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NOTA TÉCNICA nº 43/2020

Brasília, 30 de junho de 2020

ÁREA: Núcleo de Governança, Núcleo de Desenvolvimento Econômico e Núcleo de Desenvolvimento

Social.

TÍTULO: Dotações orçamentárias aprovadas no âmbito do Orçamento Geral da União destinadas ao

enfrentamento do COVID-19.

REFERÊNCIAS: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; Lei Complementar

173/2020; Medidas Provisórias (MPV) de crédito extraordinárias de nºs 921, 924, 929, 935, 937, 939,

940, 941, 942, 943, 947, 949, 953, 956, 957, 962, 963, 965, 967, 969, 970, 972, 976, 977 e 978.

INTRODUÇÃO

A grave crise que assolou o mundo advinda do novo coronavírus (SARS-CoV-2), que

desenvolve a doença chamada COVID-19, alterou profundamente o planejamento dos entes públicos.

O brasil, lamentavelmente, não foi exceção e já vem enfrentando graves problemas com a pandemia.

A COVID-19 apresenta um quadro clínico que varia de infecções assintomáticas a quadros

respiratórios graves. De acordo com a Organização Mundial de Saúde (OMS), a maioria das pessoas

acometidas pela COVID-19 (cerca de 80%) podem ser assintomáticos e cerca de 20% dos casos podem

requerer atendimento hospitalar por apresentarem dificuldade respiratória e desses casos

aproximadamente 5% podem necessitar de suporte para o tratamento de insuficiência respiratória

(suporte ventilatório).

Reconhecida a pandemia pela OMS, foi publicada no Diário Oficial da União (DOU) de

18/03/2020 a Mensagem nº 93/2020 por meio da qual o Presidente da República solicitava ao Congresso

Nacional o reconhecimento de Estado de Calamidade Pública com efeitos até dia 31 de dezembro de 2020,

embasada na pandemia internacional da COVID-19.

A matéria resultou no Projeto de Decreto Legislativo (PDL) nº 88/2020, tendo sido aprovado

na Câmara dos Deputados no mesmo dia da apresentação da Mensagem Presidencial e, pelo Senado

Federal, em sessão virtual inédita, a aprovação ocorreu no dia 20/03/2020.

A aprovação do decreto de calamidade pública pelo Congresso Nacional permitiu ao

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governo ampliar seus gastos e afrouxou o controle fiscal das contas públicas. De acordo com o ministro

da Economia, Paulo Guedes, o impacto das medidas pode chegar a R$ 1 trilhão.

Com o reconhecimento de calamidade pública, o Governo Federal iniciou uma série de

medidas para minimizar os danos da pandemia, dentre elas, a edição de dezenas de Medidas Provisórias

tratando de créditos extraordinários, bem como de outras matérias que resultem em apoio aos demais

entes federados e segmentos econômicos e sociais.

Esta Nota Técnica pretende analisar as dotações orçamentárias aprovadas para

enfrentamento da pandemia, bem como as modalidades de aplicação, execução orçamentária e

financeira, distribuição por órgãos e ações, composição dos créditos e eventuais saldos, de modo a

permitir que os gestores tenham uma visão macro do que vem sendo aprovado no âmbito da União para

o enfrentamento à pandemia da COVID-19.

ANÁLISE DAS DOTAÇÕES APROVADAS

1. Conforme mencionado, as demandas advindas da pandemia da COVID-19 não se limitam

a aumento de despesas na área de saúde. O lockdown diminui a contaminação pelo vírus, mas, de outro

lado, trás fortes efeitos econômicos, traduzidos em aumento do desemprego, da pobreza e miséria;

encolhimento da atividade econômica, que reduz a arrecadação de impostos resultando em menores

receitas; ou seja, forma-se um ciclo vicioso de baixa arrecadação e aumento de gastos, o que resulta em

um cenário de difícil solução sob a ótica orçamentária e financeira.

2. Neste sentido, a atuação do Governo Federal envolve medidas de cunho econômico e social.

A seguir lista das principais ações apresentadas pelo governo para combater a crise do COVID-19.

Redução de 50% nas contribuições do Sistema S por três meses;

Diferimento do prazo de pagamento do FGTS por três meses;

Diferimento por três meses do pagamento da parte da União na receita do Simples

Nacional;

Antecipação da 1ª e 2ª parcelas do 13º de aposentados e pensionistas do INSS para abril

e maio, respectivamente;

Valores não sacados do Pis/Pasep transferidos para o FGTS para saques;

Antecipação do Abono Salarial para junho;

Inclusão de mais 1 milhão de pessoas no programa Bolsa Família;

Destinação do saldo do DPVAT para o SUS;

Crédito a micro e pequenas empresas pelo PROGER/FAT;

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Isenção do Imposto Importação, do IPI-Vinculado à Importação e do IPI;

Auxílio emergencial em 3 meses para trabalhadores informais;

Auxílio para quem recebe até dois salários mínimos e tiver redução de jornada de

trabalho e de salário;

Pagamento dos 15 primeiros dias de licença médica de trabalhadores com Covid-19;

Prorrogação da entrega do IRPF;

Medidas de combate ao coronavírus destinadas aos estados e municípios:

Transferências fundo a fundo; Recursos do Orçamento da Assistência Social;

Recomposição dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e Municípios (FPM);

Suspensão do serviço das dívidas estaduais com a União e bancos públicos;

Securitização e autorização para dívida nova; e

Pacote de medidas tomadas pelo Banco Central.

3. Já foram editadas, até a presente data, 25 (vinte e cinco) Medidas Provisórias de créditos

extraordinários relacionados à pandemia. Este número representa mais de 50% de todo o volume de

MPs produzido em todo o ano de 2019. A média registrada desde 2001 para cada ano inteiro fica entre

49 e 50 MPs.

4. Em 07 de fevereiro, foi editada a primeira medida provisória destinada ao combate ao

COVID-19, no valor de R$ 11.287.803,00 (onze milhões, duzentos e oitenta e sete mil, oitocentos e três

reais), em favor da Administração Direta do Ministério da Defesa. A medida possibilitou o emprego

das Forças Armadas no âmbito da “Operação e Regresso” que trata de apoio à retirada dos nacionais e

familiares devidamente autorizados pelo Governo Chinês, da cidade de Wuhan, na China, que

manifestaram vontade de regressar ao Brasil, diante do isolamento da população daquela cidade, em

virtude da ameaça à saúde pública causada pelo coronavírus.

5. Para agilizar a análise das MPs, cujo conteúdo costuma ser debatido e até modificado pelos

parlamentares, o presidente do Senado Federal, Davi Alcolumbre, decidiu que as medidas de crédito

não serão pautadas naquela Casa. Isso não impacta os repasses, vez que a MP já tem força de lei desde

a sua edição.

As 25 MPs totalizam repasses de R$ 403,8 bilhões para serem aplicados por Ministérios,

Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme detalhado na Tabela 1.

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Tabela 1 – Medidas Provisórias – Créditos Extraordinários – até 04/06/2020

Fonte: Agência Senado

6. Além dos créditos extraordinários, as MPs relacionadas à pandemia de coronavírus incluem

a criação de programas para manutenção de empregos durante a crise, por meio de linhas de crédito

para empresas (MP 944) e compartilhamento de encargos trabalhistas (MP 936); medidas para os

setores de energia (MP 950), turismo e cultura (MP 948), portos (MP 945) e telecomunicações (MP

952); liberação de recursos do FGTS (MP 946); recomposição dos fundos de participação dos estados

e dos municípios (MP 938); simplificação de compras públicas (MP 951); e facilitação de acesso ao

crédito (MP 958).

7. Merece destaque a MP 978/2020 trata de crédito para atender o Programa Federativo de

Enfrentamento ao Coronavírus (PFEC) aprovado pelo Congresso Nacional e que resultou na publicação

da lei Complementar 173/2020. O programa consiste na prestação de um auxílio financeiro no valor de

R$ 119,8 bilhões concedido aos Estados, Distrito Federal e Municípios para o combate à pandemia da

Covid-19.

8. Serão repassados mais de R$ 60 bilhões, divididos em quatro parcelas mensais, sendo R$

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10 bilhões exclusivamente para ações de saúde e assistência social (R$ 7 bilhões para os estados e R$

3 bilhões para os municípios) e R$ 50 bilhões para uso livre (R$ 30 bilhões para os estados e R$ 20

bilhões para os municípios). A primeira parcela foi creditada no último dia 09/06/2020.

9. O rateio por estado será feito em função de uma cesta de índices, que abarcam desde a

arrecadação do ICMS até a sua população. Já o rateio entre os municípios será calculado dividindo os

recursos por estado (excluindo o DF) usando os mesmos critérios, para obter o total do Estado. O valor

obtido será, então, dividido entre os municípios, de acordo com a população de cada um. O Distrito

Federal receberá uma cota separada (art. 5º, § 5º, LC 173/2020).

10. Só a título de clareza, o caput do art. 5º da LC 173/2020 traz o valor de R$

60.000.000.000,00 (sessenta bilhoes de reais), mas, análise deste dispositivo combinada com o § 5º do

mesmo artigo, mostra que este valor será maior quando somada a parcela a ser entregue ao Distrito

Federal em razão de sua exclusão do rateio dos recursos devidos aos Municípios. Este valor já foi

informado na Exposição de Motivos da MP 978/2020, e será de R$189.488.452,00 (cento e oitenta e

nove milhões, quatrocentos e oitenta e oito mil, quatrocentos e cinquenta e dois reais), como sua cota-

parte do Fundo de Participação dos Municípios.

11. A diferença entre os valores disciplinados no art. 5º, a serem transferidos como auxílio aos

Estados, Distrito Federal e Municípios, e o restante do valor total concedido de R$ 119,8 bilhões está

relacionado à suspensão de dívidas.

12. Na Tabela 2, os valores discriminados demonstram a distribuição por Unidade da Federação

dos seguintes montantes: - dentre os 10 bi a serem aplicados nas áreas da assistência social e de saúde

pública: - a parcela que cabe ao Estado; - a parcela que cabe aos respectivos Municípios; - parcela de

livre aplicação pertencente ao Estado; - parcela de livre aplicação pertencente aos respectivos

Municípios; - suspensão no pagamento da dívida com organismos internacionais e com a União,

incluindo dívidas do Estado e dos respectivos Municípios. Além desses valores, ainda é necessário

somar a eventual dívida com bancos privados.

Tabela 2. Distribuição por Unidade da Federação (MP 978/2020)

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Fonte: https://www25.senado.leg.br/documents/12427/107369124/GERAL_DistMunEst.pdf

13. As 25 MPs de crédito extraordinário totalizam R$ 403 bi autorizados e R$ 135 bi pagos, o

que representa apenas 25% do crédito como executado financeiramente.

Dotação Atual75%

Pago25%

GRÁFICO 1 - somatór io das 25 MPs -créditos extraordinár ios até 04/06/2020

Dotação Atual Pago

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14. A Tabela 3 e o Gráfico 2 mostram a execução mais detalhada, segundo ações orçamentárias,

onde é possível observar o autorizado e o efetivamente pago:

Tabela 3. Valores Pagos por Ação – até 04/06/2020

Fonte : Site Senado – Siga Brasil

Ação - Descrição Dotação Atual Pago

Auxílio Emergencial de Proteção Social a Pessoas em Situação de Vulnerabilidade, Devido à

Pandemia da COVID-19 152.640.000.000,00 76.988.200.800,00

Auxílio Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios relacionado ao Programa

Federativo de Enfrentamento à Covid-19 60.189.488.452,00 -

Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda 51.641.629.500,00 9.816.535.504,00

Enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional Decorrente do

Coronavirus 44.203.554.085,00 12.297.828.997,00

Concessão de Financiamentos para o Pagamento da Folha Salarial, devido à Pandemia do COVID-19 34.000.000.000,00 17.000.000.000,00

Integralização de cotas do Fundo Garantidor de Crédito para Micro, Pequenas e Médias Empresas

para o Programa Emergencial de Acesso a Crédito 20.000.000.000,00 -

Auxílio Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para Compensação da Variação

Nominal Negativa dos Recursos Repassados pelo Fundo de Participação 16.000.000.000,00 1.967.418.556,00

Integralização de cotas no Fundo Garantidor de Operações (FGO) para o Programa Nacional de Apoio

às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Pronampe) 15.900.000.000,00 15.900.000.000,00

Financiamento da Infraestrutura Turística Nacional 5.000.000.000,00 265.185.494,00

Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei nº

10.836, de 2004) 3.037.598.000,00 257.113.474,00

Transferência de Recursos para a Conta de Desenvolvimento Energético (Lei nº 10.438, de 26 de abril

de 2002) 900.000.000,00 900.000.000,00

Ativos Civis da União 320.112.746,00 -

Manutenção de Contrato de Gestão com Organizações Sociais (Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998) 20.000.000,00 -

Benefícios Obrigatórios aos Servidores Civis, Empregados, Militares e seus Dependentes 18.147.908,00 -

403.870.530.691,00 135.392.282.825,00

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15. Conforme dados constantes do site do Senado Federal, dos R$ 403,87 bi, foram empenhados

R$ 227,87 bi, o que representa 56%, faltando assim empenhar 44% do crédito autorizado até o

momento.

16. Pode-se observar na Tabela 4. uma diferença significativa entre o autorizado e pago.

Observe-se que, mesmo no caso da função saúde, este hiato é bastante significativo vez que menos de

1/3 do autorizado foi pago.

Tabela 4. Autorizado X Pago – Por Função

Fonte: Instituição Fiscal Independente (IFI). Disponível em:

https://datastudio.google.com/u/0/reporting/12071674-bd8c-4949-af82-504ce236bd5d/page/RwxQB

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Auxílio Emergencial de Proteção Social a Pessoas em…

Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego…

Concessão de Financiamentos para o Pagamento da…

Auxílio Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e…

Financiamento da Infraestrutura Turística Nacional

Transferência de Recursos para a Conta de…

Manutenção de Contrato de Gestão com…

Gráfico 2. Distribuição das 25 MPs por Ação

Dotação Atual Pago

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17. Outra forma de analisar os recursos é sua autorização e execução por Modalidade de

Aplicação (MA). A Tabela 5. a seguir apresenta estes números:

Tabela 5. Autorizado X Pago – Por Modalidade de Aplicação

Fonte: Instituiçao Fiscal Independente (IFI). Disponível em:

https://datastudio.google.com/u/0/reporting/12071674-bd8c-4949-af82-504ce236bd5d/page/HxxQB

18. Observa-se que a imensa maioria do recurso foi aprovado na MA 90 (Direta), seguido de

Estados e Distrito Federais (MA 30) e Transferências a Municípios (MA 40). Quando a Transferência

é Fundo a Fundo, observa-se um valor maior para os fundos municipais (MA 41), que para os fundos

estaduais (MA 31). Novamente é possível observar a diferença entre o autorizado e o pago.

19. Também é interessante destacar a composição dos recursos destinados ao enfrentamento da

pandemia da COVID-19. A Tabela 6. abaixo detalha estes recursos segundo despesa primária ou

financeira. A citada tabela permite também visualizar a aplicação e cancelamento dos recursos nos

diversos órgãos de Governo.

20. Neste ponto merecem destaque:

a) os mais de R$ 164 bilhões da Dívida Pública Federal;

b) os cancelamentos da Câmara dos Deputados e dos Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento; da Infraestrutura; do Desenvolvimento Regional; e do Turismo de

respectivamente R$ 150, R$ 114.1, R$ 149.5, R$ 511,7 e R$ 39 milhões de reais. Estes

órgãos, que por sua vez, não receberam qualquer aplicação;

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c) o incremento substancial nos Ministérios da Ciência, Tecnologia, Inovação e

Comunicações; da Defesa; da Economia; da Justiça e Segurança Pública; da Mulher,

Família e Direitos Humanos; da Saúde; das Relações Exteriores; de Minas e Energia; e da

Presidência da República. Estes órgãos tiveram cancelamentos muito baixo ou nulos e

contaram com aplicação substancial dos recursos destinados ao enfrentamento da COVID-

19;

d) O “Órgão” Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios teve um incremento

de mais de R$ 76.1 bilhões de reais até o presente momento.

Tabela 6. Composição dos Créditos Extraordinários da COVID-19 – Por Órgão

Fonte: Instituiçao Fiscal Independente (IFI). Disponível em:

https://datastudio.google.com/u/0/reporting/12071674-bd8c-4949-af82-504ce236bd5d/page/6T2NB

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Até a presente data, foram editadas 25 medidas provisórias de créditos suplementares

totalizando R$ 403,8 bilhões autorizados para execução de Ministérios, Estados, Distrito Federal e

Municípios, sendo que foram empenhados R$ 227,87 bi, o que representa 56%, faltando assim

empenhar 44% do crédito autorizado. Pagos apenas 25% do total autorizado no valor de R$ 135,39

bilhões.

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Por oportuno, importa destacar o substancial aporte de recursos na M.A. 90 (Direta), onde

estão totalizados mais de R$ 296 milhões. Por óbvio, há despesas que, pela própria natureza, não

poderiam ser executadas por outro ente federado, a exemplo do auxílio emergencial. No mesmo sentido,

o fato de uma dotação estar aprovada em determinada MA não significa que não possa ser feita alteração

para outras modalidades.

Os dados chamam atenção para a diferença substancial entre o valor autorizado e o

efetivamente pago, o que pode representar dificuldade de planejamento por parte do Governo Federal

ao destinar determinadas quantias para certos órgãos. De outro lado, pode resultar também da

dificuldade de liquidação da despesa, etapa necessária e prévia ao pagamento em grande parte das

dotações.

Os dados permitem ao gestor ter uma visão macro da composição dos recursos destinados

ao enfrentamento da COVID-19, além de sua distribuição por aplicadores dos recursos (M.A.), por

órgão de Governo e por ações.

Por fim, cabe mencionar que a edição de MPs de crédito sem a oferta de cancelamento,

embora previsto no arcabouço legal brasileiro, poderá resultar em um substancial aumento do

endividamento, consequência grave em um país já fortemente endividado.

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