UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA

CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL MODALIDADE A DISTÂNCIA

TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO

O CONTROLE INTERNO NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: Estudo

de caso na Prefeitura de Itaporanga – PB

Cristiane de Oliveira Souza

Pós-graduada lato sensu em Gestão Pública Municipal - UFPB

Luzivalda Guedes Damascena

Professora do Departamento de Finanças e Contabilidade - UFPB

RESUMO

O controle interno é fundamental para se atingir resultados favoráveis em qualquer

organização. Na gestão pública os mecanismos de controle existentes previnem o erro, a

fraude e o desperdício, trazendo benefícios à população. Este trabalho tem como tema central

o controle interno em instituição municipal, tendo como objetivo geral verificar como são os

mecanismos adotados em uma instituição municipal, observando sua importância e limitações

no processo de gestão. Tomou-se como estudo de caso a Prefeitura Municipal de Itaporanga,

localizada no sertão paraibano. Valendo-se do objetivo geral, o estudo caracteriza-se por ser

uma abordagem descritiva e exploratória, procurando investigar um fenômeno contemporâneo

dentro de seu contexto real. Através da entrevista, a qual foi o instrumento de coleta, foi

possível verificar os procedimentos adotados pela prefeitura, observar sua importância no

cotidiano dos gestores, bem como as limitações existentes para um melhor desempenho do

controle interno. É através dos controles internos que há a atualização das informações,

prevenção e correção de possíveis erros, proporcionando melhores condições para as

exigências dos controles externos. Conclui-se que, mesmo não atingindo todos os preceitos da

lei, a prefeitura desempenha de forma satisfatória as atividades inerentes ao controle interno,

sendo de grande importância sua existência para o processo de gestão. As limitações

detectadas devem ser sanadas com o treinamento do pessoal responsável e a aprovação, pelo

Poder Legislativo, de lei específica para o controle interno.

Palavras-chave: Controle interno. Gestão pública. Instituição municipal.

1 INTRODUÇÃO

O papel principal do Estado é garantir a satisfação das necessidades coletivas,

entretanto os gestores públicos devem agir conforme os preceitos da administração pública. O

papel do controle surge como forma de garantir que os objetivos da administração pública

sejam cumpridos, dando maior transparência na aplicação dos recursos, procurando, no

decorrer da gestão, atuar preventivamente na detecção e correção de irregularidades.

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Existem duas instâncias de controle: o controle interno, exercido no âmbito do ente ou

órgão controlado, e o controle externo, exercido por agentes fora do âmbito do ente ou órgão

objeto do controle. Além desses, o exercício da cidadania incentiva o controle praticado

diretamente pela sociedade, ou seja, o controle social. O foco deste trabalho é o controle

interno.

O controle interno deve ser instituído em todas as esferas do governo, principalmente

na esfera municipal, já que compete aos municípios, conforme art. 30 da Constituição Federal

de 1988 (CF/88); legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e

a estadual no que couber; instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como

aplicar suas rendas; manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,

programas de educação infantil e de ensino fundamental; prestar, com a cooperação técnica e

financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população, entre outros.

O controle interno torna-se responsável pelo aperfeiçoamento contínuo da instituição,

verificando as atividades exercidas pelos órgãos, o cumprimento das leis e contribuindo para

o planejamento.

Além do adequado atendimento das competências determinadas na CF/88, o controle

interno na administração pública municipal surgiu da necessidade de assegurar aos gestores o

cumprimento das leis, normas e políticas vigentes, através do estabelecimento de mecanismos

de controle que possibilitem informações à sociedade, impedindo a ocorrência de fraudes e

desperdícios, servindo de instrumento que visa garantir a efetividade, a produtividade, a

economicidade e a rapidez na prestação do serviço público (SOUZA, 2008).

Entende-se como efetividade no serviço público a realização da coisa certa para

transformar a situação existente, havendo uma relação direta com a utilização racional dos

recursos, resultando, assim, no aumento da produtividade. Já economicidade é a capacidade

de executar uma atividade ao menor custo possível. É através dessas definições que se pode

concluir se uma determinada organização está desempenhando seu papel com sucesso ou se

há algo que deva ser transformado.

A obrigatoriedade dos mecanismos dos controles internos na instituição pública

municipal encontra respaldo na CF/88, nos artigos 31, 70 e 74, pois os atos dos controles

internos estão consubstanciados e amparados por preceitos legais. A responsabilidade dos

membros do controle interno é muito grande perante a sociedade, respondendo solidariamente

como funcionário público. Na hierarquia da organização, deve ficar claro o grau de

independência do controle interno, quanto maior for seu grau de independência, melhor será

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sua gestão, também pelo nível de responsabilidade e conhecimentos técnicos exigidos pela

função (BLEIL et al., 2011).

1.1 OBJETIVOS E PROBLEMÁTICA DA PESQUISA

No mundo das empresas públicas, o controle interno possui papel fundamental para

assegurar às instituições a organizar o funcionamento dos processos inerentes à gestão de

forma a evitar erros, fraudes e desperdícios. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial é exercida pelo controle interno de cada Poder, de forma a orientar

a melhor utilização dos recursos disponíveis de forma organizada e ponderada. Na instituição

municipal não é diferente, sendo importante o respeito aos normativos vigentes. Esta pesquisa

tem como objetivo estudar os controles internos em uma instituição municipal.

Diante do exposto, tem-se o seguinte problema: como são adotados os controles

internos na Prefeitura Municipal de Itaporanga (PMI)? O objetivo geral deste estudo é

verificar quais procedimentos de controle interno são desenvolvidos no município, sendo os

objetivos específicos observar sua importância e levantar as limitações presente no município

para processo de gestão do controle interno.

1.2 JUSTIFICATIVA DA PESQUISA

O processo de gestão numa organização pública é algo que deve ser encarado de forma

relevante para atingir os objetivos do Estado, o qual tem como meta principal atender de

forma satisfatória às demandas da sociedade nos mais diversos campos. Não se deve encarar o

processo de gestão como algo corriqueiro, pois um caminho mal tomado pode acarretar em

perdas irrecuperáveis para a população.

Tal visão auxilia os gestores a compreender que decisões bem tomadas resultam em

benefícios para a população e vai de encontro, de forma simétrica, com as normas e princípios

da administração pública. Nesse contexto, os controles internos ganham força total auxiliando

o gestor nas mais variadas situações, desde fazer uma avaliação se sua gestão está em

conformidade com a boa prática, bem como direcionar de forma correta o próximo passo.

Para Cavalheiro e Flores (2007), o controle interno pode ser considerado o

instrumento mais eficaz, dentre todos, no combate à corrupção, evidenciando sua importância

para o administrador, para a administração pública e para o interesse da sociedade.

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O controle interno municipal é aquele exercido pelos Poderes Executivo e Legislativo.

O Poder Executivo, aqui neste estudo, é representando pelo prefeito, vice-prefeito e seus

secretários municipais, reconhecidos como agentes políticos, uma vez que assumem a

obrigação de velar pela estrita observância aos princípios constitucionais e legais, na gerência

dos recursos sob suas responsabilidades. O Poder Legislativo é representado pelos vereadores

eleitos, que são representantes do povo, devendo elaborar e aprovar normas que irão reger a

vida da população local e o desenvolvimento municipal, bem como no desempenho da tarefa

de fiscalização dos recursos públicos.

É através de um estudo que se torna possível verificar o cumprimento da legislação no

campo do controle interno municipal, observando se as atividades do dia a dia estão sendo

planejadas e executadas com ajuda dos mecanismos vigentes, uma vez que o controle precisa

ser efetivo, produtivo e econômico.

Os controles internos procuram a prevenção dos erros e fraudes na organização, já

que, conforme Cavalheira e Flores (2007), todos os processos, de forma natural, estão sujeitos

a falhas, intencionais ou não. Neste estudo pretende-se abordar a importância dos controles

internos na gestão da Prefeitura Municipal de Itaporanga, verificando se sua utilização está

sendo de forma correta e se serve para estruturar as atividades da administração municipal.

A pesquisa visa contribuir com a academia no que concerne à falta de estudos

específicos ligados aos controles internos nos municípios paraibanos, bem como auxiliar a

gestão do município estudado.

Esta pesquisa é composta de quatro sessões. O capítulo em curso introduz,

contextualiza o justifica o tema. O segundo faz um resgate teórico sobre os temas abordados

na elaboração desse estudo. No capítulo três é apresentada a metodologia utilizada. Por fim,

têm-se as considerações finais e as sugestões para pesquisas futuras.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 CONCEITO DE CONTROLES INTERNOS

Existe uma infinidade de conceitos de controles internos. A Commission on

Fraudulent Financial Reporting1 (Comissão Nacional sobre Fraudes em Relatórios

1 O COSO é uma entidade sem fins lucrativos, dedicada à melhoria dos relatórios financeiros através da ética,

efetividade dos controles internos e governança corporativa. Composta por representantes das principais

associações de classe de profissionais ligados à área financeira.

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Financeiros – COSO, 2007), reconhecida internacionalmente, define controles internos como

sendo um processo operado pela administração e outras pessoas, desenhado para fornecer

segurança razoável quanto à consecução de objetivos nas seguintes categorias: (a)

confiabilidade de informações financeiras; (b) obediência (compliance) às leis e regulamentos

aplicáveis; (c) eficácia e eficiência de operações.

Já para Cavalheiro e Flores (2007), os controles internos servem para auxiliar o gestor

na busca de sua missão – colocar serviços públicos à disposição da comunidade – tendo em

vista a necessidade de conhecimento daquilo que ocorre no município, não com conhecimento

empírico (baseado somente na experiência – quando existe – e sem qualquer conhecimento

científico), mas, sim, voltado para técnicas modernas de administração (planejamento e

gestão), pois, antes de ser um meio de fiscalização, os controles internos têm cunho

preventivo, já que oferecem ao gestor público a tranquilidade de estar informado da

legalidade dos atos de administração que estão sendo praticados, da viabilidade ou não do

cumprimento das diretrizes e metas estabelecidas, possibilitando a correção de desvios ou

rumos da sua administração. Além do controle preventivo, Souza (2008) fala também do

corretivo, que é o controle que se efetiva após a conclusão do ato controlado visando corrigir

eventuais defeitos, declarar sua nulidade, dar-lhe eficácia ou conter reincidências.

Em síntese, o sistema de controle interno dá a possibilidade de exercer, realmente, a

função de “gestor dos negócios públicos”. Meirelles (1990) defende que o controle na

administração pública é a faculdade de orientação e correção que um Poder, órgão ou

autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro e tem por finalidade de verificar se o

gestor aplica os recursos que lhes são repassados de maneira responsável, eficiente e moral.

Entretanto destaca-se neste trabalho, o defendido pelo Tribunal de Contas do Estado

da Paraíba (TCE-PB), para o qual o Sistema de Controle Interno Municipal compreende o

conjunto de normas, regras, princípios, planos, métodos e procedimentos que, coordenados

entre si, têm por objetivo efetivar a avaliação da gestão pública e o acompanhamento dos

programas e políticas públicas (PARAÍBA, 2009). Procura-se, com tal sistema, evidenciar a

legalidade e razoabilidade dos atos praticados pela administração, avaliar os seus resultados

no que concerne à economia, eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira,

patrimonial e operacional dos órgãos e entidades municipais. Não esquecer da gestão contábil,

sendo tão importante como as demais, já que o registro devido dos movimentos financeiros

deve assegurar a continuidade e a historia da gestão.

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2.2 GESTÃO PÚBLICA E CONTROLE

Na Cartilha de Orientações sobre Controles Internos, publicada em 2009 pelo TCE-

PB, há os objetivos básicos de uma prefeitura no campo político/constitucional, que é

proporcionar o bem estar social, com a garantia do fácil acesso da comunidade à saúde,

educação, lazer etc., através da correta e eficiente aplicação dos recursos públicos, bem como

da busca contínua de novos recursos que venham a garantir melhores condições de vida à

população, enquanto no campo administrativo/financeiro é gerenciar os recursos públicos com

obediência aos limites (mínimos e máximos) fixados pela legislação (federal, estadual e

municipal) aplicável à matéria, como também buscar a melhor aplicação (financeira e social)

dos recursos auferidos, visando à maximização dos mesmos (PARAÍBA, 2009).

Já os objetivos das Câmaras Municipais é estabelecer normas legais, que deverão reger

os direitos e deveres dos cidadãos, administração pública e instituições públicas e privadas

estabelecidas no âmbito municipal, bem como fiscalizar a gestão dos recursos públicos pelo

Poder Executivo, para garantir que os direitos da coletividade não sejam sobrepujados por

interesses individuais dos gestores, no campo político/constitucional.

No campo administrativo/financeiro as Câmaras Municipais têm por objetivos

gerenciar os recursos postos à sua disposição através das transferências recebidas, com

obediência aos limites fixados pela legislação (federal, estadual e municipal) aplicável à

matéria. As explicações dadas acerca do Poder Legislativo devem servir apenas para

contextualizar o tema, uma vez que o foco deste trabalho é o Poder Executivo.

A CF/88 trouxe novas exigências à gestão pública, inclusive no que se refere ao

controle, haja vista estas disposições:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo

Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder

Executivo Municipal, na forma da lei.

[...]

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,

legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será

exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de

controle interno de cada Poder.

[...]

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos

programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da

gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da

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administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de

direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos

direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O art. 31 esclarece que, por ser o controle interno organizado na forma de sistema,

uma das suas características é que ele é composto, na verdade, por uma série de subsistemas

(por exemplo: o sistema de controle patrimonial, o sistema contábil, o sistema de informações

gerenciais). Há, portanto, dentro do sistema geral, denominado sistema de controle interno,

vários subsistemas. Na parte final do art. 70 há a reafirmação do art. 31, onde o sistema de

controle interno será exercido por cada Poder. No art. 74 descreve a finalidade dos controles

internos nas esferas do governo.

Destaque-se que cada Sistema de Controle Interno instituído estará subordinado e

restrito ao âmbito de cada um dos Poderes, resguardando a autonomia e independência desses.

Assim, os responsáveis pelas unidades de controle interno em cada Poder ou órgão reportar-

se-ão, nas situações previstas na legislação, diretamente à própria administração e/ou ao

Tribunal de Contas (PARAÍBA, 2009).

Os responsáveis pelo controle no município são os gestores e membros do controle

interno do órgão, seja ele informal (representando apenas controles setoriais) ou legalmente

constituído. Porém, as atividades inerentes ao controle interno serão exercidas em todos os

níveis hierárquicos dos Poderes Executivo e Legislativo, bem como das entidades da

administração indireta, por servidores, ocupantes de cargos públicos do quadro permanente do

órgão ou entidade, não sendo passíveis de delegação por se tratar de atividades próprias

destes. Por ser tarefa técnica e complexa, a administração deve estruturar um departamento

que, formalmente, seja responsável pela instituição, manutenção e melhorias nos controles

internos. A falta de condições de trabalho, de treinamento e de orientação podem esvaziar os

propósitos da unidade de controle e, neste caso, a responsabilidade é da administração

(CAVALHEIRO; FLORES, 2009).

Para Coelhos (2009), os agentes públicos, ou agentes políticos, encontram-se

igualmente submetidos a alguns deveres, sem os quais seus poderes seriam abusivos, tais

como o dever de: (a) agir; (b) prestar contas; (c) eficiência; e (d) probidade.

O dever de agir do servidor público é derivado da dicotomia Direito Público/Direito

Privado e é consoante com o princípio da legalidade. O Estado e seus agentes só podem e

devem fazer aquilo que a lei obrigar ou expressamente autorizar. Consequentemente, não agir

quando a lei assim determina constitui omissão, o que no Direto Penal recebe o nome de

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prevaricação, definida como crime praticado por funcionário público contra a Administração

em geral. Portanto, agir quando a lei determina não é uma prerrogativa do servidor, mas sua

obrigação. Da mesma forma, protelar ou usar de delongas para agir constitui procrastinação,

ato expressamente vedado ao servidor público federal pelo seu código de ética.

Já o dever de prestar contas é derivado da aplicação do princípio constitucional da

publicidade e da responsabilidade de todo servidor público por seus atos administrativos. Não

basta ao servidor agir conforme mandam a lei, os regulamentos e os superiores hierárquicos

aos quais ele se encontra submetido, mas é também necessário que o agente público se

responsabilize por seus atos e que estes sejam publicamente sustentáveis. O servidor tem o

dever de prestar contas a diferentes autoridades e em diversos níveis (COELHOS, 2009):

a) ao seu chefe imediato, que, por sua vez, é o responsável pelos atos dos seus

subordinados perante os seus superiores;

b) aos órgãos de controle instituídos, como corregedorias, controladorias internas,

tribunal de contas e Judiciário; e

c) ao público em geral, constituído pelo conjunto de cidadãos que, direta ou

indiretamente, sofrem os efeitos da administração pública e pagam os tributos com

que as atividades do Estado são mantidas.

A responsabilidade, para uns, ou a responsabilização, para outros – que traduz com

suficiente precisão o termo inglês accountability – nada mais é do que o dever do Estado, e

consequentemente, de todos os servidores públicos enquanto seus agentes, de prestar contas

de seus atos à sociedade. Afinal, os poderes com que todos os atos administrativos se

encontram revestidos são derivados da sociedade sobre a qual eles se exercem. O dever de

eficiência deriva do princípio com o mesmo nome, que se tornaria imperativo nas sociedades

contemporâneas.

A modificação e a modernização das estruturas produtivas e econômicas das

sociedades capitalistas, ao longo dos anos, passariam a exigir a correspondente transformação

e modernização dos procedimentos de gestão utilizados pela administração pública. A

eficiência, termo nascido no campo da economia de mercado, chegaria, assim, ao Estado

fazendo o percurso contrário do termo administração, que, nascido no Estado, designando os

procedimentos de ação do poder público, posteriormente ganharia o mercado com a

denominação administração de empresas. Atualmente não mais se contesta que a eficiência

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seja um princípio de interesse público tão importante quanto são os princípios da legalidade,

impessoalidade, moralidade e publicidade.

Por fim, Coelhos (2009) relata que o dever de probidade iria derivar do princípio da

moralidade, é definido na legislação pelo seu oposto, que é a improbidade administrativa,

extensamente tratada pela Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, que é aplicável a todos os

agentes públicos, servidores ou não, de todos os Poderes e de todas as esferas da federação.

Constitui improbidade administrativa uma série de atos que importam em enriquecimento

ilícito, causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da administração pública.

Não cabe aqui listar as situações que configuram improbidade administrativa, uma vez

que, como exigem os princípios da legalidade e publicidade, a legislação é suficientemente

clara a respeito e disponível a todos. No entanto, cabe destacar que o extenso e detalhado rol

de situações de improbidade administrativa é indicador, por um lado, da importância atribuída

pelo legislador à conduta do administrador público e, por outro, da diversidade de situações

que podem propiciar ao servidor incorrer em atos que atentem contra o interesse público.

Porque o Estado exerce um enorme poder que lhe foi conferido pela sociedade, ele e

seus servidores são, ao mesmo tempo e na mesma medida, repositórios tanto de esperança

quanto de desconfiança populares. Por isso, do Estado espera-se tudo, ou quase, e dele e de

seus servidores desconfia-se de tudo, ou de quase tudo.

2.3 OBJETIVOS DO CONTROLE INTERNO

O controle interno é orientado para realizar a autoavaliação da administração (com

suas limitações usuais); abrange preocupações de ordem gerencial (eficiência e

contributividade), programática (eficácia e convergência) e administrativo-legal

(conformidade). Assim, na administração pública a função do controle é exercida em

decorrência de diversas imposições constitucionais (CAVALHEIRO; FLORES, 2007).

Os objetivos do controle interno devem atender a (RESKE FILHO; JACQUES;

MARIAN, 2005):

a) Confiabilidade: propiciar a obtenção de informações corretas para executar suas

operações. As informações estão diretamente ligadas às decisões que a

administração deseja tomar;

b) Tempestividade: as informações devem ser atuais e exatas, pois são imprescindíveis

no momento da tomada de decisões;

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c) Salvaguarda de ativos: os ativos de uma organização representam a aplicação de

seus recursos. Dessa forma, compreende-se que devem ser protegidos de qualquer

ato que venha prejudicá-los. Compreendem-se ativos como físicos (estoques,

imobilizado) e não físicos (contas e receber, direitos);

d) Otimização no uso de recursos: tanto quanto possível, deve-se duplicar esforços na

execução das atividades e desencorajar o uso ineficiente dos recursos da empresa;

e) Prevenção e detecção de roubos e fraudes: não é aceitável na atividade empresarial,

tampouco em outras atividades, a ocorrência de roubos, fraudes e outras ações de

natureza escusa.

2.4 IMPORTÂNCIA DOS CONTROLES INTERNOS

Segundo o TCE-PB (PARAÍBA, 2009), a importância dos controles internos na área

pública deriva das seguintes necessidades:

I. Garantir a “memória” do órgão que, não obstante a constante troca de seus

gestores, decorrente de pleitos políticos, deve ter garantida a continuidade da sua

existência;

II. Garantir a padronização dos procedimentos de controle, independente da

manutenção ou troca dos servidores que o operacionalizam, bem como dos

gestores aos quais as informações são prestadas;

III. Conhecer, a qualquer tempo, a instituição – receitas, despesas, resultados

históricos, estrutura administrativa, pessoal, patrimônio etc.;

IV. Acompanhamento, em tempo real, da programação estabelecida nos

instrumentos de planejamento (Planos Plurianuais – PPA, Lei de Diretrizes

Orçamentárias – LDO, Leis Orçamentárias Anuais – LOA, Metas Bimestrais de

Arrecadação – MBA e Cronogramas Mensais de Desembolso – CMD);

V. Constante busca de equilíbrio nas contas públicas;

VI. Exigência da correta aplicação administrativa e financeira dos recursos públicos;

VII. Evitar fraudes, desvios e erros cometidos por gestores e servidores em geral;

VIII. Busca do atingimento de metas de aplicação de percentuais mínimos e máximos

impostos pela legislação em vigor;

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IX. Busca do atingimento de metas de aplicação de recursos vinculados (convênios,

programas e fundos) a objetivos específicos, tendo em vista a proibição de

desvio de finalidade dos mesmos;

X. Obrigatoriedade de prestar contas à sociedade (através dos órgãos fiscalizadores,

entre eles os tribunais de contas) imposta a todos aqueles que, de alguma forma,

gerenciam ou são responsáveis pela guarda de dinheiro ou bens públicos etc.

2.5 LEGISLAÇÃO APLICADA AO CONTROLE INTERNO MUNICIPAL

Além dos artigos já citados da CF/88, são abordadas a Lei Federal nº 4.320/64 e a Lei

da Responsabilidade Fiscal (LRF), procurando estabelecer parâmetros que o controle interno

deve seguir em uma organização. Cavalheiro e Flores (2007), descreve bem a correlação da

legislação citada e o controle interno, conforme os tópicos a seguir.

2.5.1 Lei Federal nº 4.320 de 1964

O controle interno também encontra respaldo nas leis orgânicas municipais e na Lei nº

4.320/64. É a lei federal que estabelece os critérios de: arrecadação e despesas, direitos e

obrigações, cumprimento de programas de trabalho, legalidade dos atos, competências e

atribuições, e outros. Essa lei institui as normas gerais de direito financeiro para a elaboração

e controle dos orçamentos e balanços das esferas do governo, bipartindo o controle na

administração pública em controle interno e externo. Pela data da referida lei, mostra-se que o

controle é um assunto muito antigo.

Quanto ao controle na administração pública, existem dois momentos marcantes: o 1º

com a regulamentação da contabilidade pública de 1922; o 2º na edição da Lei Federal nº

4.320/64, que determina em seu artigo 75 que o controle da execução orçamentária

compreenderá: a legalidade dos atos, a fidelidade funcional, o comprimento do programa de

governo em termos monetários e físicos. Portanto, essa legislação determinou que o controle

deve ocorrer em termos físicos e financeiros, inclusive com o suporte orçamentário.

Embora o controle como princípio constitucional reporte-se a 1988, com a exigência

da institucionalização de sistemas de controle interno no âmbito de cada Poder, foi a partir da

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que a presença de controle interno nos municípios

tornou-se essencial e inadiável.

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2.5.2 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

A Lei Complementar n° 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal,

instituída em quatro de maio de 2000, veio como uma exigência de modernização da

administração pública e estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal. Impôs um controle rigoroso em termos de resultados,

atingimento de metas, avaliação e controle de custos.

A LRF representa uma nova postura, que governos têm como compromisso combater

a corrupção e os desvios dos bens públicos. Essa lei impôs a ação do controle interno de

forma mais enfática, dinâmica e organizada, a administração pública eficiente e transparente

em relação à origem, e aplicação dos recursos orçamentários. Também impôs uma série de

limites e condições para aplicação dos recursos públicos que devem ser observados, sob pena

de punição do gestor público. A LRF obriga a participação do responsável pelo controle

interno nos relatórios de gestão fiscal (controles de limites de despesas, empenhos e dívidas -

art. 54, parágrafo único).

2.6 LIMITAÇÕES DO CONTROLE INTERNO

O sistema de controle interno pode sofrer limitações que prejudicam o bom andamento

dos seus trabalhos, acarretando danos ao processo de avaliação do desempenho da

organização (PARAÍBA, 2009). São exemplos de limitações:

I. conluio de funcionários na apropriação de bens da organização;

II. não adequação dos funcionários às normas internas da organização;

II. negligência na execução das tarefas diárias.

O controle interno apresenta limitações e está sujeito a distorções e falhas decorrentes

do mau entendimento das instruções ou informações. Quando se fala que a instituição mantém

um bom controle interno, não quer dizer que a mesma esteja isenta de fraudes e erros. As

limitações são as seguintes (IBRACON apud RESKE FILHO; JACQUES; MARIAN, 2005):

a) A exigência usualmente imposta pela administração de que um controle seja

eficiente em relação a seu custo, ou seja, que o custo de um procedimento de

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controle não seja desproporcional em relação à perda potencial, resultante de fraude

ou de erro;

b) O fato de que a maior parte dos controles tende a ser direcionada para cobrir

transações conhecidas e rotineiras e não as eventuais (transações fora do comum);

c) O potencial de erro humano por desleixo, distração, falha de julgamento ou má

interpretação de instruções;

d) A possibilidade de se escapar a controles por meio de conluio, seja com terceiros ou

com membros da organização;

e) A possibilidade de que um funcionário responsável por determinado controle possa

abusar de sua responsabilidade (exemplo: um membro da administração poderia

passar por cima de determinado controle);

f) A possibilidade de que os procedimentos poderão tornar-se inadequados em vista

de mudanças nas condições, bem como a observância dos procedimentos poderá

deteriorar-se.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

3.1 DELIMITAÇÃO

Este trabalho é considerado como sendo uma pesquisa aplicada, já que se caracteriza

por ser um estudo sistemático motivado pela curiosidade intelectual, que tem por finalidade

descrever os mecanismos de controle interno adotados pelos gestores em uma instituição

municipal, bem como observar sua importância na gestão. Também chamada de básica ou

teórica, preocupa-se com o desenvolvimento do conhecimento pelo prazer de conhecer e

evoluir cientificamente (ZANELLA, 2009). A instituição escolhida é a Prefeitura Municipal

de Itaporanga, por ser conveniente e acessível para a pesquisa, uma vez que a pesquisadora

reside no município em questão.

Este trabalho é um estudo de caso. Segundo Yin (apud GIL, 2002), estudo de caso é

uma indagação empírica que investiga um fenômeno contemporâneo dentro do contexto da

vida real, quando a fronteira entre o fenômeno e o contexto não é claramente evidente e onde

múltiplas fontes de evidências são utilizadas. A utilização do estudo de caso é maior em

estudos exploratórios e descritivos (GIL, 2002). Esta pesquisa está caracterizada como de

cunho qualitativa, pois não houve o uso de instrumentos estatísticos na análise dos dados. Os

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dados foram expressos na forma de transcrição das informações e sempre que possível

fazendo uma correlação com os autores reestudados.

A pesquisa é do tipo bibliográfica, pois houve o uso de referências teóricas embasadas

em livros, publicações especializadas, artigos, revistas e dados oficiais publicados na internet,

que abordem direta ou indiretamente o tema em análise, sendo observando a veracidade da

fonte quanto a este último. Assim, com relação ao objeto da pesquisa e às considerações

feitas, esta pesquisa se enquadra numa abordagem descritiva e exploratória apropriada para a

investigação de um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto real.

3.2 MUNICÍPIO PESQUISADO

A pesquisa foi realizada na Prefeitura Municipal de Itaporanga, localizado no sertão

do Estado da Paraíba. O município teve sua emancipação política em 1863, entretanto a

instalação oficial do município só veio em 09 de janeiro de 1965. De acordo com dados do

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2011), sua população em 2010 foi

estimada em 23.192 habitantes, possuindo uma área territorial de 468 km².

A prefeitura conta com 11 secretarias, entretanto a pesquisa foi aplicada mais

precisamente à Secretaria do Planejamento e Gestão (SEPLAG). A SEPLAG é um órgão de

natureza instrumental, situado no primeiro nível hierárquico da administração direta do Poder

Executivo Municipal. Tem a seu encargo atividades globais de planejamento, articulação e

promoção das políticas de desenvolvimento do município, envolvendo a atuação participativa

da população na gestão dos negócios municipais (ITAPORANGA, 2001).

Tal setor coordena as atividades ligadas à administração geral do município. Elabora a

proposta do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária

Anual. Compra, guarda e distribui os bens e serviços destinados ao município, promovendo

sua padronização. Tomba registra, inventaria e protege os bens móveis e imóveis, semoventes

e de natureza industrial de propriedade do município ou sob sua custódia. A secretaria

também fiscaliza os contratos relativos a serviços executados por terceiros.

3.3 COLETA DE DADOS

Por se tratar de estudo de caso e tendo como objeto os controles internos na gestão do

município de Itaporanga, o uso do instrumento de coleta de dados escolhido foi a entrevista

semiestruturada. A entrevista trata-se de um processo de interação social entre duas pessoas

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na qual uma delas, o entrevistador, tem por objetivo a obtenção da informação por parte do

outro, o entrevistado (MARTINS, 2000). Foi escolhido tal ferramenta, por ter conhecimento

prévio que trata-se de uma única pessoa, na qual podia conceder informações a respeito dos

controles internos na instituição. O primeiro contanto com a responsável foi apenas para

agendar uma horário e explicar sobre a importância do estudo.

Foi feita única entrevista com a Secretaria de Planejamento e Gestão da PMI, de forma

direta e semiestruturada, no qual o tema foi particularizado sobre a importância do controle

interno na instituição, e com perguntas iniciais previstas antecipadamente, para em seguida a

improvisação de outras perguntas em função das respostas do interlocutor.

A entrevista durou cerca de 40 minutos e foi desenvolvida no dia 28 de novembro de

2011, na sede provisória da prefeitura, localizada na Rua Elvidio Pires, 132, Centro, pois a

sede oficial está sendo reformada.

A entrevista foi gravada com a autorização da entrevistada, com a finalidade de não se

perder nenhuma informação. A gravação foi transcrita e depois analisada. Tomou-se bastante

cuidado para que o único instrumento escolhido seja capaz de validar o estudo e evitar que a

pesquisa ficasse subordinada à subjetividade do pesquisador.

O roteiro da entrevista foi feito e revisado a fim de verificar possíveis vieses na

estrutura e nos questionamentos. Isto é, com intuito de aprimorar o instrumento utilizado,

tanto em relação ao conteúdo abordado quanto aos procedimentos a serem seguidos. A

entrevista obedeceu a uma estrutura pré-formulada e formada por 10 questões (Quadro 1) para

melhor entendimento e a análise dos resultados, sendo estas partes distribuídas da seguinte

forma, nesta ordem: denominação do controle interno na prefeitura, nível hierárquico, equipe

responsável, principais atividades e limitações do controle interno.

1 O Controle Interno do Município tem atuação pautada por Projeto de Lei, conforme com

aprovação na Câmara Municipal?

2 Existe alguma denominação para o controle interno?

3 Em que nível hierárquico ele se encontra?

4 Está vinculado ao gabinete do Prefeito?

5 Quantas pessoas trabalham diretamente com o CI?

6 Qual é a formação acadêmica?

7 Há dedicação total ao CI ou há outras tarefas a serem feitas?

8 Quais principais atividades realizadas pelos Controlles?

9 O Controle Interno está atuando como ferramenta de auxílio à gestão Municipal?

10 Quais as principais limitações para o efetivo exercício do Controle Interno? Quando 1 - Questões

Fonte: autora da pesquisa, 2011.

16

4 ANÁLISE DE DADOS

A entrevista foi realizada com a Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG), com

a Sra. Kátia Lúcia Fonseca Pinto Brasileiro, utilizando um gravador. A mesma é esposa do

atual prefeito e ex-prefeita da cidade no exercício de 1997 – 2001. Além das questões pré-

elaboradas, no decorrer da entrevista outras informações foram sendo captadas, como forma

de enriquecer o trabalho.

A primeira questão procurou situar como é constituído o controle interno na prefeitura.

Ela informou que não há um setor próprio e nem um sistema instalado como preceitua a Lei

de Responsabilidade Fiscal. Entretanto o controle interno é exercido, de forma subordinada à

SEPLAG e diretamente ligada ao Gabinete do Prefeito. Podemos ressaltar que não há o

respeito a segregação de funções, onde o controle interno deveria ficar em um setor próprio,

Mesmo o controle interno sendo de forma informal, não sendo legalmente constituído,

suas atividades devem ser exercidas em todos os níveis hierárquicos, conforme defende do

TCE-PB em sua Cartilha de Orientações onde há uma necessidade urgente da implantação dos

controles internos nos municípios paraibanos, onde poucos já possuem.

A secretária enfatizou que no município há necessidade de instituir um coordenador de

controle interno, pois é uma preocupação do TCE que já vem de longa data. Transcrevendo a

fala, tem-se: “Infelizmente a realidade é que pouquíssimos municípios no Brasil, e não é

diferente no Estado da Paraíba, não possuem um sistema de controle interno, mas tal

necessidade aumenta a cada dia e cabe a cada gestor a iniciativa da mudança de tal quadro”.

A instalação de área unicamente do controle interno servirá tanto para atender às

exigências e recomendações do TCE, já que ajudaria no momento das auditorias externas, mas

principalmente como suporte diário na gestão municipal. “Com um controle interno instalado e

atuante haverá um melhor acompanhamento da área financeira e proteção do patrimônio

público”, enfatiza a entrevistada.

Após verificar que o controle interno é exercido de forma subordinada à SEPLAG,

perguntou-se quem eram os profissionais responsáveis pelas atividades. A mesma respondeu

que a responsabilidade era sua, mas que disponha de ajuda de mais dois assessores que a

assistia nas atividades.

Ao levantar o questionamento sobre a formação profissional e técnica, foi constatado

praticamente inexistente, onde enfatizou que o papel de um dos assessores era reunir

informações atualizadas sobre a gestão pública, pois era primordial ter informações

atualizadas, já que sempre surgiam coisas novas na área. Tal atividade evita uma limitação

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levantada por IBRACON (apud RESKE FILHO; JACQUES; MARIAN, 2005), já que os

procedimentos tornam-se inadequados em vista de mudanças nas condições e normativos. Em

relação à entrevistada, a mesma relatou que não possuía cursos e nem treinamentos específico,

possuindo apenas o ensino médio, sendo que seu conhecimento sobre controle interno era

fruto do cargo que outrora havia ocupado como prefeita, e com isso consegue exercer

satisfatoriamente às exigências do controle, já que o município não responde por nenhum

processo perante os Tribunais de Controle Externo. Em relação aos assessores, não foi dada a

informação.

A secretária enfatizou que a maior dificuldade da instalação do controle interno é a

falta de pessoal capacitado para exercer as atividades, uma vez que os funcionários que

pertencem ao quadro permanente estudam para concurso, mas quando passam e são

convocados, não há um treinamento para contextualizar a realidade da administração pública,

já que existem particularidades, como os princípios e deveres dos gestores e funcionários

públicos.

Espera-se que tal realidade venha a mudar a partir de 2012, com a parceria feita entre o

TCE-PB e Federação das Associações dos Municípios da Paraíba (FAMUP), a Universidade

Estadual da Paraíba (UEPB), e a Escola de Serviço Público do Estado da Paraíba (ESPEP),

em que será oferecido cursos de especialização e capacitação em gestão pública, na

modalidade educação à distância, onde serão disponibilizadas 4.200 vagas, sendo 3.500 para

os servidores (efetivos e comissionados) dos 223 municípios paraibanos e 700 vagas para os

servidores estaduais, que receberão as aulas durante os 10 meses previstos para realização do

curso (fevereiro a novembro de 2012), nos 28 polos regionais, onde Itaporanga faz parte

(FAMUP, 2011).

Segundo relato da secretária, as principais atividades do controle interno estão ligadas

à área financeira, onde é observado o andamento da contabilidade, pois qualquer tipo de

projeto/programa necessitará de dotação orçamentária, recursos ou rubrica disponíveis, se há

ou não necessidade de licitação. Além disso, há também o acompanhamento de todos os

recursos. Nesse ponto a prefeitura atua de acordo com o art. 54 da LRF, o responsável pelo

controle interno participa dos relatórios de gestão fiscal (controles de limites de despesas,

empenhos e dívidas).

Para a responsável do controle interno, tudo é muito claro, entretanto o difícil está em

gerir tanta informação junta, pois há diversos normativos que devem ser seguidos. Tal

afirmação é confirmada por Coelhos (2009), em que o agir é consoante com o principio da

legalidade, onde os agentes só podem e devem fazer aquilo que a lei obrigar ou

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expressamente autorizar, ou seja, quando a lei determina não é uma prerrogativa e sim uma

obrigação.

Outra atividade levantada é a gestão dos convênios, onde se procura fazer a prestação

de contas dentro do prazo, pois o TCE-PB é um órgão bastante exigente. Foi questionado se

as atividades de controle eram apenas para atender às exigências externas, e a resposta foi

negativa, sendo ressaltado que há fiscalizações nos setores de forma preventiva e corretiva,

pois é importante evitar erros e fraudes, bem como corrigir falhas existentes.

Por fim, foram abordadas as limitações do controle interno dentro da prefeitura, onde

foram levantados os seguintes pontos: falta de pessoal qualificado, uma vez o controle interno

é uma cadeia que necessita de pessoas na contabilidade, nas finanças, na auditoria, no

orçamento, ou seja, demanda uma gama de serviços que levam a necessitar de pessoas

preparadas e bem treinadas. Outra limitação levantada foi a falta de legislação específica em

lei municipal. A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê que o controle interno seja dinâmico e

organizado, através de lei específica municipal sob iniciativa do Poder Executivo, onde de

comum acordo, poderá abranger normas de controle para os Poderes Executivo e Legislativo.

Para concluir, a entrevistada ressaltou que a Prefeitura Municipal de Itaporanga, no

papel do seu representante legal, o prefeito eleito, está dando seus primeiros passos para a

instituição em forma de lei do controle interno que a realidade do município deve mudar nos

próximos anos, quando designará um profissional com dedicação exclusiva. Para a

entrevistada, tal pesquisa reafirmou sua crença que a gestão pública possui um campo muito

vasto de conhecimento e que há necessidade de estudos que divulguem para a população em

geral o dinamismo que é a administração pública.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O controle interno é importante para a gestão municipal, procurando assegurar a

adequada gestão, procurando evitar e corrigir erros, fraudes e desperdícios. Em todas as

entidades públicas, independentemente da existência ou não do controle interno instituído por

lei, se faz necessário haver o hábito de trabalhar de maneira planejada, procurando atingir os

objetivos básicos da gestão pública, que é o atendimento correto à população.

A Prefeitura Municipal de Itaporanga, embora não tenha um sistema de controle

interno constituído, tenta executar as atividades inerentes a esse controle. As atividades são

desenvolvidas na Secretaria de Planejamento e Gestão, sendo vinculada diretamente ao

prefeito, dando suporte para a supervisão do dia a dia. Segundo as informações coletadas

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nesta pesquisa, os mecanismos de controle interno adotados são de extrema importância para

o desenvolvimento das atividades corriqueiras na gestão da prefeitura, onde são considerados

norteadores para evitar erros que pode ferir os princípios da administração pública e causar

danos à população.

Há necessidade de qualificar o pessoal responsável pelo controle, através de cursos,

treinamento e palestras, dificuldade essa que poderá ser sanada após a implantação de cursos

no nível de especialização em gestão pública a partir de 2012. Foi verifica após o estudo que a

qualificação dos profissionais que irão atuar na área é peça fundamental para o efetivo

sucesso do controle interno.

Assim que possível o Poder Executivo deverá implementar o sistema de controle

interno, onde este deve ser adequado à realidade, ao porte e à complexidade das atividades

institucionais da entidade. Em parceria com o Poder Legislativo deve instituir lei especifica,

respeitando as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Acredita-se que os resultados deste estudo tenham contribuído para confirmar a

necessidade de aprimoramento do controle interno na organização, reforçando aos gestores

sua importância, como forma de fortalecer os mecanismos já utilizados, evitando erros e

atendendo as demandas externas.

Como sugestão, outros pesquisadores podem realizar um novo estudo no final de 2012

para verificar se a prefeitura já implantou uma coordenação de controle interno, já que terão

ocorridos os cursos de gestão pública ministrada pela UEPB em parceira com diversos

municípios. Para um estudo mais completo, sugere-se utilizar vários municípios em um único

estudo, a fim de traçar um perfil mais detalhado da realidade.

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constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas

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ZANELLA, Liane Carly Hermes. Metodologia de estudo e de pesquisa em administração.

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UAB, 2009.

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MINI-CURRICULO

Cristiane de Oliveira Souza

Bacharel em Administração pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB).

Especialista em Gestão Pública Municipal pela UFPB e Administração Financeira pela

Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Funcionária do Banco do Nordeste do Brasil

S/A, desde 2007, onde exerce função de gestão.

Contato: Cristiane_kit_3@hotmail.com