
atendimento médico de âmbito municipal;
• Avaliar possibilidades de retorno à região evacuada;
• Avaliar alternativas de regiões para nova alocação dos evacuados;
• Decidir sobre retorno ao mesmo local ou alocação dos evacuados em nova região;
• Encaminhar os que ainda permanecem nos abrigos às regiões estabelecidas para
retorno;
• Realizar a verificação das escolas, hospitais e postos de saúde atingidos a fim de
garantir a segurança para o retorno ao funcionamento, caso contrário proporcionar as
condições necessárias para tal.
Desmobilizar:
• Desmobilizar armazéns, hospitais de campanha, transporte, recursos humanos, etc.,
realizado de forma gradativa tão logo seja possível;
• Destinar à caridade as sobras de suprimentos e armazenar o material que possa ser
reaproveitado (tendas, kits de desinfecção de água, etc.) junto à Defesa Civil da região.
118
8. ANEXOS.
119
8.1. ANEXO 1: LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA SEGUNDO O GUIA DE
LOGÍSTICA OPERACIONAL - LOGISTICS CLUSTER
8.1.1. AVALIAÇÃO E PLANEJAMENTO
Uma avaliação logística de emergência é o processo de coleta, análise e divulgação de
dados relacionados à logística e informações relacionadas ao impacto de um desastre. Ela
determina a extensão do impacto (através de uma avaliação situacional) e as necessidades
logísticas (através de uma avaliação da capacidade). Desta forma, as avaliações logísticas
permitem entender o impacto de um desastre sobre o meio ambiente e a população afetada,
bem como os serviços de logística devem ser fornecidos.
Os resultados das avaliações de logística são fundamentais para permitir a tomada de
decisões adequadas, planejamento e organização eficaz para a resposta a desastres.
A inabilidade de avaliar com precisão o impacto de um desastre, as necessidades
resultantes e as aptidões de resposta locais resultam em assistência inadequada, má utilização
de recursos e uma resposta mal estruturada.
Segundo o Guia de Logística Operacional, o planejamento logístico de uma operação de
resposta a emergências deve consistir das seguintes fases: (i) avaliação da situação,
identificando os objetivos; (ii) avaliação dos recursos disponíveis; (iii) identificação das
alternativas de intervenção; e (iv) implantação de um plano de resposta baseado nestes
objetivos e alternativas. Nestas fases, devem ser realizadas distintas atividades, tais como:
• Reunir e analisar informações disponíveis de forma a antecipar o provável impacto do
desastre e determinar as áreas em que a coleta de informações deve se concentrar,
priorizando assim as áreas a serem visitadas para obter informações válidas da
situação;
• Identificar o impacto na infraestrutura;
• Identificar a maioria das necessidades urgentes;
• Destacar preocupações especiais;
• Identificar quaisquer outras avaliações necessárias;
120
• Identificar os recursos locais, incluindo o governo;
• Considerar os requisitos de todos os setores acionados e a resposta de outras agências
para evitar duplicações;
• Compartilhar informações para permitir uma resposta rápida e coordenação eficaz;
• Usar procedimentos de avaliação padronizados;
• Identificar uma forma de assegurar uma contínua reavaliação para facilitar a correção
rápida das ações de acordo com o contexto e as necessidades;
• Coordenar os esforços para obter informações de muitas localidades o mais rápido
possível. Acordar definições, métodos e formatos de coleta de dados, se possível, de
modo que informações de diferentes equipes possam ser comparáveis;
• Selecionar fontes de informação cuidadosamente para garantir que sejam confiáveis e
atualizadas;
• Definir termos de referência e necessidades específicas de informação. Definir a
finalidade e âmbito de cada missão de avaliação claramente e especificar relatórios
apropriados;
• Incluir em um relatório de status, os fatores críticos, para permitir uma resposta rápida
a mudanças de contexto e necessidades;
• Avaliar os recursos financeiros disponíveis e quaisquer restrições ou disposições
atreladas a estes;
• Avaliar os recursos de pessoal disponível - em número e competências;
• Considerar a margem de probabilidade de erro nos dados e seu significado para as
conclusões. Especificar intervalos, em vez de números absolutos, se os dados forem
apenas aproximados, destacando qualquer informação ou dados que podem deturpar a
situação;
• Ter cautela sobre a generalização, sabendo que a situação e as necessidades podem
variar consideravelmente em distâncias curtas dentro da área afetada e locais
diferentes;
• Tentar prever os possíveis gargalos e dificuldades;
• Atentar aos possíveis vieses na percepção das pessoas e relatórios (incluindo os da
equipe de avaliação). Informações para avaliação da emergência devem vir de
diferentes fontes para fornecer uma avaliação relativamente precisa da situação.
Por outro lado, para fins do planejamento da operação de resposta, é importante enfatizar
121
a necessidade de coleta de informações, dentro da região afetada e seus arredores, sobre o
número de pessoas afetadas, os planos de distribuição, os materiais necessários (commodities
e insumos), a situação de fornecimento de energia elétrica, a condição das instalações
hidráulicas, a localização, a capacidade e o estado de aeroportos e portos, a quantidade de
aeronaves alternativas e o nível da aviação civil, a capacidade de transporte rodoviário local
(transportadores), as possibilidades de armazenamento próximas ou dentro da área afetada,
etc.
8.1.2. AQUISIÇÃO
Nas cadeias de suprimentos humanitários, a aquisição representa uma proporção grande
do gasto total e deve ser gerida de forma eficaz para atingir o valor ideal. Assim, o processo
de aquisição pode influenciar significativamente o sucesso global de uma operação de
resposta de emergência.
Em decorrência da avaliação logística inicial, passa a existir uma base para os planos de
aquisição numa operação de resposta a desastres. De acordo com o Guia de Logística
Operacional (http://log.logcluster.org), o processo de aquisição para fins de resposta de
emergência pode ser desenvolvido em quatro passos: (i) identificação das necessidades; (ii)
especificação dos produtos e serviços; (iii) obtenção das fontes, definição e encomendas; e
(iv) gestão de fornecedor para garantir a entrega correta no tempo certo.
Na identificação das necessidades, em casos de emergência, os pedidos são feitos de
forma verbal ou por e-mails. De qualquer forma, as necessidades devem ser claras,
inequívocas e confirmadas pelo autor do pedido. As especificações devem conter as
características essenciais do produto ou características dos requisitos, e não marcas ou
informações que possam limitar as possibilidades de fornecedores. Ainda convém ressaltar
que alguns dos métodos de aquisição, ou seja, possíveis fontes de obtenção de bens e serviços
para uma emergência são os estoques existentes dentro da organização, compras com o
dinheiro arrecadado, doações recebidas, etc.
Quanto ao desempenho dos fornecedores, é fundamental a avaliação e o monitoramento
122
para obter produtos dentro das especificações e serviços com a qualidade necessária, bem
como dentro do intervalo de tempo de entrega prometido. Em casos de emergência, essas
avaliações e monitoramento se restringem praticamente ao momento da entrega, uma vez que
se lida com prazos extremamente curtos.
8.1.3. TRANSPORTES EM EMERGÊNCIAS
A gestão dos transportes em caso de emergências é uma tarefa complexa, que requer
tempos de entrega muito curtos e depende da natureza e das consequências do desastre. Está
sujeita às condições de segurança e da infraestrutura do local (como vias, portos e aeroportos
que podem ter sido danificados), mas também à demanda que usualmente estará muito acima
do normal.
A estratégia de transporte no tocante às operações de resposta a desastres tem como
essência não só as necessidades dentro da organização. Segundo o Guia de Logística
Operacional (http://log.logcluster.org), devem ser considerados os seguintes fatores para se
desenvolver um plano de transportes em emergências:
• Identificar prestadores de serviços de transporte;
• Verificar a capacidade dos meios de transporte disponíveis;
• Verificar as quantidades e a natureza dos produtos a serem transportados;
• Verificar as distâncias a percorrer;
• Analisar questões ambientais tais como, clima, infraestrutura, segurança, terreno,
características do desastre, e questões de legislatura do governo, como impostos;
• Número de destinos, hubs e pré-posicionamento locais;
• Origens e destino das rotas;
• Os modos de transporte disponíveis e seus custos relativos;
• Analisar os recursos humanos.
123
8.1.4. ALFÂNDEGA
No setor humanitário, caracterizado pela universalidade dos financiadores e doadores, e
principalmente nas operações de resposta a desastres, que são assinaladas pela emergência dos
contextos, o conhecimento dos procedimentos de importação e exportação é uma parte
fundamental do processo da cadeia de abastecimento para tornar eficientes os procedimentos
de recebimento e envio de produtos e materiais.
A principal função dos serviços aduaneiros envolve a aplicação de proibições e restrições
de coleta, contabilidade de segurança, receitas e facilitação do comércio, além da compilação
de estatísticas de comércio para o planejamento econômico. Compreender esse aspecto e
saber como controlá-lo é essencial para garantir que as mercadorias possam circular de forma
eficiente e em tempo hábil. A eficácia da resposta de emergência, muitas vezes depende da
alfândega, sendo essencial entender as características de gestão de diferentes alfândegas. De
acordo com o Guia de Logística Operacional (http://log.logcluster.org), alguns dos problemas,
relacionados a questões alfandegárias, usualmente encontrados pelas organizações
humanitárias em situações de emergência são:
• Procedimentos alfandegários complicados que causam atrasos, resultando em
congestionamentos no porto de entrada (aeroporto, bordas da estrada, porto marítimo)
que afetam o tempo de rotação dos navios e vagões, e deste modo afetam o fluxo de
mercadorias;
• Falta de transparência e excessiva complexidade em requisitos administrativos, muitas
vezes relativos à documentação, e;
• Altos custos para obtenção das informações necessárias.
As organizações humanitárias têm algumas vantagens durante respostas de emergência,
desde que a Organização das Nações Unidas interfira juntamente aos governos, facilitando os
processos alfandegários em matéria de acesso rápido para suprimentos de emergência (Guia
de Logística Operacional, Logistics Cluster, http://log.logcluster.org). Para ativar este
processo, os responsáveis por atividades de importação e exportação compreendam os
procedimentos, regras e regulamentos que precisam ser seguidos para facilitar a circulação de
mercadorias dentro e fora de países específicos. Algumas atividades específicas relacionadas
a processos alfandegários para movimentações realizadas por organizações humanitárias
124
devem ser sempre observadas, como a aplicação de direitos e isenção de impostos, o que terá
que ser verificado junto à alfândega de cada país.
Usualmente, o processo alfandegário para importação de qualquer mercadoria requer que
um importador recorra aos serviços de uma empresa ou agente, devidamente registrado e
licenciado pelas autoridades aduaneiras para processar a documentação de importação pela
alfândega. Normalmente, encontram-se listas dos agentes autorizados no website do
respectivo órgão de cada país. A análise e compreensão de todas as diretrizes e requisitos
aduaneiros, incluindo a documentação necessária, ajudarão a logística a viabilizar e tornar
ágeis os processos de importação e exportação de mercadorias.
8.1.5. CADEIA LOGÍSTICA DO FRIO
Na gestão da cadeia logística do frio, é essencial que seja garantida uma temperatura
constante (usualmente entre +2 ° C e 8 ° C) para produtos instáveis se submetidos ao calor
(como vacinas, soros, testes, etc.), desde o momento da fabricação até o momento do uso.
Assim, é necessária a devida adequação do transporte e do manuseio destes produtos. Com
este objetivo, a equipe de logística deve ser treinada para manusear e gerenciar esses
materiais, possuindo conhecimento sobre a cadeia logística do frio, especialmente em relação
a técnicas de trabalho e de manutenção de maquinário. Falhas no equipamento de refrigeração
precisam ser retificadas ou o equipamento deve ser substituído em tempo hábil, caso contrário
poderá se inutilizar o produto. Logo, é preciso o conhecimento sobre mecanismos apropriados
de uma logística eficiente para gerenciar o transporte, combustível, peças de reposição, etc.
8.1.6. ARMAZENAGEM E GESTÃO DE ESTOQUES
O Guia de Logística Operacional (http://log.logcluster.org) considera prática comum, em
casos de emergência, arrendar ou alugar armazéns. Todavia, em muitas situações de
catástrofes, há escassez de edificações adequadas ou localizações ideais com o espaço
125
suficiente para armazenamento do volume e diversidade de produtos manuseados. Isso pode
causar um aumento significativo nos custos. Por isso, muitas vezes, é necessário utilizar um
espaço de armazenamento temporário durante o menor intervalo de tempo possível.
É importante destacar que alguns itens de socorro requerem uma atenção especial em
termos do tipo e da segurança da área de armazenamento. Por exemplo, suprimentos médicos
e carregamentos de drogas podem conter um grande número de unidades pequenas e
altamente valorizadas, ou ainda itens restritos ou com vida útil limitada. Assim, uma área
segura é necessária, bem como uma atenção criteriosa para datas de validade. Ainda,
antibióticos e vacinas podem exigir temperatura controlada e regime de armazenagem a frio,
com capacidade suficiente e uma fonte de energia confiável, bem como um nobreak.
Produtos perigosos, como combustíveis, gases comprimidos, inseticidas, álcool, éter e
outras substâncias inflamáveis, tóxicos ou corrosivos devem ser armazenados separadamente,
de preferência em um galpão fresco e seguro no complexo, mas fora do armazém principal.
Além disso, com os itens combustíveis, como álcool e éter, a atenção especial é necessária
não só quanto ao armazenamento, mas também em relação ao manuseio.
Técnicas de gestão de estoques precisam ser implementadas para evitar excedentes,
desperdício e garantir adequada rotação de estoques para evitar perdas devido a prazos de
validade expirados. Procedimentos para o controle, preservação e liberação do material
médico e medicamentos devem ser estabelecidos a partir de consulta com os médicos
especialistas.
O Guia de Logística Operacional (http://log.logcluster.org) define procedimentos gerais a
serem adotados nas atividades no armazém. Sugeridos como "melhores práticas", os
procedimentos devem proporcionar visibilidade das operações para os gestores e os doadores.
No entanto, na criação de tais procedimentos, cuidados devem ser tomados para evitar
restringir o uso de iniciativa local. Esses procedimentos devem servir de orientação para
gestores de armazém e devem ter algum nível de flexibilidade para atender a situações
específicas. Isto pode ser conseguido através da limitação do nível de detalhe do documento
que define os procedimentos. Esse documento deve abranger normas e diretrizes para as
seguintes atividades:
• Recepção e emissão de suprimentos;
126
• Controle de qualidade ou verificação;
• Armazenagem de mercadorias;
• Controle de estoques;
• Fluxo de documentação;
• Como detectar e lidar com as perdas;
• Como o material rejeitado pela qualidade será gerido e
• Como lidar com material indesejado, obsoleto e sucata.
8.1.7. GESTÃO DE FROTAS
Alguns aspectos importantes a serem considerados na gestão de frotas são a identificação
das necessidades, o processo de aquisição dos veículos, seguro e a gestão do próprio veículo.
A identificação das necessidades da frota depende da natureza da emergência e
operações, o tamanho e a área de operação. Operações urbanas podem utilizar carros menores,
enquanto operação de campo remoto pode exigir veículos maiores de quatro rodas motrizes
para terrenos acidentados por exemplo. Segundo o Guia de Logística Operacional
(http://log.logcluster.org), o processo de seleção de veículos é orientado por:
• Critérios aplicáveis ao doador de compra;
• Uniformidade da frota;
• Tipo de veículo adequado para disponibilidade local de combustíveis;
• Propósito do veículo (carga e passageiros);
• Terreno em que o veículo irá operar;
• Custo de aquisição global;
• Disponibilidade de comerciantes locais;
• Disponibilidade local de peças de reposição para o veículo que se destina;
• Garantias, e disponibilidade local de mecânicos competentes.
127
8.1.8. DISTRIBUIÇÃO
No contexto humanitário, a distribuição é visualizada a partir de três perspectivas:
• A circulação de mercadorias do ponto de compra (ou transferência de propriedade -
fornecedor para organização humanitária) ao ponto de uso final. Isso é comum em
situações de emergência onde as mercadorias são muitas vezes distribuídas em linha
reta até o usuário final;
• A circulação de mercadorias de um local dentro da organização para outro local dentro
da mesma organização. Por exemplo, de hub para hub ou hub ao ponto final do
usuário, isso é comum quando os recursos estão sendo mobilizados para locais
estratégicos;
• Ou, da perspectiva em que as mercadorias são entregues pela organização aos
beneficiários ou organização parceira. Por exemplo, a distribuição alimentar do PAM
direta aos beneficiários ou agência parceira que irá conduzir o exercício de
distribuição (Guia de Logística Operacional, Logistics Cluster,
http://log.logcluster.org).
A quantidade de pontos de distribuição e sua localização devem ser definidas de acordo
com as limitações e os custos de transporte, minimizando sempre as distâncias que os
beneficiários precisam viajar. Distribuições devem ser realizadas em centros comunitários já
estabelecidos (nos mercados locais ou pontos de encontro). Devem ser sempre consideradas
as distâncias e dificuldades de deslocamento da maioria dos beneficiários, e as rotas que eles
precisam para tomar para que se estabeleçam corretamente os pontos de distribuição.
Ao escolher locais específicos, considere os seguintes fatores:
• Fornecimento de água, sombra e latrinas para os beneficiários, enquanto nas filas;
• Condições de transporte e sistema viário – é preciso verificar se o acesso para veículos
que transportem mercadorias pode ser bloqueado pelo trânsito dos beneficiários para o
ponto de distribuição;
• Segurança que o local oferece aos beneficiários;
• Possíveis rotas de evacuação de pessoal, em caso de problemas de segurança;
• Proximidade de estabelecimentos militares ou de segurança, ou outras áreas sensíveis;
• Garantir que a quantidade de bens disponíveis no dia é suficiente para suprir as
128
necessidades de todas as pessoas elegíveis. A falta de percepção nesse sentido poderia
causar tensão ou perturbação;
• A distribuição deve ser realizada de forma eficiente e organizada. Tentar minimizar a
quantidade de tempo que os beneficiários terão de gastar fila - considerar que o custo
desse tempo será para os beneficiários;
• Um local de distribuição deve ser dividido em uma área de registro, onde os
beneficiários deste local estejam cadastrados em uma lista. Assim, durante a
distribuição, são verificados nomes contra um relatório. Isso facilitará a contabilização
da saída de suprimentos;
• A zona de distribuição real deve ser adjacente ao local de registro, mas com acesso
controlado, de modo que apenas pessoas cadastradas e já marcadas no relatório
tenham acesso à distribuição. Isto requer um elemento de controle de multidão, como
barreiras (fazer uso de cordas, caminhões, paredes disponíveis, interiores de edifícios);
• Sempre que possível, ter a força de trabalho que descarrega os caminhões com dupla
função, atuando também na segurança, para impedir o acesso não autorizado e
possíveis saques das mercadorias. Um incentivo pode ser dado por este trabalho;
• Gaste tempo inicial para organizar o local;
• Verificar a lista de beneficiários. É um ponto de tensão quando nomes não são
encontrados nas listas e este problema leva a atrasos na distribuição;
• Trabalho avançado minimiza essa tensão usual na distribuição e é a pedra angular de
distribuições bem sucedidas. São processos de distribuição amadores que resultam nas
imagens de TV onde pessoas correm atrás de caminhões de onde mercadorias vão
sendo lançadas. Este não é um processo recomendável de distribuição.
Devemos lembrar ainda que a relação entre beneficiários e funcionários de distribuição é
uma fonte potencial de corrupção, tensão e abuso. Funcionários devem ser escolhidos de
forma objetiva e deve ser claro sobre os padrões esperados deles. Equipes de distribuição deve
ser objeto de acompanhamento rigoroso. Eles devem ser responsabilizados por quaisquer
perdas. Funcionários podem encontrar-se em uma posição que lhes possibilitaria o potencial
de exploração sexual de beneficiários. Qualquer relação sexual entre um membro da equipe
humanitária e membro da população beneficiária é considerado pela ONU um abuso de poder.
129
8.1.9. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
A logística nas cadeias humanitárias costuma ser implantada sem muitos detalhamentos
devido a restrições de tempo, que ocorrem principalmente em emergências. No entanto, se faz
necessário o monitoramento contínuo do processo logístico para que suas deficiências ou
insuficiências sejam corrigidas ou revistas, a fim de melhorar o desempenho da operação,
reduzindo assim o risco de exposição a problemas maiores e fortalecendo a resposta às
necessidades dos beneficiários. Segundo o Guia de Logística Operacional
(http://log.logcluster.org), os principais aspectos a serem monitorados são:
• Tempo de resposta: Tempo de espera é o tempo entre fazer um pedido e receber a
mercadoria ou serviço. Entregas muito antecipada ou muito tardia levam a um
aumento de custos desnecessários. Entregar muito cedo pode significar que os bens
têm que ser armazenados até serem necessários e incorrerá em custos de estocagem.
Entregar muito tarde pode significar os custos de criação de instalações e pessoas
prontas para distribuir bens sendo desperdiçado, porque as mercadorias não foram
entregues. Pode causar também custos adicionais de transporte, havendo, por exemplo,
a necessidade de uso de aviões ou helicópteros para mover os bens mais rapidamente.
Em situações de desastre, o tempo de entrega pode ter um sério impacto sobre a
operação de socorro e sobre os beneficiários;
• Informações sobre o status de pedidos: O desempenho da função logística é
dependente da eficiência e eficácia de cada um dos componentes de logística. Por
exemplo, um indicador de desempenho para aquisição, seria sua capacidade de
disseminar informações sobre os pedidos emitidos. Isso permitirá que o armazém se
prepare para receber as mercadorias. Entregas inesperadas podem interromper as
operações e colocar o estoque em risco.
• Eficiência: A medição da eficiência é dependente do que uma entidade define como
eficiência. Neste contexto, a eficiência é a entrega satisfatória de um serviço de
logística que permite ao usuário final usufruir a finalidade do pedido. Um bom
exemplo é o pedido de medicação para prevenção da malária a ser entregue em tempo
hábil para a população ser imunizada antes de uma temporada de malária. A entrega
tardia significaria incidentes mais elevados de malária;
130
• Custos totais da cadeia de fornecimento também devem ser monitorados. O conceito
de custo total se concentra na redução do custo total de logística ao invés do custo de
cada atividade. Por exemplo, comprar a granel pode reduzir o custo do produto, mas
ao mesmo tempo, aumentar os custos devido à necessidade de realização de ações
como ensacamento ou perda na distribuição, etc.
8.1.10. GESTÃO DA QUALIDADE
Habitualmente o controle da qualidade é ignorado ou pouco aplicado, ou ainda aplicado
de maneira incorreta em operações humanitárias. As condições de emergência de operações
de resposta a desastres dificultam o emprego das técnicas de gestão da qualidade. A gestão da
qualidade neste tipo de evento visa garantir a conformidade dos resultados, incluir processos
de melhoria contínua, bem como aumentar a satisfação do usuário levando a menos
sofrimento para os beneficiários. O Guia de Logística Operacional (http://log.logcluster.org)
destaca alguns aspectos simples do controle de qualidade, a fim de fornecer uma base de
conhecimentos que possam ser aplicados em situações de emergência. São eles:
• Desenvolvimento de procedimentos padrão e processos para ajudar no rápido
estabelecimento de logística;
• Utilizar sistemas de apoio para assegurar a prestação de serviços profissionais e de alta
qualidade;
• Controle de qualidade dos fornecimentos assegurando que os suprimentos atendam aos
requisitos especificados;
• Trabalhar com os fornecedores para criar especificações de itens que sejam fáceis de
fazer (menor custo, maior qualidade, rápidos para produzir) e atendam aos requisitos
de usuário, por exemplo, lonas, tendas, etc.;
• Utilizar ferramentas e técnicas de controle de qualidade na cadeia de frio;
• Fornecer alguns exemplos de ferramentas que possam ser utilizadas no controle de
qualidade, tais como lista de verificação de qualidade e outras ferramentas usadas para
garantir que os produtos atendem às especificações, incluindo a atuação de agentes de
inspeção de qualidade;
131
Definir padrões de dados como, por exemplo, especificações em pedidos.
132
8.2. ANEXO 2: LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES
SEGUNDO O INSTITUTO FRITZ
8.2.1. AVALIAÇÃO
No momento em que ocorre uma catástrofe, as organizações humanitárias precisam
trabalhar com rapidez e precisão para verificar o material necessário para atender às
necessidades de alívio da população afetada. Normalmente, uma equipe de avaliação com
experiência pessoal em áreas como a água, saneamento, saúde e nutrição, é enviado à área
afetada, usualmente, nas primeiras 24 horas da crise.
8.2.2. GESTÃO DA AJUDA
Um pedido preliminar de doações costuma ser realizado dentro de 36 horas após o início
do desastre. Este apelo é a base para a mobilização em larga escala de suprimentos. Se os
doadores não responderem e a ajuda for pouca, a operação não poderá prosseguir. O tipo e a
quantidade de suprimentos necessários devem ser publicados em uma tabela de mobilização
que será usada para confrontar doações contra a demanda. Uma vez que as doações podem ser
em dinheiro ou em espécie, a logística deve trabalhar para garantir que doações em espécie
sejam adequadas e úteis para a necessidade de socorro. Simultaneamente, quaisquer
suprimentos já disponíveis antecipadamente para a organização devem ser avaliados e
atividades de aquisição devem ser iniciadas, caso necessário.
8.2.3. PLANEJAMENTO OPERACIONAL
O planejamento operacional deve ser feito de forma que a distribuição de suprimentos
133
seja coordenada juntamente às atividades de socorro, tais como reparação de infraestrutura e
construção de hospitais de campanha. É importante atentar para restrições, como a situação
política e as questões climáticas ou a segurança, que provavelmente terão grande impacto
sobre o planejamento.
8.2.4. MOBILIZAÇÃO
Para a mobilização, a capacidade de transporte internacional deve ser acionada. Os
suprimentos devem ser enviados diretamente para o país afetado, onde os procedimentos
alfandegários devem ser facilitados. Em seguida, os suprimentos de ajuda devem ser
distribuídos por transportadores da região ou país aos armazéns mais próximos ao local do
desastre. Note-se que o sucesso destas funções da cadeia de fornecimento depende
intimamente das informações no tempo correto. As atividades de cada função devem ser
fortemente ligadas com a função anterior para evitar atrasos nos pontos de entrega da rede
logística.
8.2.5. OPERAÇÕES INTERNAS
Uma vez que os suprimentos chegam ao porto local de entrada, as equipes das
organizações locais tornam-se o principal mecanismo para a distribuição dos bens aos
beneficiários. No entanto, a distribuição local, com verificação dos bens recebidos contra os
pedidos, com a geração de relatórios, não chega ainda à finalização da operação de resposta
ao desastre. Tal como acontece com todas as funções no processo de resposta a desastres, o
desempenho deve ser medido e as lições aprendidas no campo devem ser codificadas para uso
na melhoria da eficiência organizacionais em programas futuros.
134
8.2.6. COORDENAÇÃO ENTRE AGÊNCIAS
É necessário que haja uma coordenação entre as agências humanitárias que atuam no
local do desastre. Para grandes catástrofes, centenas de organizações trabalham no local do
desastre. Todos pretendem criar instalações e infraestrutura, bem como movimentar
suprimentos e pessoas para dentro e fora da zona de desastre. Congestionamentos podem
limitar a disponibilidade de suprimentos de ajuda, como aconteceram durante o terremoto de
Gujarat, quando um aeroporto principal com poucos funcionários, caminhões e armazéns
serviu como ponto de entrada para cinquenta organizações, que enviavam mercadorias em
voos durante um período de dez dias. Competição por commodities e serviços disponíveis
localmente, como de hospedagem e aquisição ou locação de veículos, tem sido conhecida por
inflacionar os preços em 10 vezes mais que em comparação às condições normais.
8.2.7. RELATÓRIOS
Relatórios podem servir como um mecanismo de coordenação de operações, além de se
desdobrarem e servirem como um meio de monitorar eficácia da operação durante a mesma e
também em seu encerramento, servindo de aprendizado para futuras operações. Os primeiros
relatórios emitidos para a mídia também podem demonstrar a eficácia da ação, aumentando
assim as contribuições. Relatórios também atendem às necessidades de doadores informarem
seus próprios eleitores sobre suas atividades. Comunicação é fundamental, mas difícil de
conseguir, dada a falta de sistemas de informação e infraestrutura de comunicação em locais
de desastres. Deve-se lembrar de que usualmente a correta criação de relatórios pode ser
prejudicada pela falta de formação dos funcionários de campo.
135
8.3. ANEXO 3: LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES
SEGUNDO A UNICEF
8.3.1. LOGÍSTICA E FORNECIMENTO – TÓPICO 6.5 EM EMERGENCY FIELD
HANDBOOK
Ações imediatas no início de uma emergência segundo o Emergency Field Handbook
(UNICEF, 2005) são:
• Assegurar que uma equipe de abastecimento / logística experiente está no local onde é
necessária;
• Incluir preocupações e exigências relacionadas a fornecimento e logística no
planejamento da operação de resposta desde o início;
• Avaliar a escala provável das operações e solicitar quaisquer necessidades especiais
(autorizações para concursos públicos locais e requisições de contingente);
• Verificar facilidades de importação. Que portos e aeroportos estão funcionando? Que
estrada direta e ligações ferroviárias estão abertas com comunicação com países
vizinhos? Que departamentos do governo serão responsáveis pela recepção e liberação
de suprimentos de emergência? Se o governo é incapaz desta função, que outras
possibilidades existem?
• Verificar os contratos existentes para transportes e armazenagem de mercadorias. Se
não existirem, estabelecê-los;
• Verificar a disponibilidade de armazenagem nas principais áreas de operação. O que
está disponível na área atingida, no porto e perto das principais rotas de transporte?
O Emergency Field Handbook (UNICEF, 2005) destaca ainda como importante as
seguintes ações:
• Se um governo está incapacitado, a contratação rápida para armazenagem e transporte
é crucial. Quanto maior a emergência, mais organizações estarão envolvidas, e
maiores a pressão sobre o transporte e armazenagem. Assim, os preços tendem a subir
dramaticamente e rapidamente. Ter espaço e capacidade ociosos no início é melhor e
mais barato do que ter pouco mais tarde.
136
• Verificar com outras agências a possibilidade de uma abordagem conjunta para o
mercado. Assim se mantém os preços baixos. Uma abordagem conjunta deve ser
instituída o mais cedo possível, antes que as outras agências tomem suas decisões.
• Contate agências parceiras, organizações não governamentais (ONGs) e agências do
governo para identificar recursos existentes e determinar se é possível a suprir as
necessidades a partir destes recursos. Isso evita a duplicação desnecessária de esforço
e evita o esgotamento das fontes locais;
• Avalie suprimentos disponíveis localmente e comece a aquisição local, se necessário;
• No início de uma emergência, é muito importante tentar solicitar apenas itens de
armazém, se possível. Isso irá garantir uma rápida resposta;
• Um plano de logística de emergência deve ser criado em coordenação com outras
agências e ONGs destacando o papel de cada participante. Devem-se abordar todos os
aspectos de gestão da oferta e da aquisição de distribuição.
Sobre transportes o Emergency Field Handbook (UNICEF, 2005) destaca os seguintes
pontos:
• É essencial planejar prazos realistas para o transporte e desembaraço aduaneiro;
• Congestionamento do porto é um problema comum, especialmente em situações de
emergência. Durante atrasos, perdas podem ocorrer a partir de roubo, deterioração ou
manuseio inadequado;
• Especifique na requisição de abastecimento se você vai aceitar envio parcial e
quantidade ajustada;
• Alguns portos e pontos de transbordo têm limites de peso ou tamanho para os itens
que deve ser movido manualmente. Descubra se existem limites de peso e tamanho
nos portos planejados ou outros pontos de transbordo;
• Em requisições de abastecimento, especificar limites para o peso ou o tamanho dos
pacotes para facilitar a manipulação local;
• Documentos necessários para liberação alfandegária normalmente incluem a lista de
embalagem, projeto original de embarque (para embarques marítimos) ou carta de
porte aéreo (para embarques aéreos), fatura (que mostra o valor dos bens) e documento
(s) mostrando a origem do envio, o modo de transporte e a data da chegada ao país;
• Verifique os acordos existentes com o governo e agente de desembaraço aduaneiro no
país, certificando-se de verificar se o agente é capaz de realizar o desembaraço
137
previsto nas condições existentes e se existem protocolos de isenção em vigor,
fornecendo a documentação apropriada para o agente de desembaraço aduaneiro antes
da chegada da expedição. Organize-se para fazer o pré-desembaraço onde este for
possível;
• Se a documentação necessária não for recebida antes de o embarque chegar, uma carta
de garantia ou carta de indenização pode ser aceitável para as autoridades para fins de
depuração;
• Para receber mercadorias por via aérea os documentos digitalizados devem vir 48
horas antes do voo para se agilizar o processo de desembaraço aduaneiro; Tenha
conhecimento do mapa das atividades aeroportuárias. Quem descarrega? O que
acontece depois disso? Os produtos são armazenados na alfândega? Quem descarrega
lá? Quem carrega e transporta os produtos depois do desembaraço aduaneiro? O
objetivo é que uma remessa deixe o aeroporto diretamente após a chegada;
• Em situações de emergência, a confiabilidade do transporte pode ser afetada por uma
infraestrutura física deficiente, condições de segurança precárias e à falta de
combustível ou peças de reposição.
• Devem ser levadas em conta no planejamento do transporte, estimativas de tempos de
viagem e prazos, condições meteorológicas previstas durante o transporte, peso,
volume, quantidade e embalagem de suprimentos, frequência de entregas, opções de
transporte disponíveis, roteirização, recursos de transporte de outras agências, ONGs e
entidades do governo, e as perspectivas de utilização de serviços de transporte
existentes, disponibilidade local de combustível e peças de reposição.
Em operações de emergência, a UNICEF mais frequentemente utiliza o transporte
rodoviário. É necessário ter informações atualizadas sobre infraestrutura rodoviária, incluindo
distâncias e condições das estradas em diferentes épocas do ano e em diferentes
circunstâncias.
Entretanto, devem ser ainda consideradas na escolha do tipo de transporte os seguintes
pontos:
• O transporte aéreo é normalmente usado quando a necessidade de entrega rápida e
confiável supera o alto custo, entretanto ele exige combustível especial e possui
capacidade de carga muito limitada;
138
• O transporte ferroviário depende de grande capacidade de carga e descarga, requer
posterior transporte entre trem e armazenamento;
• O transporte aquaviário tem capacidade de carga grande, é econômico, entretanto é
lento e outros meios são necessários para levar os suprimentos para os armazéns, deve
ser considerado para distribuição em comunidades ribeirinhas, transporte de
refugiados e fornecimentos durante condição inundações.
Ao considerar o transporte terrestre de mercadorias, devem ser consideradas as seguintes
questões:
• Usar caminhões governamentais existentes sempre que possível, assegurando
combustível, lonas, instalações de manutenção e controles administrativos adequados.
Na prática, isto pode ser assegurado por meio de uma avaliação da capacidade
logística;
• Se o transporte é fornecido gratuitamente, os donos normalmente não assumem
responsabilidade pela segurança da carga. Há vantagens em se utilizar tal transporte,
mas deve ser utilizado apenas se as medidas de segurança para proteger a carga são
asseguradas;
• Mesmo se utilizando de caminhões do governo ou caminhões de outras agências,
sempre estabelecer pré-contratos com fornecedores comerciais para back-up.
• Aplicar medidas de segurança básicas, padronizadas pode garantir que os bens
chegarão ao seu destino com segurança.
• Veículos nunca devem ser carregados além de sua capacidade e, em terreno
acidentado, devem levar menos do que a carga máxima;
• Quando os veículos de transporte não têm portas, ou se os veículos permanecem
carregados durante a noite, é essencial estabelecer medidas de segurança e as
responsabilidades dos motoristas antes da viagem;
• Ao planejar o transporte, estar ciente das restrições de peso em estradas e pontes, das
rotas que estão intransitáveis em determinadas épocas do ano, rotas que podem ter sido
fechadas ou destruídas, da capacidade das ligações ferroviárias disponíveis e os atrasos
normalmente envolvidos, as possibilidades de transporte de fluvial em diferentes
épocas do ano, incluindo restrições de profundidade e disponibilidade de combustível
para os veículos em operação;
• Planejar rotas principais e alternativas;
139
• Verificar com antecedência a capacidade de movimentação de todos os pontos de
transbordo. Em planejamento para a entrega, determinar o número máximo de aviões,
caminhões ou navios que podem ser recebidos e descarregados por dia em cada local,
verifique a disponibilidade de entrepostos aduaneiros para armazenar suprimentos
antes do desembaraço alfandegário, o espaço em uma área de armazém para o
manuseio de materiais, a existência dos trabalhadores para carregar e descarregar
material, as formalidades aduaneiras ou outras exigências, os equipamentos como
empilhadeiras e guindastes em boas condições;
• Comboios devem ser evitados a menos que seja absolutamente necessário, pois mais
suprimentos serão transportados em menos tempo individualmente - ou apenas em
grupos muito pequenos, se os comboios são inevitáveis, devem-se nomear os líderes
capazes de impor a disciplina e resolver problemas e dificuldades;
• Não subestimar o tempo e o custo envolvido na carga e descarga de suprimentos.
Reduza o número de vezes que fornecimentos são manipulados para um mínimo.
Sobre o processo aquisição o Emergency Field Handbook (UNICEF, 2005) destaca os
seguintes pontos:
• Ao escolher fornecedores locais e prestadores de serviços observe quanto tempo o
fornecedor atua no mercado, se outras organizações humanitárias tem contratado este
fornecedor, o local onde este fornecedor está localizado tem implicações de custo ou
outras em termos de transporte?;
• Quais os itens que está planejando adquirir? Como eles serão embalados? Com que
outras empresas o fornecedor está envolvido?
O Emergency Field Handbook (UNICEF, 2005) destaca os seguintes pontos específicos
sobre a logística:
• Saber o que realmente é necessário agora e o que pode ser entregue mais tarde.
Escalonar o fluxo de material, quando possível para diminuir a tensão na infraestrutura
logística;
• Considerar o volume de fornecimento de encomendas para fazer se o planejamento é
importante para avaliar as verdadeiras necessidades de entrega durante emergências;
• Entrar em contato com uma célula de logística conjunta da ONU o mais rápido
possível para ajudar com a coordenação logística.
140
As células de logística conjunta não são entidades permanentes e são ativadas pelo
Comitê Permanente Interagências (IASC), a pedido do coordenador da operação humanitária,
durante o período de emergência. Elas são formadas a partir de várias agências, incluindo a
UNICEF. Mesmo que não atuem diretamente na logística, podem ser muito úteis com a
coordenação, especialmente quando se tratam de priorização de carga dos meios aéreos
conjuntos. Entretanto a atuação das Células Logísticas da ONU não executam instalações de
armazenamento ou operações de transporte terrestre, nem se envolvem na implementação dos
processos logísticos.
A UNICEF, através do Emergency Field Handbook sugere que os seguintes relatórios
sejam utilizados para controle das atividades logísticas:
• Relatório de Chegada: descreve o estado das mercadorias após a sua chegada;
• Relatório de Estoque: descreve o estado das mercadorias em estoque;
• Relatório de Despacho: descreve a situação das mercadorias que saem do armazém;
• Relatório de Distribuição: descreve o estado de mercadorias ao nível do beneficiário;
• Conhecimento de Embarque: acompanha qualquer transporte de mercadorias e é
assinado pelo destinatário;
• Autorização de Despacho: instrui o pessoal de abastecimento e logística a liberar as
mercadorias para determinado destino é assinada pelo responsável pelas mercadorias.
Sobre o processo de armazenagem, o Emergency Field Handbook (UNICEF, 2005)
destaca que os requisitos de armazenamento dependerão do tipo de suprimentos e materiais a
serem armazenados, do tempo médio que os suprimentos serão armazenados, da velocidade e
padrão do fluxo de suprimentos, da flutuação da oferta e da distribuição, da infraestrutura de
transporte existente, do tipo e duração previsível da operação de emergência, da oportunidade
de partilhar instalações com outras agências.
É importante identificar um espaço adequado em um local apropriado e colocar em
prática um sistema de gestão para o espaço. Selecionar um espaço de armazenamento requer
uma estimativa precisa do tamanho necessário e uma avaliação de critérios que incluem:
• Acesso ao local e segurança;
• Condição do fornecimento de eletricidade e água;
• Área de armazenamento utilizável;
• Carga máxima do piso;
141
• Instalações auxiliares (escritórios, salas frias, etc.);
• Proteção contra incêndios;
• Equipamentos de movimentação disponíveis.
Estratégias possíveis para garantir um espaço de armazenagem é a utilização de armazéns
do governo, a negociação para compartilhar espaço de armazenamento a ser utilizado por
outra agência ou ONG, aluguel de armazéns (muitas vezes adequado para armazenamento de
curto prazo), a contratação de um provedor de serviço de armazenagem ou o armazenamento
temporário. O Emergency Field Handbook (UNICEF, 2005) ainda aconselha que sejam
considerados os seguintes pontos no processo de armazenagem:
• Assegurar que as condições são adequadas para os suprimentos armazenados;
• Baseando-se em conhecimento local, os gestores de armazém devem selecionar
armazenagem que seja segura contra desastres naturais, animais e roubo;
• Sempre garantir que o armazenamento adequado e os procedimentos contábeis são
implementados;
• Garantir que o estoque está armazenado de forma que ele é seguro e facilmente
recuperado para distribuição;
• Itens de alto valor devem ser alojados de forma segura;
• A boa gestão e supervisão do pessoal de operação são essenciais para evitar pequenos
furtos e perda intencional ou não, ou danos às mercadorias;
• Requisitos de armazenamento estão intimamente ligados ao transporte e estes devem
ser consideradas em conjunto no planejamento;
• O espaço de armazenagem deve ser obtido, gratuitamente, sempre que possível.
Na gestão de um armazém deve ser implementado um sistema padrão de gestão para
cobrir o controle de estoque, facilidades de comunicação, monitoramento e armazenamento.
Um armazém pode ser gerenciado eletronicamente com a ajuda de um programa de software
de inventário ou manualmente com a ajuda de cartões de imagens e relatórios. É essencial que
a gestão e manuseio sejam devidamente documentados.
Segundo o Emergency Field Handbook (UNICEF, 2005) o monitoramento e a garantia da
qualidade são extremamente importantes no processo de fornecimento. A garantia de
qualidade eficaz só pode ser alcançada através de uma avaliação do produto antes da compra
do fornecedor ou de inspeção do produto após a compra. Para se implementar esses processos
142
devem-se observar os seguintes pontos:
• Obter amostras de referência para verificar contra o produto recebido;
• Caso falte qualificação para inspecionar itens mais especializados (medicamentos ou
equipamento de tecnologia da informação), verifique a embalagem dos materiais para
checar roubos e danos. Os pacotes não devem ser abertos até que uma pessoa
qualificada esteja disponível;
• Realizar verificações de armazéns do governo e das ONGs para investigar oferta em
todos os sistemas de armazenagem;
• Garantir a precisão dos relatórios de distribuição;
• Um sistema específico de conservação deve estar disponível no local de chegada para
produtos que são sensíveis à temperatura;
• Monitorar o uso de suprimentos. Só é possível monitorar de forma eficaz conhecendo
o destino final dos suprimentos e quem foi responsável pela recepção da mercadoria
no destino final;
• Despachos devem ser autorizados de forma adequada e em seguida registrados com
precisão.
Na gestão de estoques deve ser considerado o estoque em movimento, o controle de prazo
de validade, o princípio do first in, first out, a verificação se as mercadorias foram recebidas
pelo usuário final e o rastreamento do fornecimento se possível.
143
8.4. ANEXO 4: LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES
SEGUNDO GUIA DA DEFESA CIVIL DA NOVA ZELÂNDIA
8.4.1. PRINCÍPIOS PARA A RESPOSTA A DESASTRES
As agências (CDEM groups) devem responder a uma emergência, ativando os seus
próprios planos e coordenando com a agência líder do país. Dentro das limitações que a
emergência cria, cada agência, operando dentro de sua própria competência, deve coordenar
com outras agências para:
• Avaliar o impacto de um evento em seu próprio pessoal, ativos e serviços;
• Ativar sua própria continuidade e medidas de emergência;
• Manter ou restabelecer os serviços que presta;
• Comunicar-se com agências líderes e o público; e
• Alinhar as atividades de resposta com outras agências para evitar lacunas e
duplicações.
Além disso, os serviços de emergência são responsáveis por avaliar o efeito do evento na
comunidade, coordenar os esforços locais e comunicar avaliações e ações com a agência líder
apropriada. Os objetivos de resposta de emergência incluem a preservação da vida, evitar a
escalada da situação de emergência, a manutenção da lei e da ordem, o socorro a feridos e
dependentes em termos de primeiros socorros médicos e bem-estar, a prestação de serviços
essenciais (comida, abrigo, informações e meios de comunicação), a preservação da
governabilidade, a proteção de ativos, a proteção dos recursos naturais e físicos e a
preservação da atividade econômica.
É importante ressaltar ainda, as informações contidas neste guia sobre gerenciamento da
informação na emergência e também sobre o processo de evacuação em massa. As
informações necessárias para a gestão da emergência tem que ser oportunas, relevantes,
consistentes e confiáveis e este guia estabelece princípios relevantes para tal. As evacuações
podem produzir efeitos negativos como interromper a coesão da comunidade, a continuidade
econômica, etc. Desta forma a evacuação só deve ser utilizada como último recurso e de
144
forma organizada. Os princípios e processos apresentados neste guia podem ser aplicados a
todas as evacuações, independente da escala.
8.4.2. GERENCIAMENTO DE INFORMAÇÕES DE EMERGÊNCIA
O guia da defesa civil da Nova Zelândia apresenta como objetivos principais dentro do
gerenciamento de informações de emergência, os seguintes:
• Promover a gestão eficaz e o intercâmbio de informações para auxiliar a tomada de
decisão, suporte e comunicação;
• Prover informação oportuna, relevante, consistente e confiável. É entendido que a
informação não pode, devido às circunstâncias, ser absolutamente exata, mas será com
base nos melhores dados disponíveis no momento.
A gestão de informações de emergência suporta a tomada de decisão antes, durante e
depois de uma emergência. A entrega de uma resposta adequada e oportuna exige uma gestão
de informação eficaz e eficiente. Assim sendo, é importante ressaltar:
• Informações sobre o estado de perigo e risco;
• Disponibilidade de informação, incluindo recursos e bens;
• As avaliações do impacto da emergência;
• Relatórios de entrada e saída e mensagens de resposta;
• Informações sobre o estado de recuperação;
• Informação de gestão, tais como listas de contatos ou de procedimentos padrão de
operação;
• Relatórios, avisos públicos e comunicados de imprensa.
Devem ser observados para a correta gestão da informação nas emergências, os seguintes
princípios:
• Utilizar os sistemas usuais como de costume;
• Informações de base devem ser fornecidas e mantidas pelos órgãos responsáveis;
• Manter cópias locais da informação de base para o caso do acesso a dados distribuídos
ser interrompido;
145
• Aumentar a informação de base com informações para o evento, trocadas entre as
agências atuantes;
• Usar métodos de comunicação normais e métodos de comunicação de emergência na
ordem de sua disponibilidade e eficácia no momento, ou seja, comunicação via
Internet, por fax, comunicação de voz (telefone, satélite, ou rádio), de entrega;
• Estar em conformidade, sempre que possível, a prática usual e dentro das
especificações padrão;
• Utilizar as normas interoperáveis de dados;
• Usar os princípios de continuidade (por exemplo, backup, múltiplos caminhos de
telecomunicações);
• Garantir que as informações estejam devidamente asseguradas.
Para garantir que a informação disponível seja consistente para apoiar a tomada de
decisão a nível nacional, a autoridade competente territorial deve fornecer relatórios de
situação aos Grupos CDEM envolvidos e os Grupos CDEM afetados, juntamente aos centros
de comunicação dos serviços de emergência, devem relatar a situação ao Controle Nacional e
esse deve fornecer relatórios consolidados adequados, quando apropriado para outros
CDEMs, centros de comunicação dos serviços de emergência, outras agências atuantes e
autoridades.
8.4.3. AS MEDIDAS OPERACIONAIS PARA GESTÃO DA INFORMAÇÃO DURANTE
UMA EMERGÊNCIA
Durante uma emergência o núcleo informações de emergência precisa capturar e relatar
de uma maneira consistente (através de relatórios de situação), informações que devem
abranger as seguintes classificações gerais:
• Visão geral da escala do evento: impactos sobre as pessoas, localização geográfica e
extensão dos impactos, impactos na infraestrutura e linhas de vida, além de impactos
financeiros;
• Resumo da natureza e da história (escalada ou redução) do evento, informando a
direção de resposta e o planejamento de recuperação inicial;
146
• As estruturas de gestão e de resposta ativadas e planejamento de recuperação;
• Números e locais de desabrigados, desaparecidos, feridos, mortos (inclusive
estrangeiros), e quais ações estão sendo tomadas ou planejadas em relação às vítimas;
• Extensão dos danos a casas (incluindo os números e locais);
• Impacto na infraestrutura comunitária (hospitais, centros médicos, casas de repouso, e
instalações de cuidados especiais, instituições educacionais, infraestrutura comercial,
incluindo financeira e de correio) as horas estimadas de interrupções, e ações de
resposta adotadas ou previstas;
• Extensão dos danos a estradas, pontes, ferrovias, portos e aeroportos, tempos
estimados de interrupções e ações de resposta adotadas ou previstas;
• Extensão dos danos para utilitários, tempo estimado de interrupções e ações de
resposta adotadas ou previstas;
• Extensão dos danos ao meio ambiente (incluindo o impacto na atividade agrícola) e
ações de resposta adotadas ou previstas.
Tal informação precisa de ser apresentada como texto descritivo e ilustrada quando
apropriado num contexto espacial (mapas, por exemplo) ou com imagens.
8.4.4. EVACUAÇÃO EM MASSA
A evacuação em massa pode ser necessária durante uma emergência, se a opção
preferida, apoiar as pessoas no local, não for aconselhável. A fim de minimizar o impacto
sobre as pessoas e à comunidade, uma evacuação deve ser bem planejada, e a comunidade
mantida informada e apoiada ao longo do processo. Os seguintes princípios devem ser
observados:
• Se a evacuação for necessária, o objetivo é evacuar as pessoas de forma segura,
antecipada e de maneira efetiva;
• Em caso de emergência as pessoas geralmente são mais bem abrigadas onde estão,
mas a evacuação deve ser considerada quando os riscos são demasiado elevados e não
podem ser reduzidos;
• Evacuação deve ocorrer somente quando o risco de ficar no local é maior que o risco
147
de deslocamento;
• O tipo de evacuação deve ser determinado levando-se em conta a natureza da
emergência e as circunstâncias das pessoas afetadas;
• Na medida do possível, a evacuação deverá ocorrer com movimentação dentro de uma
determinada região apenas. Quando um grupo CDEM não pode acomodar os seus
evacuados, ele deve pedir e receber ajuda de áreas vizinhas;
• Para a evacuação em situações de emergência de proteção civil de interesse nacional, a
decisão de evacuar deve ser tomada em consulta com o Controle Nacional;
• Qualquer comunicação de uma decisão de abrigar ou evacuar deve indicar claramente
a quem se aplica;
• A área a ser evacuada deve ser claramente identificada, o que permitirá que o grupo
CDEM envolvido estime os números a serem evacuados e os recursos necessários para
levar a cabo a evacuação;
• Se possível, a identidade e as circunstâncias de desabrigados devem ser registrados.
Evacuações podem produzir em longo prazo efeitos negativos, como traumas
psicológicos, interromper a coesão da comunidade, a continuidade econômica e no emprego.
Portanto, a evacuação só deve ser realizada como um último recurso e feita de uma forma
organizada.
As evacuações podem ser pequenas e limitadas em área e número de pessoas a serem
evacuadas, ou em grande escala em termos de pessoas e / ou área geográfica. Pode ser
necessário, por exemplo, evacuar apenas aqueles com complicações médicas ou a favor do
vento de uma ameaça respiratória potencial, ou evacuar todas as pessoas em uma determinada
área geográfica, como durante uma erupção vulcânica ou nas proximidades por causa de um
tsunami. Entretanto, os princípios e processos apresentados nesta seção podem ser aplicados a
todo planejamento de evacuações, independente de sua escala.
8.4.4.1. DECIDINDO SOBRE ABRIGAR NO LOCAL OU EVACUAR
Abrigar no local deve ser considerado como a primeira opção, principalmente quando
148
têm ocorrido perturbações significativas para transportar ou quando sair de casa poderia expor
as pessoas a contaminantes perigosos. Porém, a necessidade de evacuação precisa ser
considerada quando um ou mais das seguintes condições se aplica:
• Segurança pessoal está sujeita a constante ameaça (por exemplo, mais erupções
vulcânicas são previstas ou o abrigo contra intempéries é inadequado);
• As propriedades são classificadas como inseguras ou insalubres ou ambos e há falta de
abrigo adequado ou alojamento alternativo;
• A saúde pública é gravemente ameaçada (geralmente como resultado de perturbação
de longo prazo para o fornecimento de água ou sistemas de esgotos);
• Alimentos e água não estão disponíveis ou as reservas disponíveis estão contaminadas
ou não potáveis e representam um risco para a saúde;
• O fardo de cuidar das pessoas na área é muito maior do que seria se eles fossem
evacuados. Isto se aplica a determinados grupos (por exemplo, turistas) mais do que
para os residentes.
As pessoas geralmente se saem melhor em situações de crise, quando eles estão
familiarizados com o seu ambiente, de modo que abrigar no local deve ser considerada como
a primeira opção para garantir a segurança e o bem-estar das pessoas afetadas por uma
emergência.
8.4.4.2. COMO DETERMINAR A ESCALA E O LIMIAR PARA A EVACUAÇÃO
Gatilhos pré-determinados podem ser usados como guias para a tomada de decisão em
circunstâncias específicas. O planejamento de evacuação deve considerar análises de
vulnerabilidade locais, a fim de determinar as áreas de evacuação e escalas de tempo
(incluindo gatilhos para escalada) para riscos previsíveis (por exemplo, os indicadores de
altura rio podem ser pré-estabelecidos como gatilhos para evacuar alguns moradores em
situação de risco).
149
8.4.4.3. PROCESSO PARA A EVACUAÇÃO
O processo de evacuação incluindo comando, controle e coordenação, instruções
públicas, as categorias especiais de pessoas evacuadas, segurança e retorno dos evacuados
está contida no Guia. De forma geral, os principais pontos a serem observados no processo de
evacuação são descritos a seguir, sendo necessários:
• Uma definição das condições em que uma evacuação possa ser necessária, e também
das condições em que pode ser melhor apoiar as pessoas mantendo-as abrigadas no
local;
• A identificação de pré-eventos de pessoas em risco que pode exigir uma evacuação;
• Uma cadeia clara de comando, controle e coordenação, bem como designação de
pessoas autorizadas a ordenar uma evacuação;
• Instruções para os meios de comunicação, públicos e privados;
• Procedimentos para ajudar categorias especiais de evacuados;
• Desenvolvimento de planos de evacuação e procedimentos específicos que abordem as
circunstâncias da emergência, transporte e evacuação de locais específicos;
• Um meio de contabilização de desabrigados;
• Planejamento para apoio social para desabrigados;
• Segurança das áreas evacuadas; e
• Procedimentos para o retorno dos refugiados.
O público vai exigir atualizações regulares de informação. Estas informações devem ser
mantidas simples e serem disseminada em muitas formas como rádio, televisão, jornais,
panfletos, internet e sistemas de anúncio público móvel.
Se a decisão for de abrigar no lugar, o público deve ser informado a respeito de:
• O risco e as suas potenciais consequências;
• A área afetada e onde no local é recomendada permanecer;
• Duração esperada do evento;
• As ações necessárias para salvaguardar a saúde e à propriedade;
• Comerciantes devem ser informados sobre a sua responsabilidade de proporcionar um
ambiente seguro para funcionários e clientes e dever do atendimento à saúde.
150
Se a decisão for de evacuar, o público deve ser informado a respeito de:
• Risco e as suas potenciais consequências;
• A área a ser evacuada;
• As pessoas a serem evacuadas, quando nem todos dentro dessa área estão sendo
evacuados;
• A lógica por trás de decisões de evacuação;
• A duração prevista da evacuação;
• Destino das pessoas evacuadas;
• Os pertences pessoais essenciais a tomar;
• Instruções para proteger casas e propriedades;
• Instruções sobre a evacuação dos animais domésticos;
• Instruções especiais para grupos vulneráveis, incluindo escolas, hospitais e instalações
de cuidados;
• As instruções especiais para as empresas;
• Onde e quando devem se reunir os desabrigados que necessitam de transporte;
• Detalhes para dar apoio e transporte para outros membros da comunidade se as
pessoas são capazes de prestar assistência;
• As rotas primárias e secundárias seguras e de tráfego de sentido único, tendo em conta
outras restrições;
• Os momentos-chave (por exemplo, o impacto de perigo, etc.);
• As instruções a respeito de onde buscar mais informações (por exemplo, serviços de
assistência estabelecidos, 0800, etc.);
• As opções de transporte, incluindo auto evacuação;
• Apoio disponível.
Um plano de evacuação deve estar adequado às circunstâncias específicas de um evento
de emergência, tais como o local da emergência, a sua escala, os limites das zonas de
evacuação, a direção do movimento e a localização de recepção e de centros de abrigo. Além
disto, fatores como o clima, dia da semana e hora do dia terão impacto sobre o número de
pessoas a serem evacuados a partir de uma área e do tempo necessário para a evacuação. Para
um processo bem estabelecido, deve se também:
• Determinar as estratégias de transporte para a evacuação de emergência;
• Determinar as tarefas e prioridades;
151
• Facilitar a operação contínua e manutenção de corredores de transporte;
• Facilitar a realização de tarefas com o operador adequado;
• Assegurar as comunicações entre as agências, incluindo a partilha de informações
sobre status da rede de transporte, as condições climáticas e situações locais;
• Definir e divulgar a principal rota de evacuação a ser utilizado - primário e secundário;
• Manter e controlar o acesso às rotas prioritárias;
• Ajustar e divulgar um plano de gerenciamento de tráfego, que inclui:
• Identificar pontos de controle de tráfego necessários;
• Restringir o tráfego de entrada para apoio para somente o de emergência;
• Restringir o tráfego de cruzamento da cidade para ajudar os fluxos de saída;
• Reprogramar dispositivos de controle de tráfego (sinais de trânsito etc.) para permitir
os padrões de tráfego da evacuação;
• Prever a possível utilização de ambos os lados de estradas (sentido contrário ou
reverso de pistas, segundo o qual todas as faixas são encaminhadas em uma única
direção durante uma evacuação);
• Realizar a “alimentação” de sistemas de transporte público e massa (ônibus, trem);
• Garantir o acesso a informações de trânsito rápido e status preciso da rota durante a
evacuação (sistemas de vias disponíveis);
• Realizar uma avaliação interna de como os ativos de transporte ferroviário de
passageiros pode ser utilizada, incluindo tempo, capacidade e apoio externo
necessário.
Quanto à alocação de recursos para as prioridades de transporte de emergência de
evacuação, devem ser considerados:
• A preservação da vida;
• A evacuação de pessoas de áreas de alto risco;
• O movimento assistido aos desabrigados especiais;
• O transporte de emergência e serviços essenciais;
• O transporte do público.
152
8.5. ANEXO 5: LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES NOS
ESTADOS UNIDOS
8.5.1. A RESPOSTA
De fato, uma resposta nacional unificada exige hierarquia e capacidade de apoio mútuo.
O guia sistematicamente incorpora agências do setor público, setor privado e organizações
não governamentais e refere-se a como os incidentes devem ser gerenciados através de todas
as atividades de segurança nacional, incluindo a prevenção, proteção e resposta e recuperação.
Assim, o setor privado e ONGs devem contribuir para os esforços de resposta através de
parcerias, envolvidos com cada nível de governo. Organizações do setor privado e ONGs são
também encorajadas a desenvolver planos de contingência e trabalhar com planejadores
estaduais e locais para garantir que seus planos sejam consistentes.
Organizações do setor privado desempenham um papel essencial na proteção de sistemas
de infraestruturas críticas e implementação de planos de rápido restabelecimento das
atividades comerciais normais e operações de infraestruturas críticas em caso de perturbação.
A proteção das infraestruturas críticas e a capacidade de restaurar rapidamente as atividades
comerciais normais pode atenuar o impacto de um incidente, melhorar a qualidade de vida dos
indivíduos, e acelerar o ritmo de recuperação das comunidades e do país.
As ONGs também têm um papel vital nos estados, localmente e nacionalmente através da
realização de missões de serviço essenciais em tempos de necessidade. Eles fornecem abrigo,
suprimentos emergenciais de alimentos, e outros serviços de apoio vitais.
Desta forma, o guia fornece estruturas para implementação da política de resposta de
âmbito nacional e coordenação operacional de todos os tipos de incidentes domésticos.
Assim, essa política pode ser parcialmente ou totalmente implementada no contexto de uma
ameaça, em antecipação a um evento significativo, ou em resposta a um incidente. Aplicação
seletiva permite uma resposta em escala, a entrega dos recursos necessários, e um nível
adequado de coordenação.
153
8.5.2. AÇÕES DE RESPOSTA
O guia apresenta uma “doutrina da resposta” hierarquizada e enfatiza que a resposta a
incidentes deve ser implantada a partir do menor nível jurisdicional capaz de lidar com o
trabalho.
A "resposta", termo usado no presente guia, inclui ações imediatas para salvar vidas,
proteger a propriedade e o meio ambiente, e atender às necessidades humanas básicas. O
termo “resposta” inclui também a execução de planos de emergência e ações de apoio de
recuperação de curto prazo.
O guia tem como objetivo fortalecer, organizar e coordenar as ações de resposta em todos
os níveis e descreve as principais tarefas relacionadas com as três fases de uma resposta
eficaz: preparar, responder e se recuperar. Destas, será apresentada de forma mais detalhada a
fase dois, “Responder”, foco de interesse deste estudo.
8.5.2.1. RESPONDER
Uma vez que ocorre um incidente, há uma mudança de prioridades – torna-se essencial a
criação e utilização dos recursos e capacidades a serem empregados para salvar vidas,
proteger a propriedade e o meio ambiente, e preservar a estrutura social, econômica e política
da jurisdição. Dependendo do tamanho, escopo e magnitude de um incidente, as
comunidades, os estados e, em alguns casos, o governo federal serão chamados à ação.
Quatro ações-chave ocorrem normalmente em apoio a uma resposta: (a) obter e manter a
consciência situacional; (b) ativar e implantar os principais recursos e capacidades; (c)
efetivamente coordenar ações de resposta e, então, assim que a situação permitir, (d)
desmobilizar. Estas ações de resposta apresentam elementos essenciais que são descritos
abaixo:
a) Obter e manter a “Consciência Situacional”:
154
“Consciência situacional” exige um acompanhamento constante de fontes de informação
relevantes sobre os incidentes reais e em desenvolvimento. O âmbito e o tipo de
monitoramento variam de acordo com o tipo de incidentes a serem avaliados e os limiares de
informação necessária. As informações críticas devem ser passadas através de canais de
comunicação ativados de acordo com protocolos de segurança estabelecidos. As prioridades
incluem:
• Fornecer a informação certa no momento certo. Para uma resposta nacional eficaz, as
jurisdições devem continuamente aperfeiçoar sua capacidade de avaliar a situação e
como um incidente se desdobra e fornecer rapidamente informações precisas e
acessíveis aos tomadores de decisão em uma maneira de fácil uso. É essencial que
todos os níveis de governo, setor privado (em particular, os proprietários e operadores
das infraestruturas e recursos chave e ONGs) compartilhem informações para
desenvolver uma imagem operacional comum e sincronizar suas operações de resposta
e recursos;
• Melhorar e integrar os relatórios nacionais. A consciência situacional deve começar na
cena do incidente e ser efetivamente comunicada aos governos locais, estaduais,
federal e do setor privado. Jurisdições devem integrar sistemas de informação
existentes para desenvolver um sistema de informação e gestão do conhecimento que
cumpra os requisitos nacionais de informação;
• Ativar centros de operações e especialistas no assunto. Os governos locais, os estados
e o governo federal tem uma grande variedade de centros de operações que monitoram
eventos e proporcionam consciência situacional. Baseado em seus papéis e
responsabilidades, centros de operações deve identificar as necessidades de
informação, estabelecer os limiares de informação, e estarem familiarizados com as
expectativas dos decisores e parceiros. O conhecimento da situação melhora muito
quando especialistas técnicos experientes identificam os elementos críticos de
informação e usam estes para formar uma imagem operacional comum;
• Procedimentos de informação e documentação devem ser padronizados para melhorar
a consciência situacional e fornecer ao pessoal de gerenciamento e resposta a
emergências, acesso imediato às informações críticas. Relatórios da situação deverão
conter informações verificadas e detalhes explícitos (quem, o quê, onde, quando e
como) relacionadas com o incidente. Os relatórios de status, que podem estar contidos
155
em relatórios de situação, devendo repassar informações específicas sobre os recursos.
Com base na análise das ameaças, as jurisdições devem emitir avisos acessíveis ao
público e fornecer informações de emergência pública;
• Os governos locais e do estado podem enfrentar os desafios inerentes à criação de
redes de compartilhamento de informação bem sucedidas a partir das seguintes ações:
(1) Criação de centros de fusão, que reúnem em uma localização central, poder
executivo, central de inteligência, gestão de emergências, saúde pública e outras
agências, assim como organizações do setor privado e não governamentais, quando
apropriado, e que tenham a capacidade de avaliar e agir adequadamente a partir de
toda a informação disponível; (2) Implementar diretrizes nacionais de
compartilhamento de informação e dados e melhorar a capacidade dos sistemas para a
troca de informações; (3) Estabelecer requisitos de informação e protocolos de
comunicação para permitir a tomada de decisão eficaz e oportuna durante a resposta a
incidentes.
b) Ativar e implantar os principais recursos e capacidades:
Quando ocorrer um incidente, deve-se avaliar a situação, identificar e priorizar os
requisitos, e ativar os recursos e capacidades disponíveis para salvar vidas, proteger a
propriedade e o meio ambiente, e conhecer as necessidades humanas básicas. As principais
atividades para se atingir este objetivo incluem:
• Em todos os níveis, as ações iniciais podem incluir a ativação de pessoas e equipes e
estabelecimento de estruturas de resposta e gerenciamento de incidentes para organizar
e coordenar uma resposta eficaz. Os recursos e capacidades e a estrutura de suporte de
gerenciamento de incidentes devem ser diretamente relacionados ao tamanho, escopo,
natureza e complexidade do incidente.
• Equipes de resposta e recursos podem ser solicitados através de acordos de ajuda
mútua ou ao estado ou ao governo federal. Para todos os incidentes, especialmente
incidentes em grande escala, é essencial priorizar e comunicar claramente os requisitos
para que os recursos possam ser eficientemente mobilizados para apoiar as operações;
• Com base nas necessidades e na disponibilidade de ativos, os recursos devem ser
preposicionados e equipes de resposta e outros recursos de suporte podem ser
colocados em estado de alerta. Mobilização e implantação serão mais eficazes quando
suportados pelo planejamento, que inclui trabalhos de pré-roteiro da missão,
156
contratação antecipada e previsão de recursos;
• No caso de um incidente que requer uma resposta coordenada, as jurisdições locais e o
estado devem: (1) Identificar pessoal para implantação do centro de operações de
emergência que deve ter procedimentos padrão e listas de pontos de contato em
departamentos e agências; (2) Trabalhar com autoridades de gestão de emergência
para tomar as medidas necessárias para garantir a continuidade das operações; (3)
Ativar equipes de gerenciamento de incidentes conforme necessário; (4) Ativar
equipes de resposta especializadas, conforme necessário. Jurisdições podem ter
equipes especializadas, incluindo as equipes de busca e salvamento, os investigadores
da cena do crime, equipes de obras públicas, equipes especializadas em materiais
perigosos, especialistas em saúde pública e veterinários; (5) Ativar ajuda mútua e
acordos de assistência quando necessário.
c) Coordenar as ações:
A coordenação das atividades de resposta ocorre através de estruturas de resposta com
base nas funções atribuídas, responsabilidades e protocolos de comunicação. As informações
críticas devem ser fornecidas através de mecanismos de comunicação estabelecidos. A
eficiência e a eficácia das operações de resposta são reforçadas por aplicação integral das
NIMS com seus princípios comuns, estruturas e processos de coordenação. As prioridades
específicas incluem:
• Gerenciando funções de emergência: Os governos local e estadual são responsáveis
pela gestão das suas funções de emergência. Esta gestão inclui a mobilização da
Guarda Nacional, pré-posicionamento de bens, e de apoio às comunidades. Os
governos locais e o estado, em conjunto com seus parceiros de organizações
voluntárias, também são responsáveis pela execução de planos para assegurar a gestão
eficaz do fluxo de voluntários e de mercadorias na área afetada;
• Coordenar ações iniciais: As ações iniciais são coordenadas através do Comando de
Incidentes em campo e podem incluir desde a aplicação da lei imediata, salvamento,
combate a incêndios, e serviços de emergência médica; combate de emergência à
inundação; evacuações, desvios de transporte e informações de emergência para o
público. À medida que o incidente se desdobra, o Comando de Incidentes em campo
desenvolve e atualiza um Plano de Ação de Incidentes, procedendo à revisão do curso
de ação, baseado em novas circunstâncias;
157
• Coordenar os pedidos de apoio adicional. Se forem necessários recursos adicionais, o
Comando de Incidentes deve requisitar o apoio necessário. É fundamental a
compreensão dos papéis, estruturas, protocolos e conceitos de forma clara, para
garantir ações coordenadas. Os recursos devem ser ativados através de procedimentos
estabelecidos e integrados em uma estrutura padronizada organizacional nos níveis
adequados;
• Identificar e integrar os recursos: Recursos devem ser implantados, recebidos e
aplicados de forma eficiente e integrados nas operações em curso. Para grandes
incidentes complexos, isso pode incluir o trabalho com um conjunto diversificado de
organizações, incluindo várias entidades do setor privado e ONGs através de acordos
preestabelecidos e contratos. Eventos de grande escala também pode exigir uma
coordenação sofisticada com fases de implantação de recursos através de um sistema
de logística integrada. Sistemas e locais devem ser estabelecidos para receber e
integrar os recursos em operações contínuas. O Comando de Incidentes deve avaliar
continuamente as operações e a escala e adaptar os planos existentes para atender a
evolução das circunstâncias;
• Coordenar informações: Estratégias eficazes de informação ao público são essenciais
na sequência de um incidente. Comando de Incidentes pode optar por estabelecer um
Centro de Informação Conjunto (JIC), um local físico onde a coordenação e
disseminação de informações para o público e a mídia sobre o incidente são
gerenciados. Com o desenvolvimento de listas de mídia, informações de contato para
as partes interessadas, e releases coordenados, a equipe JIC facilita a disseminação de
dados precisos, consistentes, informação acessível e oportuna pública para públicos
numerosos.
Ações de resposta específicas irão variar, dependendo o âmbito e da natureza do
incidente. Ações de resposta baseiam-se nos objetivos estabelecidos pelo Comando de
Incidentes e Grupo de Coordenação do Comando Unificado. Ações de resposta incluem, mas
não estão limitados a:
• Atenção ao público e fornecimento de informações de emergência em linguagem,
forma e meios acessíveis ao público;
• Implementação de evacuação e planos de abrigo que incluem provisões para
populações com necessidades especiais e animais domésticos;
158
• Proteção aos evacuados em abrigos fisicamente acessíveis e fornecimento de comida,
água e outras necessidades para atender às necessidades de todas as pessoas, incluindo
pessoas com deficiência e outras necessidades especiais;
• A realização de busca e salvamento;
• Atendimento aos feridos;
• Proporcionar a aplicação da lei;
• Controle de riscos (extinção de incêndios, contenção de derramamentos de materiais
perigosos, etc.);
• Garantir segurança e saúde.
Nas comunidades, os princípios do NIMS devem ser aplicados para integrar planos de
resposta e recursos entre jurisdições e departamentos e com o setor privado e as ONGs.
Comunidades vizinhas desempenham um papel fundamental na prestação de apoio através de
um quadro de ajuda mútua e acordos de assistência. Estes acordos são documentos formais
que identificam os recursos que as comunidades estão dispostas a compartilhar durante um
incidente. Esses acordos devem incluir:
• Definição dos principais termos utilizados no acordo;
• Funções e responsabilidades individuais das partes;
• Procedimentos para a solicitação e prestação de assistência;
• Procedimentos, autoridades, e as regras para a alocação e reembolso das despesas;
• Protocolos de comunicações interoperáveis;
• Relações com outros acordos entre jurisdições.
Os Estados devem fornecer a maior parte da ajuda externa para as comunidades. Quando
um incidente cresce além da capacidade de uma jurisdição local, e os respondedores não
podem satisfazer as necessidades de ajuda mútua e recursos de assistência, o Estado deve
atuar. Ao receber um pedido de assistência de um governo local, as atividades de resposta
imediata do Estado podem incluir:
• Coordenar os avisos e informação pública por meio da ativação da estratégia do
Estado de comunicações públicas e ao estabelecimento de um JIC;
• Distribuição de materiais estocados para atender à emergência;
• Fornecer necessária assistência técnica e apoio para atender a necessidades de
recuperação e de resposta dos indivíduos e das famílias;
159
• O governador pode suspender os estatutos existentes, regras, leis e ordens durante a
emergência, na medida do permitido por lei, para assegurar o desempenho de funções
de resposta em tempo útil;
• Implementação de planos estaduais de gestão de doações e a coordenação com as
ONGs e o setor privado;
• Ordenar a evacuação de pessoas de todas as partes do Estado ameaçado pelo incidente,
dando atenção às necessidades das populações com necessidades especiais e aqueles
com animais domésticos e animais de serviço;
• Mobilizar recursos para atender às necessidades das pessoas com necessidades
especiais, em conformidade com o plano pré-existente do Estado e em conformidade
com as leis federais de direitos civis.
Quando é possível prever que um incidente irá sobrecarregar os recursos do Estado, o
Governador poderá solicitar assistência Federal. Nesses casos, a jurisdição local afetada,
Estado e o Governo Federal vão colaborar para prestar a assistência necessária. O Governo
Federal pode prestar assistência na forma de financiamento, recursos e serviços críticos.
Departamentos e agências federais devem respeitar a soberania e as responsabilidades dos
governos locais e Estado durante a prestação de assistência. A intenção do Governo Federal
nessas situações não é comandar a resposta, mas sim apoiar os governos locais e/ou o Estado
afetado.
Para que tal ocorra da maneira como tratado neste guia, nos Estados Unidos existem
legislações específicas a este respeito. “Quando fica claro que os recursos do Estado serão
ultrapassados, o Governador pode solicitar assistência Federal” (Lei Stafford).
A Lei de Stafford é desencadeada por uma declaração presidencial de um grande desastre
ou emergência, quando um evento causa dano de gravidade e dimensão suficientes para
garantir assistência Federal a desastres para complementar os esforços e recursos disponíveis
dos Estados, governos locais e das organizações de socorro com o fim de aliviar o dano, a
privação ou o sofrimento. A Lei Stafford autoriza o Presidente a prestar assistência financeira
e outras para os governos estaduais e locais, a algumas organizações privadas sem fins
lucrativos e pessoas físicas para apoiar a resposta, recuperação e os esforços de mitigação
após a emergência (http://www.emacweb.org).
160
Assistência Internacional: Um incidente doméstico pode ter implicações internacionais e
diplomáticas que exigem coordenação e consultas com governos estrangeiros e organizações
internacionais. Um incidente pode também exigir ações diretas bilaterais e multilaterais sobre
questões de política externa relacionadas com o incidente. O Departamento de Estado tem a
responsabilidade de coordenar as ações bilaterais e multilaterais. Coordenação internacional
no contexto de um incidente doméstico exige um esforço de cooperação estreita com
congéneres estrangeiras, organizações multilaterais e o setor privado. Departamentos e
agências federais devem considerar antecipadamente que recursos ou outro tipo de assistência
podem exigir ou ser convidados a aceitar a partir de fontes estrangeiras e resolver as questões
que possam surgir em receber tais recursos.
d) Desmobilizar:
Desmobilização é o retorno ordenado, seguro e eficiente de um recurso à sua localização
e status original. A desmobilização deve começar o mais cedo possível para facilitar a
prestação de contas dos recursos e ser totalmente coordenada com o gerenciamento de
incidentes e de outras estruturas de resposta.
Assim que as atividades de salvamento imediatas estão completas, o foco muda para os
indivíduos, as famílias, infraestrutura crítica e empresas atingidas, de forma a satisfazer as
necessidades básicas destas e ajudá-las a e retornar a autossuficiência. Mesmo com os
imperativos imediatos para resposta a um incidente ainda sendo abordados, a necessidade de
iniciar as operações de recuperação emerge. A ênfase na resposta gradualmente dará então
lugar a operações de recuperação.
A recuperação de curto prazo é imediata e se sobrepõe a resposta. Ele inclui ações como a
prestação de serviços públicos essenciais de saúde e segurança, restauração de utilitários
interrompidos e outros serviços essenciais, restabelecendo as rotas de transporte e
fornecimento de comida e abrigo para os desabrigados pelo incidente. Embora chamado de
"curto prazo", algumas destas atividades podem durar semanas.
161
8.5.2.2. PLANEJAMENTO: UM ELEMENTO CRÍTICO DA RESPOSTA EFICAZ
Este capítulo do guia enfatiza a importância do planejamento como a pedra angular da
preparação nacional e resume o planejamento e estruturas que são relevantes. O Planejamento
é uma responsabilidade inerente de cada nível de governo. Esse guia favorece a união de
esforços para planejamento de operações de emergência, fornecendo doutrina comum.
Um plano é um instrumento contínuo, evoluindo de ações antecipadas que maximizam as
oportunidades e guia as operações de resposta. O planejamento oferece três benefícios
principais: (a) permite que as jurisdições influenciem o curso dos acontecimentos em caso de
emergência, determinando antecipadamente as ações, políticas e processos que serão
seguidos, (b) orienta as atividades de preparação para outras, e (c) contribui para a unidade do
esforço, fornecendo um plano comum para a atividade, no caso de uma emergência. O
planejamento é um elemento fundamental tanto da preparação quanto da resposta e, portanto,
é uma atividade essencial.
8.5.2.3. CRITÉRIOS PARA PLANEJAMENTO DE SUCESSO
O guia emprega critérios comuns para avaliar aspectos-chave de um planejamento de
resposta, a saber:
• Aceitabilidade: Um plano é aceitável se satisfaz as exigências dos cenários previstos,
pode ser implementada dentro dos custos e prazos e se é consistente com as leis
aplicáveis;
• Adequação: Um plano é adequado quando se está em conformidade com a orientação
de planejamento aplicável, os princípios de planificação são válidos e relevantes, e o
conceito de operações identifica e aborda as tarefas críticas específicas para os
objetivos do plano;
• Integralidade. Um plano é completo se ele incorpora as principais ações, objetivos e
tarefas a serem realizadas. O plano completo aborda o pessoal e os recursos
necessários e os conceitos de como será implantado, empregado, sustentado e
162
desmobilizado. Também aborda prazos e critérios para medir o êxito na consecução
dos objetivos e o estado final desejado. A completude de um plano pode ser muito
maior, incluindo no processo de planeamento todos aqueles que poderiam ser afetados;
• Coerência e padronização dos produtos. Padronizados os processos de planejamento
consistência Foster, interoperabilidade e colaboração;
• Viabilidade. Um plano é considerado viável se as tarefas críticas podem ser realizadas
com os recursos disponíveis internamente ou através de ajuda mútua, as necessidades
imediatas de recursos adicionais provenientes de outras fontes (no caso de um plano
local, a partir de parceiros do Estado ou Federal) são identificadas em detalhe e
coordenadas com antecedência, e estabelecidos os procedimentos para integrar e
utilizar eficazmente os recursos de todos os potenciais fornecedores;
• Flexibilidade. Flexibilidade e adaptabilidade são promovidas pela tomada de decisão
descentralizada e, acomodando todos os perigos que vão desde menor escala a
incidentes maiores e contingências nacionais;
Interoperabilidade e colaboração. Um plano interoperável e colaborativo identifica-se
com planos similares e complementares e suporta colaboração regular focada em
integração com outros planos para otimizar o alcance de metas individuais e coletivas e
os objetivos em um incidente.
163
8.6. ANEXO 6: LOGÍSTICA EM OPERAÇÕES DE RESPOSTA A DESASTRES
SEGUNDO O WORLD FOOD PROGRAMME
8.6.1. PORTOS
Para cada litoral ou porto de rio de uso potencial, é necessário realizar o levantamento e a
verificação dos seguintes itens:
• Local, número de cais e desenho (com variações sazonais);
• Especificações de embarcações (restrições de comprimento inclusive) e cargas
admitidas, como bulk (graneis de volume significativo) e cereais ensacados;
• Taxas de descarga em armazéns, caminhões, vagões, barcaças;
• Equipamentos de carga e descarga: números e capacidade de guindastes, empilhadeira,
etc.; disponibilidade e tamanho de silos e manuseio de containers;
• Atual nível de funcionamento;
• Procedimentos e medidas de segurança;
• Procedimentos de alfandegários, taxas e impostos;
• Despachantes e suas taxas de serviço;
• Gargalos atuais e previsíveis e possibilidades para superá-los e aumentar a eficiência
da operação de socorro.
Também é necessária a verificação de especificações e quaisquer exigências para ajuda
técnica (por exemplo: operadores de porto ou auxiliares de logística); a introdução ou
extensão de funcionamento noturno (inclusive a provisão de iluminar onde necessário); o
conserto ou extensão de cais e armazéns; o conserto ou provisão de guindastes e outros
equipamentos; a introdução de procedimentos aprimorados; treinamento de pessoal de porto;
etc.
Para portos principais, deve-se concentrar no que pode ter mudado recentemente: dados
básicos normalmente estão já disponíveis.
164
8.6.2. CORREDORES DE RIO
Para cada corredor de rio de uso potencial, deve-se fazer o levantamento e verificação dos
seguintes itens:
• Desenho, velocidade de corrente, especificações de embarcações permissíveis e
navegabilidade (com variações sazonais);
• Exigências para pilotos;
• Alfândegas e outras considerações onde o rio marca fronteiras internacionais;
• Disponibilidade de barcos, barcaças e rebocadores;
• Normas e práticas locais para contratação de transporte de rio;
• Procedimentos e medidas de segurança;
• Gargalos atuais e previsíveis e possibilidades para superá-los e aumentar a eficiência
da operação de socorro.
É preciso ainda levantar as especificações e quaisquer exigências para: o conserto ou
extensão de cais e armazéns, o conserto ou provisão de guindastes e outros equipamentos, o
conserto ou provisão de barcaças e obras de rio, bem como treinamentos de pessoal, etc.
8.6.3. CAMPOS DE POUSO DE AERONAVES
Para cada campo de pouso de uso potencial, deve-se efetuar a verificação e listar os
seguintes tópicos:
• Informação operacional básica;
• Localização (com coordenadas), código (se existente) e altitude; dados da pista como
comprimento, largura, superfície, classificação de carga e orientação;
• Local e altura de qualquer obstrução ao longo da pista ou nas zonas de aproximação e
partida;
• Sujeição de tempo atual e potencial (névoa, ventos fortes, gelo);
• Tipos de aeronave que podem operar;
• Apoio de navegação disponível;
165
• Disponibilidade (ou possibilidade) de iluminação noturna; a confiabilidade dos
equipamentos de energia;
• Horários de operação, nível de atividade sustentável;
• Procedimentos de alfandegários;
• Operadores de voo que operam regularmente;
• Controle e segurança:
• Torre de controle (serviço de controle de tráfego aéreo): Procedimentos por obter
liberações de voo, apoio de previsão de tempo e fluxo de informações;
• Combate a incêndios e equipamento de salvamento;
• Riscos das pessoas, animais e pássaros na pista;
• Segurança: local, guardas, verificação e controle de bagagem, alfândega,
procedimentos de alerta e quaisquer medidas e procedimentos de segurança;
• Pátio de aeronaves: Dimensões, superfície, quantidade por tipos de aeronaves que
podem operar e hangares cobertos;
• O acesso de aeronaves para combustível, manutenção e áreas de descarga;
• Serviços de apoio: equipamentos de remoção de gelo, rebocadores, etc.;
• Disponibilidade de combustível, capacidade de armazenamento, pressão, etc.;
• Instalações de passageiro e carga: Instalações de carga - equipamentos de controle,
rampas de carregamento, armazenamento, etc.; Recepção de carga e procedimentos de
alfandegários, despachantes e taxas de serviço;
• O acesso de caminhões para aeronave estacionada e para áreas de carga;
• Procedimentos para embarque e desembarque de passageiros, etc.;
• Transporte de carga e passageiro para o campo de pouso;
• Gargalos atuais e previsíveis e possibilidades para superá-los e aumentar a eficiência
da operação de socorro.
É importante que se proceda também à verificação das especificações e quaisquer
exigências para: a introdução ou extensão do funcionamento noturno (provisão de iluminar
onde necessário); conserto ou extensão de pistas e armazéns; conserto ou provisão de
equipamentos de controle; treinamento de pessoal, etc.
166
8.6.4. TRANSPORTE RODOVIÁRIO
É necessário realizar a verificação no mapa e se proceda à listagem das estradas com
potencial de uso, para dentro e internas a zona de emergência, observando:
• O tipo e a categoria: estradas primárias, estradas secundárias, etc.;
• Quais são ou podem se tornar intransitáveis como resultado de inundações, neve ou
insegurança;
• Os tipos e tamanhos de caminhões de carga que podem passar em cada rota (notando
variações sazonais, se pertinente);
• Pontes: tipos e limites de recursos e peso;
• Pontos potencialmente perigosos, colinas íngremes (percentual de gradiente);
• Cruzamentos de rio ou balsas com demoras esperadas, pedágios, etc.;
• Procedimentos e medidas de segurança;
• Gargalos atuais e previsíveis e possibilidades para superá-los e aumentar a eficiência
da operação de socorro.
Precisam-se levantar ainda as especificações e quaisquer exigências para conserto ou
melhoria de seções vitais de estrada, conserto ou melhoria de bueiros, pontes críticas e vaus
de rio.
8.6.5. CAPACIDADE DE TRANSPORTE POR CAMINHÃO E VEÍCULOS LEVES
Faz-se necessária, neste tópico, a verificação e o registro dos seguintes itens:
• Como o mercado de transporte é organizado (se proprietários de caminhões associados
em cooperativas ou grandes transportadoras) e quais são as normas e práticas locais
para contratação de transporte;
• Companhias de transporte locais: capacidade da frota, tamanho mais comum de
caminhões, taxas aproximadas por tonelada/km para a melhor e a pior estrada e
quaisquer restrições sobre onde os caminhoneiros estão dispostos a ir;
167
• Entidades de governo e outras organizações com frotas de caminhão que estão ou
poderiam estar disponíveis para transportar materiais de ajuda, a capacidade destas
frotas e as condições e procedimentos para seu uso e manutenção;
• Gargalos atuais e previsíveis e possibilidades para superá-los e aumentar a eficiência
da operação de socorro;
• Os tipos que são mais apropriados para transporte de pessoal;
• A disponibilidade de tais veículos para aluguel ou compra, bem como taxas e preços
aproximados.
É necessária também, a verificação das especificações e quaisquer exigências existentes
para: a transferência (e conserto onde necessário) de frotas de caminhões do governo e
excepcionalmente, provisão de uma frota dedicada, treinamento de gerentes de frota e pessoal
de manutenção; etc..
8.6.6. PONTOS DE ENTRADA POR TERRA
Para cada ponto de cruzamento de fronteira de uso potencial, deve-se proceder a
catalogação dos seguintes tópicos de interesse:
• Exata localização;
• Alfândegas e procedimentos de inspeção para passageiros e carga (inclusive
exigências de documentação);
• Despachantes que estão disponíveis e suas taxas de serviço;
• Capacidade de controle;
• Horário de trabalho normal e de fins de semana e feriados;
• Disponibilidade de instalações de apoio para motoristas, instalações de comunicação e
combustível;
• Se há congestionamento frequente e demoras típicas;
• Medidas e procedimentos de segurança usuais;
• Quaisquer rotas alternativas e se a mesma documentação de alfândega pode ser usada
nestas rotas alternativas;
• Gargalos atuais e previsíveis e possibilidades para superá-los e aumentar a eficiência
168
da operação de socorro.
Deve-se proceder ainda ao levantamento das especificações e quaisquer exigências
existentes para: conserto ou melhorias nas instalações de fronteira e outras instalações; a
introdução de procedimentos aprimorados e treinamento de pessoal, etc.
8.6.7. TRANSPORTE FERROVIÁRIO
É necessário mapear a rede ferroviária de interesse e descrever:
• A condição da via, a freqüência de tráfico em setores diferentes;
• O nível atual de movimento de carga e mudanças que possam ser previstas; Para os
principais pontos de trânsito: localização, capacidade de vagões, desvios, capacidade
de armazenamento, guindastes;
• Confiabilidade e segurança do manuseio de carga;
• Tipo e número de vagões de carga utilizáveis;
• Tipo e número de locomotivas utilizáveis;
• Taxa de through-put de locais de origem a instalações de armazenamento (para
instalações de armazenamento com desvios, dê números aos desvios e crie um esboço
ou mapa);
• Procedimentos usuais em pontos de trânsito;
• Medidas e procedimentos de segurança usuais;
• Gargalos atuais e previsíveis e possibilidades para superá-los e aumentar a eficiência
da operação de socorro.
Devem-se especificar quaisquer exigências para: ajuda técnica em administração e
programação, especificação de pessoal para movimentar vagões, conserto ou melhoria de
instalações em pontos críticos de trânsito e treinamento de pessoal, etc.
169
8.6.8. INSTALAÇÕES DE ARMAZENAMENTO
Neste tópico, é importante a conferência e o registro dos seguintes itens para cada local
onde pode ser necessário armazenar materiais como portos, outras entradas e todos os locais
de instalações de armazenamento.
Armazéns do governo e armazéns disponíveis para alugar:
Para cada armazém disponível:
• Localização, conveniência, suscetibilidade para inundar ou pilhar; capacidade total;
• Condição geral, segurança, limpeza;
• Disponibilidade de pessoal qualificado, padrão de manutenção de registros e quaisquer
necessidades de treinamento em administração de armazéns;
• Medidas e procedimentos de segurança usuais;
• Despesas se aplicável.
Para as instalações relacionadas:
• Disponibilidade de equipamento mecânico de manipulação e estrados;
• Possibilidade de adquirirem-se estrados localmente (se necessário), custo e tempo de
entrega destes;
• Possibilidade de adquirirem-se pesticidas e desinfetantes no mercado local, custo e
tempo de entrega destes;
• Disponibilidade de fumigadores oficialmente autorizados;
• Disponibilidade de locais satisfatórios onde a capacidade de armazenamento adicional
poderia ser estabelecida, se necessário, usando edifícios existentes, armazéns pré-
fabricados ou construção local.
É importante ainda que se registrem quaisquer exigências existentes para: ajuda técnica
em armazém, atualização de sistemas, reparos ou melhoria em instalações, treinamento de
pessoal etc.
170
8.7. ANEXO 7: O SISTEMA DE CONTROLE DE OPERAÇÕES NO BRASIL
Nesta seção, apresenta-se o Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando
em Operações. Este manual não detalha os processos logísticos de uma operação de resposta a
emergências, não se relacionando diretamente aos já apresentados neste estudo. Entretanto,
estabelece as bases para o gerenciamento de catástrofes no Brasil, uma vez que trata da
implantação de um comando unificado para resposta a desastres, sendo relevante sua análise
neste estudo. Não foram encontrados manuais brasileiros que abordassem os processos
logísticos voltados a operações de resposta a emergências.
Segundo o Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações,
uma resposta sistêmica - garantia de salvar vidas, proteger a propriedade e o meio ambiente, e
preservar a estrutura social, econômica e política em condições de viabilidade e que atenda
aos incrementos de demanda, sem quebra dos padrões de qualidade - depende de um comando
unificado de operações. O Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em
Operações.
A Secretaria Nacional de Defesa Civil brasileira (SEDEC) sabe que mais do que estar
preparada para adaptar-se a novas formas de resposta aos desastres, deve estar pronta para
conceber e atuar a partir de um modelo único e torná-lo padronizado e conhecido por todos
que atuam em emergências e situações críticas. Produziu-se então o Manual Gerenciamento
de Desastres – Sistema de Comando em Operações a partir da parceria celebrada pelo
Ministério da Integração Nacional (MI), através da Secretaria Nacional de Defesa Civil
(SEDEC) com a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), através do Centro de
Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED).
O Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações foi
concebido e desenhado a partir das diretrizes da Política Nacional de Defesa Civil (2007); das
referências do Curso de Capacitação em Defesa Civil: Sistema de Comando em Operações –
SCO (2004); e dos conteúdos do Curso de Introdução ao Sistema de Comando de Incidentes
(do inglês, Incident Command System/ICS-100) desenvolvido pelo Instituto de
Gerenciamento de Emergência (Emergency Management Institute) da Agência Federal de
Gerenciamento de Emergências dos EUA (Federal Emergency Management Agency/FEMA).
171
O ICS (Incident Command System) teve sua consolidação nos atentados terroristas
ocorridos nos EUA, em 11 de Setembro de 2001. Nova Iorque não adotava o ICS na ocasião,
seu desempenho foi comparado ao de Washington, DC, onde a resposta ao atentado contra o
Pentágono foi considerada melhor gerenciada, com base no ICS.
O Brasil necessita de um modelo consistente e padronizado de gerenciamento de
desastres, que permita que as esferas de governo federal, estadual e municipal atuem de forma
integrada e efetiva com o setor privado e com organizações não governamentais. O Manual
Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações discute as estratégias
necessárias à implantação dessa ferramenta gerencial (modelo), de concepção sistêmica e
contingencial, que sirva para padronizar ações de resposta em desastres de qualquer natureza
ou tamanho, de forma a oferecer ao leitor, um modelo de atuação que permita que seus
usuários adotem uma estrutura organizacional integrada para enfrentar as demandas e
complexidades dos desastres.
O Sistema de Comando em Operações é um modelo consistente e padronizado de
gerenciamento de desastres que visa permitir que esferas de governo federal, estadual e
municipal atuem de forma integrada com o setor privado e organizações não governamentais
no gerenciamento da operação de resposta a catástrofes. O Sistema de Comando em
Operações funciona como uma ferramenta gerencial para planejar, organizar, dirigir e
controlar os efeitos dos desastres, independentemente de sua causa, tamanho, configuração,
localização ou complexidade; Seu correto emprego aumenta a eficiência e eficácia dos
trabalhos de comando, amplia a segurança dos envolvidos e reduz a perda de vidas, bens e
também possíveis danos ambientais.
8.7.1. O SCO COMO FERRAMENTA GERENCIAL
Conceitualmente o SCO é uma ferramenta gerencial, de concepção sistêmica e
contingencial, que padroniza as ações de resposta em situações críticas de qualquer natureza
ou tamanho.
O entendimento do sistema como ferramenta gerencial e sua utilização na prática são
172
muito importantes para a eficácia e eficiência da operação de resposta a desastres. Segundo o
Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações, a resposta
representa importante fase da administração do desastre uma vez que envolve o conjunto de
ações que visam a socorrer e auxiliar as pessoas atingidas, reduzir os danos e prejuízos e
garantir o funcionamento dos sistemas essenciais da comunidade.
No Brasil, várias experiências foram desenvolvidas a partir do modelo ICS norte-
americano. Algumas delas se encontram bem desenvolvidas em alguns Estados da Federação.
O Sistema de Comando em Operações é disseminado pela Defesa Civil do Estado de Santa
Catarina e apoiado pelo CEPED / UFSC e é adotado também pelo Corpo de Bombeiros
Militar do Estado do Espírito Santo. O SCO propõe o uso do pensamento sistêmico ao
abordar a complexidade das operações de resposta aos desastres.
O SCO vale-se de uma linha da administração de negócios denominada de administração
por objetivos ou APO. O principal apelo da APO está em converter prioridades e objetivos
comuns em metas específicas para cada indivíduo dentro do sistema.
8.7.2. INSTALAÇÕES, ÁREAS DE ACESSO E RECURSOS OPERACIONAIS E
LOGÍSTICOS SEGUNDO O MANUAL GERENCIAMENTO DE DESASTRES –
SISTEMA DE COMANDO EM OPERAÇÕES
O SCO recomenda o uso padronizado de instalações e áreas de trabalho.
As principais instalações (espaços físicos móveis ou fixos) recomendadas pelo SCO são:
posto de comando (local onde são desenvolvidas as atividades de comando da operação), base
de apoio (local onde são desenvolvidas as atividades logísticas), acampamento (local onde são
apoiados os recursos humanos da operação - alojamento, alimentação, banho), centro de
informações ao público (local onde são desenvolvidas as atividades de atendimento à mídia),
helibases (local onde são desenvolvidas as atividades de suporte às operações aéreas -
estacionamento, abastecimento e manutenção de aeronaves) e helipontos (local destinado ao
embarque e desembarque de pessoal e equipamentos em aeronaves - sem estrutura de
suporte).
173
As principais áreas recomendadas pelo SCO são: área de espera (local onde os recursos
operacionais são recepcionados, cadastrados e permanecem disponíveis até seu emprego),
área de concentração de vítimas (local onde as vítimas são reunidas, triadas e recebem
atendimento inicial até serem transportadas para estabelecimentos hospitalares).
O SCO recomenda também a organização da área envolvida em uma situação crítica em
diferentes zonas de trabalho, de acordo com o tipo de emergência, a natureza das tarefas a
serem realizadas e o risco presente no cenário em questão. As zonas de trabalho são divididas
em: área quente (local de maior risco com acesso restrito), área morna (local intermediário
não totalmente seguro com acesso e circulação igualmente restritos) e área fria (local seguro
que abriga as instalações e recursos que darão suporte à operação). Todas essas áreas fazem
parte do teatro de operações e são delimitadas por acessos e corredores que servem para
melhor controlar a situação como um todo.
O SCO orienta que todos os recursos empregados na operação sejam gerenciados de
forma integrada. Para isso, faz-se necessário que todos os recursos (operacionais ou
logísticos), assim que cheguem próximos à cena da emergência, sejam imediatamente
encaminhados para uma área de espera previamente definida, local onde esses recursos são
recepcionados, cadastrados e permanecerão disponíveis até seu emprego de acordo com o
plano de ação e controlado pelo encarregado. Para facilitar esse controle, os recursos devem
ser anotados, preferencialmente em formulários padronizados. A totalidade dos recursos deve
ser monitorada pelo planejamento (através da unidade de recursos). Os recursos podem ser
agrupados em duas categorias, a saber: recursos operacionais (são recursos em condições de
pronto emprego operacional, como por exemplo, um helicóptero com a sua tripulação, uma
ambulância com sua equipe de socorro) e recursos logísticos (necessários para dar suporte às
operações, por exemplo: alimentação, colchões, travesseiros e cobertores, equipamentos de
comunicação, etc.). Em relação à situação dos recursos, vale destacar que todos os recursos
operacionais solicitados devem ser cadastrados no SCO como recursos mobilizados. Quando
o recurso chega à área de espera e está pronto para emprego imediato ele é chamado de
recurso disponível. Quando o recurso entra em operação é considerado designado. Quando o
recurso, por algum problema não pode ser empregado na operação, é chamado de
indisponível. Finalmente, quando o recurso não é mais necessário e pode ser liberado é
chamado de desmobilizado.
174
O SCO sugere a necessidade de uma integração nas comunicações e encara essa
integração como a comunicação organizacional de todo o sistema, dessa forma, o setor de
comunicações deve garantir que todos possam comunicar – se durante a operação de acordo
com suas necessidades, mesmo que isso ocorra entre pessoas de diferentes organizações. A
capacidade de comunicação entre os diferentes atores do SCO é fundamental para o sucesso
de qualquer operação. Para tal, faz-se necessário o desenvolvimento de um plano de
comunicações (que diz quem conversa com quem e como) que estabelecerá diferentes redes
de comunicação, de acordo com as necessidades da cada caso. O plano de comunicações pode
incluir: uma rede de comando (que integra as comunicações entre o comando e sua assessoria
de comando e o staff principal (operações, planejamento, logística e administração); uma rede
tática (que integra as comunicações entre as pessoas e equipes subordinadas ao coordenador
de operações); uma rede administrativa (que integra as comunicações não operacionais entre o
comando e sua assessoria com órgãos externos que estão cooperando com o SCO); uma rede
logística (que integra as comunicações da logística para tratar de assuntos referentes a
suprimentos, serviços e instalações) e uma rede de operações aéreas (que integra as
comunicações do pessoal de operações aéreas).
O SCO recomenda como extremamente importante também, o conhecimento sobre
exatamente quantas pessoas estão envolvidas na operação, onde elas estão trabalhando e o que
estão fazendo. Isso representa um extraordinário fator de segurança. Além disso, um controle
adequado da disponibilidade e emprego do pessoal envolvido na operação concebe uma
grande vantagem administrativa, sob a ótica da eficiência e eficácia gerencial.
Na FIG. 8.1 apresenta-se de forma esquemática a estrutura organizacional sugerida pelo
SCO.
FIG. 8.1: Estrutura Organizacional na Operação de Resposta (Fonte: adaptada de
Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações).
175
O SCO recomenda ainda alguns procedimentos para cada uma das seções em que se
divide o comando da operação de resposta. Os procedimentos da seção de logística (foco
deste estudo) recomendados pelo SCO serão descritos na seção 2.8.3 a seguir.
8.7.3. SEÇÃO DE LOGÍSTICA
O chefe da seção de logística fornece suporte, recursos e outros serviços necessários ao
alcance dos objetivos e prioridades da operação como um todo. Sob sua responsabilidade
encontram-se os líderes das unidades de suporte (normalmente atuam com suprimentos e
instalações) e serviços (comunicações, alimentação, serviços médicos) que se fizerem
necessários.
Entre as principais atribuições do chefe de logística, recomendadas pelo SCO, estão:
• Obter informações sobre a emergência ou situação crítica e o SCO;
• Planejar a organização da logística do SCO, ativando e supervisionando unidades e
seções específicas conforme a necessidade;
• Gerenciar as atividades de suporte da operação (materiais, suprimentos e instalações);
• Gerenciar as atividades de serviços da operação (comunicações, alimentação, serviços
médicos);
• Supervisionar as atividades de suporte e serviços;
• Manter o comando informado sobre o andamento dos trabalhos logísticos da operação.
A FIG 8.2 a seguir apresenta um esquema sugerido pelo SCO para organização da seção
de logística nas operações de resposta a catástrofes.
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FIG. 8.2: Sugestão de estrutura organizacional para a seção de logística (Fonte: Manual
Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações).
O SCO recomenda ainda que o chefe de logística instale algumas unidades padronizadas
para facilitar seus trabalhos, das quais se destacam as unidades de suporte e a unidade de
serviços. Os líderes da unidade de suporte providenciam e distribuem suporte material para
as operações e as instalações ativadas, por meio de seções de suprimentos (requisição,
recepção e equipamentos/ferramentas) e seções de instalações (vigilância, bases, campos e
posto de comando). Os líderes da unidade de serviço prestam serviços para os integrantes da
operação por meio de seções de comunicações, serviços médicos e alimentação.
O posto de comando é o local onde são desenvolvidas as atividades de comando da
operação. Sua instalação deve ocorrer logo após a ativação do SCO. As bases de apoio são os
locais onde são desenvolvidas as atividades logísticas, que incluem abastecimento e
manutenção de veículos, reparo e substituição de equipamentos e materiais, estoque de
suprimentos, etc.
8.7.4. IMPLANTAÇÃO DO SCO NA RESPOSTA IMEDIATA
Embora o SCO possa ser empregado nas mais diversas situações, independentemente de
177
sua causa, tamanho, configuração, localização ou complexidade, faz-se necessário que o
sistema seja implementado a partir de um roteiro básico. Assim que a situação crítica é
percebida, um conjunto de medidas previamente estabelecidas deve ser iniciado, começando
com o acionamento dos organismos de resposta através de seus recursos operacionais, de
forma que os mesmos possam deslocar-se até o local da emergência e iniciar os trabalhos
iniciais de avaliação e controle da situação.
De forma geral, as primeiras ações no local da emergência são guiadas por procedimentos
operacionais padronizados (POPs). Assim que mais informações são obtidas, os
procedimentos passam a ser guiados por planos de contingências (caso eles existam).
Finalmente, quando o cenário é claramente estabelecido, planos de ação sucessivos são
elaborados e implementados até a resolução da situação crítica.
Assim que a situação crítica é percebida, as primeiras equipes que chegam ao local
avaliam preliminarmente a situação e implementam as primeiras ações (POPs) voltadas para o
controle inicial de riscos e obtenção de maiores informações sobre a crise. A pessoa de maior
nível de autoridade da primeira equipe no local comunica as demais equipes e com o nível de
autoridade logo acima dela para informar que está instalando o SCO e assumindo o comando
da operação. Isso significa que, a partir desse momento, a condução dos trabalhos deverá
seguir os princípios e recomendações do SCO.
A partir da constatação de que o gerenciamento de desastres é por natureza complexo e
dinâmico e, reunida às experiências já desenvolvidas em vários Estados brasileiros a partir do
modelo do Incident Command System, o SCO revela-se como o mais apropriado modelo para
orientar as ações de resposta a desastres por ser concebido a partir de uma visão sistêmica, ser
adaptável a qualquer tipo de emergência ou situação crítica, utilizável em qualquer tamanho
de emergência, em qualquer combinação de organizações e jurisdições, ser simples para
novos usuários, apresentar baixo custo de implantação além ser adaptável a novas tecnologias.
A utilização do SCO ajudará a proporcionar maior segurança para as equipes de resposta
e demais envolvidos na emergência, a alcançar objetivos e prioridades estabelecidas e gerir de
forma eficiente os recursos (humanos, materiais, financeiros, tecnológicos e de informação)
disponíveis.
Sua correta utilização permitirá ainda que pessoas de diferentes organizações se integrem
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rapidamente em uma estrutura de gerenciamento comum, facilitando a integração das
comunicações e os fluxos de informações e melhorando os trabalhos de inteligência e de
planejamento.
Além disso, o uso do SCO fornecerá um melhor apoio logístico e administrativo ao
pessoal operacional, melhorando a articulação do comando e seu staff com elementos internos
e externos à operação, facilitando relações e trocas e agregando valor à operação, evitando a
duplicação de esforços e ampliando a segurança dos envolvidos.
No Brasil, a Secretaria Nacional de Defesa Civil recomenda a adoção do Sistema de
Comando em Operações (SCO) como modelo padrão para planejar, organizar, dirigir e
controlar operações de resposta a desastres. Entretanto, é necessário empenho para se
implantar na prática seus princípios e características básicas, desta forma, o Manual
Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações sugere algumas práticas
que tem por objetivo auxiliar no emprego do SCO, apresentadas aqui:
• O planejamento prévio e o treinamento continuado;
• Sempre que possível, o SCO deve ser instalado sem demora;
• A cooperação e o trabalho de equipe devem ser uma prioridade;
• A autoridade das organizações envolvidas no SCO deve ser preservada;
• O nível de responsabilidade e os recursos disponibilizados devem servir de critério
para a participação no comando unificado.
O Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema de Comando em Operações trata
especificamente das estratégias necessárias à implantação de uma ferramenta gerencial que
sirva para padronizar ações de resposta em desastres de qualquer natureza ou tamanho, de
maneira a oferecer um modelo de atuação que permita que seus usuários adotem uma
estrutura organizacional integrada para enfrentar as demandas e complexidades dos desastres.
Ele não visa à descrição de processos logísticos como visto nos demais manuais apresentados
neste estudo, entretanto foi abordado aqui por ser essencial à organização destes e a
implantação de um sistema de comando nas operações de resposta a desastres e ser
recomendado seu uso nestes casos, pela Defesa Civil brasileira, sendo o modelo sugerido
neste estudo, complementar ao apresentado no Manual Gerenciamento de Desastres – Sistema
de Comando em Operações.
