Novas competências para as Áreas...
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Novas competências para as Áreas Metropolitanas Elaborado pela Faculdade de Economia da Universidade do Porto para a Área Metropolitana do Porto com o apoio de
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Novas competências
para as Áreas Metropolitanas
Elaborado pela Faculdade de Economia da Universidade do Porto
para a Área Metropolitana do Porto
com o apoio de
1
Novas Competências para as Áreas
Metropolitanas
Junta Metropolitana do Porto
30 de março de 2012
Faculdade de Economia da Universidade do Porto | Rua Dr. Roberto Frias, 4200-464 Porto T. 351 22 557 11 00 | F. 351 22 550 50 50 www.fep.up.pt
ii
Equipa Técnica
João F. Proença (Coordenador)
Óscar Afonso
Pedro Mazeda Gil
Rui Henrique Alves
iii
Índice
Sumário executivo 1
Introdução 12
Capítulo 1. Caracterização da situação actual ao nível da divisão
administrativa em Portugal
19
1. Apresentação genérica da divisão administrativa de Portugal 20
2. Administração central 24
2.1. Composição e órgãos 24
2.2. Orgânica do governo – ministérios: missão e potencial para descentralizar nas
áreas metropolitanas
26
3. Administração local: municípios e freguesias 39
4. Associação de municípios 51
4.1. Comunidades Intermunicipais: constituição, competências, órgãos e recursos
financeiros
51
4.2. Áreas metropolitanas: constituição, competências, órgãos e recursos
financeiros
56
4.3. Associações de Municípios de Fins Específicos: constituição, competências,
órgãos e recursos financeiros
59
4.4. Sector empresarial local 60
5. Estrangulamentos e atendimentos 65
5.1. Ambivalências jurídicas 65
iv
5.2. Considerações técnicas genéricas
66
Capítulo 2. Realidade da divisão administrativa e das áreas
metropolitanas no contexto europeu
70
1. Modelos de divisão administrativa, grau de descentralização da despesa e
receita e afectação por funções no panorama europeu
71
1.1. Modelos de divisão administrativa e grau de descentralização da despesa e
receita públicas
71
1.2. Despesa por funções da administração local e regional 74
2. Algumas experiências europeias quanto a áreas metropolitanas 92
2.1. Os quatro casos analisados 93
2.2. Principais conclusões
97
Capítulo 3. Critérios de repartição de competências no âmbito da
organização administrativa do território
101
1. O objecto da teoria do federalismo fiscal 102
2. O fornecimento de bens e serviços 104
2.1. Diversidade e vantagens de informação como elemento potenciador da
descentralização
104
2.2. Outros elementos favoráveis à descentralização: capacidade de controlo
democrático, efeitos da concorrência inter-jurisdicional e capacidade de
reforço da participação política
107
2.3. Economias de escala e ocorrência de efeitos de spillover como elementos
favoráveis à centralização
112
v
3. A função de redistribuição 114
4. A função de estabilização macroeconómica 116
5. Os instrumentos do federalismo fiscal: tributação e transferências inter-
governamentais
117
6. Das lições da teoria económica aos critérios de repartição de competências
para o caso português
123
Capítulo 4. Áreas metropolitanas em Portugal: competências e
meios financeiros
133
1. Identificação das principais áreas de intervenção para as áreas
metropolitanas
134
1.1. Considerações sobre a metodologia seguida 134
1.2. Resultados obtidos 139
2. Proposta de competências a atribuir às áreas metropolitanas 151
2.1. Introdução 151
2.2. Esboço de governação metropolitana: estrutura e competências 153
2.3. A transferência de funções para as áreas metropolitanas: notas adicionais 161
vi
3. Meios financeiros e regras orçamentais das áreas metropolitanas 163
3.1. Esboço de orçamento e meios financeiros 163
3.2. Regras orçamentais 169
Referências 172
vii
Índice de Tabelas
Tabela 1.1. Áreas governamentais e potencial de descentralização de
competências
39
Tabela 1.2. Receitas e despesas da administração local, 2010-2012 47
Tabela 1.3. Despesa pública por funções e por sector das administrações
públicas
50
Tabela 1.4. Orçamento de 2012 em três Comunidades Intermunicipais 55
Tabela 1.5. Orçamento de 2012 das áreas metropolitanas 58
Tabela 1.6. O universo do SEL, 2009 64
Tabela 2.1. Despesa da administração local e regional em segurança e ordem
pública por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
77
Tabela 2.2. Características das áreas metropolitanas seleccionadas e
extensão à Área Metropolitana do Porto
93
Tabela 2.3. Competências das quatro áreas metropolitanas seleccionadas 100
Tabela 4.1. Matriz de funções-critérios: scoring por função 140
Tabela 4.2. Governação metropolitana: estrutura e competências 155
Tabela 4.3. Exemplos de orçamentos globais em áreas metropolitanas
seleccionadas
164
Tabela 4.4. Exemplo de orçamento para a Área Metropolitana do Porto 167
viii
Índice de figuras
Figura 1.1. Síntese da divisão administrativa de Portugal continental 23
Figura 1.2. Peso da administração local no total das administrações públicas:
despesa e receita
48
Figura 1.3. Transferências para os municípios e freguesias: participação nos
impostos do Estado em 2012
49
Figura 1.4. As CIM e áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto 52
Figura 1.5. Distribuição das empresas do SEL por sector de intervenção, 2009 54
Figura 2.1. Despesa pública e receita fiscal por sector das administrações
públicas numa selecção de países europeus
73
Figura 2.2 Despesa da administração local e regional por função (% do total
das administrações públicas, 2009)
75
Figura 2.3. Despesa da administração local e regional em segurança e ordem
pública (% do total da função, 2009)
77
Figura 2.4. Despesa da administração local e regional em assuntos
económicos (% do total da função, 2009)
79
Figura 2.5. Despesa da administração local e regional em assuntos
económicos por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
80
Figura 2.6. Despesa da administração local e regional em protecção do
ambiente (% do total da função, 2009)
81
ix
Figura 2.7. Despesa da administração local e regional em protecção do
ambiente por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
82
Figura 2.8. Despesa da administração local e regional em habitação e
equipamentos colectivos (% do total da função, 2009)
83
Figura 2.9. Despesa da administração local e regional em habitação e
equipamentos colectivos por sub-função (% do total da sub-
função, 2009)
84
Figura 2.10. Despesa da administração local e regional em saúde (% do total
da função, 2009)
85
Figura 2.11. Despesa da administração local e regional em saúde por sub-
função (% do total da sub-função, 2009)
86
Figura 2.12. Despesa da administração local e regional em recreação, cultura
e religião (% do total da função, 2009)
87
Figura 2.13. Despesa da administração local e regional em recreação, cultura
e religião por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
88
Figura 2.14. Despesa da administração local e regional em educação (% do
total da função, 2009)
89
Figura 2.15. Despesa da administração local e regional em educação por sub-
função (% do total da sub-função, 2009)
90
Figura 2.16. Despesa da administração local e regional em segurança e acção
sociais (% do total da função, 2009)
91
x
Figura 2.17. Despesa da administração local e regional em segurança e acção
sociais por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
92
Figura 3.1. Uma aplicação da Teoria do Federalismo Fiscal 101
Figura 3.2. Elementos potenciadores da descentralização e do seu grau 106
Figura 3.3. Elementos potenciadores da centralização 114
Figura 3.4. Repartição das competências de tributação pelos níveis de
governo
119
Figura 3.5. Funções das transferências inter-governamentais 121
Figura 3.6. Mecanismos de disciplina orçamental ao nível sub-central 123
Figura 3.7. Descentralização versus centralização: as forças em jogo 127
Figura 4.1. Metodologia para identificação do nível de governo a que deve
ser atribuída cada função exercida pelo Estado
138
Figura 4.2. Scoring ao nível das funções gerais de soberania 141
Figura 4.3. Scoring ao nível das funções económicas e ambientais 144
Figura 4.4. Scoring ao nível das funções sociais (I) 147
Figura 4.5. Scoring ao nível das funções sociais (II) 149
Figura 4.6. Transferência de competências da administração central para a
administração metropolitana
162
1
Sumário Executivo
1. Para lá das funções intransmissíveis e irredutíveis que subjazem à noção de “Estado
mínimo”, o Estado assume-se como um actor importante no que às questões
económicas fundamentais respeita, assumindo funções ao nível da promoção da
eficiência na afectação dos recursos, da promoção da equidade e da consecução da
estabilidade macroeconómica. A realização de tais funções pode ser levada a cabo sob
diferentes enquadramentos e desenhos da estrutura de decisão e acção do Estado.
Este pode ter uma actuação mais ou menos centralizada e a repartição das suas
atribuições pelos seus agentes políticos pode ser muito diversa.
2. No caso português, os dados existentes apontam para uma actuação
excessivamente centralizada. Desde logo, Portugal é o único país da Europa Ocidental
que só apresenta dois níveis de poder (central e local, com excepção dos casos de
Açores e Madeira). Por outro lado, os pesos da despesa pública e da receita fiscal da
administração local (e regional) no total, respectivamente, da despesa pública e da
receita fiscal das administrações públicas ficam claramente aquém da média dos países
europeus não federalizados (14% versus 24,5% e 9,9% versus 15,8%, em 2010).
3. O presente estudo insere-se neste contexto, ou seja, no quadro da temática da
reorganização administrativa do território português. O seu objecto é a definição do
conjunto de competências do Estado que devem estar atribuídas às áreas
metropolitanas, no contexto de uma verdadeira reforma do seu enquadramento de
actuação. Estando o exercício real das competências dependente dos meios para as
executar, o presente estudo dirige-se igualmente a este tópico. O objectivo final do
estudo é, assim, o de contribuir para uma definição pertinente e robusta do espaço
que as áreas metropolitanas podem e devem ocupar na senda da divisão
administrativa do país.
4. No que respeita ao objecto do trabalho, é útil ter em conta, desde logo, que o
mesmo se dirige estritamente às competências (e meios financeiros associados) para
2
as áreas metropolitanas portuguesas. O resultado final poderá, em diversas situações,
ser transponível para outros níveis intermédios da administração política,
nomeadamente as comunidades intermunicipais (CIM). Em todo o caso, as diferenças
substantivas que existem entre as duas realidades (áreas metropolitanas e CIM)
justificam um tratamento diferenciado, surgindo necessariamente as áreas
metropolitanas como excepções face ao resto do País.
5. Não consta do objectivo do estudo a discussão em torno da definição geográfica e
da extensão das áreas metropolitanas em Portugal, assumindo a opção de considerar
as duas realidades actualmente existentes e procurando encontrar, para estas, as
melhores soluções no que à atribuição e exercício de competências respeita.
6. Também a discussão sobre o modo de governo e as formas de eleição dos órgãos
políticos das áreas metropolitanas fica de fora do âmbito do estudo, de modo a melhor
focá-lo nas questões da atribuição de competências e dos meios financeiros
associados. Naturalmente que a assunção de novas e reais competências e a
comprovação de importantes estrangulamentos no quadro do modelo de governação
actual deverão exigir alterações a este nível.
7. No que diz respeito à actual organização administrativa de Portugal, a complexidade
de divisões, com órgãos não eleitos, comporta áreas de intervenção que muitas vezes
se sobrepõem. O cenário existente é múltiplo, diversificado e heterogéneo, podendo
mesmo dizer-se que se apresenta muito pouco razoável ou harmonizado, quer em
termos de estruturas organizativas, quer no que se refere às características territoriais
adoptadas.
8. Tanto as contribuições dos municípios como a contribuição do Orçamento do Estado
(OE) para as duas áreas metropolitanas apresentam valores muito baixos por
comparação com os recursos públicos globais afectos à administração local: (i) as
transferências do OE para as áreas metropolitanas em 2012 (cerca de 1,2 milhões de
euros) equivalem a somente 0,06% do montante inscrito no OE 2012 no âmbito da Lei
3
das Finanças Locais (cerca de 2,1 mil milhões de euros); (ii) as transferências dos
municípios de Lisboa e do Porto para as respectivas áreas metropolitanas em 2012
representam, respectivamente, 0,01% e 0,05% da despesa total orçamentada por
esses municípios.
9. Ao nível das áreas metropolitanas, identificam-se os seguintes estrangulamentos:
(i) extensa elencagem de atribuições e competências sem a devida correspondência ao
nível dos meios financeiros; (ii) órgãos com composição por inerência, condicionando a
disponibilidade dos seus membros para o exercício das funções atribuídas; (iii)
ambivalência da estrutura orgânica, em particular na atribuição da função executiva,
acometida a uma estrutura que, sendo permanente, não é um órgão da área
metropolitana; (iv) legitimidade democrática apenas indirecta que condiciona a
sustentação da tomada de decisões.
10. O exercício de benchmarking internacional realizado aponta para a existência de
uma margem significativa para um aprofundamento do processo de descentralização
administrativa no nosso País, no âmbito do qual haverá espaço para um reforço das
competências e dos meios das áreas metropolitanas.
11. Considerando a classificação funcional da despesa pública mais habitual a nível
internacional, a COFOG (Classification of the Functions of Government), e excluindo as
áreas dos serviços gerais da administração pública e da defesa (cometidas ao governo
central no contexto europeu), Portugal está abaixo da média europeia (25 países não
federalizados) em quatro das restantes oito áreas, no que se refere à execução de
despesa pública pela administração local e regional: educação (-36,8 pontos
percentuais, p.p.); saúde (-20,5 p.p.); protecção social (-9,6 p.p.) e segurança e ordem
pública (-9,3 p.p.).
12. Mais ainda, em todas as funções, excepto na habitação e equipamentos colectivos,
é possível identificar um número significativo de países com valores superiores aos de
Portugal: sempre oito ou mais. O número mais alto ocorre no caso da educação (21
4
países), seguido da segurança e ordem pública (20 países) e da segurança e protecção
social (19 países).
13. A análise de diversos casos europeus de áreas metropolitanas, designadamente
Barcelona, Lyon, Paris, Île-de-France e Berlim, aponta para que exista um grupo de
políticas estreitamente ligadas ao território que parecem adequadas ao nível da área
metropolitana. Tais políticas centram-se nos domínios do desenvolvimento económico
e social, habitação, ordenamento do território, meio ambiente, mobilidade e
segurança pública. A mesma análise aponta ainda para que a inclusão de outras
competências possa resultar numa utilização subeficiente dos recursos.
14. No domínio da literatura económica, a teoria do federalismo fiscal constitui o
enquadramento analítico adequado para a análise das vantagens e desvantagens da
atribuição de competências a níveis superiores (centralização) ou inferiores
(descentralização) de governo, pelo que é assumida como o quadro teórico
fundamental do presente estudo.
15. Uma análise detalhada dos ensinamentos de tal teoria permite identificar dois
elementos principais favoráveis à descentralização de competências,
designadamente a melhor satisfação da heterogeneidade de preferências e a redução
de custos associados a situações de assimetria de informação, e dois elementos
principais favoráveis à centralização de competências, designadamente a capacidade
de obtenção de economias de escala e a maximização ou prevenção de efeitos de
spillover (positivos ou negativos).
16. Como elementos favoráveis à descentralização, surgem ainda o reforço da
capacidade de controlo democrático e da participação política dos cidadãos, porque
mais próximos dos níveis a que as decisões são tomadas, bem como a possibilidade de
interferência no processo de decisão por via da “votação com os pés”, no quadro de
uma acrescida concorrência interjurisdicional. Como elementos favoráveis à
centralização, surgem ainda a salvaguarda de recursos de carácter estratégico, a
5
capacidade de promover políticas de estabilização macroeconómica e a maximização
da equidade no contexto do funcionamento de mecanismos de redistribuição.
17. Estes elementos adicionais, favoráveis à centralização ou à descentralização,
apresentam, contudo, menor relevância e/ou maior dificuldade de objectivação em
termos de impacto do grau de descentralização, pelo que a análise se centra nos
quatro critérios referidos no ponto 15.
18. No quadro de uma aplicação da teoria do federalismo fiscal ao contexto português,
o procedimento adequado para a reorganização e descentralização administrativa (e
política) envolve: (i) a passagem do nível alto (administração central) para os níveis
intermédio (designadamente áreas metropolitanas) e baixo (municípios e freguesias)
das funções que mais beneficiem de um encurtamento dos canais de comunicação,
quer pelo aumento da velocidade dos processos de tomada de decisão, quer pela
redução dos custos a eles associados, bem como das que envolvem maior
heterogeneidade geográfica de preferências; (ii) a passagem do nível baixo para o nível
intermédio das funções passíveis de beneficiarem de economias de escala, bem como
de maximizarem benefícios externos e minimizarem externalidades negativas.
19. De modo a identificar as principais áreas onde a acção de níveis intermédios de
governo faria particularmente sentido, procedeu-se à construção de uma matriz de
dupla entrada, englobando as funções habitualmente cometidas ao Estado,
organizadas segundo a classificação funcional COFOG e desagregadas a três dígitos, e
os critérios para a distribuição de competências seleccionados com base na literatura
do federalismo fiscal e nas considerações acima efectuadas.
20. Para cada função, foi atribuído um score por critério em função do potencial
benefício que resultaria da descentralização, na escala de 1 a 5, onde 1 representa a
situação de benefício nulo (ou mais elevado custo) decorrente da descentralização e 5
de benefício mais elevado (ou custo mais reduzido) decorrente da mesma. Obteve-se,
assim, um score total por função e, com base no estabelecimento de intervalos de
6
scoring indicativos, determinou-se o nível de governo a que deveria corresponder o
exercício de cada função ou, pelo menos, a parte mais significativa das competências a
ela associadas.
21. A aplicação da metodologia acima descrita de modo muito sumário aponta para
domínios onde a intervenção de nível metropolitano pode assumir contornos muito
significativos, em alguns casos assumindo-se como protagonista fundamental, em
outros concertando posições e medidas com os níveis de poder hierarquicamente
superiores ou inferiores (ver Tabela 4.1.).
22. Em particular, os domínios do apoio às actividades económicas, da promoção da
competitividade da economia, do planeamento e fornecimento de serviços colectivos,
do urbanismo e ordenamento do território, da construção e gestão de infraestruturas
de cariz supramunicipal, da gestão e protecção ambiental, da educação de nível não
superior, do apoio à cultura, do combate à exclusão social, da protecção policial e civil,
e eventualmente de áreas ligadas à saúde parecem constituir-se naqueles onde mais
se justifica a intervenção das áreas metropolitanas. Estas são também áreas onde os
dados empíricos mostram que existe um substancial grau de descentralização da
despesa pública ao nível europeu, por vezes em forte contraste com a situação em
Portugal.
23. A delimitação precisa das competências das áreas metropolitanas e a definição
rigorosa do seu modo de financiamento devem ter claramente como objectivo
operacional uma poupança significativa de meios financeiros, ou seja, a concretização
de uma menor carga fiscal para suportar o conjunto de bens e serviços públicos mais
adequados às necessidades das populações, promovendo a coesão territorial e o
desenvolvimento local, sem comprometer a identidade histórica, cultural e social das
comunidades locais.
24. A passagem da identificação das áreas fundamentais de actuação para uma
proposta concreta de competências a atribuir às áreas metropolitanas deve ainda ter
7
em conta os seguintes aspectos: (i) a real concretização do princípio da
subsidiariedade é essencial para que a reforma administrativa permita concretizar os
ganhos de bem-estar sugeridos na literatura; (ii) o processo de reforma deve ser
gradual e faseado no tempo, permitindo uma transição suave entre o actual modelo
excessivamente centralizado e um novo modelo com ampla e elevada
responsabilidade no exercício das funções do Estado por parte das entidades
metropolitanas e locais.
25. Neste quadro, a proposta apresentada engloba essencialmente as áreas de
actuação onde é mais clara e/ou mais fácil e/ou eventualmente mais consensual a
transferência de competências para o poder metropolitano. Tal acontece sem prejuízo
de a administração metropolitana poder vir a assumir, posteriormente, novas
atribuições em domínios que ficam agora de fora (como, por exemplo, a área da saúde),
apesar de constarem do leque de áreas onde, de acordo com a aplicação da
metodologia, poderia ter elevada responsabilidade.
26. A proposta corresponde a um esboço de governação metropolitana, estruturada
segundo diversas secretarias (metropolitanas), às quais estão cometidas funções em
domínios especificados e cuja descrição se faz de modo detalhado na Tabela 4.2.,
coordenadas por uma Presidência:
o Presidência: funções de representação externa da área metropolitana, de
coordenação geral e de definição das grandes linhas de acção estratégica e
respectivos planos de actividades e orçamento associados;
o Secretaria Metropolitana do Desenvolvimento Económico: funções associadas
a uma parte substancial dos assuntos económicos, designadamente nas áreas
da promoção do território e da competitividade económica, inovação e
energia;
8
o Secretaria Metropolitana da Mobilidade, Ordenamento do Território e do
Ambiente: funções nos domínios da habitação, equipamentos colectivos e
transportes e da protecção do ambiente e da biodiversidade;
o Secretaria Metropolitana do Emprego e Solidariedade Social: funções nos
domínios do emprego e acção social;
o Secretaria Metropolitana da Educação: funções nos domínios da educação
básica, secundária e sem atribuição de nível;
o Secretaria Metropolitana da Cultura, Desporto e Lazer: funções nos domínios
da cultura, recreação e desporto;
o Secretaria Metropolitana da Segurança e Protecção Civil: funções nos domínios
da protecção civil e combate a incêndios.
27. A atribuição das (novas) competências às áreas metropolitanas deve ocorrer no
quadro de uma visão global do exercício das funções do Estado segundo os vários
níveis de poder, incluindo a necessidade de partilha de responsabilidades em diversas
áreas.
28. A transferência de competências obriga necessariamente a uma contratualização
entre os níveis de poder envolvidos, a qual deve incluir a identificação mais clara,
transparente e objectiva possível, das atribuições que são objecto de descentralização,
no caso da passagem do nível central para o nível metropolitano, ou de centralização
ou coordenação, no caso da passagem do nível local para o nível metropolitano. A
contratualização deve incluir igualmente a identificação dos meios financeiros e
humanos cuja transferência terá de ser concomitante à passagem das competências.
29. Diversos aspectos associados à transferência e exercício de competências
obrigarão a alterações na lei e a regulamentação específica, em particular no que
concerne aos meios financeiros, às regras aplicáveis às transferências financeiras e ao
endividamento e eventualmente ao próprio modelo de governação das áreas
metropolitanas.
9
30. O nosso estudo apresenta ainda uma proposta de orçamento para a despesa de
funcionamento e de investimento por secretaria metropolitana para a Área
Metropolitana do Porto (ver Tabela 4.4.).
31. A referida proposta de orçamento é somente um esboço do que se poderá
realizar, dado que apenas na fase de operacionalização da transferência de
competências, e após o necessário processo de contratualização e regulamentação, se
poderá efectuar um levantamento pormenorizado (auditoria) da despesa afecta a cada
função/competência a transferir.
32. A proposta de orçamento supõe ainda que o processo de reorganização
administrativa em causa deve implicar uma redução dos meios financeiros e humanos
afectos às competências a transferir, consideradas na sua globalidade, desde logo
como tradução do objectivo, subjacente ao referido processo, de incremento da
eficiência da actuação das administrações públicas. De modo a acomodar este aspecto,
os valores finais de despesa para as várias secretarias metropolitanas foram obtidos
aplicando um ajustamento genérico em baixa de 10% face ao orçamento actual
correspondente para a administração central. A implementação desta regra global foi
modulada de acordo com a natureza da despesa em causa (por exemplo, despesa de
funcionamento versus despesa de investimento ou despesa com pessoal versus
despesa em bens intermédios).
33. Os valores obtidos para o total de despesa da Área Metropolitana do Porto
posicionam-se sensivelmente no intervalo de referência que se obtém considerando os
orçamentos das áreas metropolitanas de Île-de-France, de Barcelona e de Lyon,
devidamente ajustados pelo diferencial de PIB per capita entre Portugal e os
respectivos países.
34. Considerando as Áreas Metropolitanas de Porto e Lisboa em conjunto, é notável a
poupança de recursos financeiros associada às propostas apresentadas no estudo.
10
Consoante os cenários traçados, tal poupança estima-se entre 125 e 180 milhões de
euros por ano.
35. Para assegurar a concretização da poupança de recursos financeiros atrás referida,
deverá atender-se às seguintes regras: (i) no primeiro ano de funcionamento da área
metropolitana, a transferência do Orçamento do Estado (OE) por competência será
calculada como uma fracção do montante anteriormente orçamentado para a
administração central, propondo-se que tal fracção seja de 90% em termos globais,
excluindo as despesas de investimento; (ii) no quadro de uma Lei de Financiamento
Metropolitano, as tranferências serão substituídas por receitas fiscais, identificadas
por tipo de imposto, consideradas como receitas próprias da área metropolitana,
tendo como tecto para o valor de receita fiscal envolvido o valor das transferências do
OE definidas em (i) (apenas eventualmente corrigido do efeito da inflação); (iii) após o
primeiro ano, sempre que ocorra transferência de novas competências para a área
metropolitana, a dotação financeira a estas correspondente e a transferir do OE será
definida como em (i).
36. A passagem de competências a realizar entre o nível de poder local e o
metropolitano deverá levar, igualmente, à transferência de meios financeiros de
acordo com as regras explicitadas no ponto anterior.
37. Por forma a garantir que a descentralização não coloque problemas à
concretização de uma desejável disciplina orçamental, particularmente relevante no
caso português em função das obrigações orçamentais decorrentes da participação no
projecto da moeda única europeia, torna-se necessária a definição de regras para o
saldo orçamental e para o endividamento das áreas metropolitanas.
38. No que se refere ao saldo orçamental, deverá ser respeitada a denominada
“regra de ouro” das finanças públicas, ou seja, o saldo corrente deverá ser positivo.
Neste contexto, apenas se admite o recurso ao endividamento por motivo de despesas
de capital. Por razões de sustentabilidade, a dívida líquida de médio e longo prazo não
11
deverá ultrapassar 50% do total de receitas próprias e transferências recebidas pela
área metropolitana. Dado o novo estatuto proposto para as áreas metropolitanas, o
limite de endividamento das áreas metropolitanas deverá passar a estar desligado dos
limites de endividamento dos municípios que as constituem.
39. A regra proposta para a dívida líquida deverá ficar suspensa enquanto Portugal se
mantiver em situação de assistência financeira externa. Durante tal período de
tempo, não deverá ser permitida a assunção de dívida líquida de médio e longo prazo,
implicando a obtenção anual de um saldo orçamental global não deficitário.
12
Introdução
Funções do Estado
Nas sociedades actuais, o Estado é chamado a desempenhar um papel relevante na
resposta a múltiplos desafios, que envolvem a afectação de meios escassos à
satisfação de necessidades ilimitadas. Para lá das funções intransmissíveis e
irredutíveis que subjazem à noção do “Estado mínimo”, “centradas sobre a identidade
nacional, a soberania, a organização política, a defesa, a segurança, a relação com os
outros Estados, os impostos” (Cadilhe, 2005), o Estado assume-se como um actor
importante no que às questões económicas fundamentais respeita. Assim, utilizando
os seus instrumentos de política (monetária, orçamental, cambial, de regulação), o
Estado assume adicionalmente funções em três domínios fundamentais:
a. Na promoção da eficiência na afectação dos recursos;
b. Na promoção da equidade;
c. Na consecução da estabilidade macroeconómica.
Em primeiro lugar, a intervenção do Estado visa contribuir para a promoção da
afectação óptima dos recursos produtivos, escassos e frequentemente não renováveis.
A teoria económica evidencia que a eficiência pode ser obtida através do correcto
funcionamento dos mecanismos de mercado: de facto, se os sinais do mercado, via
preço, forem correctos, então a troca entre agentes económicos conduzirá a um
estado da economia que maximiza o bem-estar desses agentes, ou seja, a um estado
em que não é possível melhorar a situação de bem-estar de um indivíduo sem
prejudicar a situação de outro (definição do conceito de eficiência económica).
O problema surge quando o mercado falha, originando níveis de produção
excessivos ou insuficientes, ou seja, uma afectação ineficiente dos recursos
económicos. Situações de “falha de mercado” assentam na incapacidade dos membros
da sociedade cooperarem entre si na satisfação de necessidades colectivas devido a
diferentes factores: características próprias (não rivalidade e não exclusão no
13
consumo) de determinados bens e serviços, designados por “públicos”; ocorrência de
externalidades; estruturas de mercado distintas da concorrência perfeita; existência de
informação assimétrica. Em todos estes casos, o mercado não parece ter uma
capacidade natural para gerar soluções eficientes, ou seja, de determinar a produção
da quantidade adequada de bens e serviços aos custos e preços adequados.
Considera-se que, em tais situações, o Estado tem o dever de agir, reconduzindo
a sociedade para soluções eficientes. A sua actuação envolve medidas de fornecimento
de bens e serviços públicos, correcção do comportamento dos agentes económicos,
correcção de assimetrias e aumento de informação entre os agentes económicos, e
regulação de certas actividades económicas.
Em segundo lugar, o Estado pode ser chamado a intervir por motivos de
equidade. Mesmo que o mercado conduza a uma solução eficiente, é possível que a
mesma concorra para uma distribuição do rendimento considerada “injusta” pela
sociedade (note-se que a definição do que é “equidade” varia no tempo e no espaço).
Nesse quadro, o Estado deveria assumir funções de redistribuição, por várias razões,
entre as quais o facto de ser a única entidade com poder de soberania para tributar
rendimentos dos agentes económicos. O exercício dessas funções envolveria
actividades de tributação (impostos directos e indirectos), de transferências de
rendimentos (subsídios) e de provisão de bens e serviços a preços inferiores ao custo
(subsidiados).
Em terceiro lugar, o Estado pode ser chamado a intervir por forma a contribuir
para a estabilização económica, envolvendo medidas de política para combater o
desemprego e contribuir para o crescimento sustentável da economia, controlar a
inflação ou equilibrar as contas com o exterior. O cerne da necessidade de actuação do
Estado centra-se aqui no facto de as economias de mercado serem naturalmente
instáveis, ou seja, evoluírem segundo ciclos económicos, alternando períodos de
expansão com períodos de recessão. Ora, a instabilidade gera ineficiência,
perturbando a leitura dos sinais veiculados pelo sistema de preços e prejudicando a
formação de expectativas correctas por parte dos agentes económicos.
14
Neste contexto, o Estado procura atenuar a amplitude dos ciclos económicos, de
modo que a evolução da economia seja mais previsível para os agentes económicos.
Tal envolve quer a actuação dos chamados “estabilizadores automáticos” incorporados
no orçamento (exemplo: impostos e subsídios que dependem do rendimento, porque
criam um diferencial entre rendimento nacional e rendimento disponível das pessoas,
o que pode abrandar o crescimento ou refrear a recessão) quer a tomada de medidas
discricionárias, isto é, resultantes de deliberações expressas do governo, com eventual
aprovação no parlamento.
O objecto e a estrutura do estudo no quadro da repartição das atribuições públicas
A realização das funções acima descritas pode ser levada a cabo sob diferentes
enquadramentos e desenhos da estrutura de decisão e acção do Estado. Este pode ter
uma actuação mais ou menos centralizada e a repartição das suas atribuições pelos
seus agentes políticos pode ser muito diversa.
É neste quadro teórico que surge o presente estudo, inserido na temática da
reorganização administrativa do território português. O seu objecto é a definição do
conjunto de competências do Estado que devem estar atribuídas às áreas
metropolitanas, no contexto de uma verdadeira reforma do seu enquadramento de
actuação. Estando o exercício real das competências dependente dos meios para as
executar, o presente estudo dirige-se igualmente, ainda que de forma subsidiária, a
este tópico. O objectivo final do estudo é, assim, o de contribuir para uma definição
pertinente e robusta do espaço que as áreas metropolitanas podem e devem ocupar
na senda da divisão administrativa do país.
O estudo é, pois, deliberadamente voltado para a descentralização dos processos
de tomada de decisão e não para uma simples desconcentração administrativa.
Importa, por isso, para prosseguir, proceder a uma distinção clara entre estes dois
conceitos.
Entende-se por desconcentração o processo pelo qual a lei transfere poderes de
decisão antes pertencentes a um órgão da administração central para outros órgãos
15
dele hierarquicamente dependentes, quer de âmbito nacional, quer de âmbito local.
Neste caso, a capacidade de decisão dos órgãos locais fica condicionada pelos critérios
dos órgãos centrais, que mantêm a responsabilidade da orientação e do controlo sobre
os órgãos periféricos. Ou seja, estes permanecem hierarquicamente dependentes do
departamento central correspondente, perante o qual são responsáveis pelo exercício
das funções desconcentradas, de acordo com as ordens, instruções e directivas que
dele recebem. Uma vez que a autoridade e a responsabilidade pelo exercício das
funções em questão permanecem, em última instância, no órgão central, o processo
de desconcentração, visto de forma isolada, é um processo puramente administrativo
de descongestionamento da administração do Estado, sem dar lugar à criação de
verdadeiras instituições sub-centrais autónomas.
Por descentralização designa-se o processo pelo qual a lei transfere poderes de
decisão pertencentes a órgãos da administração central para os órgãos próprios de
entidades independentes daquela, designadamente autarquias. Na descentralização,
os objectivos a prosseguir pelos órgãos autárquicos e os critérios que norteiam as suas
decisões são definidos por eles mesmos, não dependendo da orientação ou do
controlo substancial da administração central relativamente ao modo como actuam
dentro da órbita das suas atribuições. Os órgãos autárquicos descentralizados
representam as populações locais que os elegeram, pelo que os órgãos da
administração central poderão, quando muito, fiscalizar e garantir o cumprimento da
lei por parte daqueles. Na medida em que a autoridade e a responsabilidade últimas
pelo exercício dos poderes e das funções em causa passam a caber a organismos
periféricos, ainda que enquadrados por legislação nacional, referimo-nos aqui a um
processo não apenas de natureza administrativa mas também política.
É deste processo que o estudo trata. Para tal efeito, o estudo é composto por
quatro capítulos:
o O primeiro referente a uma caracterização sintética da actual organização
administrativa em Portugal;
o O segundo relativo a um exercício de benchmarking internacional;
16
o O terceiro referente a critérios de repartição de competências no âmbito da
reforma administrativa;
o O quarto correspondente à apresentação de propostas concretas para a
prossecução da reforma administrativa em termos de atribuição de
competências e concomitantes meios financeiros às áreas metropolitanas
portuguesas.
No primeiro capítulo, caracteriza-se a situação actual, passando em revista as várias
competências de cada nível de divisão administrativa de Portugal, incluindo a análise
das actuais competências e financiamento das áreas metropolitanas e a identificação
dos principais estrangulamentos que as caracterizam.
No segundo capítulo, faz-se uma breve análise da experiência de diversos países
europeus no que toca a afectação de despesa pública e respectivas formas de
financiamento, bem como uma análise de diversos estudos de casos europeus,
baseada em Escuela Politica y Alto Gobierno (2012), pretendendo-se identificar
exemplos eventualmente inspiradores para Portugal.
No terceiro capítulo, procede-se a uma revisão de literatura, obtendo-se o
estado de arte actual sobre critérios de repartição de competências no âmbito dos
processos de descentralização das actividades do Estado. Nele são analisadas as forças
centrípetas que induzem movimentos de integração e, em simultâneo, as forças
centrífugas indutoras de movimentos de fragmentação política.
No último capítulo, partindo da situação actual e conjugando os critérios de
repartição de competências consagrados na literatura com os exemplos internacionais
concretos, apresentam-se propostas concretas ao nível da atribuição de competências
às áreas metropolitanas em Portugal, no contexto de uma profícua reforma
administrativa, bem como ao nível dos meios financeiros necessariamente associados.
17
Notas e agradecimentos
A terminar esta introdução, cabem breves notas a propósito da definição do objecto
do trabalho, bem como alguns justos agradecimentos pelas contribuições de diversas
individualidades.
No que respeita ao objecto do trabalho, é útil ter em conta, desde logo, que o
mesmo se dirige estritamente às competências (e meios financeiros) para as áreas
metropolitanas portuguesas. O resultado final poderá, em diversas situações, ser
transponível para outros níveis intermédios da administração política, nomeadamente
as comunidades intermunicipais (CIM). Em todo o caso, as diferenças substantivas que
existem entre as duas realidades (áreas metropolitanas e CIM) justificam um
tratamento diferenciado, surgindo necessariamente as áreas metropolitanas como
excepções face ao resto do País.
Em segundo lugar, é importante ter presente que não consta do objectivo do
estudo qualquer discussão em torno da definição geográfica e da extensão das áreas
metropolitanas em Portugal, assumindo a opção de considerar as duas realidades
actualmente existentes e procurando encontrar, para estas, as melhores soluções no
que à atribuição e exercício de competências respeita.
Finalmente, deve notar-se que também fica de fora do âmbito do presente
estudo qualquer discussão sobre o modo de governo e as formas de eleição dos órgãos
políticos das áreas metropolitanas. Naturalmente que a assunção de novas e reais
competências e a comprovação de importantes estrangulamentos no quadro de
governação actual deverão exigir alterações àqueles níveis. Essa é, contudo, uma
discussão a juzante daquilo que deve constituir o fulcro do debate no momento
presente, ou seja, a definição das competências a atribuir às áreas metropolitanas.
O estudo que agora se apresenta beneficiou muito de sugestões, comentários e
contributos de diversas personalidades. Sendo certo que o conteúdo do estudo apenas
responsabiliza os seus autores, queremos deixar aqui bem expresso o nosso
agradecimento a todas as pessoas em causa: aos Membros da Junta Metropolitana do
Porto, em particular aos seus Presidente, Dr. Rui Rio, e Vice-Presidentes, Dr. Castro de
18
Almeida e Engº Castro Fernandes; às personalidades de relevo da sociedade portuense
e nortenha que tiveram a amabilidade de participar na discussão do relatório
preliminar, designadamente Dr. Arlindo Cunha, Dr. Carlos Lage, Engº Luis Braga da
Cruz, Prof. Doutor Luis Valente de Oliveira e Dr. Miguel Cadilhe; ao Presidente da
Comissão Executiva da Área Metropolitana do Porto, Dr. Lino Ferreira; aos elementos
do Gabinete de Estudos e Planeamento da Câmara Municipal do Porto, em particular
ao Engº António Lacerda e ao Doutor Carlos Oliveira.
19
Capítulo 1. Caracterização da situação actual ao
nível da divisão administrativa em Portugal
Neste primeiro capítulo, far-se-á uma caracterização da situação actual ao nível da
divisão administrativa em Portugal, passando nomeadamente em revista as várias
competências de cada nível de divisão administrativa e respectivas modalidades de
financiamento. Esta caracterização terá como finalidade última evidenciar uma visão
da reorganização administrativa com enfoque na redefinição do papel das áreas
metropolitanas. Em particular, o objectivo será contribuir para uma delimitação
pertinente e robusta do espaço que as áreas metropolitanas podem e devem ocupar
na senda da reorganização administrativa do país.
Na primeira secção, leva-se a cabo uma apresentação, em termos gerais, da
actual divisão administrativa do país. Na segunda secção, analisa-se a administração
central, especificando a respectiva composição e órgãos bem como a orgânica do
governo; a este propósito atende-se à missão e ao potencial de descentralização dos
distintos ministérios, designadamente para o nível metropolitano. Na terceira secção,
aborda-se a administração local, atendendo às competências, aos órgãos e aos
recursos financeiros dos municípios e freguesias. A quarta secção é dedicada às
associações de municípios, analisando-se, essencialmente, as competências, os órgãos
e os recursos financeiros das comunidades intermunicipais, das áreas metropolitanas e
das associações de municípios de fins específicos. A secção finaliza-se com a referência
ao sector empresarial local. Este capítulo termina com uma secção destinada a uma
breve referência a estrangulamentos detectados e a atendimentos necessários,
enfatizando-se as ambivalências jurídicas e uma série de considerações técnicas
genéricas.
20
1. Apresentação genérica da divisão administrativa de Portugal
A Constituição da República Portuguesa (CRP) refere no nº 1 do art. 6 que o Estado1 é
unitário e respeita, na sua organização, os princípios da autonomia dos poderes locais
e da descentralização democrática da administração pública. A administração pública
comporta todas as entidades legalmente destinadas à administração do Estado, ao
nível central – directa ou indirectamente – e ao nível local.
O sector público administrativo central directo visa a satisfação das necessidades
colectivas e tem como principal agente executivo o Governo (art.º 182 da CRP), mas
abarca ainda subdivisões administrativas. Quanto às competências administrativas do
Governo, o art.º 199 da CRP refere as seguintes:
a) Elaborar os planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e fazê-los
executar;
b) Fazer executar o Orçamento do Estado;
c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;
d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar,
superintender na administração indirecta, e exercer a tutela sobre esta e sobre a
administração autónoma;
e) Praticar todos os actos exigidos pela Lei respeitantes aos funcionários e agentes do
Estado e de outras pessoas colectivas públicas;
f) Defender a legalidade democrática;
g) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do
desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.
O sector público administrativo central indirecto ocupa-se essencialmente de
actividades administrativas do Estado realizadas na continuidade dos objectivos
1 A nível internacional, o Estado é uma instituição soberana, titular de direitos e obrigações no contexto
internacional. A nível constitucional, o Estado é uma comunidade de cidadãos, que assume uma forma política para alcançar os fins nacionais. A nível territorial, o Estado é a principal e mais importante pessoa colectiva nacional, com personalidade júridica única e, apesar das suas diversas atribuições, orgãos e serviços, vincula-se no seu todo. Em termos administrativos, consiste numa entidade pública colectiva responsável pela actividade administrativa na comunidade nacional, sob a direcção do Governo.
21
estatais, por entidades públicas – institutos públicos, fundações públicas e entidades
públicas empresariais – dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia
administrativa e financeira. A sua justificação decorre do interesse do Estado em
desconcentrar funções de modo a incrementar quer a eficiência (obtendo soluções
menos dispendiosas) quer a eficácia (conseguindo soluções mais adequadas) dos
processos de decisão administrativa e/ou de modo a contornar as regras rígidas da
contabilidade pública, sem, no entanto, perder uma razoável capacidade de controlo
das funções em causa.
No que toca a descentralização administrativa, o país organiza-se em
administração local e administração regional. Constituem a primeira as autarquias
locais (art.º 236 da CRP), que se subdividem em 308 municípios e 4259 freguesias, e a
segunda as regiões administrativas, cujo processo está concluído somente nas regiões
autónomas dos Açores e Madeira. De acordo com o nº 2 do art.º 235 da CRP, as
autarquias locais são estabelecidas pela organização democrática do Estado, possuem
órgãos próprios e exercem funções em prol das populações. Para além da autonomia
administrativa, há que enfatizar a autonomia financeira reflectida na capacidade de
obter crédito, de gerir património, de elaborar e executar o seu orçamento e de
efectuar e receber pagamentos (art.º 238 da CRP).
Encontram-se ainda entidades associadas e/ou participadas pelos municípios que
foram consideradas como mais adequadas para a prossecução das suas atribuições e
do interesse público relacionado. Destacam-se as associações de municípios de fins
múltiplos ou específicos (em conformidade com a Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto) e
ainda as áreas metropolitanas (como previsto na Lei n.º 46/2008, de 27 de Agosto).
Além disso, o sector público administrativo central possui várias direcções
regionais dos ministérios com diferentes zonas de intervenção, a que acrescem
também as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) no
território continental. Existem ainda as unidades territoriais NUTS I, II e III, que
abrangem todo o país, mas que possuem essencialmente apenas significado
estatístico. Especificamente, os municípios das NUTS III da Grande Lisboa e da
22
Península de Setúbal integram a Área Metropolitana de Lisboa, enquanto as do Grande
Porto e de Entre-Douro e Vouga, constituem a Área Metropolitana do Porto.
Finalmente, embora a CRP estabeleça a divisão administrativa em regiões
administrativas no continente, subsiste a divisão geográfica distrital em dezoito
distritos, que, basicamente, servem actualmente de divisões para utilizações
administrativas tão díspares como, por exemplo, a definição dos círculos eleitorais
para a Assembleia da República ou a organização de campeonatos desportivos
regionais. Até à tomada de posse do presente Governo, o distrito possuía como órgãos
uma assembleia deliberativa composta por representantes dos municípios e um
governador civil, auxiliado por um conselho, sendo que nenhum deles era eleito. O
governo civil era o órgão da administração pública que representava
administrativamente o Governo em cada distrito e as suas funções foram diminuindo
desde a sua criação, em meados do século XIX. Passaram de competência alargada de
representação do governo central e de coordenação de todos os serviços do Estado
localizados no seu distrito até mera delegação do ministério da administração interna
(por exemplo, com responsabilidade na emissão de passaportes, na segurança pública,
na protecção civil e na gestão de processos eleitorais). A sua extinção em Setembro
passado implicou a transferência das suas competências para outros órgãos, a
liquidação do seu património e a transferência dos seus funcionários para outros
serviços.
A complexidade de divisões, com órgãos não eleitos, comporta áreas de
intervenção que muitas vezes se sobrepõem. Efectivamente, o cenário existente é
múltiplo, diversificado e heterogéneo, podendo mesmo dizer-se que se apresenta
muito pouco razoável ou harmonizado, quer em termos de estruturas organizativas,
quer no que se refere às características territoriais adoptadas. A Figura 1.1 fornece
uma síntese do panorama da divisão administrativa do país, com especial enfoque na
realidade do território continental.
23
Figura 1.1. Síntese da divisão administrativa de Portugal
Fonte: elaboração própria.
Notas: Segundo a actual lei orgânica do Ministério da Economia (Decreto-Lei n.º 126-C/2011), são
extintas as Direcções Regionais da Economia, sendo as suas atribuições e competências transferidas nos
termos do n.º 2 do artigo 45.º; o diploma orgânico que procede à fusão e à reestruturação das Direcções
Regionais deve ser aprovado até 31 de Dezembro de 2012. De acordo com a lei orgânica do Ministério
da Educação e Ciência (Decreto-Lei n.º 125/2011), são extintas as Direcções Regionais da Educação,
sendo as suas atribuições integradas na Direcção-Geral da Administração Escolar. Segundo o Decreto-Lei
n.º 114/2011, as competências dos governos civis foram transferidas para outras entidades da
administração pública.
24
2. Administração central
2.1. Composição e órgãos
A administração directa do Estado inclui os serviços centrais e periféricos que, pelas
competências e funções, estão sujeitos ao poder de direcção do Governo. Comporta os
serviços de cujas atribuições decorra, nomeadamente, o exercício de poderes de
soberania, autoridade e representação política do Estado ou o estudo, concepção,
coordenação, apoio ou fiscalização de outros serviços administrativos.
Os órgãos da administração directa do Estado são os ministérios, os serviços da
administração directa do Estado e as estruturas temporárias. Os ministérios são
departamentos governamentais dirigidos por um ministro. Cada ministério inclui
serviços da administração directa do Estado e, usualmente, tutela organismos da
administração indirecta do Estado. Cada ministério dispõe de uma Lei orgânica que
define as suas atribuições e a sua orgânica, incluindo a distinção entre os serviços e
organismos da administração directa e os da administração indirecta do Estado.
São funções comuns de cada ministério: a elaboração e o acompanhamento da
execução do seu orçamento de funcionamento, o planeamento do investimento
público e correspondente elaboração e execução do seu orçamento, a gestão dos
recursos humanos, orçamentais e modernização administrativa, o acompanhamento
técnico e participação portuguesa nas instituições europeias e nas políticas
comunitárias e as relações internacionais no âmbito das suas atribuições. As funções
comuns de cada ministério são exercidas por um ou mais serviços da administração
directa do Estado. Um desses serviços é a secretaria-geral que assegura normalmente
as funções comuns relativas a orçamentos, investimento público, gestão de recursos
humanos e modernização administrativa do ministério, bem como todas as atribuições
que não estejam legalmente atribuídas a outros serviços do ministério.
Os serviços da administração directa do Estado, em termos de tipologia, podem
classificar-se segundo a sua área territorial de actuação ou segundo as suas funções.
Segundo a sua área territorial, podem ser: (i) serviços centrais (exercendo as
25
competências em todo o território nacional); (ii) serviços periféricos (dispondo de
competência numa área territorial restrita) (ver Figura 1.1). Em termos de funções,
podem ser: (i) serviços executivos (garantindo a materialização das políticas públicas
de cada ministério, prestando serviços no âmbito das suas atribuições ou exercendo
funções de apoio técnico aos respectivos membros do Governo); (ii) serviços de
controlo, auditoria e fiscalização (exercendo funções permanentes de
acompanhamento e de avaliação das políticas públicas, podendo integrar funções de
inspecção ou de auditoria); (iii) serviços de coordenação (promovendo a articulação
em domínios onde a necessidade de coordenação seja permanente).
Os serviços centrais executivos de políticas públicas denominam-se direcções-
gerais. Quando a sua missão é de apoio técnico aos membros do Governo,
denominam-se gabinetes ou secretarias-gerais. Os serviços periféricos executivos de
políticas públicas designam-se direcções regionais. Os serviços de controlo, auditoria e
fiscalização, cuja função dominante seja a de inspecção, designam-se inspecções-gerais
se forem centrais e inspecções regionais se forem periféricos.2 Quanto ao regime
financeiro, regra geral, os serviços da administração directa do Estado dispõem de
autonomia administrativa para os actos de gestão corrente.
Ainda no âmbito dos serviços periféricos, importa também referir as CCDR,
serviços desconcentrados da administração central com autonomia administrativa e
financeira, responsáveis pela realização de medidas benéficas para o desenvolvimento
das respectivas regiões. A sua estrutura organizativa não é eleita e é bastante
complexa; compreende um Presidente, um conselho administrativo, uma comissão de
fiscalização e um conselho regional.
A efectivação de missões temporárias que não possam ser conduzidas por
serviços existentes pode ser atribuída a estruturas de missão, instituidas por resolução
do Conselho de Ministros. Estas estruturas possuem uma duração temporal limitada e
2 Refira-se que não existem actualmente inspecções regionais em Portugal continental, mas apenas nas
Regiões Autónomas, na dependência das Secretarias Regionais.
26
objetivos contratualizados; além disso, dependem do apoio logístico da secretaria-
geral ou de outro serviço executivo de um ministério.
A administração indirecta do Estado é o conjunto de pessoas administrativas
que, vinculadas à administração directa, prosseguem o objetivo de cumprir as
actividades administrativas de forma desconcentrada. O objectivo é a execução de
tarefas de interesse do Estado por outras pessoas jurídicas. Ou seja, quando não
pretende executar actividades através de seus próprios órgãos, o poder público
transfere a sua titularidade ou execução para outras entidades. Quando esta
delegação é feita por contrato ou mero acto administrativo, encontra-se a figura dos
concessionários e os permissionários de serviços públicos. Por outro lado, quando é a
Lei que cria as entidades responsáveis, surge a administração indirecta. Este grupo
pode ser subdividido nos seguintes grupos:
a. Serviços personalizados – pessoas colectivas de natureza institucional
dotadas de personalidade jurídica (exemplo: Instituto Nacional de
Estatística);
b. Fundos personalizados – pessoas colectivas de direito público, instituídas por
acto do poder público, com natureza patrimonial (exemplo: Serviços Sociais
das forças de segurança);
c. Entidades públicas empresariais – pessoas colectivas de natureza
empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de
interesse público, com total capital do Estado (exemplo: Hospital de Santa
Maria).
2.2. Orgânica do governo – ministérios: missão e potencial para descentralizar nas
áreas metropolitanas
Nesta secção são apresentados os ministérios do actual governo (XIX Governo
Constitucional) e a respectiva missão. Faz-se, também, uma breve reflexão inicial sobre
o potencial de descentralização top-down (sintetizado na Tabela 1.1 abaixo
apresentada) de modo a que os problemas que ocorrem a nível metropolitano e que a
27
esse nível digam respeito sejam resolvidos no seu interior. A ideia é aliviar os órgãos
centrais e resolver os problemas metropolitanos por meios exclusivamente regionais,
conseguindo-se decisões tanto mais rápidas e menos dispendiosas (aumento da
eficiência), como mais adequadas (melhoria da eficácia). A análise preliminar aqui
conduzida será depois aprofundada no Capítulo 4, à luz dos ensinamentos da literatura
económica e de várias experiências internacionais.
Ministério dos negócios estrangeiros
Executa a política externa, de cooperação para o desenvolvimento e de ligação às
comunidades portuguesas no mundo, coordenando também as acções externas dos
outros ministérios.
Tendo em conta a sua missão, não se vislumbram quaisquer competências a
centralizar nas áreas metropolitanas.
Ministério da defesa nacional
Prepara e executa a política de Defesa Nacional, e assegura e fiscaliza a administração
das Forças Armadas.
A sua missão impede a descentralização de competências para as áreas
metropolitanas.
Ministério da justiça
Concebe, conduz, executa e avalia a política de justiça definida pela Assembleia da
República e pelo Governo, assegura as relações do Governo com os Tribunais e o
Ministério Público, com o Conselho Superior da Magistratura e com o Conselho
Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
A sua missão não é potencialmente indutora de descentralização de
competências para as áreas metropolitanas. Pode eventualmente defender-se a
descentralização de competências no âmbito da gestão de instituições do sistema
judiciário presentes nas áreas metropolitanas.
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Ministério das finanças
Define e conduz a política orçamental, financeira e fiscal do Estado e as políticas para a
Administração Pública.
Pode justificar-se a descentralização de competências na área da gestão de
impostos que são receitas municipais, desde logo porque pode levar a uma maior
responsabilização das administrações, permitindo uma maior redistribuição dos
recursos disponíveis face às necessidades das populações (aproxima-se o sacrifício
sentido pelo cidadão dos benefícios propiciados com a utilização da receita). Para além
disso, pode ser um factor de concorrência entre territórios, podendo, por este meio,
aumentar a eficiência pública. No entanto, existem também alguns aspectos negativos,
tais como a possível redução da eficiência e a dificuldade na implementação de
políticas redistributivas de âmbito nacional.
Ministério da administração interna
Estabelece e executa as políticas que asseguram, no território nacional, a autoridade
do Estado, a segurança dos cidadãos e dos seus bens, a paz e ordem públicas, a livre
participação política dos cidadãos, e o socorro às populações em caso de acidente
grave ou catástrofe. Neste contexto, o ministro tutela as forças de segurança (PSP e
GNR) a protecção civil, a segurança rodoviária, e fiscalização de estrangeiros e das
fronteiras, e a administração eleitoral.
Tendo em conta que a proximidade permite, por um lado, ter um conhecimento
mais próximo e directo das carências e que, por outro lado, permite uma resposta aos
problemas mais expedita, atempada e ajustada às necessidades, há potencialmente
um grupo significativo de competências que poderão ser transferidas. Desde logo, a
concessão de licenças/alvarás; o registo de associações; a fiscalização de leilões e
penhores; a autorização de peditórios; o registo de alarmes contra intrusão; a criação
de corpos de bombeiros; a criação de polícias regionais; a construção e manutenção de
quartéis de bombeiros; o apoio à aquisição de equipamentos para bombeiros; a
construção, manutenção e gestão de instalações e centros regionais de protecção civil;
29
a construção e manutenção de infra-estruturas de prevenção e apoio ao combate a
fogos florestais; a articular com as entidades competentes a execução de programas
de limpeza e beneficiação de matas e florestas. Muitas destas competências estavam
acometidas aos governos civis. A sua extinção veio promover alguma transferência de
competências deste ministério para os municípios, já que os governos civis acabavam
por ser delegações do ministério nos distritos. A transferência foi, no entanto, parcial
já que muitas competências passaram para a polícia de segurança pública, a guarda
nacional republicana e a autoridade nacional de protecção civil.
Ministro-adjunto e dos assuntos parlamentares
Este ministério representa institucionalmente o Governo na conferência de líderes
parlamentares, participa nos debates parlamentares e conduz o processo de
apresentação das propostas de Lei e de resolução do Governo à Assembleia da
República, bem como garante a articulação do Governo com os grupos parlamentares
e a comunicação entre os membros do Governo e as comissões parlamentares.
Também coordena a relação entre o Governo e os organismos e entidades da
administração local e é ainda responsável pela coordenação e aplicação da reforma
administrativa. Na área de imigração e diálogo intercultural inclui as políticas de
acolhimento e integração social dos imigrantes e das minorias étnicas, que são
acompanhadas pelo alto-comissariado para a imigração e diálogo intercultural. O
ministério trata também das políticas de inclusão social de crianças e jovens
provenientes de contextos socio-económicos vulneráveis, em particular descendentes
de imigrantes e minorias étnicas, e inclui ainda a promoção do diálogo intercultural e
inter-religioso. É igualmente da competência deste ministério a política de desporto e
de juventude que se cruza na colaboração com as escolas, associações e colectividades
desportivas no estímulo e apoio à prática e da cultura física e do desporto. Na área da
igualdade, compete-lhe definir políticas públicas no âmbito da cidadania e da
promoção da igualdade de género, do combate à violência doméstica e ao tráfico de
seres humanos. No campo da comunicação social, executa e avalia políticas públicas
30
para a comunicação social, procurando a qualificação do sector e dos novos serviços
de comunicação social, de modo a salvaguardar a liberdade de expressão e os demais
direitos fundamentais, bem como o pluralismo e a diversidade.
No contexto deste ministério é de realçar que alguns organismos já promovem
alguma articulação sobretudo com os municípios, nomeadamente sob a forma de
parcerias. No entanto, parece ainda existir espaço para um reforço do movimento
descentralizador em algumas das actividades de organismos tutelados para as áreas
metropolitanas.
Ministério da economia e do emprego
Este ministério cobre uma diversidade de áreas de intervenção – economia e
desenvolvimento regional; emprego; empreendedorismo, competitividade e inovação;
obras públicas, transportes e comunicações; energia e turismo –, pretendendo, assim,
obter uma visão integrada das políticas económicas nos sectores industrial e de
serviços. Mais especificamente, tem por missão a concepção, a execução e a avaliação
das políticas de emprego, de competitividade, de inovação, de internacionalização das
empresas e de promoção do comércio externo, de promoção e atracção de
investimento estrangeiro, de desenvolvimento regional, bem como a aposta na
mobilidade e na modernização nas relações de trabalho, as políticas de formação
profissional, as políticas de energia e geologia, de turismo, de defesa dos
consumidores, de obras públicas, de transportes e comunicações, da indústria, do
comércio e dos serviços.
O conjunto de competências do ministério apresenta um elevado potencial de
descentralização política, em regime de transferência total ou em parceria com a
administração central, e motivadas por razões de optimização de recursos,
proximidade e qualidade do serviço público.
No domínio da promoção do desenvolvimento – subdomínio do turismo –
merece destaque a vertente do licenciamento de certos empreendimentos turísticos,
de agências de viagens e turismo, e de empresas de animação turística de acordo com
31
as normas vigentes para cada tipo de actividade. Refira-se que o Decreto-Lei n.º
67/2008 criou cinco áreas regionais, que reflectem as áreas abrangidas pelas unidades
territoriais utilizadas para fins estatísticos NUTS II – Norte, Centro, Lisboa e Vale do
Tejo, Alentejo, Algarve. Foram ainda criados os pólos de desenvolvimento turístico,
integrados nas áreas regionais – Douro, Serra da Estrela, Leiria-Fátima, Oeste, Litoral
Alentejano e Alqueva. Este novo quadro de interlocutores para o desenvolvimento do
turismo regional no território nacional continental concretiza-se, assim, pela criação de
onze entidades regionais de turismo, dinamizadoras e interlocutoras das áreas
regionais e dos pólos de desenvolvimento turístico junto do órgão central de turismo.
O modelo concebido pretende conferir às entidades regionais de turismo capacidade
de auto-financiamento e estimular o envolvimento dos agentes privados, permitindo
ainda o estabelecimento de parcerias com o Instituto de Turismo de Portugal
(entidade pública central responsável pela promoção, valorização e sustentabilidade
da actividade turística). O objectivo terá sido a minimização do número de unidades
subregionais de promoção turística, a coerência territorial, a harmonização do modelo
de funcionamento com outras estruturas da administração e a mensurabilidade dos
efeitos directos e indirectos no desenvolvimento local e regional. Considerando o
interesse local de desenvolvimento comercial e industrial, parece oportuno aumentar
as competências regionais/locais nestas áreas, descentralizando, por exemplo, as
competências ao nível do licenciamento de estabelecimentos. No essencial, faz sentido
que a promoção internacional massiva seja coordenada pelo Instituto de Turismo de
Portugal e que as entidades regionais se dediquem à criação de redes locais e à
promoção dos seus produtos específicos.
No domínio do emprego, afigura-se que as competências que podem vir a ser
asseguradas de forma descentralizada, por exemplo a um nível metropolitano ou de
associação de municípios, são as que estão relacionadas com centros de apoio à
criação de emprego; ainda neste domínio, deve ser ponderada a possibilidade de
descentralização da formação profissional.
32
No caso da energia, já se permite actualmente que, por exemplo, os municípios
actuem ao nível: do planeamento, de gestão e de realização de investimentos; da
distribuição de energia eléctrica em baixa tensão; da iluminação pública urbana e
rural; consultivo, de licenciamento e de fiscalização; de licenciamento e fiscalização de
elevadores; de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento e
abastecimento de combustíveis salvo as localizadas nas redes viárias regionais e
nacional; de licenciamento de áreas de serviço que se pretenda instalar na rede viária
municipal; de emissão de parecer sobre a localização de áreas de serviço nas redes
viárias regional e nacional. Os municípios podem ainda realizar investimentos em
centros produtores de energia, bem como gerir as redes de distribuição. No que se
refere ao licenciamento e fiscalização de elevadores, monta-cargas, escadas mecânicas
e tapetes rolantes, a competência também já foi transferida para os municípios que
podem: efectuar inspecções periódicas e re-inspecções às instalações; efectuar
inspecções extraordinárias, sempre que o considerem necessário, ou a pedido
fundamentado dos interessados; realizar inquéritos a acidentes devidos à sua
utilização ou das operações de manutenção das instalações. No entanto, muitas destas
competências municipais fazem provavelmente mais sentido a nível metropolitano,
num processo bottom-up de reorganização administrativa.
Ministério da agricultura, do mar, do ambiente e do ordenamento do território
Este ministério congrega áreas de intervenção que possibilitam uma visão integrada do
território e dos seus recursos naturais, tendo como finalidade o seu desenvolvimento
sustentável e de coesão social e territorial. Tem por missão a definição, coordenação e
execução de políticas agrícolas, agro-alimentares, silvícolas, de desenvolvimento rural,
de exploração e potenciação dos recursos do mar, de ambiente e de ordenamento do
território, bem como assegurar o planeamento e a coordenação da aplicação de
fundos nacionais e comunitários a favor da agricultura, das florestas, do
desenvolvimento rural, da política do mar, do ambiente e da valorização e
ordenamento territoriais.
33
Importa referir, em particular, o papel das CCDR, serviços periféricos deste
ministério organizados por região-plano (NUTS II) e que exercem a coordenação e
compatibilização das acções de apoio técnico, financeiro e administrativo às autarquias
locais, sendo ainda responsáveis pela implementação dos programas cujo objectivo é o
desenvolvimento da respectiva região-plano. Visam também a institucionalização das
formas de cooperação e de diálogo entre as acções sectoriais dos diferentes
ministérios e das autarquias locais. São particularmente relevantes as competências
das CCDR ao nível ambiental e de ordenamento do território (ver Caixa 1.1).
Caixa 1.1. Competências das CCDR – ambiente e ordenamento do território
As CCDR desempenham um vasto conjunto de competências quer no domínio ambiental quer no
domínio do ordenamento do território. Na vertente ambiental, destacam-se as seguintes:
• Coordenar e gerir processos de avaliação de impacte ambiental e de pós-avaliação, participar em
processos de licenciamento ambiental no âmbito do regime de prevenção e controlo integrados da
poluição e em processos de licenciamento de actividades com repercussões ambientais;
• Exercer competências relativas ao licenciamento, controlo e monitorização de operações de
recolha, triagem, armazenagem, valorização e eliminação de resíduos, emitir pareceres sobre os
planos multimunicipais e intermunicipais de acção para a gestão de resíduos e promover a
recuperação e valorização de solos e de outros locais contaminados;
• Acompanhar e a avaliar os resultados de monitorização ambiental nos domínios do ar, ruído e
resíduos e garantir a operacionalidade das redes e equipamentos de monitorização;
• Assegurar informação atempada das excedências dos limiares de alerta em matéria de qualidade
do ar, assegurar o cumprimento do regime de prevenção e controlo das emissões poluentes para a
atmosfera e promover a elaboração e implementação de planos de acção de melhoria da
qualidade do ar;
• Promover e analisar estudos e pareceres de natureza ambiental ao nível da região.
Por sua vez, no domínio do ordenamento do território, enfatizam-se as seguintes competências:
• Desenvolver as bases técnicas para a formulação e condução, a nível regional, da política de
ordenamento do território, da política de cidades e da política de conservação da natureza;
• Promover a elaboração, alteração e revisão do Plano Regional de Ordenamento do Território e
desenvolver as acções necessárias à sua implementação, monitorização e avaliação;
34
• Acompanhar a elaboração, alteração e revisão dos planos sectoriais com incidência territorial, dos
planos especiais de ordenamento do território e dos planos intermunicipais e municipais de
ordenamento do território e acompanhar os procedimentos da sua avaliação ambiental;
• Assegurar as funções, a nível regional, de ponto focal do Observatório do Ordenamento do
Território e do Urbanismo;
• Dinamizar, acompanhar, orientar e apoiar tecnicamente as práticas de gestão territorial nos
âmbitos regional e local, promovendo a adopção de procedimentos e de critérios técnicos
harmonizados e a divulgação de boas práticas, bem como propor e participar na formulação de
normativas técnicas de ordenamento do território e urbanismo;
• Intervir nos procedimentos de gestão territorial relativos à adopção de medidas de política de
solos, que careçam de aprovação pelo Governo, e de constituição de servidões administrativas;
• Emitir parecer nos termos da Lei, em matéria de uso, ocupação e transformação do território;
• Colaborar na concretização dos objectivos da Rede Natura 2000 e na promoção a nível regional da
Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e da Biodiversidade;
• Participar em procedimentos de avaliação de impacte ambiental, no que se refere aos descritores
relacionados com ecologia e conservação da natureza;
• Emitir pareceres sobre os Planos de Gestão Florestal, no âmbito do respectivo regime de
aprovação.
No contexto das competências do ministério relativas à agricultura e pescas, poderão
ser objecto de atenção no quadro de uma eventual descentralização de competências
as seguintes matérias: propriedade e gestão de museus de natureza temática ou local;
construção e administração de aproveitamentos hidroagrícolas de interesse social
local; construção e gestão das centrais termoeléctricas em aproveitamentos
hidroagrícolas; apreciação de projectos e vistorias agro-industriais e de venda directa;
licenciamento de unidades industriais e de venda directa; apreciação, vistorias e
licenciamento de projectos de turismo em espaço rural e de turismo de habitação;
organização, valorização, preservação e divulgação do património rural; licenciamento
de veículos para transporte de animais e emissão de guias de trânsito; licenciamento
de espécies cinegéticas em cativeiro; licenciamento de concursos de pesca desportiva;
apreciação dos planos de gestão florestal; emissão de licenças de caça e pesca.
35
Por sua vez, no que diz respeito ao ambiente e ordenamento do território, as
eventuais competências a descentralizar no âmbito deste ministério terão a ver com: a
propriedade e gestão dos bairros de habitação social; a emissão de pareceres e
elaboração de projectos de obras e outros empreendimentos de âmbito local,
designadamente os relativos a infra-estruturas, equipamentos e espaços verdes; o
licenciamento e fiscalização da pesquisa e captação de águas subterrâneas não
localizadas em terrenos integrados no domínio público hídrico; a elaboração e
execução de planos específicos de gestão das águas; o licenciamento e de fiscalização
da extracção de materiais inertes; manutenção e reabilitação da zona costeira e dos
estuários dentro dos aglomerados urbanos; a monitorização de águas balneares; a
manutenção e reabilitação da rede hidrográfica dentro de perímetros urbanos; a
concretização de unidades operativas de planeamento e gestão dos planos de
ordenamento da orla costeira; a gestão e garantia de limpeza e boa manutenção das
praias e das zonas balneares.
Ministério da saúde
Este ministério formula, executa e avalia a política de saúde, o que significa
regulamentar, inspeccionar e fiscalizar todas as actividades e prestações de saúde. Em
relação ao Serviço Nacional de Saúde, também planeia, financia, orienta, acompanha,
avalia e audita. A política de saúde tem como prioridades: melhorar a qualidade e o
acesso dos cidadãos à saúde; garantir a sustentabilidade económica e financeira do
Serviço Nacional de Saúde; fomentar a participação dos cidadãos na utilização e gestão
activa do sistema de saúde; aprofundar a cooperação com os países da comunidade da
língua Portuguesa.
As grandes áreas com perspectivas de descentralização são as seguintes:
cuidados de saúde primários; cuidados de saúde continuados; cuidados de saúde
pública; cuidados a pessoas em risco; saúde escolar; atendimento a
toxicodependentes; balcões integrados de protecção social. Os municípios, as suas
associações e as áreas metropolitanas podem ainda vir a ter um papel importante nas
36
seguintes actividades: transporte de doentes; participação na gestão de hospitais e
agrupamentos hospitalares; participação na gestão de unidades locais de saúde;
parceria de gestão de centros de saúde, suas extensões e unidades móveis.
Ministério da educação e ciência
Define, coordena, executa e avalia as políticas de educação, do ensino básico ao ensino
superior, e da ciência. É também responsável pela qualificação e formação profissional.
O Governo definiu várias prioridades para as políticas de educação e ciência entre as
quais se destacam: criar uma cultura de rigor e avaliação em todos os níveis de ensino;
dar autonomia às escolas e liberdade aos pais para escolherem a que querem para os
seus filhos; aumentar o sucesso escolar e a qualidade da educação; reorganizar a rede
de instituições do ensino superior e a qualidade dos cursos; apostar na excelência para
reforçar a ciência.
Cumpre assinalar a anunciada extinção das direcções regionais de educação, com
as suas atribuições a serem integradas na direcção-geral da administração escolar. Em
síntese, caberá a esta direcção-geral garantir a concretização das políticas de gestão
estratégica e de desenvolvimento dos recursos humanos da educação afectos às
estruturas educativas públicas situadas no território continental nacional, sem prejuízo
das competências atribuídas às autarquias locais e aos órgãos de gestão e
administração escolares). Esta medida de concentração está inserida num processo de
reestruturação e simplificação administrativa e que desejavelmente pretende: (i)
facilitar a comunicação directa entre as escolas e o ministério; (ii) aumentar
progressivamente a autonomia das escolas; (iii) reduzir os custos da administração
pública, diminuindo o número de direcções superiores; (iv) o regresso de muitos
professores às escolas.
Contudo, no domínio da educação, a repartição de competências e a partilha de
poderes e de responsabilidades, num contexto de territorialização das políticas
educativas, deverão, desejavelmente, ter lugar entre os níveis central, regional e local
da administração, e também entre estes e as escolas, no exercício de uma autonomia
37
escolar, como o comprovam diversos estudos realizados, nomeadamente pela OCDE.
Neste sentido parece poder dizer-se que há domínios onde a transferência de
competências pode ser equacionada segundo:
o O eixo da descentralização: planeamento e funções consultivas, espaços e
equipamentos e serviços e actividades de apoio socio-educativo;
o O eixo da autonomia escolar: estruturas base da oferta educativa –
resultados e conteúdos, organização e gestão pedagógico – didáctica e
avaliação;
o O eixo misto de descentralização e autonomia escolar: gestão dos recursos
humanos.
Ministério da solidariedade e segurança social
Define, promove e executa políticas de solidariedade e segurança social, combate à
pobreza e à exclusão social, apoio à família e à natalidade, a crianças e jovens em risco,
a idosos, à inclusão de pessoas com deficiência, de promoção do voluntariado e de
cooperação activa e partilha de responsabilidades com as instituições do sector social.
Atendendo a que o exercício da acção social se rege pelo princípio da
subsidiariedade, uma vez que se considera prioritária a actuação/intervenção das
entidades com maior relação de proximidade com as comunidades e com as pessoas,
parece poder dizer-se que a gestão de estabelecimentos integrados deve ser
progressivamente descentralizada. Deverá também ponderar-se a descentralização
das actividades desenvolvidas ao nível do atendimento de acção social pelos serviços
locais.
Secretaria de estado da cultura
São seis os objectivos definidos no quadro da actual orgânica governamental:
o Reavaliar o papel do Estado na vida cultural, de modo a reorganizar e
simplificar as estruturas da Estado na área cultural do ponto de vista do
interesse público;
38
o Valorizar o papel da cultura, da criação artística e da participação dos
cidadãos enquanto factores de criação de riqueza, de qualificação frente às
exigências contemporâneas e da melhoria da qualidade de vida dos
portugueses;
o Salvaguardar o património material e imaterial;
o Promover a educação artística e para a cultura em todos os sectores da
sociedade, em coordenação com entidades públicas e privadas; Salvaguardar
o património material e imaterial;
o Libertar o potencial das indústrias criativas e apoiar a implementação do
negócio digital e das soluções de licenciamento que permitam equilibrar a
necessidade de acesso à cultura com o reforço dos direitos dos criadores;
o Apoiar, libertar e incentivar a criação artística, nas suas mais diversas áreas,
tendo em conta que o Estado não é um produtor de cultura.
A este nível parece haver potencial de transferência para a administração local e/ou
metropolitana das seguintes competências: gestão de museus, edifícios e sítios
classificados; apoio à conservação de equipamentos culturais de âmbito local;
concessão de apoios a agentes culturais locais.
--- § ---
À luz do que foi acima exposto, a Tabela 1.1 sumariza, de acordo com uma escala
qualitativa, o potencial de descentralização das atribuições e competências dos
diferentes ministérios e departamentos governamentais.
39
Tabela 1.1. Áreas governamentais e potencial de descentralização de competências
Área Potencial de descentralização de
competências
Ministério dos Negócios Estrangeiros Nulo
Ministério da Defesa Nacional Nulo
Ministério da Justiça Baixo
Ministério das Finanças Baixo
Ministério da Administração Interna Elevado
Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares Médio
Ministério da Economia e do Emprego Elevado
Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território Elevado
Ministério da Saúde Médio
Ministério da Educação e da Ciência Elevado
Ministério da Solidariedade e da Segurança Social Médio
Fonte: elaboração própria.
Nota: o Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares inclui a Secretaria de Estado da Cultura.
3. Administração local: municípios e freguesias
Tendo em vista o eventual processo bottom-up de centralização de hierarquia
municipal para metropolitana, que seja capaz de suportar um dado conjunto de bens e
serviços públicos adequados às necessidades das populações com uma menor carga
fiscal – e em devida articulação com o processo de descentralização top-down
mencionado anteriormente –, há que caracterizar as competências, os órgãos e os
recursos financeiros dos municípios e das freguesias.
40
Competências dos municípios
O quadro jurídico das competências próprias das autarquias locais assenta sobre o
sistema da competência geral que lhes permite ocuparem-se de todas as questões
relativas aos interesses dos habitantes da respectiva circunscrição e, designadamente:
a. Equipamento rural e urbano;
b. Energia, transportes e comunicações;
c. Educação, património, cultura e ciência;
d. Tempos livres e desporto;
e. Saúde e acção social;
f. Habitação;
g. Protecção civil e polícia municipal
h. Ambiente, salubridade e saneamento básico;
i. Defesa do consumidor;
j. Promoção do desenvolvimento e ordenamento do território e urbanismo;
k. Cooperação externa.
As limitações de competências impostas pelo quadro legal decorrem da necessidade
de salvaguarda do princípio da unidade do Estado e do respeito pelo regime definido
pela delimitação das responsabilidades em matéria de investimentos públicos entre a
administração central e a administração local. A Caixa 1.2 detalha as vertentes sobre as
quais pode incidir o investimento público municipal.
Caixa 1.2. Áreas de investimento público dos municípios
De acordo com a Lei 159/99 de 14 de Setembro e a legislação complementar, a realização de
investimentos públicos por parte dos municípios deve atender às seguintes vertentes:
a) Equipamento
rural e urbano
zonas verdes;
cemitérios municipais;
ruas e arruamentos;
instalações dos serviços públicos do município;
mercados municipais.
41
b) Energia
distribuição de energia eléctrica de baixa tensão;
iluminação pública urbana e rural.
c) Transportes e
comunicações
rede rodoviária de âmbito municipal;
transportes urbanos;
transportes não urbanos que se desenvolvem exclusivamente no território do município;
estruturas de apoio aos transportes rodoviários;
passagens desniveladas em linhas de caminho de ferro ou em estradas nacionais e regionais;
aeródromos e heliportos municipais.
d) Educação
centros de educação pré-escolar;
escolas do ensino básico;
transportes escolares;
residências e centros de alojamento para estudantes dos níveis de ensino básico; outras actividades complementares de acção educativa pré-escolar e do ensino básico, designadamente nos domínios da acção social escolar.
e) Património,
cultura e ciência
centros culturais, centros de ciência, bibliotecas, teatros e museus municipais;
património cultural, paisagístico e urbanístico do município;
equipamentos culturais de âmbito local e demais actividades de interesse municipal.
f) Desporto e lazer parque de campismo de interesse municipal;
instalações e equipamentos para a prática desportiva e recreativa de interesse municipal.
g) Saúde
equipamentos de saúde do município;
centros de saúde;
equipamentos termais municipais.
h) Acção social
creches, jardins de infância, lares ou centros de dia para idosos e centros para deficientes;
programas e projectos de acção social de âmbito municipal, designadamente nos domínios do combate à pobreza e à exclusão social.
i) Habitação
programas de habitação a custos controlados e de renovação urbana;
parque habitacional de arrendamento social;
programas de recuperação ou substituição de habitações degradadas.
j) Protecção civil
corpos de bombeiros municipais;
quartéis de bombeiros voluntários e municipais;
equipamentos para bombeiros voluntários;
42
instalações e centros municipais de protecção civil;
infra-estruturas de prevenção e apoio ao combate a fogos florestais;
programas de limpeza e beneficiação de matas e florestas.
l) Ambiente e
saneamento básico
sistemas municipais de abastecimento de água;
sistemas municipais de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas;
sistemas municipais de limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos;
redes locais de monitorização da qualidade do ar;
áreas protegidas de interesse local, áreas de protecção temporária de interesse zoológico, botânico ou outro;
rede hidrográfica dentro dos perímetros urbanos;
recursos hídricos;
limpeza e manutenção de praias e zonas balneárias;
fiscalização à pesquisa e captação de águas subterrâneas e à extracção de materiais inertes.
m) Defesa do
consumidor
informação e defesa dos direitos dos consumidores;
mediação de litígios de consumo;
sistemas de arbitragem de conflitos de consumo de âmbito local.
n) Promoção do
desenvolvimento
subprogramas de nível municipal no âmbito dos programas operacionais regionais;
iniciativas locais de emprego e desenvolvimento de actividades de formação profissional;
participação na definição de políticas de turismo respeitantes ao município;
desenvolvimento de actividades artesanais e de manifestações etnográficas de interesse local;
construção de caminhos rurais;
planos municipais de intervenção florestal;
fixação de empresas;
cadastro dos estabelecimentos industriais, comerciais e turísticos.
o) Ordenamento do
território e
urbanismo
planos municipais de ordenamento do território;
áreas de desenvolvimento urbano e construção prioritárias;
zonas de defesa e controlo urbano, áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, planos de renovação de áreas degradadas e de recuperação de centros históricos.
p) Polícia municipal criação de polícias municipais.
q) Cooperação
externa
projectos e acções de cooperação descentralizada, designadamente no âmbito da União Europeia e da Comunidade dos Países de Língua Oficial Portuguesa.
43
Tendo em conta as disposições legalmente estabelecidas, o eventual exercício de
novas competências pelos municípios, no quadro dos investimentos públicos, deverá
ser progressivo, e o orçamento do Estado deverá ceder os recursos financeiros
necessários. Por outro lado, a passagem do nível baixo (município e freguesia) para o
nível intermédio (designadamente as áreas metropolitanas) de funções beneficiadoras
de economias de escala deve também ser atendida, transferindo com ganho recursos
financeiros actualmente à disposição do nível baixo para o nível intermédio.
Para além do exercício das atribuições, os municípios podem também
desenvolver acções com os diversos departamentos da administração do Estado, em
regime de colaboração, por meio de protocolos específicos. As leis que definem o
processo de planeamento e de ordenamento do território atribuem às autarquias
locais competências próprias e asseguram a sua participação na elaboração dos planos
a um nível superior, incluindo o nível nacional.
Já quanto às freguesias, devido à falta de estruturas institucionais, de pessoal e
de fontes financeiras próprias, aquelas dispõem de recursos com menor expressão ao
nível local, devendo trabalhar em grande medida em colaboração com os municípios.
A este propósito, vale a pena enfatizar a reforma em curso, a qual, por intermédio de
um processo de fusão de freguesias, tem como objectivos o alargamento das
atribuições das freguesias e dos correspondentes recursos, o aprofundamento da
capacidade de intervenção da junta de freguesia, a melhoria e desenvolvimento dos
serviços públicos de proximidade prestados pelas freguesias às populações e a
promoção de ganhos de escala, de eficiência e da massa crítica nas autarquias locais.
Órgãos
Nos municípios, o órgão executivo é a câmara municipal e o órgão deliberativo é a
assembleia municipal. Nas freguesias, a junta de freguesia é o órgão executivo e a
assembleia de freguesia é o órgão deliberativo.
Entre as competências da assembleia municipal, destacam-se as seguintes:
acompanhamento e fiscalização da actividade da câmara municipal; votação de
44
moções de censura ao órgão executivo, sem efeito de destituição; aprovação de
posturas e regulamentos do município, com eficácia externa; aprovação anual das
opções do plano, que incluem a proposta de orçamento e de plano plurianual de
investimentos; apreciação e votação dos documentos de prestação de contas;
aprovação dos planos e normas municipais sobre o ordenamento do território;
concessão de autorização para a autarquia integrar associações de municípios ou
criar/participar em empresas públicas; estabelecimento de taxas municipais e
aprovação de empréstimos.
A câmara municipal é um órgão executivo permanente e possui amplas
competências na organização e funcionamento dos serviços, no urbanismo, nas obras
públicas e no âmbito das relações com outros órgãos das autarquias locais. A câmara
deve, nomeadamente, executar as deliberações tomadas pela assembleia municipal,
gerir o pessoal e o património, elaborar as opções do plano, o orçamento e a prestação
de contas, realizar obras públicas, conceder licenças e apoiar as freguesias do seu
território.
Ao nível das freguesias, para além dos poderes característicos de um órgão deste
tipo, a assembleia de freguesia detém outros relativos à fixação de taxas e à
organização dos serviços, para além de aprovar regulamentos, aceitar as competências
delegadas pela assembleia municipal e deliberar sobre assuntos de interesse para o
seu território.
O órgão executivo, a junta de freguesia, tem competência designadamente para
certificar a residência e a situação económica dos cidadãos residentes da freguesia,
administrar os cemitérios, executar obras públicas e melhoramentos locais, elaborar o
recenseamento eleitoral, praticar actos por delegação municipal, colaborar com outras
entidades públicas, sobretudo no que se refere às estatísticas, ao desenvolvimento, à
educação, à saúde, à cultura, à acção social e à protecção civil.
45
Recursos financeiros
De acordo com a Lei das Finanças Locais, existem impostos cobrados pelos serviços
competentes do Estado (administração pública central) e cuja colecta reverte, na sua
totalidade, a favor dos municípios; é o caso de:
a. Imposto municipal sobre imóveis;
b. Imposto sobre a transmissão, a título oneroso, do direito de propriedade de
bens imóveis;
c. Imposto municipal sobre veículos;
d. Derrama, única taxa adicional aos impostos do Estado, que incide sobre o
rendimento das pessoas colectivas (IRC) gerado no território municipal, com
um valor máximo de 10%; o seu lançamento é facultativo.
Por sua vez, a Lei das Finanças Locais define como regra a interdição de subvenções
específicas do Estado às autarquias locais, excepto em situações especificadas pela Lei:
o Quando há, por exemplo, situações de calamidade pública, autarquias locais
negativamente afectadas por investimentos da administração central,
recuperação de zonas de construção clandestina ou de renovação urbana,
bloqueio dos serviços de bombeiros, criação de novos municípios ou
freguesias, edifícios sede de autarquias locais negativamente afectados na
respectiva funcionalidade.
o No âmbito de contratos-programa para o financiamento de investimentos
quer da responsabilidade da administração local quer da administração
central, quando a intervenção dos dois níveis se torna indispensável para a
implementação dos projectos.3
o No âmbito de protocolos de modernização administrativa que visam fomentar
a qualidade e o aperfeiçoamento dos serviços públicos locais, de modo a
3 Os investimentos com este tipo de financiamento são de domínios diversificados, como, por exemplo: saneamento básico; ambiente e recursos naturais; infra-estruturas de transportes e comunicações; cultura e desporto; educação, ensino e formação profissional; protecção civil; habitação social; promoção do desenvolvimento económico; edifícios sede dos municípios; saúde e segurança social.
46
apoiar as autarquias locais na adequação aos novos e complexos desafios que
decorrem das transformações sociais, económicas e tecnológicas.
A participação nos impostos do Estado é a maior subvenção global que aquele confere
anualmente às autarquias locais. De forma sintética, a repartição dos recursos públicos
entre o Estado e os municípios é obtida através das seguintes formas de participação
previstas na Lei das Finanças Locais:
o Uma subvenção geral determinada a partir do Fundo de Equilíbrio Financeiro
(FEF) cujo valor é igual a 25,3% da média aritmética simples da receita
proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS),
sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC) e sobre o valor
acrescentado (IVA);
o Uma subvenção específica determinada a partir do Fundo Social Municipal
(FSM) cujo valor corresponde às despesas relativas às competências
transferidas da administração central para os municípios associadas a funções
sociais, nomeadamente na educação, na saúde ou na acção social;
o Uma participação variável de até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio
fiscal na respectiva circunscrição territorial, calculada sobre a respectiva colecta
líquida de deduções.
Quanto à repartição dos recursos públicos entre o Estado e as freguesias, estas têm
direito a uma subvenção determinada a partir do Fundo de Financiamento das
Freguesias (FFF) cujo valor é igual a 2,5% da média aritmética simples da receita do IRS,
IRC e IVA.
A União Europeia, através dos fundos estruturais e sobretudo do Fundo Europeu
de Desenvolvimento Regional (FEDER), atribuiu também subvenções aos municípios.
As outras fontes de receita dos municípios e das freguesias são as tarifas
cobradas pela utilização dos seus serviços4 e as taxas para cobrir encargos de
4 São exemplo o abastecimento de água potável, a drenagem de águas residuais, a recolha, armazenamento e tratamento de resíduos, os transportes colectivos de pessoas e mercadorias, assim como a distribuição de energia eléctrica em baixa tensão.
47
exploração e de administração de infra-estruturas e equipamentos colocados à
disposição da população.5 Acrescem ainda, habitualmente com menor relevância, as
receitas de gestão do património da autarquia local (alojamento), dos rendimentos de
activos financeiros,6 do produto da alienação de bens e do produto de multas e outras
penalizações.
Na Tabela 1.2, sumariam-se os indicadores orçamentais referentes à
administração local nos anos mais recentes.
Tabela 1.2. Receitas e despesas da administração local, 2010-2012
Rubrica Milhões de euros % do PIB
2010 2011 2012 2010 2011 2012
Receita Total 7730 7639 7550 4,5 4,4 4,5
Receita Fiscal Municipal 2345 2576 2619 1,4 1,5 1,5
Receita de IRS 391 377 391 0,2 0,2 0,2
Transferências 3499 3529 3396 2,0 2,1 2,0
OE - Lei das Finanças Locais 2444 2227 2089 1,4 1,3 1,2
Outras Transf. das Adm. Públicas 442 595 635 0,3 0,3 0,4
Resto do Mundo 487 559 547 0,3 0,3 0,3
Outra Receita 1885 1534 1535 1,1 0,9 0,9
Despesa Total 7651 7545 7159 4,4 4,4 4,2
Despesa Corrente 5320 5224 4915 3,1 3,0 2,9
Despesas com Pessoal 2665 2535 2245 1,5 1,5 1,3
Outra Despesa Corrente 2655 2689 2670 1,5 1,6 1,6
Despesa de Capital 2330 2321 2245 1,3 1,3 1,3
Fonte: Relatório do OE2012, Quadro III.3.21. Nota: 2010 e 2011 - valores da execução orçamental; 2012 - valores orçamentados.
O Figura 1.2 permite, por um lado, evidenciar o reduzido peso da administração
local quer na receita quer na despesa pública total e, por outro, a dinâmica
5 Designadamente, as taxas para: realização de infra-estruturas urbanísticas; concessão de licenças de
loteamento, de execução de obras particulares e de ocupação do domínio público; ocupação e utilização dos locais reservados a mercados e feiras; estacionamento de veículos nos parques e outros locais destinados a esse fim; utilização de instalações destinadas ao conforto e lazer; autorização de afixação de publicidade; licenças de utilização de armas e de caça; inspecções sanitárias a instalações. 6 Exemplos são os depósitos bancários, obrigações e empréstimos concedidos, assim como os
provenientes de terrenos e de bens incorpóreos.
48
descendente observada nos anos mais recentes. A perda de peso no que toca a
despesa da administração local resultou da significativa retracção tanto ao nível da
componente corrente como de investimento. Já a redução do peso da receita da
administração local no total de receita das administrações públicas ocorreu
essencialmente devido à quebra na componente das transferências correntes e, em
particular, das transferências do Orçamento do Estado para as autarquias ao abrigo da
Lei do Financiamento Local (ver Tabela 1.2), dado que o peso da receita fiscal
municipal no total da receita fiscal evidenciou uma virtual estabilização.
Figura 1.2. Peso da administração local no total das
administrações públicas: despesa e receita
Fonte: elaboração própria a partir do Relatório do OE2012, Quadros III.3.1 e III.3.21.
Analisando mais em detalhe as transferências do Orçamento do Estado para as
autarquias no âmbito da Lei do Financiamento Local, que equivalerão a perto de 2,1
mil milhões de euros em 2012, a Figura 1.3 apresenta a participação dos municípios e
49
freguesias nos impostos do Estado (IRS, IRC e IVA) repartida via FEF, FSM e FFF, a que
acresce a já referida participação variável no IRS, no montante de 391 milhões de
euros (ou seja, 4,2% do total da colecta líquida de IRS prevista para este ano).
Figura 1.3. Transferências para os municípios e freguesias:
participação nos impostos do Estado em 2012
Fonte: elaboração própria a partir do OE2012, Mapas XIX e XX.
Importará, por outro lado, analisar o modo como os recursos financeiros são afectos a
despesa, tendo em conta a sua repartição pelos diferentes sectores das administrações
públicas à luz das diversas funções desempenhadas pelas entidades em causa (ver
Tabela 1.3).
A Tabela 1.3 permite verificar que o peso dos níveis local e regional no cômputo
das administrações públicas em Portugal é mais relevante nas funções relacionadas
com:
a. A habitação e equipamentos colectivos (absorvendo 97,2% da despesa
pública nesta função em 2009);
b. A protecção ambiental (78,2%);
c. A recreação, cultura e religião (65%);
d. Os assuntos económicos (31,2%).
50
Tabela 1.3. Despesa pública por funções e por sector das administrações públicas
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal). (*) - Inclui Negócios Estrangeiros; os valores para a administração central incluem transferências para os outros sectores das administrações públicas. (**) - Inclui Justiça.
2000 2009 2000 2009Adm. Públicas 7435,1 11759,2
Adm. Central 10948,1 19025,8 147,2% 161,8%
Adm. Local e Regional 1603,5 3850,2 21,6% 32,7%
Fundos da Segurança Social 1221,3 896,1 16,4% 7,6%
Adm. Públicas 1947,9 2848,0
Adm. Central 1947,9 2847,8 100,0% 100,0%
Adm. Local e Regional 0,0 0,1 0,0% 0,0%
Fundos da Segurança Social 0,0 0,2 0,0% 0,0%
Adm. Públicas 2116,7 3808,8
Adm. Central 1997,7 3701,3 94,4% 97,2%
Adm. Local e Regional 119,0 107,4 5,6% 2,8%
Fundos da Segurança Social 0,0 0,1 0,0% 0,0%
Adm. Públicas 5779,6 7688,2
Adm. Central 3823,5 5228,6 66,2% 68,0%
Adm. Local e Regional 1889,6 2401,5 32,7% 31,2%
Fundos da Segurança Social 66,4 58,0 1,1% 0,8%
Adm. Públicas 832,3 1154,7
Adm. Central 159,5 251,4 19,2% 21,8%
Adm. Local e Regional 672,5 902,5 80,8% 78,2%
Fundos da Segurança Social 0,3 0,7 0,0% 0,1%
Adm. Públicas 1253,6 1193,1
Adm. Central 72,7 32,1 5,8% 2,7%
Adm. Local e Regional 1179,0 1160,2 94,0% 97,2%
Fundos da Segurança Social 1,9 0,7 0,2% 0,1%
Adm. Públicas 7911,9 12403,0
Adm. Central 7564,1 11801,9 95,6% 95,2%
Adm. Local e Regional 334,9 592,0 4,2% 4,8%
Fundos da Segurança Social 12,9 9,1 0,2% 0,1%
Adm. Públicas 1529,8 2109,2
Adm. Central 755,5 717,1 49,4% 34,0%
Adm. Local e Regional 761,7 1371,2 49,8% 65,0%
Fundos da Segurança Social 12,5 20,8 0,8% 1,0%
Adm. Públicas 8119,1 9769,1
Adm. Central 7428,3 8474,8 91,5% 86,8%
Adm. Local e Regional 654,8 1218,9 8,1% 12,5%
Fundos da Segurança Social 35,9 75,4 0,4% 0,8%
Adm. Públicas 15311,4 31373,1
Adm. Central 4433,5 10037,0 29,0% 32,0%
Adm. Local e Regional 281,4 877,6 1,8% 2,8%
Fundos da Segurança Social 10596,5 20458,5 69,2% 65,2%
Função Sectormilhões euros Total adm. públicas
Funções gerais de soberania
Serviços gerais das administrações públicas*
Defesa
Segurança e ordem pública**
Funções económicas e
ambientais
Assuntos económicos
Protecção ambiental
Funções sociais
Habitação e equipamentos colectivos
Saúde
Recreação, cultura e religião
Educação
Segurança e acção sociais
51
Por seu turno, e para além da defesa, o peso mais baixo ocorre na segurança e ordem
pública (2,8% da despesa pública nesta função em 2009), na segurança e acção sociais
(2,8%), na saúde (4,8%) e na educação (12,5%). Acresce o facto de, nestas duas últimas
funções, o nível regional ser responsável pela maioria da despesa descentralizada
(ascendendo a, respectivamente, 92,5% e 54,7% da despesa em saúde e em educação
do conjunto da administração local e regional em 2009).
No cômputo da última década, o peso da administração local e regional recuou
especialmente na segurança e ordem pública (descida de 2,8 pontos percentuais), mas
também nos assuntos económicos e na protecção ambiental. Nas restantes funções
houve subidas, embora com intensidades distintas, merecendo destaque a recreação,
cultura e religião, a educação e a habitação e equipamentos colectivos (15,2, 4,4 e 3,2
pontos percentuais, respectivamente).
4. Associação de municípios
Nesta secção, abordam-se as competências, órgãos e recursos financeiros das
comunidades intermunicipais, das associações de municípios de fins específicos, das
áreas metropolitanas e do sector empresarial local, de modo a, designadamente, se
enfatizarem estrangulamentos induzidos pela divisão administração actual.
4.1. Comunidades Intermunicipais: constituição, competências, órgãos e recursos
financeiros
As comunidades intermunicipais (CIM) são pessoas colectivas de direito público,
formadas por municípios e que acomodam uma ou mais unidades territoriais definidas
com base nas NUTS. Podem ter um âmbito regional desde que ocorra a fusão de duas
ou mais NUTS III contíguas e que pertençam à mesma NUTS II (Figura 1.4). Embora
cada município possa pertencer a várias associações de municípios de fins específicos,
52
só pode fazer parte de uma única comunidade intermunicipal.7 A criação da
comunidade intermunicipal acontece com a aprovação dos estatutos pelas
assembleias municipais da maioria absoluta dos municípios que a compõe.
Figura 1.4. As CIM e áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto
Fonte: Associação Nacional de Municípios, www.anmp.pt
O actual quadro legal permitiu que as comunidades intermunicipais (bem como
as áreas metropolitanas), constituídas no contexto do regime jurídico anterior (Leis
n.ºs 10/2003 e 11/2003, de 13 Maio), pudessem ser transformadas em comunidades
7 Para efeitos do associativismo municipal, as unidades territoriais constam do Decreto-Lei n.º 68/2008,
de 14 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 85/2009, de 3 de Abril e pela Lei n.º 21/2010, de 23 de Agosto.
53
intermunicipais correspondentes às unidades territoriais definidas com base nas NUTS
III em que se inserem, na condição da instituição da comunidade intermunicipal e da
aprovação dos estatutos pelos respectivos órgãos, no prazo de 90 dias a contar da
entrada em vigor do actual regime.
As CIM visam a promoção do desenvolvimento regional, a articulação dos
investimentos públicos de carácter supra-municipal e a gestão contratualizada do
QREN. Além disso, estão receptivas a acomodar as competências que para elas
possam vir a ser transferidas pela administração central ou que lhes sejam
delegadas pelos municípios.
O órgão deliberativo das CIM é a assembleia intermunicipal, composta por
membros de cada assembleia municipal. O órgão de direcção é o conselho executivo,
composto pelos presidentes das câmaras municipais que a compõem.
As CIM podem criar serviços de apoio técnico e administrativo, dispondo de
pessoal próprio preferencialmente proveniente dos quadros de pessoal dos
respectivos municípios, de associações de municípios, de assembleias distritais ou de
serviços da administração directa ou indirecta do Estado. Em todo caso, os encargos
com pessoal contam para efeitos do limite estabelecido na Lei com as despesas com
pessoal dos respectivos municípios.
As CIM possuem património e finanças próprios, salientando-se os seguintes
recursos financeiros, além das receitas próprias:
a. Transferências do orçamento do Estado equivalentes a 0,5% do Fundo de
Equilíbrio Financeiro corrente previsto para os municípios da respectiva
unidade territorial;
b. Contribuições dos respectivos municípios;
c. Empréstimos, nos termos legalmente aplicáveis, designadamente no que se
refere aos limites de endividamento dos municípios integrantes;
d. As transferências resultantes da contratualização com a administração central
e outras entidades públicas ou privadas;
e. Montantes de co-financiamento comunitário ou nacional.
54
Refira-se ainda que, conforme definido pela Lei das Finanças Locais (Lei n.º 2/2007, de
15 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 22-A/2007, de 9 de Junho, e pela Lei n.º 67-A/2007,
de 31 de Dezembro), os empréstimos obtidos e o seu endividamento líquido, relevam
para o apuramento do endividamento dos respectivos municípios, em proporção à
participação. O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL) é o
regime contabilístico aplicável e as contas estão sujeitas à apreciação e julgamento do
Tribunal de Contas em moldes idênticos às dos municípios.
Na Tabela 1.4, fornecem-se três exemplos de orçamentos de CIM para o corrente
ano. Duas delas (a CIM do Alto Minho e a CIM do Baixo Vouga) são as actuais CIM-
piloto;8 a terceira (CIM do Cávado) foi escolhido somente para ilustrar a disparidade de
valores envolvidos nos orçamentos das diferentes CIM, disparidade esta que se repete
por todo o território nacional, reflectindo os distintos graus de dinamismo imprimidos
pelos municípios às comunidades em que se inserem.
Merece destaque, desde logo, a disparidade de valores no que toca as
comparticipações dos municípios para as CIM. Note-se que estas incluem quotizações,
mas também eventualmente outras transferências para a CIM da responsabilidade dos
municípios. Na CIM do Cávado, por exemplo, as comparticipações resumem-se
praticamente às quotizações, enquanto nas outras duas CIM apresentadas, as
transferências para lá das quotizações praticamente quadruplicam estas últimas. Já
quanto às rubricas de capital, destacam-se pela positiva os valores substanciais (tanto
de despesa como de receita) no caso da CIM do Baixo Vouga; estes valores reflectem
os 8,2 milhões de euros presentemente afectos a investimento no âmbito do
programa Polis.
8 Está em curso um estudo-piloto sobre os modelos de competências, modelos de financiamento,
modelos de gestão e transferências de recursos, baseado nestas duas CIM (uma de território maioritariamente rural e outra de território maioritariamente urbano), coordenado pela Direcção-Geral da Administração Local.
55
Tabela 1.4. Orçamento de 2012 em três Comunidades Intermunicipais
CIM do Alto Minho
Receitas Despesas
Correntes 3895,3 Correntes 3770,0
Orç.Estado 212,1
Part. com. proj. co-fin. 2225,6
Municípios 1427,1
De Capital 435,3 De Capital 560,6
Total 4330,6 Total 4330,6
CIM do Vale do Cávado
Receitas Despesas
Correntes 1439,6 Correntes 1364,4
Orç.Estado 164,6
Part. com. proj. co-fin. 963,1
Municípios 274,5
De Capital 0,0 De Capital 75,2
Total 1439,6 Total 1439,6
CIM do Baixo Vouga
Receitas Despesas
Correntes 3353,4 Correntes 3042,1
Orç.Estado 165,5
Part. com. proj. co-fin. 1629,2
Municípios 1436,5
De Capital 9327,8 De Capital 9639,0
Total 12681,2 Total 12681,2
Fonte: CIM do Alto Minho, Grandes Opções do Plano e Orçamento 2012; CIM do Vale do Cávado, Grandes Opções do Plano e Orçamento 2012; CIM do Baixo Vouga, Grandes Opções do Plano e Orçamento 2012. Valores em milhares de euros
56
4.2. Áreas metropolitanas: constituição, competências, órgãos e recursos financeiros
De acordo com a Lei 46/2008, de 27 de Agosto, “as áreas metropolitanas de Lisboa e
do Porto são pessoas colectivas de direito público e constituem uma forma específica
de associação dos municípios abrangidos pelas unidades territoriais definidas com
base nas NUTS III da Grande Lisboa e da Península de Setúbal, e do Grande Porto e de
Entre Douro e Vouga, respectivamente”.
Os municípios associados em área metropolitana podem ainda integrar
associações de municípios de fins específicos.
Para além das competências atribuídas às associações de municípios de fins
múltiplos, as áreas metropolitanas de Lisboa e Porto participam ainda na definição dos
planos e programas de investimentos públicos com incidência na área metropolitana e
na definição de redes de serviços e equipamentos de âmbito metropolitano.
Efectivamente, as áreas metropolitanas foram criadas para satisfação de dois grandes
objectivos:
(i) articulação dos investimentos municipais de interesse supra-municipal;
(ii) coordenação de actuações entre municípios e os serviços da administração
central, nas seguintes áreas:
a. Infra-estruturas de saneamento básico e de abastecimento público;
b. Saúde;
c. Educação;
d. Ambiente, conservação da natureza e recursos naturais;
e. Segurança e protecção civil;
f. Acessibilidade e transportes;
g. Equipamentos de utilização colectiva;
h. Apoio ao turismo e à cultura;
i. Apoios ao desporto, à juventude e às actividades de lazer,
j. Planeamento e gestão estratégica, económica e social;
k. Gestão territorial na área dos municípios integrantes.
57
Os órgãos das áreas metropolitanas são a Assembleia Metropolitana e a Junta
Metropolitana. O primeiro é o órgão deliberativo, sendo composto por 55 membros
eleitos por sufrágio pelas assembleias municipais de cada município participante na
área metropolitana. O segundo é o órgão representativo das câmaras municipais,
sendo constituído pelos presidentes de câmara municipal de cada município que
integra a área metropolitana, os quais, por sua vez, elegem um presidente e dois vice-
presidentes. Dada a limitação legal imposta ao exercício de funções executivas dos
eleitos locais, a execução das deliberações da assembleia metropolitana cabe a uma
comissão executiva metropolitana, estrutura permanente da área metropolitana, com
membros designados pela junta metropolitana e com ratificação pela assembleia
metropolitana.
As áreas metropolitanas têm património e finanças próprios, salientando-se de
entre os recursos financeiros de que podem dispor, para além das receitas próprias e
das receitas legalmente previstas para as comunidades intermunicipais, as
transferências do Orçamento do Estado equivalentes a 1% da transferência do Fundo
de Equilíbrio Financeiro corrente previsto para o conjunto dos municípios integrantes.
De sublinhar que o endividamento das áreas metropolitanas também releva para o
endividamento dos respectivos municípios.
A título ilustrativo, a Tabela 1.5 apresenta o resumo do orçamento das áreas
metropolitanas de Lisboa e do Porto para o ano de 2012.
Como se pode verificar, tanto as contribuições dos municípios como a
contribuição do Orçamento do Estado para as duas áreas metropolitanas apresentam
valores muito baixos por comparação com os recursos públicos globais afectos à
administração local; por exemplo:
o As transferências do Orçamento do Estado para as áreas metropolitanas em
2012 (cerca de 1,2 milhões de euros) equivalem a somente 0,06% do
montante inscrito no Orçamento de Estado 2012 no âmbito da Lei das
Finanças Locais (cerca de 2,1 mil milhões de euros; ver Tabela 1.1);
58
o As transferências dos municípios de Lisboa e do Porto para as respectivas
áreas metropolitanas em 2012 representam, respectivamente, 0,01% e 0,05%
da despesa total orçamentada por esses municípios.
Tabela 1.5. Orçamento de 2012 das áreas metropolitanas
Área Metropolitana do Porto
Receitas Despesas
Correntes 2493,05 Correntes 2475,74
Orç.Estado 640,10
Part. com. proj. co-fin. 800,11
Municípios 1029,82
De Capital 36,81 De Capital 54,12
Total 2529,86 Total 2529,86
Área Metropolitana de Lisboa
Receitas Despesas
Correntes 1242,97 Correntes 1156,57
Orç.Estado 591,85
Part. com. proj. co-fin. 0,00
Municípios 592,05
De Capital 0,01 De Capital 86,43
Outras 0,01
Total 1242,99 Total 1242,99
Fonte: Área Metropolitana de Lisboa, Orçamento e Mapa de Pessoal 2012; Área Metropolitana do Porto, Resumo do Orçamento 2012. Valores em milhares de euros.
Acresce, ainda, o facto da magnitude global do orçamento das áreas metropolitanas
ficar aquém do verificado em diversas CIM, apesar do contributo do Orçamento do
Estado ser substancialmente inferior nestas últimas (Cf. Tabela 1.4).
59
4.3. Associações de Municípios de Fins Específicos: constituição, competências,
órgãos e recursos financeiros
As associações de municípios de fins específicos são pessoas colectivas de direito
privado instituídas para efectivação de interesses específicos dos municípios que as
integram, na defesa de interesses colectivos de natureza sectorial, regional ou local
consistindo em modelos territoriais e objectivos flexíveis. Estas associações regem-se
pelas disposições do direito privado, mas estão também sujeitas às normas do regime
jurídico do contrato de trabalho na administração pública, do código dos contratos
públicos, da Lei de organização e processo do Tribunal de Contas e do regime jurídico
da tutela administrativa.
Ficaram sujeitos à transformação automática em associações de municípios de
fins específicos as comunidades intermunicipais e as áreas metropolitanas criadas nos
termos das Leis n.ºs 10/2003 e 11/2003, de 13 de Maio, que não se tenham
convertido. No entanto, as associações de municípios de fins específicos constituídas
até 31 de Agosto de 2008 podiam manter a natureza de pessoa colectiva de direito
público.
A constituição em associação de municípios de fins específicos resulta da
manifestação de interesse por parte das câmaras municipais, mas a aprovação do
acordo de constituição cabe às respectivas assembleias municipais. Os estatutos
devem referir:
a. A denominação, a sede e a composição;
b. Os fins;
c. Os bens, serviços e outros contributos com que os municípios concorrem
para a prossecução das suas atribuições;
d. As competências dos seus órgãos;
e. A estrutura orgânica e o modo de designação e funcionamento dos seus
órgãos, bem como a sua duração, quando a associação de municípios de fins
específicos não se constitua por tempo indeterminado.
60
Após integração numa associação de municípios de fins específicos, os respectivos
municípios comprometem-se a permanecer por um período de três anos, sob pena de
perda de todos os benefícios financeiros e administrativos, e de não poderem integrar
outras associações com finalidade idêntica, num período de dois anos.
As associações de municípios de fins específicos têm património e finanças
próprios, notabilizando-se, além das receitas próprias, os seguintes recursos
financeiros:
a. Contribuições dos respectivos municípios;
b. Empréstimos, nos termos legalmente aplicáveis, nomeadamente no que se
refere aos limites de endividamento dos respectivos municípios;
c. Transferências resultantes da contratualização com a administração central e
outras entidades públicas ou privadas;
d. Montantes de co-financiamento comunitário ou nacional.
Refira-se que, conforme estabelece a Lei das Finanças Locais, os empréstimos obtidos,
bem como o endividamento líquido, relevam para o apuramento do endividamento
dos respectivos municípios, em proporção à participação.
4.4. Sector empresarial local
O regime jurídico do sector empresarial local (SEL) é definido pela Lei n.º 53-F/2006, de
29 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 67-A/2007 de 31 de
Dezembro e pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro. Comporta as empresas
municipais, intermunicipais e metropolitanas que tomam a forma de sociedades
comerciais, pessoas colectivas de direito privado, ou de entidades empresariais locais,
pessoas colectivas de direito público. As sociedades comerciais controladas por
distintas entidades públicas integram-se no sector empresarial da entidade que, no
conjunto das participações do sector público, é titular da maior participação.
61
Sociedades comerciais
As sociedades são pessoas colectivas de direito privado constituídas nos termos da Lei
comercial em que municípios, associações de municípios e áreas metropolitanas
exercem, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante.
Estas sociedades podem adoptar a forma de sociedades anónimas ou sociedades
por quotas, podendo ser unipessoais e regem-se pelo regime jurídico do sector
empresarial local, pelos estatutos e supletivamente pelo regime do sector empresarial
do Estado e pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais. A sua denominação
deve integrar a indicação da natureza municipal, intermunicipal ou metropolitana. A
criação de empresas e a decisão de aquisição de participações que permita influência
dominante é da responsabilidade da:
o Assembleia municipal, sob proposta da câmara, quando a natureza é
municipal;
o Assembleia intermunicipal, sob proposta do conselho directivo, com parecer
favorável das assembleias municipais dos municípios integrantes, quando a
natureza é intermunicipal;
o Assembleia metropolitana, sob proposta da junta metropolitana, existindo
parecer favorável das assembleias municipais dos municípios integrantes,
quando a natureza é metropolitana.
A criação de empresas, ou a obtenção de uma participação que permita alcançar
influência dominante deve ser antecedida de estudos técnicos que provem a
viabilidade económica das unidades, em face do desenvolvimento da actividade por
via de uma entidade empresarial, sob pena da decisão envolver nulidade e
responsabilidade financeira. O carácter municipal, intermunicipal ou metropolitano da
empresa permite que a entidade participante lhe atribua tarefas públicas ou lhe
delegue poderes de autoridade.
O objecto social das empresas deve obrigatoriamente acomodar a exploração de
actividades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento local e regional e a
62
gestão de concessões. É absolutamente proibida a criação de empresas para
desenvolvimento de actividades de natureza puramente administrativa, ou de carácter
mercantil ou cujo objecto social não se englobe no seio das atribuições da autarquia
ou da associação de municípios.
As orientações estratégicas da empresa são definidas pelos órgãos executivos
das entidades municipais/supramunicipais e devem constar do contrato de gestão ou
do contrato programa celebrado com as entidades participantes. Esse contrato define
ainda a missão ou objecto, a possibilidade das empresas exercerem competências
delegadas e regulam a relação financeira entre as entidades. Às empresas encarregues
da gestão de concessões estão proibidas formas de financiamento por parte das
entidades participantes.
De modo a transmitir uma imagem real e adequada da situação financeira do
município, prevê-se a consolidação financeira dos resultados das operações do
conjunto de empresas do sector empresarial do município. Em todo caso, as empresas
devem apresentar resultados anuais equilibrados.
Os empréstimos contraídos pelas empresas relevam para os limites de
capacidade de endividamento dos municípios, apresentando-se vedada a concessão de
empréstimos pelas empresas às entidades participantes e vice-versa, assim como a
intervenção das empresas como garante de empréstimos ou outras dívidas das
mesmas.
O endividamento de empréstimos de médio e longo-prazo e endividamento
líquido das sociedades comerciais nos quais os municípios, associações de municípios e
áreas metropolitanas de Lisboa e Porto detenham, directa ou indirectamente, uma
participação social, reflecte-se no endividamento dos municípios participantes na
proporção da sua participação no capital social.
Entidades empresariais locais
As entidades empresariais locais são pessoas colectivas de direito público com
natureza empresarial estabelecidas pelos municípios, associações de municípios ou
63
áreas metropolitanas e regulam-se pelo regime jurídico do sector empresarial local
(capítulo VII da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro) e, supletivamente, pelas
restantes normas do referido diploma. Incluem-se ainda as empresas de natureza
municipal e intermunicipal constituídas nos termos da Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto,
existentes à data da entrada em vigor da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, as
quais deveriam adequar os seus estatutos ao disposto no presente regime jurídico no
prazo máximo de dois anos a contar da data da sua publicação; ou seja, até Dezembro
de 2008. Caso não tenham revisto os estatutos, prevalece o disposto no actual regime
jurídico. A denominação deve indicar a natureza municipal, intermunicipal ou
metropolitana.
A sua capacidade jurídica comporta os direitos e obrigações essenciais ou
convenientes à prossecução do seu objecto. Têm autonomia administrativa, financeira
e patrimonial e, nos termos gerais, estão sujeitas ao registo comercial, com as
necessárias adaptações.
Conforme os casos, a tutela económica e financeira das entidades empresariais
locais é exercida pelas câmaras municipais, pelos conselhos directivos das associações
de municípios e pelas juntas metropolitanas, sem prejuízo do respectivo poder de
superintendência. Estas entidades devem ser extintas quando a autarquia ou
associação responsável pela constituição tiver de cumprir obrigações assumidas pelos
órgãos da entidade empresarial local para as quais o respectivo património se revele
insuficiente. Podem ainda ser transformadas em empresas, devendo essa
transformação ser precedida de deliberação dos órgãos competentes para a sua
criação.
A Tabela 1.6 resume a informação mais recente relativamente ao número de
empresas do SEL segundo a sua natureza jurídica e a entidade pública de controlo,
enquanto a Figura 1.5 ilustra a distribuição das empresas do SEL por sector de
intervenção.
64
Tabela 1.6. O universo do SEL, 2009
Tipo de entidade Número de empresas
Total de empresas 392
Sociedades comerciais 242
Municipais 211
Intermunicipais/metropolitanas 31
Entidades empresariais locais 123
Municipais 116
Intermunicipais/metropolitanas 7
Empresas sob influência dominante indirecta 27
Fonte: Livro Branco do SEL
Figura 1.5. Distribuição das empresas do SEL por sector de
intervenção, 2009
Fonte: Livro Branco do SEL
65
5. Estrangulamentos e atendimentos
O primeiro objectivo deste estudo é ajudar a identificar quais as competências a
centralizar nas áreas metropolitanas, tendo em conta os processos top-down e
bottom-up de reorganização administrativa, e, em particular, nas áreas metropolitanas
do Porto e de Lisboa, salientando-se, em função da sua natureza, as competências:
o De planeamento, de gestão, de decisão de investimento, de fiscalização e de
licenciamento tipicamente regionais, as quais, face à inexistência de regiões
administrativas, deverão ser exercidas pela administração descentralizada do
Estado a nível local e metropolitano;
o Que, pela sua natureza e escala de intervenção, devem ser centralizadas nas
áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto.
Em segundo lugar, trata-se de avaliar os recursos humanos, financeiros e patrimoniais
a centralizar de modo a acompanhar a transferência de competências. Essa
centralização de recursos deverá naturalmente gerar ganhos relevantes.
Para o efeito, nesta secção, apontam-se algumas ambivalências jurídicas e
considerações técnicas genéricas a que se deve atender.
5.1. Ambivalências jurídicas
Relativamente à estrutura da administração pública e a sua relação com as vantagens
e potenciais desvantagens da descentralização observa-se alguma ambivalência. Por
um lado, reconhece-se na CRP que “a administração pública será estruturada de modo
a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a
participação dos interessados na sua gestão efectiva” (art.º 267, n.º 1, da CRP). Por
outro lado, refere-se no mesmo artigo da CRP que a descentralização deverá ser
consumada “sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da administração
e dos poderes de superintendência e tutela dos órgãos competentes”.
Em particular, esse cenário nebuloso deverá ser lido a par de todos os artigos da
CRP que consagram os direitos sociais dos cidadãos, nomeadamente nas esferas da
66
educação, saúde e protecção e acção social. Por exemplo, a consagração de que “todos
têm direito ao ensino com garantia do direito à igualdade de oportunidades de acesso
e êxito escolar” (art.º 74 da CRP) impõe limites à descentralização da educação: sendo
feita, não haverá garantia de que o dever constitucional é satisfeito em todas as áreas.
A CRP de 1976 aclamava já a necessidade de descentralização, operacionalizando
o princípio da autonomia local, segundo o qual o Estado deve devolver tarefas que,
pela natureza das mesmas, relevam interesses de populações territorialmente
delimitadas. Além disso, está associado ao princípio da subsidiariedade, igualmente
consagrado na CRP, art.º 6, e referido no art.º 2º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro,
e que sugere que o Estado só deve realizar actividades que não sejam mais eficiente e
eficazmente alcançadas pelas autarquias locais.
5.2. Considerações técnicas genéricas
De acordo com o peso da despesa da administração local e regional no total da
despesa das administrações públicas, conclui-se que Portugal é um dos países menos
descentralizados da União Europeia.9 As questões essenciais que se devem colocar no
acto de análise da eventual descentralização/transferência de competências para as
áreas metropolitanas são as seguintes:
o Porquê a ênfase nas áreas metropolitanas? A este nível há que atender a alguns
princípios base, nomeadamente: grau de proximidade aos cidadãos,
adaptabilidade às preferências locais, extensão dos canais burocráticos e
economias de escala.
o O que transferir para as áreas metropolitanas? Tendo em conta os princípios
anteriores, importa dar uma resposta em cada domínio de atribuições e
competências ao que deve ou não ser acomodado.
o Como transferir nas áreas metropolitanas? Trata-se de saber se a transferência
de competências deve ser total (isto é, as competências deixam de estar na
9 Este ponto é desenvolvido no Capítulo 2 do presente trabalho.
67
administração central ou município) ou se deve manter-se um regime de
parceria com a administração central e municipal.
Numa primeira análise, que será desenvolvida no Capítulo 3, parece poder apontar-se
para que, em termos genéricos, se devam reunir na administração central as
atribuições e competências cuja descentralização coloque em causa direitos sociais
basilares, através da eventual violação de princípios de universalidade, acessibilidade e
igualdade de oportunidades dos cidadãos no território nacional ou coloque em causa a
equidade no tratamento de outros agentes económicos nesse mesmo território.
Por seu turno, deverão reunir-se atribuições e competências nas áreas
metropolitanas quando for pertinente uma combinação entre o princípio da
subsidiariedade, segundo o qual uma menor escala garante uma maior proximidade
aos cidadãos e uma maior adaptabilidade às preferências locais, e a necessidade de se
assegurar que o território a que se destina a descentralização permitam, entre outros
aspectos, a exploração de economias de escala no exercício das competências em
causa.
No essencial, o processo de descentralização, de amplitude reduzida quando
comparada com a situação europeia, tem sido consumada principalmente via
transferência de atribuições, competências e recursos para os municípios, aplicando-se
assim de modo primordial o princípio da subsidiariedade. Contudo, reconhecendo-se,
por vezes, que a escala territorial e demográfica do município é insuficiente, surgem
então as entidades supra-municipais – como as áreas metropolitanas –, como
alternativa para a assunção de certas competências no âmbito da descentralização.
Há, contudo, alguns problemas associados a estas entidades supra-municipais e à
consequente afectação de competências. Tratam-se de órgãos intermunicipais em que
os seus dirigentes respondem, antes do mais perante o eleitorado do respectivo
município e não perante os munícipes da área metropolitana ou comunidade inter-
municipal. Esta legitimidade democrática indirecta não só enfraquece a representação
como os incentivos para os eleitos locais serem activos no inter-municipalismo. Por
outro lado, no capítulo das competências dos órgãos (por exemplo, da Junta
68
Metropolitana; veja-se o art.º 1 da Lei n.º 46/2008, de 27/08), parece existir uma
significativa limitação na forma do seu exercício.
Em síntese, ao nível das áreas metropolitanas, identificam-se os seguintes
estrangulamentos:
o Extensa (e genérica) elencagem de atribuições e competências sem a devida
correspondência ao nível dos meios financeiros (como ilustrado na Secção 4.2
do presente capítulo);
o Órgãos com composição por inerência, condicionando a disponibilidade dos
seus membros para o exercício- das funções atribuídas;
o Ambivalência da estrutura orgânica, em particular na atribuição da função
executiva, acometida a uma estrutura que, sendo permanente, não é um
órgão da área metropolitana;
o Legitimidade democrática apenas indirecta que condiciona a sustentação da
tomada de decisões.
Neste contexto, a reforma da administração poderá estar associada a vários tipos de
situações envolvendo reunião de competências nas áreas metropolitanas:
o A extinção de estruturas da administração central ou municipal, cujas
atribuições e competências poderão passar para:
� Uma nova estrutura da administração metropolitana;
� Estruturas da administração metropolitana já existentes.
o A extinção de uma entidade dentro de uma estrutura no pressuposto que as
competências exercidas por essa(s) estrutura(s) serão assumidas pelo nível
metropolitano;
o A mera transferência de competências, não associada à extinção de estrutura
nem de entidades. Isto significa que, apesar da afectação de competências à
área metropolitana, a estrutura de onde elas serão transferidas mantém um
conjunto significativo de outras competências.
69
Em suma, as transferências para a área metropolitana podem resultar directamente da
reforma orgânica do Estado e dos municípios ou ser independente disso.
Com uma delimitação precisa das competências àquele nível hierárquico da
administração e uma definição rigorosa do seu modo de financiamento, o objectivo
operacional a atingir terá de ser claro: uma menor carga fiscal para suportar o
conjunto de bens e serviços públicos mais adequados às necessidades das populações,
promovendo a coesão territorial e o desenvolvimento local, sem comprometer a
identidade histórica, cultural e social das comunidades locais.
70
Capítulo 2. Realidade da divisão administrativa e
das áreas metropolitanas no contexto europeu.
Sendo o enfoque deste estudo a análise dos aspectos relacionados com a transferência
de recursos e competências entre diferentes níveis das administrações públicas,
parece útil analisar brevemente a experiência de diversos países europeus no que toca
a afectação de despesa e pública e respectivas formas de financiamento.
Por outro lado, pretendendo-se essencialmente apresentar uma proposta de
competências para as áreas metropolitanas, parece igualmente útil analisar
brevemente as experiências de algumas áreas semelhantes a nível europeu, a
comparar com o panorama actual português.
Com este exercício de benchmarking internacional, aos dois níveis referidos,
pretendem-se identificar exemplos eventualmente inspiradores para Portugal e, em
particular, para as suas áreas metropolitanas.
Deste modo, o presente capítulo divide-se em duas secções. A primeira dedica-se
aos modelos de divisão administrativa e de financiamento adoptados em diversos
países europeus, ilustrados com a evidência empírica relativamente à afectação de
despesa e receita pública a cada nível de administração, enquanto que a Secção 2
evidencia, de modo sintético, algumas experiências europeias no que toca a áreas
metropolitanas.
71
1. Modelos de divisão administrativa, grau de descentralização da
despesa e receita e afectação por funções no panorama europeu
1.1. Modelos de divisão administrativa e grau de descentralização da despesa e
receita públicas
Na Europa existe uma larga variedade de modelos de divisão administrativa e política.
Nos pólos opostos, podemos distinguir entre as verdadeiras federações e os Estados
unitários.
No primeiro caso no qual se englobam países como a Alemanha, a Áustria ou a
Bélgica, encontramos essencialmente um conjunto de Estados/governos integrantes
que acordaram a existência de um governo federal com autoridade sobre todo o
território e população para as funções que cobrem o referido território, enquanto
retiveram para si funções relacionadas com os seus próprios territórios.
Numa federação, existe uma constituição própria para cada Estado-membro
(Estado federado), a qual não pode, naturalmente, colidir com a constituição federal.
Além disso, os Estados-membros participam no poder legislativo, executivo e judicial,
segundo uma distribuição de competências normalmente definida na constituição
federal.
No exercício de benchmarking que se pretende realizar sobre a afectação da
despesa pública e as formas de financiamento, entendeu-se útil excluir o exemplo
destes países, pois que, tratando-se de federações, comportam um regime
particularmente distinto do português.
Já no segundo caso, encontramos os países nos quais as funções do Estado são
habitualmente concretizadas através de um sistema de governo “multi-níveis”, mas
para o qual o Estado pode reorganizar os poderes locais e regionais à sua discrição,
eliminando determinadas unidades e criando outras, na medida em que não há, como
no caso das federações, qualquer acordo constitucional que torne isso impossível.
Por outro lado, estes poderes locais e regionais, estão, em última análise, sempre
limitados pelo Estado central, que é uno, ao contrário do que sucede no caso das
72
federações, em que cada um dos Estados federados tem autoridade para agir em
(algumas) áreas relevantes de forma independente do centro e de cada um dos outros.
Mesmo nestas circunstâncias os exemplos diferem muito ao nível europeu. Tal
sucede quer quanto ao número de níveis de governo quer quanto ao próprio grau de
autonomia de actuação (inclusive legislativo) dos mesmos níveis.
Assim, encontramos desde logo os Estados unitários com governos regionais
razoavelmente forte, isto é, Estados regionalizados, como são os casos da Espanha, da
França ou da Itália. Por outro lado, encontramos Estados unitários com algum grau de
descentralização, mas com grau de poder para os governos sub-centrais menor que
nos casos anteriores. Tais são os casos de países como a Dinamarca, o Reino Unido, a
Holanda e a Suécia, com dois níveis de governo, ou de Portugal, Grécia, Finlândia,
Irlanda e Luxemburgo, com três níveis de governo (em Portugal, a administração
central, a administração regional – Açores e Madeira, e a administração local).
Na Europa existem também diferentes experiências em termos de modelos de
financiamento. Nalguns países, o sistema de subvenções serve quase integralmente
para efeitos de igualização, mesmo que isso provoque alguma dependência do
governo central. Tais são os casos de países como o Reino Unido, a Noruega ou a
Dinamarca. Noutros países, o sistema apenas tem por função uma igualização parcial,
dando alguma autonomia aos governos locais. Tais são os casos de países como a
França, a Holanda ou Portugal.
O grau de descentralização no que se refere ao exercício das funções do Estado
também difere de país para país. Por exemplo, ao nível de despesa pública total
(despesa corrente mais despesa de capital) e da receita fiscal, a disparidade de grau de
descentralização pelos diferentes níveis da administração pública no espaço europeu
pode ser verificado na Figura 2.1, sendo que a análise inclui os casos dos países
europeus sem nível estadual ou equiparado pelas razões anteriormente aduzidas.10
10 Vale a pena notar que a Espanha não aparece contemplada na Figura 2.1, pois é tratada pelo Eurostat como uma federação. De facto, politicamente não se trata de uma federação, mas o grau de autonomia de algumas das suas regiões permite tratar a Espanha como se o fosse.
73
Figura 2.1. Despesa pública e receita fiscal por sector das administrações
públicas numa selecção de países europeus
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
74
Merece realce a elevada disparidade entre a média dos 25 países europeus
seleccionados e Portugal. Relativamente à despesa pública, a administração local e
regional executou 24,5% do total de despesa das administrações públicas na média
dos 25 países em 2010, enquanto que em Portugal aquele sector se ficou pelos 14,0%.
Quanto à receita fiscal, a média de execução dos 25 países europeus para a
administração local e regional foi de 15,8% do total de receita fiscal das administrações
públicas e em Portugal de somente 9,9%.
À luz destes números, Suécia, Finlândia, Letónia, Islândia, Dinamarca, República
Checa, Estónia, Itália, Polónia, Lituânia, Eslovénia Noruega, Eslováquia e França
apresentavam um maior grau de descentralização da receita fiscal que Portugal. Por
seu turno, aqueles mesmos países mais cinco outros (Holanda, Reino Unido, Hungria,
Roménia e Bulgária) evidenciavam um maior grau de descentralização da despesa
pública que Portugal.
Estes elementos parecem apontar, de forma clara, para a existência de uma
margem significativa para um aprofundamento do processo de descentralização
administrativa no nosso País, no âmbito do qual haverá espaço para um reforço das
competências e dos meios das áreas metropolitanas.
1.2. Despesa por funções da administração local e regional
Apesar do reduzido grau de descentralização da despesa pública em Portugal em
termos globais, é, porém, verdade que existe uma elevada disparidade de situações
quando se atenta à despesa detalhada pelas funções atribuídas às administrações
públicas, como já sugerido pela leitura da Tabela 1.3.
A Figura 2.2 ilustra a posição de Portugal no panorama europeu quanto a oito
funções, definidas segundo a classificação funcional da despesa pública mais habitual a
nível internacional, a COFOG (Classification of the Functions of Government), da
Divisão de Estatística das Nações Unidas (United Nations Statistics Division).11 Portugal
11
Excluem-se da análise as áreas dos serviços gerais da administração pública e da defesa, dado corresponderem a funções tipicamente cometidas ao nível central de governo no contexto europeu.
75
está abaixo da média europeia (25 países) em quatro: educação (-36,8 pontos
percentuais, p.p.); saúde (-20,5 p.p.); protecção social (-9,6 p.p.) e segurança e ordem
pública (-9,3 p.p.). O diferencial negativo de Portugal face aos países-líderes na
descentralização da despesa pública (Dinamarca e Suécia) ocorre igualmente naquelas
funções, merecendo destaque o particularmente elevado distanciamento na saúde e
na educação.
Contudo, em todas as funções excepto na habitação e equipamentos colectivos
(onde o registo nacional é de 97,2%) é possível identificar um número significativo de
países com valores superiores aos de Portugal: sempre oito ou mais. O número mais
alto ocorre no caso da educação (21 países), seguido da segurança e ordem pública (20
países) e da segurança e protecção social (19 países).
Figura 2.2 Despesa da administração local e regional por função (% do total das
administrações públicas, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
76
Interessará, assim, analisar em maior pormenor cada uma das funções
apresentadas acima, atendendo-se ao detalhe da classificação COFOG da despesa
pública por sub-funções.
Segurança e ordem pública
A Figura 2.3 deixa clara a posição recuada de Portugal no panorama europeu em
termos de descentralização de despesa pública relativamente a esta função.12 Como
ilustrado pela Tabela 2.1,13 este resultado reflecte a situação do nosso País quanto aos
serviços policiais, onde um valor quase nulo da despesa ao nível local e regional
contrasta, por exemplo, com valores de 13,4% (República Checa), 16,5% (Itália) e
73,3% (Reino unido). Já nos serviços de protecção contra incêndios, Portugal apresenta
um valor acima da média europeia para a despesa descentralizada (34,9%), embora
ficando atrás de outros países, designadamente o Reino Unido, a Irlanda, a Suécia, a
Eslovénia, a Noruega e a Finlândia, que apresentam valores entre os 81% e os 100%.
Não há registo de despesa pública descentralizada ao nível da justiça (tribunais) e dos
estabelecimentos prisionais nos países em análise, com excepção da Itália e da Estónia
(os valores são, contudo, muito reduzidos, entre 3% e 6%).
12
O peso das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira nesta função ascende a 19,9% do total das administrações local e regional de Portugal, embora devido especialmente à Região Autónoma da Madeira (dados de 2009, obtidos a partir dos Relatórios do Orçamento 2010 das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira). 13
No entanto, será conveniente notar que são vários os países que não têm dados disponíveis para a despesa pública ao nível das diferentes sub-funções na classificação funcional COFOG. São exemplo a Holanda, a Dinamarca, a França e a Polónia.
77
Figura 2.3. Despesa da administração local e regional em segurança e ordem pública
(% do total da função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
Tabela 2.1. Despesa da administração local e regional em segurança e ordem pública
por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
Portugal Média Europeia Reino Unido
Segurança e ordem pública 2,8% 12,1% 50,0%
Serviços policiais 0,4% 1,6% 73,3%
Serviços de protecção contra incêndios 34,9% 27,1% 100,0%
Tribunais 0,0% 0,1% 0,0%
Estabelecimentos prisionais 0,0% 0,4% 0,0%
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
78
Assuntos económicos
Portugal tem um desempenho acima da média europeia na descentralização da
despesa pública afecta aos assuntos económicos (ver Figura 2.4). O grau de
descentralização é mais elevado nas indústrias extractivas, transformadoras e
construção e nas comunicações, seguindo-se-lhes as áreas dos transportes, dos
combustíveis e electricidade e da agricultura, silvicultura, pesca e caça (abrangendo,
por exemplo, a regulação, supervisão e inspecção sectorial das actividades
económicas, respectiva infra-estruturação, o seu apoio e subsidiação), onde os valores
para Portugal estão acima da média europeia (ver Figura 2.5).14 Já a despesa ao nível
local e regional está praticamente ausente em Portugal na área dos assuntos
económicos, comerciais e laborais gerais (abrangendo, por exemplo, a regulação e
fiscalização de modo transversal da concorrência, a regulação e apoio às iniciativas de
exportação e turismo, a regulação e inspecção das condições laborais, o apoio às
actividades de protecção da propriedade industrial e a supervisão bancária), em
contraste com o sucedido em diversos países europeus (com destaque para a
Finlândia, Lituânia e Itália, com valores entre os 19,4% e os 52,6% da despesa
descentralizada).
14
Este desempenho reflecte também o peso das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira nesta função, que ascende a 34% do total da administrações local e regional de Portugal, devido especialmente à área da agricultura, silvicultura, exploração vegetal, pesca e caça, mas também dos transportes e comunicações.
79
Figura 2.4. Despesa da administração local e regional em assuntos económicos (% do
total da função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
80
Figura 2.5. Despesa da administração local e regional em assuntos económicos por
sub-função (% do total da sub-função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
Protecção do ambiente
Esta é uma das quatro funções onde Portugal revela um grau de descentralização da
despesa pública superior ao da média europeia (ver Figura 2.6). O nosso País apresenta
também valores acima da média europeia em todas as sub-funções na área da
protecção do ambiente, com a excepção da redução da poluição (ver Figura 2.7).
Embora se trate de uma das funções onde, globalmente, a disparidade entre países é
mais baixa, realça-se, contudo, o facto de existir uma forte dispersão de valores na
81
componente da protecção da diversidade biológica e da paisagem, com cinco países
(Lituânia, Estónia, República Checa, Itália e Portugal) a apresentarem graus de
descentralização de despesa entre 39,3% e 91,2% e seis países com valores nulos.
Figura 2.6. Despesa da administração local e regional em protecção do ambiente (%
do total da função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
82
Figura 2.7. Despesa da administração local e regional em protecção do ambiente por
sub-função (% do total da sub-função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
Habitação e equipamentos colectivos
A rubrica da habitação e equipamentos colectivos reúne uma parte significativa das
sub-funções relacionadas com as vertentes do urbanismo e do ordenamento do
território. Portugal apresenta uma descentralização praticamente integral de despesa
pública tanto no cômputo global desta função social como ao nível de todas as suas
componentes,15 à semelhança designadamente da Hungria e da Estónia e acima da
média europeia. Trata-se da função em que Portugal regista o maior diferencial
15 O peso das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira no conjunto das rubricas da habitação e equipamentos colectivos e da protecção ambiental totaliza 10,5% da despesa das administrações local e regional de Portugal nas duas funções (o apuramento dos dados orçamentais segundo a classificação funcional adoptado pelas duas Regiões Autónomas não permite distinguir entre aquelas duas rubricas).
83
positivo face à média europeia, sendo que, em simultâneo, se trata da função em que
esta última é mais elevada. À excepção de Malta, Chipre, Grécia e Dinamarca, todos os
países de entre os 25 em análise registam um grau de descentralização da despesa de
50% ou superior, o que contribui para que esta seja a função onde a dispersão de
valores entre países é mais reduzida (a par da função afecta à recreação, cultura e
religião).
Figura 2.8. Despesa da administração local e regional em habitação e equipamentos
colectivos (% do total da função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
84
Figura 2.9. Despesa da administração local e regional em habitação e equipamentos
colectivos por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
Saúde
Como já mencionado, o nosso País apresenta valores muito baixos na execução da
despesa pública com esta função ao nível descentralizado, registando o segundo maior
desfasamento face à média europeia, a seguir à educação. Este desempenho espelha
essencialmente o diminuto ou virtualmente nulo grau de descentralização da despesa
nas componentes dos produtos, aparelhos e equipamentos médicos (incluindo,
designadamente, medicamentos e outros produtos farmacêuticos), dos serviços para
doentes ambulatórios e dos serviços de saúde pública (0,3%, 3,0% e 5,1%,
respectivamente). Regista-se, contudo, uma percentagem de despesa ao nível local e
85
regional com alguma expressão, embora mesmo assim aquém da média europeia, no
que toca a componente associada aos serviços hospitalares (15,9%).16
Todavia, há que realçar a forte disparidade de valores entre países tanto ao nível
da função principal (em 25 países, existem sete com registo nulo ou quase e quatro
com registos acima dos 80%) como das várias sub-funções, com especial destaque para
os produtos, aparelhos e equipamentos médicos (Suécia e Itália exibem valores de
99,7% e 98,2%, enquanto que os restantes países apresentam registos nulos ou quase
nulos).
Figura 2.10. Despesa da administração local e regional em saúde (% do total da
função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
16
Este valor reflecte essencialmente o peso da despesa das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira em saúde, o qual, no cômputo da função, ascende a 92,5% do total da administrações local e regional de Portugal.
86
Figura 2.11. Despesa da administração local e regional em saúde por sub-função (%
do total da sub-função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
Recreação, cultura e religião
Esta é uma das quatro funções onde Portugal revela um grau de descentralização da
despesa pública superior ao da média europeia.17 Em termos das sub-funções no
âmbito da recreação, cultura e religião, é somente na componente de serviços de
emissões radiofónicas ou televisivas e serviços de edição que Portugal regista um
diferencial negativo face à média. No entanto, tal resulta, essencialmente, do valor
muito alto evidenciado pela República Checa (71,3%), dado que os restantes países
17
O peso das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira nesta função ascende a 8,3% do total das administrações local e regional de Portugal.
87
apresentam registos entre zero (cinco países) e 11% (Lituânia e Luxemburgo). Na
verdade, trata-se de uma das funções onde, globalmente, a disparidade entre países é
mais baixa, apenas se salientando a significativa dispersão de valores na já mencionada
sub-função de serviços de emissões radiofónicas ou televisivas e serviços de edição.
Figura 2.12. Despesa da administração local e regional em recreação, cultura e
religião (% do total da função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
88
Figura 2.13. Despesa da administração local e regional em recreação, cultura e
religião por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
Educação
Como já referido, o nosso País evidencia valores muito baixos na execução da despesa
pública com esta função social ao nível descentralizado, tratando-se mesmo da função
com maior desfasamento face à média europeia.18 Este desempenho espelha
essencialmente o reduzido grau de descentralização da despesa nas vertentes da
educação pré-escolar e ensino básico (1º ciclo) e do ensinos básico (2º e 3º ciclos) e
18
Acresce o facto do peso das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira nesta função ascender a 54,7% do total das administrações local e regional de Portugal.
89
secundário (ver Figura 2.14). No ensino superior, o registo nulo em Portugal contrasta
com os valores positivos e muito elevados na Itália e Irlanda (94,8% e 47,4%,
respectivamente) e também com a Finlândia (14,5%); todavia, os restantes países com
dados disponíveis apresentam valores nulos ou apenas marginalmente positivos ao
nível local e regional. Em oposição, o grau de descentralização da despesa na área dos
serviços anexos à educação (designadamente, transporte de alunos e serviços de
alimentação) excede em Portugal a média europeia, enquanto no ensino não definível
por níveis (captando, essencialmente, as diferentes vertentes de ensino para adultos)
o nosso País se posiciona apenas ligeiramente abaixo da média. Salienta-se, porém,
que também na vertente dos serviços anexos à educação países com valores muito
altos (por exemplo, a Itália e a Lituânia, com registos de 100% e 97,6%) convivem com
países (quatro) com graus de descentralização entre zero e 3,7%.
Figura 2.14. Despesa da administração local e regional em educação (% do total da
função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
90
Figura 2.15. Despesa da administração local e regional em educação por sub-função
(% do total da sub-função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
Segurança e acção sociais
Portugal apresenta um grau de descentralização da despesa pública muito reduzido
nesta função.19 Destacam-se, pela negativa, as sub-funções ligadas à exclusão social e
ao alojamento, com marcados diferenciais relativamente à média europeia. Em
contraste, o nosso País suplanta a média nas componentes de velhice, sobrevivência e
desemprego, áreas onde também no cômputo europeu se registam valores muito
baixos de descentralização da despesa. Todavia, há que realçar a forte disparidade de
valores entre países tanto ao nível da função principal (em 25 países apenas seis se
19
O peso das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira nesta função é também apenas marginal, tendo-se estabelecido em 2,3% do total das administrações local e regional de Portugal em 2009.
91
posicionam de modo relevante acima da média) como das várias sub-funções. Merece
especial destaque a componente do apoio ao desemprego, com dois países a
apresentarem valores de despesa descentralizada relevantes (Hungria e Suécia, com
21,9%, 13,7%) e os restantes países com valores entre zero e 3%, assim como ao
alojamento, caso em que seis países apresentam valores entre 85% e 100% (Lituânia,
Estónia, Eslovénia, Itália, Irlanda e Reino Unido) e seis com registos de zero ou apenas
ligeiramente positivos.
Figura 2.16. Despesa da administração local e regional em segurança e acção sociais
(% do total da função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
92
Figura 2.17. Despesa da administração local e regional em segurança e acção sociais
por sub-função (% do total da sub-função, 2009)
Fonte: elaboração própria, a partir de dados do Eurostat (base de dados on-line, disponível em http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal).
2. Algumas experiências europeias quanto a áreas metropolitanas
Como referido no início do presente capítulo, pareceu-nos importante estender o
exercício de benchmarking à análise do funcionamento e modelos de governo de casos
concretos de áreas metropolitanas existentes na União Europeia. Para o efeito,
baseamo-nos essencialmente em Escuela Politica y Alto Gobierno (2012), que
apresenta os traços fundamentais àqueles níveis da área metropolitana de Barcelona,
da Comunidade Urbana de Lyon, da Grande Paris, através da Ville de Paris e Região de
Île-de-France, e de Berlim, nos seus respectivos contextos nacionais.
93
2.1. Os quatro casos analisados
A Tabela 2.2 resume as principais características das áreas metropolitanas
seleccionadas, fazendo-se ainda uma extensão – por elaboração própria – ao caso da
Área Metropolitana do Porto.
A este propósito merece realce o facto da Área Metropolitana do Porto ser a
única, de entre os casos em estudo, que se insere num país cujo grau de
descentralização é classificado como baixo, havendo somente dois níveis infraestatais
de governo (e que se resumem a apenas um nível em Portugal continental). Na
verdade, pode-se afirmar que Portugal aparece como excepção no contexto da União
Europeia no que diz respeito ao grau de descentralização administrativa vigente.
Tabela 2.2. Características das áreas metropolitanas seleccionadas e extensão à Área
Metropolitana do Porto
Barcelona Lyon Paris Île de
France Berlin Porto
Descentralização
do país Forte Homogénea Homogénea Homogénea Forte Baixa
Níveis
infraestatais 4 4 4 4 3 2
Coincidência
territorial Forte Forte Baixa Baixa Baixa Baixa
Cidade capital Não Não Sim Sim Sim Não
Forma de
governança Indirecta Indirecta Directa Directa Directa Indirecta
Capacidade
legislativa Não Não Não Não Sim Não
Estatuto ZM(a) ECPI(b) CDep.(c) Região CLand(d) ZM(a)
Fonte: elaboração própria, com base em Escuela Politica y Alto Gobierno (2012). Notas:
(a) ZM representa zona metropolitana;
(b) ECPI significa estabelecimento público de cooperação
intermunicipal; (c)
CDep. significa cidade e departamento; (d)
CLand significa cidade e land.
94
De seguida, detalham-se os casos específicos analisados, enfatizando as principais
particularidades.
Área Metropolitana de Barcelona (AMB)
A AMB, constituída em 21 de Julho de 2011, é formada por Barcelona e 35 municípios
vizinhos. Cobre a quase totalidade da zona urbana da área de Barcelona e a totalidade
da área metropolitana. O órgão executivo é a junta de governo, composta por 18
membros, eleitos em eleições municipais. Por acordo tácito, o presidente é o
presidente da câmara municipal de Barcelona. O conselho metropolitano é o órgão
deliberativo, composto por todos os presidentes das câmaras dos municípios
integrantes e por um número de conselheiros fixado em função da população de cada
município.
A população da AMB é de 3.100.000 habitantes e ocupa uma área de menos de
600 km2 com elevada densidade populacional (5.139 hab./km2). O orçamento total da
AMB para o período 2007-2011 foi de 5.780 milhões de euros, o que em termos per
capita corresponde a 1.864,5 euros.
A AMB tem competências em matéria de desenvolvimento económico e social,
habitação, ordenamento do território, urbanismo, infra-estruturas de interesse
metropolitano, transportes e mobilidade, água, resíduos e meio ambiente, e coesão
social e territorial. Para além dessas competências, a AMB tem o poder jurídico para
assumir competências que outras entidades, nomeadamente municípios, deliberem
delegar-lhe ou transferir-lhe.
Importa ainda referir que a AMB reúne condições para conduzir políticas que
reforçam a eficácia e eficiência na gestão do território metropolitano:
o O seu território coincide com o da aglomeração urbana;
o As funções e competências são complementares das de outros níveis de
governo;
95
o As suas competências correspondem ao nível territorial da aglomeração
metropolitana, não incluindo genericamente competências melhor exercidas
por outros níveis de governo;
o Dispõe de orçamento adequado às competências;
o Possui uma estrutura flexível para levar a cabo as políticas requeridas;
o Conta com uma longa tradição de acordos com outros actores locais e
regionais e de participação em empresas públicas ou para-públicas.
Grande Lyon
A comunidade urbana de Lyon ou grande Lyon é constituída por 58 municípios. O
conselho metropolitano é administrado pelo conselho da comunidade e inclui 156
membros eleitos, por seis anos, entre os conselheiros municipais dos 58 municípios. O
número de membros do conselho é atribuído a cada município na proporção do
tamanho da sua população, sendo que, cada município tem, pelo menos, um membro.
O conselho da comunidade delega alguns dos seus poderes no seu presidente e na
mesa, composta pelo presidente, por 40 vice-presidentes eleitos pela comunidade
urbana e pelos presidentes dos cinco comités permanentes. Dada a sua natureza
jurídica – estabelecimento público de cooperação intermunicipal – tem carácter
administrativo com poder de decisão e de regulamentação no âmbito das suas
competências.
A população da grande Lyon é de 1.500.000 habitantes e ocupa uma área de 515
km2. O orçamento total da comunidade urbana de Lyon para 2011 ascendeu a 1.762,2
milhões de euros, o que em termos per capita corresponde a 1.174,8 euros.
Em matéria de competências destacam-se as relacionadas com: planeamento do
desenvolvimento económico, habitação e habitação de interesse social, planeamento
urbano, vias e caminhos públicos, principais equipamentos colectivos da aglomeração,
espaços públicos, localização industrial, transporte público regional, trânsito e
estacionamento, distribuição e saneamento da água potável, recolha e tratamento dos
resíduos domésticos, educação.
96
Paris e Île-de-France
A região de Paris compreende 1.281 municípios. A população da região é de
11.700.000 habitantes e ocupa uma área de cerca de 12.000 km2. O orçamento da
região para 2012 é de 4.770 milhões de euros, o que em termos per capita
corresponde a 401,7 euros. Por sua vez, a população de Paris é de 2.100.000
habitantes, distribuídos por uma superfície de 105 km2, e o orçamento para 2011
ascendeu a 7.750 milhões de euros; ou seja, em termos per capita o valor foi de
3.690,5 euros.
Em matéria de competências destacam-se as seguintes:
• Île-de-France: desenvolvimento económico, habitação social, urbanismo,
transporte, resíduos, qualidade de vida, ensino primário e secundário e
saúde.
• Paris: desenvolvimento económico e competitividade, turismo, habitação
social, ordenamento do território, planeamento urbano e uso dos solos,
transportes e estradas, meio ambiente, ensino superior e investigação
científica, educação secundária, formação profissional e emprego, saúde,
terceira idade, cultura e desporto.
Dado que muitas competências cabem a ambas as instituições, as instâncias de
coordenação permanente existentes são cruciais.
Berlim
Do ponto de vista institucional, Berlim é uma cidade-estado com constituição e
tribunal constitucional. A cidade conta com amplas competências administrativas, mas
também com poderes legislativos, podendo proferir normas em diversas áreas. Sendo
uma cidade-estado, tem jurisdição sobre quase todas as áreas, com a excepção
daquelas áreas exclusivas do governo federal. O presidente da câmara municipal, o
governador e o senado são responsáveis perante a câmara de deputados de Berlim
composta por 149 membros eleitos, eleitos por cinco anos. A organização
97
administrativa estabelece-se de acordo com os princípios estabelecidos pela
Constituição de Berlim e pelas leis do estado. A cidade encontra-se dividida em 12
distritos, cada um governado por um conselho eleito por sufrágio universal
proporcional, dirigido por um presidente da câmara municipal e um executivo
composto por cinco membros.
Berlim é a capital e a maior cidade da Alemanha, com cerca de 3.400.000
habitantes numa superfície de 892 km2. A sua área metropolitana abrange 2.284 km2 e
conta com cerca de 4.000.000 habitantes. Por sua vez, a área urbana da região de
Berlim-Brandemburgo ultrapassa os limites do Estado de Berlim e tem um total
estimado de 6.000.000 habitantes. O orçamento para 2009 foi de 20.700 milhões de
euros, correspondendo, em termos per capita, a 5.175 euros.
Relativamente às competências, o Estado de Berlim acumula as funções e
competências regionais e municipais, ainda que parte da execução seja delegada nos
distritos. Destaque-se, assim, as competências sectoriais em matéria de
desenvolvimento económico, tecnologia e investigação e ciência, desenvolvimento
urbano, transportes, meio ambiente, educação, juventude e desportos, saúde,
sanidade e serviços sociais, integração e trabalho, protecção do consumidor, polícia e
segurança, imigração e justiça.
2.2. Principais conclusões
No essencial, dos casos analisados parecem relevar os seguintes aspectos
fundamentais:
• Existe um grupo de políticas estreitamente ligadas ao território que parecem
adequadas ao nível da área metropolitana. Estas políticas constituem parte do
núcleo das competências que se encontraram nos quatro casos analisados e
sumariadas na Tabela 2.3;
• A inclusão de outras competências pode resultar numa utilização subeficiente dos
recursos;
98
• A eficácia e a eficiência das políticas territoriais podem estar relacionadas com a
cobertura geográfica e, em particular, com a coincidência com o território real da
área metropolitana e/ou a zona urbana;
• As instituições e as políticas metropolitanas inserem-se em contextos locais,
regionais e nacionais que condicionam a eficácia e eficiência das mesmas:
o Obrigando a mecanismos de concertação e coordenação, já que as
competências dependem também da sua repartição entre as diversas
instâncias de governo, nacional, regional, provincial, municipal e da inserção
da institucionalidade da área metropolitana nesta estrutura;
o Determinando a realização de acordos entre todos os actores do território,
públicos e privados; esses actores, bem como o grau de descentralização real,
condicionam também, em particular, a definição e o alcance das suas
competências e do seu modo de governança e de representação.
• Determinada a área geográfica da área metropolitana, Estado central e municípios
que a integram determinarão o modo de governança mais adequado:
o Regra geral:
- Na medida em que a autoridade da área metropolitana corresponde a
uma colectividade territorial existente e inserida no sistema de
descentralização do Estado, a eleição de, por exemplo, conselheiros,
parlamentários e deputados deve tender a ser directa, e a eleição do
presidente da instituição deve ser feita pela assembleia regional;
- Se a forma jurídica da organização da área metropolitana provém de um
acordo de intermunicipalidade, a eleição das suas autoridades deve
tender a ser indirecta, realizada por e entre os eleitos municipais dos
municípios que a formam.
o Na prática parece poder concluir-se que, efectivamente:
- Os sistemas de eleições indirectas dão-se em contextos com um alto
nível de descentralização e, acima de tudo, com uma estrutura de níveis
de governos local e regional muito diversificada (casos de Lyon e
99
Barcelona). Com efeito, graus de diversificação das estruturas
infraestatais preexistentes, parecem não tornar imprescindível a eleição
directa de novos conselheiros territoriais;
- É recomendável que os órgãos de decisão e deliberativos de instituições
da área metropolitana surjam do sufrágio universal em países pouco
descentralizados e com poucos níveis de poder infraestatal. Neste caso,
a criação da área metropolitana responde também a uma lógica de
descentralização e não apenas de optimização das políticas territoriais à
procura da maximização do bem-estar do cidadão;
- Quando as colectividades preexistentes assumem o papel de
instituições reguladoras das área metropolitana, o território das
mesmas tende a não corresponder ao das áreas metropolitanas ou ao
das zonas urbanas “vivas” por definição, pelo qual podem ver-se
incapacitadas de contribuir com soluções viáveis para os problemas
essenciais que as diversas formas de intermunicipalidade procuram
resolver. As limitações da cooperação horizontal Berlim-Brandemburgo
ou a falta de coordenação – por diversos factores – na Grande Paris são
exemplos desta situação.
• Para ambas as finalidades, modo de governo e definição das competências, o
estatuto legal da área metropolitana é particularmente relevante: os estatutos vão
desde um estabelecimento público (Lyon) até um estado federado (Berlim) e
podem ser o resultado da história ou a consequência lógica da estrutura
institucional.
• Os custos da transição para a nova institucionalidade devem ser cuidadosamente
avaliados para que se possam minimizar e compensar, em prazos razoáveis, os
efeitos positivos da racionalização e modernização das políticas públicas a seu
cargo.
100
Tabela 2.3. Competências das quatro áreas metropolitanas seleccionadas
Competências AMB Lyon Paris Île de
France Berlin
Desenvolvimento
económico
Desenvolvimento
económico x x x x x
Turismo x
Habitação Habitação social x x x x x
Ordenamento do
território
Ordenamento do território x x x x x
Urbanismo x x x x x
Infra-estruturas x x x x
Mobilidade Transportes públicos x x x x x
Trânsito x x x x
Meio ambiente
Higiene ambiental x x x x x
Tratamento de águas x x x x
Parques públicos x x x x x
Desenvolvimento
social
Educação x x x x x
Saúde x x x x x
Serviços sociais x x x x x
Cultura x x x x x
Funções soberanas Segurança x x x x
Outros Emergências x x x x x
Fonte: Escuela Politica y Alto Gobierno (2012).
101
Capítulo 3. Critérios de repartição de
competências no âmbito da organização
administrativa do território
No domínio da literatura económica, a discussão em torno dos critérios para a
distribuição e delimitação de competências no quadro de uma organização estatal
“multi-níveis” tem sido bastante abundante, centrando-se no quadro do que é
conhecido como a “teoria do federalismo fiscal”.
Esta teoria, inicialmente desenvolvida para a análise dos níveis óptimos da
administração a que deveriam competir as tarefas associadas à tributação e à
repartição das respectivas receitas, veio a ser alargada ao conjunto das atribuições
públicas, permitindo um bom enquadramento analítico para a análise das vantagens e
desvantagens da atribuição de competências a níveis superiores (centralização) ou
inferiores (descentralização) de governo.
Figura 3.1. Uma aplicação da Teoria do Federalismo Fiscal
Fonte: elaboração própria.
• Nível óptimo da administração para cada função pública
Teoria do Federalismo Fiscal
•“A que nível de poder devem ser tomadas as decisões?”
Critérios
•Nível central
•Nível metropolitano
•Nível local
Modelo de repartição de competências
102
A sua utilização, no contexto deste estudo, deverá permitir abrir caminho para a
definição de critérios que possibilitem a resposta à questão essencial: “quem deve ter
a competência para determinada matéria”. Ou, dito de outro modo, “a que nível de
poder devem ser tomadas as decisões?”. Com base em tais critérios e nos elementos
discutidos nos capítulos anteriores, será possível apresentar um modelo de repartição
de competências entre a administração central, as áreas metropolitanas e os
municípios, objecto último deste estudo (ver Figura 3.1).
No contexto descrito, o presente capítulo pretende conduzir à determinação dos
referidos critérios. O capítulo abre com uma definição mais precisa do objecto da
teoria do federalismo fiscal, na Secção 1. Segue-se a discussão ao longo das três áreas
fundamentais de actuação do Estado, com particular incidência no fornecimento de
bens e serviços públicos (Secção 2), embora referindo igualmente alguns aspectos
relativos à redistribuição (Secção 3) e à estabilização macroeconómica (Secção 4) e
incluindo uma breve apresentação de alguns dos principais instrumentos do
federalismo fiscal (Secção 5).20 O capítulo culmina, na Secção 6, com a tentativa de
determinação de algumas lições úteis para o processo de reorganização administrativa
no caso português e, nesse quadro, a elencagem de critérios propostos para uma
futura repartição de competências.
1. O objecto da teoria do federalismo fiscal
Como aspecto inicial a ter em conta, é relevante ter presente que, no quadro da
Ciência Económica, o uso do termo “federalismo” em Economia é algo de distinto do
respectivo conceito habitual em Ciência Política. De facto, uma vez que, ao nível do
exercício das suas funções económicas, sociais, culturais, etc., todos os sectores
20
As referências bibliográficas consultadas são numerosas, sendo este um campo da literatura económica muito amplo e desenvolvido. Com reduzidas excepções, optou-se por referir explicitamente no texto apenas aquelas que correspondem aos trabalhos que estão na origem dos principais tópicos abordados pela teoria do federalismo fiscal.
103
públicos são mais ou menos “federalizados”, no sentido de que todos providenciam
bens e serviços públicos e todos têm alguma autonomia de decisão, a teoria do
federalismo fiscal trata fundamentalmente das questões que envolvem a estruturação
vertical do sector público e, como tal, do grau de descentralização ou centralização
que o mesmo deve conter.
O objectivo fundamental, neste contexto, é o de encontrar a forma mais
adequada de repartição de responsabilidades e de utilização de instrumentos pelos
vários níveis de governo, por forma a optimizar o seu desempenho. Sendo clara a
inexistência de regras ou fórmulas rígidas que determinem tal situação de “óptimo”, o
que é sublinhado pela diversidade de estruturas estatais nos mais diversos países (e
verdadeiras federações), a literatura no quadro do chamado “federalismo fiscal” tem
vindo a tentar encontrar algumas linhas de orientação para a referida estruturação
vertical do governo.
O objecto essencial desta literatura é, pois, a repartição adequada de
competências entre os vários níveis de governo e não, como o seu nome poderia levar
a crer, a descentralização ao nível exclusivo da tributação. Como refere Oates (1998),
trata-se de proceder à identificação do design institucional que melhor possibilite ao
sector público responder à variedade da procura que lhe é dirigida.
Tradicionalmente, a teoria do federalismo fiscal preocupa-se com três aspectos
essenciais:
o A repartição de funções entre os diferentes níveis de governo,
particularmente a três níveis, a saber: fornecimento de bens e serviços
públicos; redistribuição de rendimento; estabilização macroeconómica;
o A identificação de ganhos de bem-estar decorrentes da descentralização
fiscal;
o O uso de instrumentos de política económica, em particular nas questões
associadas à tributação e às transferências intergovernamentais.
Em anos mais recentes, o domínio da teoria do federalismo fiscal foi-se alargando, com
o surgimento de novos tópicos, incluindo, entre outras, questões ligadas à
104
concorrência interjurisdicional, ao “federalismo ambiental”, ao “market preserving
federalism” ou à descentralização em economias em vias de desenvolvimento ou em
transição. Alguns destes tópicos serão deixados de lado, na medida em que se aplicam
fundamentalmente a federações de Estados e não ao âmbito a que o presente estudo
respeita.
2. O fornecimento de bens e serviços
2.1. Diversidade de preferências e vantagens de informação como elementos
potenciadores da descentralização
É ao nível da função de afectação de recursos que se encontra o caso mais forte a
favor da descentralização. O resultado mais consensual decorre do chamado teorema
de descentralização de Oates (1972), segundo o qual, se existirem várias formas de
bens públicos que possam ser consumidos conjuntamente e disponibilizados de modo
uniforme, então deverão ser fornecidos ao nível a que as preferências dos
consumidores sejam relativamente homogéneas.
O teorema em causa estabelece, pois, uma presunção a favor da
descentralização do fornecimento de bens e serviços públicos que apresentem efeitos
localizados, indicando que tal pode trazer ganhos de eficiência quando as preferências
diferem geograficamente. Assim, quando as preferências diferissem entre distintas
regiões ou espaços geográficos face a determinados bens públicos, um processo de
decisão centralizado que determinasse uma escolha única poderia produzir um
resultado inferior ao derivado de uma decisão descentralizada.
Neste contexto, recomendar-se-ia o fornecimento centralizado apenas para os
bens e serviços públicos que, por natureza, se assumissem como gerais e nacionais. O
exemplo típico seria constituído pela defesa, enquanto domínios como os transportes,
as comunicações, a investigação tecnológica ou a protecção ambiental se incluiriam,
105
entre outros, naqueles que oferecem também alguns casos onde a centralização
poderia produzir benefícios supranacionais relevantes.
Estes “preceitos” necessitam, entretanto, de ser lidos com algum cuidado, como
o próprio Oates (1999) refere. Desde logo, é necessário ter em conta que se tratam de
“preceitos” bastante amplos, não oferecendo uma delimitação precisa do conjunto de
bens e serviços que devem ser fornecidos em cada nível de governo. Como resultado,
ao proceder a comparações entre países ou no mesmo país em diferentes momentos
temporais, encontram-se necessariamente divergências no que deveria ser “local” em
termos de incidência.
Por outro lado, o teorema assenta (implícita ou explicitamente) na hipótese de a
centralização do fornecimento de bens e serviços conduzir a uma uniformização dos
níveis de output entre as várias jurisdições. Ora, num contexto de informação perfeita,
seria possível ao poder central proceder à diferenciação de outputs locais, por forma a
maximizar o bem-estar social global, deixando de ser necessária a descentralização
fiscal.
É possível argumentar, contudo, que não sendo habitualmente a informação
perfeita, ou seja, no quadro de existência de assimetria de informação, observar-se-ia
um melhor conhecimento das preferências locais e das condições de custo de
fornecimento dos bens e serviços por parte dos níveis sub-nacionais de governo. Neste
contexto, um elevado padrão de descentralização continuaria a concorrer para uma
melhor afectação dos recursos, conduzindo a uma elevação do nível do bem-estar
social. Aliás, a descentralização permitiria mais facilmente aplicar regras de custo-
benefício aos serviços públicos: na medida em que geralmente existem pressões
políticas (ou mesmo elementos constitucionais) que restringem a capacidade dos
governos centrais em promover a discriminação regional de taxas (e mesmo o
fornecimento de níveis mais elevados de bens e serviços numas jurisdições
relativamente a outras), torna-se mais difícil de efectivar aquelas regras aos níveis mais
elevados de decisão.
106
Um terceiro elemento relevante no que respeita à eventual opção por uma larga
descentralização do fornecimento de bens e serviços públicos prende-se, não tanto
com a possibilidade de ocorrência de ganhos de bem-estar, mas com a provável
magnitude desses ganhos. A este nível, a teoria refere que a magnitude dos ganhos
depende de dois elementos: o grau de heterogeneidade da procura entre jurisdições;
por outro lado, o nível da diferença de custos entre jurisdições. Em particular, é
possível sugerir que os ganhos decorrentes da descentralização e associados à
heterogeneidade da procura, variam inversamente com a elasticidade-preço da
procura: de facto, se os níveis de custo de fornecimento fossem idênticos entre
jurisdições, a magnitude da perda de bem-estar, decorrente de um nível uniforme de
fornecimento ditado pela centralização, seria elevada para procuras particularmente
inelásticas face ao preço.
Figura 3.2. Elementos potenciadores da descentralização e do seu grau
Fonte: elaboração própria.
Dois elementos provindos de estudos empíricos e econométricos jogam, aliás, a
favor desta conclusão teórica e, portanto, da existência de potenciais ganhos elevados
Descentralização
Custos associados
Diversidade de
preferências
Assimetria de
informação
107
de bem-estar decorrentes da descentralização: por um lado, várias análises, em
diferentes épocas, parecem sustentar claramente a ideia de que a procura sub-
nacional de bens públicos é tipicamente bastante inelástica perante o preço; por outro
lado, alguns estudos, também desde há já bastante tempo, apontam para situações
reais em que, perante a possibilidade de ganhos elevados, se verificou uma importante
descentralização ao nível de algumas competências do sector público (só a título de
exemplo, e reportando-se a diferentes espaços físicos e temporais, observem-se os
estudos desenvolvidos por autores como Bjornskov et al., 2007, Strumpf e Oberholzer-
Gee, 2002, e Oates, 1972).
2.2. Outros elementos favoráveis à descentralização: capacidade de controlo
democrático, efeitos da concorrência inter-jurisdicional e capacidade de
reforço da participação política
Aos ganhos apontados para a descentralização, referidos no ponto anterior, dever-se-
ão associar os provindos de outros elementos favoráveis, destacando-se, por um lado,
o reforço da capacidade de controlo democrático e, por outro lado, os eventuais
efeitos favoráveis da concorrência inter-jurisdicional.
Capacidade de controlo democrático
O argumento do controlo democrático parte do pressuposto (obviamente discutível)
que (pelo menos) alguns decisores políticos podem estar interessados em mais que o
bem-estar dos eleitores, surgindo situações em que aqueles favoreçam
sistematicamente grupos de interesses particulares com largo poder de influência.
Dada esta divergência de interesses entre os eleitores e os decisores, os Estados
europeus (entre outros) adoptaram mecanismos para limitar o poder dos decisores
políticos e manter as decisões mais próximas dos interesses comuns. O mais poderoso
desses mecanismos é o funcionamento do sistema democrático: de facto, na medida
em que regularmente os decisores políticos têm de obter a aprovação dos cidadãos
(via eleições), a democracia pode ser vista como um mecanismo de controlo.
108
Quando votam, os eleitores escolhem entre “programas”, esperando que o
vencedor cumpra as iniciativas a que neles se propõe, sob pena de sanção nas eleições
seguintes. Este poder de controlo dos eleitores depende do âmbito desses
“programas”. Assim, numa eleição nacional, que ocorre cada 4 ou 5 anos, o programa
apresentado aos eleitores abrange um vasto campo de promessas, o que permite aos
decisores políticos maior margem de manobra para implementar políticas públicas
eventualmente distintas do exigido pela maximização do interesse comum. Já numa
eleição local, o conjunto de promessas é necessariamente mais específico, reduzindo a
margem de manobra para a eventual satisfação de interesses particulares.
Neste contexto, a capacidade de controlo seria reforçada sempre que as
decisões fossem tomadas o mais próximo possível dos votantes, ou seja, o argumento
apresentado jogaria em favor da aplicação do conhecido princípio da subsidiaridade. A
descentralização facilitaria o processo de decisão política, a qual, porque tomada a um
nível mais próximo dos eleitores e sujeitos passivos de impostos, seria mais sensível à
procura geral (e não particular), produzindo maiores ganhos de bem-estar.
Efeitos da concorrência inter-jurisdicional
Por seu turno, o argumento da concorrência interjurisdicional tem a sua fonte original
no chamado modelo de Tiebout (1956), segundo o qual os indivíduos, tendo elevada
mobilidade, escolheriam a jurisdição de residência em função do par “bens e serviços
públicos / tributação” que cada localidade lhes oferecesse. Assim, uma outra forma de
os eleitores influenciarem os decisores residiria na possibilidade de se mudarem de
local, no caso de as políticas seguidas não serem do seu agrado. Ou seja, os indivíduos,
para além de votarem “em papel”, também votariam “com os pés”.
Este outro mecanismo de controlo funcionaria melhor a níveis mais baixos do
exercício dos poderes públicos: de facto, enquanto a saída não é uma possibilidade
para muitos votantes a nível nacional, o mesmo não sucede a níveis sub-nacionais –
em média, é mais fácil a um indivíduo mudar de residência dentro de um determinado
município do que mudar de residência dentro do país.
109
Ora, o facto de os votantes poderem mudar de jurisdição forçaria os decisores
políticos a prestar maior atenção aos interesses gerais dos eleitores, ou seja, a serem
mais eficientes na tomada de decisão. No caso limite (máxima mobilidade), a solução
proposta por Tiebout garantiria uma solução de first best idêntica à produzida pelo
funcionamento competitivo do mercado e, como tal, a máxima eficiência económica.
Nestas circunstâncias, os ganhos decorrentes da descentralização seriam óbvios.
Tal como todos os anteriores, este argumento é igualmente objecto de alguma
polémica no seio da literatura. Mesmo entre aqueles que defendem uma alargada
descentralização, surgem os que não consideram a necessidade de existir forte
mobilidade dos indivíduos, ou seja, os que advogam uma fraca relevância do
argumento apresentado. Assim, existem estudos que evidenciam que, mesmo que
todos os elementos relevantes fossem imóveis (indivíduos, outros factores de
produção, etc.), ainda assim poderiam existir igualmente ganhos resultantes da
descentralização, na medida em que o nível eficiente de produção de um bem público
“local” (determinado pela igualdade entre a soma das taxas marginais de substituição
e o custo marginal) normalmente variará de uma jurisdição para outra. A este
propósito, Oates apresenta um exemplo bastante feliz: “to take one example, the
efficient level of air quality in Los Angeles is surely much different from that in, say,
Chicago” (Oates, 1999, p. 1124).
Ou seja, apesar de frequentemente o modelo de Tiebout ser visto, por causa dos
seus pressupostos, como uma construção essencialmente aplicável aos Estados Unidos
e de vários autores assumirem como limitada a sua utilização fora desse âmbito, a
concorrência interjurisdicional parece poder afirmar-se como potencial determinante
de fortes ganhos com a descentralização (e.g., Rubinchik-Pessach, 2005).
No lado contrário, surge a questão da possibilidade da concorrência
interjurisdicional entre níveis sub-nacionais de governo poder introduzir distorções
importantes na afectação de recursos. Todavia, a literatura não é consensual sobre a
relevância deste argumento: por um lado, parecem existir alguns motivos para admitir
que, em determinadas situações, a concorrência interjurisdicional (ao nível do
110
fornecimento de bens e serviços públicos) promove a elevação da eficiência na
afectação de recursos; por outro lado, parece existir um conjunto de “imperfeições”
que pode gerar distorções relevantes (ver Caixa 3.1).
Caixa 3.1. O debate sobre os efeitos da concorrência interjurisdicional
A possibilidade da concorrência interjurisdicional entre níveis sub-nacionais de governo introduzir
distorções importantes na afectação de recursos tem estado no centro de um importante.
Assim, uma primeira abordagem considera que, na tentativa de promover o crescimento económico e
a criação de emprego, os decisores políticos poderiam tender a baixar a tributação e a introduzir
menores exigências ao nível da regulação e da qualidade ambiental, conduzindo a uma espécie de
“nivelamento por baixo” e resultando em níveis e qualidades sub-óptimas de fornecimento de bens e
serviços públicos. Ou seja, de algum modo levando a efeitos idênticos aos da ocorrência de spillovers
negativos (referidos, em baixo, no ponto 2.3), estabelecidos como um dos elementos favoráveis à
centralização.
A eventual necessidade de evitar tal “nivelamento por baixo” tem obtido algum eco significativo no
domínio político: observe-se, por exemplo, no caso da União Europeia, a existência de fortes pressões
para maior harmonização ao nível fiscal e ambiental, como forma de impedir uma concorrência capaz
de diminuir os padrões considerados adequados. A ser considerado significativo, o argumento apelaria
para uma maior centralização, nomeadamente ao nível do fornecimento de bens e serviços públicos,
quase como forma de “salvar os Estados deles próprios”.
Porém, este é um argumento discutível, encontrando tal discussão bastante eco em diversa literatura,
cujo ponto de partida decorre dos modelos desenvolvidos por Oates e Schwabb (1996), autores que
tentaram analisar as condições sob as quais a concorrência horizontal é promotora de eficiência.
Nesses modelos, considera-se que os governos competem por uma dotação móvel de capital que, em
simultâneo, gera rendimento para os seus residentes e constitui uma base para os tributar. A “mão
invisível” actuaria, então, de forma análoga ao que sucede no sector privado, no sentido de promover
decisões políticas nas jurisdições individuais que, em conjunto, gerem um resultado eficiente do ponto
de vista (supra)nacional.
Tais modelos mostram que das decisões tomadas pelas jurisdições individuais resultam não só outputs
para os respectivos residentes, mas igualmente inputs públicos que permitem elevar a produtividade
do capital local e regras ambientais que, embora impondo custos sobre as empresas locais, aumentam
a qualidade ambiental da jurisdição. Neste contexto, evidenciam a inexistência de interesse num
111
“nivelamento por baixo”: pelo contrário, as jurisdições veriam como sendo do seu próprio interesse a
cobrança adequada de taxas e impostos que permitissem a tomada de decisões eficientes quer no
sector privado, quer no sector público.
O problema fundamental, conforme os próprios autores reconhecem decorre do facto de estes
modelos assumirem pressupostos bastante limitadores, basicamente promovendo a analogia ao
estudo das decisões do sector privado em condições de concorrência perfeita. Neste contexto, diversos
artigos têm sido desenvolvidos, evidenciando situações em que podem ocorrer resultados sub-
óptimos, nomeadamente quando alguns dos pressupostos são ultrapassados.
A questão fundamental será, então, a de conhecer a real magnitude destas distorções
e também aqui o debate está longe de se encontrar encerrado. Em todo o caso, não
parece aportar um conjunto de razões suficiente para abandonar o princípio básico da
descentralização fiscal, no que concerne à questão do fornecimento de bens e serviços
públicos. Como refere Oates (1999, p. 1137), “the case remains strong (...) for leaving
«local matters in local hands»“.
Capacidade de reforço da participação política
Um terceiro argumento reporta-se à capacidade de reforço da participação política no
quadro de um sistema de decisão mais descentralizado e tem a sua base original em
diversos artigos de Inman e Rubinfeld (1997), que lançaram as bases para a extensão
do enquadramento analítico de algumas das questões referidas para a incorporação
explícita de certos objectivos políticos.
A escolha de um sistema de governo não envolve apenas considerações
económicas associadas à eficiência na afectação de recursos e à distribuição de
rendimento. Naturalmente, existem objectivos políticos relevantes a ter em conta e
que provavelmente assumem (ou devem assumir) um papel charneira.
Assim, nos modelos desenvolvidos pelos autores referidos e pelos que se lhes
seguiram usando este quadro de análise, considera-se uma função objectivo que inclui
não só objectivos económicos como também objectivos políticos, mostrando a
existência de uma linha de fronteira “federal” que permite observar algum trade-off
112
entre objectivos como a eficiência económica e a participação política: em alguma
medida, o aumento da participação política surge à custa de alguma redução na
eficiência económica.
A ideia base é a de que um sistema político mais descentralizado conduz a uma
elevação da participação política dos cidadãos, nomeadamente pelo maior impacto
que a mesma pode ter (ou, pelo menos, parece ter para os cidadãos) nos resultados
finais. O que parece apontar para que a consideração de alguns objectivos políticos
básicos ajude a fortalecer o argumento favorável a maior descentralização: a
maximização da função objectivo, incluindo inputs económicos e políticos, aponta para
um sistema mais descentralizado que o escolhido simplesmente na base da
optimização económica.
2.3. Economias de escala e ocorrência de efeitos de spillover como elementos
favoráveis à centralização
Dois elementos fundamentais podem ser elencados em sentido contrário ao do
teorema da descentralização de Oates e às recomendações que, no imediato, o
mesmo pareceria produzir no que se refere ao fornecimento de bens e serviços
públicos: por um lado, a existência de rendimentos crescentes à escala na produção de
bens e serviços públicos; por outro lado, a verificação de efeitos de spillover entre
níveis de jurisdição inferiores no interior do Estado. Em ambas as circunstâncias,
recomendar-se-ia a centralização.
Economias de escala na produção de bens e serviços públicos
Por um lado, haveria situações em que os custos médios associados ao fornecimento
dos bens e serviços públicos se reduzissem com a escala de produção dos mesmos, por
diversos motivos que a teoria económica aponta como criadores de economias de
escala (rendimentos internos crescentes). Nesse caso, quanto mais centralizado o
fornecimento, maior seria a eficiência na afectação de recursos, no sentido de uma
redução do seu custo médio.
113
Deve notar-se, em todo o caso, que nem sempre esta situação se comprovará na
prática, como o revelam os resultados algo desastrosos observados em algumas
economias do Leste da Europa, nomeadamente no período de economia central
planificada.
Efeitos de spillover das decisões de política
Por outro lado, deveria ter-se presente que há escolhas de política pública que
envolvem efeitos externos (spillovers ou externalidades), de carácter multi-regional.
Estes efeitos podem ser positivos, quando um aumento ou melhoria do nível de uma
política ou serviço público numa dada região beneficia os cidadãos de outras regiões,
ou negativos, quando uma medida ou política adoptada numa dada região tem efeitos
negativos sobre outras regiões.
Nestes casos, as decisões tomadas a um nível inferior ao do poder central
poderiam ser sub-óptimas para o país como um todo. De facto, quando o nível sub-
nacional de governo tomasse as suas decisões, tenderia a não incluir na análise os
efeitos externos positivos ou negativos que elas produziriam. No caso de as decisões
gerarem spillovers positivos, o efeito seria uma redução do nível de fornecimento de
bens e serviços relativamente ao que seria o óptimo e a elevação dos seus custos. Já
no caso de as decisões gerarem spillovers negativos, a ignorância dos mesmos
determinaria um excesso de produção de bens e serviços públicos relativamente ao
seu nível óptimo, podendo ainda determinar a ocorrência de uma degradação da
qualidade dos serviços prestados, mediante uma espécie de race to the bottom. Ou
seja, nestes casos justificar-se-ia a centralização.
Contudo, também aqui pode ser apresentado um contra-argumento importante:
a existência de spillovers não forçaria a centralização, podendo uma solução
alternativa passar pela cooperação entre os níveis de poder inferiores. Ou seja, na
eventualidade de os governos sub-nacionais cooperarem em bases voluntárias e
coordenarem as suas acções, atenuar-se-iam os spillovers negativos e potenciar-se-iam
os spillovers positivos, jogando novamente a favor da descentralização.
114
Aliás, há autores, como Spahn (1994), que argumentam claramente que a
existência de economias de escala e a verificação de efeitos de spillover nunca seriam
suficientes para a centralização das funções de despesa pública, indicando só a
existência de alguma necessidade de acção reguladora e de um papel catalizador por
parte do nível central de poder. Outros, como Alves e Afonso (2008), referem a
possibilidade de ser necessária a intervenção do governo central no caso de a
coordenação entre os níveis sub-nacionais de governo envolver dificuldades e custos
suficientemente elevados.
Figura 3.3. Elementos potenciadores da centralização
Fonte: elaboração própria.
3. A função de redistribuição
No que respeita a esta função, grande parte da análise produzida encontra-se ligada ao
modelo de Tiebout (1956), o qual, conforme decorre do ponto anterior, investigava
principalmente a optimização do fornecimento descentralizado de bens públicos. Para
esta função, a principal conclusão do modelo é a de que, numa situação de livre
Centralização
?Economias de escalaEfeitos de
spillover
115
migração dentro do espaço nacional (no caso do modelo, da federação), os
movimentos de pessoas criam externalidades fiscais para todos os membros da
região/estado de onde saem e para todos os residentes da região/estado que os
recebem. Estes efeitos poderiam ser atenuados por um sistema de transferências
incondicionais entre regiões/estados.
A migração poderia, contudo, levar os governos regionais a adoptar políticas
redistributivas: neste caso, os mais ricos tenderiam a abandonar as regiões/estados
com tributação redistributiva mais elevada, enquanto os mais pobres tenderiam a ser
atraídos para esses espaços. Porém, nestas circunstâncias, os próprios programas
locais de ajuda ao rendimento seriam colocadas em causa, face à descida das receitas
nas regiões de onde saíssem os mais ricos. Neste contexto, a neutralidade geográfica
da tributação seria um argumento favorável à centralização da função de
redistribuição.
Como é facilmente observável, a validade deste argumento depende muito da
relevância da mobilidade geográfica: assim, se nos Estados Unidos parece haver
evidência de mobilidade significativa, bem como de falta de sucesso de alguns
programas de redistribuição estaduais, já em vários países europeus parecem claras as
deficiências ao nível da mobilidade geográfica. Isto significa que, em diversos países
europeus, Portugal incluído e por diversas razões, desde diferenças culturais ou
linguísticas às condições dos mercados de trabalho e imobiliário (nomeadamente, a
existência ou não de um mercado de arrendamento eficiente), a migração acaba por
ser restringida numa escala relevante, mesmo apesar dos eventuais diferenciais de
rendimentos. Num caso como este, torna-se natural a adopção de políticas
redistributivas a partir de níveis inferiores de governo, o mesmo podendo acontecer
por motivos altruísticos ou ainda por força da aceitação de que o objectivo das
políticas de redistribuição regional possa ser mais amplo que o sugerido pelas teorias
tradicionais.
Um outro argumento favorável à centralização desta função refere-se à
consideração da ajuda aos “pobres” como um “bem público nacional”, no sentido de
116
que o bem-estar dos mais “pobres” no conjunto da nação seria uma preocupação geral
da população. Este é, contudo, um argumento bastante contestável, na medida em
que é possível admitir que as pessoas apresentam maior grau preocupação sobre o
bem-estar dos pobres que vivem nas respectivas jurisdições que sobre o bem-estar dos
pobres de toda a nação, podendo haver então espaço significativo para alguma
descentralização da actividade redistributiva do Estado.
4. A função de estabilização macroeconómica
Este é um domínio tradicionalmente considerado como devendo ser competência do
governo central, nomeadamente por força da possibilidade de emergência de efeitos
de spillover sobre outras jurisdições, resultantes de actuações unilaterais por parte de
uma dada jurisdição sub-nacional.
O primado do governo central neste domínio tem sido, contudo, confrontado
com críticas em anos recentes, as quais (i) se iniciam pelo cepticismo que algumas
correntes (monetaristas e supply-side) demonstram quanto à utilidade das políticas
macroeconómicas de estabilização e (ii) continuam na relevância que a própria
literatura do federalismo fiscal tem dado ao significado dos estabilizadores
automáticos inseridos no próprio orçamento central.
Não sendo relevantes para o âmbito deste estudo, vale a pena, em todo o caso,
referenciar que as críticas do primeiro tipo têm vindo a ser esbatidas em anos
recentes, sobretudo por força da necessidade de reacção perante os efeitos da crise
financeira e económica, com o eventual predomínio de uma certa ortodoxia
monetarista a ser confrontado com o ressurgimento de correntes teóricas que
sublinham a importância da política fiscal e orçamental para fins de estabilização.
No que se refere ao segundo tipo de críticas, é possível argumentar-se que os
estabilizadores automáticos podem funcionar a todos os níveis de governo, sendo
concebível que o governo central estabeleça linhas de coordenação fundamentais para
117
as políticas de estabilização e se defina uma linha de execução de tipo federalista
relativamente aos governos sub-nacionais.
O caso mais difícil de analisar seria sempre o da reacção perante choques
geográficos assimétricos (e sobretudo perante choques específicos). De facto, no caso
de um choque geográfico simétrico, ou seja, que atinge todas as regiões de modo
idêntico, não haveria grandes dúvidas de que a reacção deveria provir dos poderes
centrais. Já no caso de um choque geográfico assimétrico ou específico, há quem
defenda que, se o choque for temporário, uma resposta de política a nível sub-
nacional pode ser mais eficiente que uma intervenção centralizada, sobretudo porque
níveis de poder sub-nacionais estariam melhor colocados para responder
tempestivamente às causas e aos efeitos das perturbações exógenas.
Em todo o caso, e tendo em conta a diferença entre as dimensões dos
orçamentos centrais e dos orçamentos sub-nacionais, será possível admitir que,
perante choques com algum significado, os poderes sub-nacionais, mesmo que
tenham algumas competências no domínio da política de estabilização, necessitem de
ser auxiliados na adopção de medidas com esse fim. Ora, este seria um argumento
adicional a favor de um elevado grau de centralização orçamental para fins de política
de estabilização.
5. Os instrumentos do federalismo fiscal: tributação e transferências
intergovernamental
Para levar a cabo as suas funções, os vários níveis de poder utilizam instrumentos
fiscais específicos. No lado das receitas, tal como sucede com qualquer governo, têm
acesso à tributação e ao uso de instrumentos de dívida. No caso de um sistema
politicamente descentralizado, é habitual existir um método adicional para afectação
dos recursos aos vários níveis do sector público. Tratam-se das transferências
intergovernamentais: desde logo, é possível admitir que um nível de governo possa
118
gerar receitas fiscais em excesso e transferir o excedente para um outro nível, desse
modo financiando parte do orçamento deste; por outro lado, tipicamente os níveis
sub-centrais de governo tendem a ter receitas insuficientes face aos seus níveis de
despesa, sendo o gap preenchido com transferências por parte do governo central.
Ora, a definição da estrutura vertical de impostos e transferências assume
enorme importância, quer ao nível da incidência do sistema fiscal quer ao nível dos
incentivos que fornece para a tomada de decisão eficiente no contexto do sector
público globalmente considerado. Neste quadro, referem-se, de seguida e de uma
forma breve, as principais questões associadas à repartição de competências ao nível
da tributação e da atribuição de transferências.
Critérios de repartição de competências de tributação
A primeira questão refere-se à determinação dos critérios de repartição e associa-se
ao trabalho desenvolvido por Musgrave, já em 1983. No quadro da análise
apresentada, deviam ser atribuídos ao governo central os impostos com taxas bastante
progressivas (por causa dos potenciais efeitos perversos da migração), os impostos
com bases de tributação bastante móveis (por causa dos potenciais efeitos de
distorção nas decisões de localização) e os impostos cuja base se encontre
assimetricamente distribuída entre diferentes áreas geográficas (por causa dos
potenciais efeitos negativos derivados do desenvolvimento espacial não harmonizado).
Quanto aos governos sub-nacionais, deveriam ter competência nas áreas respeitantes
a impostos com base de tributação relativamente imóvel entre regiões e a impostos
incidindo sobre benefícios regionais específicos.
119
Figura 3.4. Repartição das competências de tributação pelos níveis de governo
Fonte: elaboração própria
Estes critérios tradicionais têm sido objecto de alguma crítica. Em primeiro lugar,
questiona-se a ideia de que a tributação progressiva ao nível sub-nacional gere
efectivamente efeitos perversos em termos de incentivo à migração. Em segundo
lugar, empiricamente observam-se modos de repartição de competências e receitas ao
nível da tributação muito diferentes entre os diferentes Estados descentralizados. Por
fim, sendo certo que a descentralização poderia conduzir a desequilíbrios fiscais
verticais, os mesmos poderiam ser corrigidos de várias formas, nomeadamente através
de partilha de rendimentos (estratégia aplicada, por exemplo na Alemanha) ou de
mecanismos de transferências (casos da Suíça ou dos Estados Unidos).
Transferências inter-governamentais
Valerá a pena uma referência mais detalhada às transferências intergovernamentais,
as quais constituem um importante e distintivo instrumento de política económica no
Governo central
Impostos com taxas bastante
progressivas
Impostos com bases de tributação móveis
Impostos com base de tributação
assimetricamente distribuida em termos
geográficos
Governos sub-nacionais
Impostos com base de tributação
geograficamente imóvel
Impostos sobre benefícios regionais
específicos
120
quadro do federalismo fiscal. De acordo com a generalidade da literatura, este
instrumento pode cumprir fundamentalmente três funções: a internalização dos
efeitos de spillover para outras jurisdições; a igualização fiscal entre jurisdições; e a
melhoria da equidade e eficiência do sistema fiscal global.
As transferências podem assumir duas formas distintas: por um lado, podem ser
“condicionais”, incorporando diversos tipos de restrições ao seu uso pelos receptores;
por outro lado, podem ser “incondicionais”, isto é, utilizáveis pelos receptores de
acordo com os seus interesses próprios.
De acordo com a teoria, as transferências condicionais, sob a forma de matching
grants, devem ser utilizadas quando o fornecimento de bens e serviços públicos numa
dada jurisdição beneficia os residentes em outras jurisdições, justificando-se esta
situação como forma de internalizar os efeitos de spillover. Por seu lado, as
transferências incondicionais constituem-se no veículo privilegiado para objectivos de
igualização fiscal (ver Caixa 3.2), mediante a canalização de fundos de jurisdições mais
ricas para jurisdições menos favorecidas. Neste caso, é habitual a existência de uma
equalization formula, que mede a “necessidade fiscal” e a “capacidade fiscal” de cada
jurisdição e resulta, naturalmente, numa partilha diferenciada do montante global de
transferências pelas jurisdições, favorecendo aquelas com maior “necessidade” e
menor “capacidade”.
Caixa 3.2. Igualização fiscal: equidade versus eficiência
A igualização fiscal é um tema particularmente complexo em termos políticos e económicos,
nomeadamente se adoptada uma perspectiva de eficiência. De facto, a igualização pode ter como
efeito o acréscimo de dificuldade para o desenvolvimento das áreas mais pobres, ao substituir uma
eventual migração inter-jurisdicional de recursos em resposta aos diferenciais de custos, em lugar de
criar melhores condições para uma efectiva concorrência inter-jurisdicional, evitando uma contínua
“exploração” da posição dos mais fortes para promover o seu crescimento económico à custa dos
demais.
A justificação principal para esta função deverá ser encontrada ao nível da equidade, sendo
exactamente enquanto forma de redistribuição que a questão da igualização fiscal acaba por ocupar
121
um lugar central ao nível político, embora com consequências distintas consoante o ambiente temporal
e geográfico. Assim, enquanto em casos como o Canadá, parece ser um instrumento essencial para
manter o Estado unido, em países como a Bélgica ou a Itália é visto com alguma frequência como uma
força de divisão, suscitando a oposição das áreas mais ricas que observam largas e duradouras
transferências de fundos para as áreas mais pobres.
A terceira função potencial das transferências intergovernamentais prende-se
com a obtenção de um sistema fiscal global mais eficiente e equitativo. Desde logo,
conforme se observou anteriormente, a propósito da atribuição de competências em
matéria de impostos, a tributação central pode ser mais progressiva, sem estabelecer
incentivos fiscais para a deslocalização de actividades. Tal situação gera a possibilidade
de maior equidade num contexto em que o governo central possa servir de “agente
colector de impostos” a favor de níveis descentralizados de governo, abrindo, dessa
forma, a porta a modalidades de “partilha de rendimento”: num caso destes e para tal
fim, o governo central transferiria fundos, sob a forma de transferências
incondicionais, para os demais níveis jurisdicionais.
Figura 3.5. Funções das transferências inter-governamentais
Fonte: elaboração própria
Transferências condicionais
Transferências Incondicionais
Transferências Incondicionais
•Internalização de efeitos de spillover
•Igualização fiscal
•Eficiência e equidade do sistema fiscal
122
Haveria, contudo, uma condição importante a reter: esse sistema de
transferências não deveria ser demasiado alargado, sob pena de poder colocar em
risco a disciplina orçamental em níveis sub-centrais de governo Este último aspecto é
salientado como tendo forte relevância por literatura recente, no domínio da chamada
“new institutional economics”, que observa a descentralização política em termos da
sua capacidade para sustentar o desenvolvimento da economia de mercado.
No seu quadro, diversos autores exploraram a questão da estrutura institucional
de um sistema que providencie um enquadramento estável para a economia de
mercado e, entre outros aspectos, ressaltaram o da necessidade de os governos sub-
centrais enfrentarem significativas restrições em termos de disciplina orçamental
(“hard budget constraints”). Os autores apontam para que os governos sub-centrais
não devam ter capacidade de criação de moeda nem dispor de acesso ilimitado ao
crédito e que os governos centrais não devem estar disponíveis para ir em auxílio
daqueles em caso de dificuldades orçamentais. Num sistema de governo “multi-
níveis”, onde o controlo da oferta de moeda esteja no governo central (ou, num
contexto como o dos países da área euro, numa instituição supranacional), então os
governos sub-centrais estarão limitados aos instrumentos orçamentais e não terão
acesso à hipótese de monetarização da dívida.
Neste sentido, estarão sujeitos ao recurso aos mercados de crédito privados, tal
como os investidores privados, sendo que tais mercados, mediante a determinação de
ratings e outras formas de monitorização da performance orçamental, criarão um
ambiente propício à actuação responsável das autoridades.
Ao criarem um “hard budget constraint” em termos de financiamento da dívida,
os mercados de crédito privados contribuiriam para uma saudável disciplina
orçamental dos níveis sub-centrais de governo, levando estes, nomeadamente, a
colocarem o enfoque nas suas próprias fontes de receita e não ficando largamente
dependentes de transferências dos níveis políticos superiores. Para que tal
funcionasse, seria obviamente importante que as transferências intergovernamentais
não se expandissem de tal modo que os seus beneficiários pudessem recorrer a tal
123
sistema para fins de ultrapassagem de dificuldades orçamentais. Seria igualmente
importante que uma cláusula de tipo “no bail-out” existisse e fosse credível, como
meio de assegurar que, em caso algum, o poder central iria em socorro das
responsabilidades orçamentais assumidas pelos poderes sub-nacionais.
Figura 3.6. Mecanismos de disciplina orçamental ao nível sub-central
Fonte: elaboração própria
6. Das lições da teoria económica aos critérios de repartição de
competências para o caso português
Os elementos apresentados ao longo deste capítulo, com particular destaque para os
referenciados na Secção 2, remetem para princípios orientadores fundamentais em
termos de repartição de competências, mais do que para linhas precisas de divisão. A
situação respeitante a cada área de política em particular pode ser extremamente
complexa, tornando difícil, senão mesmo impossível a determinação do nível de
governo “óptimo” para cada competência.
Disciplina orçamental em
níveis sub-centrais do
governo
"Hard budget constraints"
Cláusula "no bail-out"
“New institutional economics”
124
Em todo o caso, algo que parece tornar-se claro é que a subsidiariedade é uma
boa ideia, o que significa que, na dúvida, a competência deve ser afectada ao mais
baixo nível praticável, sendo essa uma das formas de maximizar a eficiência na
afectação dos recursos e a eficácia na tomada de decisão.
Por outro lado, parece possível identificar dois grupos de factores que operam
em sentidos opostos no que respeita às vantagens e desvantagens de um processo
centralizado ou descentralizado de tomada de decisão e execução de políticas:
a) Os benefícios que resultam de uma maior dimensão, em termos de população,
território, rendimento e riqueza acumulada;
b) Os custos que poderão resultar de uma maior heterogeneidade de
preferências da população sobre políticas governamentais e sobre o tipo de bens e
serviços a fornecer pelo sector público.
O primeiro grupo de factores pode ser identificado como um conjunto de forças
centrípetas que induzem movimentos de integração e, portanto, favorecem a
centralização de competências.
Tais forças decorrem, essencialmente, da existência de economias de escala no
fornecimento de vários tipos de bens e serviços pelo sector público, associadas
essencialmente à dimensão territorial e/ou populacional. Esta superior eficiência
funcional associada à maior dimensão possibilitará a existência de uma menor carga
fiscal para suportar um dado conjunto de bens e serviços públicos. Tal é o contexto,
por exemplo, de áreas como a defesa e segurança, as infra-estruturas de transportes, o
sistema judicial ou o sistema nacional de saúde.
A par das razões de eficiência económica, também a necessidade de maximizar
os efeitos externos positivos do fornecimento de alguns bens e serviços públicos e de
minimizar os efeitos de spillovers negativos, incluindo as potenciais distorções
derivadas de processos de concorrência inter-jurisdicional, parecem justificar a
manutenção de diversas competências ao nível do governo central.
Finalmente, o carácter estratégico em termos nacionais dos recursos envolvidos,
a necessidade de cumprimento das funções redistributivas e o desenvolvimento de
125
políticas de estabilização da economia nacional favorecem a centralização de
competências no âmbito do governo central.
O segundo grupo de factores pode ser visto como um conjunto de forças
centrífugas indutor de movimentos de fragmentação política. Tais forças podem ter
origem numa elevada heterogeneidade de preferências da população de um país sobre
políticas governamentais a adoptar e sobre o tipo de bens e serviços públicos a
fornecer. Este aspecto dificulta a obtenção do grau de consenso necessário, pelo
menos de âmbito nacional, para a decisão política e pode constituir um poderoso
travão ao crescimento da dimensão dos países.
Um processo de descentralização tenderá a reduzir a necessidade desse
consenso nacional ao passar para as regiões, onde a heterogeneidade de preferências
será, em princípio, menor, a responsabilidade de (algumas) políticas públicas e de
provisão de certos bens e serviços.
Pode acrescentar-se à heterogeneidade de preferências da população, enquanto
aspecto indutor de movimentos de fragmentação, a existência de assimetrias e
fricções na transmissão de informação entre o nível a que são detectados os
problemas e aquele a que se tomam as decisões.
Estes problemas, bem como os custos de informação que lhe estão associados,
podem ser mitigados com a descentralização, na medida em que esta possibilite um
encurtamento dos canais de comunicação. Desse modo, pode conseguir-se, por um
lado, um aumento da rapidez na tomada de decisão, e, por outro lado, uma maior
adequabilidade das soluções, dada a maior proximidade entre as instâncias decisórias
e os problemas detectados. No primeiro caso, observar-se-á um aumento da eficiência
e, no segundo caso, um aumento da eficácia da Administração Pública como um todo.
Note-se que estes objectivos podem igualmente ser prosseguidos por estruturas
desconcentradas da administração central. No entanto, a existência de directrizes por
parte desta implica necessariamente que haverá sempre um número de decisões que
só poderão ser tomadas mediante consulta às instâncias centrais, levando a decisões
126
mais lentas e guiadas por critérios tendencialmente menos ajustados às
especificidades regionais.
Aos elementos anteriores, favoráveis a um processo de descentralização
alargado, deverão juntar-se as vantagens decorrentes de um reforço da capacidade de
controlo democrático, claramente mais eficiente quanto mais próximos estão os
eleitores daqueles que decidem, porquanto se torna mais difícil a substituição do
interesse geral por interesses de carácter mais particular. Naturalmente, a
concretização deste elemento só é verificável num quadro em que à descentralização
de competências estejam associados mecanismos de eleição directa dos responsáveis
políticos pela tomada de decisão.
O mesmo sucede, aliás, com outro elemento que favorece a descentralização,
assente no potencial reforço da participação política dos cidadãos, por causa do maior
impacto que a mesma pode ter, pelo menos no ponto de vista dos cidadãos, na
tomada de decisões pelos responsáveis políticos.
Finalmente, a operacionalização de um outro mecanismo de controlo da
actuação dos decisores políticos parece também reforçada pela maior
descentralização de competências. Referimo-nos à capacidade de “votar com os pés”,
isto é, de os cidadãos evidenciarem a sua maior ou menor satisfação com as decisões
tomadas através das decisões de localização, quer ao nível da habitação quer do
exercício da actividade profissional. Neste quadro, também as eventuais vantagens da
concorrência interjurisdicional jogariam a favor da descentralização.
A Figura 3.7 sintetiza o resultado do confronto das várias forças até aqui
apontadas, no que se refere ao favorecimento de maior ou menor grau de
descentralização de competências.
Sendo certo que todos os elementos referenciados apenas permitem linhas de
orientação e não de divisão precisa da optimização da atribuição de competências aos
diferentes níveis de poder, alguns deles são mais claramente passíveis de objectivação
que outros. Referimo-nos, assim, pelo lado dos elementos favoráveis à
descentralização, às questões da heterogeneidade de preferências e da assimetria e
127
custos de informação, e, pelo lado dos elementos favoráveis à centralização, às
questões da existência de economias de escala e da necessidade de internalização dos
eventuais efeitos de spillover.
Figura 3.7. Descentralização versus centralização: as forças em jogo.
Fonte: elaboração própria.
Lições para o caso português
A divisão de competências proposta no Capítulo 4 será, assim, essencialmente
orientada por aqueles elementos, sem prejuízo da eventual consideração dos demais
anteriormente elencados.
Neste quadro, nas áreas onde seja possível verificar spillovers significativos, onde
seja verificável a existência de importantes efeitos de economias de escala e onde a
diversidade de preferências seja mais reduzida, o exercício de competências deverá ser
128
efectivado a níveis superiores de governo, particularmente ao governo central, mas
eventualmente também ao nível intermédio, correspondente, no caso português, às
áreas metropolitanas e às comunidades inter-municipais.
Já nas áreas marcadas por forte diversidade regional de preferências e/ou por
maior facilidade de acesso à informação por parte das autoridades sub-nacionais, o
exercício de competências deverá ser efectivado a níveis inferiores de governo,
particularmente a nível municipal, mas eventualmente também ao nível intermédio.
Finalmente, nas áreas onde elementos de um e outro lado se afigurem como
significativos, o exercício de competências deverá passar por níveis intermédios de
governo e por um elevado grau de cooperação entre os diversos níveis de poder,
nomeadamente na base de competências partilhadas.
Decorre do exposto anteriormente que a reorganização do país, incluindo uma
mais clara governação “multi-níveis” pode ser encarada de duas formas, não
mutuamente exclusivas: como um processo top-down de descentralização de
hierarquia superior/intermédia, isto é, como um movimento de divisão, ou como um
processo bottom-up de centralização de hierarquia intermédia/baixa, ou seja, como
um movimento de integração.
Em Portugal, por razões de natureza histórica, social, cultural e geográfica, a
heterogeneidade de preferências é um factor de menor importância relativamente ao
que sucede em vários outros países europeus. Nesse quadro, poderia suscitar-se a
inclinação para analisar o papel do processo de reorganização administrativa à luz do
primeiro factor, isto é, como um processo bottom-up de integração/centralização de
hierarquia intermédia/baixa.
Contudo, o conjunto de factores associados à assimetria de informação sugere
que não será, de todo, apropriada uma generalização da formação de um nível
hierárquico intermédio de governo ou administração à custa simplesmente de um
esvaziamento global e progressivo das funções de nível municipal.
Pelo contrário, a reorganização administrativa deverá constituir, em geral, um
elemento de apoio e de reforço da própria descentralização municipal,
129
designadamente como garante de uma maior eficácia e eficiência administrativas (por
contraponto com as funcionais), aspectos sem dúvida centrais na problemática da
reforma administrativa portuguesa.
Significa isto, por exemplo, que no caso da fusão de municípios, será importante
procurar um equilíbrio de forças, concedendo maiores poderes e competências às
freguesias, acompanhando-os de um reequilíbrio da sua distribuição espacial,
preocupação, aliás, inerente à proposta governativa enquadrada no chamado
Documento Verde para a Reforma Administrativa.
Por outro lado, é também verdade que, apesar da reconhecida homogeneidade
étnica, linguística e religiosa do nosso país, não lhe falta heterogeneidade e diferença
em termos espaciais em dimensões como o tipo de especialização produtiva, o grau
educacional médio das populações ou o nível de cobertura por infra-estruturas
públicas básicas.
Por outras palavras, a reorganização administrativa pode e deve conduzir a um
crescimento regional e local mais equilibrado, mitigando o fosso entre as áreas
centrais mais desenvolvidas, dotadas de todo um conjunto de mecanismos de natureza
social, económica e política que actuam no sentido do auto-agravamento do
afastamento, em termos de prosperidade e desenvolvimento, entre estas áreas e as
áreas periféricas.
130
Com uma delimitação precisa das competências ao nível hierárquico intermédio
do Estado e uma definição rigorosa do seu modo de financiamento, o objectivo
operacional a atingir deverá ser claro: maior eficiência e eficácia, significando menores
custos para o fornecimento do mesmo conjunto de bens e serviços públicos (ou custos
idênticos para o fornecimento de uma gama mais alargada e qualitativamente melhor
de bens e serviços públicos), a par com um melhor desempenho das restantes funções
do Estado.
Tal terá como consequências positivas mais evidentes a redução do nível de
carga fiscal para suportar um dado conjunto de bens e serviços públicos e uma maior
adequação destes últimos às necessidades das populações, afinal de contas o que a
teoria do federalismo fiscal aponta como as maiores vantagens de um processo
equilibrado de descentralização.
Dois elementos adicionais deverão ser considerados por forma a que, do
processo de reorganização, decorram ganhos de bem-estar, nomeadamente com a
magnitude dos que foram referidos neste capítulo:
Neste quadro, o procedimento adequado para a reorganização e
descentralização administrativa (e política) deverá ser, em linhas gerais, o da
passagem do nível baixo (freguesia e município) para o nível intermédio (áreas
metropolitanas e comunidades intermunicipais) das funções passíveis de
beneficiarem de economias de escala, bem como de maximizarem benefícios
externos e minimizarem externalidades negativas, e da passagem do nível alto
(administração central) para os níveis intermédio e baixo das funções que mais
beneficiem de um encurtamento dos canais de comunicação, quer pelo
aumento da velocidade dos processos de tomada de decisão, quer pela redução
dos custos a eles associados.
131
a. A questão do modo de financiamento, o que remete para repartição de
competências ao nível da tributação e para a atribuição de transferências
intergovernamentais;
b. A questão da disciplina orçamental.
No que respeita ao aspecto em (a.), valerá a pena reter as principais directrizes
provenientes dos trabalhos pioneiros de Musgrave. Assim, poderão caber às entidades
sub-nacionais competências de tributação nos domínios relativos a bases de tributação
relativamente imóveis entre regiões e a benefícios regionais específicos. Haverá ainda
que promover mecanismos que assegurem a partilha de rendimentos entre o governo
central, que arrecada o grosso volume da receita fiscal, e os poderes sub-nacionais,
que assumirão novas funções.
Tais mecanismos deverão ter em conta dois aspectos fundamentais. Por um lado,
naturalmente o volume de competências transferidas do poder central para os níveis
de poder intermédios e inferiores: quanto maior o leque de competências, maior terá
de ser o envelope financeiro, envolvendo tanto transferências condicionais como
transferências incondicionais, sendo certo que, dados os ganhos proporcionados pela
descentralização, o volume de recursos envolvido para o mesmo nível de fornecimento
de bens e serviços públicos será sempre inferior.
Por outro lado, deverá ter-se em conta o objectivo do desenvolvimento
equilibrado do país, podendo e devendo as transferências incondicionais constituir-se
num veículo privilegiado para objectivos de igualização fiscal, mediante a canalização
de fundos de jurisdições mais ricas para jurisdições menos favorecidas e tendo em
conta a divergência entre as “necessidades fiscais” e as “capacidades fiscais” das
diferentes jurisdições.
No que concerne ao aspecto em (b.), é particularmente relevante, sobretudo no
quadro da participação no projecto da moeda única europeia, que a descentralização
não coloque problemas adicionais ao cumprimento das regras de disciplina
orçamental. Neste contexto, torna-se importante assegurar hard budget constraints
132
aos níveis de poder intermédios e inferiores, de algum modo com certa analogia ao
que é determinado ao país como um todo no quadro dos compromissos europeus.
Para o efeito, será necessário assegurar duas condições: por um lado, que as
transferências intergovernamentais não se expandam de tal modo que os seus
beneficiários posam a elas recorrer, de modo sistemático, como meio de
ultrapassagem de dificuldades orçamentais; por outro lado, que existam mecanismos
que assegurem que, em caso de dificuldades de cumprimento das obrigações
assumidas por um dado nível de poder, este não será simplesmente substituído, em tal
cumprimento, pelo(s) nível(eis) hierarquicamente superior(es).
Este último e relevante aspecto é complicado de definir e executar no quadro
normativo nacional, na medida em que não se vislumbra como poderia o país como
um todo deixar de assumir, em última análise, os encargos incorridos por algum dos
seus níveis de governo. Em tal contexto, uma regra de forte limitação ao
endividamento por parte dos poderes sub-nacionais deveria ser considerada.
133
Capítulo 4. Áreas metropolitanas em Portugal:
competências e meios financeiros
Neste capítulo final, dá-se resposta às questões essenciais do presente trabalho, em
particular articulando uma proposta de (novas) competências para as áreas
metropolitanas, junto com uma breve reflexão sobre as suas consequências em termos
de financiamento.
O capítulo inicia-se com a identificação das principais áreas onde a acção de
níveis intermédios de governo fará particularmente sentido. Tal identificação assenta
na construção de uma matriz que conjuga as funções do Estado, explicitadas no
Capítulo 1, com os critérios de atribuição de competências analisados no Capítulo 3.
Junto com a análise de alguns dados quantitativos, referentes ao peso das
administrações central, local e regional, levada a cabo no Capítulo 2, permite elencar
as áreas genéricas onde se justifica a descentralização de competências provenientes
da administração central, bem como a eventual centralização de competências
provenientes da administração local.
De seguida, procede-se a uma identificação mais apurada das competências a
integrar o nível de governo metropolitano, no contexto de uma visão global da
articulação das funções do Estado entre os vários níveis de poder. Tal identificação
continua a assentar nos critérios definidos no capítulo anterior, junto com as principais
conclusões retiradas dos constrangimentos da situação actual (Capítulo 1) e dos
ensinamentos das experiências externas (Capítulo 2).
Uma vez explicitada a proposta de competências para as áreas metropolitanas,
torna-se possível efectuar um exercício em torno do seu financiamento, incluindo uma
previsão dos valores monetários envolvidos num orçamento metropolitano,
acompanhado do estabelecimento de regras orçamentais que garantam,
134
designadamente, a sustentabilidade financeira e a solidariedade entre níveis da
administração pública.
Para uma correcta leitura do presente capítulo, deve notar-se, finalmente, que
nele se passa de uma abordagem fundamentalmente positiva, fundada na
identificação dos aspectos teóricos relevantes e na descrição dos factos empíricos,
para uma abordagem fundamentalmente normativa, onde os juízos de valor surgem
necessariamente no contexto de escolhas metodológicas e de política que são
inevitáveis.
1. Identificação das principais áreas de intervenção para as áreas
metropolitanas
1.1. Considerações sobre a metodologia seguida
Como ponto de partida para a formulação de uma proposta detalhada de
competências a integrar o elenco de actuação de um governo de nível intermédio,
neste caso de uma área metropolitana, entendeu-se como adequada a construção de
uma matriz de dupla entrada, incluindo, por um lado, as funções habitualmente
atribuídas ao Estado e identificadas no Capítulo 1 e, por outro lado, os critérios para
atribuição de competências assinalados no Capítulo 3.
No primeiro caso, utilizou-se a classificação funcional da despesa pública mais
utilizada a nível internacional, a COFOG (Classification of the Functions of
Government), da Divisão de Estatística das Nações Unidas (United Nations Statistics
Division). A despesa pública é agrupada em dez domínios, correspondentes
genericamente às três áreas fundamentais de intervenção do Estado: funções gerais de
soberania (serviços gerais da administração pública; defesa; segurança e ordem
pública), funções económicas e ambientais (assuntos económicos; protecção do
ambiente) e funções sociais (habitação e equipamentos colectivos; saúde; recreação,
cultura e religião; educação e ciência; segurança e acção sociais).
135
No interior de cada um dos dez domínios, foram detalhadas, quando relevantes,
as principais funções asseguradas (por exemplo, no contexto dos serviços gerais da
administração pública, isolaram-se os negócios estrangeiros e a administração fiscal),
ficando de fora algumas tidas por menos importantes, as funções classificáveis como
“diversas” ou, ressalvando o caso da saúde, as funções relativas à política geral para o
sector em causa (que será necessariamente atribuição do governo central).
No segundo caso, consideraram-se os quatro elementos que, no capítulo
anterior (ver Figura 3.7), foram referidos como os de maior relevância e de mais fácil
objectivação em termos de impacto do grau de descentralização.
Assim, foram considerados como motores de descentralização a
heterogeneidade de preferências e a existência de custos derivados de assimetria de
informação, resultantes do impacto da distância face aos utilizadores finais de bens e
serviços públicos e aos seus fornecedores, incluindo quer os que se associem a
dificuldade na identificação das preferências dos utilizadores finais de bens, quer os
que se associem a dificuldade na identificação dos fornecedores de menor custo, quer
ainda os resultantes de uma potencial redução da velocidade da tomada de decisão no
quadro de um aumento da distância entre os decisores e os indivíduos.
Por seu turno, foram considerados como motores de centralização a existência
de potenciais efeitos elevados de economias de escala e a possibilidade de ocorrência
de efeitos de spillover, positivos ou negativos.
Uma vez elencados as funções e os critérios, desenvolveu-se uma metodologia
de análise que, de uma forma sistemática e tão objectiva quanto possível, permitisse
determinar a que nível (ou níveis) de governo seria mais apropriado a atribuição de
competências em cada domínio.
Para o efeito, pretendeu-se medir o benefício da descentralização de cada
função à luz de cada critério. Para tal, foi estabelecida uma escala, entre 1 e 5,
correspondendo à seguinte leitura:
136
Dito de outro modo, valores mais próximos de 5 foram atribuídos quando, para a
função considerada, se observasse maior necessidade de satisfazer preferências mais
heterogéneas, maiores custos resultantes de assimetria de informação, menores
possibilidades de obtenção de economias de escala e menor potencial para a
ocorrência de efeitos de spillover, ou seja, quando os critérios conduzissem à
necessidade de uma forte descentralização da função, eventualmente no sentido da
sua atribuição a um nível de governo local.
Por seu turno, valores mais próximos de 1 foram atribuídos quando, para a
função considerada, se observasse menor necessidade de satisfazer preferências mais
heterogéneas, menores custos resultantes de assimetria de informação, maiores
possibilidades de obtenção de economias de escala e maior potencial para a
ocorrência de efeitos de spillover, ou seja, quando os critérios conduzissem à
necessidade de uma forte centralização da função, eventualmente no sentido da sua
atribuição a um nível de governo central.
Da soma dos valores atribuídos para cada critério, resultou, para cada função,
um score situado no intervalo de valores entre 4 e 20, o qual permite retirar
Limite inferior - situação de benefício nulo com a eventual descentralização de competências;
Limite superior - situação de benefício máximo com a eventual descentralização de competências;
Valores intermédios - benefícios tanto mais elevados quanto mais próximo do extremo superior da escala considerada.
137
conclusões sobre qual o nível da divisão administrativa ao qual devem ser cometidas
atribuições.21 Assim, obtém-se a seguinte leitura:
Face aos elementos acima descritos e por forma a permitir completar a análise,
tornou-se necessário estabelecer intervalos de scoring que indicassem a que nível da
divisão administrativa deve ser atribuída cada função. A Figura 4.1 evidencia os
intervalos que foram estabelecidos, sintetizando igualmente a metodologia seguida.
Para uma leitura correcta dos resultados, apresentados no sub-ponto seguinte,
torna-se importante notar que o facto de o scoring apontar para o exercício de uma
dada função a um determinado nível de governo não significa que todas as
competências que lhe estão afectas devam ser atribuídas a esse nível de governo,
apenas indicia que é a esse nível de governo que provavelmente deverá estar atribuído
um nível de responsabilidade superior no desempenho de tal função. De facto, apenas
no caso de valores muito próximos dos extremos (mínimo ou máximo), é possível
21
Note-se que se admitiu uma ponderação idêntica para todos os critérios. Outro tipo de ponderação, necessariamente mais subjectiva, poderia redundar, desde a partida, num enviesamento a favor da centralização ou da descentralização.
Valores próximos de 4 - áreas que deverão estar exclusiva ou fundamentalmente nas mãos da administração central;
Valores próximos de 20 - áreas que, claramente, deverão estar de modo exclusivo ou principal nas mãos da administração local;
Valores intermédios - as áreas onde a assunção de responsabilidades pelas áreas metropolitanas pode oferecer importantes vantagens.
138
afirmar que todas as competências associadas à função deveriam constar de um dado
nível de governo.
Figura 4.1. Metodologia para identificação do nível de governo a que deve ser
atribuída cada função exercida pelo Estado
Critérios
Heterogeneidade de preferências
Custos da assimetria de informação
Economias de escala
Efeitos de spillover
Scoring dafunção
4 a 8: Nível Central
9 a 14: Nível Metropolitano
15 a 20: Nível Local
Fonte: elaboração própria.
Assim, por exemplo, um score de 7 ou 8 não significa que todas as competências
devam ser atribuídas ao nível de governo central, antes indicia que esse é o nível que
deverá ter um papel mais relevante na função em causa, podendo haver competências
a ser exercidas ainda pelo nível de governo intermédio (ou até local).
Do mesmo modo, um score de 15 ou 16 não significa que todas as competências
devam ser atribuídas ao nível de governo local, podendo haver papel a desempenhar
pelo nível de governo intermédio (ou até central).
139
Ainda, um score que aponte para o nível metropolitano não significa que todas
as competências devam ser desempenhadas por este em termos da função em causa,
antes indiciando que esse é o nível de poder ao qual caberá provavelmente um papel
mais decisivo nessa área.
Convém igualmente referir que alguns scores intermédios ocorrem por força da
grande diversidade de sub-funções que podem surgir no interior de algumas das
categorias funcionais apresentadas. Nesse caso, não significam necessariamente que o
nível metropolitano é o ideal, mas antes que parece existir espaço para uma forte
articulação entre os diversos níveis de poder, com diferentes atribuições a serem
cometidas, no quadro dessa função, a todos eles.
Finalmente, deverá ter-se presente, na análise dos resultados, que o facto de ser
relativamente reduzido o número de scores a apontar para o nível local de governo
não implica uma redução das tarefas a ele associadas. De facto, importa ter em conta
que, estando várias das funções definidas ainda a um nível alargado, se torna natural
que no seu exercício intervenham diversos níveis de poder, mesmo quando o local se
afigura como muito relevante.
1.2. Resultados obtidos
O conjunto global de resultados obtidos mediante a aplicação da metodologia referida
em 1.1. pode ser encontrado no Tabela 4.1. Dada a sua dimensão e, portanto, a maior
dificuldade na sua análise, entendemos útil prosseguir com algum detalhe sobre cada
uma das três áreas fundamentais de actuação do Estado.
140
Tabela 4.1. Matriz de funções-critérios: scoring por função
Fonte: elaboração própria.
Heterogeneidade de preferências
Assimetria de informação
Economias de escala
Efeitos de spillover
Scoring
Negócios estrangeiros 1 1 1 1 4
Administração financeira e fiscal 3 2 1 1 7
Defesa 1 1 1 1 4
Justiça (tribunais) 1 1 1 1 4
Serviços policiais 3 3 2 2 10Serviços de protecção contra incêndios 4 3 3 2 12
Serviços prisionais 2 2 1 1 6
Agricultura, floresta e pescas 3 3 3 3 12
Energia 3 2 2 2 9Indústria transformadora e extractiva e construção 3 3 3 3 12
Transportes 4 3 2 3 12
Comunicações 2 2 1 1 6Assuntos económicos, comerciais e laborais em geral 3 3 1 1 8
Inovação 3 3 3 3 12
Gestão de resíduos 3 3 3 3 12
Gestão de águas residuais 3 3 3 3 12
Controlo de poluição 3 2 1 1 7Protecção da paisagem e da biodiversidade 4 4 2 2 12Desenvolvimento do sector da habitação 4 4 1 3 12Desenvolvimento do sector dos equipamentos colectivos 4 3 1 3 11
Abastecimento de água 4 3 2 3 12
Iluminação de vias públicas 5 5 3 4 17Produtos, aparelhos e equipamentos médicos 3 1 1 1 6
Serviços para doentes ambulatórios 3 3 3 3 12
Serviços hospitalares 3 3 3 3 12
Política de saúde pública 2 2 1 1 6
Serviços desportivos e recreativos 4 4 4 4 16
Serviços culturais 4 3 3 3 13Serviços de emissões radiofónicas ou televisivas e serviços de edição 4 2 1 1 8Serviços religiosos e outros serviços comunitários 5 5 3 4 17
Educação pré-escolar e ensino básico (1º ciclo) 4 4 4 4 16Ensino básico (2º e 3º ciclos) e ensino secundário 4 3 2 3 12
Educação nível superior 2 2 2 2 8
Ensino não disponível por níveis 4 3 2 3 12
Serviços anexos à educação 5 5 3 4 17
Ciência e Tecnologia 2 2 1 1 6Segurança social (família, doença, velhice, invalidez) 3 3 1 1 8
Desemprego 3 3 1 1 8
Alojamento 3 3 1 1 8
Exclusão social 4 4 4 3 15
Funções sociais
Habitação e equipamentos colectivos
Saúde
Recreação, cultura e religião
Educação e ciência
Segurança e acção sociais
Segurança e ordem pública
Funções económicas e
ambientais
Assuntos económicos
Protecção do ambiente
CritériosFunções
Funções gerais de soberania
Serviços gerais da admin. pública
141
A) Funções gerais de soberania
Conforme é facilmente observável na Figura 4.2, esta parece ser uma área onde a
intervenção de poderes sub-centrais deverá ter uma natureza bastante limitada. Por
razões que se prendem essencialmente com a dimensão dos efeitos de economias de
escala e de externalidades, os serviços gerais da administração pública, a defesa e uma
componente essencial da segurança e ordem pública deverão estar essencialmente
cometidos à administração central.
Figura 4.2. Scoring ao nível das funções gerais de soberania
Fonte: elaboração própria.
Em todo o caso, há dois domínios onde a conjugação de um possível menor
impacto daqueles elementos com os menores custos de informação e, sobretudo, com
a possibilidade de melhor atenção a eventuais preferências mais heterogéneas
parecem recomendar a atribuição de competências ao nível metropolitano,
142
naturalmente em forte articulação com a política geral para o País definida a nível
central.
Trata-se dos domínios relativos aos serviços policiais e aos serviços de protecção
contra incêndios, neste último caso com a potencial diversidade de preferências a
apontar para a necessidade de uma forte coordenação entre todos os níveis essenciais
de governo.
B) Funções económicas e ambientais
A Figura 4.3 aponta para que os assuntos económicos e a protecção do ambiente se
constituam em áreas privilegiadas em termos da atribuição de competências ao nível
de poder metropolitano.
Assim, deverá caber a este uma acção relevante ao nível do apoio às actividades
económicas, enquadradas numa política geral de apoio à competitividade da economia
metropolitana e como meio de resposta eficiente à heterogeneidade de preferências e
aos custos derivados de assimetria de informação, bem como, por razões similares, ao
nível da protecção da paisagem e da biodiversidade e da gestão de resíduos sólidos e
de águas residuais.
Por razões conexas a uma melhor satisfação de preferências algo heterogéneas
em áreas de forte espaço para aproveitamento de economias de escala, parece haver
lugar igualmente para a atribuição de competências nos domínios dos transportes, da
política de incentivo à inovação, da energia e dos assuntos económicos, comerciais e
laborais em geral. Note-se, contudo, que todas estas áreas envolvem tarefas bastante
diversificadas, pelo que a acção metropolitana deve surgir, em alguns casos, a título de
competência partilhada com o nível de poder central e, em outros casos, a título de
atribuições relativamente específicas dentro da função em causa.
No domínio dos transportes, a definição das redes rodoviárias e ferroviárias deve
ser objecto de forte articulação entre os poderes central e metropolitano, podendo a
construção e a supervisão das infraestruturas conexas estar sob a alçada deste último.
O mesmo pode ser sugerido para a gestão de infraestruturas portuárias e
143
aeroportuárias no âmbito geográfico da área metropolitana. Já a definição, construção
e manutenção de outros equipamentos, como ciclovias, vias pedonais, etc., devem ser
objecto de forte articulação entre os poderes metropolitano e locais.
No domínio da política de inovação, parece haver lugar a um papel relevante
para o nível de poder metropolitano, de novo como elemento essencial de apoio à
competitividade do espaço geográfico metropolitano e das actividades económicas
nele baseadas. Entre outras, o apoio às actividades ligadas ao empreendedorismo, ao
desenvolvimento de indústrias criativas, à transferência de conhecimento e à
investigação aplicada, devem constituir tarefas importantes a ter em conta pelo
governo metropolitano.
No domínio da energia, o elevado peso do efeito de escala e das possibilidades
de ocorrência de efeitos externos recomendam a coordenação entre os poderes
central e metropolitano, com a forte participação deste nas áreas do planeamento,
gestão e realização ou autorização de investimentos de carácter supra-municipal,
nomeadamente de centros produtores e de redes de distribuição de energia em baixa
tensão, bem como a sua gestão.
No domínio dos assuntos económicos, comerciais e laborais em geral, uma parte
significativa das competências estarão atribuídas ao poder central, nomeadamente na
definição das linhas essenciais das políticas económica, comercial externa, de
regulação e concorrência ou de funcionamento do mercado de trabalho, em função
sobretudo do peso dos efeitos de spillover e de escala. No entanto, algumas questões
relevantes ainda associadas ao incentivo à competitividade da economia
metropolitana, incluindo a promoção do território, e à promoção do emprego e da
mobilidade geográfica, incluindo acções de combate ao desemprego no quadro
metropolitano, estarão entre as competências relevantes a assumir pela área
metropolitana.
144
Figura 4.3. Scoring ao nível das funções económicas e ambientais
Fonte: elaboração própria.
C) Funções sociais
As Figuras 4.4 e 4.5 mostram uma elevada diversidade de situações nesta área, sendo
que, no geral, apontam igualmente para vários domínios nos quais as áreas
metropolitanas, eventualmente em concertação com outros níveis de poder, deverão
desempenhar competências fundamentais.
Um dos casos mais evidentes é o da habitação e equipamentos colectivos, onde
a diversidade de preferências em conjugação com o elevado impacto das economias
de escala faz do nível intermédio de poder o mais adequado para lidar com as
questões do abastecimento de água e do desenvolvimento do sector dos
equipamentos colectivos.
145
Estas duas áreas, com particular destaque para o sector dos equipamentos
colectivos, envolvem, conjuntamente com algumas das sub-funções associadas às
áreas de transportes, protecção da paisagem e da diversidade, e desenvolvimento do
sector da habitação, as questões ligadas com o planeamento e ordenamento do
território. Assim, nestes domínios, também razões associadas à minimização de
potenciais efeitos de spillover, que podem decorrer quer da excessiva centralização e
concorrente desconhecimento da realidade concreta quer da excessiva
descentralização e concorrente ocorrência de verdadeiros “atentados” paisagísticos,
infra-estruturais e ambientais, permitem justificar que importantes atribuições sejam
assumidas pelo nível metropolitano. Ou seja, uma das áreas de forte actuação do
governo metropolitano deverá abarcar uma parte significativa das competências no
domínio do planeamento e ordenamento do território, quer descentralizando tarefas a
partir da administração central, quer coordenando tarefas actualmente nas mãos dos
municípios.
O domínio do desenvolvimento do sector da habitação apresenta um score
intermédio, o que faria apontar para o nível metropolitano. Deve, contudo, notar-se
que ele comporta situações bastante diversas, que vão desde questões de
planeamento de política de habitação, que estará mais próxima do nível de poder
central, a questões de reabilitação urbana ou de desenvolvimento da habitação social
(incluindo construção e remodelação), que estarão mais próximas do nível de poder
local ou da coordenação via intervenção da administração metropolitana. Ou seja, é
um domínio onde a análise tem de ser feita de uma forma mais fina para determinar o
que compete a cada nível de poder.
Entretanto, o elevado peso dos dois critérios favoráveis à descentralização
sugere que o domínio da iluminação das vias públicas deva ficar a cargo sobretudo do
nível local de poder, mesmo se questões como a possibilidade de redução de custos
pela via da negociação colectiva poderiam levar a aconselhar alguma interação com o
nível metropolitano.
146
Já menos significativo será o peso do nível metropolitano no desempenho de
grande parte das funções no domínio da recreação, cultura e religião. Nestes, a
importância conjugada da relevância da heterogeneidade de preferências e da
assimetria de informação com o menor impacto de economias de escala e de efeitos
de spillover aponta para a atribuição ao nível local de grande parte das atribuições nas
áreas respeitantes a serviços e religiosos e serviços recreativos e desportivos. A
possibilidade de obtenção de efeitos de escala, num contexto de menor relevo relativo
dos custos associados à assimetria de informação, a par com a ajuda à construção de
um maior sentimento de pertença metropolitano, poderá recomendar uma
concertação forte entre os poderes metropolitano e local ao nível dos serviços
culturais.
Também no domínio da segurança e acção sociais, o potencial de intervenção do
nível metropolitano é algo limitado. Razões que se prendem com a concretização de
objectivos gerais de equidade levam a considerar que a área da segurança social
(pensões, subsídios, abonos, etc.) deva estar sobretudo focada no nível central de
poder, o mesmo se passando com a protecção no desemprego e o apoio à habitação.
Em todo o caso, alguma atenção aos fenómenos da heterogeneidade de preferências e
à maior proximidade face aos destinatários (reduzindo os custos derivados da
assimetria de informação), junto com o facto de algumas destas rubricas incluírem
tipos de subsidiação em espécie (por exemplo, nas área da habitação social ou da
ajuda a desempregados e respectivas famílias), permitem abrir espaço a alguma
intervenção, de cariz subsidiário, do nível metropolitano de poder (e, em casos ainda
mais específicos, ao próprio nível local de poder).
Por seu turno, a conjugação da forte heterogeneidade de preferências e do
impacto da assimetria de informação com a possível emergência de efeitos de spillover
indesejáveis no caso de falta de coordenação de políticas, parecem recomendar que as
acções no campo da exclusão social sejam objecto de forte articulação entre os níveis
metropolitano e local, sendo que este último já hoje joga um papel importante nesta
147
área (veja-se, por exemplo, o caso da execução das políticas associadas ao rendimento
social de inserção).
Figura 4.4. Scoring ao nível das funções sociais (I)
Fonte: elaboração própria.
No domínio da saúde, os valores encontrados parecem abrir espaço para uma
margem de intervenção metropolitana significativa no contexto dos serviços para
doentes ambulatórios e dos serviços hospitalares. Recorde-se que este é um domínio
em que Portugal regista um grau de descentralização da despesa com um dos maiores
diferenciais negativos face à média europeia (ver Capítulo 2, Secção 1).
Deve notar-se, em todo o caso e tal como se referiu já para outros domínios, que
estas rubricas incluem situações muito diversas, que vão desde a gestão dos cuidados
continuados (para a qual os critérios apontariam certamente o nível local) à gestão das
actividades dos hospitais centrais (para a qual os critérios apontariam provavelmente o
148
nível central). Ou seja, é outro domínio onde a análise tem de ser feita de uma forma
mais fina, de modo a definir o que compete a cada nível de poder, devendo
adicionalmente levar em conta que, no caso português, o sistema de integração
vertical no domínio dos cuidados de saúde, que tem sido implementado, parece estar
a produzir resultados bastante positivos.
A elevada relevância dos critérios relativos a efeitos de escala e de spillover,
conjugado novamente com razões de equidade, sugere que os domínios relacionados
com a política de saúde pública e a gestão do fornecimento de produtos, aparelhos e
equipamentos médicos se mantenham nas mãos do poder central.
No domínio da educação, parece igualmente abrir-se uma significativa margem
para intervenção metropolitana, como resposta adequada à possível relevância da
diversidade de preferências. Tal sucede particularmente nos níveis básico (2º e 3º
ciclos) e secundário de educação, com particular destaque para este último, para o
qual a conjugação do critério anterior com a possível emergência de algum efeito
significativo de escala recomendam particularmente a sua actuação. As mesmas razões
sugerem que o fornecimento de serviços de educação de carácter profissional e/ou de
nível não determinado e a administração dos respectivos programas (incluindo
programas de formação e estágio profissional para adultos) seja igualmente de
competência do nível de poder metropolitano.
Já nos níveis pré-escolar e básico (1º ciclo) de educação, onde se manifesta
claramente o peso da diversidade de preferências e dos custos da assimetria de
informação, em conjunto com um menor efeito da escala, a análise aponta para um
papel mais relevante do nível de poder local, ainda que coordenação e articulação ao
nível metropolitano. Também o fornecimento dos serviços anexos à educação,
incluindo a administração, inspecção e apoio a programas de transporte, alimentação,
etc., deverá ter uma forte componente local, ainda que, nos níveis de ensino regulados
a partir da área metropolitana, necessitem de forte coordenação com esta.
149
Saliente-se, aliás, que o domínio da educação nos níveis pré-escolar, básico e
secundário regista actualmente o grau de descentralização da despesa em Portugal
com o maior diferencial negativo face à média europeia (ver Capítulo 2, Secção 1).
No que se refere à educação de nível superior, poderá haver algum espaço para
a articulação do poder metropolitano com o poder central, ainda que, em face do peso
do efeito de escala e da elevada probabilidade de ocorrência de efeitos de spillover, a
definição da política para o sector e a respectiva administração devam estar cometidas
ao poder central. As mesmas razões, agora com maior impacto, sugerem que o
domínio da ciência e tecnologia, envolvendo sobretudo a área da investigação
científica, se mantenha essencialmente na esfera do governo central.
Figura 4.5. Scoring ao nível das funções sociais (II)
Fonte: elaboração própria.
150
D) Em síntese
A análise desenvolvida, com base no cruzamento dos critérios seleccionados com a
classificação funcional da despesa pública adoptada, aponta para domínios onde a
intervenção de nível metropolitano pode assumir contornos muito significativos, em
alguns casos assumindo-se como protagonista fundamental, em outros concertando
posições e medidas com os níveis de poder hierarquicamente superiores ou inferiores.
Em particular, os domínios do apoio às actividades económicas, da promoção da
competitividade da economia, do planeamento e fornecimento de serviços colectivos,
do urbanismo e ordenamento do território, da construção e gestão de infraestruturas
de cariz supramunicipal, da gestão e protecção ambiental, da educação de nível não
superior, do apoio à cultura, do combate à exclusão social, da protecção policial e civil,
e eventualmente de áreas ligadas à saúde parecem constituir-se naqueles onde mais
se justifica a intervenção das áreas metropolitanas. Estas são também áreas onde a
análise do Capítulo 2, Secção 1, mostra que existe um substancial grau de
descentralização da despesa pública ao nível europeu, por vezes em forte contraste
com a situação em Portugal.
Vale a pena, neste quadro, sublinhar que a conjugação da análise efectivada com
os dados da Tabela 1.3 permite evidenciar que, em alguns dos domínios citados, o grau
de descentralização da despesa pública nacional se mostra muito reduzido, ou seja,
que em tais domínios se justifica uma redistribuição de competências de tipo top-
bottom, isto é, da administração central ou de organismos dela dependentes para a
administração regional e local, no caso em estudo para as áreas metropolitanas. Entre
esses domínios, estariam, pois, o apoio às actividades económicas, a educação, a
saúde, a protecção policial e civil e o combate à exclusão social, já que efectivamente
apresentam valores reduzidos de execução de despesa pública pela administração
local e regional.
A conjugação da análise efectivada com os dados da mesma Tabela 1.3. permite
evidenciar igualmente que, em outros domínios citados, o grau de descentralização é
já significativo, ou seja, que em tais domínios se poderá justificar uma redistribuição de
151
competências de tipo bottom-top, isto é, da administração local para as áreas
metropolitanas. Entre esses domínios, estariam a protecção ambiental, o planeamento
e fornecimento de equipamentos colectivos ou o apoio às actividades culturais, que
apresentam valores elevados de execução de despesa pública pela administração local
e regional.
2. Proposta de competências a atribuir às áreas metropolitanas
2.1. Introdução
A aplicação da metodologia definida a partir dos critérios de atribuição de
competências decorrentes da literatura do federalismo fiscal permitiu, na secção
anterior, identificar as principais áreas de actuação a atribuir às áreas metropolitanas
em Portugal.
Cabe, agora, apresentar uma proposta concreta das competências que devem
estar sob a sua alçada. Tal é o intuito do presente ponto, o qual se desenvolve sob os
seguintes aspectos, cuja tomada em consideração é absolutamente essencial para uma
correcta leitura e avaliação da proposta:
o A verificação do princípio da subsidiariedade é fundamental para que uma
verdadeira reforma administrativa permita concretizar os ganhos de bem-
estar sugeridos na literatura; assim sendo, em caso de dúvida quanto ao
nível de poder que deve ser responsável por determinada função, a
competência deve ser atribuída ao nível de poder hierarquicamente mais
baixo;
o A concretização do processo de reforma deve obedecer a princípios de
pragmatismo político, sendo que, tendo em atenção o excessivo
centralismo vigente e devidamente caracterizado nos Capítulos 1 e 2,
deverá haver algum maior enfoque na descentralização de competências a
partir do nível de poder central, sem prejuízo de existirem igualmente
152
avanços na cooperação ou centralização de competências a partir do nível
local;
o Articulando com o acima referido, o processo de reforma deve ser gradual
e faseado no tempo, permitindo uma transição suave entre o actual
modelo excessivamente centralizado e um novo modelo com ampla e
elevada responsabilidade no exercício das funções do Estado por parte das
entidades metropolitanas e locais.
Tendo em conta estes aspectos, importa salientar que:
o O gradualismo é uma exigência decorrente do próprio facto de as áreas
metropolitanas não constituírem, ainda, em Portugal entidades
totalmente consolidadas, devendo ser consideradas como organismos em
evolução;
o As alterações que se propõem têm subjacente uma mudança significativa
do modo de estar e de actuar do Estado, implicando alterações do
próprio contexto cultural e societário para cuja consolidação é necessário
tempo;
o Decorrendo directamente das considerações anteriores, nem todas as
áreas de passível actuação das áreas metropolitanas identificadas na
Secção 1 do presente capítulo deverão constar do seu menu de
competências inicial.
Assumindo estes elementos como essenciais ao êxito do processo de reforma
administrativa, com particular destaque para o último, a proposta que a seguir se
apresenta engloba essencialmente as áreas de actuação onde é mais clara e/ou mais
fácil e/ou eventualmente mais consensual a transferência de competências para o
poder metropolitano. Por não corresponderem a tal critério, admite-se que, numa
primeira fase, as funções no domínio da saúde e dos serviços policiais, bem como
algumas funções elencadas no âmbito de outros domínios (incluindo algumas das
referenciadas já no Capítulo 1 como sendo potencialmente transferíveis a partir da
153
administração central), não devam ser objecto de transferência, podendo porém sê-lo
mais tarde, no quadro de uma avaliação positiva do desempenho das áreas
metropolitanas e da vontade dos diferentes intervenientes nos processos de decisão
política (saliente-se, por exemplo, que todos os casos de áreas metropolitanas
europeias analisados no Capítulo 2, Secção 2, têm atribuídas competências no sector
da saúde).
2.2. Esboço de governação metropolitana: estrutura e competências
Recolhendo os contributos de toda a discussão até aqui efectivada, a Tabela 4.2
apresenta a estrutura e as competências que se nos afiguram como as mais adequadas
para um possível modelo de governação de nível metropolitano. Considerando o tipo
de organização mais habitual dos executivos em Portugal e na União Europeia,
apresentam-se diversas secretarias (metropolitanas), às quais estão cometidas funções
em domínios especificados e cuja descrição é feita de modo conciso:
o Secretaria Metropolitana do Desenvolvimento Económico: funções
associadas a uma parte substancial dos “assuntos económicos”
(classificação COFOG), designadamente nas áreas da promoção do
território e da competitividade económica, inovação e energia;
o Secretaria Metropolitana da Mobilidade, Ordenamento do Território e
do Ambiente: funções nos domínios da habitação, equipamentos
colectivos e transportes e da protecção do ambiente e da
biodiversidade;
o Secretaria Metropolitana do Emprego e Solidariedade Social: funções
nos domínios do emprego e acção social;
o Secretaria Metropolitana da Educação: funções nos domínios da
educação básica, secundária e sem atribuição de nível;
154
o Secretaria Metropolitana da Cultura, Desporto e Lazer: funções nos
domínios da cultura, recreação e desporto;
o Secretaria Metropolitana da Segurança e Protecção Civil: funções nos
domínios da protecção civil e combate a incêndios.
Acresce, naturalmente, a Presidência, à qual compete a representação externa da área
metropolitana, a coordenação geral e a definição das grandes linhas de acção
estratégica e respectivos planos de actividades e orçamento associados.
155
Tabela 4.2. Governação metropolitana: estrutura e competências
Designação Competências Breve Descrição
Representação externa da área metropolitana
Representação da área metropolitana
Cooperação institucional (nacional e transfronteiriça)
Presidência Coordenação geral Coordenação da acção do governo metropolitano
Estratégia e desenvolvimento
Definição das linhas de desenvolvimento estratégico
Elaboração dos planos de actividades e orçamento
Competitividade e inovação
Apoio ao empreendedorismo, à internacionalização, à inovação empresarial, à transferência de conhecimento e à investigação aplicada, em particular via gestão e execução de programas de incentivos no âmbito do QREN / Programas Operacionais regionais, em articulação com as CCDRs
Desenvolvimento Económico Promoção de estratégias de eficiência colectiva e de clusterização, com ênfase no apoio ao desenvolvimento das indústrias criativas
Licenciamento, regulamentação e supervisão de actividades económicas com actuação de interesse e/ou cariz supramunicipal
156
Competitividade e inovação (cont.) Participação na definição e gestão de infraestruturas de suporte às actividades económicas, incluindo portos e aeroportos
Promoção do território / Turismo
Articulação com as Entidades Regionais de Turismo no quadro da definição e execução de medidas de promoção do território
Desenvolvimento Económico (cont.)
Energia
Articulação com o poder central no âmbito do planeamento, gestão e realização ou autorização de investimentos de carácter supra-municipal
Participação em entidades públicas metropolitanas, nomeadamente no âmbito da gestão de centros produtores e redes de distribuição de energia em baixa tensão
Mobilidade, Ordenamento do Território e Ambiente
Transportes
Articulação com a administração central no âmbito do planeamento das redes rodoviárias e ferroviárias
Construção e manutenção de infraestruturas conexas com as redes rodoviárias e ferroviárias
Coordenação supramunicipal do planeamento dos transportes colectivos, assim com do planeamento, execução e manutenção de ciclovias, vias pedonais, etc.
Habitação
Coordenação supramunicipal de políticas de reabilitação e expansão urbana, em articulação com o plano metropolitano de ordenamento do território
157
Habitação (cont.) Planeamento e construção de habitação social, em articulação com os municípios
Urbanismo e equipamentos colectivos Planeamento e fornecimento de serviços e equipamentos colectivos, em articulação com o plano metropolitano de ordenamento do território
Mobilidade, Ordenamento do Território e Ambiente (cont.)
Abastecimento de água Planeamento e gestão de redes de abastecimento de água, com participação em entidades públicas de âmbito metropolitano
Elaboração do plano metropolitano de ordenamento do território, em articulação com o plano regional de ordenamento do território e coordenando os planos municipais de ordenamento do território
Ordenamento do território e protecção da paisagem e da biodiversidade
Articulação com as CCDRs no âmbito das políticas de gestão territoriais (ordenamento e ambiente)
Coordenação e gestão de processos de avaliação de impacto ambiental e participação em processos de licenciamento ambiental
Apoio, administração e supervisão de actividades de protecção da natureza e da biodiversidade
158
Mobilidade, Ordenamento do Território e Ambiente (cont.)
Ordenamento do território e protecção da paisagem e da biodiversidade (cont.)
Apoio, administração e supervisão de actividades de combate à poluição e monitorização da qualidade de ar e água
Gestão de resíduos e de águas residuais Planeamento e gestão de redes de saneamento e de recolha e tratamento de resíduos, com participação em entidades públicas de âmbito metropolitano
Emprego
Planeamento, apoio e execução de acções de promoção do emprego e da mobilidade geográfica
Emprego e Solidariedade Social Apoio, administração e supervisão de actividades de formação profissional e outras acções de combate ao desemprego
Habitação social Regulação e administração, em articulação com os municípios, do acesso à habitação social
Acção social
Planeamento e execução de acções metropolitanas de apoio à natalidade
Regulação e execução de acções de apoio a indivíduos e famílias carenciadas, nomeadamente por razões de desemprego, em articulação com os municípios
159
Emprego e Solidariedade Social (cont.)
Exclusão social
Em articulação com os municípios, apoio e promoção de protecção social a indivíduos e famílias em risco ou em situação de exclusão social, incluindo coordenação de programas de inserção social e profissional
Ensino básico (2º e 3º ciclos) Apoio ao desenvolvimento dos programas de educação nos diversos graus (incluindo ensino profissional e de adultos), em particular a construção e manutenção de instalações e equipamentos, a gestão dos recursos humanos (docentes e não docentes), a participação no desenvolvimento curricular e a concessão de bolsas de estudo
Ensino secundário
Educação Ensino não disponível por níveis
Serviços anexos à educação Nos domínios de ensino sob competência metropolitana, articulação com os municípios no fornecimento de serviços de transporte, alimentação, alojamento e outros subsidiários à educação
Cultura, Desporto e Lazer
Serviços culturais
Gestão e conservação de edifícios e equipamentos culturais de carácter metropolitano (museus, livrarias, teatros, edifícios classificados, etc.)
Concessão de apoios a agentes culturais e iniciativas culturais de carácter metropolitano
160
Cultura, Desporto e Lazer (cont.) Serviços desportivos e recreativos Coordenação supramunicipal do fornecimento de serviços desportivos e recreativos, incluindo a gestão de equipamentos e a concessão de apoios aos agentes promotores
Protecção civil
Construção, manutenção e gestão de instalações e centros metropolitanos de protecção civil
Segurança e Protecção Civil
Bombeiros
Coordenação dos meios metropolitanos de prevenção e apoio ao combate a fogos florestais
Criação e supervisão do corpo metropolitano de bombeiros
Fonte: elaboração própria.
1
2.3. A transferência de competências para as áreas metropolitanas: notas adicionais
A atribuição das (novas) competências às áreas metropolitanas ocorre, naturalmente,
no quadro de uma visão global do exercício das funções do Estado segundo os vários
níveis de poder. Dessa visão global decorrem:
o A necessidade de partilha de responsabilidades em diversas áreas;
o A coordenação de tarefas a vários níveis entre a administração local e a
administração metropolitana – na verdade e como se depreende da Tabela
4.2., ao nível de funções desempenhadas em quase todas as secretarias
metropolitanas;
o Os processos concretos de descentralização de competências da
administração central para a administração metropolitana,
esquematicamente representados na Figura 4.6., a qual toma por base a
actual estrutura orgânica do governo e a estrutura agora proposta para as
áreas metropolitanas.
Por outro lado, a transferência de competências, que deve ser (conforme já referido)
gradual e faseada, terá necessariamente que ser objecto de contratualização entre os
níveis de poder envolvidos. Tal contratualização envolverá, desde logo, a
identificação mais clara, transparente e objectiva possível, das atribuições que são
objecto de descentralização, no caso da passagem do nível central para o nível
metropolitano, ou de centralização ou coordenação, no caso da passagem do nível
local para o nível metropolitano. A contratualização envolverá igualmente a
identificação dos meios financeiros e humanos cuja transferência terá de ser
concomitante à passagem das competências, sendo este aspecto, no que à
componente financeira respeita, objecto particular do último ponto do capítulo
corrente.
161
162
Figura 4.6. Transferência de competências da administração central para a
administração metropolitana
Fonte: elaboração própria.
163
Finalmente, a operacionalização da presente proposta envolve também
aspectos de natureza legal e jurídica. No que respeita ao aspecto estrito da
prossecução pelas áreas metropolitanas das competências acima sugeridas, a nossa
proposta é compaginável com o disposto no artigo 4º da Lei nº 46/2008 (regime
jurídico das Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto). Contudo, a formulação
excessivamente difusa e vaga de tal artigo torna necessário, por um lado, uma melhor
organização legal das competências e, por outro lado, provavelmente por via
regulamentar, uma concretização clara das competências a transferir, no âmbito da
contratualização acima referida. Também outros aspectos concomitantes à
transferência e exercício de competências obrigarão a alterações na lei e a
regulamentação específica, em particular no que concerne os meios financeiros, as
regras aplicáveis às transferências financeiras e o endividamento e, eventualmente, o
próprio modelo de governação das áreas metropolitanas.
3. Meios financeiros e regras orçamentais das áreas metropolitanas
Após a apresentação da proposta de elenco de competências a afectar às áreas
metropolitanas, importa efectuar um exercício em torno do seu financiamento, por via
de uma previsão dos valores monetários globais envolvidos num orçamento
metropolitano. A par disto, relevará igualmente definir regras orçamentais que
garantam a sustentabilidade financeira das novas entidades, bem como os princípios
da solidariedade entre níveis da administração pública e da equidade intergeracional.
3.1. Esboço de orçamento e meios financeiros
O primeiro passo da nossa análise consiste em considerar a experiência europeia no
que respeita a áreas metropolitanas, tal como evidenciada no exercício de
benchmarking conduzido no Capítulo 2.
164
Assim, a Tabela 4.3 expõe os orçamentos (despesa) per capita das áreas
metropolitanas abordadas no referido capítulo. Dado que estas áreas metropolitanas
dizem respeito a países com níveis de desenvolvimento económico substancialmente
distintos dos de Portugal, calcularam-se também os valores de orçamento per capita
corrigidos por um factor que traduz o diferencial de PIB nominal per capita entre
Portugal e cada um dos países em causa (Espanha, França e Alemanha). Finalmente,
tendo em conta a população residente nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto
(2.821.699 e 1.672.664 habitantes, respectivamente, segundo os Censos 2011), foi
possível calcular valores de referência para o orçamento das áreas metropolitanas
portuguesas. Merecem destaque os valores obtidos a partir dos orçamentos das áreas
metropolitanas de Lyon, Barcelona e Île-de-France (a negrito na tabela), uma vez que a
sua natureza se aproxima mais do que se pretende no contexto de uma reforma do
enquadramento de actuação das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto.
Tabela 4.3. Exemplos de orçamentos globais em áreas metropolitanas seleccionadas
Fonte: elaboração própria, com base em Escuela Politica y Alto Gobierno (2012). Nota: Barcelona – dados para a média anual no período 2007-2011; Paris e Île-deFrance – 2011; Lyon – 2012; Berlim – 2009.
O passo seguinte, balizado pelos valores de referência apresentados na Tabela
4.3, será elaborar-se uma proposta de orçamento para as áreas metropolitanas
nacionais, à luz da estrutura de governação e competências elencadas na Tabela 4.2.
Em concreto, apresenta-se na Tabela 4.4 uma proposta de orçamento para a
despesa de funcionamento e de investimento por secretaria metropolitana para a Área
Barcelona Paris Île-de-France Lyon Berlim
Orçamentos AM (per capita, euros) 372,9 3690,5 401,7 1174,8 5175,0
valores corrigidos dif. PIB nominal per capita 265,0 2006,2 218,4 638,6 2766,8
Orçamento de referência AMPorto
(total, milhões euros) 443,2 3355,8 365,3 1068,2 4628,0
Orçamento de referência AMLisboa
(total, milhões euros) 747,6 5661,0 616,2 1802,1 7807,2
165
Metropolitana do Porto. Importa, contudo, sublinhar três aspectos, cuja consideração
é essencial para uma correcta leitura e avaliação da proposta de orçamento:
a) Trata-se de um apuramento de meios financeiros para um processo de
reorganização administrativa que, pelas razões aduzidas na Secção 2 do
presente capítulo, tem particular enfoque na descentralização de
competências top-down, ou seja, a partir do nível central e respectivas
estruturas desconcentradas para o nível metropolitano;
b) O orçamento agora apresentado é somente um esboço do que se poderá
realizar, dado que apenas na fase de operacionalização da transferência de
competências, e após o necessário processo de contratualização e
regulamentação, se poderá efectuar um levantamento pormenorizado
(auditoria) da despesa afecta a cada função/competência a transferir.22
c) O processo de reorganização administrativa em causa deverá implicar uma
redução dos meios financeiros e humanos afectos às competências a
transferir, consideradas na sua globalidade, desde logo como tradução do
objectivo, subjacente ao referido processo, de incremento da eficiência da
actuação das administrações públicas.
Assim, para atender ao ponto (a), o presente apuramento de meios financeiros
resultou primordialmente do recurso a informação respeitante à despesa classificada
por ministérios e respectivos programas orçamentais, tal como constante do
Orçamento do Estado para 2012, uma vez que, como já mencionado, as competências
a transferir para as áreas metropolitanas serão maioritariamente originárias da
administração central e respectivas estruturas desconcentradas. A selecção dos
ministérios e dos programas orçamentais em concreto a envolver neste processo foi
feita de acordo com a correspondência estabelecida na Figura 4.6. A Caixa 4.1 salienta
outros aspectos, de cariz mais técnico, considerados na identificação da despesa
passível de descentralização para o nível metropolitano.
22
Acresce o facto da informação em causa ser, em geral, de acesso restrito e, por isso, necessitar de autorização específica por parte das entidades competentes.
166
Caixa 4.1. Elaboração do orçamento metropolitano: notas técnicas
Na consideração da despesa classificada por ministérios e respectivos programas orçamentais
constante do Orçamento do Estado para 2012, revelou-se necessário proceder a vários ajustamentos
com vista à identificação o mais precisa possível da despesa passível de descentralização para o nível
metropolitano. Assim, à luz da organização proposta de governação metropolitana, salienta-se:
• Desenvolvimento Económico:
o Não se considerou o financiamento comunitário executado pelo IAPMEI nem o financiamento
comunitário obtido ao abrigo do PRODER, dado tratar-se essencialmente de financiamento
comunitário de aplicação de âmbito nacional.
• Mobilidade, Ordenamento do Território e Ambiente
o Não se consideraram as entidades públicas reclassificadas do sector dos transportes
ferroviários (REFER, Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto);
o Não se consideraram as entidades públicas reclassificadas Sociedades Polis (Viana do Castelo e
Costa de Caparica) e Tapada de Mafra.
• Emprego e Solidariedade Social
o Não se considerou o financiamento comunitário executado pelo IEFP, dado tratar-se
sobretudo de financiamento comunitário de aplicação de âmbito nacional.
• Educação
o Não se considerou a entidade pública reclassificada Parque Escolar.
• Cultura, Desporto e Lazer
o Não se considerou a entidade pública reclassificada Grupo RTP.
Acresce que, em todos os casos, apenas se considerou a despesa efectiva da administração central; ou
seja, para além dos itens já referidos, excluiu-se também a despesa com activos e passivos financeiros,
assim como as transferências dos ministérios para outros níveis das administrações públicas.
Por outro lado, atendendo a (b), convirá notar que a referida natureza geral e
preliminar do orçamento aqui em elaboração decorrente da ausência, nesta fase, de
informação detalhada sobre a despesa ao nível elementar de cada função e
competência a transferir para o nível metropolitano, levou à necessidade de se
estabelecer uma regra simples que funcionasse como proxy para o cálculo do envelope
financeiro a atribuir ao nível metropolitano. Os valores obtidos a partir dos ministérios
167
e dos programas orçamentais seleccionados foram, assim, ajustados, em primeira
mão, pelo peso da população da Área Metropolitana do Porto no total nacional.
Finalmente, e de modo a acomodar o ponto (c), os valores finais de despesa
foram obtidos aplicando um ajustamento genérico em baixa de 10% face ao
orçamento actual contemplado para a administração central. Tratou-se, em todo o
caso, de uma regra global cuja implementação rubrica a rubrica foi modulada de
acordo com a natureza da despesa em causa. Por exemplo, é expectável que o
aumento da eficiência associado ao processo de descentralização se materialize em
maiores poupanças ao nível do consumo público de bens e serviços intermédios que
ao nível das despesas com pessoal. Na mesma linha, será de esperar que a compressão
de despesa por via de ganhos de eficiência seja de maior magnitude ao nível das
despesas de funcionamento do que no que toca as despesas de investimento.23
Tabela 4.4. Proposta de orçamento (despesa) para a Área Metropolitana
do Porto
Designação Orçamento
(milhões de euros)
cenário A cenário B
Presidência 2,0 2,0
Desenvolvimento Económico 53,8 53,8
Mobilidade, Ordenamento do Território e Ambiente 203,0 203,0
Emprego e Solidariedade Social 77,8 77,8
Educação 654,0 47,6
Cultura, Desporto e Lazer 39,9 39,9
Segurança e Ordem Pública 69,0 69,0
Total 1099,5 493,2 Fonte: elaboração própria
Ainda a propósito da Tabela 4.4, importa salientar também, como já aludido na
Secção 2 do corrente capítulo, que dada a lógica de gradualismo e faseamento que
23
Note-se ainda que não deverá ocorrer compressão de despesa quando coberta por financiamento comunitário.
168
assistirá a transferência de competências para o nível metropolitano, esta terá
necessariamente que ser objecto de contratualização entre os níveis de poder
envolvidos. Ora, este processo de contratualização terá, naturalmente, consequências
na definição do orçamento global para a área metropolitana.
Nesta linha, a Tabela 4.4 apresenta dois cenários para o orçamento
metropolitano, considerando que a referida contratualização poderá passar por incluir
(cenário A) ou excluir (cenário B) do conjunto de responsabilidades da área
metropolitana a gestão e remuneração dos recursos humanos na área da educação. A
escolha deste item de despesa nesta área com vista à elaboração dos dois cenários
alternativos deve-se ao peso particularmente elevado que as despesas com pessoal
assumem no total da despesa efectiva consolidada do ministérios da educação. É
interessante notar que os dois valores obtidos para o total de despesa da Área
Metropolitana do Porto se posicionam sensivelmente no intervalo de referência
fornecido pela Tabela 4.3, considerando as áreas metropolitanas de Île-de-France, de
Barcelona e de Lyon.
Também relevante será apurar-se a poupança de recursos financeiros implícita
na proposta de orçamento aqui avançada, por comparação com o contexto de
organização administrativa em vigor actualmente. Estendendo o exercício anterior à
Área Metropolitana de Lisboa, a poupança pode, assim, estimar-se em:
o Cenário A: 177,3 milhões de euros por ano;
o Cenário B: 124,9 milhões de euros por ano.
Cabe ainda referir que, se no exercício de elaboração do esboço de orçamento descrito
nesta secção, se tivesse contemplado igualmente a passagem de competências, e
respectivo envelope financeiro, do nível local para o nível metropolitano, seria de
esperar a obtenção de poupanças anuais acrescidas.
169
3.2. Regras orçamentais
O exercício anterior reportou-se ao apuramento do orçamento a atribuir ao nível
metropolitano efectuado do lado da despesa. Torna-se necessária agora uma
referência adicional às fontes de financiamento de tal despesa, bem como ao
estabelecimento de regras relativas ao saldo orçamental e ao endividamento.
No que respeita às fontes de financiamento e conforme foi já anteriormente
referido, importa notar que o envelope financeiro a considerar dependerá
necessariamente do volume de competências transferidas para o nível metropolitano.
Por outro lado, o seu cálculo deve ter em conta os ganhos esperados decorrentes da
descentralização, pelo que o volume de recursos envolvido para o mesmo nível de
fornecimento de bens e serviços públicos deverá ser inferior.
Neste contexto e assegurando a concretização da poupança de recursos
financeiros acima referida, deverá atender-se às seguintes regras no que respeita ao
financiamento da despesa prevista no orçamento metropolitano:
(i) No primeiro ano de funcionamento da área metropolitana, a transferência
de fundos do Orçamento do Estado (OE) por competência cometida à área
metropolitana será calculada como uma fracção do montante anteriormente
orçamentado para a administração central. Ou seja, o valor constante do
orçamento metropolitano do ano t será apurado com base na despesa
orçamentada para a administração central no ano t-1. Esta foi a referência
temporal seguida na secção anterior. Em alternativa, caso se revele
insuficiente a consideração de um único ano, poderá contemplar-se, por
exemplo, a despesa média dos últimos três anos, eventualmente corrigida
do efeito da inflação. Propõe-se que a referida fracção seja de 90% em
termos globais, excluindo as despesas de investimento;
(ii) No quadro de uma Lei de Financiamento Metropolitano, as tranferências do
OE serão substituídas por receitas fiscais, identificadas por tipo de imposto,
consideradas como receitas próprias da área metropolitana, tendo como
170
tecto para o valor de receita fiscal envolvido o valor das transferências do OE
definidas em (i) (apenas eventualmente corrigido do efeito da inflação);
(iii) Após o primeiro ano, sempre que ocorra uma transferência de novas
competências para a área metropolitana, a dotação financeira a estas
correspondente e a transferir do OE será definida como em (i).
Cabe frisar que a passagem de competências a realizar entre o nível de poder local e o
metropolitano deverá levar, igualmente, à transferência de meios financeiros de
acordo com as regras explicitadas acima.
Por outro lado, conforme a literatura económica enfatiza, é ainda importante
aplicar hard budget constraints aos níveis de poder sub-nacionais, por forma a garantir
que a descentralização não coloque problemas à concretização de uma desejável
disciplina orçamental. Esta questão é particularmente relevante no caso português em
função das obrigações orçamentais decorrentes da participação no projecto da moeda
única europeia. Em nossa opinião, a sua resolução exige a definição de regras para o
saldo orçamental e para o endividamento das áreas metropolitanas.
No que se refere ao saldo orçamental, deverá ser respeitada a denominada
“regra de ouro” das finanças públicas, ou seja, o saldo corrente anual deverá ser
positivo. Tal significa, no quadro da contabilidade pública por classificação económica,
que as despesas correntes devem ser integralmente cobertas por receitas correntes,
admitindo-se o recurso ao endividamento apenas por motivo de despesas de capital.
Por razões de sustentabilidade, deve existir igualmente um limite referente à
dívida líquida de médio e longo prazo.24 Assim, propõe-se que, em cada ano, o seu
valor não ultrapasse 50% do total de receitas próprias e transferências recebidas pela
área metropolitana. Dado o novo estatuto que se propõe para as áreas metropolitanas
neste trabalho, o limite de endividamento das áreas metropolitanas deverá passar a
estar desligado dos limites de endividamento dos municípios que as constituem.
24
A dívida líquida é calculada de modo idêntico ao referido no art. 35º da Lei de Financiamento Local para a determinação do montante de endividamento municipal.
171
Deve notar-se que o recurso ao endividamento implicará encargos com juros que
irão onerar o saldo corrente, cujo limite mínimo é zero. Um exemplo simples
evidencia, de forma clara, que tais encargos podem assumir contornos significativos:
se a dívida líquida for igual a 50% do total de receitas próprias e transferências
recebidas e se a taxa de juro média suportada pela área metropolitana for 5%, os
encargos com juros representarão 2,5% das referidas receitas e transferências.
Todavia, a regra proposta para a dívida líquida deverá ficar suspensa enquanto
Portugal se mantiver em situação de assistência financeira externa. Durante tal
período de tempo, não deverá ser permitida a assunção de dívida líquida de médio e
longo prazo, o que implica a obtenção anual de um saldo orçamental global não
deficitário.
Finalmente, a fiscalização do cumprimento das regras de disciplina orçamental
deverá estar cometido a nível central, designadamente a órgãos como o Tribunal de
Contas e a Procuradoria Geral da República.
172
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www.fep.up.pt Faculdade de Economia da Universidade do Porto Rua Dr. Roberto Frias 4200-464 Porto Portugal T.: +351 225 571 100 F.: +351 225 505 050 [email protected]
