ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Direito Administrativo | Luciano Franco

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ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Chegamos numa aula fundamental, qual seja, a organização de toda a administração pública brasileira. Saber diferenciar uma administração direta de uma indireta é o básico do que se cobra em provas de concurso, logo, atenção redobrada a partir de agora.

A organização político-administrativa brasileira compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos detentores de autonomia administrativa, gerencial, financeira e, principalmente, POLITICA.

FORMAS DE AGIR NA ESFERA ADMINISTRATIVA

Centralização:

O próprio ente federativo é quem age, por meio de um único órgão (centralização concentrada) ou de dois ou mais órgãos (centralização desconcentrada). No campo administrativo, a atuação centralizada por meio de um único órgão é de aplicação teórica, haja vista as diversas atribuições constitucionais dos entes políticos.

Desconcentração:

Distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica. As tarefas ou atividades são distribuídas de um centro para setores periféricos ou de escalões superiores para escalões inferiores. É uma técnica administrativa.

Descentralização:

É o deslocamento, distribuição ou transferência da prestação do serviço para a Administração Indireta ou para um particular. Nesse caso, não há relação de hierarquia ou de subordinação, existindo apenas a vinculação, o controle de finalidade ou a supervisão ministerial.



Modalidades de Descentralização Administrativa

Descentralização por Colaboração: Ocorre quando a execução de um serviço público é transferida à pessoa jurídica de direito privado, ou mesmo à pessoa física, por meio de contrato ou ato administrativo, conservando o Poder Público a titularidade do serviço. Ex.: concessão ou permissão de serviços públicos.

Descentralização por Serviços: Também denominada de descentralização funcional ou técnica, é aquela em que o Poder Público cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado, atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de determinado serviço público. Exemplo da FUNASA e da ECT. No Brasil, dá-se exclusivamente por lei.

Descentralização Social: “Consiste em retirar do Estado a execução direta ou indireta de atividade de relevância coletiva que possam ser cometidas a unidades sociais já existentes, personalizadas ou não, como a família, o bairro, as agremiações esportivas, associações profissionais, as igrejas, os clubes de serviço, as organizações comunitárias etc., mediante simples incremento de autoridade e institucionalização jurídica adequada, de modo a que possam promover, elas próprias, sua execução” (Diogo de Figueiredo Moreira Neto).

ADMINISTRAÇÃO DIRETA

Também chamada de Administração Pública Centralizada, existe em todos os níveis das Esferas do Governo, Federal, Estadual, Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. É em si, a própria Administração Pública.

ATENÇÃO: Ao falarmos da Administração Direta é inevitável citarmos os órgãos públicos, pois esta administração se perfaz pela existência destes.

TEORIAS

Teoria do Mandato: O agente atuaria como mandatário da pessoa jurídica à qual estaria ligado.



Teoria da Representação: O agente público faria a representação da entidade, funcionando como uma espécie de “tutor” desta.

Teoria do Órgão: Os agentes públicos são verdadeiros veículos da expressão do Estado. Toda a conduta dos agentes é imputada ao órgão, o qual, por sua vez, encontra-se ligado à entidade possuidora de personalidade jurídica, quem, ao fim, acaba respondendo a eventuais questionamentos jurídicos.

Teoria da Identidade ou Subjetiva: Órgãos e agentes formam uma unidade única e inseparável, de forma que o órgão se confunde com a pessoa do próprio agente público.

ÓRGÃOS PÚBLICOS

Para Hely Meirelles órgãos públicos “são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que “são atributos ao corpo e não das partes".

Sabemos que personalidade jurídica significa a possibilidade de assumir direitos e obrigações. Assim, os órgãos na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam não a sua própria vontade, mas, a vontade do ente ou da entidade a que pertencem e a



vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas).

No entanto, e isto é muito importante, embora não tenham personalidade jurídica, os órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por mandado de segurança. Essa prerrogativa é denominada de capacidade judiciária ou capacidade processual, e é entregue aos órgãos em raríssimas exceções!

IMPORTANTE: essa capacidade processual só a têm os órgãos independentes e os autônomos, visto que os demais – superiores e subalternos -, em razão de sua hierarquização, não podem demandar judicialmente, uma vez que seus conflitos de atribuições serão resolvidos administrativamente pelas chefias a que estão subordinados.

MUITO IMPORTANTE: Para se ter noção do que representa um órgão, lembre-se que:

- ÓRGÃO É PRODUTO DA DESCONCENTRAÇÃO ADMININISTRATIVA.

- ÓRGÃO NÃO TEM VIDA, NÃO TEM PATRIMÔNIO, NÃO TÊM DIREITOS.

- ÓRGÃO NÃO TEM CAPACIDADE POSTULATÓRIA.

- MAS O ÓRGÃO TEM CNPJ!!!

CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS

A) Quanto a posição estatal: esta classificação está ligada à hierarquização da Administração Pública onde encontramos órgãos superiores em relação a outros inferiores. Assim temos:

ÓRGÃOS INDEPENDENTES - são aqueles originários da Constituição e representativos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Não têm subordinação hierárquica ou funcional, sujeitando-se exclusivamente aos controles constitucionais que permitem o controle de um Poder pelo outro (sistema de freios e contrapesos).



• Casas Legislativas - Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores.

• Chefias do Executivo – Presidência da República, Governadorias, Prefeituras.

• Tribunais Judiciários e Juízes singulares.

• Ministério Público – da União e dos Estados.

• Tribunais de Contas – da União, dos Estados, dos Municípios.

ÓRGÃOS AUTÔNOMOS - são os que se encontram na cúpula da Administração logo abaixo dos independentes, sendo a estes subordinados. Esses órgãos têm autonomia administrativa, financeira e técnica. Cuidam de planejamento, supervisão, coordenação e controle.

• Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais.

• Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e Municípios.

• Estado Maior das Forças Armadas.

• Consultoria Geral da República.

ÓRGÃOS SUPERIORES - não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, dentro de sua área de competência, com responsabilidade pela execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos.

• Gabinetes

• Inspetorias-Gerais

• Coordenadorias

• Departamentos

• Divisões.



ÓRGÃOS SUBALTERNOS - representam o último escalão da Administração, com reduzido poder decisório e com predominância de atribuições de execução, a exemplo das atividades-meios e atendimento ao público.

• Portarias

• Sessão de expediente

B) Quanto à sua estrutura: Aqui o autor usa da composição do órgão, ou seja, se há ou subdivisões dentro do organograma do órgão, sendo eles:

ÓRGÃOS SIMPLES - também chamados de unitários, têm um só centro de competência. Ex.: Presidência da República, Portarias.

ÓRGÃOS COMPOSTOS - têm em sua estrutura inúmeros outros órgãos menores, uns exercendo função idêntica à principal, ou seja, atividade fim e outras exercendo uma função auxiliar diferente da principal, ou seja, atividade meio. Ex.: Secretarias e Ministérios.

C) Quanto à sua atuação funcional: aqui temos uma divisão por ordem de mando, ou seja, as ordens são emanada por uma ou várias pessoas dentro do órgão. Assim temos:

SINGULARES OU UNIPESSOAIS - são aqueles que apresentam um só titular que é o chefe e representante do mesmo e que apesar de



contar com muitos outros agentes auxiliares, desempenha a função principal do órgão individualmente. A formação e manifestação de vontade não dependem do acorde de nenhuma outra autoridade. Ex.: o Presidente da República, as Governadorias dos Estados e os Prefeitos Municipais.

COLEGIADOS OU PLURIPESSOAIS - são aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros, não prevalecendo a vontade pessoal do chefe ou de qualquer outro integrante. Ex.: as Corporações Legislativas, os Tribunais e as Comissões deliberam e decidem por seus plenários e câmaras, mas se fazem representar juridicamente e se administram por seus presidentes, chefes ou procuradores.

D) Quanto às funções exercidas:

ÓRGÃOS ATIVOS – são os que produzem ações, os atos necessários para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica da qual fazem parte. Os Ministérios e Secretárias são exemplos desses órgãos ativos.

ÓRGÃOS DE CONSULTA – produzem os pareceres e as opiniões necessárias para a tomada de decisão por parte dos órgãos ativos. Exemplo de órgãos consultivos: as assessorias jurídicas integrantes das estruturas dos Ministérios.

ÓRGÃOS DE CONTROLE – são aqueles responsáveis por acompanhar e fiscalizar outros órgãos. Ex.: Tribunal de Contas da União.



E) Quanto à esfera de ação (Maria Sylvia Zanella Di Pietro):

ÓRGÃOS CENTRAIS – são aqueles que exercem atribuições em todo o território nacional, estadual ou municipal. São exemplos: as Casas Legislativas, os Ministérios, as Secretarias de Estado e as de Município.

ÓRGÃOS LOCAIS – atuam apenas sobre uma parte do território, como as Delegacias Regionais da Receita Federal, as Delegacias de Polícia, os Postos de Saúde.



ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

A Administração Indireta se constitui das entidades dotadas de personalidade jurídica própria, oriundas da DESCENTRALIZAÇÃO e compreendem as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.



AUTARQUIA

Criação/extinta diretamente por lei específica.

Pessoa jurídica de direito público

Pessoal é ocupante de cargo público (estatutário) e chamamos de servidor.

Regime tributário - imunidade de impostos no que se refere ao patrimônio renda e serviços relacionados às suas finalidades essenciais.

Desempenha serviço público descentralizado.



LEI Nº 10.411, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2002.

Altera e acresce dispositivos à Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários.

Art. 1º Os arts. 5º, 6º , 16 e 18 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 5º É instituída a Comissão de Valores Mobiliários, entidade autárquica em regime especial, vinculada ao Ministério da Fazenda, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa independente, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária.”

FUNDAÇÃO PÚBLICA

Criação autorizada por lei específica e lei complementar irá definir as áreas de sua atuação (OBJETO).

Pessoa jurídica de direito público.

Pessoal é ocupante de cargo público (estatutário) e chamamos de servidor.

Regime tributário - imunidade de impostos no que se refere ao patrimônio renda e serviços relacionados às suas finalidades essenciais.

Desempenha serviço público descentralizado.

DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967

Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.



TÍTULO I

DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL

Art. 1º O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado.

Art. 2º O Presidente da República e os Ministros de Estado exercem as atribuições de sua competência constitucional, legal e regulamentar com o auxílio dos órgãos que compõem a Administração Federal.

Art. 3º Respeitada a competência constitucional do Poder Legislativo estabelecida no artigo 46, inciso II e IV, da Constituição , o Poder Executivo regulará a estruturação, as atribuições e o funcionamento dos órgãos da Administração Federal.

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas.

Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:

I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência



administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.

(...)

§ 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações.

CAPÍTULO III

DAS FUNDAÇÕES

Art. 62. Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura pública ou testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la.

Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para fins de:

I – assistência social; II – cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; III – educação; IV – saúde;

V – segurança alimentar e nutricional;

VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;



VII – pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias alternativas, modernização de sistemas de gestão, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos;

VIII – promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos direitos humanos;

IX – atividades religiosas; e X – (VETADO).

CAPÍTULO III

DAS FUNDAÇÕES

Art. 63. Quando insuficientes para constituir a fundação, os bens a ela destinados serão, se de outro modo não dispuser o instituidor, incorporados em outra fundação que se proponha a fim igual ou semelhante.

(...)

Art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde situadas.

§ 1 º Se funcionarem no Distrito Federal ou em Território, caberá o encargo ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.

§ 2º Se estenderem a atividade por mais de um Estado, caberá o encargo, em cada um deles, ao respectivo Ministério Público.

* E as Fundações autárquicas/governamentais estão sob a tutela do MPF!?

BASE CONSTITUCIONAL - Art. 37, CF/88: (...)

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (EC nº 19/98)



SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

Criação autorizada por lei específica, com registro em cartório específico.

Pessoa jurídica de direito privado - titular de direitos e obrigações próprios distintos da pessoa que a instituiu.

Forma de organização societária – APENAS SOCIEDADE ANÔNIMA S/A.

Composição do capital – Cabe investimento privado, mas desde que a maioria do capital votante seja público. CAPITAL MISTO.

Foro para solução dos conflitos – Sempre é JUSTIÇA ESTADUAL.

Pessoal é ocupante de emprego público, e é chamado de empregado público.

Regime tributário é o mesmo das empresas privadas, salvo alguns privilégios para prestadoras de serviço público.

Explora predominantemente atividade econômica (art. 173, CF/88); embora também possa prestar serviços públicos (CF/88, art. 175).

IMPORTANTE: Nenhuma das entidades, mesmo àquelas de direito privado, estão sujeitas à FALÊNCIA ou PENHORA, dado que estes



institutos são incompatíveis com os ditames de direito público ou bens e valores tidos como públicos.

ATENÇÃO: Muito cuidado com a nova lei das estatais, a Lei nº 13.303/16 que determina vários assuntos destas EP e SEM, independentemente se são federais, estaduais ou municipais, dentre eles, o conceito de cada uma, regime, formas de controle e principalmente a parte de licitações e contratos, agora regida quase que integralmente pela referida lei no âmbito das estatais.

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