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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS – CEJURPS CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA – NPJ SETOR DE MONOGRAFIAS

O PODER INVESTIGATIVO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

RENATO RYAN WEISE

Itajaí, junho de 2011.

DECLARAÇÃO

DECLARO QUE A MONOGRAFIA ESTÁ APTA PARA DEFESA EM BANCA PÚBLICA EXAMINADORA

ITAJAÍ, ____ DE ____________ DE 2011.

________________________________ Professor(a) Orientador(a)

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS – CEJURPS CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA – NPJ SETOR DE MONOGRAFIAS

O PODER INVESTIGATIVO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

RENATO RYAN WEISE

Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel

em Direito. Orientador: Professor Msc. Emerson de Morais Granado


AGRADECIMENTO

Aos meus amigos, pelos bons momentos

compartilhados.

A minha família, pelo apoio prestado no decorrer

deste curso e da vida.

Ao meu orientador professor Emerson, pelo auxílio

na elaboração do presente trabalho acadêmico.

DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho aos meus pais, Herival Weise e

Idelena Maria da Silva Weise e aos meus irmãos

Renê Adriano Weise e Lara Martina Weise.

TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte

ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do

Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de

toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.


Renato Ryan Weise Graduando

PÁGINA DE APROVAÇÃO

A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale do

Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Renato Ryan Weise, sob o título O

Poder Investigativo das Comissões Parlamentares de Inquérito, foi submetida em 07

junho de 2011 à banca examinadora composta pelos seguintes professores:

Emerson de Morais Granado (Orientador e Presidente da banca), Pollyanna Maria

da Silva (membro da banca) e Fabiano Oldoni (membro da banca), e aprovada com

a nota [ ] ( ).

Itajaí, Junho de 2011.

Professor Msc. Emerson de Morais Granado Orientador e Presidente da Banca

Profª MSc. Maria Claudia da Silva Antunes Coordenadora da Monografia

SUMÁRIO

RESUMO............................................................................................. 9

INTRODUÇÃO .................................................................................. 10

CAPÍTULO 1 ..................................................................................... 13

O ESTADO ........................................................................................ 13

1.1 ORIGEM DO ESTADO ................................................................................... 13

1.2 CONCEITO DO ESTADO .............................................................................. 15

1.3 ELEMENTOS DO ESTADO ........................................................................... 16

1.3.1 POVO ............................................................................................................ 16

1.3.2 TERRITÓRIO ................................................................................................... 17

1.3.3 SOBERANIA ................................................................................................... 19

1.4 FORMAS DE ESTADO .................................................................................. 22

1.5 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E SUAS FUNÇÕES ..................................... 26

1.6 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO ............................................... 28

1.6.1 ENTIDADES FEDERATIVAS .............................................................................. 29 1.6.1.1 União ...................................................................................................................29 1.6.1.2 Estados-Membros ..............................................................................................30 1.6.1.3 Municípios ..........................................................................................................32 1.6.1.4 Distrito Federal ...................................................................................................33

CAPÍTULO 2 ..................................................................................... 35

AS FUNÇÕES POLÍTICA, ADMINISTRATIVA E JURISDICIONAL DO ESTADO BRASILEIRO .............................................................. 35

vii

2.1 PODER LEGISLATIVO .................................................................................. 35

2.1.1 PODER LEGISLATIVO DA UNIÃO....................................................................... 36

2.1.2 PODER LEGISLATIVO DOS ESTADOS ................................................................ 37

2.1.3 PODER LEGISLATIVO DOS MUNICÍPIOS ............................................................. 39

2.1.4 PODER LEGISLATIVO DO DISTRITO FEDERAL .................................................... 40

2.1.5 FUNÇÕES DO PODER LEGISLATIVO .................................................................. 40 2.1.5.1 Função Legiferante ............................................................................................41 2.1.5.2 Função Fiscalizadora .........................................................................................42 2.2 PODER EXECUTIVO ..................................................................................... 43

2.2.1 PODER EXECUTIVO DA UNIÃO ......................................................................... 44

2.2.2 PODER EXECUTIVO DOS ESTADOS .................................................................. 45

2.2.3 PODER EXECUTIVO DOS MUNICÍPIOS ............................................................... 46

2.2.4 PODER EXECUTIVO DO DISTRITO FEDERAL ...................................................... 47

2.2.5 AS FUNÇÕES DO PODER EXECUTIVO ............................................................... 48

2.3 PODER JUDICIÁRIO ..................................................................................... 49

2.3.1 PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO ......................................................................... 50 2.3.1.1 Supremo Tribunal Federal .................................................................................50 2.3.1.2 Conselho Nacional de Justiça...........................................................................51 2.3.1.3 Superior Tribunal de Justiça .............................................................................51 2.3.1.4 Justiça Federal ...................................................................................................53 2.3.1.5 Justiça do Trabalho ...........................................................................................54 2.3.1.6 Justiça Eleitoral .................................................................................................55 2.3.1.7 Justiça Militar .....................................................................................................56 2.3.1.8 Justiça do Distrito Federal e dos Territórios ...................................................56

2.3.2 PODER JUDICIÁRIO DOS ESTADOS................................................................... 57

2.3.3 AS FUNÇÕES DO PODER JUDICIÁRIO ............................................................... 57

CAPÍTULO 3 ..................................................................................... 59

O PODER INVESTIGATIVO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO ................................................................................ 59

viii

3.1 CONCEITO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO ......... 59

3.2 CONCEITO DE PODER INVESTIGATIVO .................................................... 61

3.3 FORMA DE EXERCÍCIO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO PELO PODER LEGISLATIVO DA UNIÃO...................................... 63

3.3.1 FORMA DE EXERCÍCIO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO NA CÂMARA

DOS DEPUTADOS .................................................................................................... 63

3.3.2 FORMA DE EXERCÍCIO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO NO SENADO

FEDERAL ............................................................................................................... 64

3.3.3 FORMA DE EXERCÍCIO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES MISTAS DE INQUÉRITO NO

CONGRESSO NACIONAL .......................................................................................... 65

3.4 FORMA DE EXERCÍCIO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO PELOS PODERES LEGISLATIVOS DOS ESTADOS .................... 66

3.5 FORMA DE EXERCÍCIO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO PELOS PODERES LEGISLATIVOS DOS MUNICÍPIOS ................ 67

3.6 FORMA DE EXERCÍCIO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO PELO PODER LEGISLATIVO DO DISTRITO FEDERAL .............. 68

3.7 COMPETÊNCIA DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO .. 69

3.8 LIMITAÇÕES ÀS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO ........ 70

CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................. 77

REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................... 79

RESUMO

A Constituição da República Federativa do Brasil de 19881

trouxe em seu art. 58, §3º, como ferramenta para o Poder Legislativo exercer a sua

função fiscalizadora, as Comissões Parlamentares de Inquérito, determinando que

estas tivessem poderes de investigação próprios de autoridade judicial. A presente

monografia tem por objetivo analisar este poder investigativo das Comissões

Parlamentares de Inquérito, mais especificamente as limitações constitucionais ao

exercício deste, bem como se este poder investigatório é exercido em nível federal,

ou se estende aos Poderes Legislativos estaduais, municipais e distrital. Será

analisado também qual é a competência das Comissões Parlamentares de Inquérito.

Para isto será estudado o Estado, as funções Legislativa, Administrativa e

Jurisdicional do Estado Brasileiro e, por último, as Comissões Parlamentares de

Inquérito. O presente trabalho é composto de três capítulos, que se destacam pelos

seguintes conteúdos e objetivos específicos: no primeiro capítulo consta o resultado

da pesquisa sobre a origem, conceito, evolução histórica e algumas teorias que

justificam o surgimento do Estado; bem como, a organização do Estado brasileiro;

no segundo capítulo o produto final da investigação sobre as funções política,

administrativa e jurisdicional do Estado brasileiros; e no terceiro capítulo tratou-se do

poder investigativo das Comissões Parlamentares de Inquérito.

1 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que será tratada por CRFB/88.

10

INTRODUÇÃO

A presente Monografia tem como objeto analisar as limitações

constitucionais ao exercício das Comissões Parlamentares de Inquérito.

O objetivo institucional é produzir uma monografia para

obtenção do grau de bacharel em direito, pela Universidade do Vale do Itajaí –

UNIVALI.

O seu objetivo investigatório é avaliar as Comissões

Parlamentares de Inquérito, focando nas restrições que estas sofrem em face de

vários preceitos constitucionais que devem ser observados.

Para tanto, principia-se, no Capítulo 1, tratando do Estado,

demonstrando as teorias que justificam a sua origem, o conceito do mesmo, os seus

elementos, a sua forma, bem como a sua organização.

No Capítulo 2, tratando das funções do Estado brasileiro, quais

sejam a Legislativa, a Administrativa e a Jurisdicional, apresentando os órgãos que

exercem estas funções dentro da organização da Republica Federativa do Brasil, e

dos entes compreendidos nesta.

No Capítulo 3, tratando das Comissões Parlamentares de

Inquérito, dos seus poderes, as formas de exercício destas no Congresso Nacional,

nas Assembleias Legislativas, nas Câmaras Municipais e na Câmara Legislativa do

Distrito Federal, as suas competências e a limitações que impostas à estas pela

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as

Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos destacados,

seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões sobre as

Comissões Parlamentares de Inquérito.

Para a presente monografia foram levantadas os seguintes

problemas e hipóteses:

11

Primeiro problema: existem limitações as Comissões

Parlamentares de Inquérito, no exercício da função investigadora?

Primeira hipótese: as Comissões Parlamentares de Inquérito

somente estão impedidas de decretar prisões, exceto as em flagrante delito.

Segundo problema: os poderes das Comissões Parlamentares

de Inquérito no âmbito federal se estendem às comissões parlamentares de

inquérito estaduais, distritais e municipais?

Segunda hipótese: os poderes das Comissões Parlamentares

de Inquérito Federais não são extensíveis às estaduais, municipais e distrital.

Terceiro problema: o poder de investigação das Comissões

Parlamentares de Inquérito está limitado ao Poder Público?

Terceira hipótese: as Comissões Parlamentares de Inquérito

somente poderão investigar atos ligados ao Poder Público.

As categorias fundamentais para a monografia, bem como os

seus conceitos operacionais serão apresentados no decorrer da monografia em seu

texto e nas notas de rodapé das páginas.

Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase de

Investigação2 foi utilizado o Método Indutivo3, na Fase de Tratamento de Dados o

Método Cartesiano4, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente Monografia

é composto na base lógica Indutiva.

2 ―[...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente estabelecido [...]. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. 11 ed. Florianópolis: Conceito Editorial; Millennium Editora, 2008. p. 83.

3 ―[...] pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e colecioná-las de modo a ter uma percepção ou conclusão geral [...]‖. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 86.

4 Sobre as quatro regras do Método Cartesiano (evidência, dividir, ordenar e avaliar) veja LEITE, Eduardo de oliveira. A monografia jurídica. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 22-26.

12

Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as Técnicas

do Referente5, da Categoria6, do Conceito Operacional7 e da Pesquisa Bibliográfica8.

5 ―[...] explicitação prévia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o alcance temático e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa.‖ PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 54.

6 ―[...] palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia.‖ PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 25.

7 ―[...] uma definição para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita para os efeitos das idéias que expomos [...]‖. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 37.

8 ―Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais. PASOLD, Cesar Luiz. Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática. p. 209.

CAPÍTULO 1

O ESTADO

1.1 ORIGEM DO ESTADO

Primeiramente nos cabe identificar a origem do Estado,

analisando as várias teorias que justificam a origem do Estado. Conforme ensina

Dallari, essas teorias se dividem em dois grandes grupos. O primeiro grupo adota a

teoria da formação natural do Estado e o segundo grupo sustenta a formação

contratual do Estado. Dallari9 elucida estas duas correntes, explicando a teoria da

formação natural:

Teorias que afirmam a formação natural ou espontânea do Estado, não havendo entre elas uma coincidência quanto à causa, mas tendo todas em comum a afirmação de que o Estado se formou naturalmente, não por um ato puramente voluntário.

Esta corrente doutrinária sobre a origem do Estado se

desdobra em diversas ramificações. Dentro do grupo que defende a formação

natural do Estado, as teorias mais aceitas são: da origem familial, da origem através

da violência e da origem em causas econômicas.

Azambuja10 esclarece a teoria da origem familial do Estado,

tecendo algumas críticas sobre elas.

As mais antigas teorias sobre a origem do Estado veem nele o desenvolvimento e ampliação da família. Baseiam-se essas teorias, hoje adotadas por poucos autores, nas tradições e mitos de civilizações antiquíssimas. Mas, há evidente equívoco em identificar a origem da humanidade com a origem do Estado.

Dallari11 explica a teoria da origem do Estado através da

violência:

9 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 54.

10 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. 44. ed. São Paulo: Globo, 2005. p. 98.

14

Com pequenas variantes, essas teorias sustentam, em síntese, que a superioridade de força de um grupo social permitiu-lhe submeter um grupo mais fraco, nascendo o Estado dessa conjunção de dominantes e dominados.

Dallari12 elucida ainda a teoria econômica da origem do Estado:

(...) o Estado teria sido formado para se aproveitarem os benefícios da divisão do trabalho integrando-se as diferentes atividades profissionais, caracterizando-se, assim, o motivo econômico. Nessa mesma ordem de ideias coloca-se Heller, dizendo que a posse da terra gerou o poder e a propriedade gerou o Estado, e Preuss, sustentando que a característica fundamental do Estado é a soberania territorial.

Quanto à teoria contratual da formação do Estado, esclarece

Dallari13:

Teorias que sustentam a formação contratual dos Estados, apresentando em comum, apesar de também divergirem entre si quanto às causas, a crença em que foi a vontade de alguns homens, ou então de todos os homens, que levou à criação do Estado.

Menezes14 sintetiza as ideias das teorias contratuais:

Ministram as teorias contratuais, que também são designadas como convencionais ou pactuais, o ensinamento segundo o qual tem o Estado sua origem num acordo entre os homens, justificando-se o seu poder com base no mútuo consentimento de seus integrantes. Foi a inteligência humana, em reciprocidade concordante, que contratou, convencionou, pactuou a sociedade política, num determinado local e num certo instante sócio-histórico. No uso de sua razão, os indivíduos cogitaram e chegaram a acertar, entre si, a convivência social sob a feição jurídico político.

Como já mencionado, este tema, origem do Estado, não está

pacificado doutrinariamente, sendo difícil identificar com precisão a origem do

Estado, porém as teorias aqui apresentadas são as mais aceitas dentre os

doutrinadores.

11

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. p. 54.

12 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. p. 55.


14 MENEZES, Anderson de. Teoria geral do estado. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 80.

15

1.2 CONCEITO DO ESTADO

Após a identificação da origem do Estado, se faz necessária

uma conceituação adequada do mesmo. Tal tarefa é complexa, pois há uma

diversidade de conceitos apresentados pela doutrina, não havendo um conceito que

satisfaça a todos os doutrinadores.

Azambuja15 apresenta um conceito de Estado com ênfase na

sociedade e na sua organização:

O Estado, portanto, é uma sociedade, pois se constitui essencialmente de um grupo de indivíduos unidos e organizados permanentemente para realizar um objetivo comum. E se denomina sociedade política, porque, tendo sua organização determinada por normas de Direito positivo, é hierarquizada na forma de governantes e governados e tem uma finalidade própria, o bem público.

Maluf16 diferenciando Estado de Nação menciona:

De acordo com estes princípios, considerando que só a Nação é de direito natural, enquanto o Estado é criação da vontade humana, e levando em conta que o Estado não tem autoridade nem finalidades próprias, mas é uma síntese dos ideais da comunhão que ele representa, preferimos formular o seguinte conceito simples: O Estado é o órgão executor da soberania nacional.

Menezes17 também apresenta um conceito simples de Estado.

Segundo Menezes Estado é ―uma sociedade de homens, fixada em um território

próprio e submetida a um governo que lhe é originário‖.

Dallari18, após demonstrar as dificuldades de conceituar

Estado, apresenta a seguinte definição:

(...) ordem jurídica soberana que tem por fim o objetivo o bem comum de um povo situado em determinado território. Nesse conceito se acham presentes todos os elementos que compõem o Estado, e só esses elementos. A noção de poder está implícita na de soberania, que, no entanto, é referida como característica da própria ordem jurídica. A politicidade do Estado é afirmada na referência

15

AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. p. 2.

16 MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 22.

17 MENEZES, Anderson de. Teoria geral do estado. p. 48.


16

expressa ao bem comum, com a vinculação deste a um certo povo e, finalmente, a territorialidade, limitadora da ação jurídica e política do Estado, está presente na menção a determinado território.

Como se observa, Dallari apresenta o conceito de Estado,

fundamentando a adoção deste nos elementos que o compõem. Estes elementos

serão tema do próximo tópico.

1.3 ELEMENTOS DO ESTADO

Sobre os elementos essenciais a formação do Estado há uma

pequena divergência doutrinária quanto ao número de elementos e quais os

elementos, porém a grande maioria dos doutrinadores adota a classificação com três

elementos, sendo dois materiais, povo e território, e um formal, governo soberano.

Esta será a classificação adotada neste trabalho, explicando cada um dos três

elementos.

1.3.1 Povo

O povo é o elemento humano do Estado, este é formado para

atender os interesses daquele. Normalmente este elemento humano é definido como

população, nação ou povo. Menezes e Dallari, em suas respectivas obras, excluem

a definição população como elemento pessoal do Estado, segundo estes

doutrinadores, este termo somente tem significado quantitativo ou demográfico.

Azambuja19 explica que povo é:

(...) a população do Estado, considerada sob aspecto puramente jurídico, é o grupo humano encarado na sua integração numa ordem estatal determinada, é o conjunto de indivíduos sujeitos às mesmas leis, são os súditos, os cidadãos de um mesmo Estado.

Dallari20 conceitua povo como:

(...) conjunto de indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano.

19



17

Azambuja21 traz uma definição de nação, fazendo a sua

distinção de povo:

(...) grupo de indivíduos que se sentem unidos pela origem como, pelos interesses comuns e, principalmente, por ideais e aspirações comuns. Povo é uma entidade jurídica; nação é muita coisa mais do que o povo, é uma comunidade de consciências, unidas por um sentimento complexo, indefinível e poderosíssimo: o patriotismo.

Para Menezes ―população é um conceito genérico, nação é um

conceito sociológico e povo é um conceito jurídico-político‖. Sendo assim, o

elemento humano do Estado é sempre o povo, podendo ser, em certas vezes, uma

nação.

1.3.2 Território

O segundo elemento material essencial para a formação do

Estado é o território, este é o elemento físico, e é onde o povo fica situado.

Azambuja22 classifica território como:

(...) a base física, a porção do globo por ele ocupada que serve de limite à sua jurisdição e lhe fornece recursos materiais. O território é o país propriamente dito, e portanto país não se confunde com povo ou nação, e não é sinônimo de Estado, do qual constitui apenas um elemento.

Menezes23 ressalta que território não é somente a porção de

terra, havendo vários elementos que compõem o território:

O território não é apenas o solo, superficial e continuadamente considerado. Vai além, para abranger a superfície da terra, o subsolo, os rios e lagos internos, as bacias, golfos e portos, as chamadas águas territoriais e o espaço aéreo sobre a área compreendida pelas fronteiras estatais.

Existem dois tipos de classificação das fronteiras, numa delas

as fronteiras se dividem em artificiais e naturais, e na outra as fronteiras são

21


22 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. p. 36.


18

classificadas em esboçadas, vivas e mortas. Para explicar cada uma, será utilizado

os conceitos de Azambuja24, que esclarece a primeira divisão:

A divisão clássica das fronteiras é a que distingue em fronteiras artificiais e fronteiras naturais. Estas últimas são formadas pelos rios, montanhas, lagos e outros acidentes geográficos; as primeiras, na ausência desses pontos de referência são as linhas geométricas ou geodésicas, assinaladas por marcos divisórios.

Azambuja25 indica que o segundo tipo de classificação é mais

científico e expressivo. Segundo ele fronteiras esboçadas são:

(...) as que existem entre territórios pouco civilizados, geralmente nas colônias de grandes Estados; não são definitivas, porque os interesses que as determinam variam e se modificam, podem desaparecer ou acentuar-se. Desde logo se vê que as fronteiras esboçadas pertencem às terras novas ainda não constituídas em Estado e não são possíveis nos territórios metropolitanos.

Conforme o doutrinador supracitado, fronteiras vivas:

(...) constituem zonas onde o contado entre povos diferentes é intenso, onde uma grande soma de interesses perfeitamente definidos e de forças divergentes se defrontam, em concorrência e oposição surda ou em luta aberta, como acontece durante a guerra.26

A última espécie de fronteira é a morta, conforme Azambuja27

esta categoria:

(...) é formada pelos limites antigos, sobre os quais não pairam mais dúvidas e onde não se entrechocam interesses, ou porque Estados lindeiros enlanguescem e definham, ou porque sua expansão se orienta para outros pontos, ou porque pacificamente evoluem dentro de quadros geográficos que bastam às suas necessidades.

Como se observa as fronteiras são utilizadas para delimitar o

território de cada Estado, sendo que dentro destes limites, o Estado pode exercer a

sua autoridade, conforme ensina Azambuja28:

24






19

O estado exerce o poder sobre o seu território e sobre as pessoas que nele se encontram, sejam elas nacionais ou estrangeiras. As leis de cada Estado são obrigatórias em relação a todos os indivíduos que estão em seu território.

Dallari29 coaduna com a linha de pensamento adotada por

Azambuja:

O território estabelece a delimitação da ação soberana do Estado. Dentro dos limites territoriais a ordem jurídica do Estado é a mais eficaz, por ser a única dotada de soberania, dependendo dela admitir a aplicação, dentro do âmbito territorial, de normas jurídicas provindas do exterior.

Sendo o território um dos elementos essenciais para a

existência do Estado, este não existe sem aquele. Caso haja uma perda definitiva de

todo o território pelo Estado, este deixa de existir, como leciona Dallari30:

Não existe Estado sem território. No momento mesmo de sua constituição o Estado integra um conjunto indissociável, entre outros elementos, um território, de que não pode ser privado sob pena de não ser mais Estado. A perda temporária do território, entretanto, não desnatura o Estado, que continua a existir enquanto não se tornar definitiva a impossibilidade de se reintegrar o território com os demais elementos. O mesmo se dá com as perdas parciais de território, não havendo qualquer regra quanto ao mínimo de extensão territorial.

Como explanado o território, segundo elemento material do

Estado, é indispensável para a formação, e existência, deste e delimita a jurisdição

do mesmo.

1.3.3 Soberania

O último elemento essencial para a constituição e existência do

Estado é a soberania, sendo este o único elemento formal dentre os três elementos.

A soberania é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, conforme

previsto no art. 1º, I, da Constituição da República Federativa do Brasil – CRFB/88.

Reale31 apresenta um conceito de soberania levando em conta

os aspectos jurídicos, sociais e políticos: 29



20

Soberania é o poder que tem uma Nação de organizar-se livremente e de fazer valer dentro de seu território a universalidade de suas decisões para a realização do bem comum.

Dallari32 enaltecendo o conceito apresentado por Reale,

comenta:

Assim, pois, a soberania jamais é simples expressão de um poder de fato, embora não seja integralmente submetida ao direito, encontrando seus limites na exigência de jamais contrariar os fins éticos de convivência, compreendidos dentro da noção de bem comum. Dentro desses limites o poder soberano tem a faculdade de utilizar a coação para impor suas decisões.

Azambuja33 faz uma consideração sobre a soberania com foco

em duas perspectivas, a interna e a externa:

A soberania interna quer dizer que o poder do Estado, nas leis e ordens que edita para todos os indivíduos que habitam seu território e as sociedades formadas por esses indivíduos, predomina sem contraste, não pode ser limitado por nenhum outro poder. O termo soberania significa, portanto, que o poder do Estado é o mais alto existente dentro do Estado, é a summa potestas, a potestade. A soberania externa significa que, nas relações recíprocas entre os Estados, não há subordinação nem dependência, e sim igualdade.

Azambuja ressalta que não se tratam de dois tipos de

soberania, mas sim de dois aspectos da mesma soberania.

Dallari34 elenca algumas características da soberania: una,

indivisível, inalienável e imprescritível. O autor explica cada uma destas

particularidades:

Ela é una porque não se admite num mesmo Estado a convivência de duas soberanias. Seja ela poder incontrastável, ou poder de decisão em última instância sobre a atributividade das normas, é sempre poder superior a todos os demais que existam no Estado, não sendo concebível a convivência de mais de um poder superior no mesmo âmbito. É indivisível porque, além das razões impõem sua unidade, ela se aplica à universalidade dos fatos ocorridos no Estado, sendo inadmissível, por isso mesmo, a existência de várias

31

REALE, Miguel. Teoria do direito e do estado. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 140.




21

partes separadas da mesma soberania. Não se deve confundir a teoria da divisão de poder, (...), com uma forma de divisão da soberania, pois a chamada divisão do poder é, na verdade, uma distribuição de funções. A soberania é inalienável, pois aquele que a detém desaparece quando ficar sem ela, seja o povo, a nação ou o Estado. Finalmente é imprescritível porque jamais seria verdadeiramente superior se tivesse prazo certo de duração. Todo poder soberano aspira a existir permanentemente e só desaparece quando forçado por uma vontade superior.

Dallari35 cita outras características identificadas por Marco

Tullio Zanzucchi:

A essas características acrescenta ainda Zanzucchi que a soberania é um poder: originário, porque nasce no próprio momento em que nasce o Estado e como um atributo inseparável deste; exclusivo, porque só o Estado possui; incondicionado, uma vez que só encontra limites postos pelo próprio Estado; coativo, uma vez que, no seu desempenho, o Estado não só ordena, mas dispõe de meios para fazer cumprir suas ordens coativamente. (pag. 81)

Quanto à titularidade da soberania, Reale36 esclarece:

O povo, fonte primeira do poder, é o titular da soberania de um ponto de vista geral, pois exerce a soberania dentro ou fora dos quadros do Direito Objetivo; mas, enquanto o povo se contém em um sistema positivo de Direito, ou seja, enquanto é o elemento do Estado, exerce a soberania como corpo social juridicamente organizado, o que quer dizer que a soberania é do Estado, o qual exerce a soberania na forma do Direito vigente.

Desde o instante em que a soberania como força social é delimitada pela opção que o povo faz por esta ou aquela forma de Estado, a soberania passa a ser direito do Estado, ou seja, do povo juridicamente organizado, adquirindo características especificamente jurídicas.

Conforme explica o doutrinador, e em consonância com o

parágrafo único do art. 1º da CRFB/88, a fonte do poder é o povo, mas a soberania é

exercida pelo Estado, que é povo juridicamente organizado.

35


36 REALE, Miguel. Teoria do direito e do estado. p. 159.

22

1.4 FORMAS DE ESTADO

Quanto à forma, os Estados se dividem em dois grupos: os

Estados simples e os Estados compostos. Estes dois, porém, também se dividem

em outras espécies. Os Estados simples, ou unitário, como são normalmente

designados, podem ser centralizados ou descentralizados.

Azambuja37 apresenta um conceito de Estado simples:

O tipo puro do Estado simples é aquele em que somente existe um Poder Legislativo, um Poder Executivo e um Poder Judiciário, todos centrais, com sede na capital. Todas as autoridades executivas ou judiciárias que existem no território, são delegações do Poder central, tiram dele sua força; é ele que as nomeia e lhes fixa as atribuições. O Poder Legislativo de um Estado simples é único, nenhum órgão existindo com atribuições de fazer leis nesta ou naquela parte do território.

Entretanto, o próprio Azambuja38 vislumbra uma complexidade

maior do tema:

Na realidade, porém, as coisas são mais complexas. Os Estados simples são divididos em partes que se denominam municípios, comunas, departamentos, províncias etc., nas quais há geralmente uma autoridade executiva eleita pelos habitantes dessas regiões e também conselhos, câmaras etc., que são pequenos poderes legislativos com a função de elaborar certas leis de aplicação local.

Porém, ressalta o autor, essas autoridades regionais são

meras delegações do Poder central.

Apesar disso, essas autoridades locais continuam como delegações dos órgãos centrais, que as controlam e fiscalizam. O Poder central tem atribuições mesmo para suprimir aquelas circunscrições, aumentar ou diminuir a sua extensão e competência. Em todo território, enfim, só há um governo estatal, que dirige toda a vida política e administrativa.39

37




23

Menezes40 traz uma conceituação que sintetiza a ideia de

Azambuja:

(...) Estado simples ou unitário, que, em virtude das noções recolhidas, pode ser definido como a forma de Estado em que, para um todo político e homogêneo, ainda que dividido administrativamente, apenas existe a autoridade nacional como única fonte de Direito, numa só esfera de poder público.

Contudo, como mencionado anteriormente, o Estado unitário

se decompõe em dois modelos, quais sejam, Estado unitário centralizado e Estado

unitário descentralizado. Menezes41, utilizando conceitos de Henri Barthélemy, faz

uma breve distinção dos dois modelos:

(...) Estado centralizado é aquele em que ―o governo nacional assume exclusivamente a direção de todos os serviços públicos‖ e um Estado descentralizado é aquele em que ―o governo nacional, limitando-se a dirigir os serviços gerais, deixa a direção dos serviços locais, regionais, ou especiais, a autoridade sobre as quais se reserva um poder de fiscalização‖.

Existem também algumas espécies de Estados compostos,

sendo elas: União real, União pessoal, Confederação e, a mais importante,

Federação.

Conforme ensina Menezes42 a União pessoal é:

(...) uma forma composta de Estado que é exclusiva às monarquias, pois somente ocorre quando o mesmo monarca ocupa o trono de dois ou mais Estados. Para isso, é necessário que essa dupla, pelo menos, chefia de Estados, essencialmente monárquica, resulte da aplicação do princípio de sucessão hereditária ou de ligação pelo casamento de membros de famílias reinantes, não se devendo esquecer que pode ainda verificar-se em consequência de acordos internacionais, seja por livre consentimento, seja por imposição de processos violentos, em qualquer hipótese, contudo, sem perderem os Estados pessoalmente unidos, as respectivas independências, tanto no plano interior como no plano exterior.

Como ressalta Azambuja43, o único ponto em comum dos dois

Estados é o soberano.

40

MENEZES, Anderson de. Teoria geral do estado. p. 187.



24

O único ponto comum, o único traço de união é o soberano, que, no entanto, reina de acordo com a organização de cada Estado, podendo mesmo ter títulos diferentes, ser soberano absoluto em um e rei constitucional em outro.

Azambuja44 esclarece o modelo de União real:

A união real é menos frágil, mais íntima que a precedente, mas só é possível também entre Estados monárquicos. Supõe igualmente a união de dois ou mais Estados sob o mesmo soberano, guardando cada um sua organização interna, mas aparecendo como um só Estado na vida internacional. As leis sucessórias unificam-se, de modo que é uma só dinastia que reina, e por isso é de duração permanente, perpétua.

Menezes45 cita as duas características mais importantes da

União real:

(...)1.º, por ser definitiva, e não transitória em face da unidade das leis sucessórias; 2.º, por determinar, nas relações internacionais, uma única pessoa jurídica, ainda que os Estados, realmente unidos, conservem suas diferenciadas organizações nacionais.

O terceiro modelo de Estado composto é a Confederação de

Estados. Aproveitando a definição de Georg Jellinek, Azambuja46 elucida este

modelo de Estado composto:

A Confederação de Estados, definiu Jellinek, é a união permanente e contratual de Estados independentes que se unem com o objetivo de defender o território da Confederação e assegurar a paz interior. Essa união para atingir seus objetivos, necessita uma organização permanente, mas não fere a soberania dos Estados confederados, que apenas se obrigam a exercer em comum certas funções ou a exercê-las em casos determinados. Essas funções geralmente se referem ao Direito internacional, como o direito de paz e de guerra, conclusão de tratados, etc.

Menezes47 elenca os principais traços da confederação:

(...) 1.º, é uma união com caráter de permanência; 2.º, não suprime a soberania política dos Estados que a constituem; 3.º, tem por base

43






25

um pacto; 4.º, sua finalidade precípua é defender a integridade territorial de ataques exteriores e garantir em seu interior a paz coletiva.

Além destes traços supracitados, o referido autor lista as

seguintes características:

(...) a) os indivíduos guardam as nacionalidades dos respectivos Estados; b) a força armada é constituída por contingentes de cada Estado, ainda que submetida, em sua totalidade, a rigorosa unidade disciplinar; c) o órgão confederal é a dieta, formada por delegados dos Estados, e não um congresso, parlamento ou assembleia legislativa, composto de representantes populares; d) as decisões da confederação, que dispõe para tanto de instituições apropriadas, devem ser aceitas, expressa ou tacitamente, pelos Estados confederados, que possuem o chamado direito de nulificação para opor-se a tais manifestações de autoridade; e) finalmente, cada Estado tem o direito de secessão, por via de cujo exercício pode romper o pacto e retirar-se da união.48

Após esta breve análise destes modelos de Estados

compostos, chega-se ao último, e mais importante, modelo de Estado composto,

que é a Federação, ou Estado federal, modelo adotado pelo Brasil. Acquaviva49

apresenta um conceito de Estado federal, fazendo a devida diferenciação da

confederação:

Pois bem, o Estado federal é uma espécie de federação, composta por unidades que, embora dotadas de capacidade de auto-organização e de auto-administração, não são dotadas de soberania, submetendo-se a uma Constituição Federal. Com efeito, o Estado federal não se confunde com a confederação, porque esta é formada por Estados propriamente ditos, vale dizer, entidades políticas dotadas de poder soberano, incondicionado, ao passo que no Estado federal os Estados-Membros renunciam ou são despojadas de sua soberania, em proveito do próprio Estado federal. Os Estados-Membros passam a dispor de mera autonomia, submetendo-se a uma Constituição que lhes proíbe o direito de secessão, isto é, o direito de se separarem da União.

Menezes50 apresenta outro conceito, afirmando que Federação

é:

48


49 ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do estado. São Paulo: Saraiva, 1994. p. 81.


26

(...) uma organização jurídica baseada numa constituição, na qual os Estados federados concorrem para formar a vontade nacional e dispõem de poder de governo nas respectivas jurisdições, sobre estas exercendo a União federal supremacia na ordem interna, a par de sua soberania exclusiva na ordem internacional.

Utilizando-se da obra de Alessandro Groppali, Menezes51 traz

uma definição de Estado federal com foco nos elementos do Estado:

(...) Groppali diz que o Estado federal tem: a) um território próprio constituído em sua unidade pelo conjunto dos territórios dos Estados-Membros; b) uma população própria sujeita à sua organização, dada pelo conjunto das populações também sujeitas à organização de cada Estado-membro, de onde resultam, como conseqüência, duas ordens jurídicas diversas e originárias coligadas entre si, e uma dupla atribuição estatutária: a do Estado federal e a dos Estados federados; os cidadãos dos Estados federados, consequentemente, são também cidadãos do Estado central ou federal e têm direitos e deveres frente a um e outro; c) uma soberania própria e originária que se exterioriza ex jure proprio e não em representação dos estados federados, tanto no âmbito do direito interno, quanto na esfera do direito internacional, com pleno poder legislativo, jurisdicional e político-administrativo, servindo-se ora de órgãos próprios e ora se valendo também dos órgãos dos Estados isolados.

Os modelos União pessoal e União real estão em desuso,

porém, antes mesmo de caírem em desuso, eram raramente utilizados. Atualmente

as formas de Estado mais adotadas são a Unitária e a Federação, sendo esta última

a mais utilizada, inclusive pelo Brasil, conforme já mencionado.

1.5 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E SUAS FUNÇÕES

A organização do Estado se faz através de leis, na maioria das

ocasiões através de uma lei maior, a Constituição. É a Constituição que irá fornecer

a composição do Estado. Moraes52, ao falar sobre a importância do Direito

Constitucional, delimita o objeto deste:

Tem, pois, por objeto a constituição política do Estado, no sentido amplo de estabelecer sua estrutura, a organização de suas instituições e órgãos, o modo de aquisição e limitação do poder, através, inclusive, da previsão de direitos e garantias fundamentais.

51


52 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006. p. 01.

27

Maluf53 elucida a etimologia da palavra Constituição, e faz uma

distinção entre o sentido amplo e o sentido restrito do termo, para esta tarefa, se

utiliza de um conceito de Pedro Calmon:

O termo Constituição deriva do prefixo cum e do verbo stituire, stituto – compor, organizar, constituir. No seu sentido comum indica o conjunto dos caracteres morfológicos, físicos ou psicológicos de cada indivíduo ou a formação material de cada coisa. Na ciência do Estado essa palavra tem dupla acepção: lato sensu, é o conjunto dos elementos estruturais do Estado, sua composição geográfica, política, social, econômica, jurídica e administrativa; e, stricto sensu, é a lei fundamental do Estado, ou seja, segundo a definição de Pedro Calmon, o corpo de leis que rege o Estado, limitando o poder do governo e determinado a sua realização.

Azambuja54 ao definir o termo Constituição apresenta dois

conceitos, um em sentido amplo e outro em sentido restrito. Segundo Azambuja,

Constituição no sentido amplo é:

(...) própria organização do Estado, são as instituições políticas e jurídicas que o formam e lhe caracterizam a estrutura. Nessa acepção, todos os Estados têm e sempre tiveram Constituição, que compreende as tradições e costumes políticos, as leis e documentos que regulam a sucessão nos tronos, criam órgãos e lhes regulam o funcionamento.

Já em sentido restrito, Azambuja55 classifica Constituição como

―conjunto de preceitos jurídicos, geralmente reunidos em um código, que discrimina

os órgãos do poder público, fixa-lhes a competência, declara a forma de governo,

proclama e assegura os direitos individuais‖.

Conceito semelhante ao apresentado por Azambuja é o trazido

por Menezes56 em sua obra:

Eis por que preferimos dizer que a constituição é o conjunto de regras escritas ou costumeiras, inspiradas na realidade sócio-política e destinadas à ordenação jurídica do Estado, nas quais são estabelecidos os poderes governamentais e proclamados os direitos e as garantias dos indivíduos.

53

MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. p. 195




28

Como a Constituição trata sobre a organização do Estado, não

seria benéfico que esta sofresse modificações a todo tempo, pois assim a estrutura

do Estado ficaria muito instável. É o que ensina Azambuja57, quando este trata da

classificação das Constituições quanto à flexibilidade e rigidez destas:

A razão da rigidez constitucional é que, sendo ela uma lei fundamental que organiza o Estado não deve ser reformada ou alterada constantemente, mas apenas quando imperiosas necessidades o exijam. Por isso a aprovação de suas emendas demanda mais tempo e requer maiorias grandes nos proponentes, a fim de que paixões de momento e interesses passageiros não prevaleçam.

Neste sentido, ao conjunto das normas que organizam o

Estado, fixando competências, criando órgãos, distribuindo funções e disciplina

outras matérias do gênero, se da o nome de Constituição, não sendo necessário que

estas estejam reunidas em um só código, porém, é saudável ao Estado que esta

tenha uma estabilidade.

1.6 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

A organização do Estado brasileiro é disciplinada no Título III

da Constituição da República Federativa do Brasil. Mais especificamente no Capítulo

I, do Título anteriormente citado, é tratada sobre a organização político-

administrativa do Brasil.

Dispõe o art. 18 da CRFB/88:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

§ 1º - Brasília é a Capital Federal.

§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.

§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população

57


29

diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Como já mencionado anteriormente, o Brasil adotou como

forma de Estado a Federação, que é formada pela união entre as entidades

federativas. Conforme interpretação do caput do artigo supracitado, são as

entidades federativas que compõem a República brasileira: União, Estados, Distrito

Federal e Municípios.

O § 1º do art. 18 da CRFB/88 dispõe que a capital da

República Federativa do Brasil é Brasília. Os parágrafos subsequentes disciplinam

sobre a criação ou modificação de estados, municípios e territórios.

1.6.1 Entidades Federativas

1.6.1.1 União

A primeira entidade federativa que será analisada é a União,

que está disciplinada no Capítulo II, do Título III, da CRFB/88. Neste referido

capítulo estão previstos os bens da União (art. 20), a sua competência administrativa

exclusiva (art. 21), a sua competência legislativa privativa (art. 22), a competência

administrativa comum entre as entidades federativas (art. 23), bem como, a

competência legislativa concorrente entre União, Estados-membros e Distrito

Federal (art. 24).

Moraes58 define União como:

(...) entidade federativa autônoma em relação aos Estados-membros e municípios, constituindo pessoa jurídica de Direito Público Interno, cabendo-lhe exercer as atribuições da soberania do Estado brasileiro. Não se confundindo com o Estado Federal, este sim pessoa jurídica de Direito Internacional e formado pelo conjunto de União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios. Ressalte-se, porém, que a União poderá agir em nome próprio, ou em nome de

58

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 254.

30

toda Federação, quando neste último caso, relaciona-se internacionalmente com os demais países.

Ponderando sobre a dupla face da União, Bastos59 conceitua

esta como ―pessoa jurídica de direito público com capacidade política, que ora se

manifesta em nome próprio, ora se manifesta em nome da Federação‖.

Sobre a atuação da União em nome da Federação, ensina

Bastos60 que:

(...) quando a União mantém relações com Estados estrangeiros, participa de organizações internacionais, declara guerra e faz a paz, está representando o a totalidade do Estado brasileiro. Está agindo como se o Brasil fosse um Estado unitário.

Porém, ressalta Bastos61, internamente:

(...) a União atua como uma das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Vale dizer: exerce em nome próprio a parcela de competência que lhe é atribuída pela Constituição. Por isso mesmo, no âmbito interno, a União é apenas autônoma, como são autônomos os Estados-Membros e os Municípios, cada qual, dentro de sua área de competência.

Neste sentido, a União, como entidade federativa autônoma, é

uma pessoa jurídica de direito público que em certos momentos atua como ente

federativo que compõe a República Federativa do Brasil, e em certos momentos

atua como representante da Federação.

1.6.1.2 Estados-Membros

Os Estados-membros, ou, como se refere a Constituição,

Estados Federados, estão regulados pelo Capítulo III, do Título III, do diploma

constitucional brasileiro. Bastos62, ao analisar a natureza jurídica dos Estados-

membros, os classificou como sendo:

(...) organizações jurídicas das coletividades regionais para o

59

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. São Paulo: Celso Bastos Editora, 2002. p. 491.

60 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. p. 491.



31

exercício, em caráter autônomo, da parcela de soberania que lhes é deferida pela Constituição Federal. Fica claro, pois, que os Estados-Membros não são soberanos, como, de resto, não o é a própria União. É traço característico do Estado federal a convivência, em igual nível jurídico, entre o órgão central, encarregado da defesa dos interesses gerais e com jurisdição em todo território nacional, e os órgãos regionais, que perseguem objetivos próprios, dentro de uma porção do território nacional. Tanto o primeiro quanto os segundos haurem sua esfera de competências do próprio Texto Constitucional, fruto da vontade soberana da Nação. Só esta desfruta da ilimitação jurídica do poder, que define a soberania. Já a União e os Estados-Membros gozam tão-somente de autonomia, que vem a ser o governo mediante autoridades próprias de matérias específicas, irrestringíveis a não ser por ato de força constitucional.

Moraes63 ensina que a autonomia dos Estados-membros é

caracterizada pela ―tríplice capacidade de auto-organização e normatização própria,

autogoverno e auto-administração‖. Moraes64 elucida a auto-organização e

normatização própria:

Os Estados-membros se auto-organizam por meio do exercício de seu pode constituinte derivado-decorrente, consubstanciando-se na edição das respectivas Constituições Estaduais e, posteriormente, através de sua própria legislação (CF, art. 25, caput), sempre, porém, respeitando os princípios constitucionais sensíveis, princípios federais extensíveis e princípios constitucionais estabelecidos.

Sobre o autogoverno, ensina Moraes65:

A autonomia estadual também se caracteriza pelo autogoverno, uma vez que é o próprio povo do Estado quem escolhe diretamente seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo locais, sem que haja qualquer vínculo de subordinação ou tutela por parte da União. A Constituição Federal prevê expressamente a existência dos Poderes Legislativo (CF, art.27), Executivo (CF, art. 28) e Judiciário (CF, art. 125) estaduais.

Quanto à autoadministração, doutrina Moraes66:

Por fim, completando a tríplice capacidade garantidora da autonomia dos entes federados, os Estados-membros se auto-administram no exercício de suas competências administrativas, legislativas e tributárias definidas constitucionalmente. Saliente-se que está

63


64 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. p. 255.



32

implícito no exercício da competência tributária a existência de um mínimo de recursos financeiros, obtidos diretamente através de sua própria competência tributária.

Sendo assim, os Estados-membros são entidades federativas

autônomas, sendo que esta autonomia é verificada quando presentes a capacidade

de auto-organização, através de uma Constituição Estadual, a capacidade de

autogoverno, quando os representantes locais são escolhidos pelo povo daquele

Estado federado, sem interferência de outra entidade federativa, e a capacidade de

autoadministração, exercendo a sua competência atribuída pela CRFB/88.

1.6.1.3 Municípios

O terceiro tipo de entidade federativa a ser analisado são os

Municípios. Estes estão organizados pela CRFB/88, no Capítulo IV do Título III.

Pinho67 ensina que Municípios são:

(...) entidades federativas (CF, arts. 1º e 18), voltadas para assuntos de interesse local (CF, art. 30, I), com competências (CF, art. 30) e rendas próprias (CF, art. 156). Cada um dos Estados federados é dividido em Municípios, todos com autonomia política e administrativa. Na atual sistemática constitucional brasileira não mais se discute a natureza de entidade federativa dos Municípios, pois foram assim expressamente considerados pela Constituição Federal.

Bastos68 apresentando uma definição sucinta, explica que o

Município é uma ―pessoa jurídica de direito público interno, dotado de autonomia

assegurada na capacidade de autogoverno e da administração própria‖.

Assim como os Estados, propriamente ditos, e os Estados-

membros, que se organizam através de leis, denominadas de Constituição e

Constituição Estadual, respectivamente, os Municípios também se organizam

através de uma lei, que é conhecida como Lei Orgânica Municipal, prevista no caput

do art. 29 da CRFB/88, tendo a sua aprovação disciplinada pelo mesmo dispositivo

constitucional.

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois

67

PINHO, Rodrigo César Rebello. Da organização do estado, dos poderes e histórico das constituições. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 41.


33

terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

A exemplo dos Estados federados, que tem a sua autonomia

verificada pela existência da capacidade de auto-organização, autogoverno e

autoadministração, os Municípios também caracterizam a sua autonomia por

possuírem estas capacidades. A auto-organização, como já mencionado

anteriormente, é exercida pela criação da Lei Orgânica Municipal. Sobre esta tríplice

capacidade, ensina Moraes69:

(...) o município auto-organiza-se através de sua Lei Orgânica Municipal e, posteriormente, por meio da edição de leis municipais; autogoverna-se mediante a eleição direita de seu prefeito, Vice-prefeito e vereadores, sem qualquer ingerência dos Governos Federal e Estadual; e, finalmente, auto-administra-se, no exercício de suas competências administrativas, tributárias e legislativas, diretamente conferidas pela Constituição Federal.

Dessa forma, o Município, entidade federativa, é uma pessoa

de direito público interno autônoma, com a tríplice capacidade de auto-organização,

autogoverno e autoadministração, dentro dos limites de sua competência, que estão

ordenados na CRFB/88.

1.6.1.4 Distrito Federal

A última entidade federativa a ser analisada é o Distrito

Federal, este está disciplinado na Seção I, da Capítulo V, do Título III, da CRFB/88.

Sobre a natureza jurídica do Distrito Federal, ensina Pinho70:

O Distrito Federal possui, perante o direito constitucional positivo brasileiro, sem sombra de qualquer dúvida, a natureza jurídica de entidade federativa, dotada de autonomia política, com atribuições e rendas próprias fixadas na Constituição.

Idêntica linha de raciocínio tem Moraes71:

A nova Constituição Federal garante ao Distrito Federal a natureza de ente federativo autônomo, em virtude da presença de sua tríplice

69


70 PINHO, Rodrigo César Rebello. Da organização do estado, dos poderes e histórico das constituições. p. 46.


34

capacidade de auto-organização, autogoverno e auto-administração (CF, arts. 1º, 18, 32, 34), vedando-lhe a possibilidade de subdividir-se em Municípios. Dessa forma, não é Estado-membro, tampouco Município, tendo, porém, em regra, todas as competências legislativas e tributárias reservadas aos Estados e Municípios (CF, arts. 32 e 147), excetuando-se somente a regra prevista no art. 22, XVII, da Constituição Federal (―Compete privativamente à União legislar sobre XVII – organização judiciária, do ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes‖).

Da mesma forma que os Estados-membros e os Municípios, o

Distrito Federal possui a tríplice capacidade de auto-organização, através de uma

Lei Orgânica, conforme caput do art. 32 da CRFB/88, e de suas leis distritais, de

autogoverno, verificada pela capacidade de o povo do Distrito Federal eleger o

Governador, o Vice-governador e os Deputados Distritais, e de autoadministração,

pela capacidade de o Distrito Federal de exercer as suas competências atribuídas

pela CRFB/88.

O Estado brasileiro tem por finalidade organizar a convivência

harmoniosa em sociedade, para tanto, necessitou organizar-se através de órgãos

públicos, cada um com uma função típica. As funções típicas de cada Poder serão

tratadas no capítulo seguinte.

CAPÍTULO 2

AS FUNÇÕES POLÍTICA, ADMINISTRATIVA E JURISDICIONAL DO

ESTADO BRASILEIRO

2.1 PODER LEGISLATIVO

Como ensina Ferreira Filho72, a teoria de Montesquieu da

separação dos poderes, que é utilizada pela maioria dos países na atualidade, não

foi a primeira teoria. Aristóteles em sua obra A Política fez menção a uma divisão

das funções do Estado. John Locke também apresentou uma teoria de separação

dos poderes, onde aparece pela primeira vez o Poder Legislativo com uma forma

mais determinada, semelhante ao conhecido hoje. Mas foi com Montesquieu, em

sua obra Do Espírito das Leis, que a teoria da separação de poderes ficou

consagrada. Foi nesta obra que se definiu a separação nos três poderes hoje

conhecidos: Legislativo, Executivo e Judiciário.

A CRFB/88 adotou a teoria da separação de poderes proposta

por Montesquieu, como se observa no art. 2º do diploma constitucional: ―Art. 2º. São

Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e

o Judiciário‖.

Primeiramente será tratado do Poder Legislativo, Bastos73

discorre sobre a origem deste:

O Poder Legislativo, inicialmente denominado Parlamento, teve origem na Inglaterra. Formou-se durante a Idade Média, quando representantes da nobreza e do povo procuravam limitar a autoridade absoluta dos reis. Gradativamente, o poder do rei foi esvaziando-se, enquanto um novo poder ia fortalecendo-se. Era o Parlamento. Muito contribuiu para isso a teoria de Rousseau sobre a soberania, segundo a qual reside no povo, que a exprime através da lei. Não podendo votá-la diretamente, a comunidade elege representantes, os parlamentares, que atuam em seu nome

72

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 32. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p.134.


36

Como mencionado no Capítulo anterior, cada uma das

entidades federativas da República possuí a capacidade de se organizar através de

leis, e, por conseguinte, todas possuem o seu Poder Legislativo, que serão

analisados a seguir.

2.1.1 Poder Legislativo da União

O Poder Legislativo da União é tratado na CRFB/88 a partir do

art. 44, sendo disposto no caput deste artigo que tal poder é exercido pelo

Congresso Nacional. Observa-se também no caput do dispositivo constitucional

mencionado anteriormente, que foi adotado no âmbito da União a teoria do

bicameralismo, ou seja, o Congresso Nacional é composto de duas casas

legislativas, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal.

Bastos74 explica como se compõe a Câmara dos Deputados:

Os Deputados são representantes do povo, eleitos dentre cidadãos maiores de vinte e um anos e no gozo de seus direitos políticos (art. 14, § 3.º, inc. VI, c). A eleição é por voto direto e secreto, segundo o sistema de representação proporcional, realizada nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal. A composição da Câmara dos Deputados será estabelecida por lei complementar (art. 45, § 1.º), proporcionalmente à população; estabelecendo-se que nenhuma unidade da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta representantes e para cada Território fixou-se o número de quatro Deputados.

Sobre o Senado Federal, ensina Bastos75:

No Senado estão os representantes dos Estados e do Distrito Federal, também eleitos pelo voto direito e secreto, mas segundo o princípio majoritário (art. 46), sendo condição de elegibilidade a idade mínima de trinta e cinco anos (art. 14, § 3.º, inc. VI, a). O mandato do Senador é de oito anos, havendo renovações de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços (art. 46, § 2.º). Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, cada um deles com dois suplentes (art. 46, § 1.º).

74

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. p. 566.


37

A administração e direção do Congresso Nacional, da Câmara

dos Deputados e do Senado Federal, cabem as Mesas Diretoras, sendo que cada

um possui a sua. Sobre estas, ensina Pinho76:

As Mesas são os órgãos de direção do Congresso Nacional e de suas Casas Legislativas, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. São compostas, ―tanto quanto possível‖, de representação proporcional dos partidos ou dos blocos partidários que participam da Casa Legislativa. Dentro da autonomia do Poder Legislativo, compete aos seus próprios integrantes a escolha de seus órgãos de direção.

Em certos casos o Congresso Nacional deve se reunir de

maneira conjunta, ou seja, se reúnem na mesma sessão Deputados Federais e

Senadores. O art. 57, §3.º, da CRFB/88 cita os casos em que deve haver sessão

conjunta.

Os artigos 49 e 50 da CRFB/88 enumeram as atribuições do

Congresso Nacional. O art. 51 da CRFB/88 determina as atribuições que são de

competência exclusiva da Câmara dos Deputados, por sua vez, o art. 52 da

CRFB/88 cita as atribuições de competência exclusiva do Senado Federal.

2.1.2 Poder Legislativo dos Estados

Diferente do Poder Legislativo da União, que adota o sistema

bicameralismo, o Poder Legislativo dos Estados adota o sistema de unicameralismo,

ou seja, apenas uma Casa Legislativa, que é a Assembleia Legislativa, conforme art.

27 da CRFB/88. O caput do artigo mencionado anteriormente apresenta um

mecanismo para calcular o número de Deputados Estaduais que irão compor a

Assembleia Legislativa. Moraes77 explica como funciona o cálculo:

O número de deputados estaduais, no geral, corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados (Regra: nº de deputados estaduais = 3 X nº deputados federais) que é fixada em lei complementar (CF, art. 45, § 1.º). Excepcionalmente, porém, se atingido o número de trinta e seis deputados estaduais, serão acrescidos tantos deputados quantos forem os Deputados Federais

76

PINHO, Rodrigo César Rebello. Da organização do estado, dos poderes e histórico das constituições. p. 63.


38

acima de doze (Exceção: nº de deputados estaduais = 36 + nº de deputados federais – 12).

À Assembleia Legislativa cabe legislar sobre as matérias que

são de competência dos Estados. Conforme art. 25, § 1º, da CRFB/88, aos Estados

são reservadas as competências que não lhe são vedadas pela CRFB/88, apesar

disso, esta também determinou algumas competências aos Estados, como ensina

Moraes78:

Excepcionalmente, porém, a Constituição Federal, estabeleceu algumas competências enumeradas aos Estados-membros, como a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, por meio de lei estadual (CF, art. 18, §4º); a exploração direta, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para sua regulamentação (CF, art. 25, § 2º); a instituição mediante lei complementar estadual, das regiões metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregiões (CF, art. 25, § 3º).

Ao Estado, e por consequência, à Assembleia Legislativa, cabe

legislar ainda, de maneira concorrente, sobre as matérias elencadas no art. 24 da

CRFB/88, competindo à União legislar sobre regras gerais e aos Estados sobre as

regras específicas, conforme art. 24, § 1º e § 2º, da CRFB/88.

Em conformidade com o que dispõe o art. 11 do Ato das

Disposições Transitórias – ADCT, o Legislativo Estadual também possuí um poder

constituinte, que é classificado por Pinho79 como decorrente:

Compete a cada Estado federado a elaboração de sua Constituição Estadual, que é a manifestação do poder constituinte decorrente, poder próprio de cada Estado-Membro. Como todo poder constituinte derivado, é subordinado e condicionado. É hierarquicamente inferior ao poder constituinte originário, não podendo contrariar os limites e os princípios fixados pela Constituição Federal. Além disso, deve manifestar-se de acordo com a fórmula preestabelecida pela Lei Maior.

Vale ressaltar também que, segundo o § 3º do art. 27 da

CRFB/88, é de competência da Assembleia Legislativa ―dispor sobre o seu

78



39

regimento interno, polícia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os

respectivos cargos‖.

2.1.3 Poder Legislativo dos Municípios

Assim como o Poder Legislativo dos Estados-membros, o

Legislativo Municipal também adotou como sistema a unicameralidade, que, neste

caso, é a Câmara de Vereadores, ou, como é denominado pela CRFB/88, Câmara

Municipal.

Quanto à composição das Câmaras Municipais, com a

aprovação da ―PEC dos Vereadores‖, que se transformou na Emenda Constitucional

nº 58 de 2009, o texto constitucional do art. 29, IV, passou a dispor de uma nova

divisão para o preenchimento das Câmaras. Nesta nova divisão o mínimo é de 9

vereadores, para municípios com até 15.000 (quinze mil) habitantes, e o máximo é

de 55 vereadores, para municípios com mais de 8.000.000 (oito milhões) de

habitantes, existindo várias classes entre estes.

Segundo o art. 3º, I, da Emenda Constitucional nº 58/09, as

novas regras para o preenchimento das Câmaras Municipais já valeriam para as

eleições ocorridas no ano de 2008, ano anterior à aprovação da emenda, porém o

Supremo Tribunal Federal - STF, no julgamento da Ação Direta de

Inconstitucionalidade 4307 REF-MC/DF no dia 11/11/2009, sob a relatoria da

Ministra Cármem Lúcia, decidiu que tal regra não poderia ser aplicada nas eleições

municipais de 2008, ou seja, só produzirá efeitos no pleito municipal de 2012.

À Câmara Municipal, além de criar a Lei Orgânica Municipal,

art. 29 da CRFB/88, cabe legislar sobre as matérias elencadas no art. 30 da

CRFB/88. No inciso I, do referido artigo, é disposto que compete ao Município

legislar sobre assuntos de interesse local. Bastos80 pondera sobre a utilização deste

termo:

A imprecisão do conceito de interesse local, se por um lado pode gerar a perplexidade diante de situações inequivocamente ambíguas, onde se entrelaçam em partes iguais os interesses locais e os regionais, por outro, oferece uma elasticidade que permite uma

80


40

evolução da compreensão do Texto Constitucional, diante da mutação por que passam certas atividades e serviços. A variação de predominância do interesse municipal, no tempo e no espaço, é um fato, particularmente no que diz respeito à educação primária, trânsito urbano, telecomunicações etc.

A título de exemplo, tem-se a Súmula 645 do Supremo Tribunal

Federal, que reconheceu o Município como competente para fixar horário de

funcionamento dos estabelecimentos comerciais, por se tratar de assunto de

interesse local.

2.1.4 Poder Legislativo do Distrito Federal

Da mesma forma que os dois últimos Poderes Legislativos

analisados, Estadual e Municipal, o Legislativo do Distrito Federal também é

unicameral, sendo este denominado de Câmara Legislativa pela CRFB/88 em seu

art. 32.

A composição da Câmara Legislativa obedece ao mesmo

mecanismo utilizado para calcular o número de Deputados Estaduais nas

Assembleias Legislativas, que já foi esclarecido quando tratado do Legislativo

Estadual, conforme art. 32, § 3º, c/c art. 27, ambos da CRFB/88.

Ao Legislativo Distrital compete, além de formular a Lei

Orgânica do Distrito Federal, legislar sobre as matérias que são atribuídas aos

Estados e aos Municípios, exceto a hipótese prevista no art. 22, XVII, da CRFB/88,

que atribuí exclusivamente à União a competência para legislar sobre a organização

judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal. Compete

também a lei federal, no caso do Distrito Federal, dispor sobre a utilização das

polícias civil e militar e do corpo de bombeiro militar, conforme ordena o art. 32, § 4º,

da CRFB/88.

2.1.5 Funções do Poder Legislativo

As funções do Poder Legislativo se dividem em duas

categorias: as funções típicas e as funções atípicas. Moraes81 elucida esta divisão,

81


41

explicando o que seriam as funções típicas:

As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar, tendo ambas o mesmo grau de importância e merecedoras de maior detalhamento. Dessa forma, se por um lado a constituição prevê regras de processo legislativo, para que o Congresso nacional elabore as normas jurídicas, de outro, determina que a ele compete a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do poder executivo. (CF, art. 70).

As funções típicas do Legislativo, legislar e fiscalizar, serão

tema de tópico específico. Quanto às funções atípicas, explica Moraes82:

As funções atípicas constituem-se em administrar e julgar. A primeira ocorre, exemplificativamente, quando o Legislativo dispõe sobre sua organização e operacionalidade interna, provimento de cargos, promoções de seus servidores; enquanto a segundo ocorrerá, por exemplo, no processo e julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade. (pag. 389)

A primeira função atípica, ―administrar”, é exercida diariamente

pelo Legislativo, como por exemplo, na compra de materiais para as Casas

Legislativas, porém, a função de julgar somente ocorre em poucas oportunidades.

Como mencionado anteriormente, passa-se a tratar das

funções típicas do Poder Legislativo.

2.1.5.1 Função Legiferante

A primeira função típica do Poder legislativo que será tratada é

a legiferante. Bastos83 considera esta a função primordial do Legislativo:

Ao Poder Legislativo é atribuída como função primordial , típica, a de legislar. É o Poder encarregado da elaboração de normas genéricas e abstratas dotadas de força proeminente dento do ordenamento jurídico, que se denominam leis.

A elaboração de leis é efetuada através do processo legislativo.

Moraes84 observa que o termo processo legislativo possui um duplo sentido,

explicando ambos:

82




42

O termo processo legislativo pode ser compreendido num duplo sentido, jurídico e sociológico. Juridicamente, consiste no conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na produção de leis e atos normativos que derivam diretamente da própria constituição, enquanto sociologicamente podemos defini-lo como conjunto de fatores reais que impulsionam e direcionam os legisladores a exercitarem suas tarefas.

O art. 59 da CRFB/88 define as espécies normativas a serem

elaboradas através de processo legislativo:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

Segundo os ensinamentos de Pinho85, o processo legislativo

ordinário compreende seis fases, sendo estas: a fase de iniciativa, de emendas, de

deliberação ou votação, de sanção ou veto, de promulgação e de publicação.

Apesar de a elaboração de normas ser função típica do

Legislativo, a iniciativa da criação de leis nem sempre é de competência deste. Em

certas ocasiões a iniciativa pode partir do Presidente da República, do Supremo

Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores, do Procurador-Geral da República e dos

cidadãos, conforme art. 61 da CRFB/88, ou até mesmo de mais da metade das

Assembleias Legislativas, como prevê o art. 60, III, da CRFB/88.

2.1.5.2 Função Fiscalizadora

Conforme mencionado anteriormente, a segunda função típica

do Poder Legislativo é a fiscalizadora. Conforme prevê o art. 70, caput, da CRFB/88,

a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União

e das entidades da administração direta e indireta, cabe ao Congresso Nacional,

85 PINHO, Rodrigo César Rebello. Da organização do estado, dos poderes e histórico das

constituições. p. 75.

43

mediante controle externo. O art. 31 da CRFB/88 determina que compete as

Câmaras Municipais a fiscalização dos Municípios, mediante controle externo.

Para auxiliar o Poder Legislativo na fiscalização foram criados

os Tribunais de Contas. No âmbito da União existe o Tribunal de Contas da União,

que ajuda o Congresso Nacional a exercer o controle externo mencionado no

parágrafo anterior.

Existem também os Tribunais de Contas Estaduais, que

auxiliam as Assembleias Legislativas e, na maioria dos Municípios, as Câmaras

Municipais a procederem a fiscalização dos Estados e Municípios. Porém, nos

municípios de São Paulo e Rio de Janeiro, o auxílio ao Poder Legislativo cabe aos

Tribunais de Contas Municipais. O Distrito Federal também possuí o seu Tribunal de

Contas.

As normas de composição, organização e fiscalização destes

Tribunais estão previstas na Seção IX, do Capítulo I, do Título IV, da CRFB/88.

Outro importante instrumento para o Legislativo exercer a

função fiscalizadora é a Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI, esta, porém, será

tema do próximo Capítulo.

2.2 PODER EXECUTIVO

Dentro da teoria de Montesquieu da separação dos poderes,

que foi adotada pela CRFB/88, o segundo Poder a ser analisado é o Executivo.

Ferreira86 faz um breve relato histórico da evolução deste:

O Poder Executivo é historicamente o primeiro a aparecer, englobando as atividades da justiça e da legislação. Mais tarde a complexidade da vida social vai obrigando lentamente a uma desconcentração de poderes, até que se chega à concepção e à prática moderna da distinção de poderes.

Passa-se agora a analisar o Executivo de todos os entes

federados da República.

86

FERREIRA, Pinto. Curso de direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 354.

44

2.2.1 Poder Executivo da União

Como se observa no texto constitucional, a República brasileira

adotou como sistema de governo o presidencialismo, dentro deste sistema o

Presidente da República acumula a Chefia de Estado e a Chefia de Governo.

Moraes87 explica cada uma destas funções exercida pelo Presidente:

O presidente da República, como chefe de Estado, representa o país nas suas relações internacionais, bem como corporifica a unidade interna do Estado. Como chefe de Governo, a função presidencial corresponde à representação interna, na gerência dos negócios internos, tanto de natureza política (participação no processo legislativo), como de natureza eminentemente administrativa. Assim, o Chefe de Governo exercerá a liderança da política nacional, pela orientação das decisões gerais e pela direção da máquina administrativa.

O art. 77 da CRFB/88 determinou como sistema eleitoral para a

eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República, ambos na mesma chapa,

o sistema majoritário, ou seja, aquele que alcançar a maioria absoluta de votos

estará eleito, caso nenhum dos candidatos alcance esta maioria absoluta no

primeiro turno, será realizado um segundo turno com os dois candidatos mais

votados. Vale ressaltar que para se candidatar aos cargos mencionados, a pessoa

deve preencher os requisitos do art. 14 da CRFB/88.

Ao Vice-Presidente, além de auxiliar o Presidente, é atribuída a

tarefa de substituir este no caso de impedimento deste, conforme art. 79 da

CRFB/88. Caso ambos os cargos, Presidente e Vice-Presidente, fiquem vagos,

serão chamados sucessivamente, para preencher o cargo de Presidente, o

Presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e do Supremo Tribunal

Federal.

As atribuições do Presidente da República estão elencadas no

art. 84 da CRFB/88, sendo elencadas no art. 85 do mesmo diploma legal, as

hipóteses em que o Presidente incorre nos crimes de responsabilidade.

87


45

O art. 76 da CRFB/88 indica como auxiliares do Presidente da

República os Ministros de Estado, como ensina Bastos88:

Os Ministros, no nosso sistema presidencialista, são meros auxiliares do Presidente, por ele nomeados e demissíveis ad nutum, responsáveis pela direção da parcela da Administração Federal colocada sob sua competência. Cabe-lhes também referendar os atos do Presidente, quando, então, com cuja responsabilidade se solidarizam (art. 87, parágrafo único, inc. I).

O art. 87 da CRFB/88 impõe como requisito para a investidura

no cargo de Ministro de Estado, que a pessoa seja brasileira, maior de 21 anos e

esteja em pleno gozo de seus direitos políticos. O parágrafo único do artigo

mencionado enumera as atribuições dos Ministros de Estado.

A CRFB/88 prevê ainda dois órgãos consultivos para

auxiliarem o Presidente da República, sendo estes: o Conselho da República e o

Conselho de Defesa Nacional. A composição do Conselho da República está

prevista no art. 89 da CRFB/88, e do Conselho de Defesa Nacional no art. 91

também da CRFB/88.

2.2.2 Poder Executivo dos Estados

Conforme se observa no art. 28 da CRFB/88, o Poder

Executivo nos Estados-Membros são exercidos pelos Governadores de Estados,

neste sentido ensina Pinho89:

O Poder Executivo Estadual é exercido pelo Governador do Estado, com mandato de quatro anos (CF, art. 28), eleito por maioria absoluta de votos. Caso nenhum dos candidatos obtenha essa votação, não computados os votos nulos e os em branco, realiza-se um segundo turno somente com os dois mais votados (CF, art. 77). Com a eleição do Governador, é eleito também o Vice-Governador registrado na mesma chapa (CF, arts. 28 e 77, § 1º). Não há mais possibilidade de escolher-se o Governador de uma chapa e o vice de outra. É possível a reeleição do Governador do Estado e de quem o houver sucedido ou substituído para um único período subsequente (CF, art. 14, § 5º, na nova redação dada pela EC n. 16/97).

88



46

Ao comentar sobre a ordem de sucessão presidencial no caso

de vacância do cargo, Pinho90 leciona que no Estado deve ser adotada a mesma

ordem:

Ordem semelhante de sucessão deve ser fixada nas Constituições Estaduais: Vice-Governador do Estado, Presidente da Assembleia Legislativa e Presidente do Tribunal de Justiça.

Em consonância com o que ensina Pinho, a Constituição

Estadual de Santa Catarina adotou essa ordem, como se observa em seu art. 67.

O art. 28, § 1º, da CRFB/88, determina que o Governador

perca o mandato, caso assuma outro cargo ou função na administração pública

direta ou indireta, exceto a posse em virtude de concurso público, observado os

regramentos constitucionais pertinentes. Já o § 2º do mesmo artigo dispõe que o

subsídio do Governador, Vice-Governador e dos Secretários de Estado serão

fixados pela Assembleia Legislativa, respeitando as normas constitucionais sobre o

tema.

Ressalte-se que a exemplo do Presidente da República, que

dispõe dos Ministros de Estado para auxiliá-lo nas suas atribuições, o Governador

de Estado dispõe dos Secretários de Estado para lhe prestarem auxílio no

cumprimento das suas tarefas.

2.2.3 Poder Executivo dos Municípios

O Poder Executivo nos Municípios é atribuído ao Prefeito

Municipal, como leciona Pinho91:

O Poder Executivo Municipal é exercido pelo Prefeito Municipal, eleito em conjunto com o Vice-Prefeito, para mandato de quatro anos, pelo voto direto, secreto e universal (CF, art. 29, I), admitida a recondução para um único período subsequente (CF, art. 14, § 5º). Nos Municípios com mais de duzentos mil eleitores, caso não obtida a maioria absoluta dos votos válidos por um dos candidatos,

90



47

excluídos os votos nulos e em branco, será realizado um segundo turno de votação entre os dois mais votados.

Sobre a ordem de sucessão no caso de vacância dos cargos

de Prefeito e Vice-Prefeito Municipal, ou no caso de impedimento de ambos, o

Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direita de Inconstitucionalidade

687/PA, realizado pelo Pleno do Tribunal, no dia 02/02/1995, sob a relatoria do

Ministro Celso de Mello, já decidiu que tal matéria é de competência da Lei Orgânica

Municipal, não podendo ser regulado pela Constituição Estadual:

SUCESSÃO E SUBSTITUIÇÃO DO PREFEITO E DO VICE-PREFEITO DO MUNICÍPIO. - Não cabe, ao Estado-membro, sob pena de frontal transgressão à autonomia constitucional do Município, disciplinar, ainda que no âmbito da própria Carta Política estadual, a ordem de vocação das autoridades municipais, quando configuradas situações de vacância ou de impedimento cuja ocorrência justifique a sucessão ou a substituição nos cargos de Prefeito e/ou de Vice-Prefeito do Município. A matéria pertinente à sucessão e à substituição do Prefeito e do Vice-Prefeito inclui-se, por efeito de sua natureza mesma, no domínio normativo da Lei Orgânica promulgada pelo próprio Município. - Não se reveste de validade jurídico-constitucional, por ofensiva aos postulados da autonomia do Município (CF, arts. 29 e 30) e da separação de poderes (CF, art. 2º c/c o art. 95, parágrafo único, I), a norma, que, embora inscrita na Constituição do Estado-membro, atribui, indevidamente, ao Juiz de Direito da comarca, que é autoridade estadual, a condição de substituto eventual do Prefeito Municipal.

Assim como o Governador de Estado e o Presidente da

República que possuem como auxiliares os Secretários de Estado e os Ministros de

Estado, respectivamente, o Prefeito Municipal possuí como auxiliares os Secretários

Municipais.

2.2.4 Poder Executivo do Distrito Federal

O Governador do Distrito Federal é quem exerce o Poder

Executivo nesta entidade federativa. A eleição para este cargo obedece as mesmas

regras impostas às eleições para escolha do Presidente da República e para os

Governadores de Estado, conforme determina o art. 32, § 2º, da CRFB/88.

No caso da sucessão do Governador do Distrito Federal, no

caso de vacância ou impedimento deste e do Vice-Governador, a Lei Orgânica do

Distrito Federal, em seu art. 93, estabelece que serão chamados ao exercício do

48

cargo de Chefe do Poder Executivo, nesta ordem, o Presidente da Câmara

Legislativa e o Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios.

Conforme art. 87 da Lei Orgânica do Distrito Federal, o

Governador será auxiliado pelos Secretários de Estado do Distrito Federal.

2.2.5 As Funções do Poder Executivo

Na teoria de Montesquieu as tarefas do Poder Executivo eram

limitadas, normalmente voltadas para a relação com outros Estados ou a garantir a

segurança do próprio Estado, como ensina Bastos92:

Na ―separação de poderes‖ distinguiu Montesquieu como funções correspondentes ao Poder Executivo, fazer a paz ou a guerra, enviar e receber embaixadores, estabelecer a segurança e prevenir as invasões.

Semelhante pensamento tinha a doutrina clássica, porém, com

mais foco na segurança do Estado, bem como nos serviços que asseguram a

manutenção desta, como afirma Ferreira Filho93:

―Gládio a serviço da lei‖, cabe ao Executivo uma dupla missão: a defesa externa e a manutenção da ordem interna. Para a doutrina clássica não é outra a sua razão de ser. Todavia, essas tarefas principais pressupõem outras menores, sem as quais não podem ser desempenhadas. Assim, compete ao Executivo encabeçar a administração e assegurar, preferivelmente de modo indireto, o funcionamento dos serviços públicos indispensáveis.

Com a evolução do Estado, o Poder Executivo passou a se

fazer mais presente, acumulando um maior número de tarefas, neste sentido leciona

Pinho94:

Com a passagem do Estado liberal para o estado social e a maior intervenção do Estado na ordem econômica, O Poder Executivo passou a acumular cada vez mais tarefas. Passou para o Estado o comando da atividade econômica, a realização de obras de infra-estrutura e de atividades de assistência social, bem como uma ampla iniciativa legislativa nos mais variados temas.

92


93 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. p.219.


49

Moraes95 divide de uma forma simples as funções do Executivo

em típicas e atípicas:

O Executivo, portanto, além de administrar a coisa pública (função típica), de onde deriva o nome república (res publica), também legisla (art. 62 – Medidas Provisórias) e julga (contencioso administrativo), no exercício de suas funções atípicas.

Bastos96 comenta sobre a função atípica do Executivo, qual

seja a de legislar:

Atualmente, o Executivo não só acompanha a execução da lei, como também exerce a função legislativa através das medidas provisórias e das leis delegadas. Participa ainda do processo legislativo pela iniciativa, sanção, veto e promulgação.

Pinho97 identifica duas atribuições essenciais do Executivo:

É da atribuição do Poder Executivo o governo e a administração do Estado. Governo entendido como conjunto de órgãos que tomam decisões políticas fundamentais, e a administração, como o conjunto de órgãos que implementam as decisões politicas fundamentais.

Neste sentido, com a transformação do Estado, o Poder

Executivo teve seu campo de atuação ampliado, cabendo a este o planejamento e

execução de políticas que visem melhorias em diversas áreas, como, por exemplo,

na infraestrutura, na economia, nas áreas sociais e etc.

2.3 PODER JUDICIÁRIO

O último Poder, dentre aqueles consagrados pela teoria

clássica da separação de poderes e previstos pela CRFB/88 em seu art. 2º, que se

irá analisar é o Judiciário.

O Poder Judiciário brasileiro se divide entre o Poder Judiciário

da União e o Judiciário Estadual. Segundo Ferreira Filho98, esta divisão é

característica dos Estados Federais:

95




50

Nos Estados federais a organização da justiça costuma obedecer a uma duplicação, coexistindo órgãos federais, cuja competência se limita aos litígios concernentes ao direito da União, e órgãos estaduais, voltados para a aplicação das leis dos Estados Federados, sempre sob a égide de um órgão supremo, necessariamente federal. Acentuando a complexidade dessa organização, contemporaneamente se usa prever organismos destinados a aplicar a legislação sobre matéria determinada.

Passa-se a abordar sobre a composição do Poder Judiciário da

União.

2.3.1 Poder Judiciário da União

A organização do Judiciário da União compreende o Supremo

Tribunal Federal, o Conselho Nacional de Justiça, o Superior Tribunal de Justiça, a

Justiça Federal, a Justiça do Trabalho, a Justiça Eleitoral, a Justiça Militar e a Justiça

do Distrito Federal e dos Territórios.

2.3.1.1 Supremo Tribunal Federal

O Supremo Tribunal Federal é composto de onze Ministros,

estes são nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha

pela maioria absoluta do Senado Federal, conforme dispõe o art. 101 da CRFB/88.

A CRFB/88, em seu art. 101, caput, determinou como

requisitos para o cargo de Ministro do Supremo a idade entre 35 e 65 anos, notável

saber jurídico e reputação ilibada. Moraes99 ressalta que a CRFB/88 não impôs

como condição a necessidade de possuir bacharelado em Direito.

O art. 102 da CRFB/88 a competência de julgamento deste

Tribunal, tendo como função essencial a guarda da Constituição. Outra função

importante do Supremo Tribunal Federal, que está previsto no artigo mencionado

acima, é a de julgar, nas infrações penais comuns, o Presidente da República, os

membros do Congresso Nacional, os seus próprios membros e o Procurador-Geral

da República.

98

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. p.252.


51

Bastos afirma que o ―Supremo Tribunal Federal é o órgão

máximo do Poder Judiciário‖. Vale ressaltar que o Supremo Tribunal Federal tem

jurisdição em todo o território brasileiro.

2.3.1.2 Conselho Nacional de Justiça

A Emenda Constitucional n. 45 de 2004 criou o Conselho

Nacional de Justiça, compreendido na organização do Poder Judiciário da União. A

composição deste órgão é regida pelo art. 103-B da CRFB/88, e sobre esta

composição, explica Moraes100:

O Conselho Nacional de Justiça é composto por 15 membros, cuja maioria (nove) é composta por membros do próprio Poder Judiciário, e pode ser dividido da seguinte forma: membros do judiciário, membros das funções essenciais à justiça (advocacia e Ministério Público) e membros da sociedade escolhidos pelo Legislativo.

As atribuições do Conselho Nacional de Justiça estão

dispostas no art. 103-B, § 4º, da CRFB/88, com o ensina Bastos101, este órgão não

possui função jurisdicional:

Fica bem claro do art. 103-B da Constituição que o Conselho Nacional de Justiça não pode examinar senão atos administrativos, jamais decisões jurisdicionais, e não pode impor senão sanções administrativas, jamais sanções penais.

Conforme o dispositivo legal supracitado, o Conselho exerce o

controle da atuação administrativa e financeira do Judiciário, bem como, a

supervisão do cumprimento, por parte dos juízes, de seus deveres funcionais.

2.3.1.3 Superior Tribunal de Justiça

Ferreira Filho102 faz um breve relato histórico do Superior

Tribunal de Justiça:

O Superior Tribunal de Justiça é criação da Constituição de 1988. Inspirou-a a intenção de, por um lado, aliviar o Supremo Tribunal Federal de parte de seus encargos, sobretudo os concernentes à guarda do direito federal infraconstitucional, por outro, substituir o

100



102 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. p. 269.

52

Tribunal Federal de Recursos, ao qual convergiam os recursos contra decisões dos Tribunais Regionais Federais.

A composição do Superior Tribunal de Justiça é regulada pelo

art. 104 da CRFB/88.

Art. 104. O Superior Tribunal de Justiça compõe-se de, no mínimo, trinta e três Ministros.

Parágrafo único. Os Ministros do Superior Tribunal de Justiça serão nomeados pelo Presidente da República, dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo:

I - um terço dentre juízes dos Tribunais Regionais Federais e um terço dentre desembargadores dos Tribunais de Justiça, indicados em lista tríplice elaborada pelo próprio Tribunal;

II - um terço, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministério Público Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territórios, alternadamente, indicados na forma do art. 94.

Moraes103 explica como é feita a nomeação dos juízes e

Desembargadores para o cargo de Ministro:

No caso dos juízes dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justiça Estaduais, o próprio Superior Tribunal de Justiça elaborará lista tríplice, livremente, e a enviará para o Presidente da República. Ressalte-se que, para investidura no cargo de Ministro do STJ em vaga destinada aos juízes dos Tribunais Regionais Federais ou aos Desembargadores dos Tribunais de Justiça, não se exige que o nomeado pertença originalmente à classe da magistratura, permitindo-se, portanto, que tenha ingressado nesses tribunais pela regra do quinto constitucional prevista no art. 94 da Constituição Federal.

Quanto à nomeação de advogados e membros do Ministério

Público, explica Moraes104:

No caso, porém, dos advogados e membros do Ministério Público, serão preparadas listas sêxtuplas por cada instituição, que as encaminhará ao Superior Tribunal de Justiça, que elaborará lista tríplice a ser encaminhada ao Chefe do Poder Executivo.

103



53

Ferreira Filho105 afirma que a competência mais importante do

Superior Tribunal de Justiça é julgar as causas que chegam até este através de

recurso especial, visto a matéria que estes tratam:

Sendo função essencial desse Tribunal a guarda da lei federal, sua competência mais importante é a de julgar, em recurso especial, as causas decididas em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida contrariar tratado ou lei federal, negando-lhes vigência; julgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal; der à lei federal interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro tribunal (art. 105, III).

As outras competências do Superior Tribunal de Justiça estão

elencadas no art. 105 da CRFB/88. Assim como o Supremo Tribunal Federal, o

Superior Tribunal de Justiça tem jurisdição em todo o território nacional.

2.3.1.4 Justiça Federal

Conforme art. 106 da CRFB/88, a Justiça Federal Comum é

composta pelos Tribunais Regionais Federais e pelos Juízes Federais. A

composição dos Tribunais Regionais Federais é regrada pelo art. 107 da CRFB/88.

Segundo este artigo, os Tribunais serão compostos de, no mínimo, sete juízes,

nomeados pelo Presidente da República, dentre brasileiros, com idade entre 35 e 65

anos, e, quando possível, da mesma região do Tribunal. Moraes106 explica a regra

constitucional para a escolha dos juízes dos Tribunais Regionais Federais:

Assim, um quinto dos membros dos Tribunais Regionais Federais deverá ser escolhido entre advogados, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional e membros do Ministério Público Federal com mais de 10 anos de carreira. Os demais serão formados, mediante promoção de juízes federais com mais de cinco anos de exercício, por antiguidade e merecimento, alternadamente.

O art. 108 da CRFB/88 determina as competências dos

Tribunais Regionais Federais, já as competências dos juízes federais da primeira

instância estão previstas no art. 109 do mesmo diploma legal. A organização da

primeira instância da justiça federal é disciplinada pelo art. 110 da CRFB/88.

105

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. p. 270.


54

2.3.1.5 Justiça do Trabalho

Pinho107 faz um resumo da história da Justiça do Trabalho no

Brasil:

Órgãos especializados para a solução de conflitos decorrentes das relações de trabalho foram instituídos por Getúlio Vargas, em 1932, por decreto, mas vinculados ao Ministério do Trabalho. (...) Na Constituição de 1934 foi instituída a Justiça do Trabalho, no capítulo dedicado à ordem econômica e social. Somente em 1946, com a redemocratização do País, ela se tornou independente, integrando o Poder Judiciário, mas mantendo a representação corporativa. Tendo em vista manifestos abusos verificados na nomeação de juízes classistas, fundamental alteração foi introduzida pela Emenda Constitucional n. 24/99, que extinguiu a representação corporativa na Justiça do Trabalho em todas as suas instâncias. As Juntas de Conciliação e Julgamento, órgão da primeira instância da justiça do Trabalho, compostas de representantes classistas, foram substituídas por Varas do Trabalho, com exercício da jurisdição por juízes do trabalho.

Segundo o art. 111 da CRFB/88, a Justiça do Trabalho é

composta pelo Tribunal Superior do Trabalho, pelos Tribunais Regionais do Trabalho

e pelos Juízes do Trabalho. Conforme art. 111-A da CRFB/88, o Tribunal Superior

do Trabalho é composto por vinte e sete Ministros, nomeados pelo Presidente da

República, sendo um quinto dentre advogados e membros do Ministério Público do

Trabalho, que preencham os requisitos legais, e os demais dentre Juízes dos

Tribunais Regionais do Trabalho, oriundos da magistratura de carreira.

O art. 115 dispõe da composição dos Tribunais Regionais do

Trabalho, determinado que estes sejam compostos de, no mínimo, sete juízes,

sendo nomeados de acordo com a regra disposta no referido artigo, que é

semelhante a regra para a composição do Tribunal Superior do Trabalho.

Ferreira Filho108 identifica uma característica marcante na

Justiça do Trabalho, ―caracteriza-se ainda essa justiça pela ênfase na conciliação,

considerada mais favorável à paz social, do que a rígida decisão das lides nos

termos de procedência ou improcedência dos pedidos‖.

107



55

O rol de competência da Justiça do Trabalho está disposto no

art. 114 da CRFB/88.

2.3.1.6 Justiça Eleitoral

Ferreira Filho109 faz um conciso relato da história da Justiça

Eleitoral no ordenamento jurídico brasileiro:

A justiça eleitoral é outro dos ramos da justiça federal. Não a criou entre nós a Constituição de 1946, mas esta apenas a restaurou, criada que fora pelo Código Eleitoral de 1932 e consagrada pela Lei Fundamental de 1934.

Segundo o art. 118 da CRFB/88, a Justiça Eleitoral é composta

dos seguintes órgãos: Tribunal Superior Eleitoral, Tribunais Regionais Eleitorais,

Juízes Eleitorais e as Juntas Eleitorais.

O art. 119 da CRFB/88 determina que o Tribunal Superior

Eleitoral seja composto de sete membros, sendo três Ministros do Supremo Tribunal

Federal, dois Ministros do Superior Tribunal de Justiça e dois advogados de notável

saber jurídico e idoneidade moral. Os juízes advindos dos Tribunais Superiores

serão escolhidos através de eleição, mediante voto secreto, realizada nos

respectivos Tribunais Superiores. Os dois juízes advindos da advocacia, porém,

serão escolhidos pelo Presidente da República dentre seis advogados indicados

pelo Supremo Tribunal Federal.

Moraes110 esclarece como se da a composição dos Tribunais

Regionais Eleitorais, conforme o art. 120 da CRFB/88:

Haverá um Tribunal Regional Eleitoral na capital de cada Estado e no Distrito Federal, que serão compostos, mediante eleição e voto secreto, de dois juízes entre os desembargadores do Tribunal de Justiça; dois juízes, entre juízes de direito, escolhidos pelo Tribunal de Justiça; de um juiz do Tribunal Regional Federal com sede na Capital do Estado ou no Distrito Federal, ou não havendo, de juiz federal, escolhido, em qualquer caso, pelo Tribunal Regional Federal respectivo. Além disto, por nomeação, pelo Presidente da República, de dois juízes entre seis advogados de notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados pelo Tribunal de Justiça.

109



56

O art. 121 da CRFB/88 determina que seja elaborada lei

complementar para dispor sobre a organização e competências dos Tribunais, dos

juízes de direito e das juntas eleitorais.

2.3.1.7 Justiça Militar

De acordo com o art. 122 da CRFB/88, os órgãos que fazem

parte da Justiça Militar são: Superior Tribunal Militar, Tribunais e Juízes Militares

instituídos por lei.

Segundo o art. 123 da CRFB/88, o Superior Tribunal Militar é

composto de quinze Ministros vitalícios, nomeados pelo Presidente da República,

após aprovação da indicação pelo Senado Federal, sendo: três dentre oficiais-

generais da Marinha, quatro dentre oficiais-generais do Exército, três dentre oficiais-

generais da Aeronáutica e cinco dentre civis. Vale ressaltar que os militares

indicados devem estar na ativa e no posto mais elevado da carreira.

A organização da Justiça Militar é dada pela Lei 8457 de 1992.

O art. 124 da CRFB/88 define que é de competência da Justiça Militar processar e

julgar os crimes militares definidos em lei, como por exemplo, os crimes tipificados

no Código Penal Militar.

2.3.1.8 Justiça do Distrito Federal e dos Territórios

De acordo com o art. 21, XIII, da CRFB/88, compete à União

organizar e manter o Poder Judiciário do Distrito Federal e dos Territórios. Dispõe a

CRFB/88 ainda, em seu art. 22, XVII, que compete privativamente à União legislar

sobre a organização do Poder Judiciário do Distrito Federal e dos Territórios.

Tal organização foi feita pela lei 11.697 de 2008, que dispõe

em seu art. 2º quais os órgãos que compõem a Justiça do Distrito Federal de dos

Territórios.

Art. 2o Compõem a Justiça do Distrito Federal e dos Territórios:

I – o Tribunal de Justiça;

II – o Conselho Especial;

III – o Conselho da Magistratura;

IV – os Tribunais do Júri;

57

V – os Juízes de Direito do Distrito Federal e dos Territórios;

VI – os Juízes de Direito Substitutos do Distrito Federal;

VII – a Auditoria e o Conselho de Justiça Militar.

O art. 4º da lei 11.697/2008 determina que o Tribunal de

Justiça, com sede no Distrito Federal, seja composto por 35 desembargadores. As

competências da Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, e de seus respectivos

órgãos, estão dispostas no corpo da referida lei.

2.3.2 Poder Judiciário dos Estados

De acordo com o art. 125 da CRFB/88, cabe aos Estados-

membros a organização de suas respectivas Justiças Estaduais, sendo que a

competência deve ser definida na Constituição Estadual e a lei de organização

judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça.

A Constituição do Estado de Santa Catarina definiu em seu art.

77 quais são os órgãos do Poder Judiciário Catarinense:

Art. 77 — São órgãos do Poder Judiciário do Estado:

I - o Tribunal de Justiça;

II - os Tribunais do Júri;

III - os Juízes de Direito e os Juízes Substitutos;

IV - a Justiça Militar;

V - os Juizados Especiais e as Turmas de Recursos;

VI - a Câmara Regional de Chapecó;

VII - os Juízes de Paz;

VIII - outros órgãos instituídos em lei.

Prevê ainda a Constituição catarinense, que o Tribunal de

Justiça compor-se-á de vinte e sete desembargadores. A Constituição catarinense

determina a competência de cada órgão no decorrer de seu texto.

2.3.3 As Funções do Poder Judiciário

Assim como o Poder Legislativo e o Poder Executivo, o

Judiciário também possui dois tipos de funções, quais sejam típicas e atípicas. As

58

funções atípicas do Judiciário são: a administrativa e a legislativa. Sobre estas,

leciona Moraes111:

São de natureza administrativa, por exemplo, concessão de férias aos seus membros e serventuários; prover, na forma prevista nessa Constituição, os cargos de juiz de carreira na respectiva jurisdição.

São de natureza legislativa a edição de normas regimentais, pois compete ao Poder Judiciário elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais.

A função típica do Judiciário é a função jurisdicional, que é

definida por Alvim112:

Podemos, assim, afirmar que a função jurisdicional é aquela realizada pelo Poder Judiciário, tendo em vista aplicar a lei a uma hipótese controvertida mediante processo regular, produzindo, afinal, coisa julgada, com o que substitui, definitivamente, a atividade e vontade das partes.

Cada órgão tem sua função típica e entre as funções do Poder

Legislativo, encontra-se a fiscalizadora, que é exercida também, através das

Comissões Parlamentares de Inquérito, objeto do terceiro capítulo.

111


112 Alvim, José Manoel de Arruda. Curso de direito processual civil. São Paulo: RT, v. 1. p. 149 apud BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. p. 616.

CAPÍTULO 3

O PODER INVESTIGATIVO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE

INQUÉRITO

3.1 CONCEITO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

A Comissão Parlamentar de Inquérito está prevista no

ordenamento jurídico brasileiro no art. 58, § 3º, da CRFB/88:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

(...)

§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Há previsão também na Lei 1.579 de 1952, que dispõe sobre a

instauração e funcionamento das Comissões Parlamentares de Inquérito, e ainda na

Lei 10.001 de 2000, que disciplina os procedimentos a serem adotados pelo

Ministério Público a respeito das conclusões das comissões.

Ferreira Filho113, seguindo o que ensina Nelson Souza

Sampaio, afirma que as Comissões Parlamentares de inquérito não são típicas do

sistema presidencialista:

Não são típicas do presidencialismo. Ao contrário, mostra Souza Sampaio (Do inquérito parlamentar, p. 10 e s.) que foram estabelecidas, por primeira vez, na Câmara dos Comuns, de onde passaram para as assembléias das colônias britânicas da América do Norte e para as Constituições estaduais, sem que houvessem

113


60

chegado à Constituição Federal americana. Sua importância, toda via, cresce no regime presidencialista, ao qual faltam, como já se disse, os principais meios de controle do governo.

Bastos114 também afirma que este tipo de comissão é típico do

parlamentarismo, demonstrando a origem destas comissões e identificando o

surgimento destas no Brasil:

O instituto constitucional das Comissões Parlamentares de Inquérito surgiu na Inglaterra, no século XVI. É típico do sistema parlamentarista. Tem sido adotado ao longo da História em todas as monarquias e repúblicas parlamentaristas da Europa, passando também a vigorar nas Constituições americanas, inclusive na dos Estados Unidos

No Brasil a investigação parlamentar surgiu com a Constituição de 1934 (art. 36), foi omitida na de 1937 e reapareceu na de 1946, sendo mantida até a Carta vigente.

Bastos115 conceitua Comissão Parlamentar de Inquérito,

identificando a sua natureza:

A Comissão Parlamentar de Inquérito é órgão colegiado constituído por um grupo de parlamentares, que pode ser instituído pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal, ou por ambas as Casas, a requerimento de um terço de seus membros, com funções especiais ou incumbido de tratar sobre determinado assunto situado na área de sua competência específica, em prazo certo, e com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (CF, art. 58, § 3.º).

Trata-se de comissões especiais e temporárias que constituem um recurso para tornar mais efetivo e rigoroso o controle que é conferido aos parlamentares sobre a máquina estatal.

Ferreira Filho116 faz uma distinção entre Comissões

Parlamentares de Inquérito e as comissões permanentes:

As comissões de inquérito, que devem ser distinguidas das comissões permanentes, organizadas para apreciar os projetos e dar parecer sobre eles, de um ângulo determinado, são comissões especiais e temporárias criadas para a apuração de fato ou fatos determinados.

114




61

Bulos117 apresenta um conceito semelhante ao apresentado

por Bastos:

Comissão parlamenta de inquérito é o órgão colegiado, que constitui uma projeção orgânica do Poder Legislativo, destinado, nos parâmetros da constituição e das leis, a investigar fatos determinados que impliquem atos de improbidade.

Ferreira Filho118 demonstra o real objetivo destas comissões:

Observe-se que a finalidade das Comissões de Inquérito é obter elementos úteis á atividade parlamentar, não necessariamente vinculados a ilícitos penais. Todavia, se no curso de seus trabalhos forem identificados eventuais ilícitos, deverá esse fato ser comunicado ao Ministério Público para as providências cabíveis.

Uma das características das Comissões Parlamentares de

inquérito é a de possuir poderes de investigação próprios de autoridade judicial,

conforme art. 58, § 3º, da CRFB/88, sendo estes poderes tema do próximo tópico.

3.2 CONCEITO DE PODER INVESTIGATIVO

Como mencionado anteriormente, a CRFB/88 concedeu às

Comissões Parlamentares de Inquérito poderes de investigação próprios de

autoridade judicial. Moraes119 critica esta parte do texto da CRFB/88:

O art. 58, § 3º da Constituição Federal previu que as comissões parlamentares de inquérito terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, porém, foi extremamente lacônico e impreciso, uma vez que no ordenamento jurídico brasileiro inexiste, em regra, o juiz-investigador, tarefa essa deixada institucionalmente a cargo das Polícias Civil e Federal e do Ministério Público, em face da adoção do processo acusatório, onde a separação entre o juiz e o órgão acusador é extremamente rígida.

Bulos120 pondera sobre este termo, ressaltando que o

patrimônio e as liberdades dos indivíduos não devem estar sujeitos às posições

inconstantes dos parlamentares:

117

BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 1.



62

―Poderes de investigação próprios de autoridades judiciais‖ não consigna uma cláusula sujeita a interpretações drásticas, servindo de apanágio para a retirada de bens e valores, direitos e garantias, das barras serenas e imparciais dos juízes e tribunais.

Quando a ordem jurídica irroga o múnus judicante ao Poder Judiciário, é precisamente para deixar o patrimônio e a liberdade dos indivíduos livres dos veredictos de natureza política, mesclados pelo sabor das paixões de momento, dos súbitos e das oscilações comportamentais, inerentes à vida parlamentar.

Bulos121 avalia ainda qual seria o objetivo de dotar as

comissões em análise de tais poderes:

Para que serve, então, a assertiva segundo a qual as CPIs têm ―poderes de investigação próprios de autoridades judiciais‖, se tal cláusula, à luz do que estamos dizendo, é limitadíssima?

Serve para veicular a ideia de que as comissões parlamentares de inquérito não foram investidas de todos os poderes das autoridades judiciais, mas apenas daqueles de investigação. Quer dizer, à semelhança dos juízos de instrução, as CPIs detêm poderes instrutórios, não lhes cabendo julgar, decidir, aplicar o direito no caso concreto. Daí as suas conclusões serem encaminhadas ao Parquet, para que este tome as medidas cabíveis.

Moraes122 têm entendimento semelhante ao de Bulos:

Uma vez que, conforme já analisado, inexiste como regra no ordenamento jurídico brasileiro o juiz-investigador, deve ser utilizado como paradigma para os poderes das CPIs aqueles que os magistrados possuem durante a instrução processual penal, relacionados à dilação probatória, em busca da verdade material, nos mesmos termos proclamados pela Lei fundamental alemã, que em seu art. 44, item 2, ao se referir às comissões de inquérito, estabelece que ―as disposições relativas ao processo penal terão aplicação por analogia à apuração de provas‖.

Sendo assim, o termo, ―poderes de investigação próprios das

autoridades judicial‖, deve ser entendido no sentido de que as Comissões

Parlamentares de Inquérito não possuem todos os poderes de autoridade judicial,

apenas possuem poderes análogos aos que detém os magistrados na instrução

processual penal, para a busca de elementos probatórios, porém, restritos a certos

limites, como será visto em outro tópico. Note-se, inclusive, que a Lei 1.579/52, em

120

BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. p. 203.

121 BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. p.203.


63

seu art. 6º, determina que é aplicável às Comissões Parlamentares de Inquérito, no

que couber, as normas do processo penal.

3.3 FORMA DE EXERCÍCIO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE

INQUÉRITO PELO PODER LEGISLATIVO DA UNIÃO

De acordo com o art. 58, §3º, da CRFB/88, as Comissões

Parlamentares de Inquérito serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo

Senado Federal, de maneira conjunta ou separada.

3.3.1 Forma de Exercício das Comissões Parlamentares de Inquérito na

Câmara dos Deputados

A criação de Comissões Parlamentares de Inquérito pela

Câmara dos Deputados está prevista no art. 35 do Regimento Interno desta casa

legislativa. Segundo o referido artigo, para a criação das comissões deverá ser feito

requerimento subscrito por um terço da Câmara dos Deputados. No requerimento

deve conter a descrição do fato determinado motivou a criação da comissão, o

número de membros que participarão, o prazo de duração e as despesas a serem

realizadas com esta. O prazo de duração, que está previsto no art. 35, § 3º, do

Regimento Interno da Câmara dos Deputados, será de 120 dias, prorrogáveis por

até a metade deste prazo, mediante deliberação do Plenário.

O art. 35, § 1º, do Regimento Interno da Câmara esclarece o

que é o fato determinado que pode motivar uma Comissão Parlamentar de Inquérito:

§ 1º Considera-se fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão.

Conforme o art. 35, § 4º, do Regimento Interno da Câmara dos

Deputados, não será permitida a criação de Comissão Parlamentar de Inquérito

quando já estiverem funcionando outras cinco, salvo mediante projeto de resolução

subscrito por um terço dos deputados.

64

O art. 36 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados

previu um rol de capacidades para as Comissões Parlamentares de Inquérito:

Art. 36. A Comissão Parlamentar de Inquérito poderá, observada a legislação específica:

I - requisitar funcionários dos serviços administrativos da Câmara, bem como, em caráter transitório, os de qualquer órgão ou entidade da administração pública direta, indireta e fundacional, ou do Poder Judiciário, necessários aos seus trabalhos;

II - determinar diligências, ouvir indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de órgãos e entidades da administração pública informações e documentos, requerer a audiência de Deputados e Ministros de Estado, tomar depoimentos de autoridades federais, estaduais e municipais, e requisitar os serviços de quaisquer autoridades, inclusive policiais;

III - incumbir qualquer de seus membros, ou funcionários requisitados dos serviços administrativos da Câmara, da realização de sindicâncias ou diligências necessárias aos seus trabalhos, dando conhecimento prévio à Mesa;

IV - deslocar-se a qualquer ponto do território nacional para a realização de investigações e audiências públicas;

V - estipular prazo para o atendimento de qualquer providência ou realização de diligência sob as penas da lei, exceto quando da alçada de autoridade judiciária;

VI - se forem diversos os fatos inter-relacionados objeto do inquérito, dizer em separado sobre cada um, mesmo antes de finda a investigação dos demais.

Parágrafo único. As Comissões Parlamentares de Inquérito valer-se-ão, subsidiariamente, das normas contidas no Código de Processo Penal.

O art. 37 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados

específica os órgãos para onde deve ser encaminhado o relatório final com as

devidas conclusões da Comissão Parlamentar de Inquérito.

3.3.2 Forma de Exercício das Comissões Parlamentares de Inquérito no

Senado Federal

A Comissão Parlamentar de Inquérito está prevista no

Regimento Interno do Senado Federal no art. 145 e seguintes. Os regramentos para

criação e funcionamento são similares aos da Câmara dos Deputados. O

requerimento de criação deve ser subscrito por um terço dos Senadores, deve

65

conter o número de membros, o prazo de duração, o limite das despesas a serem

realizadas, bem como, o fato determinado que motivou a criação da comissão.

O art. 148 do Regimento Interno do Senado determinou as

capacidades da Comissão Parlamentar de Inquérito:

Art. 148. No exercício das suas atribuições, a comissão parlamentar de inquérito terá poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, facultada a realização de diligências que julgar necessárias, podendo convocar Ministros de Estado, tomar o depoimento de qualquer autoridade, inquirir testemunhas, sob compromisso, ouvir indiciados, requisitar de órgão público informações ou documentos de qualquer natureza, bem como requerer ao Tribunal de Contas da União a realização de inspeções e auditorias que entender necessárias.

Vale ressaltar que o art. 146 do Regimento Interno do Senado

Federal veda a criação de Comissão Parlamentar de Inquérito sobre matéria

pertinente à Câmara dos Deputados, ao Judiciário e aos Estados-membros.

3.3.3 Forma de Exercício das Comissões Parlamentares Mistas de Inquérito no

Congresso Nacional

As Comissões Parlamentares Mistas de Inquérito serão criadas

em sessão conjunta, mediante requerimento de um terço dos Deputados Federais e

um terço de Senadores, conforme dispõe o art. 21 do Regimento Interno Comum do

Congresso Nacional, sendo o número de membros, que participarão da comissão,

fixado no ato de criação desta, devendo ser igual a participação de Deputados e

Senadores.

Vale lembrar que em todas as Comissões Parlamentares de

Inquérito, independente da casa legislativa em que esteja ocorrendo, deverá ser

respeitado o art. 58, § 1º, da CRFB/88, que determina que na composição das

mesas e das comissões será assegurada, tanto quanto possível, a representação

proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares.

66


INQUÉRITO PELOS PODERES LEGISLATIVOS DOS ESTADOS

Como mencionado no primeiro capítulo, os Estados-membros

possuem capacidade de auto-organização e normatização própria. Sendo assim,

cabe ao Poder Legislativo de cada Estado-membro dispor sobre a organização e

funcionamento das suas Comissões Parlamentares de Inquérito, observado, porém,

os limites constitucionais.

A título de exemplo será analisado a Comissão Parlamentar de

Inquérito do Legislativo de Santa Catarina. Este tipo de comissão está prevista no

art. 41 do Regimento Interno da Assembleia Legislativa de Santa Catarina.

A Comissão Parlamentar de Inquérito da Assembleia

Legislativa Catarinense é praticamente idêntica a da Câmara dos Deputados. Na

comissão catarinense também deve haver requerimento subscrito por pelo menos

um terço dos Deputados Estaduais, o prazo, que poderá ser de 120 dias

prorrogáveis por mais 60 dias, o número de membros que irão compor a mesma e a

descrição do fato determinado que motivou a criação da comissão. Inclusive,

também está previsto que a Comissão Parlamentar de Inquérito catarinense possui

poderes de investigação próprios de autoridade judicial.

A exemplo do Regimento Interno da Câmara dos Deputados,

que define o que é o fato determinado, o Regimento Interno da Assembleia

Legislativa catarinense também o faz, no seu art. 41, § 1º:

§ 1º É considerado fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do Estado, e deverá estar devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão.

Após o término do prazo da Comissão Parlamentar de Inquérito

catarinense, esta dispõe de mais 30 dias para elaboração e apresentação do

relatório final, conforme art. 41, § 5º, do Regimento Interno da Assembleia

Legislativa de Santa Catarina.

67


INQUÉRITO PELOS PODERES LEGISLATIVOS DOS MUNICÍPIOS

Sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito no âmbito

municipal paira uma dúvida: estas possuiriam poderes de investigação próprios de

autoridade judicial apesar de os municípios não possuírem Poder Judiciário na sua

organização?

Cavalcanti123 elucida este problema:

O argumento de que ao se conferir poderes próprios das autoridades judiciais às investigações parlamentares municipais estar-se-ia conferindo uma competência estadual que o município não possui, data vênia, não parece correta, já que tal poder (próprio de autoridade judicial), como visto no capítulo anterior, é meramente de instrução ou investigação e não julgamento, que continua reservado ao Poder Judiciário.

Ainda sobre este tema, ensina o referido autor:

Sobre o assunto, a nossa Suprema Corte, em julgamento de Ação Cível Ordinária, n. 730, em que se discutia sobre a existência ou não de poderes para quebra de sigilo bancário por CPI estadual, entendeu, por maioria do seu Pleno, que a regra do § 3º do art. 58 da CRFB, à luz do princípio federativo, é extensível às CPIs estaduais, comentando, ainda, que a possibilidade de criação de CPI decorre de norma constitucional central de absorção compulsória nos Estados-membros, a qual se destina a garantir o potencial Poder Legislativo e sua função de fiscalizar a administração, um dos traços da separação dos poderes no sistema federativo.

Ora, se o citado ―princípio federativo‖ é a razão da extensão dos poderes conferidos às CPIs federais e às CPIs estaduais, como entendeu o Supremo Tribunal Federal, podemos concluir que tal extensão também alcança o Distrito Federal e os Municípios, já que

estes integram a federação. 124

No demais, assim como os Estados-membros, os Municípios

também possuem capacidade de auto-organização e normatização própria,

cabendo, desta maneira, as suas respectivas Leis Orgânicas e aos Regimentos

Internos de suas Câmaras Municipais regularem o funcionamento das Comissões

Parlamentares de Inquérito, porém, observando os preceitos constitucionais.

123

CAVALCANTI, Juliano Luis. A comissão parlamentar de inquérito no âmbito municipal. Leme: Mizuno, 2006. p. 105.

124 CAVALCANTI, Juliano Luis. A comissão parlamentar de inquérito no âmbito municipal. p. 107.

68


INQUÉRITO PELO PODER LEGISLATIVO DO DISTRITO FEDERAL

As Comissões Parlamentares de Inquérito da Câmara

Legislativa do Distrito Federal possuem respaldo na Lei Orgânica do Distrito Federal,

em seu art. 68, §3º e § 4º, e no Regimento Interno da Câmara Legislativa, do art. 72

ao 74.

Em linhas gerais as Comissões Parlamentares do Distrito

Federal guardam várias semelhanças com as outras analisadas anteriormente,

inclusive, quanto aos requisitos do requerimento, porém, esta possui algumas

particularidades.

A Lei Orgânica, em seu art. 68, § 4º, determina que constitui

crime de responsabilidade omitir informações, inclusive as que envolvam sigilo, ou

prestar informações falsas às Comissões Parlamentares de Inquérito.

É assegurado ao primeiro signatário do requerimento, para a

instauração da Comissão Parlamentar de Inquérito, a sua inclusão na comissão,

conforme art. 70, § 2º, do Regimento Interno da Câmara Legislativa.

De acordo com o art. 72, § 4º, do Regimento Interno da

Câmara Legislativa, o prazo de duração da Comissão Parlamentar de Inquérito será

de 180 dias, podendo ser prorrogado pela metade deste período, automaticamente,

por requerimento da maioria dos membros desta comissão.

O Regimento Interno da Câmara Legislativa, em seu art. 72, §

5º, restringe o número de Comissões Parlamentares de Inquérito em funcionamento

em apenas duas por vez, salvo requerimento subscrito pela maioria da Câmara

Legislativa. De acordo com o § 7º do artigo supracitado, a instauração das

comissões respeitarão a ordem cronológica do protocolo, porém o Colégio de

Líderes poderá decidir de outra maneira.

69

3.7 COMPETÊNCIA DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

As Comissões Parlamentares de Inquérito não possuem

competência para realizar investigação sobre qualquer fato, seu campo de atuação é

limitado, como ensina Moraes125:

Em relação à amplitude de seu campo de atuação, inicialmente deve ser salientado que o poder do Congresso de realizar investigações não é ilimitado, devendo concentrar-se em fatos específicos, definidos e relacionados ao Poder Público.

Continua o autor:

Assim, podem ser objeto de investigação todos os assuntos que estejam na competência legislativa ou fiscalizatória do Congresso, não existindo autoridade geral das CPIs para exposição dos negócios privados dos indivíduos, quando inexistir nexo causal com a

gestão da coisa pública. 126

Além desta limitação na sua competência, impossibilidade de

investigação de negócios privados sem nexo com a coisa pública, as Comissões

Parlamentares de Inquérito devem observar outra barreira à sua competência, o

regime federativo, como pondera Bulos127:

(...) as comissões parlamentares de inquérito, empreendidas no campo federal, não podem investigar assuntos adstritos à competência dos Estados-membros e do Distrito Federal, muito menos dos municípios, que também foram considerados autônomos pela Constituição da República (arts. 1º e 18). Do contrário seria consagrar uma forma velada de intervenção.

Moraes128 segue a mesma linha de raciocínio:

Igualmente, as Comissões Parlamentares de Inquérito, sejam da Câmara dos Deputados, sejam do Senado Federal ou do próprio Congresso Nacional, devem absoluto respeito ao princípio federativo, e, consequentemente, à autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, cujas gestões da coisa pública devem ser fiscalizadas pelos respectivos legislativos.

125



127 BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. p. 30.


70

Outras limitações às competências das Comissões

Parlamentares de Inquérito podem estar previstas no regimento interno da

respectiva Casa Legislativa. Como exemplo, temos o disposto no art. 146 do

Regimento Interno do Senado Federal, que afirma, como já mencionado

anteriormente, ser vedado ao Senado Federal instituir Comissão Parlamentar de

Inquérito para tratar de matérias pertinentes à Câmara dos Deputados, ao Poder

Judiciário e aos Estados-membros.

Sendo assim, as Comissões Parlamentares de Inquérito tem

sua competência limitada aos assuntos ligados à gestão da coisa pública, devendo

respeitar o princípio federativo e observar o prescrito nos respectivos regimentos

internos.

3.8 LIMITAÇÕES ÀS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

Os poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito não

são absolutos, assim como a sua competência, estes poderes também sofrem certas

limitações. Bulos divide as limitações em dois grupos: as limitações constitucionais

formais e as limitações constitucionais materiais.

Dentro da categoria de limitações constitucionais formais se

encontram: impossibilidade de investigar fato indeterminado, respeito ao quórum

constitucional, necessidade de se observar os regimentos internos, não exceder o

prazo certo e impossibilidade de desvirtuamento do âmbito funcional.

Sobre a impossibilidade de investigar fato indeterminado,

explica Bulos129 que ―significa dizer que o Legislativo não poderá realizar comissões

de inquérito para apurar e investigar crises in abstracto. Apenas fatos claros,

objetivos precisos, com caracteres particularizados, podem ser alvo de CPIs‖.

Acerca do quórum constitucional, Bulos130 leciona:

O quórum de criação é outro parâmetro formal cuja observância é obrigatória para implantação de CPIs

129



71

Se dado dispositivo constitucional consagra que o requerimento para a propositura de inquéritos parlamentares é um terço dos congressistas, evidente que esse número deverá ser respeitado.

Quanto à necessidade de se observar os regimentos internos,

Bulos131, em conformidade com o art. 58, § 3º, da CRFB/88, afirma ―significa que

normas regimentais não podem ser desprezadas, sob pena de infringir a

manifestação constituinte inicial‖.

Sobre o prazo certo, ensina Bulos132:

O prazo certo, que decorre do caráter temporário da CPI, também constitui vedação formal a suas atividades.

Não se admite que os inquéritos parlamentares excedam o prazo previsto, prolongando-se indevidamente e prejudicando o andamento das investigações.

O último limite constitucional formal é a impossibilidade de

desvirtuamento do âmbito funcional. Este limite está ligado à exigência de

encaminhar as conclusões das Comissões Parlamentares de Inquérito ao Ministério

Público, como leciona Bulos133, ―os integrantes da CPI não podem fazer as vezes

dos membros do Parquet. Apenas estes é que detêm competência para promover a

responsabilidade civil ou criminal de supostos infratores‖.

A outra categoria de limitações são as constitucionais

materiais. Segundo Bulos, estas limitações estão ligadas: à separação dos Poderes,

à reserva jurisdicional, aos direitos e garantias fundamentais e ao princípio

republicano.

Bulos134 explica como a separação dos Poderes constitui

limitação ao Poder Legislativo, e, consequentemente, às comissões parlamentares

de inquérito:

Ora, se o Executivo e o Judiciário não podem realizar comissões de inquérito, o Legislativo, por sua vez, não poderá ocupar o posto de instância hegemônica de poder, a ponto de praticar atos

131





72

jurisdicionais o administrar a res pública, como se detivesse todas as funções primárias do Estado, mais especificamente, a executiva e a jurisdicional.

Outra limitação constitucional material é a reserva de

jurisdição, Moraes135 explica esta limitação:

Além dessas limitações, incide sobre a atuação das CPIs, a denominada cláusula de reserva jurisdicional, consiste na expressa previsão constitucional de competência exclusiva dos órgãos do Poder Judiciário para a prática de determinados atos.

Bulos136, seguindo o mesmo raciocínio, afirma que ―até mesmo

aqueles que possuem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais

não detêm competência para praticar atos propriamente jurisdicionais”.

Também constituem limites às Comissões Parlamentares de

Inquérito os direitos e as garantias fundamentais, como esclarece Bulos137:

(...) surgem os direitos e garantias fundamentais como limitações materiais ao labor das CPIs. A partir do momento em que o direito de investigar esbarra na disciplina constitucional das liberdades públicas, submetendo pessoas físicas e jurídicas a procedimento esdrúxulos, funcionando inquisitorialmente, deflagra-se tal proibição.

Sobre esta limitação, conclui o autor:

A ação fiscalizatória das CPIs, portanto, encontra limitações materiais nos direitos fundamentais, dentre eles a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), a honra (art. 5º, X), a intimidade (art. 5º, X), a vida privada (art. 5º, X), as imagens social (art. 5º, V) e física do homem (art. 5º, X) a cláusula do devido processo legal, os princípios da isonomia (art. 5º, caput e inc. I), do juiz e do promotor natural (art. 5º, XXXVII e LIII), da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV), da ampla defesa (art. 5º, LV), da obtenção de prova ilícita (art. 5º, LVI), da publicidade dos atos processuais (art. 5º, LX, e 93, IX), da motivação das decisões dos órgãos públicos (art. 93, IX)

etc.138

135





73

Moraes139 coaduna com Bulos, afirmando que os direitos

humanos fundamentais limitam o exercício das Comissões Parlamentares de

inquérito:

Os direitos humanos fundamentais, enquanto uma das previsões absolutamente necessárias à todas as Constituições, no sentido de consagrar o respeito à dignidade humana, garantir a limitação de poder e visar o pleno desenvolvimento da personalidade humana, são absolutamente vinculantes ao exercício dos poderes investigatórios das Comissões Parlamentares de Inquérito.

Bulos140, porém, afirma que ―os direitos e garantias

fundamentais não são limites absolutos à investigação parlamentar‖. O autor explica

que ―trata-se da incidência do princípio da convivência de liberdades, pelo qual

nenhuma prerrogativa pode ser exercida de modo danoso à ordem pública e aos

direitos e garantias fundamentais. Daí sofrer limitações ético-jurídica‖141.

O princípio republicano pode ser analisado sobre dois aspectos

em relação às Comissões Parlamentares de Inquérito, no primeiro aspecto aquele

constitui limitação a estas, no segundo, porém, o princípio dá embasamento para o

funcionamento destas comissões. Bulos142 explica o princípio republicano como

limitação:

(...) comportamentos lícitos, lastreados em condutas probas, não atingem a res publica. Comissões parlamentares de inquérito não podem perseguir, injustificadamente, aqueles administradores íntegros, homens sérios, cujo desempenho funcional esteja centrado em princípios éticos e em postulados jurídicos, que conferem legitimidade à atividade pública.

Tal princípio também serve como fundamento para a criação

das Comissões Parlamentares de Inquérito, como leciona Bulos143:

De outra parte, o princípio republicano não admite nem tolera a existência de governos arbitrários, porque noções de fiscalização e de responsabilidade fazem parte de sua essência. Nesse caso, são admissíveis CPIs. Para tanto, elas devem estar embasadas num

139






74

suporte fático determinado. Só então podem exercer o nobilitante papel de trazer à tona os desmandos e atos de corrupção.

Com base na doutrina, na jurisprudência e nos limites acima

expostos, podemos listar algumas medidas que não podem ser tomadas pelas

próprias Comissões Parlamentares de Inquérito.

Moraes144 ensina que as Comissões Parlamentares de

Inquérito não podem decretar qualquer hipótese de prisão, salvo as em flagrante

delito:

As Comissões Parlamentares de Inquérito não possuem competência constitucional para a decretação de prisões temporárias, preventivas ou quaisquer outras hipóteses, salvo as prisões em flagrante delito, uma vez que a Constituição Federal reservou ao Poder Judiciário a função de zelar pelo status libertatis individual, nos termos do art. 5º, LXI. (...) As CPIs somente poderão decretar prisões em flagrante delito, inclusive por falso testemunho, desde que, nessa hipótese, obviamente, não se trate do próprio investigado ou ainda de pessoa que deixar de revelar fatos que possam incriminá-la, em respeito ao constitucionalmente consagrado direito ao silêncio.

Vale ressaltar que as Comissões Parlamentares de Inquérito

podem decretar prisões em flagrante, pois, como determina o art. 301 do Código de

Processo Penal, qualquer pessoa do povo pode decretar este tipo de prisão.

Moraes145 afirma também que as Comissões Parlamentares de

Inquérito não poderão ―determinar aplicação de medidas cautelares, tais como

indisponibilidade de bens, arrestos, sequestro, hipoteca judiciária, proibição de

ausentar-se da comarca ou do país‖. Moraes utiliza como embasamento para esta

afirmação o voto do Ministro Sepúlveda Pertence, que, na relatoria de um processo

no Supremo Tribunal Federal, afirmou:

(...) o decreto de indisponibilidade dos bens de determinada pessoa posta sob a suspeição da CPI, qual o impetrante , mostra-se de todo excedente à mais larga interpretação da autoridade das CPIs: indisponibilidade de bens, ou medida similar – qual o arresto, o sequestro ou a hipoteca judiciária – são provimentos cautelares de sentença definitiva de condenação, os quais obviamente não se confundem com os poderes instrutórios, ou de cautela sobre a prova,

144



75

que possa admitir extensíveis aos órgãos parlamentares de investigação. (Supremo Tribunal Federal – Pleno – MS nº 23.466

AgR /DF – Relato Min. Sepúlveda Pertence – 01/07/1999) 146

Não é permitido às Comissões Parlamentares de Inquérito

restringir a presença de advogados dos indiciados, como ensina Moraes147:

(...) tendo a Constituição Federal consagrado, em seu art. 133, como princípios constitucionais a indispensabilidade e a imunidade do advogado, não poderão as CPIs, impedir que os investigados façam-se acompanhar de seus advogados, nem tampouco cercear-lhes o exercício da atividade profissional, desde que nos parâmetros delimitados pela legislação em vigo e pela própria natureza inquisitiva do inquérito parlamentar, onde inexiste o contraditório.

Bulos148, concordando com Moraes, afirma que ―as

prerrogativas de ordem profissional da advocacia, asseguradas pela Lei 8.906, de 4

de julho de 1994 (art. 7º, I a XX), garantem o comparecimento do advogado no

recinto dos trabalhos das CPI‖.

Bulos149 afirma também, com base na reserva jurisdicional, que

as Comissões Parlamentares de Inquérito não podem determinar busca e

apreensões domiciliares:

(...) pela reserva constitucional de jurisdição as comissões parlamentares de inquérito estão proibidas, ex própria auctoritate, de determinar busca e apreensão domiciliar de objetos e documentos, pois a casa é asilo inviolável do indivíduo.

Moraes150 tem idêntica linha de pensamento, incluindo também

neste rol de limitações, a impossibilidade das Comissões Parlamentares de Inquérito

determinarem a interceptação telefônica:

(...) quando o texto constitucional prevê no art. 5º, XI, a possibilidade de invasão domiciliar durante o dia, por determinação judicial, ou ainda, quando no art. 5º, XII, permite a interceptação telefônica, por ordem judicial, expressamente reservou a prática desses atos

146

Supremo Tribunal Federal, Pleno, MS nº 23.466 AgR /DF, Relator Min. Sepúlveda Pertence, julgamento dia 01/07/1999.





76

constritivos da liberdade individual aos órgãos do Poder Judiciário. Nessas hipóteses, as CPIs, carecem de competência constitucional para a prática desses atos, devendo solicitar ao órgão jurisdicional competente.

Bulos151 afirma, ainda, que as Comissões Parlamentares de

Inquérito não poderão determinar por sua própria autoridade a ―quebra de dos sigilos

de correspondência, de interceptações telefônicas, de escutas telefônicas, das

gravações telefônica e clandestina, das comunicações telegráficas e das

comunicações telemáticas‖.

Como se observa, grande parte das limitações impostas às

Comissões Parlamentares de Inquérito dizem respeito à cláusula constitucional de

reserva jurisdicional.

151


77

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A presente monografia teve como objetivo estudar sobre as

limitações às Comissões Parlamentares de Inquérito, mas precisamente quanto ao

seu poder investigativo, que lhe são impostas pela CRFB/88.

Para tal tarefa, iniciou-se, no Capítulo 1, tratando do Estado,

onde foram explicadas as teorias que justificam a sua origem, o seu conceito, os

seus elementos, a sua forma, bem como a sua organização.

No Capítulo 2, abordou-se das funções Legislativa,

Administrativa e Jurisdicional do Estado brasileiro, apresentando os órgãos que

desempenham estas funções dentro da organização da Republica Federativa do

Brasil, e dos entes compreendidos nesta.

No Capítulo 3, tratou-se das Comissões Parlamentares de

Inquérito, dos seus poderes, as formas de exercício destas no Congresso Nacional,

nas Assembleias Legislativas, nas Câmaras Municipais e na Câmara Legislativa do

Distrito Federal, as suas competências e a limitações que impostas à estas pela

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Quanto às hipóteses levantadas na introdução do presente

trabalho, passa-se a analisá-las:

Hipótese 1: as Comissões Parlamentares de Inquérito somente

estão impedidas de decretar prisões, exceto as em flagrante delito.

Esta hipótese restou parcialmente confirmada, pois as

Comissões Parlamentares de Inquérito não podem decretar prisões, exceto as em

flagrante delito, porém, estas comissões sofrem outras diversas limitações,

principalmente em face da cláusula constitucional de reserva de jurisdição.

Hipótese 2: os poderes das Comissões Parlamentares de

Inquérito Federais não são extensíveis às estaduais, municipais e distrital.

78

Esta hipótese não foi confirmada, pois o Supremo Tribunal

Federal, com base no princípio federativo, decidiu que os poderes investigativos das

Comissões Parlamentares de Inquérito no âmbito do Congresso Nacional são

extensíveis às criadas no âmbito do Poder Legislativo dos Estados-membros, e, por

consequência, devem ser extensíveis aos Poderes Legislativos dos Municípios e do

Distrito Federal.

Hipótese 3: as Comissões Parlamentares de Inquérito somente

poderão investigar atos ligados ao Poder Público.

Esta hipótese foi confirmada, haja vista que não é permitido às

Comissões Parlamentares de Inquérito investigarem sobre assuntos de ordem

privada, quando estes não possuem nexo com a gestão da coisa pública.

79

REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS

ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do estado. São Paulo: Saraiva, 1994.

AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. 44. ed. São Paulo: Globo, 2005.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. São Paulo: Celso Bastos Editora, 2002.

BULOS, Uadi Lammêgo. Comissão parlamentar de inquérito: técnica e prática. São Paulo: Saraiva, 2001

CAVALCANTI, Juliano Luis. A comissão parlamentar de inquérito no âmbito municipal. Leme: Mizuno, 2006.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2003.

FERREIRA, Pinto. Curso de direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 1998.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 32. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 1998.

MENEZES, Anderson de. Teoria geral do estado. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1996.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006.

PINHO, Rodrigo César Rebello. Da organização do estado, dos poderes e histórico das constituições. São Paulo: Saraiva, 2000.

REALE, Miguel. Teoria do direito e do estado. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.

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