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Instituto Superior Técnico / Mestrado Integrado Engª Civil - Transportes 1/16

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MESTRADO INTEGRADO DE ENGENHARIA CIVIL

Disciplina: TRANSPORTES

Prof. Responsável: José Manuel Viegas

Sessão 12: A Intervenção Pública em

Transportes - Avaliação e Selecção de

Projectos

2011 / 2012


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GÉNESE DOS PROJECTOS

Genericamente, os projectos nascem de dois tipos de circunstâncias:

Crises

quando a oferta existente já não responde aos desejos habituais de

mobilidade (por esgotamento de capacidade ou por exaustão)

quando a oferta existente não pode responder aos novos desejos de

mobilidade (despertados por imitação de outrem)

quando a oferta existente não permite atender convenientemente a

objectivos públicos entretanto afirmados

Oportunidades

quando uma nova tecnologia permite atender desejos de mobilidade com

melhores condições (por ex. velocidade) ou menores custos

quando há circunstâncias especiais que permitem reduzir o esforço próprio

para obtenção de novas ofertas (financiamentos externos)

quando há possibilidade de lucros associados a novos geradores de

mobilidade


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MATURAÇÃO DOS PROJECTOS

Uma vez gerada a ideia de um novo projecto, é frequente que seja

necessário um período de alguns anos de “maturação” até que ele seja

devidamente avaliado e considerado como uma opção de investimento

Nesse período:

dissemina-se o conceito

apresentam-se as vantagens da sua realização para múltiplos sectores

sociais

apontam-se exemplos de outras regiões, ou que já têm projectos

semelhantes ou que têm outros a que este pode dar resposta

Trata-se no essencial de conquistar visibilidade social e uma

imagem de mérito

Quer a promoção quer a contestação dos projectos nesta fase é feita

sempre em termos pouco rigorosos

mas esta fase é muito útil como exercício de filtragem primária


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ANÁLISE DE VIABILIDADE

DOS PROJECTOS (I)

Os primeiros estudos sérios sobre qualquer projecto de transportes

incidem sobre a sua viabilidade física e económica, podendo às

vezes nesta fase proceder-se já a uma filtragem de opções de

tecnologia ou implantação

Na análise de viabilidade física, testa-se (para cada opção):

se a tecnologia considerada é compatível com as condições de

implantação (largura do espaço canal, pendentes, condições de

fundação)

se os impactes ambientais, quer na construção quer na operação, são

ou não impeditivos da realização do projecto (mesmo após mitigação

dos impactes)

se existem na região ou podem ser mobilizadas as condições de

adequada gestão e manutenção do sistema em funcionamento

minimamente eficiente


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ANÁLISE DE VIABILIDADE

DOS PROJECTOS (II) Na análise de viabilidade económica (para cada opção que tenha

resistido à análise de viabilidade física):

estimam-se os preços praticáveis face aos padrões vigentes e às

condições das ofertas concorrentes

procede-se a uma estimativa primária da procura e das receitas

verifica-se se os níveis de utilização da infra-estrutura e dos meios móveis

são satisfatórios (adequação da tecnologia)

verifica-se se os custos de exploração podem ser cobertos pelas receitas

ou se os défices são enquadráveis com outras fontes de financiamento

procede-se a uma identificação primária das fontes de investimento a

mobilizar para o efeito

eventualmente, calculam-se alguns indicadores de rentabilidade dos

capitais

Com estas análises pretende-se apenas verificar se o projecto é

viável (possível), não se podendo concluir sobre o seu interesse


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AVALIAÇÃO ECONÓMICA

E FINANCEIRA (I)

Para os projectos que passam nos filtros anteriores, é desejável proceder

a uma análise mais rigorosa do seu interesse em termos económicos e

financeiros

Essa análise exige um maior desenvolvimento da especificação técnica,

normalmente ao nível de estudo prévio

Para a Avaliação Económica

Aprofundam-se os estudos de procura, procura-se compreender quais os

factores determinantes dessa procura

Desenvolvem-se conceitos de exploração e de negócio

Estimam-se os valores de custos e receitas em cada período (anual) e

constrói-se o diagrama de fluxos de caixa (cash-flow)

Calculam-se os indicadores de rentabilidade económica do projecto

(VAL; TIR; PRC)

A avaliação económica é independente da forma de financiamento

(mobilização dos capitais)


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E FINANCEIRA (II)

Para a Avaliação Financeira:

identificam-se as necessidades de capital do projecto ao longo da sua

vida (para investimento, para segurança contra riscos de oscilação da

procura, para cobertura de défices estruturais de exploração)

avalia-se a disponibilidade / interesse de aporte de capitais próprios do

promotor do projecto

identificam-se as fontes possíveis de financiamento externo, e suas

condições de maturidade (prazo de reembolso), de juro e de exigência de

garantias colaterais

constrói-se um diagrama revisto de fluxos de caixa considerando o

financiamento e seu reembolso (sempre com valores positivos)

avalia-se a rentabilidade dos capitais próprios face à libertação de meios

que o projecto permite após pagamento de todos os créditos


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E FINANCEIRA (III)

Quer na vertente económica quer na financeira, é frequente proceder-

se a análises de sensibilidade e de risco, por consideração de

cenários alternativos para variáveis não controladas, avaliando assim

a “solidez” do projecto

A avaliação económica e financeira atrás descrita

mesmo quando incide sobre investimentos públicos, fá-lo numa óptica

privada

não contempla os custos e ganhos monetários incidentes sobre outros

que não o promotor do projecto

não considera os custos e ganhos sociais dificilmente monetarizáveis

É por isso insuficiente, mas não deve deixar de ser realizada

porque nos mostra o projecto na sua perspectiva mais estrita, em que

as necessidades de financiamento externo ao projecto são explicitadas

(no início como ao longo da sua vida)


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Procura representar o ponto de vista da sociedade, explicitando todas

as componentes de custos e benefícios dos projectos

Pode ser usada para decidir sobre a vantagem ou não de realizar um

projecto, ou para comparar várias alternativas

Passos principais

1. Definição do projecto [âmbito e realocação de recursos]

2. Identificação dos impactes do projecto

3. Que impactes são economicamente relevantes ?

4. Quantificação física dos impactes relevantes

5. Valoração monetária dos efeitos relevantes

6. Actualização dos fluxos de custos e benefícios

7. Cálculo dos indicadores de VAL e TIR

8. Análise de Sensibilidade

ANÁLISE CUSTOS-BENEFÍCIOS (I)


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Quando o projecto muda as quantidades e preços de alguns bens

disponíveis, mudam os custos e os benefícios de vários grupos sociais. É

isso que se pretende medir.

Os preços usados para os bens transaccionáveis devem ser os que

correspondem ao consumo marginal de recursos pela sociedade, ou

preços-sombra

Isso corresponde a considerar os níveis existentes de ociosidade, de

subsidiação, etc, não os repercutindo no preço-sombra.

Também os impostos e taxas não devem entrar no preço, excepto

quando correspondam à internalização de custos externos

Para bens não transaccionaveis, usam-se técnicas indirectas de estimação

do preço

Os efeitos sobre o ambiente devem ser considerados cuidadosamente,

recorrendo se necessário ao conceito de projecto-sombra, com o qual

se reconstituam os recursos naturais delapidados pelo projecto em análise

ANÁLISE CUSTOS-BENEFÍCIOS (II)


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CRÍTICA DO MÉTODO

DE ANÁLISE CUSTOS-BENEFÍCIOS Vantagens

Força uma abordagem sistemática e explícita de todos os inputs e impactes

dos projectos

Para problemas complexos, é possivelmente ainda o método com menor grau

de arbitrariedade

Desvantagens

Trata ganhos e perdas de forma simétrica

Ignora quem são os perdedores e ganhadores (eventuais objectivos de

redistribuição de bem estar)

Frequentemente é muito difícil estimar preços sombra e usam-se preços de

mercado, o que só estaria correcto se todos os bens tivessem preços de

acordo com os seus custos e benefícios marginais

Grande complexidade do ambiente, extrema dificuldade de atribuir preços aos

intangíveis

Mecanismos de actualização são sempre redutores


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AVALIAÇÕES NÃO MONETARIZADAS:

MÉTODOS DE DECISÃO MULTI-CRITÉRIO

Pretendem incluir no quadro decisional múltiplos aspectos considerados de

difícil monetarização

Usados para selecção, de ordenação ou de classificação de alternativas, mas

não para decidir sim / não a um projecto

Um critério representa um ponto de vista, associado a um indicador de

satisfação [com cada alternativa] de acordo com esse ponto de vista. È

frequente considerar critérios de 1ª ordem, que se podem decompor em

critérios de 2ª ordem, mais operacionais

Há uma grande variedade de metodologias, baseadas em duas escolas:

Modelos compensatórios (AHP), em que se admite que notas baixas num critério

possam ser compensadas por notas altas noutros. O caso mais comum é o de

uma função de utilidade aditiva;

Modelos não compensatórios (ELECTRE), em que se admite claramente

situações de não compensação, de limiares de indiferença e de preferência fraca,

e até de não comparabilidade de alternativas


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CRÍTICA DOS MÉTODOS

DE AVALIAÇÃO MULTI-CRITÉRIO

Má compreensão das exigências formais dos métodos leva a frequentes

utilizações muito erradas destes modelos

A percepção da possibilidade de manipulação dos pesos leva a algum

descrédito destes métodos por se supor que podem dar o resultado que se

queira

Alguns autores sugerem a utilização de uma CBA como base, seguida de

um MCA em que os resultados económicos dos projectos constituem um

dos pontos de vista a considerar. O MCA surge assim como um

instrumento de “desempate” entre alternativas cujos resultados na CBA

sejam semelhantes


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DA PREFERÊNCIA PÚBLICA

À ACEITABILIDADE Em muitos casos, a realização de um projecto coerente envolve a

conciliação de múltiplas entidades, públicas e privadas

o máximo da soma de utilidades não garante a satisfação de todos os

parceiros necessários ao projecto

é preciso portanto encontrar soluções satisfatórias para todos os

parceiros, ainda que não globalmente óptimas

a “avaliação do projecto” transforma-se nestes casos em “reconfiguração

de um projecto satisfatório”

Para além da satisfação das entidades associadas à promoção do projecto

é preciso avaliar o grau de insatisfação de outros grupos sociais

(stakeholders) que possam ser afectados e contra ele se possam mobilizar

também aqui é desejável que a fase de avaliação possa dar origem a uma

de reconfiguração, tendente a aumentar a aceitabilidade do projecto,

mesmo se à custa de alguma perda de optimalidade global

o aumento da contestabilidade social das decisões públicas implica o

aumento da transparência dos processos de avaliação e decisão


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ESTRATÉGIAS, PROJECTOS E

PROGRAMAS Num sistema complexo como é o dos transportes

Risco considerável de incoerência e ineficiência quando se procede à

avaliação e selecção de projectos um a um, porque a plena eficácia de

uns só se consegue com a realização de outros

É desejável que a montante dos projectos haja um ciclo de decisão, onde

se definem as principais prioridades políticas de intervenção (quais as

modificações das condições de mobilidade dos vários grupos sociais a que

o Estado quer atender com maior urgência)

se apontam opções estratégicas dessa intervenção (metas quantificadas

de ganhos de acessibilidade, tipos de intervenção técnica e envelope

calendarizado de volumes de recursos mobilizáveis)

se desenvolvem os programas e planos de transportes (em que se

definem os vários projectos que de forma conjunta permitem atingir aquelas

metas)

eventualmente complementados por intervenções públicas ou privadas que

reforçam a eficácia dos investimentos de transportes


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PRÁTICA DE AVALIAÇÃO DE

PROJECTOS EM PORTUGAL

Em Portugal há muito pouca tradição de avaliação séria e transparente

dos projectos de intervenção pública no sector dos transportes

pela utilização das promessas como arma eleitoral

pela falta de dados e dificuldade técnica das avaliações rigorosas

mas a falta de dados já resulta de decisões políticas

Até ao passado recente, as carências eram tão grandes que as escolhas

eram óbvias, sendo apenas discutíveis as prioridades

geralmente pouco mais se fez que as análises de viabilidade

na viabilidade financeira só se olha para a viabilidade do investimento,

admitindo que as dificuldades de exploração “se hão-de resolver”

principais excepções são os projectos financiados pelo BEI, em que é

obrigatória uma Análise Custos-Benefícios

Mas essa situação de grande carência está a acabar e pouco ou nada está

a ser feito para melhorar o processo de decisão

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