O papel do servidor público num Estado democrático e...

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Panel: “Conversando sobre gestión pública : directivos, innovación y cambio en el proceso de modernización del Estado.

Enfoques y perspectivas”

O papel do servidor público num Estado democrático e participativo

Aragon Érico Dasso Júnior Secretaria da Coordenação e Planejamento

Estado do Rio Grande do Sul Brasil

Introdução O tema da Gestão Pública normalmente é tratado tecnicamente, quase como se a variável política não o influenciasse. A New Public Management, que no Brasil se denominou de Nova Gestão Pública ou Gerencialismo, passou a ocupar um espaço quase que hegemônico no Mundo, representando algo muito parecido ao que se poderia denominar de “pensamento único” na área da Gestão Pública. Este artigo pretende modificar um pouco a forma de abordagem desse tema, partindo da premissa de que o conceito de Estado é o balizador para o conceito de Aparelho do Estado ou de Administração Pública. O modo petista1 de governar é o paradigma que as administrações do Partido dos Trabalhadores (PT) têm construído e que corporifica a lógica de ação à frente de governos, sejam eles municipais ou estaduais. Esse paradigma tem incorporado as inovações realizadas pelos governos petistas através dos tempos e tem se tornado uma referência para a administração pública brasileira. Durante esses últimos anos várias práticas de gestão pública foram introduzidas, especialmente no que se refere aos recursos humanos. O objetivo deste artigo é identificar os elementos desse paradigma, no que se refere à crise que o Estado enfrenta. Para tanto, ele está dividido em blocos. No primeiro está alinhavada a discussão que se trava em torno do papel do Estado e dos dilemas que a administração pública vem enfrentando nos dias de hoje. O segundo discute como o PT tem lidado com esse tema. O terceiro bloco objetiva fazer uma síntese, ainda que preliminar, sobre a experiência do governo petista no Rio Grande do Sul nessa área; apresentando para isso a lógica geral que a tem orientado, assim como as ações concretas desenvolvidas. No último bloco, a opção foi trabalhar sobre um perfil de servidor público para o setor público, tendo como objetivo central formar profissionais com uma compreensão crítica da formação do Estado brasileiro fundado nos princípios da participação popular e da cidadania plena. Este artigo, enfim, pretende aprofundar o tema da formação de quadros, a partir da experiência inovadora na gestão pública democrática e participativa do Partido dos Trabalhadores, especialmente no Estado do Rio Grande do Sul. 1. Comentários sobre a Reforma do Estado A Reforma do Estado se constitui um dos temas de maior importância na agenda contemporânea de políticas públicas e, certamente, um dos maiores desafios para da relação Estado e sociedade no mundo progressivamente democrático (?) e globalizado. Criar as condições para que o Estado e suas instituições funcionem melhor tornou-se uma das questões de primeira ordem a partir dos anos 90. Existe hoje um legado recente de formulação e implementação de políticas e programas nacionais de reformas do Estado. Raros são os casos de países que não implementaram programas nacionais de 1 Expressão normalmente utilizada para definir os governos do Partido dos Trabalhadores – PT.


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reformas do Estado a partir da década de 80. Crise fiscal e ajuste do papel do Estado aos novos desafios colocados pela democracia e dos processos de globalização se constituíram razões para as reformas do Estado. As reformas contemporâneas foram assumindo progressivamente uma natureza comum, e, hoje, infelizmente, se pode falar em uma agenda “convergente” de reformas. Em perspectiva histórica a literatura identifica duas ondas de políticas de reforma do Estado. A primeira onda teve por objetivo a gestão da crise econômica que afetou as economias desenvolvidas e em desenvolvimento no início da década de 80. A segunda onda tratou da estabilidade macro-econômica combinada com a reforma das instituições públicas. Enquanto as primeiras reformas visaram iniciativas voltadas para o ajuste fiscal envolvendo cortes nos gastos públicos, reformas tributárias, liberalização econômica e comercial, bem como desregulamentação e privatizações em setores específicos, as reformas da segunda onda, que se consolidou a partir dos anos 90, voltaram-se para mudanças institucionais mais profundas, tais como reformas do aparelho do Estado, das relações trabalhistas, do judiciário, legislativo, dos mecanismos regulatórios, tributárias, dos programas massivos de privatizações e revisão das relações entre governos centrais e subnacionais. A Reforma Administrativa ou a Reforma do Aparelho do Estado foi, portanto um componente de um processo mais amplo de reforma das instituições do Estado. O primeiro ponto de comparabilidade da maioria das reformas é o paradigma gerencialista que as norteia. Orientada por princípios teóricos oriundos das teorias da escolha pública, das teorias do agente-principal, e do novo institucionalismo econômico, a New Public Management foi a âncora teórica que inspirou os programas nacionais nos anos 90. Este paradigma tem por princípios gerais a ênfase na eficiência e na elevação da performance, a introdução de mecanismos de mercado na gestão pública, a orientação por resultados, a descentralização dos controles gerenciais no sentido de maior autonomia, responsabilização e flexibilização de procedimentos, bem como uma importante distinção entre as funções de formulação (policy-making) e implementação (service delivery) das políticas públicas. Em operacionais estes princípios moldaram as reformas em várias direções e sentidos. Todavia, é possível comparar algumas dimensões comuns, e falar de uma agenda comum de reformas. A primeira dimensão recaiu sobre a necessidade de dotar a administração pública de uma lógica administrativa construída a partir de mecanismos e incentivos capazes de produzir eficiência, efetividade, e qualidade na provisão dos serviços públicos. Para tal, o novo paradigma aderiu a uma lógica pós-burocrática na qual são preferidas estruturas descentralizadas de gestão nas quais as estruturas de decisão sobre a alocação de recursos e provisão de serviços sejam mais próximas dos cidadãos-consumidores. Modelos flexíveis de gestão operando em ambientes competitivos são os tipos ideais do paradigma gerencialista. Por fim, a cultura burocrática dos controles e meios deveria ser substituída por uma cultura gerencial voltada para os resultados, onde os gestores públicos operariam com mais autonomia, menos controles burocráticos, e maior atenção com os resultados. Em síntese, as reformas buscaram criar uma nova burocracia na qual um padrão de accountability por controles fosse progressivamente substituída pela accountability de resultados. A década de 80 foi fortemente marcada pelo debate sobre o papel do Estado, especialmente sobre o seu tamanho e os gastos do aparelho estatal. É assim que, do ponto de vista dos neoliberais, prevalecia e ainda prevalece a idéia de um Estado mínimo a quem caberia apenas garantir os direitos de propriedade, além de reservar ao mercado a total coordenação da economia. Como conseqüência, o receituário neoliberal compõe-se de um conjunto de elementos para restringir o Estado, para o ajuste fiscal e para as reformas orientadas para o mercado. Após duas décadas de experiências concretas de reformas, os resultados gerais não apontaram para a constituição de um Estado mínimo, mas sim para a reconstrução da forma de intervenção e gestão do


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aparelho estatal. Dessa forma, firmou-se consenso majoritário, fortalecido pela realidade concreta, de que a solução real dos problemas estava na busca de novas formas de compatibilidade entre a esfera do mercado e a esfera do Estado, como salienta Przeworski (1998, p.43), “mesmo na ausência de suas tradicionais ‘falhas’, a idéia de que os mercados são eficientes, parece estar morta ou, no mínimo, moribunda”. Dessa forma, de maneira geral, firmou-se a visão de que nem a lógica pura do mercado nem a lógica estatal conseguem dar conta sozinhas do problema. Assim constituiu-se uma visão hegemônica de que não se tratava unicamente de redefinir o grau de intervenção do Estado na economia, mas sim de reformar o Estado através de uma série de ações para “para dar poder ao Estado para fazer o que deve fazer e o impeçam de fazer o que não deve fazer” (PRZEWORSKI, 1998, p.39). Entretanto, o novo papel do Estado frente à globalização nos induz a pensar que isto seja consenso universal e que frente a ela o único papel a ser desempenhado pelo Estado é desenvolver uma política de inserção no mundo globalizado, com eficiência. A globalização está fundamentada, basicamente em três mitos: - A globalização é uma resultante exclusiva das forças de mercado. Se assim fosse, tratar-se-ia de uma nova ordem econômica e que qualquer governo de bom senso deveria adotá-la. - A globalização é um fenômeno universal inclusivo e homogeneizador. Neste sentido, globalização é uma nova ordem mundial, dinâmica, e, os países que não aderirem a este projeto estão fadados a "nadar, nadar e morrer na praia". - A globalização promove uma redução pacífica e inevitável da soberania dos estados nacionais. Com isto muitos ideólogos mais eufóricos prevêem a inutilidade do estado. Toda a raça humana estaria agregada às nações desenvolvidas. Com relação a estes três mitos, percebemos que não só as forças de mercado, mas também determinações políticas e ideológicas atuam ao lado da economia, abrindo assim as portas para um processo de globalização restrito e excludente; um projeto que aumenta a polarização das riquezas entre os países e classes. Enfim, na globalização também há contradições. O impacto produzido por ela é sentido diferentemente em cada Estado Nacional e em cada classe social. O novo papel do Estado, juntamente com as forças sociais e políticas internas, é adotar medidas para conter a crescente desigualdade social. Quanto ao Estado, estamos assistindo o triunfo de grupos econômicos sobre o resto do mundo. Com isto nem indivíduos e nem nações tem seu direitos respeitados. Nações pobres são obrigadas à recessão, à não construção de escolas, a baixos salários, a não cuidar da saúde pública, muitas pessoas são condenadas à inanição por causa dos altos juros pagos aos credores. Diante desta situação os governos perdem a autonomia, não conseguem realizar uma política pública direcionada realmente ao bem comum de toda a nação. A globalização é o triunfo de um grupo econômico sobre o mundo. Tal triunfo não se preocupa com os problemas sociais que isto trás como conseqüência. Precisamos, urgentemente, redimensionar a globalização: ao invés de ser exploradora deveria ser uma globalização solidária. A despeito das diferentes visões a respeito do grau da intervenção estatal, há, no entanto, alguns pontos de análise comuns entre as diferentes concepções a respeito das causas essenciais da crise do Estado. O primeiro deles diz respeito ao caráter financeiro-fiscal dela, ou seja, à incapacidade de financiamento do Estado, pois os gastos públicos cresceram muito mais rapidamente que os meios para financiá-los. Em segundo lugar, à estrutura burocratizada e centralizada do Estado, que se demonstrava ineficiente e


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incapaz de atender com qualidade as demandas dos cidadãos. Por último, trata-se de uma crise de legitimidade, de questionamento do modelo de relação entre o Estado e a sociedade, devido ao progressivo distanciamento entre a máquina pública e o cidadão. Dessa forma, a Reforma do Estado vem enfrentando as três dimensões - econômica, administrativa e política - assinaladas acima: a superação da crise fiscal, a reforma da administração pública e a reformulação do padrão de relação entre Estado e sociedade.

Superação da Crise Fiscal No que se refere à superação da crise fiscal, tradicionalmente denominada de ajuste fiscal, trata-se de sinalizar uma mudança estrutural no tratamento das contas públicas de forma a reduzir o déficit público crescente. Nessa direção, há um conjunto de medidas que são adotadas e que, em geral, se sustentam em dois pilares: a redução do gasto público e o aumento da arrecadação tributária. Em relação à redução do gasto público, são recomendadas medidas de redução do tamanho e do custo do setor público, especialmente no que se refere ao quadro de pessoal, através de programas de privatização, terceirização e outros. Além disso, por sua relevância, destacam-se alguns gastos específicos como o do sistema previdenciário, que é o tema que mais afeta o equilíbrio das finanças públicas e que poderá inviabilizar a administração dos governos, com sérios prejuízos á população em geral e em particular no tocante aos programas sociais. O segundo pilar consiste na adoção de ações para aumentar a participação da receita pública no PIB. Dessa maneira, preconiza-se a melhoria da máquina arrecadadora estatal de forma a evitar a evasão e a elisão fiscal, e, eventualmente também a efetivação de uma reforma tributária. Reforma da Administração Pública Em relação à reforma da administração pública, trata-se de enfrentar a cada vez mais clara incapacidade do Estado em atender às demandas dos cidadãos, seja na quantidade ou na qualidade dos serviços prestados. Esse bloco de ação voltado à dimensão administrativa da crise do Estado, ao problema de sua capacidade gerencial, é comumente denominado de reforma administrativa. O cerne da proposta de reforma administrativa se concentra na reformulação do modelo de gestão vigente na administração pública, fundado no conceito weberiano de burocracia. O questionamento ao paradigma burocrático, caracterizado por procedimentos racionais e inflexíveis baseados no cumprimento impessoal das normas, ocorre por ele não conseguir mais dar conta das novas funções colocadas ao Estado, a partir de uma drástica transformação de contexto. A grande ênfase dada aos controles tornou a administração pública pesada e amarrada à formalidade técnica e processual. A estrutura hierárquica, rígida e verticalizada, não propicia a criatividade nem o compromisso com os resultados da prestação de serviços aos cidadãos. O comportamento dos funcionários é polarizado pelo cumprimento das normas e rituais internos em detrimento do benefício proporcionado à sociedade. O núcleo básico de um novo modelo de gestão, que pretende tornar o Estado eficiente, se compõe de três aspectos fundantes: a orientação da ação do Estado para o cidadão, com ênfase no controle dos resultados; a valorização da burocracia (empowerment) e a modernização dos sistemas de apoio à gestão pública.


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O elemento talvez mais importante do novo modelo de gestão seja o de deixar de ser auto-referente e passar a ser focado nas demandas do cidadão. E a forma de avaliar se o Estado está orientado, de fato, para a prestação de serviços ao cidadão é a burocracia deixar de se preocupar com controles prévios dos procedimentos e se concentrar na formulação e gestão de políticas públicas capazes de atender às demandas dos cidadãos e no controle dos resultados da ação estatal, através de indicadores de resultado. Um segundo elemento relevante é o papel central que se reserva aos funcionários públicos nesse novo modelo de gestão, que requer, um processo de fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia (empowerment). Para tanto, é necessário, em primeiro lugar, valorizar seu trabalho através de sua participação na formulação e na gestão das políticas públicas, garantindo-se, com isso, seu compromisso em relação aos resultados a serem alcançados. Em segundo lugar, é preciso priorizar a capacitação dos servidores construindo uma burocracia com maior capacidade técnica e gerencial para enfrentar o desafio de desenvolver políticas públicas capazes de garantir o desenvolvimento social e econômico. Essa capacitação, por outro lado, precisa estar orientada para romper com a excessiva especialização e para torná-lo capaz de desempenhar múltiplas funções. Um último elemento refere-se à necessidade de profissionalização dos servidores, ou seja, estabelecer, num prazo compatível, uma política remuneratória adequada às novas exigências profissionais e um sistema de carreira baseado na progressão funcional por mérito. Por último, trata-se de adotar modernos sistemas de apoio à gestão pública, tendo como objetivo reconstruir a capacidade analítica do Estado. Por um lado, através do aprimoramento da tomada de decisões - resgatando a cultura de planejamento, transformando o orçamento público num instrumento gerencial, vinculado ao planejamento e viabilizador do controle social; e, por outro, através da mudança das estruturas organizacionais, tornando-as leves, flexíveis, descentralizadas, horizontais e com menor número de níveis hierárquicos, podendo até mesmo ser temporárias. Reformulação do Padrão de Relação entre Estado e Sociedade. Entre as três dimensões da crise do Estado, a dimensão política somente mais recentemente tem sido abordada de maneira significativa. O descrédito do cidadão em relação ao Estado tem origem na sua ineficiência na prestação de serviços, como indicado anteriormente, mas também advém do aumento do distanciamento entre ele e a sociedade. Esse distanciamento, que acentua a perda de legitimidade do setor público, se configura pela baixa sintonia entre as demandas dos cidadãos e a capacidade do Estado de estabelecer e implementar metas coletivas.2 Essa incapacidade é gerada pelo comportamento auto-referido da burocracia, que acredita ser possível implementar escolhas públicas imunes às pressões dos interesses particulares. No entanto, a prática indica que, à despeito dessa visão de que o Estado pode sobrepor-se às pressões, tem prevalecido interesses particulares - das elites da burocracia ou dos grandes interesses organizados, em detrimento

2 Diniz (1996, p.14) no que se refere à necessidade de recuperar a noção de interesse público diz que “a ação estatal, ao ser dissociada de alguma noção de bem comum e da garantia da preservação de algum grau de responsabilidade pública na tomada de decisões, perde legitimidade”.


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daqueles mais dispersos e menos organizados. Esse enfoque provoca, por um lado, uma expressão desigual dos diversos interesses e, por outro, diminui a capacidade do Estado de gerar adesão e garantir sustentabilidade às suas decisões. Dessa maneira, o que está em questão é a necessidade de reformulação do padrão de articulação entre Estado e sociedade, assegurando maior responsabilização (accountability) daquele. É necessário, em primeiro lugar, tornar o Estado mais legítimo e democrático, através do aperfeiçoamento da democracia representativa e da consolidação do controle social, a partir de mecanismos de participação direta. No que se refere ao controle social, trata-se de adotar práticas de gestão pública que envolvam a participação conjunta de governos e de atores sociais relevantes. Tais práticas devem compreender a transparência total da maneira de atuar da administração e o estabelecimento de programas e canais de participação da sociedade civil, de forma a resgatar a esfera pública como instrumento de expressão da cidadania e fórum de aprendizado social. No entanto, é necessário compreender que essa nova relação entre Estado e sociedade tem natureza dual, exigindo esforços das duas partes. Em segundo lugar, é essencial estabelecer uma estratégia deliberada de ação para atingir uma melhor capacidade de intermediação dos interesses, a partir do aperfeiçoamento dos meios de interlocução entre governo e sociedade e da criação de novos espaços públicos onde desenvolver esse processo de interlocução e decisão. Servidores Públicos no Contexto da Reforma do Estado Primeiramente, é importante definir os agentes públicos na Administração Pública brasileira. São pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. O cargo ou função pertence ao Estado e não ao agente que o exerce, razão pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funções. Os cargos são os lugares criados no órgão para serem providos por agentes, que exercerão suas funções na forma legal. O cargo integra o órgão, enquanto o agente, como pessoa física, unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão. Órgão, função e cargo são criações abstratas da lei, são instituições encarnadas pelo agente, que é pessoa física. A função é o encargo atribuído aos órgãos, cargos e agentes. Na organização do funcionalismo, a administração cria cargos e funções, institui classes e carreiras, faz provimentos e lotações, estabelece vencimentos e vantagens, e delimita deveres e direitos. Portanto, cargo público é o lugar instituído na organização do funcionalismo, com denominação específica, atribuições também específicas e salário correspondente, para ser provido e exercido por um titular. Quanto à função administrativa, é a atribuição ou o conjunto de atribuições que a administração atribui a cada categoria profissional, ou comete individualmente a determinados servidores para a execução de serviços. Maria Di Pietro classifica os agentes públicos em agentes políticos, servidores públicos e particulares em colaboração com o Poder Público. Agentes Políticos são os formadores da vontade superior do Estado (encontram-se em todas as cúpulas dos poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e do Ministério Público). Ocupam cargos na alta estrutura da Administração Pública (são os que comandam). Exercem funções governamentais, judiciais, quase judiciais; elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos da sua competência. São autoridades supremas do Governo ou Administração.


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Di Pietro divide os servidores públicos em estatutários, empregados públicos e servidores temporários. Quanto aos particulares em colaboração com o Poder Público, Di Pietro os divide em: gestores de negócios (pessoas físicas que por vontade própria assumem determinada função pública em momento de emergência - incêndio, enchente, epidemia, etc.); agentes por requisição, nomeação ou designação (mesário, jurado, etc.); e agentes por delegação do Poder Público (agem por delegação e sob a fiscalização do Poder Público, mas a sua remuneração não é paga pelos cofres públicos -concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos, etc.). Este artigo priorizará a análise a respeito do papel desempenhado pelos servidores públicos. Várias medidas foram adotadas com o propósito de mudar o perfil dos quadros de pessoal da administração pública brasileira. A prioridade passou a ser o recrutamento de novos servidores e a melhoria da remuneração, para um conjunto de cargos e carreiras de alta qualificação, qualificados como “carreiras de Estado”. Estas carreiras eram responsáveis pelas funções de competência exclusiva do Estado, tais como formulação de políticas, regulação, fiscalização e controle. A sua valorização atendia à diretriz de recuperar a capacidade de formulação de políticas, de coordenação e de controle no núcleo estratégico do Estado. Segundo a reforma implantada de forma quase hegemônica no Brasil, as funções do Estado e os modelos institucionais são os seguintes:

Setor do Estado Funções Modelo Institucional Proposto

Núcleo estratégico Formulação de políticas, normatização e controle

Secretarias de política

Serviços exclusivos Segurança, defesa, arrecadação, fiscalização, regulação e previdência social básica

Agências executivas Agências reguladoras

Serviços não-exclusivos Educação, saúde, assistência social, cultura, pesquisa científica e tecnológica

Organizações sociais

Produção e serviços para o mercado

Energia, transportes, comunicações, insumos industriais

Empresas privadas

As atividades típicas de Estado, que permaneceriam no âmbito da administração pública, foram reorganizadas com autonomia administrativa ampliada e controle de resultados. A forma institucional adotada foi a da organização dessas atividades como agências executivas ou agências regulatórias. As agências executivas deveriam ser entidades operadoras de serviços, como a arrecadação tributária, a segurança pública e a previdência social básica. As agências reguladoras seriam entidades responsáveis pelo controle sobre os mercados monopolistas, que estão sendo criados ou ampliados com a privatização dos serviços públicos. Compreendem atividades como as de distribuição de energia elétrica, serviços de telecomunicação e produção de petróleo e derivados. As agências, em tese, desfrutariam de uma maior autonomia na sua gestão orçamentária e financeira, de pessoal e de compras e contratações. Em contrapartida, seriam submetidas a contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor. A negociação e a celebração de um contrato de gestão pressupõe um complexo trabalho


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preparatório, especialmente nas áreas de planejamento interno de objetivos e metas e de melhoria da gestão. No caso das agências reguladoras, deveria ser ainda assegurado um saudável distanciamento e independência em relação aos governos, por meio da garantia de mandatos para os seus diretores. Uma visão que não contempla a variável política, por óbvio e tampouco a necessidade de uma sociedade civil mais organizada e, portanto, mais apta ao controle social. As atividades que não pressupõem o uso de prerrogativas exclusivas de Estado deveriam ser descentralizadas para a sociedade. O modelo propugnado entendia que estas atividades poderiam ser geridas com mais eficiência e submetidas ao controle direto pela sociedade, desde que organizadas como entidades públicas não-estatais, denominadas de organizações sociais. Este tipo de organização é uma invenção completamente nova que deveria permitir a gestão destas entidades nos mesmos moldes de uma empresa privada, mas submetida ao controle social por meio do seu conselho de direção e ao controle pelo Estado, por meio de um contrato de gestão. Além disso, as organizações sociais não têm finalidade lucrativa e seu patrimônio pode ser revertido ao Estado no caso de sua extinção. A intenção era possibilitar que as entidades estatais prestadoras de serviços não-exclusivos de Estado ficassem livres do conjunto de leis, normas, controles formais e mesmo da cultura burocrática que asfixiava os órgãos estatais. A solução proposta era bastante ousada: retirá-las do Estado. Este novo modelo institucional exigiria uma desestatização dos serviços nas áreas de educação, saúde, meio-ambiente e pesquisa científica e tecnológica. Esta desestatização, contudo, não resultaria na privatização destes serviços, mas na sua transferência para o setor público não-estatal. Dessa forma, o Estado estaria se afastando da gestão destas atividades, ao promover a extinção dos órgãos responsáveis pela sua realização, mas mantendo as suas responsabilidades com o financiamento destas atividades, sob novas bases, que asseguram melhores condições administrativas e institucionais para o efetivo atendimento às necessidades dos cidadãos. As organizações sociais seriam criadas fora do Estado, mas em conexão com a extinção de órgãos da administração pública, cujas atividades seriam absorvidas pelas organizações sociais, sem descontinuidade. Isso nunca se deu, por sorte. O recrutamento de servidores foi retomado de forma sistemática, mas foi adotado uma estratégia de seletividade que priorizava o preenchimento de cargos de alta qualificação técnica alocados nos ministérios e órgãos centrais do governo federal, onde se verificava uma acentuada carência de pessoal para as atividades de formulação de políticas e de gerência. O recrutamento de pessoal para cargos de menor qualificação (com nível de escolaridade médio e inferior) foi severamente restringido. Entretanto, não se chegou à formulação de uma política de recursos humanos mais abrangente e que pudesse gerar impactos sobre o conjunto dos servidores. Em particular, não foram enfrentados de forma mais decidida as questões relacionadas com a reorganização dos quadros da administração pública brasileira, implantação de um sistema de incentivos e de avaliação de desempenho e um sistema de treinamento. Dentre as razões para esta omissão está o desenho estratégico da reforma, que pressupunha um profunda reorganização dos quadros da administração federal como resultado da disseminação das organizações sociais. Todo o conjunto de instituições nas atividades não-exclusivas de Estado estaria fadado a ser deslocado para o setor público não-estatal, no qual o preechimento de novos cargos dar-se-ia pelo recrutamento de empregados regidos pelas mesmas regras do setor privado. Ou seja, a médio e longo prazo o quadro de servidores federais tenderia a encolher em todo o conjunto de autarquias e fundações. 2. O Partido dos Trabalhadores (PT) e a Reforma do Estado O tema da Reforma do Estado é relativamente recente na pauta de temas relevantes para as


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administrações petistas, sejam elas municipais ou estaduais. Esse tema, tradicionalmente, ocupava uma posição menor em nossos programas de governo e nas nossas ações governamentais. Essa posição secundária ao tema conflitava claramente com a nossa posição histórica de defesa do papel do Estado para os cidadãos. Enfim, fragilizava e ainda fragiliza nossa defesa de um Estado capaz de cumprir sua função à sociedade, visto que é amplamente majoritária, a opinião de que o Estado não funciona e que não há como fazê-lo funcionar. Além disso, parte das forças conservadoras do país tem ocupado todo o espaço de discussão sobre o novo papel do Estado na conjuntura atual, tanto no nível do discurso quanto no da ação concreta. Se o PT e suas administrações pretendem seguir na defesa do papel do Estado é necessário aliar a ação concreta ao discurso ideológico, de forma a demonstrar claramente que, se organizado de outra forma, o Estado tem papel fundamental para a sociedade. É necessário sair da defensiva da defesa ideológica do papel do Estado para uma ação concreta que reconheça os limites da ação do Estado e que aponte na direção de seu fortalecimento como base para o desenvolvimento do país e para a redução da brutal da desigualdade social que enfrentamos. É fato, porém, que as administrações petistas vêem progressivamente incorporando o tema da Reforma do Estado às suas ações concretas, ainda que com amplitudes e ênfases muito diferenciadas. Os precursores desse movimento mais consistente foram as administrações municipais do período 1996-2000 e as atuais administrações estaduais (Acre, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul). 3. A Experiência do Governo Petista do Rio Grande do Sul – Uma Síntese Preliminar

O Contexto da Reforma do Estado em Nível Estadual

As administrações públicas estaduais brasileiras são centrais no processo de Reforma do Estado em função do papel central que têm nas políticas de desenvolvimento e sociais e no ataque às desigualdades, com uma intensidade equivalente ou maior que a da própria ação do governo federal. Isto porque a grande maioria dos municípios depende do auxílio das máquinas públicas estaduais para realizar suas tarefas a contento. A experiência dos governos estaduais petistas, no que se refere à Reforma do Estado, se desenvolve num contexto de enorme interferência do governo federal, que tinha como centro o ajuste fiscal a qualquer preço. Além disso, constatado o elevado gasto com pessoal, “o governo federal incentivou os estados a fazer programas de demissão voluntária (PDVs), inclusive financiando-os [...] Há dois grandes problemas nos PDVs realizados pelos estados [...] saem bons funcionários com salário razoável, ficam a massa de servidores com baixíssimos rendimentos e as categorias com alta remuneração. Descobre-se assim porque os PDVs tiveram papel irrisório tanto na diminuição do número de servidores como, principalmente, na redução dos gastos com folha de pagamento [...] Isso ocorreu em virtude do predomínio do ângulo financeiro sem se pensar em reconstruir as instituições estaduais. Ou seja, é preciso uma boa burocracia estadual [...] para fazer as reformas do aparelho estatal” (ABRUCIO, 1999, p.188). A Lógica Geral das Ações Desenvolvidas pelo Governo Estadual Petista do Rio Grande do Sul

As ações relativas à Reforma do Estado desenvolvidas no Estado do Rio Grande do Sul é claramente marcada pela novidade de administrar um governo de estado, pela cultura política local e pela falta de acúmulo do modo petista de governar em relação a esse tema. Isso resultou num conjunto de ações que


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refletia aquelas condições e que levou a ênfases diferenciadas. O governo do Rio Grande do Sul centrou suas ações em três eixos. O primeiro deles refere-se à democratização do Estado, com ênfase no estabelecimento de uma gestão participativa e democrática - que garanta a participação do cidadão na definição “do gasto público, na fiscalização das ações de governo e como beneficiário de uma ação ou serviço” (Governo do Estado do Rio Grande do Sul, 2001, p. 5-6), cujo instrumento principal é o Orçamento Participativo Estadual. Uma segunda centralidade é a relação com os servidores, visto seu papel estrutural na busca de um novo modelo de gestão estatal. Por fim, investiu-se na melhoria da capacidade de gestão através da reorganização e recomposição da máquina administrativa e da introdução de novas técnicas e ferramentas de gestão. A concepção gaúcha também explicita o elemento da participação cidadã, mas com o peso que sempre caracterizou a busca da radicalização da democracia nas várias gestões petistas na Prefeitura de Porto Alegre. Cabe ressaltar, que tal concepção incorpora – assim como no Acre, a importância dos servidores públicos, porém explicitando seu papel relevante na reconstrução da máquina pública. Por fim, ampliando o leque em relação à concepção acreana, essa concepção aponta explicitamente a necessidade de melhoria da capacidade gerencial do Estado, ao defender a utilização de novos instrumentos de gestão. A ausência de menção específica à questão da corrupção reflete a menor relevância desse tema na agenda política desse estado. O Governo Estadual do PT no RS e a Superação da Crise Fiscal No Rio Grande do Sul somente em 1996 os servidores ativos tornaram a contribuir para aposentadoria, após 22 anos, com uma alíquota de 2%, cabendo ao governo do estado cobrir 98% do total de aposentadorias. A contribuição para pensão é de 5,4% e desde 1990 há um déficit sistemático nessa conta, em função de critérios bastante elásticos para sua concessão. Em 1994 esse déficit somava R$ 33 milhões e em 1999 saltou para R$ 148 milhões. O governo criou uma Comissão Especial, composta por representantes do Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas, para elaborar estudo técnico sobre o tema.

O Governo Estadual do PT no RS e a Reforma da Administração Pública O governo do Rio Grande do Sul estruturou sua ação a partir de 6 (seis) linhas básicas: recomposição da máquina administrativa, desconcentração da ação governamental, política de recursos humanos, monitoramento da qualidade do serviço público, gestão matricial de programas governamentais e sistemas de informação e apoio à decisão. A recomposição da capacidade do Estado em prestar serviços em setores essenciais foi estruturada a partir de cerca de trinta mil contratações nas áreas de educação, saúde e segurança pública e na reestruturação e criação de órgãos como os de Meio Ambiente, Habitação, Reforma Agrária, etc. O Programa de Regionalização Administrativa do Estado (PRAE) foi desenvolvido a partir da necessidade de regionalização da ação dos diferentes órgãos, com o objetivo central de otimização de todos os recursos (materiais, financeiros, funcionais e políticos) e a racionalização na prestação dos serviços. A regionalização estabelecida no Orçamento Participativo Estadual é a base a partir da qual se dá a estruturação do PRAE. A despeito das dificuldades de caixa, mas considerando o papel estrutural dos servidores na busca de um novo modelo de gestão estatal, as ações se concentraram na recomposição dos salários de carreiras estratégicas (educação e segurança pública, por exemplo) e de menor remuneração.


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No que se refere à qualidade dos serviços prestados investiu-se na melhoria dos processos de trabalho visando sua racionalização. Se destacam nessa área a Rede RS, que facilita o acesso dos cidadãos a informações e serviços públicos on line; e a Central de Serviços ao Cidadão – Tudo Fácil, que garante atendimento de qualidade e descentralizado. Outro grande desafio enfrentado nesse campo foi a instituição do Código Estadual de Qualidade do Serviço Público, para o qual já foram desenvolvidos critérios para avaliação dos serviços das áreas de Justiça e Segurança, Saúde, Educação e Meio Ambiente. O governo gaúcho apostou ainda em ações que alcançassem maior unidade e qualidade da ação governamental: criou-se a Coordenação do Governo, direção coletiva que atua como instância executiva do Secretariado; constituíram-se instâncias de articulação matricial, que asseguram mais unidade à ação política e qualidade na elaboração dos projetos e sua estratégia de implementação como, por exemplo, o Fórum das Políticas de Desenvolvimento, Fórum das Políticas Sociais, Fórum de Gestão etc. Por fim, investiu-se na introdução de novas técnicas e ferramentas de gestão. O destaque nesse âmbito é a adoção do planejamento estratégico participativo aliado ao desenvolvimento de sistemas de informação e apoio à decisão, especialmente àqueles relacionados ao monitoramento da ação governamental, seja dos projetos estratégicos, seja do desempenho da administração indireta. O Governo Estadual do PT no RS e a Reformulação da Relação entre Estado e Sociedade Se há uma política coincidente de Reforma do Estado entre os três governos estaduais petistas é exatamente a de introdução de mecanismos de controle social sobre a ação do Estado; seja através do Orçamento Participativo, da abertura de canais de participação para definição das políticas públicas e da prática consolidada de interlocução permanente com os diferentes atores sociais. É certo que, no que se refere ao Orçamento Participativo, a experiência gaúcha é com certeza a mais consolidada – a despeito do choque com as estruturas administrativas burocratizadas e desaparelhadas, pois bebe do acúmulo obtido nas várias gestões da capital riograndense. No entanto, os outros dois traços têm peso semelhante nos três governos. É importante destacar também outros processos complexos de participação organizada, como a experiência de Constituinte Escolar realizada no Rio Grande do Sul. Aqui, cabe ainda ressaltar a importância das ações que garantem a transparência da ação governamental. Nessa caso, talvez o exemplo com maior potencial de garantir a prestação de contas sejam os sites governamentais na Internet, onde é possível explicitar o andamento das ações de governo, em especial as demandas do Orçamento Participativo; bem como, os relatórios gerenciais relativos à execução orçamentária e os indicadores de avaliação dos serviços públicos, a exemplo do Código Estadual de Qualidade do Serviço Público do Rio Grande do Sul. 4. O Papel do Servidor Público num Estado Democrático e Participativo Em palestra proferida por Bernardo Kliksberg, em 1990, na Câmara dos Deputados , o mesmo disse que "um dos pontos de partida é o da especificidade do setor público. Não acreditamos em que formar um gerente público seja pegar um bom programa de business administration de algumas universidades desenvolvidas, mas formar um gerente público é formá-lo em ciências do governo, em políticas


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públicas, em problemas próprios do setor público. Isso tem um amplo desenvolvimento a nível internacional, e é muito importante tratarmos de trabalhar sobre um perfil de funcionário público para o setor público. Em segundo lugar, consideramos que formar um gerente público significa formá-lo nos problemas do país, e que um gerente público deve ter uma alta porcentagem de formação sobre o contexto; que significa conhecer a fundo os problemas da sociedade nacional, com todos os detalhes, em todas as suas implicações, porque ele não será um gerente público no vácuo, mas será um gerente público perante um elenco de problemas, onde seu real conhecimento da situação social, da situação econômica, das implicações de todo tipo no país, é decisivo para a formação. Em terceiro lugar (...) consideramos que deve ser um gerente público formado para uma organização pública do tipo que estávamos mencionando, ou seja, uma organização flexível, aberta para a participação, ao invés de ser formado para reproduzir o modelo “weberiano”, o velho modelo de uma organização rígida, autocrática, vertical, autoritária, etc. E, em quarto lugar, consideramos que um gerente público deve ter um credo ético; que não deve ser formado à margem de valores, ou seja, não acreditamos em um gerente público neutro, mas em um gerente público comprometido. Comprometido com os grandes problemas nacionais. Interessado seriamente, envolvido com os grandes problemas nacionais". Nesse sentido, a constatação de que construir projetos e ações de governo é um processo complexo, dinâmico e criativo já justificaria a atenção especial com a formação e qualificação dos profissionais envolvidos na gestão pública para que aumente a capacidade de se governar. Entretanto No tempo presente, a formação de profissionais em gestão pública faz parte do desafio da reconstrução democrática do Estado brasileiro – um Novo Estado - considerando que nesta reconstrução está envolvido o amplo conjunto dos atores sociais que participam na formulação e implementação de políticas públicas. Ademais, os cursos de formação profissional no Brasil, em sua maioria, não têm desenvolvido uma formação específica para o exercício das funções públicas, tornando-se assim a questão da capacitação ainda mais importante para a construção do Novo Estado democrático. E mais: como a Reforma do Estado desafia os governos que se opõem à proposta neoliberal de construção de um “estado mínimo”, a constituição de instrumentos para formação e capacitação dos profissionais da gestão pública torna-se um desafio incontornável e decisivo. Interessa reconstruir os processos de gestão em função de exigências de maior participação popular, da inclusão das parcelas excluídas do atendimento de serviços públicos qualificados, de qualificar as relações entre os atores que produzem políticas e serviços públicos, da busca de uma gestão eficaz e eficiente, de instaurar uma gestão pública participativa. É preciso ter clareza quanto à direção da política desejada, que pode ser entendida sob duas perspectivas: a. Uma, que se propõe, segundo uma concepção elitista de democracia, a selecionar e formar as elites dirigentes; e b. Outra, que se propõe a incorporar um princípio de democracia, que prevê a inclusão tanto de servidores efetivos quanto dos agentes políticos, potencializando, assim, re-significação das atitudes e práticas de trabalho. A primeira opção aponta para uma política de investimentos nas funções de gerência estratégica e intermediária, partindo do pressuposto de que a aplicação do princípio da “unidade de comando”, em


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que uns pensam e outros executam, é suficiente para dar conta do complexo jogo de variáveis e influências que interferem na gestão da coisa pública. Esta, infelizmente, vem sendo a prática adotada por todos aqueles que defendem a Nova Gestão Pública ou o Gerencialismo. Já o segundo caminho aponta para uma concepção de gestão pública em que o servidor público e o agente de políticas públicas devem ser vistos como atores capazes de conceber e viabilizar novas práticas de trabalho articuladas com os princípios definidos anteriormente. A formação assim concebida passa a ser um instrumento de qualificação da gestão pública, que significa dotar a administração pública de capacidade para dar respostas às demandas sociais, definidas através de processos participativos. O Estado do Rio Grande do Sul pode ser visto como uma referência deste segundo caminho, pois crê que o agente público, especialmente o servidor público, é fundamental na relação existente entre o Estado e o cidadão. A Gestão Pública é um conceito que deve ser pensado, compreendido e operacionalizado na sua historicidade, o que implica na necessidade de se ter clareza das transformações pelas quais as sociedades estão passando, e em particular, as transformações que envolvem a Administração Pública, que não pode ser concebida como uma “ilha”, nem muito menos como uma realidade excluída ou marginalizada dos projetos das sociedades, consideradas em seus aspectos mais gerais, como também em questões regionais ou locais. As transformações nas relações entre o Estado e a Sociedade determinam formas de conceber a Gestão Pública, a sua inserção nas sociedades locais, bem como o seu fazer, como elemento integrante das mesmas. Sendo assim, é mais adequado pensar em “Gestões Públicas”, demandando uma ação coordenada de instâncias e níveis político e organizativo-administrativos. Em nossos dias, a expressão gestão pública vem sendo freqüentemente empregada em substituição à Administração Pública, que se referia a um momento passado do conjunto das instituições estatais nas sociedades capitalistas. O termo indicaria a maior incorporação de valores e técnicas de gestão oriundas da iniciativa empresarial privada e uma nova concepção de governança, em substituição à noção de governo. Em nossa proposta a expressão não assume esta visão limitada, mas reconhece que houve uma transformação na administração pública e que há uma área de política pública que pode ser chamada de gestão pública, sem ser estreita e equivocada, isto é, uma simples incorporação da gestão empresarial privada no “setor” público. A ação governamental e o serviço público seguem lógicas diferentes da empresa capitalista e a gestão pública é uma área (meio) de política pública, na qual diferentes visões estão disputando politicamente suas posições. A Gestão Pública Participativa que pretendemos engloba um conjunto de conhecimentos, processos e técnicas que vão desde os processos de “escolhas públicas” e da formação de políticas públicas aos métodos e técnicas que facilitam sua transformação e o seu acompanhamento e avaliação. Relaciona-se, portanto com questões do seguinte tipo: ∗ que escolhas públicas devem ser feitas e como devem ser feitas ? ∗ que processos devem ser desenvolvidos, não só para a tomada de decisão democrática, mas para que haja eficácia e eficiência das instituições ou projetos decorrentes das escolhas públicas ?


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∗ que instrumentos de gestão devem ser utilizados e/ou, possivelmente, criados ? ∗ de que forma estas escolhas públicas, processos e instrumentos de gestão afetam a vida das comunidades locais e os indivíduos? ∗ qual o grau de poder efetivo as comunidades locais e os indivíduos têm sobre as escolhas públicas, os processos de transformação social e os instrumentos de gestão? Programa Escola de Governo Pensando em responder a essas questões, mesmo que de forma, mesmo que de forma ainda experimental, foi criado o Programa Escola de Governo, coordenado pela Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos, instituição responsável pela capacitação dos servidores públicos do estado do Rio Grande do Sul. O programa Escola de Governo é um plano de formação, cujos objetivos principais são a possibilidade de revisão e o aprofundamento dos processos de compreensão e intervenção no serviço público e o estímulo ao desenvolvimento de uma cultura de educação continuada dirigida aos servidores públicos estaduais e não apenas aos gestores principais ou aos gerentes. É destinado a todos os servidores do estado do Rio Grande do Sul, sendo financiado com recursos próprios do Orçamento estadual, não havendo repasse de custo nem para os órgãos e nem para os servidores. O programa Escola de Governo se compõe de três frentes de atuação: a) Formação em Gestão Pública. b) Competências Básicas para o Serviço Público. c) Assessoria para Elaboração de Planos de Capacitação dos Órgãos da Administração Pública Estadual. Tratarei neste artigo especificamente do Programa de Formação em Gestão Pública. A estrutura do mesmo é dividida em três níveis: - Curso de Iniciação à Gestão Pública (52 h/a, com o objetivo de sensibilizar o participante no que diz respeito a conceitos e princípios que regulam a administração pública, em um Estado voltado para a cidadania – não tem exigência de escolaridade); - Curso de Aperfeiçoamento em Gestão Pública (120h/a, com o objetivo de facilitar o aperfeiçoamento das capacidades técnicas para formular e gerenciar programas e estratégias que visem o fortalecimento da relação entre as demandas sociais e a eficiência na prestação do serviço público – exige-se que o servidor tenha o Ensino Médio concluído); - Curso de Especialização em Gestão Pública Participativa (405 h/a). O Curso de Especialização em Gestão Pública Participativa, realizado em convênio com a


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Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS), possui uma carga horária de 405 horas aula, sendo 360 em disciplinas e 45 na Monografia de Final de curso (vide Quadro 1). O curso tem uma duração de mínima de 24 semanas (6 meses) e máxima de 12 (doze) meses, incluindo a elaboração e apresentação da Monografia de Final de Curso. As vagas serão preenchidas por portadores de diploma de nível superior selecionados pela avaliação de propostas de “problema de pesquisa” que conduza a elaboração da Monografia Final. O Curso de Especialização em Gestão Pública Participativa é oferecido em parceria com a Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos do Governo do Estado do Rio Grande do Sul. No caso específico da Especialização em Gestão Pública Participativa o perfil de aluno buscado é mais abrangente e está voltado para: a. servidores dos Poderes Executivos Municipais e do Poder Executivo Estadual (em atuação na Capital e no interior do estado); b. servidores dos Poderes Legislativos Municipais e do Poder Legislativo Estadual (inclusive assessores parlamentares/legislativos); e c. agentes de políticas públicas atuando em entidades não-governamentais e movimentos sociais. O projeto pedagógico da Formação em Gestão Pública busca formar agentes públicos capazes de: a. ter uma compreensão critica da formação do Estado brasileiro e em particular do Rio Grande do Sul, de forma a atuar na construção de um Novo Estado, fundado nos princípios da participação popular e da cidadania plena; b. identificar e solucionar os problemas decorrentes de sua prática profissional através da pesquisa aplicada e da elaboração de projetos de gestão pública participativa; c. construir uma nova organização estatal capaz de atender às necessidades dos diversos segmentos da sociedade e ao protagonismo que os movimentos sociais devem adquirir na relação com o Novo Estado; d. conhecer criticamente os instrumentos, regras e normas legais que regem hoje a relação do Estado com a sociedade; e. desenvolver os processos de trabalho que sejam necessários e viáveis para uma gestão pública participativa, isto é, efetivamente democrática, baseada em canais permanentes de participação popular; f. entender a gestão pública participativa no sentido de uma crescente e radical democratização da ação governamental. Os grandes objetivos do Programa de Formação em Gestão Pública são: a. criar condições para o exercício da capacidade crítica e reflexiva dos servidores e dos agentes de políticas publicas, a fim de que possam compreender melhor e repensar o seu trabalho; b. criar condições para que a Gestão Pública possa ser pensada pelos servidores e pelos agentes de


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políticas publicas sob a ótica do pleno exercício da Cidadania. Resta claro, por fim, que o papel do servidor público num Estado Democrático e Participativo é bastante distinto do modelo proposto pela Nova Gestão Pública. Mesmo que ainda estejamos longe de atingir um padrão ideal de prestação de serviços públicos à cidadania, é inegável que o investimento feito nos servidores públicos, valorizando o papel desempenhado pelos mesmos no processo de democratização do Estado, pela via da participação, é o único caminho para a eficácia das organizações públicas, numa concepção de Estado orientado para o atendimento qualificado da sociedade. Conclusões No Brasil, desde a aprovação da Emenda Constitucional da “Reforma Administrativa” (EC nº 19, de 4/6/1998), muito se tem ouvido falar em “Nova Administração Pública”, “Administração Gerencial” ou “Nova Gestão Pública”. A escola ou movimento da Nova Administração Pública apresentou-se como um sistema de pensamento ideológico que pretendia transpor idéias geradas no setor privado para dentro da Administração Pública. A Teoria Administrativa, tradicionalmente aplicada às organizações privadas, e embasada numa racionalidade econômica e de mercado, desenvolveu-se sobremaneira nos grandes centros do capitalismo. Tal pensamento agora, na esteira do discurso da “crise do Estado”, que permeou o debate político e acadêmico nos anos 90, voltou-se mais recentemente para as organizações públicas, propondo uma reestruturação do setor público com base em conceitos, paradigmas, valores e idéias tradicionalmente aplicadas ao mercado. O economicismo de cunho neoliberal, pensamento único imperante nestes tempos de “globalização”, investe agora, de forma quase profética, contra o setor público, com a pretensão de modernizá-lo, resgatá-lo de atraso histórico e torná-lo mais eficiente. Em termos jurídicos, pretende-se, ao que parece, substituir-se o direito público pelo direito privado na condução dos negócios públicos. Enfim, ninguém, em sã consciência, pode ser contra o aperfeiçoamento da Administração Pública, em todos os seus níveis federativos. É a inexorável dinâmica da vida e das instituições. De tal aperfeiçoamento depende, em última análise, a realização dos fins imediatos do Estado e a prestação eficiente de serviços públicos à sociedade, no plano municipal, estadual, regional e federal. A Constituição Federal de 1988 ocupou-se sobremaneira com o setor público, tradicionalmente marcado por vícios antigos e persistentes, tais como o patrimonialismo, o autoritarismo, o clientelismo, o nepotismo, a corrupção generalizada, a impermeabilidade à democracia e à participação popular, a falta de transparência e ineficiência dos mecanismos de controle público, tanto estatais quanto não-estatais. Na ânsia de estabelecer em toda a federação uma Administração Pública compatível com os postulados do Estado Democrático de Direito, o Texto Constitucional originário, de 1988, hoje irreconhecível, disciplinou vários aspectos do chamado setor público, tanto do ponto de vista de sua organização e funcionamento, quanto da conduta de seus agentes. Neste sentido fixou princípios rígidos para toda a Administração direta e indireta, disciplinou de forma rigorosa a investidura em cargos, empregos e funções públicas, bem como o preenchimento de cargos em comissão, estabeleceu regras para o funcionalismo público, seu regime jurídico, sua remuneração, bem como para questões importantes, tais como as licitações e os contratos públicos, além de outros aspectos. Embora tal modelo não fosse perfeito, sendo, sob este aspecto, passível de aperfeiçoamento, as novas diretrizes acima referidas, aliadas a outras espalhadas pelo Texto Constitucional, contribuíram sobremaneira, nos últimos 12 anos, para elevação dos níveis de legalidade, legitimidade, moralidade, transparência e democracia na Administração Pública brasileira, não lhe comprometendo, como querem alguns, a


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eficiência e o desempenho. A ineficiência atribuída à Administração Pública pátria, como de resto a outros setores do Estado brasileiro, deve ser tributada a outros fatores, principalmente de natureza política e mesmo cultural, e não exclusivamente ao modelo jurídico-administrativo positivado no Texto Constitucional. O novo capítulo da Administração Pública, tal como plasmado na Constituição pela Emenda nº 19/98, iniciou-se sob o signo do “princípio da eficiência” (art. 37, caput), agora arrolado ao lado dos princípios tradicionais (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidades). O novo modelo, plasmado pela Emenda 19/98, acenou para uma maior flexibilização do sistema positivado pelo Constituinte de 1988. Diversos são os indícios desta orientação, facilmente detectáveis entre nós. Citem-se alguns: adoção de uma programa de privatização em larga escala; terceirização de diversos serviços públicos importantes; adoção de valores gerenciais e de mercado na Administração Pública direta e indireta; mentalidade voltada para o mercado e orientação para o cliente; redução progressiva dos gastos sociais; administração hierarquizada; ênfase na mudança pelas “cúpulas”, e não pelas “bases”, relegadas ao descaso; separação entre um pequeno núcleo estratégico e uma grande periferia operacional; ênfase no papel do gerente (daí a expressão “Administração Gerencial”), do técnico, com aumento da tecnocracia e do “deficit democrático” das novas instituições (agências executivas e agências reguladoras); adoção em larga escala do regime celetista em substituição ao estatutário, com possibilidade de dispensa nos moldes privados; quebra da estabilidade; freqüentes cortes orçamentários e aviltamento da situação dos servidores públicos; ênfase nos “resultados”, nas “metas”, e menosprezo aos “procedimentos”, com a conseqüente “flexibilização” (entenda-se descaso) do princípio da legalidade em matérias vitais, tais como licitações, contratações de bens e serviços, nomeação/contratação/dispensa de servidores públicos. A Administração Pública é, assim, tratada como se fosse uma grande empresa, uma grande companhia, conduzida por uma nova tecnocracia de gestores, a quem incumbem atingir metas e resultados, sob pena se serem exonerados, à semelhança do que ocorre com grandes executivos no setor privado. Esta nova classe de “gestores” apresenta-se como dotada de grande autonomia, supostamente alheia aos interesses políticos e econômicos. Como toda tecnocracia, grande é também sua “autonomia” (pra não dizer impermeabilidade) em relação aos apelos coletivos, aos chamados “controles sociais”, inerentes à cidadania e ao Estado Democrático de Direito. Não resta dúvida que a complexa Administração Pública brasileira, tem-se revelado historicamente, e por influência de fatores diversos, patrimonialista, clientelista, burocrática, centralizadora, esbanjadora, ineficiente e com baixo nível de desempenho. Agregue-se a isso a ineficiência persistente dos mecanismos institucionais de controle externo (legislativo e tribunais de contas) e interno (controle administrativo), a impunidade histórica dos maus gestores (governadores e prefeitos, principalmente). Agregue-se, também, que, se estamos longe de ser um Estado de Direito, longe também estamos da fórmula do Estado Democrático. Incipientes ainda são os chamados controles sociais. Muitas vezes, em meio a uma lógica burocrática e perversa, desvinculada de políticas públicas, a Administração Pública parece esquecer sua vocação primeira, qual seja, o serviço da sociedade, serviço este que deve ser prestado de forma eficiente. Não se pode, contudo, pretender atacar tais males transformando-se a Administração Pública numa grande empresa. Para atender às cambiantes exigências coletivas, numa sociedade cada vez mais complexa, a Administração Pública deve estar em permanente processo de aperfeiçoamento e modernização, sempre ocupada com a “eficiência” dos serviços que presta à sociedade, às empresas e aos cidadãos. A prestação de serviços públicos é a razão de ser e condição de legitimidade de qualquer organização administrativa.


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Entretanto, por sorte, o avanço do neoliberalismo no Mundo e o conseqüente avanço da Nova Gestão Pública ainda encontram resistências, como é o exemplo do Rio Grande do Sul, no Brasil, onde um governo do Partido dos Trabalhadores vem demonstrando que é possível criar alternativas a um modelo de administração pública privatista. A dimensão política da Reforma do Estado tem sido viabilizada com brilho pelas administrações petistas, especialmente através do Orçamento Participativo. No que se refere ao controle social, nossos governos têm estado na vanguarda, ao implantar mecanismos os mais diversos para garantir a participação direta dos cidadãos; mas ainda é necessário um investimento efetivo na melhoria da capacidade de intermediação de interesses por parte dos gestores públicos. A dimensão econômica da crise fiscal tem sido enfrentada em função da necessidade de garantir recursos para promover o desenvolvimento econômico e social, mas a atenção à qualidade do gasto público nem sempre tem sido privilegiada como necessário. A dimensão administrativa tem sido, comparativamente, a que menos avançou; e, é nesse campo, que está o maior desafio ao modo petista de governar. Os elementos de eficácia e eficiência, assim como o de incorporação de novas tecnologias de gestão, ainda não freqüentam com regularidade nosso discurso e nossa prática. O processo de empowerment da burocracia estatal também carece de ações mais consistentes, visto que a maior parte de nossas ações concentra-se na sua profissionalização. Enfim, como diz o velho, mas nunca esquecido, ditado, “um outro Mundo é possível”. Bibliografia ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da

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(www.uergs.rs.gov.br) Resenha Biográfica Aragon Érico Dasso Júnior é graduado em Ciências Jurídicas e Sociais (PUCRS) e em Letras (UFRGS); especialista em Ciência Política (PUCRS), Estudos da Linguagem (UFRGS) e Políticas de Integración (UNLP); mestre em Ciência Política (UFRGS) e em Integración Latinoamericana (UNLP); e doutorando em Direito (UFSC) e em Derecho (UNLP). É Técnico Científico e docente da Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos (FDRH), atualmente exercendo a função de Assessor Técnico da Secretaria da Coordenação e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul. Também exerce a docência na Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS) e na Secretaria Municipal de Educação de Porto Alegre (RS).


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Secretaria da Coordenação e Planejamento do Estado do Rio Grande do Sul Avenida Borges de Medeiros 1501, 5º andar – CEP 90119-900 - Centro Porto Alegre – Rio Grande do Sul – Brasil Telefone: 55 51 3288-1429 Fax: 55 51 3226-9722 E-mail: [email protected] ou [email protected] Quadro 1

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO RIO GRANDE DO SUL - UERGS Área de Gestão Pública

Programa de Pós-Graduação Lato Sensu

CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA PARTICIPATIVA (De acordo com as normas do Conselho Nacional de Educação,

Resolução CES nº 1, de 3 de abril de 2001). Módulos Temáticos (disciplinas) e Carga Horária do 1º Curso Módulo 1: Oficina de Pesquisa I - 15h Troca de experiências e de soluções de problemas com base nos pré-projetos apresentados para ingresso no curso com o objetivo de identificar questões de gestão pública que deverão orientar cada aluno na busca de sua Linha de Pesquisa para a realização da Monografia Final. Introdução à pesquisa. Módulo 2: Introdução à Construção do Novo Conhecimento - 30h Os principais paradigmas filosóficos e epistemológicos da contemporaneidade. A relação constitutiva entre processos vitais e processos de conhecimento. Tipos de saberes. Causalidade e complexidade. Módulo 3: Formação do Estado brasileiro - 45h Herança patrimonial e estamento burocrático. O público e o privado. A reforma neoliberal do Estado e da administração pública no Brasil (EC # 19/1998). Centralização e descentralização. Município e poder local. Formação histórica e política do Rio Grande do Sul. Módulo 4: Política e Cidadania - 30h Atores e instituições políticas no Brasil contemporâneo. A construção histórica dos direitos (civis, políticos e sociais): a cidadania. Instrumentos legais de controle social. Movimentos sociais: gênero e raça. Exclusão e inclusão social. Hegemonia e contra-hegemonia. Democracia e democracia participativa. Experiências inovadoras em gestão pública. Módulo 5: Agenda Contemporânea – 30h Globalização, erosão do Estado-Nação, crises de identidade (nacional e regional). Agenda pública vs. agenda da mídia. Relações internacionais. A formação de blocos regionais. Módulo 6: Desenvolvimento, Tecnologia e Trabalho – 30h Desenvolvimento autônomo e sustentável: as questões ambiental e urbana. Mercado e desenvolvimento regional. Novas tecnologias e as transformações no mundo do trabalho. Tendências e alternativas. Módulo 7: Comunicação Pública – 30h Comunicações e contemporaneidade. Formação e pesquisa da opinião pública. Comunicações no

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Brasil: história, características e legislação básica. Instrumentos: assessorias de imprensa, Relações Públicas e Publicidade. Módulo 8: Direito e Finanças Públicas – 45h Principais normas jurídicas que regem a relação Estado e sociedade no Brasil contemporâneo: licitações, contratos administrativos, terceirização de serviços, agências reguladoras, Estatuto do Servidor Público, Lei de Responsabilidade Fiscal. Orçamento e dívida pública. Módulo 9: Oficina de Formação e Avaliação de Políticas Públicas – 45h Processo de formação e implementação das políticas públicas. Elaboração de programas e projetos sociais: fontes de financiamento e captação de recursos. Análise de políticas sociais. Gestão da informação. Monitoramento e Avaliação. Indicadores, índices e parâmetros. Módulo 10: Oficina de Planejamento Estratégico Participativo (PEP) – 45h Introdução ao PEP de Carlos Matus. Diferenças entre as visões de planejamento. Participação dos atores sociais: a questão do conflito. Os momentos explicativo e normativo; estratégico e operacional do PEP. Módulo 11: Oficina de Pesquisa II – 15h Troca de experiências no sentido de articular a construção dos projetos e identificação das Linhas de Pesquisa para desenvolvimento da Monografia Final de cada aluno, aproveitados os conteúdos dos módulos do Curso. Elaboração de monografias. Monografia Final Cada aluno escolherá e será acompanhado por um professor-orientador do Curso de Especialização em Gestão Pública Participativa. As Monografias Finais (relatos, projetos, estudos de caso) deverão contribuir com a pesquisa e a análise crítica de temas e questões pertinentes ao esforço de construção de um Novo Estado e de consolidação de uma gestão pública participativa no Rio Grande do Sul, stricto sensu ou aplicada às áreas de atuação prioritária da UERGS, isto é, Saúde, Educação, Desenvolvimento de Sistemas Agrícolas, Desenvolvimento de Produção Industrial e Meio Ambiente. Estrutura Acadêmica do Curso O Curso de Especialização em Gestão Pública Participativa está estruturado em 11 (onze) módulos (disciplinas) e uma Monografia Final sendo que: a. sete são módulos temáticos (disciplinas), num total de 240h: Introdução à Construção do Conhecimento Formação do Estado Brasileiro Política e Cidadania Agenda Contemporânea Desenvolvimento, Tecnologia e Trabalho Comunicação Público Direito e Finanças Públicas b. quatro são oficinas de práticas de gestão pública participativa, num total de 120h:


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Oficina de Pesquisa I Oficina de Formação e Avaliação de Políticas Públicas Oficina de Planejamento Estratégico Participativo (PEP) Oficina de Pesquisa II c. a Monografia Final prevê um total de 15h de orientação por parte de um professor-orientador. Integração entre ensino, pesquisa e desenvolvimento O aluno será estimulado desde o processo seletivo a identificar questões relevantes de sua prática profissional de gestor/agente de políticas públicas. Na primeira disciplina – Oficina de Pesquisa I – este processo será aprofundado e o aluno terá a oportunidade de, a partir de sua experiência concreta e simultaneamente ao curso, ir construindo o objeto e identificando a Linha de Pesquisa que o levará ao desenvolvimento da Monografia Final. O projeto da Monografia deverá ser definitivamente articulado no último módulo de conteúdo do curso (Oficina de Pesquisa II). A integração entre ensino/pesquisa/desenvolvimento será buscada permanentemente em articulação com os objetivos e com o perfil do egresso que orientaram toda a concepção do curso em sintonia com a proposta da UERGS.

O papel do servidor público num Estado democrático e...

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