UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

HACIA UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL EN NICARAGUA

Escrito monográfico para la obtención del título de Licenciada en Derecho

Autora: Gabriela Báez Argüello

Tutor: Julio Francisco Báez Cortés

Año académico 2006

ÍÍNNDDIICCEE GGEENNEERRAALL

SSEEGGMMEENNTTOO IINNTTRROODDUUCCTTOORRIIOO IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN DELIMITACIÓN Y ADVERTENCIAS TÉCNICAS BREVE MARCO REFERENCIAL

CAPÍTULO I

QUINCE AÑOS DE REFORMAS TRIBUTARIAS EN NICARAGUA (1990-2005)

CAPÍTULO II

CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO DE NICARAGUA

CAPÍTULO III

PRIORIDADES TRIBUTARIAS NACIONALES: UNA PROPUESTA DE CAMBIO

CONCLUSIONES

RECOMENDACIONES

ANEXOS

BIBLIOGRAFÍA

DDEEDDIICCAATTOORRIIAA

Dedico este trabajo a los ojos de mi cara, el referente de mi vida: papá y mamá. Mi erudito mentor intelectual y mi máximo soporte espiritual. Testigos y cómplices de este esfuerzo, únicos responsables de mis expectativas y ambiciones profesionales. Toda la gratitud por su incondicionalidad no cabe en estas líneas, que tan sólo pretenden dejar una pista del inmenso amor que les tengo. Mis éxitos, formación y todo lo que soy, sin duda se los debo a ustedes, que nunca dudaron de mi potencial. Gracias en especial por darme la convicción de que el límite de mis sueños es el cielo, y que la lucha por llegar a ser alguien en la vida es la razón humana de la vida misma. Les dejo aquí algo de mi compromiso con su legado. Mi más alto aprecio.

AGRADECIMIENTOS

Deseo manifestar mi agradecimiento a quienes me tendieron la mano que hizo posible este trabajo:

• A mi padre, Julio Francisco Báez,

por ser la inspiración de este escrito. Mi mejor escuela! Valieron la pena todos estos años de estudio universitario para llegar a vivir esta invaluable experiencia: el honor de tenerte como tutor monográfico.

• A mi madre, María Elsa Argüello,

por haberse involucrado, ayudando a afinar este esfuerzo. • A la doctora Ivania Cantillano,

por su apoyo en la revisión de forma y presentación metodológica, además de la disposición que imprimió en su rol de juzgadora objetiva del contenido de esta tesis.

• A mi futura colega, Tania Dipina Woo,

por su aporte en la exposición gráfica de la monografía.

• Al Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios (INIET), por toda la asistencia logística y bibliográfica.

SSEEGGMMEENNTTOO IINNTTRROODDUUCCTTOORRIIOO

IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN La presente monografía aborda los elementos esenciales de una propuesta global para acometer en el país una genuina reforma del sistema de impuestos, sostenible y a la vez técnicamente fundamentada, con la finalidad de incidir en la problemática estructural que enfrenta la política impositiva y coadyuvar en los procesos nacionales de desarrollo socioeconómico. Para ello transitaremos de lo general a lo particular, enmarcando la política tributaria dentro de la política fiscal como parte integrante del sistema económico nacional, análisis que evidenciará la imperiosa necesidad de cambios significativos que trasciendan el objetivo recaudatorio predominante en los últimos quince años de fiscalidad nicaragüense. Lógica impositiva. El fenómeno socioeconómico nacional se rige por políticas financieras y sectoriales que operan en estrecha armonía, dentro de las que la Política Fiscal aborda las finanzas públicas en dos pilares fundamentales: ingreso y gasto1. La tributación es un instrumento de política pública que estudia las pautas generales del sistema de los ingresos del país, mediante el cual –según Schumpeter– se puede interpretar a una sociedad y los gobiernos pueden expresar sus concepciones económicas, sociales, políticas y morales2. Aunque la finalidad originaria y primordial de la tributación es la financiación del Estado, logra además mejorar la asignación de recursos y la estabilización macroeconómica, condición del desarrollo y de la reducción de disparidades sociales. Es decir que la tributación está llamada a ser un medio que incida directamente en el crecimiento y bienestar de la población. Así mismo, la finalidad recaudatoria de la tributación no debe concentrarse en lo inmediato, sino garantizar la sustentabilidad de los ingresos en el largo plazo. La calidad del sistema tributario estará dada por la articulación armónica de los siguientes factores: sentido de justicia social, efectiva adecuación a la realidad nacional, capacidad de inserción internacional, estructura impositiva organizada, régimen legal que lo legitime, infraestructura y recursos humanos idóneos que lo ponen en práctica, desempeño eficiente de su administración, sostenibilidad del gasto público y suficiencia del gasto social. Los impuestos deben generar ingresos que sufraguen la prestación de servicios públicos a la sociedad a través del gasto nacional, para evitar el endeudamiento, sin embargo, actualmente nuestro sistema impositivo tiene poca capacidad de captar y reasignar ingresos, lo que hace necesario el rediseño del régimen tributario. El ajuste fiscal debe pautar una renovación tributaria que no implique la asunción de carga impositiva desproporcionada para la población. Situación del sistema nicaragüense. Nuestro régimen tributario ha arrastrado por quince años rasgos de obsolescencia e inestabilidad normativa, y concentración de su estructura recaudatoria en escasos tributos y contribuyentes. Nicaragua fue el último país de América Latina en adoptar su instrumento regente de las finanzas públicas por el lado del ingreso, el Código Tributario. El sistema nacional es complejo debido a que, en ausencia de una verdadera política de incentivos a la inversión, da cabida a numerosos tratamientos especiales a discrecionalidad de los funcionarios públicos, propiciando una cultura permisiva hacia la evasión y elusión fiscales. Además otorga mayor importancia relativa a la imposición al consumo de naturaleza regresiva, en detrimento de gravar determinadas rentas e ingresos. Durante quince años en Nicaragua se han aplicado reformas tributarias cosméticas dirigidas exclusivamente a resolver dificultades presupuestarias del momento, que aumentan las alícuotas de los 1 Báez Cortés, T. y J.F. Las Tentaciones del Poder. Página 20. 2 Centro Iberamericano de Administraciones Tributarias, CIAT. La Finalidad de la Tributación y su Difusión en la Sociedad. Página 2.

impuestos con el fin exclusivo y excluyente de incrementar los índices de recaudación. Pero los ajustes tributarios emprendidos no han podido cumplir la meta mínima de ingreso acordada con los organismos financieros internacionales, ni de reducción del déficit fiscal. En síntesis, no se ha logrado implantar una situación real de estabilización de las finanzas públicas que a su vez logre coadyuvar los desequilibrios estructurales del sistema. Las reformas tributarias no han garantizado una aplicación justa, equitativa y objetiva de los impuestos. El panorama económico actual de inadecuación entre legislación fiscal, realidad socioeconómica y contexto internacional, así como la caída de ingresos tributarios, el aumento del gasto, la deuda nacional y el déficit fiscal, acentúan la necesidad de emprender un ajuste sustentable en las tendencias de comportamiento de la tributación nicaragüense, a través de medidas conjuntas de racionalización del gasto y aumento de recursos, en pro del equilibrio hacendario estatal.

Alternativa de cambio. En el año electoral 2006, y en el marco de la creciente importancia que está adquiriendo la materia de revoluciones tributarias a nivel mundial, cobra fuerza el planteamiento de una reforma tributaria integral, sencilla, seria y compatible con el interés nacional, que supere los parches coyunturales puestos en práctica durante tres lustros de tributación, trastoque los elementos de fondo del sistema y garantice a la población que el incremento de ingresos impacta en los problemas estructurales de las finanzas públicas en general y del régimen tributario en particular. Más importante que aumentar la recaudación, será el alcance del crecimiento sostenido basado en la equidad, dotando de simplicidad a la norma para fortalecer la labor administrativa, y de transparencia y progresividad al actual sistema impositivo. Hipótesis. Mi investigación procura demostrar que: Las sucesivas y fragmentarias reformas tributarias realizadas en Nicaragua durante los últimos quince años no han trascendido el ámbito estrictamente recaudatorio, circunstancia que impone la necesidad de un cambio real en materia de política tributaria y equidad fiscal a través de una reforma impositiva de alcances integrales y, sobre todo, posibles.

Objetivos. Este proyecto tiene por directrices:

General: Formular las bases de una propuesta de reforma tributaria integral y factible en Nicaragua.

Específicos: 1. Evaluar los resultados de las principales reformas tributarias acaecidas durante quince años en

Nicaragua (1990-2005). 2. Analizar la situación actual y perspectivas del sistema tributario. 3. Presentar una opción realista y eficaz que conduzca hacia una reforma tributaria nacional.

Estructura. Mi estudio analiza el pasado inmediato, presente y futuro de la tributación de Nicaragua. El Capítulo I tiene como propósito diagnosticar quince años de fiscalidad nacional (1990-2005), esquematizando las tres reformas tributarias generales del período evaluado respecto a la estructura de los impuestos, sus consecuencias y los factores repetidos de la baja recaudación y la injusta distribución de la carga, para luego proceder al análisis de los desaciertos, limitaciones y éxitos de dicha historia fiscal. El Capítulo II plantea el panorama impositivo actual del país, determinando la productividad y equidad de los impuestos que lo rigen. En el presente momento político en que se avecinan elecciones presidenciales y la implantación de nuevas reglas del juego a través del Tratado de Libre Comercio, mi tesis procura advertir la necesidad de adoptar una nueva reforma tributaria de alcances integrales que supere los vacíos, inconsistencias y lagunas persistentes a lo largo de tres quinquenios de manejo de la política tributaria. El Capítulo III concreta el objetivo principal de este trabajo, al aportar una propuesta de ajuste tributario estructural basado en la equidad, que podría ser tomada en cuenta para aplicarse a partir del 2007 por la nueva administración electa, en pro de resolver los problemas de fondo del actual panorama fiscal de la nación. Espero que mi escrito de grado pueda ser de útil consulta para estudiantes, maestros, profesionales, contribuyentes, empresarios y funcionarios públicos.

Tipo de Estudio. Se trata ésta de una investigación aplicada ya que su principal propósito es, sobre la base de la evolución del universo impositivo a través de reformas tributarias sobrevenidas en el período 1990-2005, plantear la implementación de una nueva reforma tributaria estructural, como solución a los desaciertos de la historia fiscal de Nicaragua. Según el nivel de profundidad del conocimiento, se trata de una exploración descriptiva que aborda el tema a profundidad. Según la amplitud respecto al proceso de desarrollo del fenómeno, la investigación es longitudinal ya que estudia de manera sistemática el acontecer de quince años de tributación nacional y luego plantea una opción para el futuro inmediato.

DDEELLIIMMIITTAACCIIÓÓNN YY AADDVVEERRTTEENNCCIIAASS TTÉÉCCNNIICCAASS Seguidamente expondré una breve puntualización de cinco aspectos cuya atención resultará de mucha utilidad a los efectos de una mejor comprensión de la monografía: 1. Disciplina jurídica. El presente estudio, en su búsqueda de resultados, se ubica específicamente en la

materia del Derecho Tributario, por lo que pretende aportar medidas del ingreso, no correspondiendo a su alcance proponer medidas del gasto. Es clave aclarar, antes del lanzamiento del contenido básico hacia una reforma tributaria integral, el hecho de que en esta ocasión sólo me refiera al ámbito del ingreso (tributos nacionales), dejando la parte del gasto (presupuesto público) por su especificidad y características propias para eventuales investigaciones monográficas. Es decir que me concentraré en una de las dos caras de la moneda fiscal, los ingresos públicos, y por tanto no se estudiará lo presupuestario. Eso sí, tanto mi propuesta monográfica como todas las que pudieran inscribirse en este contexto, deben asumir el norte o marco estructural del entorno fiscal como un todo (ingreso y gasto).

2. Fronteras temáticas y técnicas. El entorno integral de las finanzas públicas está conformado por el

ámbito nacional, el municipal y el de las contribuciones de la Seguridad Social; sin embargo mi tesis comprende específicamente el marco nacional, es decir la tributación del gobierno central, sin ahondar en el aspecto municipal, impuestos al comercio exterior, ni en la Seguridad Social. En otras palabras, los impuestos internos administrados por la Dirección General de Ingresos, DGI, constituyen la delimitación de las fronteras del trabajo. Es decir, la propuesta que someto en esta monografía se encuentra claramente circunscrita por:

a. El abordaje exclusivo de la tributación interna, a cargo de la DGI. b. La advertencia de que ulteriores trabajos estarían llamados a identificar las transformaciones en

las otras esferas de la fiscalidad: tributos de la seguridad social (INSS), imposición municipal (Planes de Arbitrios de la alcaldías), y tributación al comercio exterior (DGA).

3. Naturaleza jurídica del estudio. Nos orientará ante todo el resultado jurídico de la propuesta. Es muy difícil compartimentar los alcances multidisciplinarios de una reforma tributaria, lo cual hace imposible que alguien se atreva a proponer un conjunto de cambios impositivos desde “lo estrictamente legal”, o en atención “únicamente a lo económico”, o centrado “exclusivamente en lo social”. Por tales razones y a fin de delimitar con responsabilidad profesional mi ámbito de trabajo, debo señalar que lo jurídico constituye en esta monografía el aspecto medular del estudio, por supuesto que sin menoscabo de la correlación ineludible con las disciplinas que le son afines. Si bien señalamos efectos económicos o puntualizamos aspectos de tipo social, administrativo u otros, es necesario reiterar que los puntos de partida y de llegada de mi tesis están demarcados por el Derecho Tributario. Esta es la causa que determina los énfasis que pondré en determinados aspectos o las simplificaciones que he realizado en otros casos.

4. Capitalización de experiencias e ideas propias. Este trabajo consiste en la sistematización de anteriores comentarios y propuestas de expertos que deben rescatarse y además de aportes propios de la autora. Con la obligada humildad intelectual debo hacer notar que si algún mérito tiene esta monografía podría consistir en el ordenamiento, sistematización y análisis de la mayoría de propuestas de reformas, conceptos y evaluaciones que sobre el fenómeno impositivo han sido lanzadas al debate público. No me propongo exhibir “novedades”, “primicias” o “inventos” de una reforma tributaria, mucho menos pretensiones de exhaustividad. Antes bien, cumplo con aclarar que este producto se caracteriza por:

a. Rescate de valiosas propuestas que de manera fragmentaria, coyuntural o como parte de otros

trabajos, a lo largo de los años recientes, han venido presentándose en Nicaragua. b. Sugerencias y recomendaciones que a título personal hoy someto para el caso de Nicaragua

como producto del estudio de esta temática y de la observación de experiencias internacionales.

c. Recomendaciones y reflexiones propias, inspiradas en la experiencia local, y en tratadistas o expertos cuyos puntos de vista en muchos casos asumo como propios, con las debidas fronteras de su autoría.

El hecho de tener a mano, juntos y debidamente ordenados, todos o una buena parte de los elementos básicos para una reforma tributaria integral en Nicaragua, es la modesta contribución que me impongo a través de esta monografía. Para decirlo en palabras sencillas y prácticas, esta tesis de grado pretende motivar y presentar los elementos relevantes de una agenda de transformaciones impositivas de largo plazo en un excelente y oportuno momento de interés nacional, como lo es el advenimiento de una nueva administración política en el país.

5. Cambios tributarios y el ámbito macroeconómico. El estudio siempre estará referenciado al contexto

macroeconómico nacional, en vista de que un cambio fiscal debe mantener siempre la necesaria relación de dependencia con su entorno real. Veamos el detalle:

a. Uno de los principales consejos que recibí de especialistas nacionales y extranjeros consultados, al

que ahora me adhiero incorporándolo en este trabajo, es el siguiente: la oportunidad de escribir un esfuerzo monográfico de cualquier tipo, advierte a los estudiantes universitarios no incurrir en la tentación o riesgo de concentrarse en el objeto específico de estudio, olvidando el entorno que lo determina. Mal haría yo, por ejemplo, al formular una serie de medidas, una propuesta concreta, o una positiva intención de cambio en el sistema de impuestos, si ella no viniese “atada” a su marco estructural, el horizonte económico global. La reforma tributaria debe armonizar un modelo sólido, democrático, duradero y acorde al tipo de “Estado tributario”, en palabras de Schumpeter, y de sociedad nicaragüense. Para el caso que nos ocupa, la viabilidad de nuestra propuesta hacia una consistente reforma impositiva pretende guardar siempre relación de dependencia con la estrategia que se ha trazado para el mediano y largo plazo en el Plan Nacional de Desarrollo (que en los últimos meses ha sido relegado hasta por sus propios creadores del gobierno), y además adaptarse con creatividad y versatilidad a los planes y políticas de la nueva administración que a partir de 2007 regirá los destinos político-administrativos de Nicaragua. Una reforma tributaria que ignore

sus determinantes macroeconómicos, quedaría reducida a un cuerpo extraño que jamás encajaría en el tejido nacional.

b. Por último, debo indicar que este esfuerzo, además de basarse en la realidad, limitaciones

institucionales y necesidades del Estado nicaragüense, y con el objeto de no aislarse del contexto universal, trae a la mesa del debate algunos apuntes sobre experiencias internacionales, lo cual no significa que el tema crucial de este estudio deje de ser el ámbito estrictamente nacional. Cualquier información extra, acerca de los aspectos tributarios en otros países, tendrá un fin meramente ilustrativo y motivador de comparaciones en el análisis del lector.

BBRREEVVEE MMAARRCCOO RREEFFEERREENNCCIIAALL En este pequeño apartado se define el significado de los principales términos vinculados al tema a tratar, se indica la estructura de las finanzas públicas nacionales en general y, dentro de tal, se precisa una vez más el área en que este escrito monográfico se conducirá. AA.. CCOONNCCEEPPTTOOSS GGEENNEERRAALLEESS

Derecho Financiero. Es el conjunto de normas jurídicas de derecho público que regulan la

actividad financiera del Estado, es decir la obtención, manejo y erogación de los ingresos nacionales. Se divide en tres ramas específicas: el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial y el Derecho Presupuestario.

Derecho Tributario. Es la disciplina del Derecho Financiero que aborda los aspectos jurídicos

de la tributación, regulando los derechos y obligaciones del Estado como acreedor de la obligación, y el contribuyente como deudor en la relación tributaria. Es la única disciplina del Derecho donde el Estado asume una triple función como creador de la obligación, acreedor de ella y juez si hay conflictos.

Tributación. Junto con el gasto constituyen las dos caras de la política fiscal. Sólo actuando en

ambos sentidos se podrá contribuir eficazmente a mejorar la distribución del ingreso nacional3. Hace referencia a los impuestos, tasas y contribuciones especiales que los contribuyentes deben pagar al Estado por distintos hechos generadores de tales obligaciones.

Tributo. Es la prestación en dinero que el contribuyente está obligado legalmente a enterar al

Estado, que la exige coercitiva y forzosamente con el objeto de obtener ingresos para financiar la inversión social, infraestructural y el resto de sus fines públicos.

Existen 3 categorías distintas que conforman los tributos:

1. Impuesto. Categoría tributaria que se origina del hecho generador planteado en la ley,

obligando al contribuyente al pago de una prestación al Estado sin obtener una contraprestación individualizada. Es la principal fuente de recursos del Estado, específicamente del gobierno central. Los impuestos pueden ser directos e indirectos4.

2. Tasa o Derecho. Es el tributo que nace de la prestación real o potencial de un servicio

público individualizado en el contribuyente. Su resultado debe ser estrictamente destinado a la financiación del servicio que genera la obligación. Los gobiernos locales financian sus actividades de derecho público a través del cobro de tasas. No debe confundirse el término tasa con tarifa. Las tarifas cobradas por empresas estatales o privadas no son tributos, constituyen el precio de un servicio público con cargo al usuario.

3 Gómez Sabaini, J.C. Nicaragua: Desafíos para la Modernización del Sistema Tributario. Página 2 del Capítulo IV. 4 Acevedo Vogel, A.J. Acerca del Impacto Distributivo de las Reformas Tributarias más Recientes. Pistas para una Propuesta de Reforma Tributaria

Integral y Progresiva. Página 8; y Artículo 9 de la Ley 562, Código Tributario de la República de Nicaragua, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 227 del 23 de noviembre de 2005.

3. Contribución especial. Es el tributo que se causa para financiar la realización de obras públicas o actividades estatales que, además de beneficiar al interés común, atienden el interés de un grupo individualizado de personas o un sujeto determinado. Su destino específico debe ser la financiación de actividades u obras que conforman el presupuesto de la obligación. Son contribuciones las relativas a la Seguridad Social y las referidas a mejoras.

Son determinantes del tributo: - Hecho generador. Es la causa del nacimiento de una obligación tributaria5. Son hechos

generadores básicamente: a. Percepción de ingresos. b. Gastos en consumo. c. Tenencia de bienes.

Estos tres conceptos permiten medir la capacidad de pago de las personas. Una persona con altos ingresos, con un nivel elevado de gastos en consumo y que posee bienes, tiene mayor capacidad de pago que otra de escasos recursos y gastos en consumo restringidos, que no posee bienes6.

d. Importaciones. e. Exportaciones.

- Base Imponible. Es la materia u objeto sometido a imposición. - Tarifa y Alícuota. Aplican sobre la base imponible.

Si se fija la tarifa en unidades físicas, el impuesto será específico. Si se fija la alícuota o porcentaje en la base tributaria neta, el impuesto será ad valorem. La base imponible y la tarifa o alícuota cuantifican el monto de los impuestos.

- Sujeto Activo. Es el Estado, a través de la administración tributaria, en su papel de acreedor

del tributo7. - Sujeto Pasivo. Es el contribuyente o responsable, obligado al pago o entero del gravamen.

Los agente de retención son personas que sin ser contribuyentes deben retener gravámenes8.

Exención. Estatus jurídico establecido en Ley, que disculpa al contribuyente del entero del tributo, sin eximir de sus responsabilidades de declarar, efectuar retenciones, y otras obligaciones consignadas en las leyes de la materia 9.

Exoneración. Privilegio determinado en Ley, que libera del pago del impuesto por un hecho

económico específico10. 5 Conforme a los artículos 12 y 28 de la Ley 562, Código Tributario de la República de Nicaragua. Reynaldo Balladares expresa que “… La obligación

tributaria es la relación jurídica que emana de la ley y nace al producirse el presupuesto de hecho establecido en la misma para determinar el tributo”, en Balladares Saballos, R. Breve Análisis Jurídico-Tributario del Anteproyecto de Ley Especial de Creación de los Bonos para Inversión Turística. Página 10.

6 Acevedo Vogel, A.J. Op. Cit. Página 93. 7 Artículo 15 de la Ley 562, Código Tributario de la República de Nicaragua. 8 Artículo 16 Ibid. 9 Artículo 53 Ibid. 10 Artículo 54 Ibid.

BB.. EESSTTRRUUCCTTUURRAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA 11.. ÁÁMMBBIITTOO NNAACCIIOONNAALL

En el marco de la conducción fiscal del Estado, y en particular de la tributación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MHCP, es el rector normativo superior de la DGI y la DGA, encargado de verificar el cumplimiento de las recaudaciones11. La Dirección General de Ingresos, DGI, es el ente descentralizado con personalidad jurídica propia y autonomía técnica y administrativa que, bajo la rectoría del MHCP, tiene a su cargo la administración de ingresos tributarios y las relaciones jurídicas que de tales derivan, así como los ingresos no tributarios a favor del Estado, exceptuando los tributos aduaneros, municipales y las contribuciones de Seguridad Social12. Son gravámenes internos que recauda y administra la DGI:

Impuesto sobre la Renta (IR). Carga directa que grava la ganancia o renta neta (resultante de

restar de los ingresos brutos las deducciones legales) generada en el territorio nacional13 por personas naturales (según tarifa progresiva de acuerdo a estratos de ingresos, siendo la alícuota máxima 30%) y jurídicas (con alícuota general de 30%).

Impuesto al Valor Agregado (IVA)14. Gravamen indirecto al consumo que afecta (con la

alícuota general del 15%) el valor añadido de las negociaciones por enajenación e importación de bienes y prestación de servicios en el territorio nacional. Es un impuesto acreditable y en la importación se aplica de forma acumulativa ya que recae sobre el valor CIF (precio de la mercancía incluye el costo, seguro y flete) más toda cantidad adicional por otros impuestos.

Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). Tributo que grava las enajenaciones e importaciones

de bienes suntuarios y de aquellos con externalidades sociales negativas o “vicios” (como el alcohol y tabaco). Su alícuota promedio oscila entre el 10% y el 50%. En la importación se aplica de forma acumulativa, afectando el valor CIF más otros derechos e impuestos, excluyendo al IVA.

11 Artículo 2 de la Ley No. 339, Ley Creadora de la Dirección General de Servicios Aduaneros y de Reforma a la Ley Creadora de la Dirección General

de Ingresos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 69 del 6 de abril de 2000. 12 Artículos 2 y 3. Ibid. 13 Mundialmente los impuestos a la renta y al patrimonio están respaldados por los principios de territorialidad, nacionalidad y domicilio.

Principio de fuente o territorialidad. Establece que el tributo debe ser pagado en el lugar donde se han generado los ingresos o donde se ubica el bien, obviando la nacionalidad y el domicilio del sujeto pasivo. Este principio prima en Nicaragua y en la mayoría de países en desarrollo. Honduras es la única excepción en Centroamérica en que rige el principio jurisdiccional de renta mundial. Principio de nacionalidad. Indica que los nacionales de un país están obligados a enterar sus tributos, generados dentro o fuera del territorio, en su país aunque no estén domiciliados en el mismo. Principio de domicilio. Indica que los domiciliados de un país, deben pagar los tributos en tal, sin considerar su nacionalidad. Los países desarrollados aplican estos dos últimos principios conglobados en el concepto de: principio de renta mundial. La aplicación de principios jurisdiccionales diferentes en los países ocasiona la doble tributación internacional.

14 Debe tenerse en cuenta que el impuesto tipo valor agregado fue adoptado hasta el 2003, con la Ley de Equidad Fiscal. Anteriormente este gravamen al consumo era denominado Impuesto General al Valor, IGV.

Impuesto de Timbres Fiscales (ITF). Gravamen que recae a los documentos legales especificados en el artículo 98 de la LEF, si tales son expedidos o surten sus efectos en Nicaragua15.

La Dirección General de Servicios Aduaneros, DGA, es el ente descentralizado con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y administrativa que, bajo la rectoría del MHCP, tiene a su cargo la administración de los servicios aduaneros referidos al comercio exterior, los tributos nacionales que gravan el tráfico internacional de mercancías y las relaciones jurídicas que de tales se derivan16.

Los gravámenes al comercio exterior tutelados por la DGA son los Derechos Arancelarios

a la Importación, DAI17, impuestos ad valorem (proporcionales al valor) contenidos en el Arancel Centroamericano de Importaciones, que se aplican sobre el valor CIF de la importación de mercancías provenientes de fuera del área centroamericana, con la tasa promedio del 10%18. Este impuesto se regirá por convenios regionales sin perjuicio de la potestad tributaria a cargo del Poder Legislativo.

22.. ÁÁMMBBIITTOO MMUUNNIICCIIPPAALL

Las alcaldías son gobiernos locales entre cuyas atribuciones está el recaudar los tributos municipales citados a continuación:

Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) que grava conforme avalúo catastral la propiedad

inmueble circunscrita a un determinado municipio al 31 de diciembre del año gravable. Impuesto sobre Ingresos (IMI) que grava mensualmente los ingresos brutos obtenidos de la

venta de bienes y prestación de servicios por el contribuyente.

Impuesto de Matrícula. De carácter anual, recae sobre el promedio de la venta de bienes o prestación de servicios del contribuyente en los tres últimos meses del año anterior. También se genera por apertura de negocios.

33.. SSEEGGUURRIIDDAADD SSOOCCIIAALL

El Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, INSS, es el ente autónomo del Estado, de duración indefinida, patrimonio y personalidad jurídica propios, que se encargará de la organización, ejecución y administración del seguro social.

15 Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 100. 16 Artículos 2 y 4 de la Ley No. 339, Ley Creadora de la Dirección General de Servicios Aduaneros y de Reforma a la Ley Creadora de la Dirección

General de Ingresos. 17 Pese a haber estado conformados recientemente por los DAI, el Arancel Temporal de Protección, ATP, y el impuesto del 35% sobre importaciones

hondureñas y colombianas, actualmente los tributos al comercio exterior se han reunido en los DAI. 18 Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 101.

Tasas o derechos Impuestos Contribuciones especiales

Nacionales Municipales

Internos Importación

Directos e indirectos

Internos e importación

Directos

Gravámenes a la renta

Gravámenes inmobiliarios

Indirectos Gravámenes al consumo

Seguridad Social

Contribuciones Municipales

Internos Importación

Nacionales Municipales

Impuesto sobre la Renta (IR)

• Impuesto al Valor Agregado (IVA)

• Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

• Impuesto de Timbres (ITF)

Impuesto Municipal sobre Ingresos

Impuesto de Bienes Inmuebles

Nacionales

• Impuesto al Valor Agregado (IVA)

• Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

• Derechos Arancelarios a la Importación (DAI)

Tributos en Nicaragua

Los tributos que el Estado percibe a través del INSS son las contribuciones de Seguridad Social, aporte obligatorio que deben realizar empleadores y trabajadores al Estado para el financiamiento de la Seguridad Social.

El siguiente diagrama sintetiza el entorno integral tributario, conformado por los impuestos del ámbito nacional, municipal y las contribuciones de Seguridad Social.

Fuente: Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición.

CC.. TTIIPPOOLLOOGGÍÍAA LLEEGGIISSLLAATTIIVVAA

El Capítulo II de este trabajo, en cuanto al análisis del panorama tributario nacional, se circunscribe en el gráfico presente en la próxima página, el cual expresa el referente legal de los gravámenes internos que recauda y administra la DGI.

Ejemplos: – Ley No. 449, Ley General de Cooperativas – Ley No. 462, Ley del Sector Forestal – Ley No. 443, Recursos Geotérmicos – Ley No. 387, Ley de Minas – Leyes Nos. 277 y 286, Hidrocarburos – Otras

Ejemplos: – Ley No. 382, Ley de Admisión Temporal y Perfeccionamiento Activo – Decreto No. 46-91, Zonas Francas Industriales – Ley No. 306, Ley de Incentivos a la Industria Turística

Ley No. 339, Ley Creadora de la Dirección General de Servicios

Aduaneros y de Reforma a la Ley Creadora de la DGI

Ley de Equidad Fiscal

Código Tributario

Cn.

PPIIRRÁÁMMIIDDEE TTRRIIBBUUTTAARRIIAA DDEE NNIICCAARRAAGGUUAA:: TTIIPPOOLLOOGGÍÍAA LLEEGGIISSLLAATTIIVVAA ((DDGGII))

Ley suprema

Por tratarse de leyes

ordinarias, todas

operan en igualdad

jerárquica, no

establecen mayoría

calificada para su

derogación o reforma

Disposiciones con especialidad tributaria

Organización y funciones de la administración tributaria

Legislación por impuestos

Legislación con aspectos tributarios sectoriales

Artículos: – 26, Privacidad de la información personal – 68, Incentivos a los medios de comunicación – 71, Protección al patrimonio familiar – 112, Presupuesto General de la República – 114, Potestad tributaria, imposición no confiscatoria,

........exención a medicamentos, órtesis y prótesis – 115, Principio de legalidad – 125, Universidades – 138, Poder Legislativo y Planes de Arbitrios – 140, Iniciativa de ley y tributación – 177, Autonomía municipal

Normativa general

CCAAPPÍÍTTUULLOO II QQUUIINNCCEE AAÑÑOOSS DDEE RREEFFOORRMMAASS TTRRIIBBUUTTAARRIIAASS EENN NNIICCAARRAAGGUUAA

((11999900--22000055))

CCaappííttuulloo II

QQuuiinnccee aaññooss ddee rreeffoorrmmaass

ttrriibbuuttaarriiaass eenn NNiiccaarraagguuaa

((11999900--22000055))

Periodización y

características de las

reformas

Hacia una economía de mercado (1990-1996)

Entre lo técnico y lo político (1997-2001)

Reforma tardía (2002-2006)

Evolución de las

reformas tributarias

Características generales

Potestad tributaria

Defensa del contribuyente

Regímenes especiales

Cambios en los principales impuestos

Impuesto sobre la Renta (IR)

Impuesto al Valor (Agregado IVA)

Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

Impuestos Municipales

Impuestos de Timbres (ITF)

Arancel Temporal de Protección (ATP)

Derecho Arancelario a la Importación (DAI)

CCAAPPÍÍTTUULLOO II QQUUIINNCCEE AAÑÑOOSS DDEE RREEFFOORRMMAASS TTRRIIBBUUTTAARRIIAASS EENN NNIICCAARRAAGGUUAA ((11999900--22000055)) En Nicaragua, hasta 1979 rigió un sistema de relativa estabilidad macroeconómica que, sin embargo, adolecía de equidad social, financiera y política. En 1979 se instauró un sistema económico centralizado en el Estado, donde las leyes del mercado no tenían mayor incidencia. Posteriormente, la guerra que enfrentaba el país distorsionó la economía al elevar el índice de inflación a cinco dígitos, el mayor en la historia de América Latina. El gasto público era patrocinado por la ayuda internacional, razón por la cual la recaudación tributaria no constituyó un factor imprescindible como fuente de ingreso en este período. En 1990 se sustituyó la lógica de una economía planificada por la economía abierta al mercado. El colapso mundial del sistema socialista determinó que en muchos países la ayuda internacional dejara de financiar el gasto público, lo cual propició variación en la fiscalidad debido a que los impuestos comienzan a jugar un papel importante como pilar de sustentabilidad del gasto financiero. Así da inicio la acción del Fondo Monetario Internacional, en adelante FMI, y otros de nuestros acreedores internacionales en el ámbito nacional. En este contexto, las reformas tributarias puestas en práctica conforman importantes peldaños de los Programas de Ajuste Estructural acordados con el FMI y el Banco Mundial, BM.

AA.. PPEERRIIOODDIIZZAACCIIÓÓNN YY CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS DDEE LLAASS RREEFFOORRMMAASS

Entre 1990 y 2005, tres administraciones de gobierno han dirigido las finanzas públicas de Nicaragua, de lo que resulta igual número de reformas tributarias generales acontecidas. Estos ajustes macro del sistema impositivo ocurridos desde 1990 hasta el 2005, están determinados por las leyes específicas presentes en el cuadro expuesto a continuación, en el que se identifican los esquemas jurídicos resultantes de cada proceso de reforma.

Estructura Normativa de las Reformas Tributarias 1990 1997 2003

En la reforma tributaria 1990 cada tipo impositivo estaba regulado por un cuerpo normativo distinto: Ley del Impuesto sobre la Renta19 (es relevante destacar que en 1990 la imposición a la renta aglutinó varios impuestos derogados, a estudiarse más adelante).

Ley de Impuesto General al Valor20. Impuesto Específico de Consumo21. Ley de Impuesto de Timbres22. Arancel Temporal de Protección23.

El ajuste de 1997 contenía en una sola disposición, la Ley de Justicia Tributaria y Comercial24, las variantes que introducía a la legislación vigente. Además dejaba vivos los cuerpos normativos o leyes que regían cada impuesto desde antes de 1990, a los que únicamente deben incorporarse los cambios.

Para efectos de simplificar el sistema y facilitar la comprensión, la reforma 2003 agrupa todas las disposiciones impositivas bajo un solo cuerpo normativo, la Ley de Equidad Fiscal25, derogando las anteriores normas independientes de impuesto por impuesto, sin que esto implique derogación de tributos.

19 Decreto No. 662 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 270 del 26 de noviembre de 1974, considerando sus reformas: Decreto No. 70-90

publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 247 del 24 de diciembre de 1990; Decreto No. 1249, Ley de Reformas y Adiciones a la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 106 del 10 de mayo de 1983; Decreto No. 408 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 240 del 19 de diciembre de 1988; Decreto No. 717 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 184 del 17 de julio de 1978; Decreto No. 358 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 81 del 12 de abril de 1980; Decreto No. 1554 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 52 del 14 de marzo de 1985 y Decreto No. 1470 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 141 del 20 de julio de 1984.

20 Decreto No. 1531 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 248 del 26 de diciembre de 1984, considerando sus reformas: Decreto No. 15-91 publicado en Barricada el 11 de abril de 1991 y Decreto No. 29-90 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 149 del 6 de julio de 1990.

21 Decreto No. 23-94 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 113 del 17 de julio de 1994, considerando el Anexo III contenido en el Decreto No. 25-94 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.113 del 17 de julio de 1994.

22 Decreto No. 136 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 229 del 28 de noviembre de 1985, considerando sus reformas: Decreto No. 372 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 121 del 27 de junio de 1988; Decreto No. 439 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 92 del 17 de

11.. HHAACCIIAA UUNNAA EECCOONNOOMMÍÍAA DDEE MMEERRCCAADDOO ((11999900--11999966))

El ajuste económico estructural emprendido en 1990 equilibró la moneda y marcó el resurgimiento activo del quehacer impositivo. Los principales pasos de la reforma tributaria de este período fueron: - Disminución de la alícuota máxima del IR corporativo al 30%.

- Simplificación de la estructura impositiva al derogar normas. Eliminó del sistema tributario

gravámenes improductivos de bajo rendimiento fiscal, integrándolos al IR, tributo de sencilla estructura técnica y mayor capacidad contributiva, que facilita su administración y el reconocimiento de las obligaciones que genera. Fueron suprimidos: el Impuesto de Rodamiento y Navegación Acuática, el Impuesto de Ganancia de Capital, el Impuesto de Sociedades, el Impuesto de Herencia y Legados, el Impuesto sobre Transacciones de Derechos Relativos a Bienes Inmuebles y el Impuesto de Gravamen sobre Recaudaciones. La derogación no significó desgravación alguna debido a la incorporación de la mayoría de la imposición dispersa en gravámenes a la renta.

- Reducción de la tarifa progresiva de cálculo del IR de personas naturales de doce a cinco

estratos de renta gravable.

- Eliminación de los impuestos a las exportaciones.

22.. EENNTTRREE LLOO TTÉÉCCNNIICCOO YY LLOO PPOOLLÍÍTTIICCOO ((11999977--22000011))

Cinco meses después de haber asumido el poder, la administración respectiva constituyó el ajuste técnicamente mejor estructurado de las tres administraciones. La reforma tributaria general de este período estuvo determinada por las siguientes variantes, establecidas en la Ley de Justicia Tributaria y Comercial, en adelante LJTC:

- Ampliación del mínimo no imponible del IR individual desde C$25 mil a C$50 mil. Esta

medida progresiva liberó a asalariados de bajos ingresos de enterar el impuesto.

mayo de 1989; Decreto No. 26-94 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 113 del 17 de junio de 1994 y Decreto No. 47-94 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 174 del 11 de septiembre de 1990.

23 Decreto No. 22-94 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 113 del 17 de junio de 1994. 24 Ley No. 257 publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 106 del 6 de junio de 1997, considerando sus reformas: Ley No. 303, Ley de Reforma a la

Ley de Justicia Tributaria y Comercial, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 66 del 12 de abril de 1999 y Ley No. 343, Ley de Reforma a la Ley No. 257, Ley de Justicia Tributaria y Comercial, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 73 del 12 de abril de 2000.

25 Ley No. 453, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 82 del 6 de mayo de 2003. Posteriormente la Ley de Equidad Fiscal ha sido reformada en múltiples ocasiones. Para conocer el detalle completo de modificaciones a esta Ley y su Reglamento, Decreto No. 46-2003, Reglamento de la Ley No. 453, Ley de Equidad Fiscal, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nos. 109 y 110 del 12 y 13 de junio de 2003, ver el anexo I, Actualización de disposiciones legales tributarias, contenido en la página -1-, en su inciso A, Leyes y decretos de reformas y adiciones tributarias, tanto en su numeral 1, Reformas a la Ley de Equidad Fiscal, contenido en la página -1- , como en su numeral 2, Reformas al Reglamento de la Ley de Equidad Fiscal, contenido en la página -2-.

- Exoneración del pago de 5% en concepto de IR a los dividendos del socio domiciliado en el exterior.

- Instauración del mecanismo de depreciación acelerada que, a opción del contribuyente, permite depreciar en un solo año el 100% del costo de adquisición de los activos. Esta medida constituyó un escudo fiscal para el contribuyente en perjuicio de la recaudación del fisco.

- Beneficia a las exportaciones, desarrollando la tasa 0% de IGV a la producción exportable, anteriormente exonerada. Además dispone el sistema de compraventa de facturas del fabricante para obtener acreditación por insumos y determina el reintegro tributario del 1.5% de su valor FOB (free on board).

- Respecto a los tratamientos diferenciados, amplió los estímulos a las inversiones, sector

agropecuario, turismo, transporte interno y el Estado, y a la vez racionalizó las exoneraciones.

33.. RREEFFOORRMMAA TTAARRDDÍÍAA ((22000022--22000066))

La reforma correspondiente a este período estuvo precedida por dos intentos parciales de reestructuración tributaria. El primero determinado por la Ley de Ampliación de la Base Tributaria26 y el segundo por las Leyes 44727, que aumentó el ISC a vehículos y cigarrillos, y 44828, que impuso un impuesto independiente del IR a los bancos comerciales del 0.2% del saldo promedio mensual de sus depósitos al cierre del ejercicio fiscal.

La Ley de Ampliación de la Base Tributaria instauró las premisas generales que posteriormente fueron desarrolladas por la Ley de Equidad Fiscal, a saber:

- Aumento de la retención en la fuente del IR del 5% al 10% para los servicios profesionales

prestados por personas naturales, y en la alícuota del IR corporativo del 25% al 30%. - Aplicación del IR a premios de la lotería nacional e intereses de cuentas de ahorro de

personas jurídicas.

- Límite del mecanismo de depreciación acelerada únicamente para el sector industrial, agropecuario y exportador.

- Aumento progresivo de la alícuota de IGV a los servicios de transporte aéreo internacional

hasta alcanzar la tasa general de 15% en el 2003.

- Cambio en la base de aplicación del IEC a las bebidas gaseosas, del precio al productor al precio al detallista, y eliminación del calendario de desgravación vigente desde 2003.

26 Ley No. 439, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 177 del 19 de septiembre de 2002. 27 Ley de Reforma Parcial a la Ley No. 303, Ley de Reforma a la Ley No. 257, Ley de Justicia Tributaria y Comercial, y la Ley No. 439, Ley de

Ampliación de la Base Tributaria, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 34 del 18 de febrero de 2003. 28 Ley de Impuesto Extraordinario de la Banca Privada Nacional, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 34 del 18 de febrero de 2003.

- Eliminación de los beneficios a la importación que no eran constitucionales. Esta medida fue la esencia de la reforma y su impacto recaudatorio correspondió al 67% del total producido.

- Supresión del beneficio de los bancos, de exonerar del IR a los intereses provenientes de

préstamos al sector turístico.

Finalmente, el ajuste de mayor alcance en el marco de la reforma 2003, que modificó el esquema legal y la estructura de los impuestos fundamentales, fue concebido por la Ley de Equidad Fiscal, en adelante LEF, adoptada de forma tardía después de haber cumplido un año y medio en el poder la administración de gobierno correspondiente. Sus principales aportes fueron: - Incremento de un estrato en la tarifa progresiva con que se calcula el impuesto de las

personas naturales, al gravar con la alícuota del 30% la renta gravable mayor a C$500 mil.

- Establecimiento de la retención en la fuente del 10% IR a la renta financiera, sobre intereses de depósitos con saldo promedio mensual mayor a US$5 mil y a plazo menor de 4 años.

- Restricción del mecanismo de depreciación acelerada, permitiéndolo únicamente a los exportadores.

- Implementación del pago mínimo definitivo del IR.

- Limitación del uso de tasa 0% exclusivamente para exportadores, dejando exentos los

productos de la canasta básica.

- Reducción de la dispersión de alícuotas del ISC que gravan las importaciones de bienes suntuarios. Las tres últimas medidas mencionadas (IR mínimo, límite a la tasa 0% y simplificación del ISC) produjeron dos tercios de la recaudación total de la reforma, estimada en 1.8% del PIB.

- A favor del comercio exterior flexibiliza el acceso a la Ley de Admisión Temporal

reduciendo el requisito mínimo de exportar US$100 mil para gozar de sus beneficios a US$50 mil, estipula la devolución del 25% del ISC a los combustibles para empresas acogidas bajo el régimen y suspende temporalmente la tasa del 35% aplicable a las importaciones de procedencia hondureña.

BB.. EEVVOOLLUUCCIIÓÓNN DDEE LLAASS RREEFFOORRMMAASS TTRRIIBBUUTTAARRIIAASS

Las tres reformas tributarias puestas en práctica durante los quince años evaluados fueron creadas en contextos de apuros económicos y presión del déficit fiscal, por lo que priorizaron la generación de ingresos para hacer frente a las necesidades presupuestarias coyunturales de financiación del gasto público, en detrimento de otras tareas elementales del quehacer impositivo. No corrigen problemas estructurales de fondo como la baja presión tributaria y la inequidad en la distribución de la carga y los ingresos. Tampoco se ha logrado aumentar la productividad de los impuestos, repuntar

sosteniblemente las recaudaciones, equilibrar las finanzas públicas ni resolver la anarquía en el otorgamiento de incentivos fiscales. Por esta razón, en la actualidad se requiere emprender un ajuste real en la fiscalidad de Nicaragua determinado por una reforma tributaria estructural. Los mayores cambios de los ajustes emprendidos en estos quince años, recayeron sobre la imposición a la renta, al consumo y al comercio exterior, y consistieron en: - Reducción de alícuotas del IR.

- Adopción de la técnica del valor agregado, que reforzó el potencial recaudatorio de la

imposición al consumo.

- Disminución de los aranceles que gravan las importaciones y desgravación de las exportaciones.

A través del tiempo la legislación tributaria ha sufrido sucesivas reformas de alcances puntuales, razón por la cual resulta muy difícil identificar con precisión jurídica el avance gradual de las transformaciones y más bien pretendo aportar resultados generales de las modificaciones como asteriscos para la interpretación del lector. A continuación presento el estudio de la evolución de las reformas tributarias ocurridas durante los quince años evaluados, conforme a un grupo de criterios que fueron seleccionados para fines de este trabajo. La extracción de datos para realizar el análisis proviene de matrices comparativas de elaboración de la autora con base en las leyes determinantes que constituyeron los grandes “golpes” de reformas tributarias, las cuales explican minuciosamente la transición de los aspectos fundamentales del sistema tributario (Para conocer mayor detalle obsérvese el anexo II en sus distintos literales, Matrices comparativas de las reformas, en la página -4-).

11.. CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS GGEENNEERRAALLEESS

a. Potestad tributaria

Durante la reforma de 1990 Nicaragua era el único país del mundo donde la potestad tributaria residía en el Poder Ejecutivo. La ambigüedad de los preceptos constitucionales 115 y 15029, ocasionaba que dos poderes del Estado se atribuyeran la facultad exclusiva para normar la materia tributaria nacional: la Asamblea Nacional a través de la implementación de leyes que creaban los impuestos y el Ejecutivo mediante la

29 Artículo 115 Cn. “Los impuestos deben ser creados por ley que establezca su incidencia, tipo impositivo y las garantías a los contribuyentes. El

Estado no obligará a pagar impuestos que previamente no estén establecidos en una ley”. (Base legal: Constitución Política de la República de Nicaragua publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 5 del 9 de enero de 1987, considerando sus reformas: 1. Ley S/No., Reforma Constitucional para las Elecciones del 25 de febrero de 1990, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 46 del 6 de marzo de 1990, 2. Ley No. 192, Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 124 del 4 de julio de 1995, 3. Ley No. 330, Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 13 del 19 de enero de 2000, 4. Ley No. 490, Ley que Reforma Parcialmente el artículo 138, inciso 12 Constitucional, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 132 del 7 de julio de 2004, 5. Ley No. 521, Ley de Reforma Parcial al artículo 140 de la Constitución Política de la República de Nicaragua, publicada en Diario Oficial La Gaceta No. 35, 18 de febrero de 2005, 6. Ley No. 520, Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 35 del 18 de febrero de 2005, suspendida temporalmente por Ley No. 558, Ley Marco para la Estabilidad y Gobernabilidad del País, La Gaceta No. 203, 20 de octubre 2005, y 7. Ley No. 527, Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 68 del 8 de abril de 2005). Artículo 150 Cn. “Son atribuciones del Presidente de la República las siguientes:... 4) Dictar decretos ejecutivos con fuerza de ley en materia de carácter fiscal y administrativo” .

determinación de decretos con fuerza de ley que estipulaban lo impositivo. Esta aparente antinomia fue resuelta políticamente, permitiéndose que el Ejecutivo fuese privativamente el facultado para dictar los tributos. Con las reformas constitucionales de 1995 se aclaró la disyuntiva y el imperio tributario exclusivo pasó de manos del Ejecutivo al Legislativo, ratificando los decretos presidenciales en materia tributaria anteriores a la reforma constitucional para evitar la derogación tácita de lo dispuesto hasta entonces por el Ejecutivo30. Como consecuencia la potestad tributaria, consistente en la facultad jurídica del Estado para crear, aprobar, modificar o suprimir tributos, es actualmente ejercitada de forma privativa e indelegable a través de la Asamblea Nacional por disposición del artículo 114 constitucional31 (Ver anexo II.A, Potestad tributaria, en la página -4-).

b. Defensa del contribuyente

Mediante la Ley 339, Ley Creadora de la Dirección General de Servicios Aduaneros y de Reforma a la Ley Creadora de la Dirección General de Ingresos, y a partir de los antecedentes de 1997, se simplificaron los procedimientos de tramitación de recursos, se ampliaron los términos para interponerlos y se redujeron los períodos para resolverlos. También se instauró la figura del silencio administrativo positivo (fortalecida con el reciente Código Tributario), de tal forma que si la administración no resuelve oportunamente el contribuyente gana el caso. Además se han reducido y uniformado los tiempos de prescripción, favoreciendo al contribuyente al disminuir el tiempo de que dispone la administración para cobrar la deuda y ampliar el plazo con que cuenta dicho contribuyente para hacer efectiva la devolución de su pago indebido (Ver anexo II.B, Prescripción, en la página -4-).

c. Regímenes especiales

La reforma 1997 restringió varias de las ventajas fiscales ofrecidas en la reforma 1990, sin embargo, la ausencia de una política de incentivos a la inversión causa a través del tiempo el descontrolado crecimiento de los privilegios fiscales, que repuntó en el ajuste 2003. La LEF pretendió restringir las exoneraciones pero sus posteriores reformas las volvieron a extender, dejando vigentes nuevas ventajas a múltiples sectores, ampliando entre los beneficiados a nuevos sectores productivos, a los residentes rentistas, las importaciones estatales e instituciones religiosas, y eliminando los incentivos al arte. Como consecuencia: “Mientras el país no disponga de una política de exoneraciones fiscales que en cada una de las actividades y sectores de la vida socioeconómica regule y armonice la adecuada aplicación de estas medidas de estímulo tributario, los contribuyentes permanecerán al vaivén de la anarquía e inequidad ocasionadas por el otorgamiento discrecional de exenciones `a quien sepa llegar primero´”32 (Ver anexos I.B, Exoneraciones contenidas en

30 A través del artículo 20 de la Ley No. 192, Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua, que afirma “...II. ...La

legislación tributaria continuará vigente con las modificaciones establecidas en las siguientes reformas”. 31 Artículo 114 Cn. “Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la Asamblea Nacional la potestad para crear, aprobar, modificar o suprimir

tributos…”. Este artículo se relaciona con el artículo 138 de la misma fuente que dispone en su inciso 27: “Son atribuciones de la Asamblea Nacional…crear, aprobar, modificar o suprimir tributos, y aprobar los planes de arbitrios municipales”.

32 Báez Cortés, T. y J.F. Las Tentaciones del Poder. Legalidad y Tributación. Página 65.

leyes posteriores a la Ley de Equidad Fiscal, en la página -3-, y II.C, Regímenes especiales, en la página -4-).

22.. CCAAMMBBIIOOSS EENN LLOOSS PPRRIINNCCIIPPAALLEESS IIMMPPUUEESSTTOOSS

a. Impuesto sobre la Renta, IR

(Ver anexo II.D, Impuesto sobre la Renta, IR, en la página -6-)

Período fiscal. La reforma 1997 amplía las opciones del contribuyente respecto al período fiscal en el que va a tributar, instaurando un período especial adicional al normal establecido por la reforma 1990. Esta facilidad de pago según el momento del año, a conveniencia y elección del contribuyente previa consulta, mejora con la reforma 2003 que amplía a tres los períodos especiales. Dividendos. Desde 1990 se liberaron del IR los dividendos distribuidos por una sociedad que tributa este impuesto si su receptor estaba domiciliado en el país, pese a que obligaba al beneficiario de domicilio extranjero al pago del 5% por este concepto. En 1997 se elimina la distinción a razón del domicilio, de tal manera que se libera a todo socio receptor de dividendos distribuidos por una sociedad que haya tributado el IR. El resultado es que la base imponible del contribuyente persona natural no considera dichos dividendos, que quedan exclusivamente gravados en la sociedad. Así por ejemplo, una empresa que gana C$1 millón paga por el 30% de IR C$300 mil, pero cuando reparte dividendos –C$700 mil de ganancia después de impuestos–, considerando el supuesto que tuviese 7 socios, cada uno recibiría C$100 mil por los que no va a tributar.

La reforma 2003 mantuvo este criterio de protección al capital, argumentando que su pretensión ha sido evitar la doble tributación33 que se produciría al gravar en cabeza del socio una fuente de renta que ya fue gravada en manos de la sociedad. El fundamento aludido es falso debido a que la doble tributación se produce al gravar al mismo contribuyente por igual hecho imponible, sin embargo aquí concurren dos personas distintas, la persona jurídica de la sociedad y la persona natural del socio, por lo cual gravar los dividendos en cabeza del socio no generaría doble tributación. Esta inconsistencia se ha venido arrastrando por quince años de historia fiscal, minando la base imponible del impuesto, reduciendo su recaudación y distorsionando el principio de equidad fiscal, al dejar exento al capital, generalmente ostentado por sectores sociales con mejores condiciones económicas, mientras la carga está afectando más duramente al asalariado a través de retenciones34. Efectivamente el 60% de la recaudación del IR proviene de las rentas del trabajo35, mientras las rentas del capital aportan el 40% del

33 La doble tributación proviene de la percepción de impuestos similares al mismo contribuyente por un mismo hecho generador, igual materia imponible

y período de tiempo. La tendencia moderna mundial la corrige por medio de acuerdos internacionales. 34 Los asalariados conforman el 49% del total de ocupados (Avendaño, N. “La Economía de Nicaragua: Evaluación 2006 y Pronóstico 2007”, en

Nicaragua: Informe Económico Agosto 2006. Página 17). No es posible que la mitad de la fuerza laboral esté soportando la mayoría de la carga. 35 Respecto a las rentas del trabajo debe señalarse que en Latinoamérica el 73% de la recaudación directa proviene del IR societario (a diferencia de los

países que conforman la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, OCDE, donde el mismo porcentaje proviene de personas naturales), y en el particular de Nicaragua la gran mayoría del IR societario proviene de la industria fiscal.

impuesto. Jeffrey Sachs lo explica así “… En América Latina, los impuestos al ingreso personal rinden poco36 y casi todos los ingresos recaudados por éste concepto provienen de los trabajadores asalariados. Las élites no pagan lo que les corresponde. Esta podría ser la principal enfermedad económica y política de la región”37. Esta es una de las grandes injusticias del sistema. Ingresos no gravables. La reforma 1997 libera los premios de la lotería nacional e instituciones benéficas constituyendo un retroceso en cuanto a la reforma 1990 que gravaba los primeros y segundos premios; el ajuste 2003 restringe la amplitud de la reforma 1997, estableciendo el monto de los premios que estarán liberados. En general los ingresos no gravables están moderados en la reforma 1990, 1997 los amplía y 2003 restringe sus límites marcando un avance al respecto. Un beneficio primordial instaurado por la reforma 2003 es la liberación de aguinaldos. Exoneraciones. Las liberaciones del IR ascienden con el ajuste 2003. El resultado es una imposición a la renta “porosa”, es decir, plagada de agujeros fiscales que filtran sus bases excluyendo a los sectores de mayor dinamismo en la economía y minan el potencial recaudatorio del impuesto. Precisamente la exención de la imposición a la renta es el incentivo promocional por excelencia38.

Deducciones. Se restringen desde 1997 con énfasis en 2003. Debe destacarse, sin embargo que la reforma 1997 dispuso la deducción de impuestos distintos al IR, criterio mantenido en la reforma 2003 que disminuye en gran proporción la renta gravable. La reforma 1997 dispone que el contribuyente puede deducir los gastos por bienes adquiridos para generar la renta gravable, la reforma 2003 beneficia aún más al contribuyente permitiéndole además deducir el costo de los servicios necesarios para producir la ganancia. Las abundantes deducciones que todavía subyacen disminuyen la productividad39 del impuesto ocasionando que la renta efectiva sea un tercio de la renta nominal. Muchas empresas inflan sus costos y gastos deducibles para evadir el IR, de tal manera que solamente un 6% de su renta bruta constituye renta neta, mientras el 94% se deduce de la base imponible. Debe distinguirse además que la ausencia de deducciones personales a razón de la unidad familiar del contribuyente40, mientras es permitido a las personas jurídicas descontar de la renta bruta los costos y gastos incurridos para producirla, es un rasgo de inequidad que se arrastra desde 1990. Un aspecto positivo que marcó la reforma 2003, sin embargo, es que

Vito Tanzi argumenta que el IR de personas naturales ha fracasado en la mayoría de los países pobres, que apenas recaudan 2% del PIB por este concepto, mientras el mismo aporta más de 11% en países desarrollados (Tanzi, V., citado en Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 21).

36 Por ejemplo, mientras en Estados Unidos el estrato poblacional más rico paga el 30% de su ingreso en IR, en América Latina este mismo sector entera tan sólo el 8% de su ganancia. (Acevedo Vogel, A.J. Op. Cit. Página 27).

37 Sachs, 1991, citado en Acevedo Vogel, A.J. Op. Cit. Página 90. 38 Guatemala y Nicaragua otorgan más del doble del promedio latinoamericano de exención de este impuesto, el cual es de 2.1 veces el PIB per cápita

regional. 39 La productividad es la recaudación real del impuesto como porcentaje de su potencial. 40 Contrario al sistema nicaragüense, en El Salvador se permite a las personas naturales domiciliadas deducir hasta C$5mil por gastos médicos y otros

C$5mil por colegiaturas o gastos escolares de hijos no mayores de 25 años.

se permite la deducción de la contribución al seguro social a personas naturales al calcular la renta neta imponible41. Depreciación acelerada. La reforma 1990 no contemplaba este beneficio; el ajuste 1997 otorga el beneficio a cualquier contribuyente; el ajuste 2003 marcó un avance al limitar el método sólo a exportadores. Tarifa progresiva. La mayor debilidad del impuesto a la renta personal es la obsolescencia de la tarifa progresiva, no actualizada desde 1997, lo cual causa arrastre fiscal. De lo anterior resulta que efectivamente las recaudaciones estén aumentando por este impuesto42, pero en gran medida este incremento se debe a la inflación anual y no a su mejor ejecución. El monto mínimo no imponible de personas naturales se duplicó desde la reforma 1997, aunque resulta ser muy bajo en la actualidad. También el ajuste 1997 determinó la ampliación de un estrato en la tabla progresiva según la cual tributan las personas naturales. Declaración. La reforma 2003 se destaca respecto a la simplificación de formularios. La letra de las reformas 1990 y 1997 permitía presentar declaraciones ante el sistema bancario, lo cual nunca se realizó en la práctica; por su parte el ajuste 2003 determina que las declaraciones únicamente podrán presentarse ante la DGI. A pesar de lo anterior, nótese que los formularios deben actualizarse por razones de obsolescencia técnica. Retenciones y anticipos. El régimen de retención en la fuente se reestructura con la reforma 1990, aumentando sus porcentajes desde 1997 y sobre todo en 2003. En particular llama la atención el aumento de la retención a los servicios profesionales brindados por personas naturales, cuya alícuota ascendió desde 4% para 1990, a 5% para 1997, hasta 10% en 2003. Por su parte, el ajuste 2003 perfecciona el régimen de anticipos, obligando a las personas jurídicas a adelantar 1% de sus ingresos brutos a cuenta del IR anual. Ambos mecanismos procuran acortar los plazos para enterar el pago de tributos y permiten, a los contribuyentes, cumplir con sus obligaciones tributarias periódicamente de modo que no se sientan agobiados con una enorme liquidación de impuestos al final del año fiscal, y a la administración, nutrirse constantemente de ingresos por la potenciación de la recaudación. Son medidas que obedecen al efecto Tanzi “… mediante el cual se demuestra cómo en períodos inflacionarios la captación real de impuestos resulta erosionada al producirse una pérdida de valor recaudatorio por la brecha entre el nacimiento de la obligación tributaria y el momento de su pago efectivo…”43. El resultado ha sido el ingreso del 15% de este impuesto a través de las declaraciones juradas anuales, mientras 85% de la recaudación entra a las arcas fiscales a través del sistema de anticipos y retenciones en la fuente. IR mínimo. Desde la reforma 1990 nace el Pago Mínimo del IR y sus excepciones, obligando a cancelar dicho impuesto incluso a quienes presenten pérdidas en sus operaciones. Las reformas 1990 y 1997 buscaban gravar la tenencia de la tierra con cargo al IR, sin embargo

41 Cosa que no ocurre en Costa Rica y Honduras, donde la deducción no es permitida. 42 Por ejemplo, entre 2002 y el primer semestre de 2005 el aumento del 94% de la recaudación provenía del IR. 43 Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 18.

el impuesto competía con el IBI por lo que desgastaba la autonomía financiera municipal. Otras causas por las que el régimen no se materializó en la reforma 1997 fueron: que se limitó al sector agropecuario y contribuyentes sin contabilidad legal y permitió acreditar el saldo a favor contra el IR de futuros años. El ajuste 2003, tratando de compensar la debilidad del IR y aumentar su recaudación, perfeccionó el sistema de pago mínimo y marcó un avance al definir un entero del 1% en concepto de IR por los activos totales, con la tasa diferenciada del 0.6% para las entidades financieras44. Consiste en un mecanismo que alivia el problema de la evasión generado por la declaración empresarial fraudulenta de pérdidas. Este entero no es un nuevo tributo, sin embargo su régimen jurídico es vulnerable de ser declarado inconstitucional por haberse confeccionado como modalidad del impuesto a la ganancia y contradictoriamente gravar los activos, que técnicamente no son ganancia, debiendo haberse estructurado como un gravamen aparte del IR45.

b. Impuesto al Valor Agregado, IVA (antes Impuesto General al Valor, IGV)

(Ver anexo II.E, Impuesto al Valor Agregado, IGV/IVA, en la página -10-)

Ampliación de la base. La reforma tributaria 2003 moderniza el sistema, introduciendo los siguientes avances: cambia la nomenclatura, adoptando el método del valor agregado, ensancha la base imponible al gravar todos los servicios además de los bienes, generaliza la tasa del 15% eliminando las tasas diferenciadas, y extiende el derecho de acreditación al admitir en su base a los servicios e internación. Tasa 0%. La reforma 1997 instaura la tasa 0% y el mecanismo de compra de facturas para hacer uso del derecho de acreditación. Según el tributarista Juan Carlos Gómez Sabaini, la tasa 0% “… constituye el principal problema técnico con efectos negativos sobre la economía y en la administración del tributo”46. El tratamiento de tasa 0% obliga a la devolución del IVA pagado por los insumos de un bien exento, implicando que la administración invierta cuantiosas sumas en el control del crédito fiscal y en verificar la legitimidad de las devoluciones de impuestos. El sistema de tasa 0% a bienes de la canasta básica favorece a un reducido número de empresas pudientes, dejando fuera a los sectores más pobres que, por lo general, se concentran en el sector informal excluido de la cadena de acreditación del impuesto. En consideración a que este mecanismo erosiona la base del tributo y su potencial recaudatorio, estimula el fraude fiscal y genera grandes gastos administrativos, por consejo de la experiencia internacional la LEF redujo el uso de la tasa 0% exclusivamente para exportaciones con el fin de mantener competitivos sus precios, de forma que los bienes de la canasta básica anteriormente gravados a la tasa 0% quedaron exentos. Por su parte, el régimen de operaciones liberadas del 2003 no permite a los productores o comercializadores de los bienes exentos solicitar acreditación ni devolución del IVA pagado en insumos, por lo que tales sujetos lo trasladan al comprador incorporándolo en el precio del bien, y por ende encareciéndolo. Es decir que esta medida eleva los precios para el consumidor final pero

44 En Costa Rica se instauró en 1995, en Guatemala en 1998, en Honduras en 2003 y en Panamá en 2005. 45 Por esta misma causa fue declarado inconstitucional en Costa Rica para 1995 y en Guatemala para 1998. 46 Gómez Sabaini, J.C. “Honduras: Hacia un Sistema Tributario más Transparente y Diversificado”, en Recaudar para Crecer. Bases para la Reforma

Tributaria en Centroamérica. Página 204.

garantiza la transparencia y mayor recaudación del fisco (Ver anexo II.F, Tratamiento a bienes y servicios por el IGV/IVA, en sus numerales F. 1, Canasta básica, y F.2, Otros bienes y servicios, en las páginas -10- y -11-). Exoneraciones. La reforma 1997 formalmente racionalizó las exoneraciones concentrándolas por lo general en beneficios a las enajenaciones locales, y entre 1998 y 2001 el gobierno inició un proceso paulatino de otorgamiento de nuevas exenciones que fue ampliado con la reforma 2003, liberando importaciones y compras locales de distintos bienes. Acreditación. El mecanismo permite desde la reforma 1990 enterar al fisco la diferencia entre los créditos del contribuyente, por el IGV pagado en sus insumos, y sus débitos, por el IGV cobrado en la transacción de su producto. A partir del ajuste 1997 no aplica la acreditación por fracción anual. La reforma 1997 establece el plazo de 30 días para efectuar la devolución, término que fue eliminado por la modificación impositiva 2003. Régimen Simplificado. Para efectos del pago conjunto de IVA e IR, desde la reforma 1990 los pequeños contribuyentes pueden apegarse al régimen unificado de imposición por Cuota Fija. En vista que no fueron estipulados normativamente los niveles de Cuota Fija a través del Acuerdo Ministerial No. 22-200347, la DGI ha determinado discrecionalmente más de 300 categorías que obligan al contribuyente a tributar según las cantidades que comercialice, lo cual acentúa la subjetividad del sistema tributario48.

c. Impuesto Selectivo al Consumo, ISC (antes Impuesto Específico de Consumo, IEC)

(Ver anexo II.G, Impuesto Selectivo al Consumo, IEC/ISC, en la página -12-) Nomenclatura. El ajuste 1990 llamó al tributo Impuesto Selectivo de Consumo, ISC, la reforma 1997 Impuesto Específico de Consumo, IEC, y la reforma 2003 cambió su nomenclatura a Impuesto Selectivo al Consumo, ISC. ISC conglobado. El ISC conglobado se aplica a todos los bienes de la industria fiscal en la reforma 1990, en el ajuste 1997 aplica únicamente a los derivados del petróleo y en la reforma 2003 recae sobre los derivados del petróleo y el azúcar. La aplicación de un impuesto único o conglobado impide gravar al producto con otro tributo local. Ad valorem vs. específico. Desde 1990 aplicó el impuesto de forma ad valorem a los derivados del petróleo y la reforma 2003 lo transforma en específico. El sistema ad valorem era más beneficioso para el fisco por causar mayor elasticidad de la recaudación al incorporar ajustes por inflación.

47 Régimen Especial para Contribuyentes por Cuota Fija, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 174 del 12 de septiembre de 2003. 48 “Este sistema llamado de Cuota Fija es el actualmente aplicado en el país y alcanza a las personas naturales cuyo valor de ventas o prestación de

servicios es inferior a una suma fija que periódicamente determina la DGI. Pero lo que no resulta usual es el hecho de que hayan determinado más de 300 niveles de cuotas fijas distintas según el monto de ventas del contribuyente, lo que da una idea acerca del grado de discrecionalidad que tiene el organismo administrador en esta materia” (Gómez Sabaini, J.C. Nicaragua: Desafíos para la Modernización del Sistema Tributario. Página 33 del Capítulo II).

Alícuotas. Siguiendo la tendencia de la región centroamericana de reducir el número de bienes y servicios gravados por este impuesto, casi exclusivamente a la industria fiscal, con la reforma 1997 se inicia en nuestro país una notoria desgravación del impuesto, que repunta con el ajuste 2003. Base imponible. En la enajenación se va ampliando gradualmente a través del tiempo. Acreditación. Los ajustes van modernizando el método.

Exoneraciones. Se han ido ampliando desde la reforma 1997, con énfasis en el ajuste 2003. Obligaciones. La reforma 2003 amplía los deberes de los sujetos implicados en el impuesto. Distribución. El ajuste 2003 establece la repartición municipal de la recaudación por el ISC que grava el azúcar, factor negativo por formular asignaciones financieras extra presupuestarias.

d. Impuestos municipales

(Ver anexo II.H, Impuestos municipales, en la página -13-)

Aunque no es interés de mi análisis el ámbito municipal, de la comparación de lo estatuido en las distintas reformas tributarias, que por lo general redefinen tributos nacionales, extraje los siguientes datos representativos que claramente dejan entrever la poca incidencia que los ajustes han tenido al respecto, excluyendo prácticamente a las alcaldías de sus alcances.

En la reforma 1990 evolucionó el Impuesto al Patrimonio Neto49 pasando a conformar el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, IBI50. Este ajuste determina la modernización del impuesto, regulándolo con mayor precisión, cambiando los plazos de entero y ampliando los casos de exoneración. Desde 1992 se trató de remediar la falta de actualización de los planes de arbitrios mediante la traslación de impuestos nacionales, como el de rodamiento y el de bienes inmuebles, a la administración municipal. Sin embargo, y pese a que la gestión de los impuestos patrimoniales ha pasado al control local, dotando de autonomía a los municipios en cuanto al manejo de sus ingresos tributarios, aún persisten debilidades que demoran su descentralización. En 1997 se actualizó el Plan de Arbitrios del Municipio de Managua51, modernización que generalmente consistió en aumentar exoneraciones, sin embargo no tocó el Plan de Arbitrios Municipal52 que aplica a los restantes municipios en la misma medida. Lo anterior tuvo trascendencias fiscales que serán analizadas en el

49 El Decreto No. 1251, Ley del Impuesto sobre el Patrimonio Neto, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 107 del 11 de mayo de 1983, creó el

impuesto que gravaba el patrimonio neto poseído al 30 de junio de cada año, tanto en Nicaragua como en el extranjero. Consideraba patrimonio neto a la diferencia resultante entre el activo mobiliario e inmobiliario, obligando a declarar a los sujetos pasivos con activo superior a C$15 mil aunque su patrimonio fuere menor. El impuesto se cancelaba aplicando tarifa progresiva de cuatro estratos. Establecía anticipos o cuotas periódicas, debiendo quedar pagado el total del impuesto a más tardar el 30 de septiembre, y otorgaba crédito contra impuesto hasta por 100% a las sumas pagadas por Impuestos sobre Bienes Inmuebles. Este impuesto es derogado durante la reforma 1990 por el Decreto No. 17-92 publicado en El Nuevo Diario del 1 de marzo de 1992.

50 Previamente establecido en ambos Planes de Arbitrios, posteriormente evoluciona al Decreto No. 3-95 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 21 del 31 de enero de 1995.

51 Decreto No. 10-91 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 30 del 12 de febrero de 1991. 52 Decreto No. 455 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 144 del 31 de julio de 1989.

próximo Capítulo. Por su parte, la obsolescencia de los catastros ocasiona que la recaudación efectiva del IBI sea un tercio de su potencial, al determinar el valor de la propiedad y consecuente monto imponible sobre cuantías desfasadas. El ajuste 1997 además reduce la alícuota del Impuesto sobre Ingresos Brutos, IMI, amplía sus exoneraciones y subraya que la potestad tributaria municipal está delegada exclusivamente a la Asamblea Nacional. Ninguna de las tres reformas corrigió la doble tributación que subyace al aplicar el IMI en la esfera local a ingresos brutos que en lo posterior serán gravados en el ámbito nacional por el IR, de tal forma que un mismo hecho generador resulta afectado por dos impuestos diferentes. El ajuste 2003, en particular, no tuvo ninguna incidencia respecto a los impuestos municipales, lo cual conforma una de las principales problemáticas actuales: las alcaldías siguen siendo olvidadas por las reformas tributarias, sólo tomadas en cuenta a la hora de incluir los tributos municipales en las crecientes exoneraciones. Siguen ausentes los incentivos a la eficiente utilización de los recursos transferidos, la transmisión simultánea de responsabilidades de gasto público al traspaso de recursos, y un marco institucional que regule la interacción entre los distintos niveles intergubernamentales.

e. Impuesto de Timbres Fiscales, ITF

(Ver anexo II.I, Tratamientos a documentos por el ITF, en la página -14-)

Desde el ajuste 1997 se exoneran múltiples documentos del pago de ITF, de tal forma que las bases del impuesto se van reduciendo.

f. Arancel Temporal de Protección, ATP

(Ver anexo II.J, Arancel Temporal de Protección, ATP, en la página -14-)

La reforma 1997 convierte la gravación de ITF sobre la póliza de importación o formulario aduanero en ATP de 5% sobre el valor CIF de importación de bienes. Además establece tasas diferenciadas para los bienes no comprendidos en la industria fiscal en concepto del mismo ATP, agregó exoneraciones al arancel y define el calendario de desgravación que lo elimina al 2001, razón por la que no aplica en el ajuste 2003.

g. Derechos Arancelarios a la Importación, DAI

(Ver anexo II.K, Derechos Arancelarios a la Importación, DAI, en la página -14-)

Las exoneraciones van incrementando desde el ajuste 1997. La reforma 2003 restringe los sujetos exonerados pero añade la liberación a sus enajenaciones, además de su importación. Como consecuencia, la importación del petróleo, los combustibles y lubricantes, así como los bienes de capital para el sector agropecuario, están casi exonerados de este impuesto en su totalidad. El ajuste 2003 prácticamente no altera el DAI en lo absoluto.

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIII CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS DDEELL SSIISSTTEEMMAA

TTRRIIBBUUTTAARRIIOO DDEE NNIICCAARRAAGGUUAA

CCaappííttuulloo IIII

CCaarraacctteerrííssttiiccaass ddeell ssiisstteemmaa ttrriibbuuttaarriioo

nniiccaarraaggüüeennssee

Estructura

Ámbito nacional

Ámbito municipal

Seguridad Social

Evolución de las reformas

Baja presión tributaria

Pocos tributos y énfasis en la imposición

Escasos contribuyentes

Déficit fiscal

Desigualdad en la distribución del ingreso

Regresividad

Evasión fiscal

Escasa capacidad de gestión

Marco jurídico

Código Tributario

Inconstitucionalidades relevantes

Reglamentos que trascienden leyes

Discrecionalidad

Irregularidad técnica

Beneficios fiscales

Impacto tributario del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIII CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS DDEELL SSIISSTTEEMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIOO DDEE NNIICCAARRAAGGUUAA Esta sección de la presente tesis explica la situación económica nicaragüense, determinante del horizonte actual que detallaré en relación a la materia tributaria, y precisa las implicancias impositivas del acuerdo comercial con Estados Unidos, además de los respectivos desafíos de la inserción internacional. AA.. MMAACCRROOEECCOONNOOMMÍÍAA

Nicaragua es una economía en recesión con tasas de crecimiento que promedian 4.5% entre 1994 y 2005, porcentaje ligeramente superior al índice de incremento poblacional de 3%. Esta tendencia sigue siendo insuficiente y basada primordialmente en el comportamiento de las exportaciones. Nuestro país concentra el 55% de la población en extrema pobreza de Centroamérica, con índices de pobreza correspondientes al 44.1% de sus ciudadanos y al 13.6% de su sociedad al medir la extrema pobreza. El 80% de la población se sustenta con menos de US$2 al día. Del total de ocupados, 68.5% no tiene capacidad de adquirir la canasta básica de consumo, y 25.7% gana menos del salario mínimo real. La tasa de desempleo es alta, equivalente a 25.3% de la Población Económicamente Activa, PEA, y el analfabetismo está presente en uno de cada tres nicaragüenses. El país vivió la más dramática experiencia hiperinflacionaria de Latinoamérica desde 1988, con niveles que superaron los 5 dígitos, requiriendo años de control financiero y ayuda externa para ubicar la inflación en 11.3% para el 200653. Tenemos los mayores déficit comercial y fiscal de América Latina, a como puede observarse en el siguiente gráfico.

CCEENNTTRROOAAMMÉÉRRIICCAA:: DDÉÉFFIICCIITT FFIISSCCAALL YY DDEE BBAALLAANNZZAA DDEE PPAAGGOOSS

CCOOMMOO PPOORRCCEENNTTAAJJEE DDEELL PPIIBB

1.4

5.6

1.6

3.6

1.3

5

2.8

5.85.3

13.7

Costa Rica El Salv ador Guatemala Honduras Nicaragua

Déficit fiscal

Déficit cuenta corriente

Fuente: Elaboración propia con base en datos del FMI y CEPAL citados en La Reforma Tributaria. Una Reforma para el Desarrollo.

53 Lo que nos cataloga entre los índices normales de inflación, al hacer comparaciones con Honduras (8.8%), Guatemala (9.2%) y Costa Rica (13.1%).

El endeudamiento ha sido el obstáculo más grande para el desarrollo. A inicios de 2004 Nicaragua alcanzó el punto de culminación de la iniciativa HIPIC54, que resultó ser la mayor fuente de recursos del país en los últimos años. Es el único país de Centroamérica en donde la deuda interna es mayor que la externa (75% del total). La situación es de alto riesgo por el saldo actual de la emisión de Certificados Negociables de Inversión del Banco Central, CENI´s55, que generan C$350 millones en intereses anuales por los que no pagan impuestos. También es alarmante la dependencia económica en la cooperación internacional, que aporta 3.4% del Producto Interno Bruto, PIB56, con lo que alivia dos tercios del déficit fiscal. Algunos indicadores –según datos del nuevo cálculo del PIB con base en 1994, que incrementa en un 70% el nivel del índice subvaluado de 1980– presentes en el siguiente cuadro ilustran la vulnerabilidad económica nacional.

Indicadores Macroeconómicos Concepto 1995 2000 2005 2006 Proyecciones 2007

PIB (tasas de crecimiento % anual) 5.9 4.1 4 3 4 PIB per cápita (% crecimiento anual) 4.1 2.4 6.4 5.9 --- Inflación nacional (%) 11.1 6.5 9.6 11.3 7 Déficit (-) balanza de pagos (% del PIB) -22.6 -21.3 -16.3 -13.7 12 Déficit fiscal (% del PIB) -5.2 -8.5 -5.1 -5.3 4.5 Saldo de la deuda externa (tasa de variación anual) -12.4 1.7 -0.8 -16.2 --- Tasa de desempleo global (% de la PEA) 28.7 21.9 25.1 25.3 24.7

Fuente: Elaboración propia con base en Avendaño, N. Nicaragua: Informe Económico Agosto 2006. Nota: Los espacios vacíos en el cuadro, en relación a las proyecciones del 2007, se deben a que el autor no asumió consideraciones al respecto por lo cual no se cuenta con dicha información.

BB.. CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS DDEELL SSIISSTTEEMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIOO NNAACCIIOONNAALL

A continuación se diagnostica el sistema tributario de nuestro país, puntualizando sus principales deficiencias. 11.. BBAAJJAA PPRREESSIIÓÓNN TTRRIIBBUUTTAARRIIAA

La presión tributaria es la proporción del PIB destinada al pago de tributos. El PIB corregido en 1994 arrojó resultados nacionales de carga tributaria del gobierno central correspondientes a niveles de 16.6% para el 2005 y 16.4% para el 200657, pronosticando una presión impositiva de 16.7% para el 2007. Estos índices superan el promedio de América Central58. El gráfico subsiguiente, demuestra que somos el país de Centroamérica donde se pagan más impuestos en relación al PIB, sin embargo tales índices de carga aún no llenan las expectativas

54 El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional impulsaron la Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPIC por sus siglas en inglés,

Highly Indebted Poor Countries) puesta en marcha en 1996, con el objetivo de reducir la deuda externa en los países con ingreso per cápita menor a US$885, donde el alivio de la misma sea insostenible a través de mecanismos tradicionales. En septiembre de 1999 Nicaragua es elegida para formar parte de la iniciativa HIPIC que le permitió reducir su deuda externa en 84%. El objetivo era destinar los recursos liberados al financiamiento de proyectos y programas de la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP) y los Planes Nacionales de Desarrollo (PND); sin embargo, se ha desviado la mayor parte de su alivio al pago de la deuda interna, impidiendo al sector público invertir en capital humano.

55 Instrumentos financieros creados para dar liquidez al sistema debido a la quiebra fraudulenta de los bancos en 2000, que se dejaron de emitir en julio de 2003.

56 El PIB corresponde actualmente a C$93,569 millones y se pronostica para el 2007 su ascenso a C$104,739 millones. 57 Según el Consejo Monetario Centroamericano, CMCA, es de 17.3% si se incorpora la presión fiscal a nivel municipal y de la Seguridad Social. 58 La presión tributaria de América Latina en los últimos quince años, a diferencia de Estados Unidos (28%) y Europa (42%), ha oscilado entre 20% y

21%, reportándose en 17% para el 2004 y 14% en la actualidad. También los países de la región centroamericana tributan por debajo de su capacidad contributiva, con un promedio actual de carga del 15%.

y necesidades del sistema tributario. Por tal razón habrá que amplificar la carga a través de la nueva reforma tributaria, lo cual no debe significar aumento en las alícuotas de los impuestos sino ampliación de la base de contribuyentes.

PPRREESSIIÓÓNN TTRRIIBBUUTTAARRIIAA DDEE CCEENNTTRROOAAMMÉÉRRIICCAA 11999900 –– 22000033 CCOOMMOO PPOORRCCEENNTTAAJJEE DDEELL PPIIBB

Fuente: Elaboración propia con en base en Agosín, M. y otros. “Panorama Tributario de los Países Centroamericanos y Opciones de Reforma”, en Recaudar para Crecer. Bases para la Reforma Tributaria en Centroamérica.

22.. DDÉÉFFIICCIITT FFIISSCCAALL

Los ingresos tributarios de Nicaragua corresponden a 16.4% del PIB, mientras el gasto público equivale a 23% del mismo. Es verdad que la recaudación nacional asciende al paso del tiempo, pero la causa de este factor no es precisamente la mayor calidad en la percepción tributaria sino la inflación promedio del 11.3% que encarece los productos y servicios y, por ende, desliza los cobros de impuestos al consumo sobre los mismos. Los bajos índices recaudatorios59 son insuficientes para cubrir las erogaciones públicas, lo cual genera el déficit fiscal más alto de la región centroamericana y de Latinoamérica, equivalente al 5.3% del PIB.

59 “El economista Adolfo Acevedo destacó las discrepancias que existen en el mismo Gobierno para reportar los niveles de recaudación. Destacó que

mientras Hacienda reportó ingresos por C$3,887 millones, el Sistema Integrado de Gestión Financiera Administrativa (SIGFA) destaca que fueron de C$4,068 millones” (Moncada, M. ¨Recaudaciones tributarias en alza¨. La Prensa. Managua, 4 de mayo de 2006). Tales divergencias resultan de la estratagema de estructurar el Presupuesto General de la República en base a un nivel de recaudación menor al que realmente se espera, con el fin de otorgar partidas presupuestarias más reducidas según tal monto recortado y manejar un saldo adicional que no deba ser presupuestado y pueda al final del período reportarse como ´sobre recaudación´. A manera de ejemplo, en la reciente reforma presupuestaria presentada el 31 de julio de 2006, “…el Ejecutivo confiesa y admite que en sobre cumplimiento de las metas de recaudación a esa fecha, sólo en lo referido a ingresos tributarios, incorpora C$707 millones adicionales” (Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto de la Asamblea Nacional. Dictamen del proyecto de Ley de Reformas a la Ley No. 562, Código Tributario de la República de Nicaragua. Página 5).

0

2

4

6

8

10

12

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16

18

1990 1995 2000 2003

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Centroamerica

33.. ÉÉNNFFAASSIISS EENN LLAA IIMMPPOOSSIICCIIÓÓNN IINNDDIIRREECCTTAA Los impuestos directos afectan sin intermediación la capacidad contributiva del agente económico, medida por su riqueza o ingreso. Son progresivos debido a que imponen una carga relativa mayor a los estratos que concentran el ingreso. Los impuestos indirectos gravan la capacidad contributiva del sujeto pasivo a través del consumo, es decir, al recaer sobre el gasto en bienes, servicios y transacciones económicas. Son regresivos ya que afectan relativamente más a los sectores de menores ingresos, que destinan a su gasto de consumo una proporción mucho mayor de su ingreso60. En Nicaragua los sectores pobres gastan mayor proporción de su ingreso en satisfacer necesidades de consumo que los grupos de altos ingresos. El 60% de los estratos más pobres de la población declaran consumos que exceden su ingreso, lo cual provoca que los gravámenes ligados a dichos gastos, de naturaleza regresiva, tengan mayor peso recaudatorio que la imposición al ingreso. La mayor aportación de la imposición indirecta en la presión tributaria61 también es ocasionada por la facilidad y rapidez en su recaudación. Del promedio de 1998 al 2003, el IVA aportó el 40% de la recaudación62 (54% por importación y 46% por consumo local), el ISC el 30% (91% por la industria fiscal –67% dado por los derivados del petróleo, 13% por las bebidas alcohólica, 6% por el tabaco y 5% por aguas gaseosas–)63, el IR el 17%64 (tres cuartos a consecuencia de las retenciones en la fuente de asalariados y grandes contribuyentes), los tributos a la importación el 10%65 y otros gravámenes el restante 3%. Los siguientes gráficos demuestran la evolución en la participación recaudatoria de cada impuesto durante una década, desde 1994 hasta 2004.

60 El impacto del IVA sobre la distribución del ingreso es regresivo por ser un impuesto trasladado al consumidor final. El ISC también es regresivo, con

énfasis en el ISC a las bebidas gaseosas, los cigarrillos y los derivados del petróleo, por gravar consumos que representan una mayor proporción del ingreso de sectores de más bajos recursos. Por su parte, los impuestos al comercio exterior también son regresivos dado a que encarecen el producto ofrecido al último destinatario.

61 En América Latina los impuestos indirectos aportan el 75% de la recaudación (de los cuales dos tercios proviene del IVA) mientras el restante 25% emana de los directos. Los mismos valores se repiten en Centroamérica, donde la imposición indirecta aporta el 76% de los ingresos tributarios (43% en concepto de IVA) mientras los impuestos directos recaudan 24%.

62 El IVA es hoy la principal fuente recaudatoria de Centroamérica. 63 Nicaragua es el país donde el ISC recauda más. Existen dos conjuntos de bienes gravados por este impuesto: 1) El primer grupo está constituido por

950 bienes generalmente importados que no generan más que 0.3% del PIB, cuya gravación opera como un arancel adicional que protege a los bienes sustitutos producidos en el país, y 2) El otro grupo está conformado por bienes de la industria fiscal (derivados del petróleo, bebidas alcohólicas, bebidas gaseosas y tabacos) que aportan aproximadamente 3.4% del PIB por impuestos varios.

64 Porcentaje muy cercano a la tendencia de América Latina, donde el IR aporta 20% de los ingresos tributarios, y Centroamérica, donde genera entre el 20% y 30% de la recaudación.

65 La baja participación recaudatoria de los aranceles es una tendencia en los países en desarrollo. En Latinoamérica aportan 4% de la recaudación y en Centroamérica algo más del 10% (después de haber representado el 27% para 1990). En nuestro país, la derogación de ATP y la disminución arancelaria ocasionó que, pese al crecimiento de las importaciones, la recaudación de los impuestos al comercio exterior se haya reducido pasando de generar 14.2% de los ingresos tributarios en 1998 a 5.8% en el 2003.

EEVVOOLLUUCCIIÓÓNN DDEE LLAA EESSTTRRUUCCTTUURRAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA DDEE NNIICCAARRAAGGUUAA EENN UUNNAA DDEECCAADDAA

Fuente: Elaboración propia con base en Gomez Sabaini, J.C. “Recaudar para Crecer: El Sistema Tributario de Nicaragua y sus Perspectivas”.

Actualizando cifras al 2006, el gráfico consecutivo define la aportación de cada impuesto en el PIB nacional.

NNIICCAARRAAGGUUAA:: EESSTTRRUUCCTTUURRAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA AALL 22000066

Aportación por impuesto como porcentaje delPIB

6.2

4.5

2.7

2.10.9

Importaciones Renta IGV

Petróleo Otros

Fuente: Elaboración propia con base en Avendaño, N. Nicaragua: Informe Económico Agosto 2006.

El predominio de los tributos indirectos sobre los directos, y el casi monopolio recaudatorio del IVA importado y del ISC sobre los derivados del petróleo, evidencian la regresividad y debilidad estructural del sistema, con efectos adversos sobre la equidad y progresividad aportada por impuestos directos66. Al respecto, el planteamiento del especialista Vito Tanzi67 apunta a que los grupos de poder que concentran el ingreso, obstaculizan reformas fiscales que puedan gravar con mayor intensidad sus intereses, por lo que no explotan los impuestos sobre la renta y la propiedad y más bien presionan por elevar la proporción de los tributos al consumo, especialmente del IVA.

44.. EESSCCAASSOOSS CCOONNTTRRIIBBUUYYEENNTTEESS

El Director General de Ingresos determinó que a raíz del empadronamiento del registro de la DGI, los 90 mil contribuyentes activos que se reportaban para el 2004, resultaron ser 45 mil sujetos pasivos al 2005, mientras “existen en el país 110 mil contribuyentes que no están pagando impuestos” 68. La categoría de grandes contribuyentes está constituida por 280 empresas que reportan al fisco, por retenciones efectuadas a sus compradores, el 75% de la recaudación nacional69. El rol de esta categoría se invierte, pasando de ser grandes contribuyentes a ser grandes retenedores de impuestos ajenos, es decir que los mismos no enteran al fisco tributos que ellos generan sino que trasladan impuestos que han retenido de otros contribuyentes por las transacciones que realizan. Los sectores económicos que más participan en la recaudación son el manufacturero y eléctrico, que aportan 54% de los ingresos tributarios, mientras el agropecuario, minero y de la construcción generan únicamente el 3%. En la tributación específica del IR, los grandes contribuyentes proporcionan el 74% de la recaudación. El 7% de las personas naturales genera 70% de los ingresos tributarios de su categoría y 16% de las personas jurídicas aportan el 90% respectivo. La industria fiscal y los asalariados sostienen la mayor parte de la recaudación, generando 4.3% del PIB. Respecto al IVA, los grandes contribuyentes soportan casi el 76.6% de la aportación de este impuesto a través del sector manufacturero, siendo los sectores agropecuario y de la construcción mínimos contribuyentes del mismo. Este factor convierte al tributo en un gravamen sobre los sectores industrial y comercial, distorsionando la estructura de precios en perjuicio del consumidor. La mayor fuente recaudatoria del país está dada por la importancia del ISC sobre el petróleo y sus derivados, pese a que es soportado por pocas empresas petroleras.

66 El IR es el único impuesto progresivo, que recientemente amenaza con convertirse en regresivo por gravar más sustancialmente a los asalariados que a

las empresas. La imposición a la renta de personas naturales, por su estructura de tasas marginales que aplican a diferentes tramos de ganancias incrementando de manera gradual a medida que aumenta el ingreso, y el hecho de que normalmente el impuesto sea asumido por los propios receptores de la renta, tiene carácter progresivo. Al contrario, la imposición a la renta de personas jurídicas tiene pequeños rasgos de regresividad por ser trasladada a los consumidores.

67 Tanzi, V. La Política Tributaria en los Países en Desarrollo, citado en Acevedo Vogel, A.J. Op. Cit. Página 25. 68 Editorial La Prensa. ¨El pago de los impuestos¨. La Prensa. Managua, 16 de enero de 2004; y Guerrero, R. ¨Buscan fondos para registro del fisco¨. La

Prensa. Managua, 27 de octubre de 2005. 69 Gómez Sabaini, J.C. Nicaragua: Desafíos para la Modernización del Sistema Tributario. Páginas ii, 12 y 13 del Capítulo II.

Thompson y Garita (2005) determina que los grandes contribuyentes en el 2003 entregaron el 80% de recaudación en Nicaragua, 70% en Guatemala y El Salvador, y 60% en Costa Rica. En la mayoría de los países latinoamericanos menos del 1% de los contribuyentes otorgan cerca del 75% de la recaudación.

55.. DDEESSIIGGUUAALLDDAADD EENN LLAA DDIISSTTRRIIBBUUCCIIÓÓNN DDEELL IINNGGRREESSOO

Actualmente se utiliza el indicador económico conocido como coeficiente de Gini para medir los niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, a través del ingreso per cápita familiar y el soporte de la carga tributaria70. El índice de Gini de Nicaragua es de 0.5 antes de impuestos y 0.69 después de impuestos, al examinar los efectos de la tributación sobre la distribución del ingreso. Tal fenómeno evidencia la alta concentración en la repartición nacional, la inequidad fiscal, desigualdad e injusticia social de Nicaragua. Nuestro índice de Gini es el más alto de la región centroamericana y da pie a una de las mayores disparidades del planeta en la distribución del ingreso.

Como resultado de la distribución inequitativa en la población, visible en el gráfico que procede, el sector de menores recursos capta 3.64% del ingreso y el grupo más acaudalado 62.4%71. El 10% de la población más rica concentra el 40.5% de la riqueza72 y tiene alrededor de 84 veces más recursos que el 10% más pobre de la población73. Estos datos comprueban la evolución hacia una mayor concentración en la distribución del ingreso.

DIS TRIBUCIO N DEL ING RES O FAM ILIAR P ERCAP ITA P O R Q UINTILES EN

NICARAG UA

Quintil 14%

Quintil 27%

Quintil 311%

Quintil 418%

Quintil 560%

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: Acevedo Vogel, A.J. Acerca del Impacto Distributivo de las Reformas Tributarias más Recientes. Pistas para una Propuesta de Reforma Tributaria Integral y Progresiva.

A consecuencia “… la concentración de la riqueza conduce a una situación en que las élites dominantes prefieren financiar sus propios bienes y servicios, en vez de favorecer la creación

70 El índice fluctúa entre 0, situación que manifiesta una distribución igualitaria del ingreso en una sociedad, y 1, situación que refleja la máxima

concentración del ingreso en unos pocos hogares. Los valores de 0.3 aún muestran una distribución bastante equitativa, con frecuencia en los países escandinavos. Los valores entre 0.4 y 0.6 determinan una marcada desigualdad, situación de los países latinoamericanos. Los valores superiores al 0.6 denotan una situación de extrema desigualdad, caso de Nicaragua. Para hacer uso del indicador los especialistas dividen a la población según estratos de ingreso en grupos poblacionales conocidos técnicamente como quintiles, que abarcan cada uno 20% de los hogares.

71 Gómez Sabaini, J.C. “Nicaragua: Desafíos para la Modernización del Sistema Tributario”, en Recaudar para Crecer. Bases para la Reforma Tributaria en Centroamérica. Página 266.

72 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá, 2003. Página 69. 73 Acevedo Vogel, A.J. Op. Cit. Página 3.

de un Estado que eventualmente pueda generar bienes públicos y redistribuir ingresos”74. Machado y Agosín explican que entre más desigual es la distribución del ingreso, más bajos serán los índices de recaudación tributaria y gasto público en un país. Señalan que en sociedades muy desiguales, el control del aparato público está en manos de las clases de más altos recursos económicos, que prefieren impuestos bajos, y a medida que la sociedad es más igualitaria las clases medias tienen mayor acceso al poder político y demandan mejores servicios públicos que deben financiarse con mayores impuestos75.

66.. RREEGGRREESSIIVVIIDDAADD El punto de partida para el análisis es la diferencia entre incidencia legal, referida al sujeto que debe entregar el importe monetario del impuesto al fisco, e incidencia económica, relativa al contribuyente que termina pagando en última instancia los impuestos. La incidencia legal o efectiva mide los efectos de los impuestos sobre los agentes del sistema económico, es decir, la distribución de la carga tributaria por sectores y niveles de ingreso. En otras palabras, define quién soporta materialmente la presión fiscal y qué parte le toma ésta de sus ingresos. “El efecto social de los impuestos y sus implicaciones en la distribución de la carga, se encuentran determinados por dos ejes rectores de la tributación sobre los cuales gravita el concepto equidad: el principio de beneficio y el principio de la capacidad de pago”76. El principio de beneficio considera a los impuestos como el precio que el contribuyente debe pagar por beneficiarse de los servicios públicos, debiendo relacionarse con la utilidad marginal individualizada, y el principio de capacidad de pago ordena que debe contribuirse en relación a la renta o riqueza poseída, factores que determinan la posibilidad de aportación del sujeto fiscal a los gastos públicos77.

La equidad fiscal consiste en la incidencia justa y progresiva del conjunto de acciones de gasto público, medidas tributarias y distribución de la carga contributiva. La percepción de esta justicia fiscal legítima la aceptación y cumplimiento de los impuestos. El concepto equidad fiscal está dado por la equidad vertical y la equidad horizontal. La equidad vertical determina que debe darse tratamiento fiscal diferenciado a los contribuyentes en la medida que presenten distinta capacidad de contribución. Los individuos de mayores ingresos deben soportar mayor carga tributaria respecto a los más pobres, simplemente por tener mayor capacidad de pago. La equidad horizontal impone la asignación de paralela presión fiscal a contribuyentes con igual capacidad contributiva. Similares unidades pagadoras de impuestos deben abonar parecidas cantidades del gravamen. Teóricamente debe prevalecer la equidad en la distribución de la carga, acorde a la capacidad contributiva de quienes reciben la incidencia de los impuestos78, de tal manera que la política impositiva actual favorezca a los segmentos más pobres de la población. “… Una equitativa distribución de las cargas fiscales puede ser el camino por el legislador para favorecer la

74 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFi. Reflexiones sobre Tributación en América Latina. Boletín No. 3. Página 4. 75 Agosín, M. y Machado, R. “Reforma Tributaria y Desarrollo Humano en Centroamérica”, en Recaudar para Crecer. Bases para la Reforma Tributaria

en Centroamérica. Página 28. 76 Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 37. 77 Considérese vulnerado el principio de capacidad de pago si se permite la no tributación de actividades susceptibles de ser gravadas. 78 Pita, C. Los Sistemas Tributarios Latinoamericanos y la Adecuación de la Imposición a la Renta a un Contexto de Globalización. Página 158.

equitativa distribución de la riqueza”79. La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 determina en sus Artos. 13 y 14 que “… Es indispensable una contribución común que debe ser dividida entre los ciudadanos conforme con sus posibilidades”80. Sin embargo, en la práctica la carga no ha sido equitativamente distribuida. Como lo grafica el diagrama que presento a continuación, el sistema tributario nicaragüense es regresivo debido a que los sectores de menores recursos soportan, proporcionalmente a su ingreso, un porcentaje de impuestos superior al que recae sobre los estratos más ricos. Para comprender los rasgos de un sistema tributario regresivo debe preverse la distinción entre los conceptos de progresividad81, regresividad82 y proporcionalidad83.

30%

25%

20%

15%

10%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

CARGA RELATIVA

CARGA TRIBUTARIA RELATIVA POR QUINTILES ORDENADOS POR TRAMOS DE INGRESOS

SISTEMA TRIBUTARIO REGRESIVO

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: Acevedo Vogel, A.J. Acerca del Impacto Distributivo de las Reformas Tributarias más Recientes. Pistas para una Propuesta de Reforma Tributaria Integral y Progresiva.

A medida que se incrementa el nivel de ingreso de las familias, el porcentaje de éste que se destina al pago de impuestos se reduce. Nicaragua constituye el caso centroamericano más dramático de rigidez en el sistema fiscal, debido a que en su territorio los sectores que absorben gran cantidad de ingresos sobrellevan una carga impositiva menor a la que les

79..Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario. Resoluciones de las XXI Jornadas de Estudios, en

http://www.iladt,org/documentos/detalle_doc.asp?id=391, citado por Balladares Saballos, R. Breve Análisis Jurídico-Tributario del Anteproyecto de Ley Especial de Creación de Bonos de Inversión Turística. Página 4.

80 Centro Iberamericano de Administraciones Tributarias, CIAT. Op. Cit. Página 10. 81 Progresividad. Característica de una estructura tributaria en que el impuesto recae de forma proporcionalmente mayor sobre los estratos de ingreso más

elevado, de tal forma que soportan mayor presión tributaria los que ganan más. Un impuesto progresivo grava en proporción mayor a los estratos de ingreso más elevado. Los impuestos directos inclinan la balanza del sistema hacia la progresividad. Al respecto la Coste Suprema de Justicia, en la página 146 del boletín judicial 1978, dispuso que “los impuestos y más que todo los indirectos, han de estar reglados en una forma tal que el de mejor condición económica aporte más a los gastos públicos” (citado en Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 40).

82 Regresividad. Peculiaridad del sistema tributario en que la carga impactará con mayor magnitud sobre los estratos de ingresos inferiores. Un impuesto regresivo castigará a los contribuyentes o sectores de renta más baja. La preponderancia de impuestos sobre los consumos aporta regresividad a la estructura tributaria.

83 Proporcionalidad. Rasgo de la estructura tributaria en que el impuesto recae con igual fuerza sobre todos los niveles de ingresos de tal manera que todos los individuos, independientemente del ingreso que detenten, pagan la misma cantidad de impuestos a través de un aporte constante.

corresponde de acuerdo a su capacidad contributiva. Generalmente el responsable formal del tributo no resulta ser quien efectivamente resiste su carga84. De los C$16.4 que se pagan en impuestos por cada C$100 producidos en Nicaragua, un aproximado de C$14.4 es asumido por sectores pobres mientras los sectores ricos aportan solamente C$2.

El gráfico subsiguiente ilustra cómo el sector poblacional de mayores ingresos paga entre el 20.4% y el 26.7% inferior al promedio de su deuda tributaria, mientras el sector más pobre paga entre el 95.9% y el 116.9% más que el promedio de su deuda85. Usualmente una estructura tributaria es bastante regresiva cuando el segmento más pobre resiste una presión 40% mayor al promedio, en Nicaragua tal sector aguanta una carga que supera en más de 100% al promedio, 160% en el caso de los impuestos indirectos.

1 9 5 . 3 0 %

1 5 4 . 1 5 %

1 3 2 . 9 2 %

1 1 2 . 0 0 %

7 9 . 7 1 %

0 %

2 0 %

4 0 %

6 0 %

8 0 %

1 0 0 %

1 2 0 %

1 4 0 %

1 6 0 %

1 8 0 %

2 0 0 %

Q U I N T I L 1 Q U I N T I L 2 Q U I N T I L 3 Q U I N T I L 4 Q U I N T I L 5

C A R G A T R I B U T A R I A D I F E R E N C I A L C O M O % D E L A M E D I A ( M E D I A = 1 0 0 % ) . D I S T R I B U C I O N D E L A C A R G A T R I B U T A R I A R E L A T I V A P O R T R A M O S D E I N G R E S O

C A R G A T R I B U T A R I A C O M O % D E L A M E D I A

Fuente: Acevedo Vogel, A.J. Acerca del Impacto Distributivo de las Reformas Tributarias más Recientes. Pistas para una Propuesta de Reforma Tributaria Integral y Progresiva.

En resumen, los sectores más pobres están asumiendo mucho más de lo que les toca, mientras los más pudientes eluden su responsabilidad tributaria al enfrentar efectivamente mucho menos de lo que deberían. Adolfo Acevedo86 cita al famoso economista Jeffrey Sachs, que asevera oportunamente: “… América Latina, la región del mundo con los sistemas impositivos más desiguales y corruptos, y donde las clases altas no pagan casi nada de impuestos”. Centroamérica es actualmente la región más desigual de América Latina, que a su vez es la más desigual del mundo87. Nicaragua es el país más desigual dentro de la región centroamericana dado su índice de Gini y, por ende, amenaza con serlo a nivel mundial.

84 Báez Cortés T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 43. 85 Según el estudio más serio sobre incidencia del sistema tributario de Nicaragua hecho hasta la fecha: Gómez Sabaini, J.C. “Nicaragua: Desafíos para la

Modernización del Sistema Tributario”, en Recaudar para Crecer. Bases para la Reforma Tributaria en Centroamérica. Página 269. 86 Acevedo Vogel, A.J. Op. Cit. Página 90. 87 Agosín, M. y Machado, R. Op. Cit. Página 15.

77.. EEVVAASSIIÓÓNN FFIISSCCAALL

La evasión88 es el escape del control fiscal y el pago de tributos, o la reducción de su monto, de manera ilegal. En Nicaragua este dato equivale a 8.5% del PIB. De la pérdida fiscal nacional correspondiente al 13.5% del PIB, 60% se atribuye a los efectos de la evasión fiscal y el restante 40% a los beneficios fiscales. Los evasores muy pocas veces son capturados y castigados, especialmente si son poderosos. La evasión del IVA fue estimada por el FMI para 1999 en 35%. Por su parte, en los últimos ocho años el 60% de las empresas declara pérdidas en sus estados financieros sistemáticamente para evadir el pago del IR. El 71% de la evasión de este impuesto se ejecuta a través de los precios de transferencia. Una de las mayores causas de evasión es la informalidad de la economía presente en cualquier nivel empresarial, que acapara el 63% de la ocupación laboral nacional.

88.. EESSCCAASSAA CCAAPPAACCIIDDAADD DDEE GGEESSTTIIÓÓNN AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVAA

Las reformas fiscales emprendidas desde la década de los años 90´ no han logrado el impacto deseado por no haber sido acompañadas de las reformas administrativas necesarias. En este contexto analicemos qué dificultades prevalecen acentuando la regresividad del sistema.

Para empezar, es un hecho que si la población, cuya mayor parte vive en condiciones inhumanas y precarias, aprecia que sectores de altos ingresos evaden sus obligaciones tributarias crecerá la desconfianza en la administración y la percepción de injusticia en el sistema. Lo que ocurre en la práctica del sistema tributario real o efectivo, desestimula al contribuyente en el cumplimiento voluntario. Por otro lado, solamente el 1% de lo recaudado por ingresos tributarios se destina a cubrir los costos de la entidad administrativa, lo cual resulta insuficiente89. Esta institución no publica ni rinde cuentas de su gestión, los indicadores que evalúan su ejecución son rudimentarios y se han imputado cargos de corrupción a sus responsables. El recurso humano del fisco está sumamente descuidado. Actualmente este órgano administrativo está limitado en sus atribuciones de combate al fraude fiscal y aplicación de sanciones, por corresponder dichas funciones al Poder Judicial que carece de capacidad para sancionar el incumplimiento fiscal. La reducida probabilidad de detección a evasores es consecuencia de las pocas y deficientes auditorías realizadas por la DGI. La presencia de la administración en su tarea de fiscalización es reducida y la mínima información proveniente de limitadas auditorías hace necesario que la autoridad tributaria tenga que creer las afirmaciones del contribuyente en sus declaraciones para hacer efectivo el requerimiento de pago, sin siquiera poder corroborarlo. Sin embargo, el registro, seguimiento sistemático y análisis del comportamiento económico de los contribuyentes y la veracidad de las declaraciones, seguramente revelarían inconsistencias profundas. Estos datos hablan de las debilidades de gestión del fisco nicaragüense, que urge de ser modernizado90.

88 Distinto es el concepto de elusión, correspondiente al esquivo de pago de tributos o la reducción de su monto a través de escudos legales, resquicios o

ambigüedades en la ley. También se denomina “arbitraje de impuestos”. 89 Mientras sensatamente Guatemala aporta 2% y Costa Rica 1.8% de lo percibido para costear los gastos y mantenimiento de su respectiva entidad. 90 Siguiendo las pautas de nuestro vecino Costa Rica, que desde 1992 inició un proceso de modernización, descentralización y acercamiento de

administraciones tributarias regionales, programa que se reformó en el 2000.

CC.. PPAARRTTIICCUULLAARRIIDDAADDEESS DDEELL MMAARRCCOO JJUURRÍÍDDIICCOO TTRRIIBBUUTTAARRIIOO

En este apartado se señala la ausencia prolongada del cuerpo normador del sistema tributario nicaragüense y se analizan ciertos casos que evidencian la tolerancia del régimen frente a la presencia de actos discrecionales, inconstitucionalidades, ilegalidad de decretos que van más allá de leyes, irregularidades técnicas y la expansión del régimen de beneficios fiscales carente de una política general de incentivos a la inversión. Puntualicemos a continuación los ejemplos que ilustran estas situaciones.

11.. CCÓÓDDIIGGOO TTRRIIBBUUTTAARRIIOO

Después de trece años de intentos infructuosos por gestar y aprobar la codificación tributaria en Nicaragua91, a falta de voluntad política genuina, y siendo el único país de América Latina que aún carecía del aparato regulador, no fue sino hasta el 23 de noviembre de 2005 que la Ley 562, Código Tributario de la República de Nicaragua, fue publicada en El Diario Oficial La Gaceta No. 227, entrando en vigencia el 23 de mayo del presente 200692. El Código Tributario es la ley suprema de carácter impositivo que integra los ejes básicos de la tributación, derechos y obligaciones de las partes de la relación jurídica. Regula las pautas tributarias generales, dejando a las leyes específicas de reforma tributaria y otras disposiciones en la materia ocuparse de establecer alícuotas de impuestos y otros pormenores. En un intento por esquematizar nuestro Código Tributario, debo insistir en los siguientes factores a guisa de ejemplos puntuales y relevantes. Aspectos positivos. Establece el primer marco jurídico regulador de las relaciones fisco-contribuyente, mejorando las garantías e impulsando el cumplimiento espontáneo de las obligaciones tributarias de la población, mientras delimita las responsabilidades y atribuciones de la administración tributaria, fortificando su labor recaudadora, el control y la lucha contra el fraude. Fortalece el principio del silencio administrativo positivo al disponer que si el tribunal no falla el recurso de apelación en el plazo de noventa días hábiles se entiende resuelto a favor del contribuyente, y si la administración no contesta la consulta del contribuyente en el plazo oportuno, éste podrá satisfacer sus obligaciones conforme el criterio expresado en la misma.

91 Antecedentes nacionales:

- 11999922.. PPrimer intento codificador mediante la organización de una comisión mixta Ejecutivo-Legislativo, que concretó un arduo proceso de consultas entre sectores del Estado y la sociedad civil.

- 11999966.. Dictamen favorable del proyecto de Código Tributario por la Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuestos de la Asamblea Nacional.

- 11999988.. La Asamblea conoció una propuesta de ajustes al proyecto de ley. - 22000033.. El Poder Ejecutivo envió a la Asamblea Nacional un nuevo anteproyecto, obviando lo avanzado hasta entonces, documento viciado por

violentar el proceso de formación de la ley. 92 Precedentes mundiales:

- 11991199.. El primer Código Tributario nació en Europa con la Ordenanza Tributaria Alemana de la República de Weimar o Abgabenordnung. Seguidores de tal iniciativa fueron: en Europa, Francia en 11995500 y España en 11996644; y en América, Argentina en 11993333, México en 11993399, Estados Unidos en 11995544, Chile en 11996600, Brasil y Perú, ambos en 11996666.

- 11996677.. El Modelo de Código Tributario para América Latina (OEA-BID), elaborado por Ramón Valdés Costa, Carlos María Giuliani Fonrouge y Rubens Gomes de Sousa, fue el piloto conductor del proceso codificador de la región latinoamericana.

- Otras guías de codificación tributaria más recientes son el Modelo CIAT de Código Tributario (Centro Iberoamericano de Administraciones Tributarias) y el Modelo de Código Centroamericano, elaborado por la Secretaría de Integración Económica, SIECA, ambos de 11999977..

- Dichos modelos fueron seguidos por los países centroamericanos al crear sus propios Códigos Tributarios, siendo el pionero Costa Rica en 11997711, siguiéndole el paso Guatemala en 11999911, Honduras en 11999977, El Salvador en 22000011 y finalmente Nicaragua en 22000066.

Por otro lado, y en obediencia al artículo 26 constitucional93, determina que para poder utilizar la información del contribuyente como prueba en procesos de carácter administrativo o civil, la DGI deberá notificar a la persona de la cual se ha solicitado información, e indica que se requiere previa autorización judicial para que el fisco demande la información que verifique la situación impositiva del sujeto pasivo. En cuanto a la mora, estipula que los recargos aplicarán en beneficio del contribuyente en caso de mora por parte de la administración respecto al reembolso de pagos indebidos o saldos a favor, y no habrán recargos para el sujeto pasivo que presente declaración sustitutiva durante los treinta días hábiles posteriores al vencimiento del plazo para la presentación de la original. Además endurece el régimen sancionatorio y dispone multas exhorbitantes, desincentivando al obligado a violentar las reglas y evadir impuestos. Finalmente independiza al Tribunal Administrativo Tributario respecto de los poderes Ejecutivo y Judicial. El siguiente cuadro puntea la situación anterior y las variantes de determinadas instituciones a raíz de la vigencia del Código Tributario, que trajeron beneficios a los sujetos involucrados.

Debilidades. El Código se refiere exclusivamente a la recaudación de tributos internos vía DGI, exceptuando de su normativa a los aduaneros, municipales y las contribuciones de Seguridad Social. Regula el Régimen de Cuota Fija, siendo que no le compete abordar situaciones particulares sino genéricas; este factor constituye una falta de técnica legislativa del cuerpo normativo. Por otro lado, dolariza los enteros y sanciones pecuniarias que debe cobrar el fisco, siendo que nuestra moneda oficial es el córdoba. También, derogó el Título IX del Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta94 que detalladamente regía el procedimiento del recurso de apelación, dejando muchos vacíos en el nuevo procedimiento. Además, establece que la DGI dispondrá de sesenta días para evacuar las consultas, lo que resulta extremadamente burocrático y dilatado. Asimismo, determina que la obligación tributaria de la cual el Estado no haya tenido conocimiento por declaración inexacta del contribuyente u ocultación de bienes y rentas, prescribirá después de seis años desde su exigibilidad; al respecto opino que mientras el Estado no se entere de las obligaciones del sujeto pasivo por mala fe de tal contribuyente no debería operar la prescripción pues, según las normas del Derecho Común, la prescripción no corre cuando el deudor ha cometido fraude. Igualmente, admite la dación en pago de un negocio intervenido, con

93 Artículo 26 Cn. “Toda persona tiene derecho: … 4) A conocer toda información que sobre ella hayan registrado las autoridades estatales, así como el

de saber por qué y con qué finalidad tiene esa información…”. 94 Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 59 del 12 de marzo de 1953.

SSÍÍNNTTEESSIISS DDEE LLOOSS BBEENNEEFFIICCIIOOSS Situación anterior Código Tributario

Existían muchos vacíos y contradicciones Marco jurídico regulador de las relaciones fisco-contribuyente No existía

Implementación del silencio administrativo positivo

en la apelación y las consultas a la DGI La DGI podía requerir información para verificar la situación

impositiva sin previa autorización judicial ni notificación Se requiere previa autorización judicial y notificación al

contribuyente para acceder a su información, fiscal El obligado al pago de un crédito fiscal incurría en mora

tan pronto como le era exigible, sin necesidad de operar el requerimiento de pago

No habrá mora para el contribuyente que presente declaración sustitutiva en los 30 días hábiles posteriores al plazo para la entrega original

Se cobraban recargos por mora sólo por retraso del contribuyente en el pago al fisco

Se implementa el recargo por mora del fisco a favor del contribuyente

El Tribunal de Alzada era una dependencia del MHCP, llamada Asesoría del Ministerio de Finanzas

Independiza el Tribunal Tributario Administrativo

Régimen sancionatorio más flexible Régimen sancionatorio más rígido

lo que violenta el principio constitucional de no confiscación por disponer de la propiedad privada del contribuyente para solventar el adeudo con la administración. Conjuntamente, permite el cierre de negocios por parte de la DGI, que ya estaba tácitamente derogado por la Ley 339, Ley Creadora de la Dirección General de Servicios Aduaneros y de Reforma a la Ley Creadora de la Dirección General de Ingresos. De igual forma, determina que los sueldos, salarios y otras prestaciones son susceptibles de embargos, atentando contra la Constitución y el Código del Trabajo, cuerpos normativos que los distinguen de inembargables. Por último, en lugar de sistematizar la materia en un solo Reglamento, genera dispersión normativa al mandarla a regular a través de al menos treinta y cinco disposiciones administrativas, esquematizadas en el cuadro que presento a continuación.

NNOO.. EEMMAA AARRTTÍÍCCUULLOO PPLLAAZZOO

1. Pago electrónico 34 ------ 2. Facilidades de pago 38 ------ 3. Suspensión de la prescripción. Pérdida de libros 46 ------ 4. Finalización de auditoría e información preliminar 67 ------ 5. Privacidad de la información, programas de control 68 ------ 6. Profesionales autorizados para dictamen fiscal 72 90 días 7. Registro de fecha de solicitud de consultas 73 ------ 8. Cuota Fija 75 ------ 9. Sistemas computarizados para registros contables 81 ------ 10. Comparecencias vía Internet y otros sistemas electrónicos 82 ------ 11. Recepción de escritos 83 ------ 12. Negocios con horarios especiales 85 ------ 13. Notificación de resoluciones por medio electrónico 86 ------ 14. Aplicación de sanciones por falta de resolución 100 ------ 15. Registros contables y otros 102 ------ 16. Condonación 103 ------ 17. Dispensa de multa por causa justa 128 90 días 18. Documentos que demuestren causa justa 129 ------ 19. Exigibilidad de la cancelación de la deuda tributaria 133 ------ 20. Contravención tributaria 137 ------ 21. Sanciones por incumplimiento de obligaciones de funcionarios 139 ------ 22. Requerimiento de información 148 ------ 23. Medios de almacenamientos electrónicos de información 148 ------ 24. Método de precios de transferencia 160 ------ 25. Procedimiento para otorgar solvencia fiscal 216 ------ 26. Intervención administrativa 223 ------ 27. Clausura de negocios 223 ------ 28. Decomiso de bienes 223 ------ 29. Autorización para sistemas informáticos de contabilidad 223 ------ 30. Notas de crédito 223 ------ 31. Emisión de boletines informativos 223 ------ 32. Dictamen fiscal 223 ------ 33. Evacuación de consultas 223 ------ 34. Registro de contribuyentes 223 ------ 35. Reembolso 223 ------

Fuente: Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios, INIET.

Al respecto, según el artículo 141 constitucional: “… Las leyes serán reglamentadas cuando ellas expresamente así lo determinen…”; sin embargo, por lo general la Asamblea Nacional omite disponer en las leyes muy relevantes el indicativo de ser reglamentadas en lo posterior, para evitar la incidencia del Ejecutivo en la regulación de los alcances de su texto. Esto ha ocurrido con la Ley del Código Tributario, que evidentemente amerita ser reglamentada por su trascendencia, pero en apego al correcto proceso de formación de la ley determinado por nuestra Constitución Política, no podrá serlo. Es también criticable que las disposiciones administrativas que decreta el Código vayan a ser dictaminadas por la DGI, de tal forma que la misma institución que administre el tributo y establezca su normativa también lo recaude, lo que puede generar malversación de fondos, corrupción en su manejo y discrecionalidad en el cobro. El siguiente cuadro puntea la situación anterior y las variantes de determinadas instituciones a raíz de la vigencia del Código Tributario, ocasionando perjuicios a los sujetos involucrados en la relación tributaria.

Pese a que lo óptimo hubiese sido dejar andar el proyecto recién aprobado del Código Tributario, delimitando su materia a través de un Reglamento general, divulgando sus alcances entre los contribuyentes y capacitando a las autoridades recaudadoras que lo pondrán en práctica, el FMI condicionó la entrega de un nuevo préstamo de US$100 millones a Nicaragua a la implementación de las reformas al Código Tributario. La argumentación aludida para pujar las modificaciones era “supuestamente” potenciar la recaudación de la DGI, sin embargo, al evaluar el saldo de la primera reforma a realizarse al cuerpo normativo95, el Presidente de la Comisión Económica de la Asamblea Nacional expresó que con tales variantes, muy por el contrario, “le estamos cortando con limatón las garras a la DGI”96.

95 En virtud de Dictamen del proyecto de Ley de Reformas a la Ley No. 562, Código Tributario de la República de Nicaragua, evacuado por la Comisión

de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto de la Asamblea Nacional. 96 Navarro, W., en entrevista. Trinchera de la Noticia. ¨Rechazan pretensión confiscatoria para la DGI¨. Managua, 7 de septiembre de 2006. Página 8.

SSÍÍNNTTEESSIISS DDEE LLOOSS PPEERRJJUUIICCIIOOSS Situación anterior Código Tributario

No existía marco jurídico general de las finanzas públicas Regula exclusivamente el ámbito DGI, excluyendo a la DGA, alcaldías y Seguridad Social

Régimen de Cuota Fija regulado por el Acuerdo Ministerial No. 22-2003 Regula el Régimen de Cuota Fija

Pagos del contribuyente al fisco se efectuaban en córdobas Dolariza los enteros y sanciones pecuniarias que debe cobrar el fisco

El procedimiento del recurso de apelación estaba regido en detalle por el título IX del Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta

Derogó el Título IX del Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta, sin embargo, no hay claridad ni exactitud en el

nuevo procedimiento Evacuación inmediata de consultas, a la mayor brevedad posible La DGI dispondrá de 60 días para evacuar consulta

La prescripción no operaba si el deudor hubiere cometido fraude La obligación tributaria que el Estado desconozca

por mala fe del contribuyente prescribirá después de 6 años desde su exigibilidad

No existía este mecanismo de extinción de la obligación Determina la dación en pago de un negocio intervenido Ley 339 deroga el cierre de negocios por la DGI Autoriza el cierre de negocios por parte de la DGI

Prestaciones del contribuyente son inembargables Sueldos, salarios y otras prestaciones son susceptibles de embargos

Dispersión normativa generalizada 35 disposiciones administrativas establecidas por la DGI normarán la materia, en lugar de un Reglamento único

En síntesis la mencionada reforma actúa a favor del contribuyente al: establecer las multas en moneda nacional, determinando su techo máximo en 20% de la obligación tributaria; mantener el derecho del contribuyente de impugnar sin enterar de previo la obligación objeto de reclamo o presentar garantías pecuniarias en su defecto, figura conocida como solvet et repet, de tal forma que la interposición de los recursos tenga efectos suspensivos sobre el pago; conservar el silencio administrativo positivo en la apelación, que el Ejecutivo proponía eliminar; prohibir el decomiso de mercancías sin autorización judicial, con el fin de evitar el terrorismo o persecución fiscal; mantener la obligatoriedad de avisar al contribuyente antes de investigarle, siendo que la pretensión del Ejecutivo era suprimirla; y ampliar el concepto de justas causas que hacen inaplicables las multas. Por el contrario, el ajuste perjudica al sujeto pasivo de la obligación tributaria al eliminar el efecto de suspensión de la mora que tenía la declaración sustitutiva. También actúa en contra de los profesionales del derecho al restringir la competencia para realizar el dictamen fiscal solamente a Contadores Públicos Autorizados, sin permitírselo a los especialistas versados en materia tributaria.

22.. DDIISSCCRREECCIIOONNAALLIIDDAADD El manejo del poder subjetivamente, de acuerdo a los intereses de peso involucrados o las presiones de los grupos de influencia, y la toma de decisiones a criterio de los funcionarios públicos en obediencia a la facultad discrecional que les otorga la ley, son factores de repetida ocurrencia en el sistema actual. El caso de los Certificados de Crédito Fiscal, CCF, que explicaré a continuación es un ejemplo claro que pone de manifiesto la mencionada situación. Veamos. La LEF, en sus artículos 11897 y 13398, permite a los proyectos de inversión turística aprobados antes de su entrada en vigencia, continuar gozando del incentivo de inversión directa a través de los CCF hasta el 70% del total de la obligación fiscal de imposición a la renta. Al respecto debe enfatizarse que la LEF, en su artículo 133, indica que la emisión de CCF no puede superar los C$50 millones, no obstante este monto ya ha sido superado en C$42.7 millones al 2004. Por su parte, el Decreto 27-200599 va más allá de la LEF al dictaminar, en su artículo 1100, que la Junta de Incentivos Turísticos puede aprobar entregas diferidas de CCF a los beneficiarios. De esta forma se extiende a través de un decreto presidencial el límite de emisión de los CCF de hasta C$50 millones establecido por ley, supeditándolo al arbitrio de lo que decida la Junta de Incentivos Turísticos.

97 Artículo 118 LEF. “Se reforma el numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley No 306 Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de

Nicaragua, publicada en La Gaceta, Diario Oficial, N o 117 del 21 de Junio de 1999, el que se leerá así: `6.2. A las personas naturales o jurídicas que inviertan sus utilidades en el desarrollo de Zonas Especiales de Planeamiento y Desarrollo Turístico (ZEPDT) por medio de los Fondos de Capital de Inversión Turística (FONCITUR's) podrán deducir de su Impuesto sobre la Renta anual el valor total de la inversión contribuida, hasta un monto no mayor del setenta por ciento (70%) de su obligación fiscal anual. El porcentaje de aplicación contra el IR se reducirá a partir del inicio de operaciones de los FONCITUR's conforme el calendario siguiente. Año/Porcentaje de aplicación contra el IR: año 1 = 70%, 2 = 50%, 3 = 40%, 4 = 30%, 5 = 20%, 6 = 10%, 7 = 0%. La vigencia de este calendario aplicará indistintamente si el inversionista aporta fondos en cualesquiera de los años a los que se refiere´”.

98 Artículo 133 LEF. “Fondos de Capital de Inversión Turística. La reforma hecha al numeral 6.2 del artículo No 6 de la Ley No 306 Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua, publicada en La Gaceta, Diario Oficial N o 117 del 21 de Junio de 1999, permite únicamente acceder al mecanismo de Créditos Fiscales a través de los Fondos de Capital de Inversión Turística. Los proyectos de inversión turística que hayan sido aprobados por el INTUR conforme la Ley No. 306, antes de la entrada en vigencia de esta Ley, continuarán siendo beneficiados con Certificados de Crédito Fiscal bajo la modalidad de inversión directa, hasta la finalización del mismo, de acuerdo al período previsto en el contrato de inversión turística respectivo. La emisión de Certificados de Crédito Fiscal anualmente no superará los cincuenta millones de córdobas (C$ 50,000,000.00). A partir de la publicación de esta Ley, no se otorgará ningún Certificado de Crédito Fiscal bajo la modalidad de inversión directa, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior”.

99 De Reformas y Adiciones al Reglamento de la Ley 306, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 83 del 29 de abril de 2005. 100 Artículo 1 Decreto 27-2005. “... Arto. 7... 2 ... La Junta de Incentivos Turísticos podrá aprobar entregas diferidas de Certificados de Crédito Fiscal

(CCF) a los proyectos de inversión beneficiados con CCF, ... ”.

A como se ilustra en el siguiente gráfico, la Ley 306101 y su Reglamento102 dispusieron que la obligación del Estado respecto a los CCF es a favor del contribuyente de IR, no del proyecto turístico. El Estado cumple con favorecer al pagador de IR y de este sujeto fiscal dependerá invertir su beneficio en el proyecto turístico, o no hacerlo. No obstante, actualmente empresas de proyectos turísticos aducen que en virtud de contratos de inversión suscritos con el Estado gozan del derecho de reclamarle CCF. Recuérdese que cualquier cláusula contractual que contraríe la ley se tendrá por no puesta, por lo que tales contratos firmados con el Estado no lo comprometen legalmente con dichas empresas.

CCF

33.. IINNCCOONNSSTTIITTUUCCIIOONNAALLIIDDAADDEESS RREELLEEVVAANNTTEESS

La realidad impositiva nacional denota actuaciones legales que vulneran y contrarían lo preceptuado en la Constitución Política de nuestro país. A manera de ejemplo mencionaré tres casos puntuales: a) la reforma al artículo 68 constitucional, b) la Ley de Bonos de Inversión Turística y c) la Ley de Pesca y Acuicultura. a. El artículo 68 constitucional103 establece las exoneraciones de los medios de comunicación

social. La Ley No. 527104 agregó al final del párrafo cuarto del mismo artículo la frase: “Las leyes tributarias regularán la materia”, con lo que pretendió dar pauta a que futuras leyes ordinarias restringieran dichas exoneraciones. Sin embargo, regular la materia no significa limitarla, por lo que la frase añadida no atribuye la facultad de restringir las exoneraciones. Posteriormente la Ley No. 528105 transgrede y va más allá de la facultad de regulación que le otorga la Ley No. 527, al limitar las aludidas exoneraciones en su artículo 17 “hasta un 2.5% y 5.0% según categoría de contribuyente sobre ingresos brutos declarados en el año fiscal

101 Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 117 del 21 de junio de 1999. 102 Decreto No. 89-99, Reglamento de la Ley No. 306, Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua, publicado en el Diario

Oficial La Gaceta No. 168 del 2 de septiembre de 1999. 103 Artículo 68 Cn. “… La importación de papel, maquinaria, equipo y refacciones para los medios de comunicación social escritos, radiales y

televisivos así como la importación, circulación y venta de libros, folletos, revistas, materiales escolares y científicos de enseñanzas, diarios y otras publicaciones periódicas, estarán exentas de toda clase de impuestos municipales, regionales y fiscales…” .

104 Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política. 105 Ley de Reformas y Adiciones a la Ley No. 453, Ley de Equidad Fiscal, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 104 del 31 de mayo de 2005.

Estado: Deudor del

incentivo fiscal

Contribuyente del IR:

Acreedor del incentivo fiscal

No existe relación

vinculante Proyecto de Inversión Turística: Destinatario final del incentivo

anterior”. Al confrontarse los alcances de la Ley No. 528 y la Constitución Política con su reforma incluida, prima lo estatuido en la Carta Magna según su propio artículo 182106, por lo que los alcances restrictivos de la Ley No. 528 quedan sin efecto legal. Por otro lado, la Ley No. 528 es nula y carece de existencia jurídica por haberse aprobado cuando la Ley No. 527 no había entrado en vigencia ya que ambas leyes fueron sancionadas el mismo día 15 de marzo de 2005.

b. En diciembre de 2004, la Asamblea Nacional aprobó en lo general el proyecto de Ley

Especial de Creación de los Bonos para Inversión Turística mejor conocida como Ley BIT, que permite a una sociedad anónima privada ser propietaria de un nuevo proyecto turístico financiando por el Estado mediante la emisión de bonos hasta por el 70% de la inversión, que serían amortizados con el IVA e IR generados durante veinte años por el proyecto turístico y sus actividades conexas vinculadas, incluso distintas del proyecto autorizado siempre que dicha “conexidad” corresponda a la figura de la unidad económica definida en el artículo 3107 del Decreto No. 46-2003, Reglamento de la Ley No. 453, Ley de Equidad Fiscal. El anteproyecto es inconstitucional por desviar los impuestos de las arcas públicas, impidiendo el destino de dichos recursos al sufragio del gasto estatal. Además propicia la competencia desleal en perjuicio de las micro y pequeñas empresas turísticas, debido a que únicamente permite acogerse a sus beneficios a los proyectos respaldados por grandes inversiones y personería jurídica. El Director General de Ingresos calcula el costo fiscal de esta operación en C$700 millones anuales108 si se vincula únicamente al sector turismo, cifra que puede ascender a C$804 millones si se incluye en los beneficios a otros sectores109. Alejandro Aguilar Altamirano110 expone que, en el supuesto que la Ley sea aprobada en el presente año 2006, sus prerrogativas se extenderían hasta el año 2031, sacrificando los ingresos tributarios de los próximos 25 años. Además destaca que la recuperación de inversiones por el propietario, estimada en menos de 5 años, no guarda relación con los veinte años de concesión del subsidio; y manifiesta que no existe proporcionalidad entre el beneficio otorgado al inversionista y el resultante a favor del Estado (7% de la participación accionaria del proyecto turístico al finalizar el año noveno de operación y 1% por cada año adicional), que equivale a 10% del subsidio privado, quedando en relación de una unidad a favor del Estado por cada diez a favor del inversionista. Pese a que la exposición de motivos de la Ley pretende asemejarlos, Reynaldo Balladares Saballos111 explica que la estrategia BIT difiere del mecanismo TIF establecido en Estados Unidos, Tax Increment Financing, o sistema de financiamiento con incremento de impuestos, que permite la utilización de fondos públicos (impuestos) para la realización de obras públicas, compensando al agente privado

106 Artículo 182 Cn. “La Constitución Política es la norma fundamental de la República; las demás leyes están subordinadas a ella. No tendrán valor

alguno las leyes, tratados, órdenes o disposiciones que se le opongan o alteren sus disposiciones”. 107 Artículo 3 Reglamento LEF. “… Unidades económicas: son grupos de personas que, aunque independientes desde el punto de vista jurídico, están

ligados orgánicamente entre ellos por relaciones económicas, financieras y de organización, tales como el origen de sus capitales, la distribución de sus utilidades, la conducción o dirección real de los negocios, la estructura de la comercialización de las mercancías, o de cualquier otra determinante. Para efectos fiscales las unidades económicas serán consideradas como un solo sujeto”.

108 López, L. ¨Exoneración al turismo afectaría más al fisco¨. El Nuevo Diario. Managua, 29 de julio de 2005. 109 Olivares, I. ¨COSEP pide BIT para todos¨. Confidencial, ed. 500. Managua, del 27 de agosto al 2 de septiembre de 2006. Página 11. 110 Aguilar, A. Dictamen Independiente. Anteproyecto de la Ley BIT, Bonos de Inversión Turística. Página 5. 111 Balladares Saballos, R. ¨Bonos de inversión turística y fontanería fiscal¨. El Nuevo Diario. Managua, 21 de febrero de 2005; y ¨TIF¨. El Nuevo Diario.

Managua, 13 de mayo de 2005.

que invierte su infraestructura112. Julio Francisco Báez Cortés apunta que la Ley BIT pretende financiar proyectos turísticos privados con fondos públicos, privatizando así los impuestos. “... Bajo ninguna excusa o interés de incentivar alguna actividad económica, pueden los fondos públicos ser objeto de privatización”113. Señala que no existe a nivel mundial experiencia similar, por lo que destaca “… no será un subsidio implícito por exoneración, será un robo explícito que saldrá de los impuestos de la población”114. Finalmente, expresa que extender el beneficio a todos los sectores de la economía sería un “golpe de Estado técnico a la hacienda pública” por convertir al país en un absoluto paraíso fiscal, de tal forma que “… lo que empezó como una `fiestecita privada´ a costa de los impuestos para unos cuantos especuladores disfrazados de inversionistas turísticos, ahora se quiere convertir en una insaciable orgía tributaria de cierto empresariado dizque nacional”115. El FMI también ha aconsejado cautela con la aprobación de este anteproyecto debido a que, además de la falta de transparencia en el subsidio que otorga y dada su no orientación a actividades prioritarias del Plan Nacional de Desarrollo, se sospecha que un incentivo inicialmente orientado al turismo puede convertirse en la pretensión y exigencia de todos los sectores económicos, dejando al fisco al borde de la inanición fiscal116.

c. El artículo 105 de la Ley 489, Ley de Pesca y Acuicultura117, infringe la potestad tributaria

exclusiva de la Asamblea Nacional para eliminar tributos determinada por el artículo 114 constitucional, ya que dispone que el Ministerio de Fomento Industria y Comercio, MIFIC, en conjunto con la DGI podrán liberar al contribuyente del pago por derecho de aprovechamiento de recursos pesqueros. Esta disposición tiene un costo fiscal valorado por la DGI y el MHCP en C$30 millones anuales.

44.. RREEGGLLAAMMEENNTTOOSS QQUUEE TTRRAASSCCIIEENNDDEENN LLEEYYEESS

En violación al artículo 114 constitucional, que determina la potestad exclusiva de la Asamblea Nacional para crear, modificar o eliminar tributos, existen decretos ejecutivos que pretenden reformar leyes tributarias, otorgar nuevos derechos y exenciones, o prolongar los beneficios vigentes mediante procedimientos ilegales. Ejemplos que ilustran estos hechos son los siguientes.

112 Balladares argumenta que a través del mecanismo aplicado en los Estados Unidos, los entes públicos tienen por objeto promover el desarrollo de

zonas económicamente deprimidas construyendo la infraestructura básica que atraiga inversión y consecuente progreso económico y social. Explica además que dicho mecanismo consiste en dos métodos: 1) una entidad pública emite deuda pública a través de bonos para financiar obras de desarrollo, o 2) Pay-as-you-go (pagas cuando vas) empresas privadas aportan el capital inicial para financiar dichas obras, que será reembolsado por el ente público a través de impuestos subsiguientes. En ambas modalidades, mientras se efectúa el plan se congelan los impuestos previos y una vez realizada la obra sí procede la gravación impositiva del aumento de valor, cubriendo los costos de inversión con este incremento de impuesto (tax increment).

113 Báez Cortés, J.F. ¨Hay que parar el saqueo fiscal disfrazado de incentivos turísticos¨. Confidencial, ed. 497. Managua, del 6 al 12 de agosto de 2006. Página 4.

114 Báez Cortés, J.F. ¨Hay recursos suficientes, pero hay una inequidad fiscal escandalosa y hasta un saqueo legalizado¨. Revista Envío. Managua, marzo de 2006. Página 37.

115 Báez Cortés J.F., en entrevista. Olivares, I. ¨COSEP pide BIT para todos¨. Confidencial, ed. 500. Del 27 de agosto al 2 de septiembre de 2006. Página 11.

116 “Humberto Arbulú, representante del FMI en Nicaragua, señaló que cuando se abre este tipo de esquemas a un sector de la economía, los otros también quieren gozar de esos beneficios y habría que evaluar cuánto va a costar. Precisamente la Cámara de Industrias de Nicaragua, CADIN, envió una carta al Consejo Superior de la Empresa Privada, COSEP, en la que solicita que se les exonere de la misma manera que lo exige el sector turismo, por considerar que también tienen derecho a gozar de esas preferencias” (Álvarez, G. ¨FMI aconseja cautela con bonos turísticos¨ El Nuevo Diario. Managua, 30 de agosto de 2006).

117 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 251 del 27 de diciembre de 2004.

a. Estudiemos el proceso deliberado de ampliación vía reglamentaria de excepciones al IR mínimo. El artículo 29 de la LEF118 exonera del Pago Mínimo Definitivo del IR a dos casos específicos: los contribuyentes dedicados a actividades empresariales cuyo saldo promedio de activos sea menor o igual a C$150 mil y los que tengan menos de tres años de haber iniciado operaciones mercantiles. Además, la misma Ley en su artículo 127119 añade como tercer caso de excepción a los productores de café, aunque superen los US$150 mil en activos. Por su parte, el Ejecutivo extendió inconstitucionalmente las tres excepciones dispuestas en la LEF a través del artículo 65120 del Decreto 46-2003, Reglamento de la Ley No. 453, Ley de Equidad Fiscal121, añadiendo “el período de maduración del negocio” a los tres años desde el inicio de operaciones durante los que estará liberado el contribuyente de pagar el IR mínimo, y dispensando de igual forma a personas inactivas voluntariamente o por causas de caso fortuito y fuerza mayor. No solamente es criticable que el Reglamento va más allá de la LEF, legislando en lugar de regular, sino que además fomenta la discrecionalidad y corrupción en el sistema por no ser concreto en definir la duración del período de maduración, dejando en el limbo jurídico su alcance. Por esta causa se podrían extender exoneraciones eternamente con el argumento de que el negocio no ha madurado aún. Este fenómeno ocasiona un perjuicio fiscal valorado en C$25 millones anuales. Además, debo advertir que el régimen fiscal que libera del pago del IR mínimo se ha ampliado a la fecha, dispensando a los nuevos proyectos de generación hidroeléctrica con embalse o a filo de agua hasta por 7 años a partir de su entrada en operación, y a los de generación eléctrica con fuentes renovables y sus ampliaciones (Ver anexo III.A, Excepciones del IR mínimo, en la página -15-).

b. El artículo 76122 del Reglamento de la LEF se extralimita al agregar una nueva exoneración de

la retención del IR a no residentes no contenida en la Ley, a favor de espectáculos públicos culturales patrocinados por instituciones del Estado o gobiernos extranjeros, y los contratos sujetos a la Ley de Promoción de Expresiones Artísticas Nicaragüenses.

55.. IIRRRREEGGUULLAARRIIDDAADDEESS TTÉÉCCNNIICCAASS

Las anomalías técnicas que alberga el sistema pueden ilustrarse a través de casos representativos como la declaración de inconstitucionalidad de la retención del 4% IR por

118 Artículo 29 LEF. “Exenciones al pago mínimo definitivo. No estarán sujetos al pago mínimo del IR: 1. Los sujetos señalados en el artículo 27 de esta

Ley cuyo saldo promedio de activos sea menor o igual al equivalente en córdobas, al tipo de cambio oficial, de ciento cincuenta mil dólares de Estados Unidos de América (US$ 150,000.00). 2. Los sujetos señalados en el artículo 27 de esta Ley durante los tres primeros años de inicio de sus operaciones mercantiles”.

119 Artículo 127 LEF. “Exoneración a productores de café. También gozarán de la exención al pago mínimo definitivo en los tres primeros años, los productores de café cuyo saldo promedio de activos sea mayor o igual al equivalente en córdobas al tipo de cambio oficial de US$ 150,000.00. Esta exención quedará suspensa si en este período el quintal de café oro de exportación, llegare a alcanzar el precio internacional de US$ 80.00”.

120 Artículo 65 Reglamento LEF. “... 2) ... No formarán parte de la base de cálculo del pago mínimo, los activos de las personas que realicen actividades empresariales o de negocio durante los primeros tres años de inicio de sus operaciones mercantiles más la diferencia del período de maduración de sus proyectos... 3) Las personas jurídicas y naturales que no estén realizando actividades económicas o de negocio no estarán sujetas al pago mínimo, ... 4) Las personas jurídicas y naturales que por razones de fuerza mayor o caso fortuito debidamente comprobado, interrumpieran sus actividades económicas o de negocio, no estarán sujetas al pago mínimo...”.

121 Publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nos. 109 y 110 del 12 y 13 de junio de 2003. En adelante: El Reglamento de la LEF. 122 Artículo 76 Reglamento LEF. “... 7) ... Quedan exentos de la retención a que se refiere el párrafo anterior, los actos culturales presentados individual

o colectivamente, que sean patrocinados por instituciones del Estado o gobiernos extranjeros, y los contratos sujetos a la Ley No. 215 del 28 de febrero de 1996, denominada Ley de Promoción a las Expresiones Artísticas Nacionales y de Protección a los Artistas Nicaragüenses, publicada en La Gaceta, Diario Oficial, No. 134, del 17 de julio de 1996”.

ganancias ocasionales123. En correspondencia a su potestad tributaria, la Asamblea Nacional actualizó los lineamientos básicos de los impuestos mediante la LEF durante la reforma tributaria 2003. Dicha Ley crea el IR y manda a que su Reglamento determine el régimen de percepciones del impuesto con base en el sistema de retenciones en la fuente124. Es evidente que lo que respecta al Ejecutivo por mandato de la Ley es determinar en el Reglamento el método de recaudación del tributo según distintas clasificaciones o montos de retención, no la creación del tributo en sí. Dentro del régimen se estableció la retención en la fuente del 4% a cuenta del IR por ganancias ocasionales. Posteriormente, la sentencia No. 51 de la Corte Suprema de Justicia125 determinó que dicha retención es inconstitucional por crear el IR respectivo y haber sido aprobada por el Poder Ejecutivo, el cual se atribuyó facultades privativas de la Asamblea Nacional a través de esta medida. Indica que dicha retención carece de valor alguno, es inaplicable erga omnes y debe emplearse en su defecto la alícuota de retención por el mismo fin vigente antes del Reglamento de la LEF, instaurado por el Ejecutivo cuando aún poseía facultades para crear tributos. De esta forma, el IR ocasional debe calcularse sobre el 1% dispuesto en los Decretos Nos. 31-90126 y 16-92127, y el Acuerdo Ministerial No. 18-93128. Al haber sido declarada inaplicable la retención aludida (una entre varias del régimen de retenciones) se desplomaría una buena parte del sistema de retenciones instaurado en el Reglamento de la LEF por los mismos argumentos.

123 La derogación tácita de facultades de la DGA que explico a continuación es un caso adicional que también ejemplifica las irregularidades técnicas del

sistema, que sin embargo reseño en esta nota explicativa en lugar de ubicarlo en el propio texto de mi monografía equiparando su trascendencia a la de los otros casos enunciados, por corresponder al área aduanera (DGA) y no estrictamente al plano de recaudación interna (DGI) dentro del ámbito nacional, objeto estricto de mi estudio. Veamos en detalle. El Decreto No. 88-2000 (Reglamento de la Ley No. 339, Ley Creadora de la Dirección General de Servicios Aduaneros y de Reforma a la Ley Creadora de la Dirección General de Ingresos, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 172 del 11 de septiembre de 2000) sufrió una drástica reforma que finalmente lo subsume a través del Decreto No. 20-2003 (Reformas e Incorporaciones al Reglamento de la Ley 339, Ley Creadora de la Dirección General de Servicios Aduaneros y de Reforma a la Ley Creadora de la Dirección General de Ingresos, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 40 del 26 de febrero de 2003). Este último es deficiente por varias razones: no fue publicado en el plazo legal de sesenta días requerido por el artículo 150 numeral 10 constitucional, omite reformar el capítulo III del Decreto No. 88-2000 (de reseña al patrimonio y recursos materiales y financieros) sin tampoco hacer referencia a dejar vivo su texto original, y excluye el título del capítulo V (concerniente a los recursos tributarios). Por otro lado, su capítulo II presenta 3 subtítulos, a saber: sección I, Estructura organizacional y funcional de la DGI, sección II, Funciones y estructura organizativa de la DGA (5 veces más extensa en tamaño respecto a la sección I, pese a que abordan la misma materia siendo la única variante entre ambas la institución a la que se refieren) y sección III, Planificación estratégica y operativa. El Decreto No. 82-2004 (Reformas al Decreto No. 20-2003, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 149 del 2 de agosto de 2004) reformó al Decreto 20-2003. Su intención era reestructurar únicamente la sección I de su capítulo II referida a la DGI, sin hacer alusión alguna a las restantes secciones II y III del mismo capítulo, que norman a la DGA y a la planificación estratégica y operativa general. Sin embargo, siendo que el texto de la reforma estipuló que el capítulo II en lo sucesivo se leería de la forma en que éste quedara por él determinado, y al haber omitido abordar lo referido a las restantes instituciones sin indicar que continuaría rigiendo lo que establece su Decreto génesis 20-2003, se derogan tácitamente las aludidas secciones II y III del mismo, razón por la que las atribuciones de la DGA quedan sin respaldo jurídico. El Decreto 1-2005 (Reformas e incorporaciones al Decreto No. 20-2003, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 5 del 10 de enero de 2005) nuevamente reforma la jurisdicción de la DGI sin restablecer las potestades de la DGA. Finalmente el Decreto No. 54-2006 (De Reformas e Incorporaciones al Decreto No. 20-2003, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 167 del 28 de agosto de 2006) modifica la estructura de la DGA, ampliando sus departamentos o divisiones y reorganizando las funciones de cada cual, sin explicitar la vigencia de lo estatuido respecto a la DGA en el Decreto No. 20-2003. La falla aún no ha sido subsanada por lo que persiste la derogación antedicha y las competencias de la DGA permanecen en un limbo jurídico que las expone a demandas o anulaciones de reparos. De lo anterior se concluye que el interés del legislador en institucionalizar las funciones de las divisiones es específico para la DGI, dejando de un lado a la DGA.

124 “No es necesario que el legislador primario configure todos los elementos que originan las correspondientes prestaciones de los ciudadanos, bastará con que en la ley se determinen los elementos esenciales del tributo, gozando de la facultad de delegar en el Poder Ejecutivo la regulación de los restantes elementos…”. González García, E. “El Principio de Legalidad Tributaria en la Constitución Española de 1978”, en La Constitución Española y las Fuentes del Derecho. Páginas 1013, 1018 y 1019, citado en Balladares Saballos, R. Breve Análisis Jurídico-Tributario del Anteproyecto de Ley Especial de Creación de los Bonos para Inversión Turística. Páginas 13 y 14.

125 Del 17 de agosto de 2005. 126 Establecer Régimen de Retenciones del Impuesto sobre la Renta, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 149 del 6 de agosto de 1990. 127 Modificación a las Tasas de Retenciones en la Fuente a Cuenta del Impuesto sobre la Renta, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 40 del 28

de febrero de 1992. 128 Se establece en 1% la Tasa de Retención del IR, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 210 del 5 de noviembre de 1993.

66.. BBEENNEEFFIICCIIOOSS FFIISSCCAALLEESS En Nicaragua, desde mediados del 2003, se han incrementado sin control esquemas de privilegios fiscales. La Asamblea Nacional ha aprobado nuevos regímenes sectoriales con tratamiento impositivo diferencial (forestación, pesca, acuicultura, agricultura, servicios, explotación de recursos geotérmicos, hidroelectricidad, deporte y educación física), además de ampliar otros ya vigentes (turismo y cooperativas) (Ver anexos I.B, Exoneraciones contenidas en leyes posteriores a la Ley de Equidad Fiscal, en la página -3-). La proliferación del régimen de incentivos a las inversiones se debe a las presiones de los grupos económicos de poder e influencia, generalmente bien representados dentro del gabinete gubernamental, por modificar la normativa fiscal a su conveniencia dada su falta de voluntad política para fortalecer el sistema de los impuestos. Empeora este fenómeno la renuencia de los gobiernos por gravar los ingresos de estratos más pudientes y empresas extranjeras. Los beneficios son discrecionales y subjetivos, se otorgan a favor de los segmentos sociales más ricos y las actividades más dinámicas y rentables de la economía (maquila, exportaciones no tradicionales, remesas y turismo129), en perjuicio del crecimiento económico y la generación de recursos por parte del Estado. Por esta razón los sectores económicos más activos están generando menos impuestos, mientras por ejemplo las microempresas no son incentivadas. Los tratamientos preferenciales alteran la equidad horizontal del sistema al imponer cargas diferenciadas a favor de agentes que están en igualdad de condiciones. “… Cada exención constituye un alejamiento de la norma general y, por tanto, una medida discriminatoria respecto del resto de contribuyentes”130. Cuanto mayor sean los incentivos mayor será la presión fiscal con que se castiga a sectores no promovidos para compensar la recaudación, causando una transferencia de recursos de sectores gravados a exentos. Además, los incentivos fiscales degradan los sistemas impositivos y erosionan las finanzas públicas al reducir las bases imponibles, dificultan la administración y fiscalización tributaria al promover la elusión, corrupción y evasión fiscal, y causan distorsiones en la asignación de recursos. El término “gastos tributarios” fue instaurado en 1967 por Surrey (Surrey, S. Pathways to Tax Reform. Cambridge: Harvard University Press. 1973), Secretario para Política Fiscal del Departamento del Tesoro de Estados Unidos de entonces, para definir los gastos gubernamentales que se realizan a través del sistema tributario en lugar de asignarse directamente mediante el presupuesto. La novedad del vocablo, respecto a la tradicional denominación de incentivo fiscal, es destacar que la rebaja o eliminación de impuestos tiene un costo fiscal131. Los beneficios fiscales, que no solamente consisten en exoneraciones sino además exenciones, deducciones especiales, depreciación, créditos fiscales, crédito contra impuestos, reducciones en las tasas impositivas, premios por pronto pago de tributos y diferimientos de impuestos, en la actualidad generan una pérdida para el país del 5% del PIB.

129 Por ejemplo, según la Organización Mundial del Turismo, OMT, el turismo genera 70.6% de los ingresos provenientes de servicios en los países

menos desarrollados, como es el caso de Nicaragua. Por ese porcentaje producido no se están enterando impuestos en virtud de los grandes incentivos gubernamentales asignados a dicha actividad. Imaginemos la magnitud de la pérdida.

130 Gómez Sabaini, J.C. “Honduras: Hacia un Sistema Tributario más Transparente y Diversificado”, en Recaudar para Crecer. Bases para la Reforma Tributaria en Centroamérica. Página 226.

131 Banco Interamericano de Desarrollo, BID, e Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe. Integración y Comercio en América. Impacto Fiscal de la Liberalización Comercial en América. Páginas 30 y 31.

Expertos explican que las ventajas fiscales, denominadas técnicamente gastos tributarios, constituyen un conjunto de gravámenes que no se generan por estar relacionados con actividades promocionadas, de tal forma que constituyen renuncia de ingresos por parte del fisco132. Favorecer a un sector induciéndolo a que pague menos impuestos, o perdonar su obligación tributaria, es darle una partida de gasto público indirecta, menos transparente por no constar en el Presupuesto General de la República, con lo que se evita cuestionamientos, así como la aprobación anual del Legislativo, cualquier recorte presupuestario y la espera a que sean pagados los impuestos para obtener el subsidio posteriormente. Pese a los altos montos que patrocina el Estado por concepto de gastos tributarios, Nicaragua aún carece de la transparencia para exhibirlos y ejecutar su medición sistemática. Sus estimaciones nacionales son precarias y más difíciles de controlar que las partidas presupuestarias explícitas. Por esta causa, antes de aprobar los estímulos fiscales a la inversión se debe medir la pérdida ocasionada, justipreciar el fundamento económico del incentivo y establecer temporalidad y gradualidad al beneficio. Véase en el Capítulo III la ampliación de esta sugerencia.

El argumento de que la actividad turística tiene un “efecto multiplicador” equivalente a 2.7 (lo cual significa que por cada dólar invertido en el sector se generan US$2.7) y que los estímulos tributarios a los sectores económicos en general, al atraer inversión amplían la base económica sobre la que aplican los tributos, produciendo un efecto de recuperación sobre la recaudación, podría ser efectivo si las ventajas se otorgan con carácter temporal y se limita en el tiempo su duración, en lugar de extenderles permanentemente, de tal manera que las actividades continúen desarrollándose aún después de que los privilegios han cesado133. La gradualidad en la eliminación de beneficios sería perceptible, por ejemplo, si a partir del primer año de vigencia de una reforma tributaria se reducen las prerrogativas al 50%, llegando a desmantelarlos por completo en un período de tres años (Véase mi propuesta concreta al respecto en el Capítulo III). La reincidente y equivocada tesis acerca de que el perdón de impuestos es el medio por excelencia para incidir en el desarrollo de ciertos sectores134, ha provocado que Nicaragua se convierta en un cuasi paraíso fiscal. Sin embargo, la experiencia internacional demuestra que los beneficios fiscales no son un factor para atraer inversión, más bien son casi inocuos y dañinos, ya que los proyectos de inversión se hubieran realizado perfectamente sin ellos. Con base en ésto el FMI propuso desde 1995 el desmantelamiento del sistema de privilegios. Para acaparar verdaderamente el interés del inversionista, el país debe incrementar su atractivo para ofrecer mejores oportunidades bajo condiciones económicas de estabilidad y orden. Es importante conservar el entorno de salud y limpieza, educación, seguridad jurídica, seguridad alimentaria, infraestructura de calidad (carreteras en buen estado, caminos, servicios de comunicación adecuados y electricidad), capital humano formado, disponibilidad y calificación de la mano de obra, atractivos turísticos y una zona geográfica ventajosa. También es necesario que el Estado implemente regulaciones ambientales efectivas, potencie nuestras actividades económicas reforzando asistencia técnica e industrialización, fomente la creación de empleos, establezca un

132 Agosín, M. y otros. “Panorama Tributario de los Países Centroamericanos y Opciones de Reforma”, en Recaudar para Crecer. Bases para la Reforma

Tributaria en Centroamérica. Página 44. 133 Ibid. Página 46. 134 Por ejemplo, el Editorial del diario nacional La Prensa, del miércoles 2 de agosto 2006, titulado ¨Es necesario aprobar la ley de los BIT¨, expone : “…

por cierto que el impedimento fiscal es uno de los aspectos que más consideran los inversionistas cuando estudian la posibilidad de invertir en cualquier país, sobre todo cuando lo que desean es hacer inversiones cuantiosas y de largo plazo…”.

sistema tributario coherente y bien administrado, exija el respecto al Estado de derecho y propicie un clima de negocios interesante. Un estudio reciente135 indica que el subsidio estatal por la vía de gastos tributarios está orientado en nuestro país hacia los sectores y en los porcentajes detallados en el siguiente cuadro. Nótese que en el caso del sector turismo el Estado aporta más de la mitad del costo de la inversión sin recibir recompensa, que atañen en su totalidad a los inversionistas privados136.

Porcentaje de la inversión Sector

60% Turismo 38% Exportadores y Zona Franca 35% Cooperativas 31% Hidroelectricidad 27% Forestación 7% Hidrocarburos 7% Energía geotérmica

Fuente: Elaboración propia con base en Artana, D. Evaluación Reciente de la Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales.

También presento a consideración del lector algunos elementos discutibles del régimen de incentivos fiscales de Nicaragua (Ver anexo III en sus distintos literales, Matrices de beneficios fiscales sectoriales, en la página -15-).

a. Turismo137. La vigente Ley No. 306 de turismo es la más generosa en materia de

exoneraciones dentro de la región latinoamericana138 y figura entre las más amplias del mundo. En vista de que sus beneficios favorecen con exclusividad a los grandes empresarios, conformantes del 10% del conglomerado turístico, y no materializa ventajas a favor del 90% compuesto por empresas turísticas medianas, pequeñas y micro, MIPYMES, se promovió una reforma a la Ley con objeto de darle cobertura al último porcentaje mencionado. Detrás de ese disfraz nació la reciente Ley No. 575, Ley de Reforma Parcial a la Ley No. 306, Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua139, cuyo anteproyecto fue vetado parcialmente por el Presidente de la República el día 4 de enero de 2006 ya que amplía exoneraciones y califica como turística, y por ende favorece, a casi la totalidad de actividades económicas conexas, aún a las que no corresponden a la naturaleza estrictamente turística. No obstante, la Asamblea Nacional rechazó en todos sus términos el veto presidencial el 26 de julio de 2006 y aprobó la Ley No. 575 el mismo día. Los alcances de dicha reforma fueron: 1) La ampliación de las definiciones de actividades turísticas, de tal forma que se otorgan prerrogativas a más actividades conexas no consideradas

135 Artana, D. Evaluación Reciente de la Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales. Páginas 3 y 39. 136 Razón por la cual el economista argentino y consultor de nuestro gobierno, Daniel Artana, distigue al Estado como “socio tonto” de las inversiones

turísticas. 137 Base legal: Ley No. 306, Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua; Ley No. 453, LEF; y Ley No. 575, Ley de

Reforma Parcial a la Ley No. 306, Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua. 138 República Dominicana también ofrecía regímenes beneficiarios que trascienden su capacidad, pero ya ha racionalizado las ventajas que ofrecía. Para

establecer comparaciones con otros países retomemos el caso de Costa Rica que genera los mayores ingresos derivados del turismo en Centroamérica pese a que su legislación en materia de beneficios tributarios enfocados al sector turismo es la más restrictiva, o Guatemala que ocupa el segundo lugar en generación de divisas mediante el turismo sin poseer régimen legal de incentivos para favorecer al sector (Fuentes K., J.A. Retos de la Política Fiscal en América Central. Página 6).

139 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 149 del 2 de agosto de 2006.

anteriormente, 2) El incremento de los incentivos fiscales otorgados a los grandes empresarios y la reducción de los requisitos de inversión mínima para acceder a los mismos, 3) La garantía de ventajas fiscales a las PYMES turísticas, y 4) El desplazamiento de la facultad de aprobación de proyectos turísticos desde el INTUR hacia la Junta de Incentivos Turísticos, extendiendo el plazo para proveer y reduciendo el ámbito de incidencia del MHCP en la toma de decisiones. El resultado de esta manipulación es la expansión de un sistema viciado de amnistías a sectores selectos, en nombre de la inclusión de los empresarios de menor talante económica, sin que diera abasto para los micro negocios (Ver anexo III.B, Turismo, en la página -15-).

En cuanto al gasto tributario destinado al sector turismo, los datos contenidos en la tabla que prosigue revelan resultados escandalosos.

Recursos públicos destinados al sector turístico (millones de córdobas)

Tributo Monto en el 2005 Impuesto sobre la Renta, IR (incluye CCF) 100 Impuesto al Valor Agregado, IVA (incluye transferencias a INTUR) 88.4 Impuesto Selectivo de Consumo, ISC 2.5 Derecho Arancelario a la Importación, DAI 5.8 Total 196.7

Fuente: MHCP (datos obtenidos en pasantía realizada por la autora en el período septiembre 2005-marzo 2006).

b. Forestal140. La siguiente descripción alecciona acerca de los vacilantes cambios en las

disposiciones que norman al sector forestal, lo cual propicia incertidumbre jurídica y habla por si solo de la incidencia, intereses y presiones de los grupos de influencia. La Ley 402, Ley de Tasas por Aprovechamiento y Servicios Forestales141, fue derogada a partir del 31 de diciembre del 2003 por la Ley 462, Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal. El nuevo cuerpo normativo disponía beneficios fiscales –vigentes aún– que, además de exceder la capacidad de estímulo del erario público, son ausentes de la reglamentación necesaria142 (Ver anexo III.C, Sector forestal, en la página -18-). Por tal razón, en el Capítulo III de este trabajo enunciaremos entre las medidas propuestas, la restricción que debe hacerse a estos estímulos impositivos, considerando que el aporte del IR del sector forestal debe ser potenciado al máximo, con lo cual, según el tributarista Julio Francisco Báez143, puede modestamente esperarse la recaudación adicional de C$40 millones

140 Base legal: Ley No. 316, Ley General sobre Explotación de las Riquezas Naturales, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 83 del 17 de abril de

1958; Ley No. 217, Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 105 del 6 de junio de 1996; y artículo 38 de la Ley No. 462, Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 168 del 4 de septiembre de 2003.

141 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 199 del 19 de octubre de 2001. 142 Ni el Decreto No. 73-2003, Reglamento de la Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal (publicado en el Diario

Oficial La Gaceta No. 208 del 3 de noviembre de 2003), ni el Decreto No. 104-2005, Reglamento de Procedimientos para el Establecimiento, la Obtención y Aplicación de los Incentivos para el Desarrollo Forestal de la Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal, Ley No. 462 (publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 250 del 27 de diciembre de 2005), regularon o reglamentaron la materia de los incentivos fiscales al sector forestal. La reciente Ley No. 585, Ley de Veda para el Corte, Aprovechamiento y Comercialización del Recurso Forestal, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 120 del 21 de junio de 2006, al respecto en su artículo 14 manda al Poder Ejecutivo a emitir finalmente los reglamentos pendientes según disposición de la Ley 462, Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal.

143 Báez Cortés, J.F. Análisis de la Reglamentación e Implementación de la Ley de Equidad Fiscal. Página 10.

anuales. Posteriormente, la Ley No. 487, Ley de Reforma a la Ley No. 462, Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal144, reactivó la aplicabilidad de la Ley No. 402 hasta el 31 de diciembre del 2004, disponiendo que en lo subsiguiente volvería a regir lo dispuesto en la Ley No. 462, vigente en la actualidad.

La siguiente tabla esquematiza lo explicado respecto a la inestabilidad legislativa del sector forestal.

c. Hospitales145. El sistema fiscal actual que confiere un régimen especial a las inversiones hospitalarias, proviene de la LJTC; antes de esa reforma el estímulo en cuestión formaba parte del antiguo Decreto No. 520, Incentivos a la Construcción de Hoteles, Centros de Diversión y Centros Hospitalarios146, que regulaba la materia del turismo y equiparaba los beneficios hospitalarios a las ventajas fiscales otorgadas al mismo. El artículo 13 inciso b147 de la LJTC contemplaba como incentivo, la exención de DAI, ATP, IEC e IGV, en la importación de los bienes necesarios para la construcción, equipamiento y “puesta en funcionamiento”, es decir, la instalación, del centro hospitalario. Posteriormente, el artículo 109148 de la LEF amplía el beneficio, condonando los tributos a la importación, DAI, ISC e IVA, de bienes necesarios para su “funcionamiento”, es decir que libera de tales tributos a las importaciones que se precisen mientras el centro hospitalario se mantenga en operaciones.

d. Zonas Francas149. Las exenciones impositivas en materia de renta y patrimonio brindadas a

las empresas de Zonas Francas son parte de la subvención a las exportaciones determinada en el Acuerdo sobre Subsidios y Derechos Compensatorios emanado de la Ronda Uruguay

144 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 87 del 5 de mayo de 2004. 145 Base legal: artículos 109 y 123, numeral 30, de la Ley No. 453, LEF. 146 Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 184 del 13 de agosto de 1960, considerando sus reformas: Decreto No. 28, Refórmase el Decreto

Legislativo No. 520 del 5 de agosto de 1960 Relativo a Declarar de Interés Nacional Construcción de Hoteles y Centros de Diversión, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 163 del 22 de julio de 1975, y Decreto No. 158, Adición al Artículo 4 del Decreto Legislativo No. 28 del 13 de junio de 1975 Relativo a Franquicias y Exenciones del Ministerio de Hacienda, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 26 del 31 de enero de 1976.

147 Artículo 13 LJTC. “...b) Beneficios fiscales: Exención permanente de Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), Arancel Temporal de Protección (ATP), Impuesto Específico de Consumo (IEC) e Impuesto General al Valor (IGV) de los bienes necesarios para su construcción, equipamiento y puesta en funcionamiento, conforme a programa anual público, previamente aprobado por el Ministerio de Salud y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, estarán exentos del Impuesto General al Valor (IGV), los servicios de construcción correspondientes” (habiendo sido incorporada la reforma de la Ley 303, Ley de Reforma a la Ley de Justicia Tributaria y Comercial).

148 Artículo 109 LEF. “... 2. Beneficios fiscales: Exención de Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), ISC e IVA de los bienes necesarios para su construcción, equipamiento y funcionamiento, conforme el programa anual público, previamente aprobado por el Ministerio de Salud y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, estarán exentos del Impuesto al Valor Agregado, las compras locales de bienes incluidos en el Programa Anual Público y los servicios de construcción correspondientes”.

149 Base legal: artículos 3, 8, 10 y 20 del Decreto No. 46-91, Zonas Francas Industriales de Exportación, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 221 del 22 de noviembre de 1991, considerando su reforma mediante Decreto Legislativo No. 2420, Aprobación de Reformas y Adición al Decreto No. 46-91, Zonas Francas Industriales de Exportación, publicado en el diario La Tribuna del 12 de enero de 2000; artículo 77 de la Resolución 85-2002, Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA); y artículo 123, numeral 11, de la Ley No. 453, LEF.

Síntesis Ley aplicable Desde Hasta

402 19 de octubre de 2001 31 de diciembre de 2003 462 31 de diciembre de 2003 5 de mayo de 2004 402 5 de mayo de 2004 31 de diciembre de 2004 462 31 de diciembre de 2004 Hoy día

de 1995150. Con la intención adicional de incentivar la inversión y la generación de empleos, se otorgan beneficios que cobran un alto costo fiscal, perjudicando la recaudación tributaria nacional, generando un problema de desigualdad horizontal y competencia desleal con otras empresas exportadoras o con productores locales que sí deben pagar impuestos, y alentando la evasión y elusión al permitir el refugio de capital doméstico bajo protección impositiva, vulnerándose de esta manera la prohibición de la OMC (Ver anexo III.D, Zonas Francas, en la página -19-).

En Nicaragua hay setenta empresas instaladas bajo el régimen de Zonas Francas, de las cuales treinta y ocho fabrican prendas de vestir, diez elaboran tabaco, siete producen textiles y tres confeccionan cajas de cartón. Para las Zonas Francas conformadas por empresas extranjeras, que son la mayoría, la liberación del pago del IR es un beneficio marginal, ya que en concordancia al principio de renta mundial que las rige pueden descontar el impuesto pagado en Nicaragua al tributar en sus países o, al contrario, toda renta por la cual no tributaron en Nicaragua deberán enterarla en sus fiscos. Lo anterior constituye una transferencia gratuita de recursos tributarios nicaragüenses a fiscos extranjeros. Las Zonas Francas conformadas por capital nacional son las verdaderas beneficiarias de la ventaja fiscal debido a que el principio de renta territorial que prima en Nicaragua no obliga a tributar en otro país lo que no se entera en nuestro territorio, de tal manera que dichas empresas quedan eximidas de pagar el impuesto en cualquier parte del mundo. Es por esta causa que la ventaja fiscal puede racionalizarse, constituyendo un mecanismo para captar los ingresos en nuestro país sin afectar a las Zonas Francas extranjeras. Es usual que cuando se concluye el plazo por el cual las Zonas Francas son beneficiadas por los incentivos fiscales, tales empresas, en lugar de permanecer en el país operando y tributando después de haber recibido por diez años las cuantiosas ventajas tributarias, simulan su cierre de negocios y, variando su razón social, reaparecen en el mercado como una nueva Zona Franca a la que deben atribuirse los derechos fiscales durante otros diez años por figurar como empresa naciente. El efecto simulación en estas condiciones es penado por la ley dada la dolosa afectación al fisco. Con el fin de equiparar los tratamientos fiscales de las Zonas Francas con el asignado al resto de contribuyentes, y en procura de que las inversiones subsistan aún después de retirarles los beneficios, la OMC determina que deberán desmantelar de inmediato las exoneraciones del IR asignadas en su territorio a las Zonas Francas, los países centroamericanos cuyo ingreso per cápita supere los US$1 mil anuales, y aquellos en que aún no se haya cumplido tal condición podrán prorrogar los beneficios hasta inicios del

150 El artículo 2 del Decreto No. 46-91, Zonas Francas Industriales de Exportación, señala como objeto principal de las Zonas Francas “… la promoción

de la inversión y la exportación mediante el establecimiento y operación en la Zona de diferentes empresas que se dediquen a la producción y exportación de bienes o servicios, bajo un régimen fiscal y aduanero de excepción”. A como se observa, el artículo citado define como Zonas Francas a las empresas dedicadas a la producción y posterior exportación de su producto. Sin embargo, y pese a que la liberación de impuestos a las Zonas Francas tiene por pretensión clásica alentar la producción para exportaciones, ocurren dos fenómenos en que llamo la atención de mi lector. Por un lado, el gobierno actualmente procura establecer que el 40% de la producción de tales empresas se destine al mercado local, con lo cual no se promociona la exportación; y por el otro, el gobierno mismo actualmente respalda tras el régimen de Zonas Francas a empresas que no producen bienes y servicios exportables.

2009. Hasta hace poco Nicaragua era el único país centroamericano que se encontraba en la lista del anexo VII del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC, como país con ingreso por habitante menor a los US$1 mil anuales, de US$906.3151. Sin embargo, los resultados del VIII Censo de Población y IV Censo de Viviendas, efectuado en el 2005 y presentado el 29 de junio de 2006 por el Instituto Nicaragüense de Estadísticas y Censos, INEC, revela un aumento en el ingreso per cápita de nuestro país, que finalmente alcanzó los US$1,050152. “… Aunque el PIB per cápita es una cifra que no refleja la realidad de la pobreza, sino un promedio matemático, no dejó de preocupar en ambientes oficiales, ya que Nicaragua es un país oficialmente `pobre´ (con ingresos per cápita menores a US$1 mil anuales) y por esto, beneficiario de concesiones comerciales y de programas sociales de la cooperación internacional…”153. La alarma existe por la posibilidad de que Nicaragua pierda todos los beneplácitos a su favor por subir en la escala de ingreso per cápita, lo cual provoca que las condiciones de pobreza disipen su presencia en el país.

e. Bolsa Agropecuaria154. Este sector cuenta con un régimen fiscal que, en base al artículo

110155 de la Ley No. 453, LEF, le permite tributar en concepto de IR únicamente por el 1% de retención definitiva sobre el valor de las transacciones que se realicen dentro de la Bolsa156 por bienes agrícolas primarios y 2% por otros bienes; en lugar de cancelar el 30% del resultado, correspondiente a toda persona jurídica en el sistema regular. Si el monto del valor transado en la Bolsa Agropecuaria fue de US$350,067,205 para el 2005 y US$216,550,536 a julio de 2006157, imagínese cuánto se pierde por concepto de IR que deja de aplicar a estas cifras. Además se liberan dichas operaciones de toda carga fiscal adicional (Ver anexo III.E, Bolsa Agropecuaria, en la página -19-).

f. Bolsas de Valores158. La génesis de los beneficios actuales concedidos a las Bolsas de

Valores parte del Decreto 50-93159, que en su artículo 3160 establece el plazo de tres años para gozar de las prerrogativas que otorga. Es evidente que lo que inició como una promoción temporal a la naciente Bolsa de Valores para facilitar el asentamiento de la actividad bursátil, ha sido perpetuado por la LEF sin justificar la permanencia indefinida de los beneficios. “... Para este año la Bolsa de Valores tiene estimado realizar transacciones bursátiles por el orden de los C$9,500 millones de los cuales ya se han

151 El PIB per cápita es en Costa Rica, US$4,530, El Salvador, US$2,377, Guatemala, US$2,174, Panamá, US$4,555, y Honduras, US$1,032 (el ingreso

per cápita en Honduras varía según su método de cálculo). 152 Debe tenerse en cuenta que en los foros internacionales se discute actualmente acerca de interpretar la condicionante de la OMC para la obligación de

desmantelar subsidios (PIB per cápita nacional mayor de US$1 mil) en base a datos de 1990, con lo cual, los valores de los ingresos por habitante en los países disminuiría, ubicándose por debajo de la determinación de la OMC y, por ende, extendiendo los beneficios que se asignan a las Zonas Francas hasta 2015 o 2018.

153 Revista Envío. ¨¿Cuántos somos?¨. Managua, julio de 2006. Página 4. 154 Base legal: artículos 54, numerales 2, 6 y 12, 110 y 123, numeral 30, de la Ley No. 453, LEF. 155 Artículo 110 LEF. “... En el caso de las bolsas agropecuarias, las transacciones estarán sujetas a una retención definitiva del IR del uno por ciento

(1%) para los bienes agrícolas primarios y del dos por ciento (2%) para los demás bienes del sector agropecuario transados, conforme a lo dispuesto en el Reglamento de esta Ley”.

156 Que es una sociedad anónima, no una institución gubernamental. Esta razón acentúa el carácter discriminatorio del presente incentivo. 157 Datos aportado por la Bolsa Agropecuaria de Nicaragua. 158 Base legal: artículos 110 y 123, numeral 30, de la Ley No. 453, LEF. 159 Promoción al Mercado de Valores, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 21 del 31 de enero de 1994. 160 Artículo 3 Decreto 50-93. “Las exenciones sobre el Impuesto sobre la Renta indicadas en el artículo anterior tendrán validez por tres años calendario

a partir de la fecha de publicación de este Decreto. Toda transacción que se realice en la Bolsa durante este período tendrá los beneficios establecidos en el presente Decreto, independientemente del plazo del título valor o documento transado”.

tranzado C$4,465 millones, frente a los C$4,194 millones que se habían tranzado el año pasado”161. Imagínese cuántos impuestos deja de percibir Nicaragua por exonerar dichas operaciones. Además, la LEF estableció la retención definitiva del 10% de IR a rentas derivadas de transacciones bursátiles de instrumentos financieros con plazo menor a cuatro años, en lugar de obligarles a pagar el 30% del resultado de la operación, a como corresponde a cualquier otra actividad. También se liberan dichas operaciones de toda carga fiscal adicional. Advierto que los beneficios referidos se reafirman y amplían en el anteproyecto de Ley de Mercado de Capitales162, que consigna la regulación del mercado bursátil con el rango de ley de la República, mientras que antes constaba en un decreto ejecutivo (Ver anexo III.F, Bolsa de Valores, en la página -19-).

g. Sistema financiero. La casi totalidad de los ingresos provenientes de operaciones de instrumentos financieros está exenta del IR, de tal manera que el impuesto pagado por los bancos no se corresponde con sus utilidades. Los servicios financieros tampoco pagan IVA desde hace quince años. (Ver anexo III.G, Sistema financiero, en la página -19-). Obsérvese además, en el Capítulo III de esta monografía, mi propuesta de investigar la necesidad de afectación impositiva a la renta financiera de acuerdo a la media centroamericana como referencia básica.

h. Distinción de tratamiento fiscal según municipio163. El Plan de Arbitrios de Managua fue

actualizado en 1991, no así el Plan de Arbitrios que rige para los restantes municipios. De esta obsolescencia legislativa resulta un régimen fiscal de incentivos que favorece las actividades realizadas en Managua con la exoneración del pago del IMI, amparado en el

161 Guerrero, R. ¨Mercado bursátil más accesible¨. La Prensa. Managua, 23 de junio de 2006. 162 Sugiero tomar en cuenta en el análisis lo estatuido en el artículo 3 del anteproyecto de Ley No. 587, Ley de Mercado de Capitales, aprobado en lo

particular por la Asamblea Nacional el 21 de junio del corriente año. Pese a que tal disposición no tiene aún vigencia jurídica, posee gran trascendencia en el área fiscal, de tal forma que de ser aprobada haría cambiar sensiblemente las reglas del juego. Veamos. Artículo 3 anteproyecto Ley No. 587: “Tributos. ... las transacciones que se realicen en las bolsas de valores estarán exentas de todo tipo de tributos o tasas. No obstante, las rentas provenientes de las operaciones realizadas en las bolsas de valores estarán sujetas al régimen tributario vigente, salvo lo dispuesto a continuación. No se comprenderán como ingresos constitutivos de renta, y por lo tanto, no serán gravados con el IR, los intereses, ganancias de capital y otras rentas que perciban las personas naturales o jurídicas, provenientes de instrumentos financieros negociados en las bolsas de valores debidamente autorizadas para operar en el país y emitidos para proyectos de infraestructura como son la generación de energía eléctrica no convencional, carreteras, puertos, aeropuertos, reforestación, desarrollos turísticos y toda otra actividad que contribuya con el crecimiento y desarrollo socio económico de nuestro país. Tampoco serán gravados con cualquier otro tipo de tributo o tasa. Para poder gozar de los privilegios fiscales contenidos en este inciso, se deberá contar con la debida aprobación del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, para lo cual este ministerio deberá emitir en un plazo de seis meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley, una normativa a este respecto. Los dividendos pagados por empresas registradas en las bolsas de valores autorizadas en el país y cuyas acciones hayan sido colocadas en el mercado primario de éstas, se podrán deducir como un gasto para efectos fiscales. Los beneficios señalados ... tendrán una vigencia de diez años, a partir de la colocación de los instrumentos financieros en el mercado primario”. El anteproyecto en cuestión fue vetado por el Presidente de la República el 20 de julio de 2006, precisamente en rechazo al antedicho artículo 3, con la intención de limitar la ampliación de beneficios que merman la capacidad de recaudación del Estado. Los argumentos del veto fueron, que el anteproyecto: 1. Concede prerrogativas adicionales a sectores ya favorecidos (generación de energía eléctrica no convencional, turismo y reforestación), no sólo en

la producción de bienes y servicios sino en su financiamiento. 2. Extiende los favores fiscales a actividades (carreteras, puertos, aeropuertos y empresas registradas en bolsas) donde no existen mercados de

concesiones privadas que justifique su inclusión, abriendo la posibilidad para que ramas económicas distintas se amparen bajo los incentivos. 3. Otorga al MIFIC la facultad para aprobar los beneficios fiscales, competencia que corresponde a las instituciones garantes de la política y

recaudación tributaria: MHCP y DGI. 4. Debilita la unificación de la deducción proporcional de gastos para fines de la declaración del IR, otorgando mayor escudo fiscal a empresas

registradas en la bolsa respecto del resto de sectores económicos, lo cual atenta contra la libre competencia. 5. No grava con el IR al financiamiento proveniente de la bolsa, con lo cual incentiva la financiación de proyectos a través de grupos relacionados

(precios de transferencia) y no a través de la aparición de nuevas inversiones. 6. Permite deducir como un gasto los dividendos, introduciendo la recursividad que dificulta el cálculo del impuesto al tomar en cuenta que las

utilidades resultan del ejercicio después del pago de impuestos. Por lo antes expuesto el Presidente sugiere mantener exentas las transacciones realizadas en las bolsas de valores y gravar las rentas provenientes de las operaciones bursátiles sin admitir excepciones.

163 Base legal: Decreto 10-91, Plan de Arbitrios del Municipio de Managua.

Plan de Arbitrios del municipio de Managua, ausente en el resto de municipios por no haber sido incorporado en su Plan de Arbitrios. Como consecuencia, y a través de esta distinción en el trato tributario según municipios, el Estado promueve que los contribuyentes realicen actividades en Managua y resten su interés comercial en el resto de municipios por obtener mayores ventajas al transar en la ciudad capital (Ver anexo III.H, Distinción de tratamiento fiscal según municipio, en la página -20-).

i. Indefinición de incentivos. Ciertas disposiciones fiscales ofrecen estimular a contribuyentes

sin definir con especificidad el contenido de los incentivos fiscales a otorgarse, lo cual hace que en la práctica no se apliquen tales ventajas (Ver anexo III.I, Indefinición de incentivos, en la página -20-). El ejemplo clásico es el del régimen fiscal del turismo, que en su respectiva Ley No. 306 de incentivos indica a la micro, pequeña y mediana empresa entre los sectores a ser promovidos, sin establecer explícitamente los beneficios fiscales que le conciernen, razón por la cual el estímulo se tiene por no puesto ya que carece de realidad material; sin embargo, no deje de tomarse en cuenta que la nueva Ley No. 575, Ley de Reforma Parcial a la Ley No. 306, Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua, llena este vacío jurídico con respecto a las PYMES al facilitar su inclusión dentro del régimen de ventajas fiscales, cobrando a cambio el alto costo de ampliación de beneficios para los grandes empresarios. Por su parte las micro empresas turísticas siguen quedando afuera del plan de estímulos164.

164 De las empresas nacionales, 66% son micro negocios (Avendaño, N. “La Economía de Nicaragua: Evaluación 2006 y Pronóstico 2007”, en

Nicaragua: Informe Económico Agosto 2006. Página 17). En base a esta cifra mídase la trascendencia que tiene la falta de estímulos a una categoría tan predominante en el sector turismo.

j. Fondos especiales. Para el 10 de mayo de 2005, al menos 17 leyes de la República165

propiciaban asignaciones extra presupuestarias mediante la creación de fondos especiales, entre los que pueden mencionarse al Fondo de Desarrollo de la Industria Eléctrica Nacional, el Fondo de Desarrollo Minero, el Fondo Nacional de Demarcación y Legalización de Tierras Comunales, el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (FONADEFO), el Fondo de Apoyo a la Producción Agropecuaria no Tradicional de Exportación, el Fondo de Desarrollo Pesquero, el Fondo para el Desarrollo de Infraestructura Deportiva y el Fondo para la Promoción y Desarrollo del Deporte y Recreación Física166. Además existe un régimen tributario beneficioso a favor de fondos concretos (Ver anexo III.J, Fondos especiales, en la página -20-).

k. Sector público. Ciertas instituciones del sector público son beneficiadas a través del perdón

de impuestos, en discriminación a otras organizaciones estatales que no reciben el mismo tratamiento fiscal. (Ver anexo III.K, Sector público, en la página -21-). Estos incentivos deben eliminarse por constituir partidas encubiertas adicionales al presupuesto asignado a las mismas. Si se quiere conservar ciertos beneficios para tales instituciones, no deben concederse por el lado de los impuestos sino por el lado del gasto público –en caso de ser necesario y posible–, ya que ésta constituye una medida más transparente.

l. Crédito contra impuesto. Es sumamente importante destacar que algunas disposiciones

legales erradamente indican que al calcular el IR o IBI, el gasto o la inversión apliquen directamente contra el impuesto en lugar de deducirse contra la renta bruta, con lo cual se convierten en crédito contra impuesto en vez de ser un gasto deducible. Esto implica una

165 A saber:

1. Ley No. 272, Ley de la Industria Eléctrica, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 74 del 23 de abril de 1998. 2. Ley No. 274, Ley Básica para la Regulación y Control de Plaguicidas, Sustancias Tóxicas, Peligrosas y Similares, publicada en el Diario Oficial

La Gaceta No. 30 del 13 de febrero de 1998. 3. Ley No 280, Ley de Producción y Comercio de Semillas, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 26 del 9 de febrero de 1998. 4. Ley No. 286, Ley Especial de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No.109 del 12 de junio de

1998. 5. Ley No. 291, Ley Básica de Salud Animal y Sanidad Vegetal, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 136 del 22 de julio de 1998. 6. Ley No. 293, Ley de Reformas a la Ley No. 210, Ley de Incorporación de Particulares en la Operación y Ampliación de los Servicios Públicos,

publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 123 del 2 de julio de 1998. 7. Ley No. 334, Ley para Autorizar a la Empresa Portuaria Nacional el Arrendamiento de las Facilidades Portuarias de Puerto Cabezas, publicada

en el Diario Oficial La Gaceta No. 54 del 16 de marzo de 2000. 8. Ley No. 354, Ley de Patentes de Invención, Modelo de Utilidad y Diseños Industriales, publicada en el Diario Oficial La Gaceta Nos. 179 y 180 del

22 y 25 de septiembre de 2000,. 9. Ley No. 380, Ley de Marcas y Otros Signos Distintivos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 70 del 16 de abril de 2001. 10. Ley 387, Ley Especial sobre Exploración y Explotación de Minas, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 151 del 13 de agosto de 2001. 11. Ley No. 443, Ley de Exploración y Explotación de Recursos Geotérmicos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 222 del 21 de noviembre

del 2002. 12. Ley No. 445, Ley del Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa

Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 16 del 23 de enero de 2003. 13. Ley No. 462, Ley de Conservación, Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 168 del 4 de

septiembre de 2003. 14. Ley No. 489, Ley de Pesca y Acuicultura, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 251 del 27 de diciembre de 2004. 15. Ley No. 511, Ley de Superintendencia de Servicios Públicos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 39 del 24 de febrero de 2005. 16. Ley No 517, Ley que Establece el Uso de las Utilidades de HIDROGESA y crea el Fondo de Apoyo a la Producción Agropecuaria no tradicional

de Exportación, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 41 del 28 de febrero de 2005. 17. Ley No. 522, Ley General de Deporte, Educación Física y Recreación Física, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 681 del 8 de abril de

2005. Aunque no es objeto de esta monografía actualizar el inventario pormenorizado de los fondos especiales, debo señalar que la ley más reciente en crear un fondo es la Ley 575, Ley de Reforma Parcial a la Ley No. 306, Ley de Incentivos para la industria turística de la República de Nicaragua, que en su Capítulo VIII da origen al Fondo de Desarrollo Turístico para promocionar a las PYMES del sector, sin regir el funcionamiento del mismo.

166 Báez Cortés, J.F. Análisis de la Reglamentación e Implementación de la Ley de Equidad Fiscal. Página 9 de los anexos.

distorsión técnica de estimable pérdida fiscal167 (Ver anexo III.L, Crédito contra impuesto, en la página -23-).

m. Exoneración de beneficios presentes y futuros. El hecho de que una disposición legal

exonere a determinado sector de las cargas impositivas actuales es un incentivo fiscal válido, pero la liberación de gravámenes de existencia futura denota una ilegalidad obvia. El imperio de las leyes en el tiempo determina que lo que una disposición ha estipulado, que en este caso se trata de amnistías tributarias a futuro, una nueva ley puede invalidarlo tácitamente al disponer lo contrario, es decir un nuevo gravamen sobre el mismo hecho imponible anteriormente liberado. Por tal razón, una ley no puede eliminar impuestos que no existen aún, aunque pudieran establecerse en el futuro. En síntesis, debemos tener claro que no se puede liberar de la imposición que no se ha originado, y cualquier norma que así lo ejecute estará pecando de arbitraria por vulnerar su competencia (Ver anexo III.M, Exoneración de beneficios presentes y futuros, en la página -23-).

DD.. IIMMPPAACCTTOO TTRRIIBBUUTTAARRIIOO DDEELL TTRRAATTAADDOO DDEE LLIIBBRREE CCOOMMEERRCCIIOO EENNTTRREE EESSTTAADDOOSS UUNNIIDDOOSS,,

CCEENNTTRROOAAMMÉÉRRIICCAA YY RREEPPÚÚBBLLIICCAA DDOOMMIINNIICCAANNAA

En el marco de la política integracionista de liberalización comercial168, el 10 de octubre de 2005 la Asamblea Nacional de Nicaragua sancionó el Decreto No. 4371 de Aprobación del DR-CAFTA169 y divulgó el contenido completo del convenio en el Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos de América-República Dominicana (CAFTA-DR)170. Actualmente Centroamérica experimenta la entrada en vigencia de un tratado de apertura de mercados con su mayor socio comercial, Estados Unidos, al que posteriormente se unió República Dominicana. En la negociación del acuerdo comercial, Centroamérica es el socio en desventaja debido a la diferencia abismal que existe entre las condiciones macroeconómicas de la región y las de Estados Unidos171.

167 Entre las distorsiones técnicas respectivas al cálculo del IR para procurar menor obligación tributaria a ciertos contribuyentes, más peligroso que

cargar el crédito contra impuesto sería la estrategia que pretende implementar el artículo 3 del anteproyecto de Ley No. 587, Ley de Mercado de Capitales (aprobado en lo particular por la Asamblea Nacional el 21 de junio y vetado por el Presidente de la República el 20 de julio, ambas fechas del 2006). Ver nota 163 de la página 54 de esta tesis para mayor ilustración. El mecanismo dispuesto consiste en permitir la deducción como gasto para efectos fiscales, de los dividendos pagados por empresas registradas en las Bolsas de Valores cuyas acciones hayan sido colocadas en el mercado primario de éstas. Esta medida, además de ser insana por mermar la capacidad recaudatoria del Estado dificulta el cómputo del IR, ya que las utilidades resultan del ejercicio después del pago de impuestos por lo que se torna imposible deducir en la declaración dividendos que no se han generado.

168 Que dio inicio en Centroamérica desde comienzos de la década de los 80´ con el modelo de promoción de exportaciones consolidado mediante Programas de Ajuste Estructural, estrategia de desarrollo que fomentó la reducción de barreras al comercio internacional, impulsando la disminución de los impuestos a las importaciones en tres etapas: 1) El esfuerzo inicial se dio con el Consenso de Washington, 2) La segunda etapa se genera dentro de las concesiones de los nuevos conformantes del GATT en el marco de la OMC, de las que Nicaragua no formó parte por ser miembro fundador, y 3) El tercer período se dio con la suscripción de tratados de libre comercio desde mediados de la década de los 90´ y la definición del Arancel Externo Común Centroamericano.

169 Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 199 del 14 de octubre de 2006. El acuerdo se denomina DR-CAFTA por sus siglas en inglés, Dominican Republic, Central America Free Trade Agreement, que significan: Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana.

170 Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 65 del 31 de marzo de 2006. 171 Entre las principales asimetrías: El PIB de Estados Unidos es mayor 190 veces que el de Centroamérica y 4,600 veces que el de Nicaragua; el PIB per

cápita de Centroamérica ($1,800) es 5% del de Estados Unidos ($35.000); Estados Unidos participa en el 99.4% del PIB de Centroamérica, y Centroamérica sólo en el 0.6% del PIB de Estados Unidos; entre los socios comerciales de Estados Unidos, Centroamérica ocupa el lugar 18 y Nicaragua el 71, mientras Estados Unidos es el principal socio comercial de Centroamérica (con presencia del 35.8%); Centroamérica representa apenas 1.2% de las exportaciones y 1% de las importaciones de Estados Unidos; 98% de las exportaciones centroamericanas van a Estados Unidos y 45% de sus importaciones tienen como origen Estados Unidos, mientras el comercio con Centroamérica representa el 1% del total en Estados Unidos.

En teoría, el tratado debe eliminar las trabas arancelarias al comercio con base en el principio de “trato especial y diferenciado según la asimetría”, consistente en compensar en la negociación las diferencias económicas estructurales entre los socios, de tal forma que se asigne a los productos centroamericanos libertad total e inmediata de entrada al país del norte mientras se disponen plazos y escenarios de desgravación gradual para los productos provenientes de Estados Unidos172. Pero en la práctica, mientras el acuerdo promueve la liberalización de mercados agrícolas en los países centroamericanos, mandando a desmantelar la protección de sus sectores agropecuarios, Estados Unidos no permite negociar la suspensión de sus subsidios en igualdad de condiciones173. Centroamérica no reúne los recursos económicos, gubernamentales y humanos necesarios para enfrentar las implicancias de la apertura comercial, sin embargo, y pese a las desigualdades presentes en la negociación, el tratado no acuerda un sistema de transferencias fiscales de compensación a los perdedores en función de tales discrepancias.

En Nicaragua, los productos beneficiados por el tratado serán el arroz, carne vacuna, maní, vegetales, cebolla, sector pesca, café, oro, plata y otros no tradicionales (frutas, vegetales, helechos Y flores), mientras el 80% de las unidades productivas del sector agropecuario e industrial quedan en riesgo por los efectos del tratado. Los perdedores serán el sector de granos básicos (maíz, frijol y sorgo) y las PYMES. Miles de familias campesinas perderán su empleo y sustento a razón de la competencia a que quedan expuestos por la producción subsidiada de Estados Unidos. El daño al sector agrícola es sensible en la economía nicaragüense, donde el sector agropecuario genera el 34% del PIB, el 61.2% de las exportaciones y más de 600 mil empleos (37.1% de la PEA, 10 veces más que las Zonas Francas). Si se redujeran los subsidios al agro estadounidense, por el contrario, no habría mayor afectación en su economía debido a que este sector solamente genera el 1.4% de su PIB y únicamente 2% de la población depende del mismo. La incidencia negativa del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, TLC, respecto a las finanzas públicas de la región centroamericana, y en particular de nuestro país, es factor de necesario análisis para este estudio por los efectos que ocasionará en la política tributaria. El tratado de libre comercio tensionará la debilidad estructural de las finanzas públicas. El efecto de elasticidad causado por el acuerdo comercial consiste en que, a consecuencia de la desgravación arancelaria, se abaratan los productos transables, crecen las importaciones por aumentar su demanda y se amplía la recaudación de impuestos internos que gravan tales bienes. Acevedo y González174 esperan que, por el consecuente aumento del volumen del comercio, el monto neto de la recaudación no experimente alteraciones significativas.

172 Entre los métodos de protección a los productos sensibles nicaragüenses se determinaron: períodos de gracia de hasta 10 años (para lácteos, pollo y

arroz), períodos de desgravación de 18 (para el arroz) o 20 años (para lácteos), contingentes que aseguran volúmenes de importación y exportación negociados a arancel preferencial, Salvaguardias Especiales Agrícolas que establecen protección adicional al sector si se superan los montos de importación negociados, y exclusión de la desgravación al maíz blanco, que podrá mantener el arancel del 2003 durante toda la vigencia del tratado.

173 La política proteccionista de Estados Unidos se manifiesta a través de subsidios y créditos a las exportaciones, barreras arancelarias, cuotas y regulaciones sobre precios y apoyos internos a la producción. Los subsidios agrícolas son ayudas económicas brindadas para abaratar los costos y promover la competitividad del producto respecto a los precios internacionales. A partir de la ley agrícola Farm Bill del 2002 cada año Estados Unidos subsidia el 80% de su producción agrícola.

174 Acevedo, C. y González Orellana, M. “El Salvador: Diagnóstico del Sistema Tributario y Recomendaciones de Política”, en Recaudar para Crecer. Bases para la Reforma Tributaria en Centroamérica. Página 152.

Con la misma expectativa, voces del Ministerio de Hacienda de Nicaragua también manifestaron que “el crecimiento económico va a más que compensar la caída de los aranceles que para nosotros sólo será significativa a partir del año diez”175. Pero, dado a que las elasticidades en las importaciones de Centroamérica no son suficientemente altas, ni siquiera el incremento esperado para 2008 del 32% en la recaudación de Nicaragua a razón de impuestos internos que gravan las importaciones podría compensar la pérdida arancelaria nacional a razón del tratado. La pérdida ocasionada para las economías de Centroamérica será de entre 3% y 8% de sus ingresos tributarios, equivalente a 0.2% del PIB en el primer año de vigencia del acuerdo comercial, llegando hasta 0.4% a largo plazo. El déficit fiscal promedio de 3% del PIB en los países de la región aumentará en un rango de entre 0.3% y 0.5%, con excepción de Honduras donde su incremento alcanzará 0.7%. Las pérdidas recaudatorias calculadas como porcentaje del PIB corresponderán a:

País Pérdida fiscal a la entrada en vigencia

Pérdida fiscal a largo plazo Resultado neto después de restar el efecto elasticidad176

República Dominicana 1.3% 1% al final 1% Honduras 0.82% 0.86% en el 9no. año 0.83% Nicaragua 0.42% 0.47% en el 16vo. año 0.40% Guatemala 0.43% 0.46% en el 8vo. año 0.37% El Salvador 0.38% 0.41% en el 11vo. año 0.32% Costa Rica 0.28% 0.30% en el 10mo. año 0.26%

Fuentes: En los países centroamericanos, elaboración propia con datos de Paunovic, Igor. El Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos: Implicaciones Fiscales para los Países Centroamericanos. Para República Dominicana, Isa-Contreras, P. El Impacto del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos, en http://www.stp.gov.do/publicaciones/PDF/Impacto%20del%20DR-CAFTA.pdr.

PPÉÉRRDDIIDDAA TTOOTTAALL DDEE IINNGGRREESSOOSS EENN CCEENNTTRROOAAMMÉÉRRIICCAA PPOORR EELL TTLLCC

175 Arana, M., ex ministro de Hacienda, en entrevista. Olivares, I. ¨FMI: compensar impacto CAFTA¨. Confidencial, ed. 439. Del 29 de mayo al 4 de

junio de 2005. Página 14. 176 Observaciones:

Honduras. Es el país de fiscalidad más vulnerable del área y sufrirá el mayor impacto adverso con la entrada en vigencia del tratado. Su pérdida de ingresos tributarios será de casi 5% en el primer año y 7.5% a largo plazo, y su déficit fiscal se elevará en 0.7%.

La pérdida en Guatemala, El Salvador y Nicaragua promedia 0.4% del PIB. • Guatemala. Perderá 0.4% de los ingresos por impuestos internos indirectos. El Salvador. Perderá 1.65% de los ingresos tributarios. Nicaragua. Sus recaudaciones arancelarias provenientes de Estados Unidos se reducen a 10.4% con la entrada en vigencia del convenio, hasta

situarse por debajo del 1% en el 15vo. año. Costa Rica. Es el país menos afectado de centroamericana, cuya vulnerabilidad fiscal es reducida.

0

1

2

3

4

5

6

% del PIB % de Ingresos Tributarios

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Fuente: Elaboración propia con base en Paunovic, I.

El Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos: Implicaciones Fiscales para los

Países Centroamericanos.

Igor Paunovic explica que las implicancias fiscales del TLC para los países centroamericanos estarán en dependencia de varios factores tales como la aportación al PIB que los aranceles desempeñen en cada país, la cantidad de importaciones provenientes de Estados Unidos que aún estén gravadas por aranceles, y el porcentaje de importaciones desgravado por el acuerdo comercial. Como resultado del cuadro anterior, puede señalarse que el país más afectado desde el punto de vista de las implicancias fiscales del acuerdo será Honduras. En el espectro intermedio de afectación se encuentran Nicaragua y Guatemala, mientras El Salvador y especialmente Costa Rica, son perjudicados en menor grado177. Para el fisco estadounidense, las implicancias tributarias del TLC en la economía serán inocuas debido a que las importaciones del país con procedencia centroamericana son mínimas. Para el caso específico de Nicaragua, Juan Carlos Gómez Sabaini178 estima que las pérdidas arancelarias resultantes del acuerdo, calculadas en un poco más de C$100 millones anuales, serán equivalentes a 0.2% de los ingresos tributarios y 0.1% del PIB; por su parte Jesús Seade, del Departamento de Finanzas Públicas del FMI, supone el efecto TLC para Nicaragua en mermas de C$145.2 millones en el primer año de aplicación del acuerdo179; y finalmente, el Banco Mundial ha sostenido que el impacto corresponderá a 12% de los ingresos tributarios, lo cual significaría para nuestro país US$337 millones de dólares perdidos anualmente. Como las cifras no concuerdan, y pese a que he tomado una posición al respecto –indicada en el cuadro de la página anterior–, lo importante es al final de cuentas quedar convencidos de que el TLC no tendrá efectos tributarios180 tan radicales181, debido a que las tasas arancelarias que serán eliminadas por el acuerdo, en la actualidad son mínimas en toda Centroamérica y especialmente en Nicaragua (oscilando entre 5.1% y 7.3%), a consecuencia de la considerable apertura y reducción arancelaria efectuada durante los últimos 20 años182.

177 Entre las causas de que Honduras sea el país fiscalmente más afectado por la entrada en vigencia del acuerdo comercial mientras Costa Rica es el

menos perjudicado, debe enunciarse que: los ingresos arancelarios de Costa Rica en 2002 fueron equivalentes a 0.83% del PIB, mientras en Honduras correspondieron a 1.99%; en Costa Rica 32.1% de las importaciones totales que asumen aranceles son provenientes de Estados Unidos, mientras en Honduras 40.8%; y en Costa Rica los aranceles se recaudarán sobre 7.61% del valor de las importaciones de Estados Unidos que entren al país, mientras en Honduras sobre el 5.39% de las mismas.

178 Gomez Sabaini, J.C. “Recaudar para Crecer: El Sistema Tributario de Nicaragua y sus Perspectivas”, material de exposición en seminario El Rol de los Partidos Políticos en el Seguimiento al Presupuesto Público y la Reforma Fiscal en Nicaragua, efectuado en el Hotel Intercontinental Metrocentro de Managua, el 5 de diciembre de 2005.

179 Olivares, I. ¨FMI: compensar impacto CAFTA¨. Confidencial, ed. 439. Del 29 de mayo al 4 de junio de 2005. Página 14. 180 Los efectos determinantes del TLC en la política tributaria de Centroamérica son el efecto directo de pérdida recaudatoria originada por la

desgravación arancelaria y el efecto indirecto consistente en la baja de la recaudación de impuestos internos que gravan las importaciones sobre valores CIF más DAI –tales como el IVA e ISC– a causa de la reducción de su base imponible a únicamente el valor CIF. El efecto de sustitución es otra consecuencia del acuerdo comercial, consistente en el desvío del comercio y reemplazo de las importaciones provenientes de países gravados por las de socios del acuerdo comercial, causando mayor disminución de ingresos tributarios. Sin embargo, sus consecuencias fiscales no han sido calculadas por los expertos ni incluidas en este trabajo, por ser consideradas intrascendentes. En última instancia el efecto inducido, referido a la reducción en la recaudación de los tributos en virtud de la nueva estructura interpuesta por el tratado, tampoco es considerado en mi trabajo por ser difícilmente cuantificable.

181 Dean García, negociador por Nicaragua del acuerdo comercial y funcionario del MIFIC, “considera que el impacto en las recaudaciones, en el caso de Nicaragua, será mínimo, ya que si bien es cierto se está reduciendo el arancel, pero es a productos que no son producidos en la región centroamericana y que de hecho en el país no pagan arancel” (Guerrero, R. ¨Dilema por los aranceles¨. La Prensa. Managua, 12 de abril de 2006).

182 El planteamiento de que todavía existe una alta protección arancelaria en Nicaragua (Artana, 2001) no tiene fundamento, pues somos el país con la menor protección arancelaria de las Américas, incluyendo a los EEUU y Canadá (Banco Interamericano de Desarrollo, BID. El Nuevo Regionalismo en América Latina, citado en Acevedo Vogel, A.J. Op. Cit. Página 21).

Obsérvese en el siguiente diagrama la comparación internacional del arancel promedio.

Pese al impacto tributario del convenio, “… el hecho de que un país pueda perder el tren de la integración, que tiene por destino un mayor desarrollo económico, por no poder solventar el costo fiscal del boleto, es una perspectiva con escasa visión de futuro”183. Por lo tanto, lejos de pensar que fue un error adherirnos al tratado comercial en cuestión, convencidos de que era nuestra única opción y con el objeto de rescatar la pérdida fiscal, debemos buscar el aumento de la percepción de impuestos por otras vías internas.

183 Banco Interamericano de Desarrollo, BID, e Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe. Integración y Comercio en América. Impacto

Fiscal de la Liberalización Comercial en América. Página 34.

Tomado de: Acevedo Vogel, A.J. Acerca del Impacto Distributivo de las Reformas Tributarias más Recientes. Pistas para una Propuesta de Reforma Tributaria Integral y Progresiva.

La medida compensatoria por excelencia ha sido el desplazamiento de la dependencia recaudatoria en las aduanas vía aranceles, hacia el mayor liderazgo de los impuestos indirectos, con énfasis en los que gravan el consumo. El FMI propone aumentar la alícuota del IVA entre 0.5% y 2%184. Al respecto, el Director General de Ingresos “también admitió que podría revisarse la posibilidad de subir el IVA y el ISC”185· Jesús Seade manifestó que “... si se decide hacer un aumento del impuesto interno igual a la reducción tarifaria, se logra dejar inalterado el precio pagado por los consumidores, además que disminuye los costos para los productores –si el impuesto es al consumo–...”186, a lo cual representantes de la Asamblea Nacional han respondido: “Lo que nos asusta son las posibles soluciones, tales como incrementar el IVA en aquellos productos que bajarán de precio por causa del TLC, lo que en la práctica dejaría sin efecto la promesa de que algunas cosas serán más baratas gracias al libre comercio. Subir el IVA impactaría en los sectores más pobres del país...”187. Tal medida, además de aumentar la regresividad del sistema por ser trasladados los impuestos al consumidor final, exige el fortalecimiento de las administraciones tributarias debido a que la fiscalización y control se dificultan dada la evasión promovida por la mayor movilización transfronteriza. Julio Francisco Báez, asevera que “hay que tener una visión estructural de las finanzas públicas: no basta con subir esos impuestos. Necesitamos una sexta reforma tributaria para enfrentar esos problemas”188. Por lo antes expuesto sugiero compensar la pérdida fiscal a través de medidas como las propuestas en el Capítulo III de esta monografía, para lograr que los factores de progresividad sean más incidentes189.

184 Esta modificación afectaría a los consumidores, pequeños productores y microempresarios centroamericanos al encarecer los bienes comercializados.

Mientras el productor extranjero compite con ventaja por la reducción arancelaria del 5% que reduce sus precios en la misma medida, nuestros productores quedan en desventaja diferencial del 6% al aumentar el IVA en 1%, por ejemplo, encareciendo en esa medida su producto, y sumar el factor de precios internacionales 5% más competitivos.

185 Arteaga, R., en entrevista. Olivares, I. ¨FMI: compensar impacto CAFTA¨. Confidencial, ed. 439. Del 29 de mayo al 4 de junio de 2005. Página 14. 186 Seade, J. en entrevista. Idem. 187 Gutiérrez, W., diputado de la Asamblea Nacional, en entrevista. Idem. 188 Báez Cortés, J.F., en entrevista. Idem. 189 Al emprender la reforma tributaria 2007 debe tenerse en cuenta el problema jurídico que plantea este acuerdo comercial, determinando la

imposibilidad del Estado de emprender modificaciones legislativas tributarias a inversionistas estadounidenses, que podrán alegarlas de expropiatorias (por determinación de los artículos 10.7, Expropiación e indemnización, y 10.16, Sometimiento de una reclamación a arbitraje, del acuerdo comercial). Sin embargo, sabemos que un tratado internacional no puede inmiscuirse en la determinación de medidas tributarias, que únicamente atañe a las asambleas nacionales internas.

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIIIII

PPRRIIOORRIIDDAADDEESS TTRRIIBBUUTTAARRIIAASS NNAACCIIOONNAALLEESS:: UUNNAA PPRROOPPUUEESSTTAA

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ccaammbbiioo

Justificación y bases conceptuales

Oportunidad

Principios de la reforma tributaria

Objetivos de la reforma tributaria

Características del nuevo sistema

Integralidad de una propuesta de

Fase diagnóstica del proceso de

reforma

Evaluar Reforma Tributaria 2003 y

Impacto de los incentivos fiscales

Valorar carga tributaria e incidencia social

Evaluar subsidios

Calidad de la recaudación

Lineamientos de política pública para la reforma tributaria 2007

Decálogo de una agenda fiscal en

Particularidades en el ámbito de los

Particularidades en el ámbito del

Medidas específicas de la reforma tributaria 2007

CCAAPPÍÍTTUULLOO IIIIII PPRRIIOORRIIDDAADDEESS TTRRIIBBUUTTAARRIIAASS NNAACCIIOONNAALLEESS:: UUNNAA PPRROOPPUUEESSTTAA DDEE CCAAMMBBIIOO Los bajos niveles de tributación e inflexibilidad en los rubros del gasto, determinan para Nicaragua la conveniencia de emprender un ajuste fiscal vía ingresos. Una reforma tributaria es la modificación a la estructura impositiva nacional que realiza cada nueva administración de gobierno al tomar el poder, a través de la ley tributaria que implementa. La necesaria modificación impositiva para Nicaragua debe abandonar los viejos modelos de cambios fragmentarios y cosméticos, sustituyéndolos por una “reforma tributaria integral”. Tal concepto se refiere a una revolución estructural del régimen de impuestos donde los sujetos involucrados en la relación jurídica, contribuyentes y administración pública, creen consenso y compromiso para resolver los problemas de fondo del sistema, en lugar de emprender una simple renovación legislativa de las normas impositivas por la búsqueda de mayores ingresos. Este contrato social implícito entre el gobierno y la población, legitima el papel del Estado en el ámbito impositivo y la tendencia del gasto público, además de asegurar la presión fiscal necesaria para su financiamiento; todo sin apartarse del fin último de imprimir “humanidad” a las finanzas públicas, pues “la dimensión humana de los impuestos es el mejor antídoto de la obsesiva recaudación”190. El contenido subsiguiente intenta desarrollar esta idea en todo su sentido. AA.. JJUUSSTTIIFFIICCAACCIIÓÓNN YY BBAASSEESS CCOONNCCEEPPTTUUAALLEESS

Consecutivamente exponemos cinco ámbitos que por su escasa difusión en la agenda nacional parecieran estar lejos de debatirse y profundizarse sistemáticamente en foros públicos, y que a la vez justifican y fundamentan la ruta hacia una propuesta de reforma tributaria no tradicional.

1. OOPPOORRTTUUNNIIDDAADD.. El inicio del año 2007 es el momento propicio para la formulación de una

reforma tributaria de bases estructurales que modernice el Estado, por tres razones esenciales:

a. Después de quince años de ajustes parches persisten las debilidades del sistema tributario nicaragüense cuya corrección urge. Los resultados demostrados en los Capítulos I y II anteriores, me llevan a concluir que el arrastre de los hechos se debe a un factor preponderante: la política anárquica en el manejo de los fondos públicos. Se trata de colocar en el contexto del análisis, sin ánimos o pretensiones de autosuficiencia académica, una premisa elemental muchas veces desestimada, y que debería motivarnos a todos hacia la conquista de cambios fiscales que apremian en la nación. Nos referimos al estado crítico sobre la conciencia del uso y abuso que, alrededor de las finanzas públicas, hoy por hoy existe en Nicaragua. Desde diversos sectores de la iniciativa privada empresarial, de organizaciones de la sociedad civil y de funcionarios del Estado, vemos que en forma cotidiana y sin mayor reflexión sobre el buen manejo de los bienes públicos se dispone de ellos como propios.

190 Báez Cortés, J.F., en solapa de: Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. 2006.

De todos lados –sin descartar las honrosas excepciones– se libran sórdidas batallas por la conquista de recursos presupuestarios sin preguntarnos de dónde en concreto serán obtenidos y a qué otros sectores indirectamente se estaría afectando con dicha asignación, es decir, la incidencia social de este factor. Un claro reflejo de lo aquí afirmado se observa con facilidad en la discusión del Presupuesto de la República: muchas instituciones se disputan significativas porciones del pastel financiero nacional pero casi nadie se preocupa por las fuentes u orígenes de ellas (los ingresos tributarios), ni por el equilibrio global de la cuestión financiera estatal. En otras palabras, ¿de dónde saldrá el recurso que pretendo gastar?, ¿cómo racionalizar el gasto que me propongo realizar en mi área o sector, siendo que para los demás sectores de la economía será un ingreso que jamás obtendrán? Para sintetizar esta idea debe reiterarse lo preocupante que resulta en un país extremadamente frágil en lo económico e institucional, la debilitada conciencia existente sobre el cuido celoso de las finanzas públicas en la vida socioeconómica de la nación. El bien público que a alguien se le da, irremediablemente a otro se le quita, y eso no deberíamos olvidarlo jamás.

b. Al retomar la discusión del tema impositivo precisamente en año electoral, es interesante

destacar que en la actualidad los partidos políticos tienen poca incidencia en la toma de decisiones del sistema fiscal, lo cual es grave si se piensa que la reforma tributaria es adoptada por la nueva administración de gobierno y quienes llegan al poder no han participado ni se han involucrado en las propuestas de reforma. Cuando llega el momento de cumplir con su período presidencial únicamente se remiten a aprobar planes y estrategias creadas por actores distintos, cuyas incidencias y consecuencias reales desconocen. Por tal motivo, diseñar la política fiscal es un desafío electoral que promueve que los partidos políticos se vayan familiarizando con el tema impositivo y la nueva administración electa ejecute correctamente sus compromisos tributarios al asumir el poder en pleno conocimiento de los mismos.

c. Este año entró en vigencia el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, por lo que es

importante replantear cambios impositivos con el fin de aportar propuestas de compensación a la pérdida fiscal proveniente del acuerdo comercial, adecuar la estructura tributaria a la movilidad internacional de capitales y fortificar los procesos de apertura comercial. Es más sensata la formulación de la reforma fiscal nacional una vez que se ha firmado el convenio, para rediseñar la estructura impositiva en función de los acuerdos alcanzados saliendo al paso de potenciales variantes, en lugar de definir las medidas de reforma antes o durante la negociación del mismo, bajo riesgo de que sean improcedentes en el futuro por contradecir los alcances del acuerdo.

2. PPRRIINNCCIIPPIIOOSS DDEE LLAA RREEFFOORRMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA.. La envergadura de una reforma tributaria integral está

obligada a cimentarse en principios consagrados por la teoría y doctrina internacionales, por la Constitución Política de la República, la legislación fiscal vigente, y en general por los principios de una sana práctica impositiva. Se trata de premisas irrenunciables de un ejercicio fiscal responsable. Puntualicemos sus respectivos contenidos, sobre cuya base serán formuladas las propuestas específicas objeto de esta monografía.

a. Legalidad. Para que un impuesto sea exigible debe estar previamente establecido en una disposición legal según el artículo 115 constitucional191.

b. Igualdad. El régimen impositivo nacional debe conceder el mismo tratamiento tributario a

quienes se encuentran en análogas situaciones, de acuerdo al principio de igualdad ante la ley consagrado en el artículo 27 constitucional192.

c. Generalidad. Del artículo 24 constitucional193 podemos deducir que el sistema no debe

liberar a nadie de sus obligaciones tributarias por privilegios personales.

d. Equidad e incidencia. Cada contribuyente debe asumir la carga que le corresponde en relación a su capacidad económica y contributiva, para aportar una proporción justa de sus ingresos a los gastos públicos. Este principio está consagrado en el artículo 114 constitucional194.

e. Tutela jurisdiccional. Se precisa la jurisdicción para ventilar los litigios entre el fisco y los

contribuyentes. La Constitución Política aborda el tema de manera general en sus artículos 34195 y 160196. Al respecto, el Código Tributario establece en su Título VII la creación del Tribunal Tributario Administrativo, como un organismo de la administración tributaria, independiente de los poderes Ejecutivo y Legislativo, que tendrá competencia para resolver los recursos de Alzada y las quejas de los contribuyentes contra los funcionarios de la DGI.

f. No confiscación. Están prohibidos por el artículo 114 constitucional197 los tributos que, por

su carácter confiscatorio, extraigan una parte esencial de la propiedad o renta del contribuyente y excedan su capacidad financiera.

g. Suficiencia. Los contribuyentes deben proveer la recaudación suficiente para hacer frente

al gasto público.

h. Transparencia y simplicidad. La estructura del sistema debe ser simple y fácil de implementarse, además de reportar los gastos tributarios que admita.

i. Permanencia y estabilidad. El régimen impositivo debe perdurar en el tiempo, sin que las

leyes tributarias sean objeto de permanentes modificaciones y ajustes.

191 Artículo 115 Cn. “Los impuestos deben ser creados por ley que establezca su incidencia, tipo impositivo y las garantías a los contribuyentes. El

Estado no obligará a pagar impuestos que previamente no estén establecidos en una ley”. 192 Artículo 27.Cn. “Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección. No habrá discriminación por motivos de nacimientos,

nacionalidad, credo político, raza, sexo, idioma, religión, opinión, origen, posición económica o condición social”. 193 Artículo 24 Cn. “Toda persona tiene deberes para con la familia, la comunidad, la patria y la humanidad. Los derechos de cada persona están

limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común”. 194 Artículo 114 Cn. “... El Sistema Tributario debe de tomar en consideración la distribución de las riquezas y las rentas...”. 195 Artículo 34 Cn. “Todo procesado tiene derecho, en igualdad de condiciones, a las siguientes garantías mínimas: ...”. 196 Artículo 160 Cn. “La administración de justicia garantiza el principio de la legalidad; protege y tutela los derechos humanos mediante la aplicación

de la ley en los asuntos o procesos de su competencia”. 197 Artículo 114 Cn. “... Se prohíben los tributos o impuestos de carácter confiscatorio...”.

j. Neutralidad. Las reglas del juego que se dispongan deben ser de aplicación general, uniforme y pareja, sin admitir excepciones.

k. Competitividad y coordinabilidad. Nuestro esquema impositivo debe ser armónico

respecto a los otros sistemas tributarios, para facilitar las relaciones comerciales internacionales y evitar la guerra de incentivos.

3. OOBBJJEETTIIVVOOSS DDEE LLAA RREEFFOORRMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA.. En este apartado se definen los horizontes principales

que debe perseguir la reforma tributaria en correspondencia a su integralidad.

a. Disminuir el déficit fiscal. Los problemas actuales de financiamiento del gasto público, resultantes en un déficit neto de las finanzas nacionales y la insostenibilidad de la deuda, ponen de manifiesto la necesidad de aumentar la captación de recursos. Generar nuevos ingresos y extender la presión fiscal en por lo menos 2 puntos del PIB entre 2005 y 2010 será necesario para reducir la alta dependencia de recursos externos, hacer frente a las presiones presupuestarias y cubrir el gasto estatal. Por lo expuesto, y en búsqueda del progreso económico debe adoptarse una reforma tributaria integral que plantee una estrategia efectiva para elevar la recaudación.

b. Crecimiento con equidad. Una reforma tributaria estructural no debe ser promovida por

tradición electoral ni perseguir exclusivamente el beneficio económico en pro del aseguramiento de la estabilización macroeconómica del país. Sus planes y programas más bien deben focalizarse en suministrar equidad al sistema. Para lograr una redistribución justa del ingreso y corregir la actual desigualdad, debe mejorarse la calidad de la estructura tributaria, atenuando el sesgo regresivo de la imposición, para que los sectores que concentran la riqueza aporten al esfuerzo tributario nacional en mayor medida dada su mayor capacidad contributiva. Deberá potenciarse la imposición directa, hacer más proporcionales o progresivos los impuestos indirectos, y eliminarse las políticas tributarias discriminatorias.

c. Promocionar las exportaciones y captar inversión. La estrategia de crecimiento requiere de

un repunte en las exportaciones para lograr la reducción del déficit comercial, por lo cual debe colocarse en igualdad de condiciones a las ventas locales del mercado doméstico y las que tiene por destino final el exterior.

d. Crear cultura tributaria. Si el sistema se vale de la coerción para provocar que los

contribuyentes cancelen sus obligaciones con el fisco, la población se desentiende del tema impositivo y se resiste a efectuar sus pagos. Este factor provoca la reducción de la recaudación y percepción de ingresos. Por el contrario, la aceptación de los tributos y el cumplimiento de las responsabilidades fiscales se desarrollarán a medida que la población tenga conciencia tributaria y perciba que los impuestos regresan a los contribuyentes a través de beneficios sociales, de tal manera que la base generalizada del sistema está dada por políticas de mutuo beneficio, y que la conducta de la administración en el manejo de los impuestos es transparente y eficaz. Por eso, una vez instaurada la reforma tributaria, la relación armónica entre el Estado y los contribuyentes, basada en el entero voluntario de las

obligaciones de parte del sujeto pasivo y el control justo, no arbitrario, por parte del sujeto activo, definirá el éxito y la duración del pacto fiscal emprendido. La población deberá asumir sus compromisos contributivos y el Estado deberá encauzar la política impositiva.

4. CCAARRAACCTTEERRÍÍSSTTIICCAASS DDEELL NNUUEEVVOO SSIISSTTEEMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIOO.. Para tener mayores posibilidades de alcanzar los conceptos estimados en el numeral anterior, como objetivos de la reforma tributaria 2007, el ajuste impositivo tiene la misión de formular un nuevo sistema identificado con los rasgos que se indican:

a. Simplicidad. El sistema tributario debe ser simple198, lo cual corresponde a dos componentes

esenciales, a saber: tributos reducidos y claridad en las normas y procedimientos. Por lo anterior, es recomendable eliminar los impuestos que tienen bajo rendimiento y generan grandes costos administrativos en su cobro, de tal manera que permanezcan únicamente los recaudos de fácil captación. Este factor promueve el cumplimiento voluntario del contribuyente, por ser pocos los impuestos que éste debe enterar. Por su parte, las normas claras facilitan su comprensión, además de provocar que los agentes económicos prevean sus gastos con anticipación y tengan más posibilidad de pago en la medida que los han planificado. En cuanto al procedimiento y tramitación para cancelar las responsabilidades del sujeto pasivo, debe tenerse en cuenta su necesaria facilidad y agilidad, ya que los tecnicismos y requisitos burocráticos fomentan el desinterés del contribuyente por informarse de los mismos y acometer sus reglas199.

b. Bases amplias y generales. Esta línea básica que debe estar presente en el centro de toda

reforma tributaria, exige ser debidamente aclarada ya que al momento de referirnos a este concepto tradicionalmente nos remitimos a la incorporación y formalización de nuevos contribuyentes no integrados al sistema. Sin restar importancia a esta meta, cuando en Nicaragua se habla de ampliación de la base debe entenderse principalmente que nos referimos a algo relativamente diferente: más importante que integrar a nuevos sujetos pasivos, es asegurarnos que los actualmente llamados grandes contribuyentes aporten lo que real y legalmente deben en términos fiscales, mediante la supresión de tratamientos especiales, y dejen de esta manera de ser únicamente grandes retenedores. Por lo mismo, antes de crear nuevos impuestos o aumentar alícuotas debe procederse a recaudar mejor y eliminar los tratamientos de excepción.

c. Tasas moderadas y únicas. La OCDE200 revela que las economías crecen 0.5% más rápido

por cada reducción de un punto en las tasas marginales de los tipos impositivos. En la misma línea, el Banco Mundial ha afirmado que cada punto de incremento en la tasa de

198 Chile y México son ejemplos de sistemas tributarios sencillos. 199 Un ejemplo de medidas sugeridas por los especialistas internacionales, que en nuestro país no debe implementarse por incurrir en afectaciones a la

simplicidad del procedimiento tributario es la exigencia de que las declaraciones juradas de impuestos sean preparadas exclusivamente por Contador Público Autorizado. Al respecto sostengo que la mayoría de nuestra población, caracterizada por condiciones económicas precarias y altos índices de ignorancia, se ve imposibilitada de costear el contrato de los servicios profesionales de un Contador Público Autorizado para que respalde su declaración fiscal, y en los casos en que el contribuyente pudiera pagar el precio, esta medida retrasaría la presentación de la declaración y respectivo pago de sus obligaciones fiscales. Al resultarles más caro e incómodo el contrato del Contador Público que prepare la declaración respecto de su deuda, y no teniendo otra alternativa, los contribuyentes optarían por el escape de sus obligaciones impositivas. Es por tal razón, y dada la tendencia mundial de simplificar las operaciones y procedimientos requeridos para cancelar el pago de impuestos, que sugiero no tomar en cuenta esta medida, para no entorpecer la facilidad de pago que fomente el acercamiento de los contribuyentes a la administración.

200 Siglas de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

tributación reduce en casi 3.3% la inversión extranjera directa. Las tarifas impositivas altas implican menos ingresos para el gobierno debido a que promueven la evasión, el contrabando y la subfacturación, de modo que muy pocos contribuyentes las pagan efectivamente. Lo que ocurre cuando se aumentan las cargas es que la población, al sentir mayor costo fiscal, reacciona reduciendo sus transacciones y opta por evadir completamente las obligaciones201. Así lo señala el aforismo: “Lo que podría convertir en delincuentes a pacíficos hombres de bien, es la abismal diferencia entre el costo de la evasión y el mucho mayor costo del impuesto”202, por lo que “los mejores incentivos son las bajas tasas de impuestos y una base amplia”203.

5. PPRREESSEERRVVAARR LLAA IINNTTEEGGRRAALLIIDDAADD DDEE UUNNAA PPRROOPPUUEESSTTAA DDEE RREEFFOORRMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA.. A continuación se

explica un elemento adicional a tener presente, considerando las anteriores experiencias no deseadas de variantes impositivas que han tenido lugar en el país. El esfuerzo de una genuina reforma tributaria debe implicar la firme voluntad política e institucional de preservar la coherencia e integralidad del cambio pretendido, es decir, de la propuesta global resultante. Su formulación debe exigir el respeto de todos y cada uno de sus componentes esenciales. En caso contrario, la “poda” o eliminación de algún contenido de la propuesta de ajuste por simples razones políticas o a causa de las consabidas presiones de grupos de interés, puede convertirse en una peligrosa desnaturalización del objetivo final. Veamos a continuación algunos ejemplos de cómo un paquete razonable y armónico de medidas, en el caso de la reforma tributaria del año 2003, resultó sensiblemente mutilado por haberse prescindido de esta condición técnica:

Concepto Propuesta del Comité Técnico de la reforma Ley de Equidad Fiscal

Retención del 10% IR a intereses de títulos valores y depósitos de ahorro de personas naturales.

Retención del 10% IR únicamente a intereses de depósitos de ahorro de personas naturales.

Renta financiera

Gravar actividades bursátiles. Continúan desgravadas las actividades bursátiles. Exoneraciones

Derogación de exoneraciones sectoriales y subjetivas, excepto las constitucionales, las contenidas en tratados internacionales y las destinadas a exportaciones.

Prácticamente las exoneraciones vigentes antes de la reforma tributaria permanecieron intactas.

Turismo Derogación de los CCF y exoneraciones para la fase de inversión, no de operaciones.

No accederán a CCF los nuevos proyectos turísticos. Lo demás quedó intacto.

Diagnósticos Evaluar legalidad de tratamientos especiales en Zonas Francas y turismo.

Medida aún pendiente de cumplirse.

Fuente: Elaboración propia con base en Propuesta del Comité Técnico de Consulta al MHCP. Matriz preliminar para la Reforma Tributaria.

201 Equivocadamente, a nuestro criterio, el economista Daniel Artana sugiere que la medida menos distorciva posible de aplicar para lograr aumentos en

los ingresos del fisco, luego de que se hayan ampliado las bases imponibles, es el aumento de las tasas de los impuestos generales (Artana, D. Evaluación Reciente de la Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales. Página 45). Sostiene que el ascenso en las alícuotas del IVA al 17% y del IR al 31%, ocasionarían aumento de los ingresos fiscales en Nicaragua del orden de 1.6% del PIB. Es mi posición que, las medidas a aplicarse por la reforma tributaria no deben contemplar de ningún modo aumento de alícuotas generales, dado a que nuestra población no soporta cargas mayores, por lo cual fomentaría la evasión. Para obtener mayores ingresos deben ampliarse las bases a través del combate a la evasión y la erradicación de beneficios fiscales, y posteriormente se debe contener el gasto estatal.

202 Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre Impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 19. 203 Tanzi, V., citado en Báez Cortés, T. y J.F. Ibid. Páginas 18 y 19.

BB.. FFAASSEE DDIIAAGGNNÓÓSSTTIICCAA DDEELL PPRROOCCEESSOO DDEE RREEFFOORRMMAA

Antes de proceder a la formulación de la imprescindible reforma tributaria 2007, es aconsejable que los organismos y funcionarios encargados de conducir este proceso reparen un momento en el porqué se hace necesario que estos esfuerzos deban antecederse de un examen o diagnóstico retrospectivo sobre nuestro pasado y presente en materia de impuestos. Bajo ningún punto de vista sugerimos complejos estudios históricos ni profundas investigaciones sobre temas abstractos o excesivamente puntuales del sistema tributario nacional. Sencillamente lo que a nuestro juicio se impone como necesidad impostergable es una valoración técnica objetiva, serena y desapasionada, de cinco temas que a título indicativo propongo y sobre los cuales no existen resultados conclusivos –curiosamente por ser tan obvios a veces los ignoramos–, aparte de una que otra excepción referida a temas específicos y muy recientes, como un inventario sobre incentivos fiscales que actualmente realiza el Gobierno de la República; por supuesto sin dejar de mencionar los valiosos estudios de: Daniel Artana (2005), y los trabajos auspiciados por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, a cargo de Juan Carlos Gómez Sabaini, Manuel Agosín, Alberto Barreix y Roberto Machado (2002-2005), todos ellos paradójicamente de escasa circulación, junto a otras consultorías también poco conocidas de autores nacionales (José Luis Medal, Julio Francisco Báez, René Vallecillo, entre otros, 2002-2005). Aquí la propuesta de los temas de investigación a priorizarse:

11.. EEVVAALLUUAARR RREEFFOORRMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA 22000033 YY UULLTTEERRIIOORREESS MMOODDIIFFIICCAACCIIOONNEESS.. Es de todos conocido el

conjunto de fluctuaciones en leyes y reglamentos que han sucedido a la LEF. Antes de emprender cualquier reforma futura, el gobierno de la República deberá evaluar de manera integral el rendimiento financiero y la situación jurídica de la reforma impositiva que tuvo lugar en el año 2003, hasta la fecha.

22.. IIMMPPAACCTTOO DDEE LLOOSS IINNCCEENNTTIIVVOOSS FFIISSCCAALLEESS OOTTOORRGGAADDOOSS.. Si bien ya existen inventarios preliminares

de los incentivos existentes, no se dispone aún de un balance rigurosamente cualitativo del resultado de los mismos. Esta necesidad se justifica aún más en vista de que en Nicaragua carecemos de una política nacional de beneficios fiscales.

33.. VVAALLOORRAARR CCAARRGGAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA EE IINNCCIIDDEENNCCIIAA SSOOCCIIAALL.. La incidencia de la tributación en

Nicaragua y los niveles de equidad existentes, hablan de resultados preocupantes: la desigualdad fiscal en el país es mayor después del pago de impuestos que antes (en el Capítulo II abordamos este delicado asunto y el impacto social que implica, visto el índice del Gini).

44.. EEVVAALLUUAARR SSUUBBSSIIDDIIOOSS.. Mucho se habla en Nicaragua de subsidios que ocupan la primera plana de

las noticias cotidianas, como el transporte, no así del total de subsidios que a diversos sectores se otorgan, por ejemplo el azúcar, transacciones agropecuarias, electricidad, turismo, etc. Una ponderación global y completa de la política de subsidios que en la práctica lleva a cabo el gobierno aún se desconoce, por lo que dicho estudio o diagnóstico adquiere especial prioridad.

55.. CCAALLIIDDAADD DDEE LLAA RREECCAAUUDDAACCIIÓÓNN.. Finalmente, una reforma tributaria renovadora debe atender con particular preferencia el balance o rentabilidad de los impuestos recaudados y administrados por el Estado. Los montos captados no se confrontan aún con los costos que significaron para el fisco hacerlos realidad. En otras palabras, ¿cuánto vale en términos reales recaudar C$1 previa deducción de sus costos reales?, ¿qué tan eficiente es la administración tributaria?

CC.. LLIINNEEAAMMIIEENNTTOOSS DDEE PPOOLLÍÍTTIICCAA PPÚÚBBLLIICCAA PPAARRAA LLAA RREEFFOORRMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA 22000077

Este apartado contempla una propuesta de medidas de política fiscal, o reglas de oro que he dado en llamar, y que a mi juicio podrían ser tanto o más importantes que las acciones mismas de la reforma tributaria. Se pretende con ello enfrentar en mejores condiciones técnicas e institucionales, la reforma que en materia impositiva será un hecho en el 2007. No buscan incremento alguno en las recaudaciones ni cómo incidir de manera directa en la estructura impositiva en particular. Se trata más bien de opciones de política fiscal –aunque prioritariamente del ámbito tributario– cuya implementación otorgará la garantía de una mejor aplicación de las reformas propiamente dichas, que en lo posterior desarrollaremos. Se agrupan en tres grandes bloques, a saber:

11.. DDEECCÁÁLLOOGGOO DDEE UUNNAA AAGGEENNDDAA FFIISSCCAALL EENN NNIICCAARRAAGGUUAA.. Presentamos en este apartado los diez

aspectos globales de política tributaria que a nuestro juicio deben estar presentes en el futuro proceso de reforma fiscal en Nicaragua. a. Administración tributaria. Es el elemento determinante de la modernización del Estado. Se

trata de un gran ámbito de la tributación, por cierto el más importante de todos a mi juicio, secularmente descuidado por los gobiernos de turno. Cualquier modificación del sistema tributario debe iniciar y concluir en sus administraciones para superar las debilidades del régimen fiscal, ya que la sostenibilidad de toda reforma estará determinada más que por el diseño de los tipos impositivos, por la ética y eficiencia de la institución recaudadora. Por lo antes dicho, la mejora de la administración no debe enmarcarse exclusivamente en el aspecto institucional sino en la proyección de su imagen, prestigio, ecuanimidad y del servicio de calidad que otorga a los contribuyentes.

En este punto debo ser muy categórica: mientras no se defina una política de promoción, profesionalización y capacitación permanente de los recursos humanos, capital social de la administración, todo resultado recaudatorio será sumamente limitado. Esta premisa fundamental del desarrollo de los recursos humanos para el fortalecimiento del régimen impositivo nacional tiene como contrapartida la ineludible consolidación de todas las instituciones relacionadas con la fiscalidad. La rotación frecuente de ministros y dirección superior del MHCP, así como el desplazamiento de la conducción de la política hacendaria al Banco Central, por ejemplo, constituyen incoherencias y desgastes institucionales que atentan contra los objetivos de la consolidación fiscal en Nicaragua.

b. Preeminencia de lo jurídico en el proceso de reforma. La reforma tributaria 2007 deberá estar respaldada por un marco institucional y un régimen legal sólido que le dé sostenibilidad y la proteja de variantes políticas. Con ello pretendemos destacar la trascendencia de los aspectos legales y jurídicos en una reforma impositiva. Hasta hoy ha sido un tema sumamente descuidado por el Estado y los contribuyentes. Al respecto, urge una voluntad política manifiesta de los poderes Ejecutivo y Legislativo alrededor de los parámetros esenciales que en materia jurídica deberán definirse y respetarse dentro del sistema tributario. Más adelante demostraremos algunas debilidades al respecto.

c. Plan Nacional de Desarrollo. Los objetivos, principios y metas de una reforma tributaria

deben responder al marco superior de una estrategia nacional de desarrollo que el gobierno define en su Plan Nacional de Desarrollo. Contradictoriamente, el gobierno mismo ha desestimado las directrices contenidas en ese Plan, por lo que surge como un ineludible tema a considerar en la reforma 2007 el hecho de articular una reforma impositiva compatible con las pautas generales que determine la nueva administración.

d. Compatibilización regional. Los procesos de integración y apertura comercial y financiera

impactan sobre la tributación a través de las nuevas tecnologías debido, entre otros, a las maniobras elusivas que propician204. En este contexto, el desafío de política tributaria de la nueva inserción internacional corresponde a la necesaria uniformación de referentes205 en los distintos sistemas impositivos. La armonización fiscal se refiere precisamente a la aproximación necesaria en las regulaciones tributarias de los países centroamericanos, sin ameritar necesariamente la unificación de las distintas legislaciones. Uno de los criterios de obligada referencia al momento de formularse la reforma tributaria 2007, debe ser la consideración del entorno centroamericano. La media regional en materia de impuestos será determinante al momento de la toma de decisiones. Por ejemplo, el establecimiento o no de un gravamen, la nivelación o incremento de una alícuota, la creación o derogación de un impuesto, y muchas otras pautas e interrogantes que inevitablemente surgen en los procesos de reforma, deben ser compulsados en el ámbito centroamericano. Los procesos de globalización y regionalización así lo imponen.

204 Por ejemplo, la liberalización comercial promueve la evasión a través del comercio electrónico debido a la dificultad en la ubicación física de los

comerciantes, que entorpece la aplicación del principio de territorialidad, básico para la determinación de la jurisdicción tributaria y de las bases imponibles. Además ocurre que las empresas instaladas en nuestro territorio que tienen subsidiarias en varios países, sacan sus utilidades a través de transacciones entre dichas subsidiarias y declaran sus ingresos en otros países con tasas más bajas de imposición o paraísos fiscales, con el fin de eludir impuestos. Otra modalidad de esta misma estrategia es la sobrevaloración de mercancías importadas, para reducir las utilidades de las empresas y por ende pagar menos impuestos. Declaraciones de la DGI apuntan a que el país deja de percibir C$750 millones anuales de IR por estos precios de transferencia (Salinas, C. ¨C$750 millones menos en IR¨. El Nuevo Diario. Managua, 27 de noviembre de 2004), lo que constituye 71% de la evasión por este impuesto. Según el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de América, el costo fiscal real asciende a los C$1 mil 150 millones (Báez Cortés, J.F. Análisis de la Reglamentación e Implementación de la Ley de Equidad Fiscal. Página 17). Para evitar esta situación, y en vista de que en el país no existe una normativa que la regule, se hace urgente la implementación de reglas para evitar los precios de transferencia. Nuestro gobierno preparó el anteproyecto de Ley de Precios de Transferencia de Nicaragua para diciembre de 2004, sin embargo nunca lo convirtió oficialmente en ley de la República. En opinión del diputado Wálmaro Gutierrez: “esta ley, vendría a ser más justa, porque haría que los grandes emporios económicos paguen el valor real de sus impuestos, ya que hasta ahora son los asalariados los que más pagan impuestos” (Salinas, C. Op. Cit.).

205 La compatibilización es racional respecto a las políticas aplicadas, por su parte la homogenización de tasas resulta muy pretenciosa y poco factible. Sin embargo, el Tratado General de Integración Económica de Centroamérica, que dio lugar al Mercado Común Centroamericano en 1960, es un gran ejemplo de aproximación en materia de alícuotas de los impuestos a la renta y al valor agregado en la región centroamericana. Y al respecto de la homogenización de reglas tributarias, en 1986 los países de la región abolieron el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales de 1962, que aunque tuvo resultados escasos, al menos constituía un referente común que no ha sido sustituido.

En este contexto, actualmente los ministerios de hacienda o finanzas de los países de la región centroamericana han decidido, por iniciativa y asesoría del FMI, crear el “Código de Buenas Prácticas sobre Incentivos a la Inversión”, que establezca pautas referenciales para evitar la competencia desleal y depredadora que generan los “incentivos shopping” al causar guerras fiscales entre países por la captación de la inversión extranjera de capital golondrina. Se espera que el cuerpo de normas, inspirado en el modelo de Código de Conducta para Tributación Empresarial y Ayuda Fiscal de la Unión Europea, sea discutido en Singapur durante la tercera semana del actual mes de septiembre del corriente 2006. Debe concebir primordialmente el calendario de eliminación de incentivos y la homogenización regional de los mismos, dentro de la política regional de beneficios tributarios. Además, y en vista que los acuerdos de represión a la doble tributación han sido poco frecuentes en Latinoamérica, y su negociación se lleva a cabo de manera bilateral entre los países, se está trabajando en el diseño de un acuerdo regional para combatir este mal. Por último, coordinar, armonizar y mejorar la cooperación e intercambio de información y buenas prácticas entre las administraciones tributarias de los países centroamericanos, complementará la acción de uniformación de los tratamientos y ayudará a combatir la evasión. La armonización de sistemas facilitará la discusión acerca de los alcances y límites de la soberanía tributaria entre países para fijar y controlar los impuestos, la firma de convenios de intercambio de información y la coordinación administrativa con otros órganos fiscales.

e. Promoción y preservación de lo ambiental. Convencionalmente se ha entendido que la

ampliación de la base tributaria tiene como contrapartida automática el no establecimiento de nuevos impuestos o de nuevas obligaciones impositivas. Si bien debería de evitarse la búsqueda de mayores ingresos por la vía de nuevos impuestos, tampoco hay que caer en el extremo de cerrar toda posibilidad en esa dirección, ya que opciones sanas y amigables con la buena práctica fiscal, como la promoción de lo ambiental y el castigo de excesos en esa materia, deberían tenerse presentes en la reforma 2007. El caso de Nicaragua demanda con particular atención tomar medidas en esa línea.

f. Política nacional de incentivos fiscales. El otorgamiento indiscriminado de exoneraciones,

cual si fuera sinónimo automático de incentivos fiscales, aunado al desorden con que estas medidas surgen a través de leyes que regularmente se emiten, debe antecederse de una definición de política pública en materia de incentivos. No es lo mismo sumar los incentivos que caracterizan a un sistema tributario, que definir una política nacional de incentivos fiscales. Por ejemplo, ¿tendría sentido otorgar exoneraciones con carácter prioritario a un sector que no es prioritario en el programa del nuevo gobierno?, ¿Cómo jerarquizar los incentivos desde una concepción nacional? Sólo una política pública podría resolver estas interrogantes. Recuérdese que, como ya fue dicho anteriormente, en aras de ordenamientos regionales coherentes, el FMI emprende un esfuerzo centroamericano por la suscripción de un Código de Conducta con carácter vinculante para los países, que establezca mínimos básicos de normas éticas en cuanto a incentivos fiscales y otros aspectos, a fin de evitar el “canibalismo” entre los países del istmo, víctimas de los especuladores de renta.

g. Estabilidad del régimen tributario. Las variantes legislativas desorientan al contribuyente, promueven la discrecionalidad y desestimulan la inversión, por lo cual debe adoptarse una estructura estable en el tiempo. Afirma Vito Tanzi: “Siempre me ha gustado una estructura fiscal muy simple, transparente, muy estable y creíble”. En nombre de pensadores como éste, los tres gobiernos que han operado en el país desde 1990 enarbolaron en sus planes de gobierno el reto de imprimir estabilidad al sistema de impuestos de Nicaragua. Posiblemente se trate de la promesa más incumplida de nuestros gobernantes. Con el propósito de garantizar legalmente estos compromisos, propongo que el gobierno de la República suscriba con los contribuyentes que lo deseen, previo cumplimiento de condiciones y requisitos muy sencillos y prácticos (que pueden ser por ejemplo: estándares ejemplares de seguridad laboral, presencia de discapacitados dentro del personal que represente el doble de lo establecido en la ley, y desarrollo de programas sociales de formación de los trabajadores206), un “Contrato de Estabilidad Tributaria” mediante el cual el Estado asuma el compromiso de no afectar al contribuyente con motivo de ulteriores reformas que tuviesen lugar después de la firma del contrato, salvo en los casos que dichas reformas le otorguen beneficios. El único antecedente nacional similar a este concepto que sugiero, se encuentra en el artículo 21207 del derogado Decreto No. 30-92, Reglamento de la Ley de Inversiones Extranjeras208. Debe notarse, sin embargo, que mi sugerencia transciende lo estipulado en el ejemplo mencionado, debido a que el Decreto en cuestión determinaba discriminatoriamente el beneficio de la Cláusula de Estabilidad a favor del inversionista extranjero, sin considerar al nacional. Otro ejemplo más alejado está dado por la Ley No. 387, Ley de Exploración y Explotación de Minas209, que dispone en su artículo 74210 el objetivo del Estado de conceder firmeza al régimen tributario de la inversión en el sector minero, sin determinar la medida operativa que realizará para hacerlo factible, razón por lo cual la disposición de estabilidad no materializa en concreto.

h. Respetar el funcionamiento de actividades sensibles. En este punto quiero citar un

fenómeno práctico que por su recurrencia en Nicaragua nos obliga a ser extremadamente cuidadosos. Me refiero a las manipulaciones fiscales que para resolver problemas de ingresos muchas veces coyunturales, establecen gravámenes adicionales a los sectores o productos líderes de la economía, en particular el petróleo, entre otros. Si una condición esencial de un buen gobierno tributario es la estabilidad, esto cobra mayor fuerza y sentido

206 Se trata de ampliar los buenos estímulos a actividades orientadas a favorecer los grupos más vulnerables, tales como la capacitación y protección de

trabajadores en las empresas. Los únicos dos casos nacionales que existen al respecto, son los estímulos a: 1) Los sindicatos, mediante la exención de impuestos en la introducción de maquinarias, vehículo de trabajo, equipos u otros artículos indispensables para el funcionamiento de centros de formación (a través de del artículo 225, literal b, de la Ley No. 185, Código del Trabajo, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 205 del 30 de octubre de 1996; Artículo 123, numeral 1, de la Ley No. 453, LEF; y artículo 12 de la Ley No. 528, Ley de Reformas y Adiciones a la Ley No. 453, Ley de Equidad Fiscal), y 2) Los concesionarios de explotación de riquezas naturales, mediante la exención total o parcial de derechos de importación de materiales, maquinarias, instrumentos, útiles y demás efectos que necesiten introducir al país, siempre que tengan relación directa con cualquier obra que deban emprender para la protección de sus trabajadores e instalaciones (a través del artículo 80 del Decreto No. 316, Ley General sobre Explotación de las Riquezas Naturales, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 83 del 17 de abril de 1958). Estos incentivos mencionados corresponden a las prácticas de sanidad fiscal por su fin eminentemente social, sin embargo y aún con su buen propósito no dejan de constituir gastos tributarios. Lo que se trata a través de la Cláusula de Estabilidad es promover a los sectores con gestión social, sin que el estímulo repercuta en los gastos tributarios, es decir, sin evacuar la promoción de forma directa a través del perdón de impuestos.

207 Artículo 21 Decreto 30-92. “El inversionista extranjero está sujeto a la Ley de Impuesto sobre la Renta de Nicaragua y le es aplicable la tasa impositiva general que ella establece. En caso que dicha tasa fuese posteriormente aumentada, dicha alteración no afectará al inversionista extranjero, pues se continuará aplicando a éste la tasa vigente en el momento que se suscribió el Contrato. En el caso que la tasa fuere rebajada, el inversionista extranjero tendrá derecho a que se le aplique la tasa menor”.

208 Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 11 del 11 de junio de 1992. 209 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 151 del 13 de agosto de 2001. 210 Artículo 74 Ley 387. “... El Estado garantizará estabilidad fiscal para la inversión nacional y extranjera destinada a la actividad minera”.

en el caso de la estabilidad de determinados productos clave (petróleo y sus derivados), cuyo régimen tributario debería considerarse relativamente intocable. Cualquier alteración en estos casos implica una afectación en cascada que observará todo el sistema económico, la canasta básica ante todo211.

i. Concertación. Partiendo de la larga historia nacional de reformas tributarias fracasadas por

haberse impulsado en contextos de confrontación, el Estado debe fortalecer su protagonismo en la conducción de la política fiscal sin excluir de la negociación democrática a la población, para lograr el respaldo de la concertación social212. Asimismo, serán necesarios la voluntad y compromiso políticos del Ejecutivo y el Legislativo, para evitar que el sistema tributario esté determinado por la influencia y acuerdos parciales de élites y grupos de interés poco representativos de la opinión general, que manifiestan fuerte oposición a las reformas sensatas por ver en ellas afectados sus intereses particulares. Los partidos políticos y el poder Legislativo deberán constituir el eje de la negociación desde un inicio, y además deberá tomarse en cuenta en el proceso de consulta la posición de la cúpula empresarial y de los sectores académico, privado, sindical, corporativo y laboral, para asegurar la participación activa de los principales actores sociales y políticos. A los grupos más débiles es necesario capacitarles en el tema de negociación para que sean realmente incidentes en la toma de decisiones. También, los medios de comunicación jugarán su rol a favor de la movilización de la opinión pública mediante la amplia cobertura del tema, y la cooperación internacional deberá brindar su apoyo técnico no injerencista213 para lograr el éxito. Además, servirá la socialización de la información y estudios sobre el tema de reforma tributaria como el presente, para hacer accesible a la sociedad las estadísticas y reflexiones al respecto. Si la reforma es consensual, legítima y consolidada social y políticamente, la recaudación será menos costosa y más predecible, y la política fiscal estará asociada al fortalecimiento de la democracia. Las finanzas públicas dependen de la legitimidad del acuerdo fiscal, por lo cual debe confeccionarse una alianza social en el tema de la estrategia tributaria.

j. Actores de la reforma. Este punto de aparente intrascendencia debe ser explicado en toda

su dimensión. La metodología utilizada por los tres gobiernos del período 1990-2005 para llevar a cabo el proceso de formulación y consultas de las reformas tributarias, ha oscilado entre la excesiva centralización y secretividad gubernamental, desde que se concibe hasta que se publica oficialmente (los dos primeros gobiernos), y el caso de la reforma del año 2003 que desembocó en la LEF. Este último se caracterizó por la apertura de espacios para el aporte de profesionales independientes, quienes junto a delegados de gobierno constituyeron un equipo que imprimió calidad técnica a los objetivos y medidas de la reforma. Esta experiencia positiva de 2003 tuvo una falla sensible, y es que un grupo de

211 Por esta razón no concordamos con la propuesta del BID de aumentar los impuestos a los combustibles para elevar las recaudaciones y equiparar los

efectos fiscales adversos del TLC (Banco Interamericano de Desarrollo, BID, e Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe. Op. Cit. Página 34). Es mi criterio que, aplicar en Nicaragua la medida sugerida de gravar más fuertemente a los combustibles es irracional por atentar contra la estabilidad en el tratamiento de esta sensible actividad, cuyo actual costo, el más caro en Centroamérica, ya la hace inaccesible para muchos sectores de la población.

212 Recientemente en Costa Rica fue declarada inconstitucional la Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural por vicios sustanciales de procedimiento, falta de consenso y ausencia de consulta a las instituciones pertinentes.

213 Un ejemplo razonable de cooperación lo brinda la Unión Europea.

representantes de gremios y organizaciones del sector privado fueron integrados por el gobierno con carácter permanente, lo que implicó la constante publicidad de las medidas en curso de discusión y análisis. Por ello consideramos imprescindible que la nueva administración que tomará las riendas del gobierno en el 2007 optimice la experiencia de integración de técnicos independientes teniéndose el cuidado de abrir la etapa de consultas con la población contribuyente una vez que se tenga en definitiva una propuesta acabada, documentada y de amplio consenso jurídico-técnico. Es un contrasentido que los gremios y grupos de presión participen directamente en la elaboración técnica de la reforma tributaria de un país. Aunque parezca sencilla y obvia esta opción sugerida, hasta hoy no la conoce Nicaragua en la práctica.

22.. PPAARRTTIICCUULLAARRIIDDAADDEESS EENN EELL LLAADDOO DDEE LLOOSS IINNGGRREESSOOSS.. El segundo bloque de los Lineamientos de

política pública para la reforma tributaria 2007, lo constituye un conjunto de tres medidas atinentes a los ingresos cuya trascendencia y especificidad ameritó esta inclusión aparte. a. Ingresos e impuestos con destino específico. Se propone eliminar por completo, o al menos

evitar la proliferación, de los ingresos y/o impuestos que tienen un destino específico, aparte de las asignaciones de rango constitucional que son: 4% del Presupuesto de la República al sistema judicial, 6% a las universidades, y 6% actualmente a los municipios, hasta alcanzar 10% en el 2010214. Dos ejemplos derivados de leyes ordinarias ilustrarán la urgente necesidad de eliminar estas prácticas inadecuadas, por cuanto impactan en la frágil estructura financiera del Estado creando tensiones fiscales prácticamente insostenibles:

1) En cuanto a los ingresos de la Policía Nacional, el artículo 11215 de la Ley No. 569, Ley

Anual del Presupuesto General de la República216, hace depender a esa institución –como parte de su presupuesto institucional– de un porcentaje que se le asigna en razón del número de multas que establezca, de la liquidación de mercadería y medios decomisados, o de los ingresos por determinados servicios que brinde. Incentivar a un sector a través de la asignación de lo recolectado en concepto de multas, por ejemplo, provoca el abuso injustificado en la imposición de tales castigos con el objeto de obtener mayor beneficio financiero. Esta práctica antitécnica y violatoria de normas internacionales de un sano desempeño fiscal debe erradicarse por completo en virtud de que establece un vínculo nocivo entre recursos presupuestarios y conducta institucional.

214 Aunque dichos porcentajes municipales derivan de una ley ordinaria, la Ley No. 466, Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de

Nicaragua (publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 157 del 20 de agosto de 2003, y reformada por La Ley No. 504, Ley que Reforma el Artículo 5 de la Ley No. 466, Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 242 del 14 de diciembre de 2004, y la Ley No. 571, Ley de Derogación a la Ley No. 504, Ley de Reforma al Artículo 5 de la Ley No. 466, Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua, y Reforma a la Ley No. 466, Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 244 del 19 de diciembre de 2005), su génesis se encuentra en el artículo 177 constitucional, que en su parte conducente preceptúa: “… Se establece la obligatoriedad de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto General de la República a los Municipios del país, el que se distribuirá priorizando a los municipios con menos capacidad de ingresos. El porcentaje y su distribución serán fijados por la Ley…”.

215 Artículo 11 Ley 569. “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público destinará a la Policía Nacional, el cincuenta por ciento de las sumas que ingresen por multas y el setenta y cinco por ciento de las sumas que ingresen por aranceles y servicios de tránsito, liquidación de mercadería y medios decomisados, pagos por servicios, permisos y licencias policiales y demás resultantes de la actividad de la Policía Nacional, a fin de elevar la capacidad operativa de la misma ...”

216 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 248 del 23 de diciembre de 2005.

2) En relación a los impuestos, un ejemplo reciente se encuentra en el tributo para el mantenimiento de carreteras, que agrega al consumo de combustible una carga impositiva adicional al ISC conglobado que aplica al petróleo y sus derivados, pese a que, a como ya se sostuvo en el Capítulo II, técnicamente un impuesto conglobado no admite la presencia de otro impuesto sobre el mismo hecho imponible. Este detalle legal y correspondiente análisis consta en la nota 74 de la página -20- de este trabajo. Para una mejor comprensión del marco impositivo de estos productos, debe recordarse que a partir de la LEF, el nuevo régimen tributario de los derivados del petróleo –consistente en montos fijos dolarizados, por galón y por tipo de producto– sustituyó al método antiguo de tributación ad valorem. La interrogante que hasta hoy no responden los gobiernos de turno, incluidos los organismos internacionales como el FMI que tanto presionan por la disciplina fiscal, es ¿por qué resulta técnicamente aceptable un impuesto para el mantenimiento de carreteras y no para el mantenimiento de hospitales o escuelas?

b. Fondos especiales. En momentos actuales de tensión financiera resulta perjudicial la

proliferación de presupuestos paralelos a instituciones del Ejecutivo. Es muy difícil cuantificar la dimensión apropiada de esos fondos, de tal forma que generalmente se despilfarran recursos excesivos en su alimentación y se fomenta la discrecionalidad en su manejo217. En consecuencia, aportamos seguidamente dos medidas específicas relacionadas con el tema de los fondos especiales.

1) Realizar un inventario legal y de ejecución financiera de los múltiples fondos que por

ministerio de leyes y hasta de reglamentos existen en el país, muchos de los cuales se gestionan con amplios márgenes de discrecionalidad y ajenos al conocimiento y supervisión de las autoridades presupuestarias de la hacienda pública.

2) Elaborar una política de supervisión y/o manejo centralizado de estos fondos

existentes a la fecha. Como un aporte al trabajo que esta medida implicaría en la reforma tributaria 2007, y en el ámbito de la presente monografía, se presenta en la nota No. 166 de la página 56 un listado indicativo de dichos fondos públicos. Llamo la atención sobre la trascendencia del detalle que ofrezco en el anexo II.J, Fondos especiales, en la página -20-, por la siguiente razón: no solamente identifico dichos fondos, sino que además consigno determinados regímenes tributarios específicos que a algunos de ellos se les otorga sin mayores criterios técnicos ni financieros.

217 Por lo anterior, no es válida para nuestro país la afirmación de Jorge Puchet y Federico Torres, acerca de la conveniencia para los sistemas tributarios

centroamericanos de crear fondos especiales con destino específico, que imponen el compromiso de los beneficiarios o usuarios a efectuar sus aportes y la obligatoriedad estatal de aplicar el recurso al objetivo específico para el que fue previsto. Dichos pensadores aconsejan, en específico, la formación de un fondo alimentado con el importe de multas aplicables a los contribuyentes por incumplimiento de obligaciones fiscales, de tal manera que el acumulado se reparta entre el personal de las oficinas recaudadoras. (Puchet, J. y Torres, F. Las Finanzas Públicas y la Política Fiscal en las Economías de Centroamérica durante los Años Noventa y Perspectivas de Corto y Mediano Plazo, en http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/6/4526/P4526.xml&xsl=/de/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xslt).

c. Actualizar el Manual de Cobros del Estado. En virtud del artículo 29 de la Ley No. 303, Ley de Reforma a la Ley No. 257, Ley de Justicia Tributaria y Comercial218, y luego de insistentes reclamos de la población contribuyente para disponer de una guía básica de los pagos por servicios brindados en las entidades estatales, se ordenó la elaboración de una especie de Manual de Cobros del Estado. En cumplimiento al mandato legal se formuló el llamado Catálogo de Servicios y Trámites del Poder Ejecutivo. Luego de varios años transcurridos, y en aras de la transparencia financiera que debe exhibir el Estado en asuntos de esta naturaleza, se plantea la recomendación de actualizar este esfuerzo gubernamental, para lo cual sugerimos tomar en cuenta lo siguiente: dicho Catálogo podría jugar un mejor papel en lo que respecta a divulgación que los sectores contribuyentes demandan, si fuese adaptado a nivel de una edición popular más accesible y comprensible. La edición original más parece destinada a oficinas administrativas e instituciones académicas y no a los pobladores en general.

33.. PPAARRTTIICCUULLAARRIIDDAADDEESS EENN EELL LLAADDOO DDEELL GGAASSTTOO.. Para lograr la distribución equitativa de los recursos

públicos, el país debe trabajar conjuntamente con la política de impuestos y la política de gastos, en lugar de limitarse a actuar en el campo de la tributación. Es decir que la reforma no debe reducirse a implementar estrategias para recaudar más, sino que deberá reforzar el tratamiento de medidas presupuestarias para lograr eficiencia en el manejo de los recursos generados.

Recordemos que el triunfo de la política fiscal estará dado por la buena administración de las políticas tributaria y presupuestaria simultáneamente. Por esta causa, el tercer bloque de los Lineamientos de política pública para la reforma tributaria 2007 está formado por tres medidas de particular relevancia que abordamos como parte de nuestras propuestas, no sin antes advertir que, a pesar de no ser la cuestión presupuestaria objeto principal de nuestro estudio ya que nos hemos concentrado en lo estrictamente tributario, según ha sido señalado en repetidas ocasiones, existen aspectos del gasto que guardan relación indisoluble con el ámbito de los ingresos219. Por lo tanto señalaré íconos básicos que deben conducir la política del gasto en Nicaragua para garantizar el éxito de la propuesta de reforma tributaria 2007220.

218 Artículo 29 Ley 303. “Dentro de un plazo de 120 días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el Poder Ejecutivo publicará y divulgará

una edición especial de todos los pagos demandados por las instituciones públicas del Poder Ejecutivo en concepto de tributos, tarifas, licencias, y en general, de cualquier tipo de servicios que se prestan a la población, con el detalle preciso de los valores vigentes, de la institución responsables de brindarlos y de la correspondiente base legal en cada caso”.

219 Un ejemplo claro de esta situación es la alteración de la base de cálculo para la ejecución de partidas presupuestarias. El Presupuesto Nacional de la República 2006 define entre las entradas de los recursos públicos a los “ingresos tributarios” (detallando entre los mismos a los impuestos sobre la renta, el consumo, selectivos, timbres y los aplicables al comercio exterior) y a los “ingresos no tributarios” (dentro de los que puntualiza tasas y derechos, que técnicamente son categorías tributarias). Como parte del último concepto mencionado, los “ingresos no tributarios”, añade una subpartida denominada “otros ingresos no tributarios” (dentro de los que detalla los que efectivamente no conforman categorías tributarias). En síntesis, se omiten conceptos que técnicamente deben sumar a la base de cálculo, escondiéndolos tras términos que no corresponden a su verdadera naturaleza. Este manejo se utiliza para lograr una base de cálculo más reducida en la asignación de recursos a través de partidas presupuestarias a destinos específicos como el gasto en salud y educación.

220 Me gustaría asentar que dichos elementos han sido elegidos entre una lista de metas de política presupuestaria, tales como: racionalizar el gasto público, medir permanentemente su calidad, reforzar el gasto social y la inversión pública en infraestructura, y limitar el número de servidores públicos e implementar una política salarial estatal, ajustando los pagos de sueldos y salarios de empleados públicos. El criterio de selección, repito, ha sido el espíritu por destacar aspectos trascendentales del lado del gasto naturalmente ligados al ámbito de mi interés, los impuestos. El resto de la referida lista de objetivos de la política de egresos, podría ser profundizado por otros estudios en busca del complemento perfecto a mis sugerencias, aplicables en el entorno de los ingresos.

a. Medidas preventivas. Resulta imposible hablar de lineamientos de la reforma tributaria 2007, si omitimos salir al paso de peligros potenciales que colocarían al gobierno de la República en mayores dificultades de las que actualmente enfrenta el sistema tributario, en el caso de que los mismos pudieran concretarse. Por tal motivo sugerimos que el gobierno saliente y la nueva administración que iniciará el 2007 se abstengan de emitir leyes, decretos y normativas que comprometan más de la cuenta las situaciones que precisamente se quieren mejorar a través de la reforma. En concreto nos referimos a las siguientes acciones:

1) Debe declararse una moratoria fiscal consistente en suspender de inmediato la

práctica cotidiana del incontrolado proceso de otorgamiento de exoneraciones y tratamientos especiales que, además de comprometer el sistema tributario desde el punto de vista estructural, hipoteca las finanzas públicas del corto y mediano plazo con incidencia directa en el Presupuesto General de la República.

2) Evitar a toda costa la legalización e implementación de recientes esquemas

financieros ideados con notoria irresponsabilidad sobre la apropiación de fondos públicos para sectores privados, en vista de que el debate nacional sobre el tema continúa (recordamos el énfasis que en esta monografía he puesto sobre la débil conciencia nacional que existe en el país respecto al sentido y alcances de las finanzas públicas, indicado al inicio de este Capítulo III). En concreto, nos referimos al intento de privatización de los impuestos, algo que va mucho más allá del beneficio de las exoneraciones, expresado a través del proyecto de Ley BIT.

b. Presupuestar el gasto tributario y medir de previo el impacto financiero de los incentivos.

Todos los estudios serios y rigurosos efectuados a la fecha sobre el sistema tributario en Nicaragua, sin excepción alguna, advierten la contradicción que puede observarse entre el desarrollo de los sectores de punta de la economía y el aporte de éstos a la fiscalidad nacional. Es decir, la lógica económica dice que entre más desarrollado es el sector, mayor se supone que debería ser su aporte. Manuel Agosín221 nos grafica esta situación en Nicaragua mediante la figura del “queso suizo” o sistema tributario erosionado por los múltiples tratamientos especiales y exoneraciones. Consciente de que todo sector dinámico debe ser estimulado en sus inicios, también lo estoy acerca de que no pueden disfrutar de beneficios eternamente, como fue explicado en el Capítulo II. Por tanto, mi propuesta alrededor del tema que aquí nos ocupa va en dos sentidos:

1) La inclusión del gasto tributario en el Presupuesto General de la República, cuyos

alcances conceptuales ya han sido explicados, garantiza la debida transparencia, por un lado y a la vez opera como un sistema de monitoreo de gastos públicos reales, lo que nos permitirá superar el concepto tradicional de gasto, entendido únicamente como la erogación efectiva “en moneda líquida” que realiza el Estado.

221 Agosín, M. Charla “Los Problemas de los Sistemas Tributarios de América Central y la Posición Relativa de la Tributación de Nicaragua”, en

seminario La Ley de Equidad Fiscal a la Luz de la Experiencia Internacional, realizado en el Hotel Princess de Managua, el 30 de octubre de 2003.

2) Una propuesta adicional consiste en garantizar la formulación de una metodología permanente de apoyo al Presupuesto, que establezca la obligatoriedad legal derivada del artículo 61222 de la Ley No. 562, Código Tributario, de realizar el cálculo económico del sacrificio financiero que cada disposición legal implicaría en el caso de incentivos fiscales, debiéndose agregar con especial énfasis los alcances de dicho incentivo en cuanto a su efecto distributivo, es decir, quiénes serán los ganadores y quiénes los perdedores en virtud del mismo. Si bien el citado artículo 61 marca una pauta novedosa en materia de disciplina fiscal, requiere con carácter de urgencia una norma detallada para su estricto cumplimiento a cargo de los poderes Ejecutivo y Legislativo.

c. Desmantelar las exoneraciones y tratamientos especiales. Este epígrafe, que por radical

podría parecer impropio de una propuesta académica, debo explicarlo para su correcta interpretación. Me refiero a la necesidad de tomar medidas drásticas frente a un problema estructural del régimen tributario nicaragüense. Cuando un sistema fiscal ronda el 5% del PIB en materia de exenciones y exoneraciones, algo grave está ocurriendo. Y como muy bien señala Manuel Marfán, uno de los protagonistas de la exitosa reforma tributaria impulsada con el advenimiento de la democracia en Chile, “el establecimiento de ventajas e incentivos a favor de determinados sectores es muy fácil de legislar, pero el establecimiento de límites o la supresión de dichos tratamientos especiales, a la larga resulta una tarea casi imposible”223, ya que “una vez que se hacen excepciones fiscales... se generaliza el impuesto para nadie”224.

Considerando que ningún gobierno ha tenido la voluntad política ni el coraje institucional de tomar cartas en el asunto y más bien sus reformas tributarias han sido “trajes confeccionados a la medida” de sectores influyentes de significativa presencia en el economía nacional, he llegado a la siguiente propuesta de cómo enfrentar el tabú de las “intocables” exoneraciones: si el tratamiento parejo sin excepciones ni discriminaciones es una meta ideal en materia tributaria, ese mismo concepto propongo sea utilizado para disminuir gradualmente y por parejo las exoneraciones de Nicaragua. La opción sugerida es muy sencilla: suprimir todas las exoneraciones vigentes en Nicaragua –a excepción de las constitucionales, las contenidas en tratados internacionales y otras de naturaleza estrictamente social– mediante un proceso gradual de reducción, en un 25% para el año 2007, 50% para el año 2008, y del 100%, es decir la eliminación total, para el año 2009.

222 Artículo 61Código Tributario. “Todo proyecto de ley que contenga exenciones, exoneraciones o beneficios fiscales, en la etapa de dictamen de tal

iniciativa, deberá ser remitido para consulta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a los sectores involucrados con el fin de conocer la implicación y costos fiscales de estas medidas, sin que la falta de evacuación de esta consulta implique detener o retrasar innecesariamente el proceso de formación de la ley. De la remisión para consulta debe quedar constancia en el dictamen respectivo”.

223 Marfán, M. Conferencia “Experiencias Internacionales en Materia Tributaria”, en seminario La Ley de Equidad Fiscal a la Luz de la Experiencia Internacional., realizado en el Hotel Princess de Managua, el 30 de octubre de 2003.

224 Tanzi , V., en entrevista. Báez Cortés, T. y J.F. Todo sobre impuestos en Nicaragua. Sexta edición. Página 20.

DD.. MMEEDDIIDDAASS EESSPPEECCÍÍFFIICCAASS DDEE LLAA RREEFFOORRMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA 22000077

Para mejorar la realidad del sistema impositivo nicaragüense, los esfuerzos de reforma tributaria que deben aplicarse se concretan en medidas de corto plazo, que tienen gran efecto recaudatorio, y en medidas de mediano y largo plazo que se refieren a la ejecución de cambios en los aspectos de equidad y estructura del sistema. En general, debe conciliarse un conjunto de providencias cuyo impacto fiscal sea duradero y consistente con la sostenibilidad del sistema y visión de largo plazo. “La negociación de un pacto fiscal225 no debería ser interpretada como un proceso dirigido a lograr una reforma tributaria de corto plazo, sino como un punto de partida para una reforma duradera del Estado”226. El requisito esencial de cada medida a implementarse es que su aplicación sea posible social y financieramente227, y que de previo a su puesta en práctica sean estudiados sus potenciales resultados. En consecuencia, el proceso de cambio deberá ser gradual y profundo en lugar de rápido y superficial. Este apartado final de la monografía abordará un conjunto de providencias que deben ser analizadas como un todo coherente y articulado, que sin pretensiones de exhaustividad y, a través de disposiciones concretas, se propone expresar la visión de un cambio impositivo con significativas características de integralidad. Por tanto, deben interpretarse como una opción renovadora de nuestro régimen tributario, más que como un listado inconexo de acciones y providencias a tomar. Interesa también hacer dos aclaraciones previas:

225 Guatemala fue el primer país de Centroamérica donde se instauró el término pacto fiscal para definir lo que yo planteo como reforma tributaria

integral. Precisamente entre 1999 y 2000 se ejecutó una consulta del pacto fiscal en este país. También Chile, en el marco de Latinoamérica, instauró un pacto fiscal legítimo y de larga duración desde 1990. Tómese en cuenta que, entre más inconformidad provoque un pacto fiscal, mayor será la necesidad de renegociarlo y, por ende, de adoptar una nueva reforma.

226 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFi. Diez Claves para un Pacto Fiscal. Experiencias de Negociación fiscal en Guatemala y Otros Países. Boletín No. 1. Página 17.

227 Muchas veces los grandes especialistas en tributación formulan medidas de reforma tributaria cuya aplicación, pese a ser exitosa en el contexto macroeconómico de sus países, en el nuestro podría crear el colapso del programa de ajuste impositivo por su incompatibilidad con la realidad económica y social nicaragüense. Por ejemplo, en miras de sugerir el aumento del gravamen a la tierra, Manuel Agosín y Roberto Machado aducen que “los impuestos locales deben fortalecerse, en particular el impuesto predial que ahora genera recaudaciones muy modestas y por debajo de su potencial” (Agosín, M. y Machado, R. Op. Cit. Página 6). En Nicaragua, ha sido imposible adoptar un impuesto a la tierra debido a que causa desgaste institucional y doble tributación en perjuicio del IBI, es muy delicado de manejar por los múltiples costos administrativos que genera y tiene bajo potencial recaudatorio, por lo que no debería implementarse tal medida. Además, los sectores agrarios y autoridades locales podrían abusar de su recaudación a falta de instituciones a cargo y control por parte del gobierno central. Al respecto, las reformas tributarias implementadas en 1990 y 1997 en nuestro país intentaron gravar la tenencia de la tierra con cargo al IR, pero esta medida fracasó por atentar contra la autonomía financiera municipal debido a que el nuevo impuesto competía con el IBI. Otro claro ejemplo es la propuesta de eliminar la exoneración a la canasta básica, lanzada por Daniel Artana (Artana, D. Evaluación Reciente de la Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales. Página 32). Este pensador especificó que sólo el 22% del subsidio a la canasta básica a través de la exoneración del IVA favorece al 40% más pobre de la sociedad, mientras el 61% del beneficio se filtra al 40% más rico. Por esta causa propone gravar la totalidad de la canasta básica, estableciendo subsidios focalizados al 40% más pobre de la población, para compensarles vía vouchers con un 30% del total de ingresos perdidos. El experto aduce que esta medida aumentaría la recaudación en 1.5% del PIB y los ingresos tributarios en alrededor del 2.1%. Es mi criterio que, la administración tributaria no está capacitada para implementar la medida compensatoria a través de vouchers. Contrariamente, el historiador Héctor Pérez Brignoli asevera que “... aunque podría aumentarse la recaudación eliminando exenciones, la canasta básica por ejemplo, es claro que esto tendría un impacto negativo en el costo de la vida de la mayoría de la población” (Pérez Brignoli, H. Impuestos y Sistemas Fiscales en la Historia Económica de Centroamérica durante el Siglo XX. Página 7). Nuestra historia fiscal demuestra que las normas de devolución o compensación de saldos por acreditación del IVA han generado una gran pérdida fiscal. Más bien lo que debe hacerse es exonerar a una canasta básica reducida, cuyos bienes contengan las condiciones básicas para satisfacer las necesidades de la población, gravando los productos de igual naturaleza que presenten condiciones diferentes que los conviertan en productos de lujo. Un tercer ejemplo se presenta con la medida propuesta por el mismo economista Daniel Artana, referida a derogar la exención del IR al aguinaldo –que según él debería grabarse en iguales condiciones que los sueldos– y eliminar el crédito tributario a exportaciones. Según Artana esta estrategia generaría el aumento del 0.3% del PIB (Artana, D. Evaluación Reciente de la Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales. Páginas 15, 22 y 31). Es mi postura que, esta medida es imposible de aplicar en Nicaragua. Por el lado de los aguinaldos, su desgravación se trata de un concepto que introduce progresividad al sistema impositivo, debido a que este beneficio tiene como fin compensar al trabajador por subsistir con un salario mínimo y precario, que no aumenta a razón de tiempo laborado en la empresa ni se ajusta por inflación, y tributar en base a una tarifa progresiva no actualizada desde hace 9 años. Por el lado del crédito a los exportadores, eliminarlo se convertiría en un sesgo anti exportación que limitaría la competitividad de nuestros precios en el mercado internacional.

1) Aunque resulta indiscutible que uno de los objetivos principales de la reforma tributaria 2007 debe ser la rentabilidad financiera, no debería de extrañarnos la existencia de medidas puntuales de costo fiscal, por ejemplo la actualización de la tarifa progresiva de los asalariados que adelante explicaré. Dicho de otra manera, no sorprenda la pérdida fiscal que podrían implicar determinadas sugerencias, siempre que el saldo neto indiscutible sea de incremento de los ingresos tributarios y de equidad fiscal al sistema. Recuérdese que el fin último que debe perseguir la reforma tributaria es el crecimiento con sentido humano y justicia social.

2) La propuesta de medidas que seguidamente abordaré toma como un factor imprescindible su

componente jurídico-técnico de lineamientos y propuestas. No obstante, deseamos reiterar que no es esta monografía el proceso de trabajo encargado de convertir esta modalidad de cambios impositivos, expresada en la matriz que a continuación expongo, en una ley de reforma tributaria propiamente dicha.

A continuación, en lo concreto, procedo a pormenorizar las medidas operativas específicas que conducen al cumplimiento de los objetivos de una reforma tributaria integral que podría ser implementada en el 2007. Veamos.

HHAACCIIAA LLAA RREEFFOORRMMAA TTRRIIBBUUTTAARRIIAA IINNTTEEGGRRAALL DDEE NNIICCAARRAAGGUUAA 22000077

––PPRROOPPUUEESSTTAASS DDEE AACCCCIIOONNEESS IINNDDIICCAATTIIVVAASS RREELLEEVVAANNTTEESS––

CCOONNCCEEPPTTOO MMEEDDIIDDAA PPRROOPPUUEESSTTAA CCOOMMEENNTTAARRIIOO IIMMPPOOSSIICCIIÓÓNN AA LLAA RREENNTTAA ((IIRR))

Deducción personal

Autorizar la deducción de determinados costos del empleado en sus ingresos anuales para reducir su base gravable (gastos médicos, número de hijos dependientes, etc.). Somos uno de los pocos países de América Latina sin este beneficio. Debe al menos duplicarse el techo exento que rige desde 1997 (C$50 mil). Actualización e indexación

de la tarifa progresiva Establecer indexación periódica de la tarifa progresiva.

Asalariados

Retenciones legales a

empleados Normar explícitamente los criterios de retenciones en la fuente de los asalariados, particularmente en los casos de ingresos variables con períodos incompletos. De 300 estratos de Cuota Fija existentes actualmente sugiero reducirlos a 5. Evitar filtraciones de otros contribuyentes formales de mayores ingresos.

Régimen simplificado

Reducción de estratos y actualización de aportes

Adoptar modalidades de actualización periódica y automática de las cuotas. Gravar dividendos de los socios. Dividendos Explicitar que en las empresas exentas los dividendos están afectos al IR.

Personas jurídicas

Tarifa progresiva en sustitución de alícuota única

Instaurar una modalidad similar a la tarifa progresiva del IR para personas naturales, según la cual las empresas tributen de acuerdo a sus niveles de renta. Estandarizar gravámenes con la media centroamericana. Bolsa de Valores y

Agropecuaria Suprimir la retención definitiva y aplicar el 30% del régimen general.

Renta financiera

Gravar títulos valores Aplicar una retención definitiva del 10% por intereses de títulos valores (a excepción de los Bonos de Pagos de Indemnización, BPI) y del 50% por intereses de CENI´s.

Renta mundial Implantar este sistema en Nicaragua, previa armonización en Centroamérica. IR mínimo Mantener el espíritu de esta medida a través de una forma jurídica diferente (impuesto

aparte del IR). Racionalizar y actualizar alícuotas de retenciones en la fuente.

Otros Régimen de retenciones

Eliminar las retenciones definitivas que provocan flagrante elusión.

CCOONNCCEEPPTTOO MMEEDDIIDDAA PPRROOPPUUEESSTTAA CCOOMMEENNTTAARRIIOO IIMMPPOOSSIICCIIÓÓNN AALL CCOONNSSUUMMOO ((IIVVAA EE IISSCC))

Enajenaciones Transacciones inmobiliarias Afectarlas con el IVA, conservando un techo exento de US$100 mil. ISC en la industria fiscal y vehículos automotrices

Incrementar, previo estudio comparado de Centroamérica, las alícuotas del ISC, en los casos de licores, tabaco y vehículos de lujo.

Consumo suntuario Simplificación de alícuotas Disponer solamente 3 alícuotas del ISC (por ejemplo, 10%, 20% y 30%).

CCOONNCCEEPPTTOO MMEEDDIIDDAA PPRROOPPUUEESSTTAA CCOOMMEENNTTAARRIIOO MMEEDDIIDDAASS SSEECCTTOORRIIAALLEESS

Tributación al consumo Eliminar tratamientos especiales en el Estado mismo, que sólo benefician (exoneran) a determinados organismos públicos.

Estado

Tributación a la renta Regularización fiscal de empresas estatales. Crear gravámenes o “castigos” verdes a las actividades con efectos ambientales negativos, como la contaminación y la explotación irracional de los recursos naturales.

Ambiental

Gravámenes e incentivos

Eliminar los subsidios a los plaguicidas (exoneración del IVA).

CCOONNCCEEPPTTOO MMEEDDIIDDAA PPRROOPPUUEESSTTAA CCOOMMEENNTTAARRIIOO IINNCCEENNTTIIVVOOSS FFIISSCCAALLEESS

Política nacional Definición oficial Estructurar el marco jurídico y conceptual de los incentivos en el país. Beneficios tributarios

Publicidad Publicar trimestralmente todos los incentivos fiscales otorgados a los contribuyentes, con identificación precisa del tipo, montos y beneficiarios.

Exenciones y exoneraciones

Eliminación y drástica simplificación

Supresión gradual: 25% para el 2007, 50% para el 2008 y 100% para el 2009, excepto las constitucionales, las contenidas en tratados internacionales y las de naturaleza social.

CCF´s Eliminación de los CCF´s en los casos de proyectos turísticos anteriores a la LEF. FONCITUR´s Eliminarlos después de su absoluta inoperancia desde la promulgación de la Ley 306.

Otros: certificados,

fondos y bonos turísticos BIT´s Consignar expresamente en la ley de reforma tributaria 2007 que el financiamiento de obras

privadas con fondos públicos, como el proyecto de Ley BIT, es inconstitucional.

CCOONNCCEEPPTTOO MMEEDDIIDDAA PPRROOPPUUEESSTTAA CCOOMMEENNTTAARRIIOO

RREENNOOVVAACCIIÓÓNN LLEEGGAALL EE IINNSSTTIITTUUCCIIOONNAALL Cobrar el IR pendiente de pago por parte de la banca, 1995-2005, (C$1 mil millones). Concentrar esfuerzos priorizados de control a los 280 grandes contribuyentes.

Administración

tributaria

Fiscalización y transparencia

Utilizar el sistema financiero para el pago de tributos. Textos únicos Luego de cada reforma legal de importancia debe publicarse un texto único de la norma

original con las modificaciones incluidas, para evitar la confusión acerca de las disposiciones vigentes.

Reglamentación del Código Tributario

La treintena de normativas indicadas en el Código Tributario debería consolidarse en una sola publicación de tipo reglamentario que evite las divulgaciones fragmentarias ya iniciadas.

Inventario de derogaciones

y reformas tácitas

El momento de la reforma tributaria 2007 es oportuno para realizar en un capítulo especial de la misma este inventario que ayudaría a los contribuyentes y al Estado. Ejemplo de una rectificación inmediata es el restablecimiento de las funciones de la DGA228.

Derogación y simplificación legal

Derogar el ITF229 y procedimientos administrativos obsoletos.

Normas administrativas fiscales

Publicar debidamente actualizadas y renovadas todas las disposiciones administrativas y comunicados de la DGI. Simplificar y actualizar todos los formularios existentes.

Ordenamiento jurídico

Formularios de declaración Todo reporte periódico de retención del IR e IVA debe ser mensual, no quincenal.

Agenda legislativa

Formulación quinquenal

Diseñar la agenda legislativa básica fiscal del nuevo quinquenio de gobierno, especialmente de leyes inminentes de impacto nacional. Ejemplo, nueva Ley de Zonas Francas, Ley de Precios de Transferencia, Ley de Carrera Administrativa Tributaria, etc.

Monitoreo fiscal permanente

Organizar un sistema de armonización de la política

fiscal

Entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la sociedad civil, debe funcionar una modalidad de concertación e información preventiva en lo fiscal para una mejor toma de decisiones.

228 Específicamente en este caso sugiero que se incorpore un artículo en el futuro reglamento de la ley de reforma tributaria 2007 que estipule

literalmente: “La estructura organizativa y funcional de la Dirección General de Servicios Aduaneros (DGA) es la existente en el Decreto No. 88-2000, publicado en La Gaceta No. 172 del 11 de septiembre de 2000, incluidas sus reformas a través del Decreto No. 20-2003, publicado en La Gaceta No. 40 del 26 de febrero de 2003, y el Decreto No. 54-2006, publicado en La Gaceta No. 167 del 28 de agosto de 2006”. No debe agregarse nada respecto a la DGI, pues su organización y funciones continuarían regidas por el Decreto Ejecutivo No. 1-2005.

229 Simplificación burocrática rentable a pesar de la relativa pérdida recaudatoria.

CCOONNCCLLUUSSIIOONNEESS Nicaragua es una economía en recesión que soporta mayores impuestos que los restantes países de Centroamérica, con una carga tributaria del gobierno central equivalente al 16.4% del PIB para el 2006. A pesar de esto, los índices de presión fiscal aún no llenan las expectativas y necesidades del sistema impositivo. Es verdad que la captación nacional de impuestos asciende al paso del tiempo, pero no precisamente debido a su mayor calidad sino al efecto de la inflación del 11.3%, que desliza los cobros de tributos sobre el consumo de bienes y servicios. Los bajos índices recaudatorios son insuficientes para cubrir las erogaciones públicas, lo cual genera el déficit fiscal más alto de la región centroamericana y latinoamericana, correspondiente al 5.3% del PIB. Entre los sectores más pobres de la población, el 60% realiza consumos que exceden su ingreso, causando que los gravámenes ligados a dichos gastos –de naturaleza regresiva por ser trasladados al consumidor final– tengan mayor peso que la imposición al ingreso. De esto resulta el énfasis del sistema en la tributación indirecta, que determina la aportación del 66% de la recaudación por impuestos indirectos, 29% por la imposición directa del IR generalmente asumida por los asalariados, y la participación arancelaria y de otros pequeños tributos del 5% en el pastel recaudatorio. El predominio de los impuestos indirectos sobre los directos, y el casi monopolio del IVA importado y del ISC sobre los derivados del petróleo, evidencian la regresividad y debilidad estructural del sistema. También es crítico el soporte de la mayor parte de la presión fiscal por pocas fuentes. La categoría de grandes contribuyentes, constituida por 280 empresas, reportan al fisco por retenciones efectuadas a sus compradores el 75% de la recaudación nacional, de tal manera que el rol de esta categoría se invierte, pasando de ser grandes contribuyentes generadores de gran cantidad de impuestos a ser grandes retenedores de aportaciones ajenas. Las brechas en la distribución del ingreso empeoran por los efectos de la tributación (el índice de Gini es de 0.5 antes de impuestos y 0.69 después de ellos), es decir que la imposición profundiza la desigualdad social en Nicaragua, que de por sí contiene una de las mayores disparidades del planeta, ya que el sector de menores recursos capta 3.64% del ingreso, mientras el grupo más acaudalado representa el 62.4% del mismo. El sistema nicaragüense es regresivo ya que los sectores más pobres están soportando, proporcionalmente a su ingreso, un porcentaje de impuestos superior al que recae sobre los estratos de mayores ingresos con mayor capacidad de pago. A medida que se incrementa el nivel de renta de las familias, el porcentaje de ésta destinada al pago de tributos se reduce. Efectivamente el sector poblacional de mayores ingresos paga entre el 20.4% y el 26.7% inferior al promedio de su deuda fiscal, mientras el sector de bajos ingresos paga entre el 95.9% y el 116.9% más que el promedio de su obligación. Por esta razón, Nicaragua constituye el caso centroamericano más dramático de rigidez e inequidad en el sistema impositivo.

Por evasión se pierde 8.5% del PIB anualmente, equivalente al 60% de la pérdida fiscal nacional que corresponde al 13.5% del PIB. La escasa capacidad de gestión de la DGI es previsible en cuanto no publica ni rinde cuentas de su quehacer, mantiene descuidado sus recursos humanos, y realiza pocas y deficientes auditorías a los contribuyentes.

§ El marco jurídico impositivo de tipo sustantivo y general fue inexistente durante trece años; no fue sino hasta el 23 de mayo del presente 2006 que entra en vigencia el Código Tributario, ley suprema que integra los ejes básicos de la tributación, derechos y obligaciones de las partes de la relación tributaria. Después de tanta espera, cuando por fin es concebido el instrumento, no se ha terminado de implementar y ya pretende reformarse. Lo óptimo sería dejar andar el proyecto, delimitando su materia a través de un Reglamento general, divulgando sus alcances entre los contribuyentes y capacitando a las autoridades recaudadoras que lo pondrán en práctica. Por otro lado, el sistema sufre discrecionalidades, inconstitucionalidades, ilegalidad de decretos que van más allá de leyes, irregularidades técnicas y la expansión incontrolada de los esquemas de privilegios fiscales desde mediados del 2003, que en la actualidad se otorgan a favor de los segmentos sociales de mayores ingresos y las actividades más dinámicas y rentables de la economía, y generan una pérdida para el país del 5% del PIB a falta de una política nacional de incentivos a la inversión. Tales beneficios constituyen “gastos tributarios”, o sea erogaciones gubernamentales que en lugar de asignarse directamente mediante el presupuesto, se realizan a través del sistema impositivo por la rebaja o eliminación de impuestos, implicando un inevitable costo fiscal. Constituyen renuncia de ingresos por parte de la administración pública a razón de ser partidas de gasto público indirecto, menos transparente por no constar en el Presupuesto General de la República. La excusa de que son un factor imprescindible para atraer inversión ha sido desmentida por la experiencia internacional. Para acaparar verdaderamente el interés del inversionista, el país debe ofrecer condiciones económicas de estabilidad y orden, conservar el entorno de salud, limpieza, educación, seguridad jurídica, infraestructura y servicios públicos de calidad, capital humano formado, disponibilidad y calificación de la mano de obra, atractivos turísticos y una zona geográfica ventajosa. El Estado debe implementar regulaciones ambientales efectivas, reforzar la asistencia técnica e industrialización en las actividades económicas, fomentar la creación de empleos, establecer un sistema impositivo coherente, previsible y bien administrado, exigir el respecto del Estado de Derecho y propiciar un clima de negocios interesante. Mi crítica al otorgamiento desmedido de ventajas fiscales que sobregiran la capacidad de nuestro erario público, se basa en el tratamiento de sectores concretos que son beneficiados discriminatoriamente: turismo, forestal, hospitalario, Zonas Francas, Bolsa Agropecuaria y de Valores, sistema financiero y sector público. La Ley 306 es una de las más generosas del mundo en el estímulo tributario que asigna al turismo,

sin embargo, como si fueran pocas las ventajas que ofrece, la nueva Ley 575 las amplia. El resultado son prerrogativas que favorecen con exclusividad a los grandes empresarios, integrantes de solamente el 10% como máximo del conglomerado turístico, dejando por fuera a micro, pequeñas y medianas empresas.

En cuanto al sector forestal resalta la inestabilidad legislativa del marco jurídico que lo regula,

propiciando incertidumbre jurídica, y la asignación de prerrogativas excesivas y carentes de reglamentación.

Los centros hospitalarios están liberados ad eternum del pago de tributos en sus importaciones, lo

cual trasciende el objeto de alentar su instalación.

El régimen de Zonas Francas otorga palancas de rentabilidad financiera que cobran un alto costo

fiscal, generan competencia desleal en el mercado, alientan la evasión y elusión al permitir el refugio de capital doméstico bajo protección impositiva, y propician la transferencia gratuita de recursos tributarios nicaragüenses a fiscos extranjeros. Con el fin de prolongar infinitamente sus privilegios, las empresas amparadas en dicho sistema simulan cierre de negocios y, variando su razón social, reaparecen en el mercado como una nueva Zona Franca. Nicaragua está condicionada a cumplir la exigencia de la OMC de desmantelar de inmediato las exoneraciones del IR asignadas en su territorio a las Zonas Francas, por tener un ingreso per cápita de US$1,050.

Por bienes transados en la Bolsa Agropecuaria se obliga a enterar la retención definitiva del 1% o

2% en concepto de IR, según el bien sea agrícola, primario o de otro tipo, en lugar del 30% aplicable al resultado de la operación para cualquier otra actividad.

Las ventajas fiscales asignadas a la Bolsa de Valores, de carácter temporal en sus orígenes, fueron

perpetuadas por el nuevo modelo. La casi totalidad de los ingresos provenientes de operaciones de instrumentos financieros está

exenta del IR, de tal manera que el impuesto pagado por los bancos no se corresponde con sus utilidades.

Inconsistencias adicionales consentidas por el entorno fiscal son las siguientes. Por la distinción en el tratamiento impositivo que el Estado asigna según las transacciones se

realicen en Managua u otro municipio, se promueve que los contribuyentes realicen actividades en la capital y resten su interés comercial en el resto de municipios.

Algunas disposiciones legales afirman estimular a contribuyentes a través de medios tributarios,

sin embargo no definen con especificidad el contenido de los incentivos a concederse, lo cual hace que en la práctica no se materialicen las ventajas.

Existen fondos especiales que propician asignaciones institucionales extra presupuestarias, a los

que además en algunas ocasiones se otorga un régimen tributario beneficioso. Ciertas instituciones del sector público son favorecidas a través del perdón de impuestos, en

discriminación de otras que no reciben el mismo tratamiento fiscal. Además, constan normas que erradamente decretan que, al calcular la renta neta imponible o el

IBI, el gasto o la inversisón apliquen directamente contra el impuesto en lugar de deducirse contra la renta bruta o base imponible, con lo cual se convierten en crédito contra impuesto en lugar de ser gastos deducibles.

Disposiciones distintas cometen la ilegalidad obvia de exonerar “tributos futuros”, es decir,

aquellos que no se han establecido.

§

Una situación inminente es el advenimiento en Centroamérica de la entrada en vigencia de un tratado de libre comercio con Estados Unidos, que tensionará la debilidad estructural de las finanzas públicas. Los efectos tributarios no serán tan radicales debido a que las tasas arancelarias que se eliminarán, en la actualidad son mínimas en toda Centroamérica y especialmente en Nicaragua –país más abierto de las Américas– (oscilando entre 5.1% y 7.3%), a consecuencia de la estimable apertura y reducción arancelaria efectuadas durante los últimos 20 años. No obstante, es un hecho que la consecuente eliminación de barreras arancelarias al comercio exterior ocasiona la reducción de la base impositiva, baja en la recaudación de impuestos, disminución del ingreso interno e impacto en la estructura tributaria. Ni siquiera el incremento esperado en la recaudación nacional, a razón de impuestos internos que gravan las crecientes importaciones, podría compensar la pérdida arancelaria nacional a razón del tratado, calculada en 0.4% del PIB. Por esta razón, deberá procurarse el aumento de la percepción de impuestos por otras vías internas que generen progresividad para compensar la merma fiscal.

§ Los descritos desequilibrios estructurales del sistema han persistido a través del tiempo, sin que se haya logrado aumentar la productividad de los impuestos, repuntar sosteniblemente las recaudaciones, equilibrar las finanzas públicas, ni resolver la irrefrenable carrera de otorgamiento de incentivos fiscales. La pregunta latente es: ¿qué han hecho las reformas tributarias para corregir estos males?

§ Entre 1990 y 2005, tres administraciones de gobierno han dirigido las finanzas públicas de Nicaragua, de lo que resultan igual número de reformas tributarias. La primera en 1990, la segunda en 1997 y la tercera en 2003. Dichos ajustes fueron establecidos en contextos de apuros económicos y presión del déficit fiscal, razón que determinó el carácter cosmético y coyuntural de las modificaciones, dirigidas exclusivamente a resolver dificultades presupuestarias del momento sin trascender el ámbito estrictamente recaudatorio. Tales transformaciones impositivas puntuales y fragmentarias no han corregido las debilidades del sistema tributario nacional. De ahí el dilema del régimen impositivo nicaragüense, expresado en la débil conciencia y la política anárquica en el manejo de las finanzas públicas. El ajuste de 1990 marcó el resurgimiento activo del quehacer impositivo. Los principales cambios implementados fueron la eliminación de los impuestos a las exportaciones y la incorporación de la mayoría de la imposición dispersa en gravámenes a la renta, lo cual coadyuvó en la tarea de simplificación de la estructura impositiva. La reforma de 1997 estuvo determinada por una ley específica, la Ley de Justicia Tributaria y Comercial. Fue la modificación más técnicamente estructural de las tres alteraciones impuestas durante los quince años referidos, debido a que simplificó las exoneraciones. Finalmente, la reforma estatuida por la Ley de Equidad Fiscal del 2003 agrupa todas las disposiciones impositivas bajo un solo cuerpo normativo, derogando las anteriores normas independientes de impuesto por impuesto sin que esto implique derogación de tributos. Dos grandes avances que se dieron a raíz de este último modelo fueron: la materialización del régimen de

pago mínimo definitivo del IR, de acuerdo al cual deberán de tributar aún las empresas en pérdida, y la limitación del uso de tasa 0% en el IVA exclusivamente para exportadores. En general, los mayores cambios de los ajustes emprendidos en estos quince años recayeron sobre la imposición a la renta, el consumo y el comercio exterior, consistiendo en la reducción de las alícuotas del IR, la adopción de la técnica del valor agregado que reforzó el potencial recaudatorio de la imposición al consumo, la disminución de los aranceles que gravan las importaciones y la desgravación de las exportaciones. Viajemos, más en lo específico, por las variantes dispuestas en el período evaluado. La potestad tributaria pasó de ser ostentada en 1990 por el Ejecutivo a ser actualmente ejercitada de forma privativa e indelegable por la Asamblea Nacional. Respecto a los regímenes especiales, la reforma 1997 mutiló varias de las ventajas fiscales ofrecidas en la reforma 1990, sin embargo, a través del tiempo se generó el descontrolado crecimiento de los beneficios fiscales, que repuntó desde el ajuste 2003 a la fecha. En el ámbito de la imposición a la renta, persiste a través de los años la injusta desgravación de dividendos del socio, que tributan exclusivamente en la sociedad. Este factor deja exento al capital, generalmente representado por sectores sociales de mayores ingresos, mientras la carga está afectando más duramente al asalariado a través de retenciones. En cifras, el 60% de la recaudación del IR proviene de las rentas del trabajo, mientras las rentas del capital aportan el 40% del impuesto. Por otro lado, Nicaragua concede un poco más del doble del promedio latinoamericano de exoneraciones del IR, equivalente a 2.1 veces el PIB per cápita regional. Las abundantes deducciones que todavía subyacen en el régimen disminuyen la productividad del impuesto, ocasionando que la renta efectiva sea un tercio de la renta nominal. Muchas empresas inflan sus costos y gastos deducibles para evadir el IR, de tal manera que solamente un 6% de su renta bruta constituye renta neta, mientras el 94% se deduce de la base imponible. Debe distinguirse además que la ausencia de deducciones personales a razón de la unidad familiar del contribuyente, mientras es permitido a las personas jurídicas descontar de la renta bruta los costos y gastos incurridos para producirla, es un rasgo de inequidad que se arrastra desde 1990. Aspectos positivos de la reforma 2003 fueron: permitir la deducción de la contribución al seguro social en la renta bruta de personas naturales para calcular su renta gravable, considerar como ingreso no gravable a los aguinaldos, y limitar el método de depreciación acelerada únicamente a exportadores. La mayor debilidad del impuesto a la renta personal es la obsolescencia de la tarifa progresiva, sin actualizar desde 1997, lo cual causa arrastre fiscal. De lo anterior resulta que efectivamente las recaudaciones estén aumentando por este tributo, pero no debido a su mejor ejecución sino a los efectos de la inflación. También el monto mínimo no imponible de personas naturales se duplicó en la reforma 1997, aunque resulta ser muy bajo en la actualidad. La modernización del régimen de retenciones y anticipos ha determinado el ingreso del 15% de este impuesto a través de las declaraciones juradas anuales, mientras 85% de la recaudación entra a las arcas fiscales a través del sistema de anticipos y retenciones en la fuente. Respecto al IR mínimo, las reformas 1990 y 1997 buscaban gravar la tenencia de la tierra con cargo al IR; fue el ajuste 2003 el que materializó el sistema, pese a que su régimen jurídico es aún vulnerable de ser declarado inconstitucional por haberse confeccionado como modalidad

del impuesto a la ganancia y contradictoriamente gravar los activos, que técnicamente no son ganancia, debiendo haberse estructurado como un tipo impositivo aparte. Respecto al ámbito de la gravación del consumo, el IVA en particular, el ajuste 2003 adoptó el método del valor agregado y generalizó la tasa del 15%, eliminando las alícuotas diferenciadas y limitando el uso de la tasa 0% exclusivamente para las exportaciones, de forma que los bienes de la canasta básica quedaron exentos. Este mecanismo, que concibe el principal problema técnico del tributo en cuanto erosiona su potencial recaudatorio, estimula el fraude fiscal y genera grandes gastos administrativos, había sido implementado por la reforma 1997, obligando a la devolución del IGV pagado por los insumos de un bien exento. El régimen simplificado de Cuota Fija que permite a pequeños contribuyentes el pago conjunto de IVA e IR, actualmente dispone de 300 categorías según montos de venta, que acentúan la discrecionalidad del sistema. En cuanto a la imposición específica del consumo, la cobertura del ISC conglobado que impide gravar al producto con otro tributo local, se reduce desde la reforma 1990 en que aplicaba a todos los bienes de la industria fiscal, a gravar los derivados del petróleo en el ajuste 1997, hasta aplicar sobre los derivados del petróleo y el azúcar con la modificación impositiva 2003. Los derivados del petróleo pasaron de ser gravados por un impuesto de forma ad valorem con la reforma 1990, lo cual permitía mayor elasticidad de la recaudación al incorporar ajustes por inflación, a transformarse en específico con la reforma 2003. Finalmente, la desgravación del impuesto inicia con la reforma 1997, repuntando en 2003. El ATP, cual imposición sobre la póliza de importación o formulario aduanero fue eliminado en el 2001, razón por la que en la reforma 2003 ya no forma parte de los tributos que gravan las importaciones del consumo.

§

Las reformas impositivas analizadas por lo general redefinen tributos nacionales, excluyendo a las alcaldías de sus alcances, únicamente tomadas en cuenta al efectuar desgravaciones. En todo caso, el ajuste que más tuvo incidencia en materia municipal fue el emprendido en 1997. La actualización del Plan de Arbitrios de Managua, que generalmente consistió en aumentar exoneraciones, sin reajustar paralelamente el Plan de Arbitrios Municipal que aplica a los restantes municipios, causó la disparidad en los regímenes fiscales con efectos a favor de los comerciantes que transen en Managua. La reforma 1997 además reduce la alícuota del IMI y amplía sus exoneraciones. Actualmente, la obsolescencia de los catastros municipales ocasiona que la recaudación efectiva del IBI sea un tercio de su potencial, al determinar el valor de la propiedad y consecuente monto imponible sobre montos desfasados. También subyace como una debilidad adicional que atenta contra la descentralización municipal, la doble tributación causada por la aplicación en la esfera municipal del IMI a ingresos brutos que en lo posterior serán gravados en el ámbito nacional por el IR.

§

En conclusión, luego de un imprescindible recorrido por la historia reciente de los cambios impositivos acaecidos en el país durante el período 1990-2005, y de efectuar un breve repaso del estado actual de la tributación nacional, dos cosas parecieran quedarnos claras:

PPRRIIMMEERROO

El objetivo recaudador ha prevalecido de manera excluyente sobre cualquier otra finalidad, y a duras penas se han conseguido resultados financieros parciales cuyos costos fueron siempre muy superiores a lo nominalmente generado por las reformas en cuestión, reflejo vivo de recurrentes planes de ajuste macroeconómico con un significativo desgaste social.

SSEEGGUUNNDDOO

Es indudable que para el país en su conjunto –Estado y contribuyentes– una asignatura aún pendiente de resolver es la urgente valoración cualitativa de los reales ganadores y perdedores en estos quince años de reformas tributarias.

En otras palabras:

• ¿Qué sistema de impuestos existe hoy en Nicaragua en términos de eficiencia y equidad fiscal? • ¿Existen sectores notoriamente favorecidos en detrimento de la neutralidad?

• ¿Hemos avanzado como país en cuanto a honrar y fortalecer el principio constitucional de la

capacidad contributiva de los ciudadanos?

• ¿Cuál es el estado de salud de la economía política de la tributación en Nicaragua?

RREECCOOMMEENNDDAACCIIOONNEESS Los resultados del presente trabajo me llevan a sugerir un ajuste fiscal estructural vía ingresos, consistente en la implementación de una genuina reforma tributaria de alcances reales, que trastoque los elementos de fondo del sistema y garantice a la población que el incremento de ingresos impacta en los problemas de las finanzas públicas en general y del régimen tributario en particular. La ineludible modificación impositiva debe abandonar los viejos modelos de cambios coyunturales y cosméticos. Más allá de las necesidades políticas y urgencias financieras de la nueva administración que a partir de 2007 fungirá en el país, la ocasión es propicia para realizar un esfuerzo integral de nación consistente en el impulso de una ambiciosa y a la vez realista reforma fiscal, donde lo tributario actúe como una suerte de pivote central de la reactivación de las finanzas públicas. Me refiero a la revolución estructural del régimen de impuestos donde los sujetos involucrados en la relación tributaria, contribuyentes y administración pública, creen consenso y compromiso para resolver los problemas de fondo del sistema e imprimir “humanidad” a las finanzas públicas, en lugar de emprender una simple renovación legislativa de las normas impositivas por la búsqueda de mayores ingresos. El saldo neto indiscutible debe ser el incremento de equidad fiscal en el sistema, es decir el crecimiento con sentido humano y justicia social. La reforma tributaria 2007 debe fundar un sistema estable en el tiempo, que evite los criterios diferenciados de imposición, derogue normas vigentes pero inaplicables y haga hincapié en la capacitación de los recursos humanos encargados de la administración tributaria. En general, debe conciliarse un conjunto de providencias cuyo impacto fiscal sea duradero y consistente con la sostenibilidad del sistema y visión de largo plazo, su aplicación sea posible social y financieramente, y su implementación obedezca al estudio de los potenciales resultados. Su calidad estará dada por la articulación armónica de los siguientes factores: efectiva adecuación a la realidad nacional, capacidad de inserción internacional, estructura impositiva organizada, régimen legal que lo legitime, infraestructura y recursos humanos idóneos que lo ponen en práctica, desempeño eficiente de su administración, racionamiento del gasto público y suficiencia del gasto social.

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Las características básicas que debe poseer el modelo propuesto son: simplicidad, dada por la existencia de pocos tributos, normas y procedimientos muy claros y sencillos, que faciliten su comprensión y cumplimiento, y la eliminación de los gravámenes de escasa rentabilidad y costosa recaudación; bases imponibles amplias y generales, siendo más importante que integrar a nuevos sujetos pasivos, la garantía de una mejor recaudación si cada contribuyente aporta lo correspondiente a su capacidad económica, se suprimen los tratamientos especiales, se combate la evasión y se contrae el gasto público; tasas bajas y únicas, accesibles a toda la población, que eviten las discriminaciones en el tratamiento a los sujetos fiscales; e integralidad, consistente en la preservación de la coherencia en el cambio pretendido, es decir, en la propuesta global resultante, sin que se realicen mutilaciones de contenido.

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Los móviles de la trasformación impositiva deberán ser: la disminución del déficit fiscal, para reducir la alta dependencia de recursos externos, hacer frente a las presiones presupuestarias y cubrir el gasto estatal; introducir crecimiento con equidad, atenuando el sesgo regresivo de la carga; promocionar las exportaciones y captar inversión; y crear cultura y conciencia tributaria en la ciudadanía, que incentive el cumplimiento de las responsabilidades fiscales por la percepción de que los impuestos regresan al pueblo a través de beneficios sociales y la conducta de la administración en el manejo de los impuestos es honesta.

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Para empezar, la reforma tributaria 2007 deberá disponer una fase diagnóstica, consistente en el examen retrospectivo sobre el pasado y presente en materia de impuestos. La tarea será evaluar el rendimiento financiero y la situación jurídica del ajuste impositivo que tuvo lugar en el año 2003 hasta la fecha, respecto al impacto de los incentivos fiscales otorgados, la presión fiscal e incidencia social de la tributación, la ponderación de la política de subsidios, y la calidad de la recaudación o rentabilidad de los tributos percibidos.

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Por su parte, cualquier modificación del sistema tributario deberá iniciar y concluir en sus administraciones, ya que la fortaleza de toda reforma estará determinada más que por el diseño de los tipos impositivos por la ética y eficiencia de la institución recaudadora. Por tal razón, debe emprenderse una política audaz de promoción, profesionalización y capacitación de los recursos humanos. El modelo debe respaldarse en un marco institucional y un régimen legal con preeminencia jurídica que le dé sostenibilidad y lo proteja de variantes políticas, además de responder al marco superior del Plan Nacional de Desarrollo. Además, le corresponde obligadamente tomar en consideración referentes impositivos en el entorno centroamericano. Respecto a la compatibilización de las regulaciones tributarias regionales, actualmente se trabaja a nivel internacional en la creación de un Código de Conducta Voluntaria que establece pautas mínimas básicas de normas éticas en cuanto a incentivos fiscales, para evitar las guerras entre países por la captación de la inversión extranjera. También es sumamente importante que el nuevo sistema promueva la preservación de lo ambiental y el castigo de excesos en esta materia. Igualmente relevante resulta la definición de una política nacional de incentivos fiscales. En aras de fijar estabilidad en el sistema, es recomendable que el gobierno de la República suscriba con los contribuyentes de ejecutoria fiscal y social ejemplar un “Contrato de Estabilidad Tributaria” que disponga el compromiso de no afectar a ese contribuyente con motivo de ulteriores reformas, salvo si éstas resultan beneficiarle. En este sentido también se pretende instaurar un régimen impositivo intocable respecto a las actividades sensibles o productos clave, como el petróleo y sus derivados.

Acerca del consenso que implica la reforma tributaria 2007 para ser legítima, consolidada políticamente y lograr el respaldo de la concertación social, el Estado no podrá excluir de la negociación democrática a la población. En el Ejecutivo y el Legislativo no podrá faltar la voluntad y compromiso políticos de establecer de mutuo acuerdo un modelo estructural. Deberá tomarse en cuenta en el proceso de consulta la opinión de la cúpula empresarial y de los sectores académico, privado, sindical, corporativo y laboral, para asegurar la participación activa de los principales actores sociales y políticos. Sin embargo, debe tenerse el cuidado de abrir la etapa de consultas con la población contribuyente una vez que se tenga en definitiva una propuesta acabada, documentada y de amplio consenso jurídico-técnico.

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En relación a las particularidades en el lado de los ingresos que deberá prever el modelo, se propone: eliminar por completo, o al menos evitar la proliferación, de los ingresos y/o impuestos que tienen un destino específico ya que impactan la estructura financiera del Estado, creando tensiones fiscales prácticamente insostenibles; inventariar y definir políticas de supervisión y/o manejo centralizado de los fondos especiales que otorgan presupuestos paralelos a instituciones del Ejecutivo; y actualizar el Manual de Cobros del Estado, guía básica de los pagos por servicios brindados en las entidades estatales, adaptándolo a nivel de una edición popular más accesible y comprensible.

§ Acerca de los pormenores por el lado del gasto, sugerimos que el gobierno saliente y la nueva administración 2007 se abstengan de emitir leyes, decretos y normativas que comprometan las finanzas públicas. Debe declararse una moratoria fiscal consistente en suspender de inmediato el otorgamiento de exoneraciones y tratamientos especiales; evitarse la legalización e implementación de esquemas financieros sobre la apropiación de fondos públicos para sectores privados, en concreto, el proyecto de Ley BIT; incluir el gasto tributario en el Presupuesto General de la República y determinar una metodología de apoyo al Presupuesto que establezca el cálculo económico del sacrificio financiero y el efecto distributivo de los incentivos; y, lo más importante y consecuente con el principio de equidad fiscal, desmantelar las exenciones y exoneraciones vigentes en Nicaragua –a excepción de los constitucionales, los contenidos en tratados internacionales y otros de naturaleza estrictamente social– mediante un proceso gradual de reducción, en un 25% para el año 2007, 50% para el año 2008, y del 100%, es decir la eliminación total, para el año 2009.