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PARA APRENDER

POLÍTICAS PÚBLICAS

Unidade XII – Federalismo e Descentralização de Políticas Públicas no Brasil: Organização e Funcionamento da Política de Educação Básica – Fundeb. Organização e Funcionamento do Programa De Aceleração do Crescimento - Pac

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UNIDADE XII

FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL:

ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA POLÍTICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA – Fundeb.

ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO

CRESCIMENTO - PAC

Esse texto é uma continuação do Texto de Apoio XI, no qual foram analisados a organização e funcionamento de políticas públicas no Brasil sob a perspectiva do federalismo e da descentralização. Enquanto no Texto de Apoio XI foram estudados o SUS e o SUAS, aqui serão estudados a Política de Educação Básica ( especial-mente o Fundeb) e o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.

12.1-A Coordenação Intergovernamental na Educação

Ao analisar as políticas sociais e o problema da coordenação federativa no Brasil, Marta ARRETCHE, aponta dois aspectos de particular relevância. Primeiro, a distribuição de competências concorrentes somada à autonomia política e iscal dos governos estaduais e municipais lhes proporciona amplíssimos graus de liberda-de quanto a ter, ou não, uma agenda própria de políticas sociais e a implementar, ou não, programas nessas áreas. E, mesmo no caso da educação, em que a regra cons-titucional obriga a gastar 25% das suas receitas em ensino, cada um dos governos subnacionais estabeleceu a sua própria prioridade de gasto.

A segunda proposição essencial é a de que CF-88 não alterou a estrutura ins-titucional de gestão das políticas sociais herdada do regime militar, de tal maneira que no início dos anos 1990 a distribuição federativa dos encargos resultava mais da forma como os serviços foram organizados em cada política especíica. E que a sua coordenação dependeu em grande parte desses arranjos institucionais herdados.

4 Unidade XII – Federalismo e Descentralização de Políticas Públicas no Brasil: Organização e Funcionamento da Política de Educação Básica – Fundeb. Organização e Funcionamento do Programa De Aceleração do Crescimento - Pac

Maria das Graças Rua com Roberta Romanini

A educação fundamental, por exemplo, herdou uma estrutura previamente descen-tralizada, sendo que a rede estadual e a rede municipal de ensino operavam e operam de modo inteiramente independente. A CF-88 estabeleceu a obrigatoriedade da apli-cação de 25% das receitas dos estados e municípios no ensino e dispôs que o Ensino Fundamental deveria ser oferecido preferencialmente pelos governos municipais. Ao governo federal coube o inanciamento dos programas suplementares à educação.

Dadas as desigualdades dos estados entre si, e dos municípios entre si, a de-cisão do governo federal por um objetivo nacional na educação exigiu a adoção da estratégia da emenda constitucional que, segundo ARRETCHE signiicou uma mini-reforma tributária na esfera estadual, já que, a cada ano, 15% das receitas dos estados e municípios são automaticamente retidas e contabilizadas em um Fundo especial, e as receitas são redistribuídas, no interior de cada Estado, entre os gover-nos estadual e municipais de acordo com o número de matrículas. Para alcançar seus objetivos o governo federal constitucionalizou as transferências intraestaduais, eli-minando as incertezas quanto ao recebimento dos recursos; e criou um incentivo aos governos locais, uma vez que o recebimento dos recursos passou a estar vinculado à oferta de matrículas.

A estratégia de condicionar as transferências de recursos à adesão dos gover-nos locais à agenda do governo federal mostrou grande capacidade de indução das escolhas dos primeiros. E, onde o governo federal não tinha outros recursos institu-cionais para obter tal resultado, adotou – com sucesso – a constitucionalização dos encargos. Isso ocorreu não somente na educação básica, como também na saúde, onde as receitas também foram vinculadas aos níveis de gasto. Todavia, ARRET-CHE aponta que essa estratégia encontra limites nas desigualdades pré-existentes de capacidade de gasto, o que leva a reproduzir as desigualdades horizontais entre os governos subnacionais.

Ao analisar essa modalidade de coordenação federativa, ABRUCIO (2005) chama a atenção para o fato de que a estratégia adotada operou tanto no sentido ver-tical (inter-regiões e entre estado-municípios), como horizontal (inter-municípios), reduzindo as desigualdades presentes na rede pública de ensino. Isso, para o autor, torna essa política única no federalismo brasileiro. As mudanças introduzidas pelo Fundeb não alteraram nem a lógica de coordenação interfederativa, nem a lógica do cálculo do inanciamento: tanto o Fundef quanto o Fundeb utilizam o número total de matrículas de alunos para deinir o quanto cada governo vai receber. O que foi alterado foi o tempo de vigência do Fundo, a abrangência, o montante de recursos e sua progressiva expansão, as fontes de recursos que passaram a compor o novo Fundo, e o número de alunos beneiciados, pois o Fundeb cobre todas as matrículas da Educação Básica – da creche até o Ensino Médio, inclusive Educação de Jovens e Adultos (EJA).



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12.2-Os princípios constitucionais da política de educação

A Constituição Federal de 1988 declara que: “Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colabo-ração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualiicação para o trabalho”. Os princípios básicos que regem a oferta do ensino, conforme o art. 206, são:

(i) igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; (ii) liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e

o saber; (iii) pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de ins-

tituições públicas e privadas de ensino; (iv) gratuidade do ensino público em estabelecimentos oiciais; (v) valorização dos proissionais da educação escolar, garantidos, na forma da

lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;

(vi) gestão democrática do ensino público, na forma da lei; (vii) garantia de padrão de qualidade; e(viii) piso salarial proissional nacional para os proissionais da educação es-

colar pública, nos termos de lei federal.

Quanto à Educação Básica, a Constituição assevera, no art. 208, que o dever do Estado com a educação será efetivado, entre outros, mediante: a garantia da Edu-cação Básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria (art. 208, inciso I); educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 anos de idade (art. 208, inciso IV); e atendimento ao educando, em todas as etapas da Edu-cação Básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde (art. 208, inciso VII). Esse mesmo dis-positivo traz o acesso ao ensino obrigatório e gratuito como um direito público sub-jetivo (art. 208, §1º), e a possibilidade de responsabilidade da autoridade competente caso não haja oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder público, ou sua oferta seja irregular (art. 208, §2º). Já o art. 209 preceitua que o ensino é livre à iniciativa privada, atendidos o cumprimento das normas gerais da educação nacional e a auto-rização e avaliação de qualidade pelo Poder público.

A organização dos sistemas de ensino da União, dos estados, do Distrito Fede-ral e dos municípios deve suceder em regime de colaboração, como ixa o art. 211. A própria Constituição já traça um parâmetro para a divisão de competências entre os entes federativos na formulação e na implementação da política educacional – “Art. 211,



§1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, inan-ciará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e inanceira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;

§2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na edu-cação infantil;

§3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fun-damental e médio;

§4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Dis-trito Federal e os Municípios deinirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório;

§5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular”.

As características gerais do Plano Nacional de Educação (PNE) são apontadas no art. 214 – estabelecido por lei, o PNE terá duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e deinir diretri-zes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e o desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades, por meio de ações integradas dos Poderes Públicos das diferentes esferas federativas que conduzam:

(i) à erradicação do analfabetismo;(ii) à universalização do atendimento escolar; (iii) à melhoria da qualidade do ensino; (iv) à formação para o trabalho; (v) à promoção humanística, cientíica e tecnológica do País; e(vi) ao estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educa-

ção como proporção do produto interno bruto (PIB).

12.3 – As Regras de Funcionamento da Educação Básica: a LDB

As diretrizes e as bases da educação brasileira são estabelecidas pela Lei 9.394, de 1996, a “Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional” (LDB). Ela vem sofrendo várias alterações por outras leis, sendo as mais recentes delas datadas de 2013. Seu art. 1º coloca uma interpretação ampla do que é educação – educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convi-vência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais. Sobre os princípios que disciplinam a ministração do ensino, às disposições constitucionais, a LDB acrescenta os seguintes:



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(i) respeito à liberdade e apreço à tolerância; (ii) valorização da experiência extra escolar; (iii) vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais; e(iv) consideração com a diversidade étnico-racial (art. 3º). No que diz respeito ao dever de promoção da educação pelo Estado, o art. 4º

da LDB especiica o que a Constituição previu, indicando que a Educação Básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, organiza-se em:

(a) pré-escola; (b) Ensino Fundamental; e (c) Ensino Médio.

O mesmo art. 4º acrescenta, em seus incisos, as garantias de (i) acesso público e gratuito aos Ensinos Fundamental e Médio para todos os que não os concluíram na idade própria, e de (ii) vaga na escola pública de educação infantil ou de Ensino Fundamental mais próxima de sua residência a toda criança a partir do dia em que completar 4 anos de idade. Novamente, conirmando e complementando o que a Constituição garante, o art. 5º assegura que o acesso à Educação Básica obrigatória é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituí-da e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder público para exigi-lo. Adiciona-se que, em todas as esferas administrativas, o Poder público deve garantir em primeiro lugar o acesso ao ensino obrigatório, contemplando em seguida os demais níveis e modalidades de ensino, conforme as prioridades constitucionais e legais (art. 5º, §2º).

A LDB dispõe também sobre a organização da educação nacional, discrimi-nando, no art. 9º, as competências da União, entre as quais estão: elaborar o PNE, em colaboração com os estados, o Distrito Federal e os municípios; prestar assis-tência técnica e inanceira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à esco-laridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva; estabelecer, em colaboração com os estados, o Distrito Federal e os municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum; e assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no Ensino Fundamental, Médio e Superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a deinição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino. O §1º do art. 9º determina, ainda, que deve haver, na estrutura educacional, um Conselho Nacional de Educação (CNE), com funções normativas e de supervisão e atividade permanente, criado por lei.



O CNE foi previsto, originalmente, pela Lei nº 9.131, de 19951. Uma das te-máticas principais dessa Lei é incluir dispositivos relativos ao CNE na Lei nº 4.024, de 1961, que, por sua vez, encontra-se quase integralmente revogada pela LDB, salvo por alguns esses seus artigos incluídos em 1995, que continuam vigorando atualmente (embora tenham sofrido várias alterações nas décadas seguintes). Assim, o art. 6º, §1º da Lei 4.024 declara que, no desempenho de suas funções, o Ministério da Educação (MEC) deve contar com a colaboração do CNE e das Câmaras que o compõem.

O CNE é formado pelas Câmaras de Educação Básica e de Educação Supe-rior, tendo atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação, de forma a assegurar a participação da sociedade no aperfei-çoamento da educação nacional (art. 7º). Entre suas competências, estabelecidas no art. 7º, §1º, destacam-se: subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do PNE; assessorar o MEC no diagnóstico dos problemas e deliberar sobre medidas para aperfeiçoar os sistemas de ensino, especialmente no que diz respeito à integração dos seus diferentes níveis e modalidades; e analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação educacional, no que diz respeito à integração entre os diferentes níveis e modalidade de ensino. A escolha e a nomeação dos conselhei-ros são feitas pelo presidente da República, sendo que, pelo menos a metade deles, obrigatoriamente, deve ser selecionada entre os indicados em listas elaboradas espe-cialmente para cada Câmara, mediante consulta a entidades da sociedade civil (art. 8º, §1º), devendo levar em conta a necessidade de estarem representadas todas as regiões do País e as diversas modalidades de ensino, de acordo com a especiicidade de cada colegiado (art. 8º, § 5º). Os conselheiros possuem mandato de quatro anos, permitida uma recondução para o período imediatamente subsequente, havendo re-novação de metade das Câmaras a cada dois anos (art. 8º, §6º).

Prosseguindo a análise da LDB, tem-se que os estados e o Distrito Federal incumbem-se de atribuições tais como: deinir, com os municípios, formas de cola-boração na oferta do Ensino Fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos inanceiros disponíveis em cada uma dessas esferas; elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacio-nais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus municípios; baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; assegurar o Ensino Fundamental e oferecer, com prioridade, o Ensino Médio a todos que o demandarem (art. 10).

1 Atualmente, o MEC entende que o Conselho Nacional de Educação (CNE) constitui um órgão colegiado delibe-rativo, cujas atribuições são normativas e de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação no desempenho das funções e atribuições do Poder público federal relacionadas à educação. Suas principais competências são: formular e avaliar a Política Nacional de Educação, zelar pela qualidade do ensino, velar pelo cumprimento da legislação educacional e assegurar a participação da sociedade no aprimoramento da educação brasileira. Infor-mação disponível em: <http://portal.mec.gov.br/index.php? option=com_content&view=article&id=12449&Ite-mid=754>. Acesso em: 13 jun. 2013.



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Aos municípios restam as competências, entre outras, de: organizar, manter e desenvolver órgãos e instituições oiciais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos estados; baixar normas comple-mentares para o seu sistema de ensino; oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o Ensino Fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição à manutenção e ao desenvolvimento do ensino; os municípios po-derão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de Educação Básica (art. 11).

Aos sistemas de ensino cabe deinir as normas da gestão democrática do ensi-no público na Educação Básica, segundo o art. 14 explica, de acordo com as suas pe-culiaridades e conforme os princípios da participação dos proissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e da participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. Eles também devem garantir às unidades escolares públicas de Educação Básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão inanceira, observadas as normas gerais de Direito Financeiro Público (art. 15).

Desse modo, o art. 16 da LDB distingue que o sistema federal de ensino com-preende as instituições de ensino mantidas pela União, as Instituições de Educação Superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os órgãos federais de educação.

Os sistemas de ensino dos estados e do Distrito Federal, descritos no art. 17, envolvem as instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder público estadual e pelo Distrito Federal; as instituições de Educação Superior mantidas pelo Poder público municipal; as instituições de Ensino Fundamental e Médio criadas e mantidas pela iniciativa privada; os órgãos de educação estaduais e do Distrito Fe-deral, respectivamente; e, no Distrito Federal, as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada, integram seu sistema de ensino.

Os sistemas municipais de ensino, a seu turno, consoante o art. 18, abarcam: as instituições do Ensino Fundamental, Médio e de educação infantil mantidas pelo Poder público municipal; as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; e os órgãos municipais de educação.

12.3.1-O Planejamento Educacional

A respeito da Educação Básica, o art. 22 caracteriza suas inalidades, que são desenvolver o educando, assegurando-lhe a formação comum indispensável para o exercício da cidadania, e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estu-dos posteriores. A Educação Básica, nos níveis Fundamental e Médio, organiza-se segundo algumas regras comuns, como as relativas à carga horária mínima anual, à classiicação em séries ou etapas e classes ou turmas, à veriicação do rendimento



escolar (art. 24), aos conteúdos curriculares (arts. 26 e 27), e à oferta de Educação Básica em áreas rurais (art. 28); cabendo ao respectivo sistema de ensino, tendo em vista as condições disponíveis e as características regionais e locais, estabelecer o parâmetro para o atendimento das condições impostas pela LDB (art. 25). O art. 26 dispõe sobre os currículos da educação infantil, do Ensino Fundamental e do Ensino Médio, que devem ter base nacional comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar, por uma parte diversiicada, exigida pelas características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos educandos.

A inalidade da educação infantil, oferecida em creches e pré-escolas (art. 30) é o desenvolvimento integral da criança de até 5 anos, em seus aspectos físico, psi-cológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade, como prevê o art. 29. Já o Ensino Fundamental obrigatório, com duração de 9 anos, gratuito na escola pública, inicia-se aos 6 anos de idade, e tem por objetivo a for-mação básica do cidadão, mediante: o desenvolvimento da capacidade de aprender; a compreensão dos ambientes natural e social; e o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade e tolerância (art. 32). Por im, o art. 35 estabelece as inalidades do Ensino Médio (com duração mínima de três anos): a consolidação e o aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no ensino fundamental; a prepara-ção básica para o trabalho e a cidadania do educando; o aprimoramento do educando como pessoa humana; a compreensão dos fundamentos cientíico-tecnológicos dos processos produtivos, relacionando a teoria com a prática.

Soma-se, no art. 36-A, a possibilidade de o Ensino Médio, preparar o educan-do para o exercício de proissões técnicas, de maneira a conduzi-lo à habilitação pro-issional técnica de nível médio (art. 36-C, inciso I). Ademais, a educação de jovens e adultos é descrita no art. 37, sendo destinada àqueles que não tiveram acesso ou continuidade de estudos no Ensino Fundamental e Médio na idade própria.

Outros artigos deinem formas de colaboração entre os entes federativos para a formação dos proissionais de magistério2 e seu provimento (arts. 62 e 67). O art. 87, §1º ixa que a União deve encaminhar, ao Congresso Nacional, o PNE, com di-retrizes e metas para os dez anos seguintes. Atualmente, se encontra em fase de for-mulação um novo PNE, que vigorará de 2011 a 2020, tendo sido enviado o projeto de lei ao Congresso em dezembro de 2010, entretanto, ele ainda não foi aprovado3.

O último PNE foi aprovado sob a forma da Lei nº 10.172, de 2001, criando metas para a educação brasileira, com previsão de duração de dez anos (art. 1º). A

2 O art. 22, inciso II da Lei do FUNDEB conceitua “proissionais do magistério da educação” como: docentes e proissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência, em funções de direção ou ad-ministração escolar, de planejamento, de inspeção, de supervisão, de orientação educacional e de coordenação pedagógica.

3 Informação disponível em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&id=16478&Itemid =1107> e <http://www.todospelaeducacao.org.br/comunicacao-e-midia/educacao-na-midia/27418/votacao -do-plano-nacional-de-educacao-esta-atrasada-ha-3-anos/>. Acesso em: 13 jun. e 20 jul. 2013.



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partir dele, os estados, o Distrito Federal e os municípios deveriam elaborar planos decenais correspondentes (art. 2º). Segundo o art. 3º, a União, em articulação com os demais entes federativos e a sociedade civil, deveria proceder a avaliações periódi-cas da implementação do PNE, com acompanhamento do Poder Legislativo (art. 3º, §1º). O art. 4º airma que a União instituirá o Sistema Nacional de Avaliação e esta-belecerá os mecanismos necessários ao acompanhamento das metas constantes do PNE, e o art. 5º determina que os planos plurianuais das entidades federativas devem ser ordenados de modo a dar suporte às metas constantes do PNE e dos respectivos planos decenais.

O PNE aprovado em 2001 trouxe como objetivos: a elevação global do nível de escolaridade da população, a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis, a redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à permanên-cia, e a democratização da gestão do ensino público. Também incluía as seguintes prioridades: garantia de Ensino Fundamental obrigatório de oito anos a todas as crianças de 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanência na escola e a conclusão desse Ensino; garantia de Ensino Fundamental a todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria ou que não o concluíram; ampliação do atendimento nos demais níveis de ensino; valorização dos proissionais da educação; e desenvol-vimento de sistemas de informação e de avaliação em todos os níveis e modalidades de ensino.

No tocante às metas na área educacional, cumpre destacar o Decreto nº 6.094, de 2007, que dispõe sobre a implementação do “Plano de Metas Compromisso To-dos pela Educação”, pela União, em regime de colaboração com municípios, Distrito Federal e estados, e a participação das famílias e da comunidade (gestão participati-va na rede de ensino), mediante programas e ações de assistência técnica e inancei-ra, visando a mobilização social pela melhoria da qualidade da Educação Básica. No Compromisso, algumas das diretrizes apresentadas são: elaborar planos de educação e instalar Conselhos de Educação, quando inexistentes; integrar os programas da área da educação com os de outras áreas como saúde, esporte, assistência social, cultura, dentre outras; transformar a escola num espaço comunitário; irmar parce-rias externas à comunidade escolar, visando a melhoria da infraestrutura da escola ou a promoção de projetos socioculturais e ações educativas; divulgar na escola e na comunidade os dados relativos à área da educação, com ênfase no Índice de Desen-volvimento da Educação Básica (IDEB).

O art. 3º do Decreto coloca que a qualidade da Educação Básica será aferida, objetivamente, com base no IDEB, calculado e divulgado periodicamente pelo Insti-tuto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), a partir dos dados sobre rendimento escolar, combinados com o desempenho dos alunos, constantes do censo escolar e do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB). O parágrafo único do art. 3º deine o IDEB como o indicador objetivo para a verii-



cação do cumprimento de metas ixadas no termo de adesão voluntária, que vincula o município, estado ou Distrito Federal ao Compromisso (art. 4º).

Vale mencionar que o INEP promove estudos, pesquisas e avaliações sobre o Sistema Educacional Brasileiro com o propósito de subsidiar a formulação e a implementação de políticas educacionais a partir de parâmetros de qualidade (como avaliações de desempenho) e equidade. O SAEB4 constitui um sistema de avaliação em larga escala, cuja primeira medição efetuada data de 1990 (BRASIL, PDE/SAEB 2011). Ele é composto por duas avaliações complementares – a ANEB e a Prova Brasil.

A ANEB analisa o desempenho de estudantes das redes públicas e privadas do País de maneira amostral (nas áreas rural e urbana), entre os matriculados no 5º e 9º anos do Ensino Fundamental e no 3º ano do Ensino Médio, sendo os resultados apresentados para cada estado, para as regiões e para o Brasil como um todo; ao passo que a Prova Brasil é aplicada censitariamente aos alunos de 5º e 9º anos do Ensino Fundamental, nas redes estaduais, municipais e federais somente públicas, de área rural e urbana, em escolas que tenham no mínimo 20 estudantes matriculados na série avaliada5. Por ser universal, a Prova Brasil expande o alcance dos resultados oferecidos pela ANEB, fornecendo médias de desempenho para o Brasil, para as regiões e para cada um dos estados e municípios, e para as escolas participantes. As avaliações do SAEB são realizadas a cada dois anos, quando são aplicadas provas de Língua Portuguesa e Matemática, além de questionários socioeconômicos aos alunos participantes e à comunidade escolar (BRASIL, PDE/SAEB 2011).

12.3.2- O Financiamento da Educação Básica

As linhas gerais do inanciamento da política educacional brasileira, compre-endendo os sistemas de ensino federal, estadual e municipal, estão previstas na Cons-tituição Federal – “Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. A Carta de 1988 declara, inclusive,

4 O Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) é composto por dois processos: a Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb) e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc). A Aneb é realizada por amos-tragem das Redes de Ensino, em cada unidade da Federação e tem foco nas gestões dos sistemas educacionais. Por manter as mesmas características, a Aneb recebe o nome do Saeb em suas divulgações. Por sua vez, a Aneb (tam-bém denominada de Saeb) é uma avaliação amostral que visa apresentar também resultados de desempe-nho em Língua Portuguesa e Matematica por estado, região e país, localização (urbana/rural),dependên-cia administrativa (redes municipal, estadual, federal e particular), além de outros estratos de interesse.

A partir das informações da ANEB, o MEC e as Secretarias Estaduais de Educação podem deinir ações vol-tadas para a correção dos problemas identiicados e dirigir seu apoio técnico e inanceiro tanto para o desenvolvimento e aperfeiçoamento das redes de ensino, quanto para a redução das desigualdades ainda existentes no sistema educacional.

5 Informação disponível em: <http://provabrasil.inep.gov.br>. Acesso em: 13 jun. 2013.



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que a parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos demais entes federativos, ou pelos estados aos seus municípios, não é considerada, para efeito desse cálculo, receita do governo que a transferir (art. 212, §1º), e que a distribuição dos recursos públicos deve garantir prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório (art. 212, §3º).

Especiicamente acerca da Educação Básica, a Constituição detalha que ela contará com uma fonte adicional de inanciamento – a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei, com cotas estaduais e muni-cipais da arrecadação distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matricu-lados na Educação Básica em suas redes públicas de ensino (art. 212, §§5º e 6º). O art. 213 relata, ainda, que os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou ilantrópicas.

A LDB, a seu turno, conirma os dispositivos constitucionais (arts. 68 a 77) e discrimina que a União, em colaboração com os entes federativos, deve estabelecer um padrão mínimo de oportunidades educacionais para o Ensino Fundamental, base-ado no cálculo do custo mínimo por aluno, calculado anualmente, capaz de assegurar ensino de qualidade, considerando-se as variações regionais no custo dos insumos (art. 74).

O mais importante a ressaltar a esse respeito, é a criação do “Fundo de Ma-nutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Proissionais da Educação” (FUNDEB) pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006. Com essa Emenda, o art. 60 do ADCT passou a delimitar que até o ano de 2020, os estados, o Distrito Federal e os municípios devem destinar parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição a um fundo de natureza contábil – o Fundeb – para a manutenção e o desenvolvimento da Educação Básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação. Conforme enuncia o inciso I do art. 212, o Fundeb se caracteriza por ser de âmbito estadual, havendo, na realidade, um Fundo por estado e um para o Distrito Federal, num total de 27 Fundos.

Vale comentar que o Fundeb foi criado em substituição ao “Fundo de Manu-tenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério” (Fundef), que vigorou de 1998 a 20066. O Fundeb possui vigência estabelecida para o período de 2007 a 2020, sendo seu processo de implementação iniciado em 1º de janeiro de 2007 e plenamente concluído em 2009. Em 2007, ele foi regulamentado pela Lei nº 11.494 e pelo Decreto nº 6.253. De acordo com o MEC7, ele signiica “um importante compromisso da União com a Educação Básica, na medida em que aumenta em dez vezes o volume anual dos recursos federais. Além disso, materializa a visão sistêmica da educação, pois inancia todas as etapas da educação básica e reserva recursos para os programas direcionados a jovens e adultos”.

6 Informação disponível em: <http://www.fnde.gov.br/inanciamento/Fundeb/Fundeb-apresentacao>. Acesso em: 13 jun. 2013.

7 Informação disponível em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&id=12407>. Acesso em: 13 jun. 2013.



O funcionamento do Fundeb deve obedecer a algumas disposições do art. 60 do ADCT e da Lei nº 11.494, explicadas a seguir. O art. 60, inciso II, da Constituição deter-mina que os Fundos estaduais sejam constituídos por 20% dos recursos a que se referem e sejam distribuídos entre cada estado e seus municípios, proporcionalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da Educação Básica presencial, matricula-dos nas respectivas redes, em seus âmbitos de atuação prioritária – municípios, educação infantil e Ensino Fundamental; e estados, Ensinos Fundamental e Médio.

O inciso V do art. 60 impõe que a União deve complementar os recursos dos Fundos estaduais sempre que, no Distrito Federal e em cada estado, o valor por aluno não alcançar o mínimo deinido nacionalmente, ixado no inciso VII, vedada para tanto a utilização dos recursos provenientes da contribuição social do salário-educa-ção. Os demais incisos do caput do art. 60 e o §5º dele trazem mais detalhes sobre as condições do repasse aos Fundos e sobre os próprios Fundos, inclusive, impondo sanção para o descumprimento dos montantes dos repasses – crime de responsabili-dade da autoridade competente (inciso XI do art. 60). Conforme o §3º, o valor anual mínimo por aluno do Ensino Fundamental, no âmbito do Fundeb, não poderá ser inferior ao valor mínimo ixado nacionalmente para a complementação da União.

A composição de recursos do Fundeb pode ser entendida pelo quadro abaixo8:

Quadro 1- Escala de Implementação Financeira do Fundeb

UFs Origem dos recursosContribuição à formação do Fundo

2007 2008 2009 2010 a 2020

Estados,

Distrito

Federal e

Municípios

FPE, FPM, ICMS,LC 87/96 e IPIexp(1) 16,66% 18,33% 20% 20%

ITCMD, IPVA, ITRm e outrosEventualmente instituídos(1) 6,66%

13,33% 20% 20%

União

Complementação federal(2) R$ 2 bilhões

R$ 3 bilhões

R$ 4,5 bilhões

10% dacontribuição total deestados, DF emunicípios

Fonte: BRASIL, FUNDEB – Manual de Orientação 2008, p. 7.(1) Inclusive receitas correspondentes à dívida ativa, juros e multas relacionadas aos respectivos impostos.(2) Valores originais, a serem atualizados com base no INPC/IBGE.

8 As siglas e expressões do quadro signiicam: Fundo de Participação dos Estados (FPE); Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Circulação de Mercadorias e sobre prestação de Serviços (ICMS); Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPIexp); Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e doações de quaisquer bens ou direitos (ITCMD); Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (cota-parte dos municípios) (ITRm); Recursos relativos à desone-ração de exportações de que trata a LC nº 87/96; Arrecadação de imposto que a União eventualmente instituir no exercício de sua competência (cotas-partes dos estados, Distrito Federal e municípios); Receita da dívida ativa tributária, juros e multas relativas aos impostos acima relacionados.



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A Lei 11.494 ainda registra que a instituição dos Fundos (art. 1º, parágrafo único) não isenta os estados, o Distrito Federal e os municípios da obrigatoriedade da aplicação, na manutenção e no desenvolvimento do ensino, dos recursos previstos em outros artigos da Constituição e da LDB. Soma-se que o art. 28 da Lei assinala a possibilidade de intervenção da União nos estados e no Distrito Federal, e de inter-venção estadual nos municípios, caso o art. 212 da Constituição seja desrespeitado. Sobre a distribuição dos recursos do Fundeb, o §4º do art. 60 do ADCT informa que se deve levar em conta a totalidade das matrículas no Ensino Fundamental e se deve considerar, para a educação infantil, o Ensino Médio e a educação de jovens e adul-tos, 1/3 das matrículas no primeiro ano, 2/3 no segundo ano e sua totalidade a partir do terceiro ano.

Como prevê o art. 60, inciso III, do ADCT, a Lei 11.494 elenca: (a) a organi-zação dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, as diferenças e as ponderações quanto ao valor anual por aluno entre etapas e modalidades da Edu-cação Básica e tipos de estabelecimento de ensino; (b) a forma de cálculo do valor anual mínimo por aluno; (c) os percentuais máximos de apropriação dos recursos dos Fundos pelas diversas etapas e modalidades da Educação Básica, respeitadas as metas do PNE; (d) a iscalização e o controle dos Fundos; e (e) prazo para ixar, em lei especíica, piso salarial proissional nacional para os proissionais do magistério público9 da Educação Básica. O art. 12 da Lei cria a “Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade”, na esfera do MEC, com atribuições associadas à ixação de limites proporcionais e ponderações dos cálculos relativos aos recursos inanceiros do Fundeb.

No que tange à utilização dos recursos, o art. 21, §1º da Lei esclarece que os recursos podem ser aplicados pelos estados e municípios indistintamente entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da Educação Básica em seus respectivos âmbitos de atuação prioritária, vedado seu uso para inanciamento de despesas não relacionadas à manutenção e ao desenvolvimento da Educação Bá-sica (art. 22, inciso I), como a LDB prevê em seu art. 71. Acerca disso, o inciso XII do art. 60 do ADCT ixa que proporção não inferior a 60% de cada Fundo estadual será destinada ao pagamento dos proissionais do magistério da Educação Básica em efetivo exercício. Os 40% restantes devem ser dedicados a atividades como: (a) remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e dos proissionais da educação; (b) aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; (c) realização de atividades-meio necessárias ao funciona-mento do ensino; (d) concessão de bolsas de estudo; e (e) aquisição de material didá-tico-escolar e manutenção de transporte escolar (BRASIL, 2008, p. 25-30).

9 O piso salarial nacional para proissionais da educação pública foi aprovado na Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008, considerada constitucional pelo STF em 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/ato2007-2010/2008/lei/l11738.htm>. Acesso em: 13 jun. 2013.



É essencial salientar os dispositivos da Lei relacionados ao acompanhamento, controle social, comprovação e iscalização dos recursos do Fundeb. Segundo o art. 24, o acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos dos Fundos serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, por “Conse-lhos instituídos especiicamente para esse im”.

Assim, os Conselhos dos Fundos são colegiados formados por representação social variada, devendo atuar com autonomia, sem vinculação ou subordinação insti-tucional ao Poder Executivo local, sendo renovados periodicamente ao inal de cada mandato dos seus membros (art. 24, §7º)10. Entretanto, eles não possuem estrutura administrativa própria, incumbindo às entidades federativas garantir a infraestrutura e as condições materiais adequadas à execução plena das competências dos Conse-lhos e oferecer ao MEC os dados cadastrais relativos à criação e composição deles (art. 24, §10)11. Seus membros são indicados por dirigentes de órgãos e entidades de classe organizadas; por estabelecimentos ou entidades representantes dos diretores, pais de alunos e estudantes; e por entidades sindicais de professores e servidores (art. 24, §3º), tendo mandato de, no máximo, dois anos, permitida uma recondução por igual período (art. 24, §11). Destaca-se que, na hipótese da inexistência de es-tudantes emancipados, a representação estudantil poderá acompanhar as reuniões do Conselho com direito a voz (art. 24, §12)12. 10 A atuação dos membros dos Conselhos dos Fundos não é remunerada; é considerada atividade de relevante

interesse social; assegura isenção da obrigatoriedade de testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício de suas atividades de conselheiro e sobre as pessoas que lhes coniarem ou deles recebe-rem informações; veda exoneração, demissão sem justa causa, transferência involuntária, atribuição de faltas injustiicadas e afastamento involuntário e injustiicado da condição de conselheiro (art. 24, §8º). O presidente dos Conselhos é eleito por seus pares, sendo impedido de ocupar a função o representante do governo gestor dos recursos do Fundo (art. 24, §6º).

11 O trabalho do Conselho envolve, de acordo com a Lei, as atribuições de: examinar os relatórios e demonstrativos do Poder Executivo sobre a aplicação dos recursos do FUNDEB e manifestar-se sobre a aplicação deles, havendo necessidade de instruir as prestações de contas a serem entregues pelo Executivo ao Tribunal de Contas respectivo (art. 27, parágrafo único); supervisionar o censo escolar anual e a elaboração da proposta orçamentária anual, com o objetivo de concorrer para o regular e tempestivo tratamento e encaminhamento dos dados estatísticos e inan-ceiros que alicerçam a operacionalização dos Fundos (art. 24, §9º); e acompanhar a aplicação de recursos federais transferidos advindos de outros programas educacionais, recebendo e analisando as prestações de contas deles (art. 24, §13). Para tanto, os registros contábeis e os demonstrativos gerenciais mensais atualizados, relativos aos recursos repassados e recebidos à conta dos Fundos, assim como os referentes às despesas realizadas, devem estar permanentemente à disposição dos Conselhos responsáveis, bem como dos órgãos federais, estaduais e munici-pais de controle interno e externo, e ser-lhes-á dada ampla publicidade (art. 25). Aos Conselhos é permitido (art. 25, parágrafo único), por exemplo, por decisão da maioria de seus membros, convocar o Secretário de Educação competente ou servidor equivalente para prestar esclarecimentos acerca do luxo de recursos e a execução das despesas do Fundo, devendo a autoridade convocada apresentar-se em prazo não superior a 30 dias; requisitar ao Poder Executivo cópia de documentos; e realizar visitas e inspetorias in loco (nos estabelecimentos de ensino, obras e demais localidades), em geral, para veriicar como o emprego dos recursos do Fundo está se dando.

12 Cabe complementar que a ação dos Conselhos não inibe as dos demais órgãos de iscalização, como órgãos internos, Tribunais de Contas competentes e Ministério Público (arts. 26 a 29). A leitura combinada da Carta Constitucional, da LDB e da Lei 11.494 mostra que a prestação de contas do uso dos recursos do FUNDEB ocor-re: mensalmente (por relatórios gerenciais do Conselho à conta do FUNDEB, conforme o art. 25 da Lei 11.494), bimestralmente (por relatórios do Poder Executivo à conta do FUNDEB, segundo o art. 72 da LDB) e anualmente (por relatório instruído pelo Conselho ao Tribunal de Contas, consoante o art. 27 da Lei 11.494). Nota-se, portan-to, que o FUNDEB tem a intenção principal de promover a redistribuição dos recursos vinculados à educação.



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12.4-O Compromisso Todos pela Educação

Mais recentemente, em 2012, foi publicada a Lei nº 12.695, que modiicou alguns artigos bastante especíicos da Lei 11.494, que versam a respeito de detalhes da distribuição de recursos do Fundeb para instituições comunitárias, confessionais ou ilantrópicas com base na quantidade de matrículas efetivadas que elas apresen-tarem.

A novidade inaugurada pela Lei 12.695 foi a pactuação de um “Plano de Ações Articuladas” (PAR), a im de propiciar apoio técnico ou inanceiro prestado em ca-ráter suplementar e voluntário pela União às redes públicas de Educação Básica dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 1º). O parágrafo único do art. 1º deine que o PAR tem por objetivo promover a melhoria da qualidade da Educação Básica pública, observadas as metas, diretrizes e estratégias do PNE. Nessa direção, o PAR deve ser elaborado pelos entes federados e pactuado com o MEC, tomando por base as ações, programas e atividades deinidas pelo “Comitê Estratégico” do PAR13 (art. 2º). A elaboração do PAR é precedida por um diagnóstico da situação educacional, estruturado em quatro dimensões: i) gestão educacional; ii) formação de proissionais de educação; iii) práticas pedagógicas e avaliação; e iv) infraestru-tura física e recursos pedagógicos , restando facultado ao MEC prestar assistência técnica aos entes subnacionais na produção do PAR (art. 2º, §§1º e 2º). Ademais, a execução das ações pactuadas e o cumprimento das obrigações educacionais nele ixadas passam por acompanhamento e monitoramento, realizados em comparação com a análise de relatórios de execução ou, se necessário, por intermédio de visitas técnicas (art. 2º, §3º).

O art. 4º da Lei aponta que a União, pelo MEC, ica autorizada a transferir recursos aos entes subnacionais, com o intuito de apoiar inanceiramente a execução das ações do PAR, sem a necessidade de qualquer convênio, ajuste, acordo ou con-trato. Essa transferência direta é executada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimen-to da Educação (FNDE) e encontra-se condicionada ao cumprimento de um termo de compromisso, que deve conter elementos como metas quantitativas e cronograma de execução físico-inanceira. Esses recursos são liberados mediante depósito em con-tas correntes especíicas, abertas e mantidas exclusivamente em instituições inan-ceiras oiciais federais com as quais o FNDE mantenha parcerias (art. 4º, §§1º e 2º). Caso haja o descumprimento do termo de compromisso pelos entes subnacionais, o FNDE pode suspender a liberação das parcelas previstas e determinar a suspensão da movimentação dos valores da conta até a regularização da pendência, podendo ocorrer o cancelamento do termo de compromisso se a irregularidade não for sanada (art. 5º).

13 O Comitê Estratégico do PAR foi criado no âmbito do Ministério da Educação, com o objetivo de deinir, moni-torar e revisar as ações, programas e atividades que serão objeto de apoio técnico ou inanceiro da União. Nele, possuem representação secretários estaduais da educação e dirigentes municipais de educação (art. 3º).



A aplicação dos recursos recebidos na esfera do PAR deve ser comprovada por meio de prestação de contas no prazo máximo de sessenta dias, contado a partir do término da vigência do termo de compromisso, ou sempre que lhe for solicitado, com divulgação pública (art. 6º). Conforme o art. 7º, a falta de prestação de contas no prazo pode implicar a devolução dos créditos transferidos, devidamente atualizados, requerida pelo FNDE. Os saldos inanceiros remanescentes, se existirem, também devem ser devolvidos ao FNDE, no prazo estabelecido para a apresentação da pres-tação de contas (art. 8º).

Em relação ao Fundeb, o que é mais relevante na Lei 12.695 é a airmação de que o acompanhamento e o controle social da transferência e da aplicação dos recursos repassados para a execução das ações do PAR se exercem, nas esferas mu-nicipais e estaduais, pelos Conselhos dos 27 Fundos estaduais que formam o Fundeb (art. 10). Os Fundos, então, encaminham ao FNDE demonstrativo sintético anual da execução físico-inanceira, com parecer conclusivo acerca da aplicação dos re-cursos (art. 10, parágrafo único). Por im, esses valores transferidos pela União não podem ser considerados pelos beneiciários para ins de cumprimento do disposto no art. 212 da Constituição (art. 11).

De acordo com a análise realizada pelo IPEA (2009c), a Carta de 1988 ino-vou ao adotar o princípio do regime de colaboração e a vinculação desse regime ao objetivo de universalizar a escolarização obrigatória. No período posterior a 1988, a incorporação da concepção de uma Educação Básica enseja um dos grandes progres-sos normativos. Nesse sentido, algumas diretrizes e medidas especíicas tomadas pelo governo federal assumem importância crucial para a política educacional:

(a) a criação do Fundef/ Fundeb; (b) o incremento à descentralização da gestão de boa parte dos programas

governamentais pela transferência de recursos aos governos subnacionais e às próprias unidades escolares14; e

(c) a focalização regional como critério para alocação de recursos federais.

Os objetivos imediatos da criação do Fundeb, em 1998, visavam garantir um gasto mínimo por aluno e um piso salarial para o magistério. Em virtude das desi-gualdades socioeconômicas entre os entes federativos, que implicavam baixo gasto por aluno/ano (principalmente nas regiões Nordeste e Norte), à União foi atribuída, desde esse primeiro momento, a responsabilidade pela complementação de recursos do Fundeb. A respeito do Fundeb, o IPEA (2009c, p. 45) praticamente não se mani-festa, por conta do pouco tempo de vigência do Fundo, impossibilitando que se ava-

14 O fato de as escolas terem pouca autonomia nas decisões que a envolviam era tido como uma das principais cau-sas da má qualidade e da ineiciência da gestão dos recursos inanceiros. O ambiente daí decorrente era de falta de planejamento e de coordenação, superposição de atividades, indeinição de prioridades e ausência de critérios claros e transparentes para alocação de recursos, dando margem a particularismos e ao clientelismo. Acreditava-se que se os recursos estivessem mais próximos dos beneiciários, sua alocação seria mais eiciente.



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liem seus efeitos na formação e na valorização docente, “Contudo, alguns aspectos positivos são notáveis, tais como a inclusão do inanciamento da educação infantil, do EJA e do ensino médio. Além disso, são vistas como favoráveis as exigências relativas à elaboração, ao desenvolvimento de planos de carreira do magistério e à constituição de conselhos iscalizadores da aplicação dos recursos do Fundeb, como pré-requisitos para o repasse de valores”.

No atinente à descentralização, os parâmetros da descentralização implemen-tada no país são questionados, pois todas as diretrizes do sistema de ensino encon-tram-se restritas à cúpula dirigente do MEC e, dessa maneira, há descentralização apenas na execução da política educacional – “E, mesmo nesta fase do processo, ca-beria às outras esferas de governo cumprir as normas ditadas pelo MEC, sob pena de não terem acesso aos recursos” (Idem, p. 33). O IPEA denomina, então, esse modelo de “descentralização tutelada”, haja vista os mecanismos e canais de parti-cipação dos outros níveis do governo e da sociedade civil serem limitados em todas as etapas do processo da educacional. Outro empecilho à descentralização seria a própria cultura política brasileira de pouca participação e organização da sociedade, uma vez que é comum os Conselhos municipais serem constituídos pelos grupos que controlam o poder político local.

Sobre a alocação de recursos inanceiros, os critérios objetivos criados com as leis mencionadas anteriormente são, conforme o IPEA, relativamente redistribu-tivos, porque variam segundo a quantidade de alunos das escolas e a sua localização regional15. Dessa forma, tentou-se inibir as práticas clientelistas e de “balcão de ne-gócios” às quais a distribuição de recursos estava exposta.

Já a respeito dos gastos em educação efetuados pelos três níveis governamen-tais, os dados informam que a ampliação real do gasto total foi em torno de 42%, no intervalo de 1995 a 2005, com muitas oscilações ao longo desses anos. De modo ge-ral, o IPEA constatou aumento considerável nos gastos com o Ensino Fundamental, em consequência do Fundef/ Fundeb.

15 A evolução dos indicadores educacionais, na avaliação do IPEA (2009c), abrange os seguintes dados: (a) quanto à taxa de analfabetismo – na população de 15 anos ou mais, teve redução de 47% no período de 1988 a 2007, cabendo pontuar que a lenta redução do analfabetismo está vinculada às desigualdades socioeconômicas (histori-camente elevadas) e que os grupos que revelam menos avanços nesse indicador (como a população da região Nor-deste, residentes de áreas rurais, e idosos) correspondem a grande segmento da população brasileira; (b) quanto à educação infantil – é a etapa da Educação Básica com menor taxa de frequência escolar (próximo de 78%, em 2007); (c) quanto ao Ensino Fundamental – a taxa de frequência dos alunos passou de aproximadamente 80%, em 1988, para 94,6%, em 2007, despontando como aspecto positivo que a quase universalização do acesso ao Ensino Fundamental correspondeu à redução de desigualdades regionais. Além disso, houve redução generalizada das desigualdades associadas a: meio rural versus meio urbano metropolitano, gênero e etnia, sendo a maior delas relativa à variável rural/urbano; e (d) quanto ao Ensino Médio – o acesso foi bastante ampliado, indicando taxa de crescimento de 219% de 1988 a 2007, que se justiica pela baixa cobertura existente. Em oposição às caracterís-ticas do Ensino Fundamental, o acesso ao Ensino Médio possui ainda grandes desigualdades (especialmente em função da renda, da região examinada e da variável áreas rurais, urbanas ou metropolitanas) e a taxa de frequência dos alunos mantém-se bastante baixa.



A análise da evolução do dispêndio público por esfera governamental permite observar como a descentralização ocorre na prática e comparar as responsabilida-des pela oferta de bens e serviços educacionais. Daí é preciso ressaltar os seguintes pontos:

(a) tendência de ampliação da participação dos governos subnacionais no i-nanciamento da educação, sobretudo dos municípios – houve substantiva elevação do montante administrado pelos municípios, relexo da respon-sabilidade deles pelo Ensino Fundamental; e

(b) redução da participação de estados e União (mas sem diminuição de gas-tos) no inanciamento da educação – no caso dos estados, em razão do regime de colaboração e das mudanças na estrutura de inanciamento da educação, ao passo que no caso da União, devido à “Desvinculação de Receitas da União” (DRU)16, que incide sobre o orçamento e retira a obri-gação de aplicação de um percentual das estimativas de gastos aprovadas na Lei Orçamentária Anual. Uma análise mais recente do IPEA (2012) comunica que a execução orçamentária do MEC de 2010, em comparação com números de 2009, elevou-se em 23,5%.

Os avanços na área educacional levantados pelo IPEA (2009c, p. 71-76) abrangem o fato de a descentralização da gestão em direção aos municípios poder gerar círculos virtuosos – a otimização de recursos, pela eliminação de atividades-meio, fomentaria a maior efetividade do sistema, transferindo para as localidades a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades e tornando o processo mais transparente e passível de iscalização.

Por outro lado, os problemas e os desaios a serem superados na área educa-cional envolvem, para o IPEA (2009c, p. 71-76), os seguintes fatores:

(a) como a descentralização e, por conseguinte, a transferência de recursos e de matrículas ocorreu muito rapidamente, não houve tempo suiciente para os entes federativos se prepararem adequadamente para assumir as novas responsabilidades;

16 A DRU foi um recurso criado em 1994, pelo governo federal, então com o nome de “Fundo de Emergência So-cial”, a im de que o governo pudesse “desvincular até 20% das receitas das contribuições sociais – excetuando as previdenciárias – para o orçamento iscal” e, assim, estabilizar a economia logo após o Plano Real. A partir daí, “esses recursos puderam ser usados, por exemplo, para o pagamento de juros da dívida”. A Emenda Consti-tucional nº 59, de 2009, que tornou a Educação Básica obrigatória e previu a colaboração entre os entes federati-vos, para que se atinja a universalização do ensino, também foi responsável por retirar percentuais de recursos da educação, por meio da DRU, porém, somente nos anos de 2009 e 2010: retirou 12,5% em 2009, 5% em 2010 e o percentual passou a ser nulo, a parir de 2011. Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 68, de 2011, ratiicou que essa subtração de recursos da educação é nula. Deve-se destacar, ainda, que “Estados e municípios não per-dem recursos em razão da DRU porque todas as transferências constitucionais são feitas antes da aplicação do índice de 20%”. Informação disponível em: <> e <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ Emendas/Emc/emc59.htm>. Acesso em: 22 ago. 2013.



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(b) outro efeito negativo da descentralização foi a relativa perda de escala e escopo para implementação de ações importantes, como a formação de professores e outros proissionais da educação;

(c) infraestrutura inadequada das escolas; (d) a necessidade de formação, aperfeiçoamento e valorização dos proissio-

nais da educação; (e) a má qualidade do ensino ofertado e o baixo desempenho dos sistemas

públicos educacionais; (f) a baixa eicácia da Educação Básica, devido às precárias condições de

ensino nas escolas públicas e/ou às carências socioeconômicas dos estu-dantes conduz à baixa demanda por Ensino Superior;

(g) a efetivação do direito de todos à escolaridade obrigatória – pois os indi-cadores mostram que nem todos os que ingressam no Ensino Fundamental conseguem completá-lo, não permanecendo na escola;

(h) a melhoria dos sistemas e dos níveis educacionais é tarefa demasiado com-plexa, porque, além da necessidade de se atuar sobre os fatores intrínsecos à escola (como professores, instalações, livros, etc.), há de se melhorar as condições sociais dos alunos – ou seja, o êxito da política educacional de-pende em parte dos efeitos de outras políticas sociais (como saúde, sane-amento, emprego e renda, assistência social, etc.), é impossível melhorar um aspecto e negligenciar os outros; e

(i) a falta de qualidade no ensino produz um círculo vicioso, diicultando a conclusão da escolaridade obrigatória e o avanço para níveis educacionais mais elevados, que seriam capazes de amainar diversas desigualdades so-ciais, em especial, o acesso à renda – assim, reproduz-se “o binômio baixa escolaridade e pobreza” e percebe-se que a garantia de uma educação de qualidade para todos constitui, simultaneamente, objetivo e meio (IPEA, 2012, p. 155-156).

De acordo com o Instituto, esses desaios educacionais não são propriamente novos, mas se referem àquilo que não foi concretizado nas últimas décadas.

Uma publicação mais atualizada do IPEA (2012, p. 154-156) traz correlações acerca da educação no Brasil. A primeira relexão traçada remonta ao tema justiça social e desigualdades socioeconômicas: “Em que pesem os avanços logrados nas duas últimas décadas, o Brasil ainda se apresenta como uma das nações mais desi-guais do mundo, na qual a educação relete, talvez, uma das imagens mais nítidas desta sociedade profundamente desigual. Considerando-se as causas históricas de todas essas desigualdades, reconhece-se que o rompimento radical com esse legado dependerá dos níveis de abrangência e aprofundamento da ação do Estado” (Idem, p. 154). Comenta-se também a associação entre níveis de renda e qualidade dos equipamentos e serviços públicos ofertados, de forma que as áreas onde pessoas de baixa renda vivem tendem a dispor equipamentos e serviços precários e insuicientes em todas as áreas – os que têm menos recebem menos do Estado.



12.5 Organização e Funcionamento do Programa de Aceleração do Crescimen-

to (PAC)

O Decreto nº 6.025, de janeiro de 2007, criou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), ixando que ele seria constituído por medidas de estímulo ao investimento privado e à ampliação dos investimentos públicos em infraestrutura, voltadas à melhoria da qualidade do gasto público e ao controle da expansão dos gastos correntes no âmbito da Administração Pública Federal (art. 1º). O Decreto 6.025 destina-se, quase completamente, a determinar a estrutura formal responsável pela gestão do PAC, como se nota pelas informações a seguir.

12.5.1-O arranjo institucional

2 O parágrafo único do art. 1º prevê que as medidas integrantes do PAC são discriminadas pelo “Comitê Gestor do Programa de Aceleração do Crescimento” (CGPAC). De acordo com os arts. 2º e 3º, o CGPAC – integrado pelos titulares dos seguintes órgãos: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), instituído como coordenador do Programa; Ministério da Fazenda; e Casa Civil da Presidência da República – deve acompanhar e supervisionar o PAC, com o objetivo de coordenar as ações necessárias à sua implementação e execução.



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Vinculado ao CGPAC está o “Grupo Executivo do Programa de Aceleração do Crescimento” (GEPAC), cuja inalidade é consolidar as ações, estabelecer as me-tas e acompanhar os resultados de implementação e de execução do PAC, sendo composto por Secretarias subordinadas aos órgãos membros do CGPAC (art. 4º). Os membros do GEPAC são designados pelo Ministro de Estado do Planejamento, Or-çamento e Gestão, mediante a indicação dos titulares pelo CGPAC e tanto as funções de membro do CGPAC ou do GEPAC não são remuneradas (art. 4º, §§1º e 4º).

Na estrutura do MPOG, foi deinida ainda uma “Secretaria do Programa de Aceleração do Crescimento”17, incumbida de exercer as atividades de Secretaria-Executiva do GEPAC (§2º do art. 4º). Quanto ao monitoramento e à avaliação do PAC, foi formado o “Sistema de Monitoramento do Programa de Aceleração do Crescimento” (SisPAC), gerido também pelo MPOG (art. 5º-B). Assim, os §§ 1º e 2º desse art. esclarecem que o SisPAC iniciaria sua operação com os módulos de cadastro de empreendimento e de liberação de recursos, devendo a tramitação das solicitações de autorização de empenho das ações do PAC ocorrer exclusivamente por meio dele.

Tendo como referência os seus Eixos, o GEPAC mobiliza os seguintes órgãos: Secretaria de Relações Institucionais, Ministério da Fazenda, Minisério dos Trans-portes, Infraero, Secretaria de Portos, Ministério da Integração Nacional, Ministério das Cidades, Ministério das Minas e Energia.

12.5.2-O inanciamento e a descentralização

Em relação ao inanciamento do Programa, o art. 5º-A comunica tão somente que as dotações das ações do PAC poderão ser empenhadas apenas após haver a manifestação do MPOG.

Talvez em razão disso tenha sido editada, no mesmo ano de 2007, a Lei nº 11.578, bastante alterada nos anos de 2012 e 2013. Ela dispõe sobre a transferência obrigatória de recursos inanceiros para estados, Distrito Federal e municípios dire-cionados à execução de ações do PAC que sejam de interesse da União. Esse é o mais importante instrumento de descentralização administrativa e inanceira da política de infraestrutura do PAC e de cooperação entre os entes federativos.

O Poder Executivo federal, então, baseando-se em proposta elaborada pelo CGPAC, detalha quais são as ações a serem executadas por intermédio dessa trans-ferência obrigatória (art. 2º). O art. 3º airma que as transferências obrigatórias são acordadas pela assinatura de um termo de compromisso pelos entes federados be-neiciários, icando as transferências condicionadas ao cumprimento, por parte dos entes beneiciários, de alguns requisitos: 17 O MPOG declara que: “A Secretaria do Programa de Aceleração do Crescimento (SEPAC) foi criada em maio

de 2011, com as seguintes competências: (i) subsidiar a deinição das metas relativas aos projetos integrantes do PAC; (ii) monitorar e avaliar os resultados do PAC; (iii) produzir informações gerenciais relativas ao PAC; e (iv) exercer as atividades de Secretaria-Executiva do GEPAC. Informação disponível em: <http://www.plane jamento.gov.br/secretaria.asp?cat=478&sub=847&sec=61>. Acesso em: 25 jul. 2013.



“I – identiicação do objeto a ser executado; II – metas a serem atingidas; III – etapas ou fases de execução; IV – plano de aplicação dos recursos inancei-ros; V – cronograma de desembolso; VI – previsão de início e im da execução do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases programadas; e VII – compro-vação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador, quando a ação compreender obra ou serviço de engenharia”.

A aprovação formal do termo de compromisso pela União é a condição prévia exigida para a efetivação da transferência obrigatória, devendo cada ação incluída ou alterada no PAC corresponder a um termo de compromisso, que será apresentado pelo ente federado beneiciado (§§ 1º e 2º do art. 3º).

Segundo o art. 3º-A, aos editais de licitação e aos contratos necessários à reali-zação das ações do PAC, que podem ocorrer sob a modalidade de execução direta ou descentralizada, é facultado exigir a aquisição de produtos manufaturados nacionais e serviços nacionais em setores especíicos deinidos em ato pelo Poder Executivo federal. Dessa maneira, para cada setor, o Executivo federal deve: (i) estabelecer regras e condições requeridas para caracterizar esses produtos e serviços; (ii) indi-car as normas técnicas brasileiras especíicas a serem atendidas na fabricação e na prestação deles; (iii) ixar o percentual mínimo deles a ser adquirido; e (iv) deinir a forma de aferição e de iscalização do atendimento da obrigação de aquisição desses produtos e serviços (art. 3º-A, §1º).

Uma parcela da regulamentação do art. 3º-A se deu em 2013, com a publica-ção do Decreto nº 7.888, que estabeleceu diversas exigências para aquisição de pro-dutos manufaturados nacionais e serviços nacionais nas ações do PAC concernentes à área de mobilidade urbana.

Continuando o estudo da Lei 11.578, o art. 4º indica que os recursos inancei-ros são liberados aos órgãos e às entidades dos estados, Distrito Federal e municípios mediante depósito em conta vinculada mantida em instituição inanceira oicial, con-forme o cronograma de desembolso estabelecido no termo de compromisso. Res-tando os saques da conta vinculada restritos ao pagamento das despesas constantes do termo negociado, devendo a instituição inanceira disponibilizar relatórios com informações dos saques efetuados sempre que solicitados.

Os arts. 5º e 6º relatam que as unidades gestoras da União devem exigir da parte beneiciada a comprovação da regularidade de utilização das parcelas libera-das, podendo, no caso de veriicarem irregularidades e descumprimento das condi-ções, suspender a liberação das parcelas e determinar a suspensão do saque dos valo-res da conta vinculada do ente federado até a regularização da pendência. Ademais, a utilização dos recursos em desconformidade com o termo de compromisso enseja a obrigação de o ente federado devolvê-los aos cofres públicos devidamente atualiza-



25

dos (art. 6º, §1º). A iscalização da regularidade da aplicação dos recursos inanceiros transferidos compete ao Tribunal de Contas da União (TCU), à Controladoria-Geral da União (CGU) e às unidades gestoras da União perante as quais forem apresenta-dos os termos de compromisso (art. 7º).

Desde 2007, o Executivo Federal vem especiicando as ações do PAC passí-veis de transferências obrigatórias por meio de inúmeros Decretos18, registrando a competência de analisar e aprovar formalmente o termo de compromisso tratado no art. 3º da Lei 11.578 ao órgão ou entidade da administração pública federal ao qual estiver consignada a dotação orçamentária relativa às ações constantes do Anexo. O mais recente deles é o Decreto nº 8.032, de junho de 2013.

O MPOG19 airma que o Programa foi elaborado como um plano estratégico de resgate do planejamento e de retomada dos investimentos em setores estruturantes do país, com vistas a contribuir para a elevação da oferta de empregos, a geração de renda, e a elevação dos investimentos público e privado em obras fundamentais ao país.

O PAC é dividido entre dois períodos principais: de 2007 a 2010, sua primeira fase, chamada “PAC 1”, sendo formulado e implementado no segundo governo Lula e, de 2011 a 2014, o denominado “PAC 2”, sua segunda fase, que deu continuidade às ações então iniciadas, agregando-as e consolidando-as, agora sob o governo Dil-ma. Essas duas etapas podem ser estudadas pelos Balanços do Programa20, realiza-dos pelo MPOG.

O “Balanço 4 Anos (2007-2010)” (BRASIL, 2010) do PAC explica que os principais desaios desse momento para o país eram estabilizar a economia e im-plementar um novo modelo de desenvolvimento, que combinasse crescimento com distribuição de renda. O PAC teria auxiliado no enfrentamento da crise inanceira internacional de 2008 e 2009, dando propulsão ao mercado interno, minimizando os impactos da crise e tentando aumentar os investimentos pela ampliação do crédito. Esse documento já trazia a previsão de continuação do PAC, pelo PAC 2, que iria priorizar as regiões metropolitanas com investimentos que solucionariam os proble-mas dos centros urbanos. 18 Para se ter uma ideia, o Decreto nº 8.032, de junho de 2013, cita as seguintes normas, que tratam da identiicação

das ações do PAC realizadas por transferências obrigatórias: Decretos no 8.022, de 31 de maio de 2013; no 7.991, de 24 de abril de 2013; nº 7.980, de 8 de abril de 2013; nº 7.967, de 22 de março de 2013; nº 7.893, de 24 de janeiro de 2013; nº 7.868, de 19 de dezembro de 2012; nº 7.836, de 9 de novembro de 2012; nº 7.804, de 13 de setembro de 2012; nº 7.745, de 5 de junho de 2012; nº 7.720, de 16 de abril de 2012; nº 7.662, de 28 de dezembro de 2011; nº 7.625, de 24 de novembro de 2011; nº 7.576, de 11 de outubro de 2011; nº 7.488, de 24 de maio de 2011; nº 7.369, de 26 de novembro de 2010; nº 7.211 de 11 de junho de 2010; nº 7.157, de 9 de abril de 2010; nº 7.125, de 3 de março de 2010; nº 7.051, de 23 de dezembro de 2009; nº 7.025, de 7 de dezembro de 2009; nº 6.982, de 14 de outubro de 2009; nº 6.958, de 14 de setembro de 2009; nº 6.921, de 4 de agosto de 2009; nº 6.876, de 8 de junho de 2009; nº 6.807, de 25 de março de 2009; nº 6.714, de 29 de dezembro de 2008; nº 6.694, de 15 de dezembro de 2008; nº 6.450, de 8 de maio de 2008; nº 6.326, de 27 dezembro de 2007; e nº 6.276, de 28 de novembro de 2007.

19 Informação disponível em: <http://www.pac.gov.br>. Acesso em: 25 jul. 2013.20 Destaca-se que o PAC constitui intervenção governamental demasiado ampla; e alguns de seus aspectos, talvez

por terem caráter acessório, não foram comentados nos Balanços do MPOG. Por esse motivo, não serão deta-lhadas aqui ações do PAC como: “PAC das Crianças” e “PAC das Cidades Históricas”. Para mais informações, consulte a página: <www.pac.gov.br>.



Para atingir seus objetivos, o PAC 1 adotou as medidas institucionais e eco-nômicas21 que se seguem, notando-se, contudo, que parte delas só foram formuladas e/ou implementadas com o PAC 2, e outras ainda encontram-se em discussão:

(i) Estímulo ao crédito e ao inanciamento – medidas que resultem na ex-pansão do volume de crédito, sobretudo para pessoas físicas22.

(ii) Melhoria do ambiente de investimento – medidas para agilizar e facilitar a implementação de investimentos em infraestrutura23

(iii) Desoneração e administração tributária24. (iv) Medidas de aperfeiçoamento do Sistema Tributário25

(v) Medidas iscais de longo prazo26

(vi) Medidas de gestão27

21 Complementado com informações disponíveis em: <http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp? sec=61>. Acesso em: 25 jul. 2013.

22 a) concessão de crédito, pela União, à CEF para aplicação em saneamento e habitação (Lei nº 11.485/2007); b) ampliação do limite de crédito do setor público para investimentos em saneamento ambiental e habitação (Lei nº 11.537/2007 e Resolução CMN 3686/2009); c) criação do fundo de investimento em infraestrutura com recursos do FGTS (Lei nº 11.491/2007, IN CVM 462/2007, Resoluções CCFGTS 545, 551, 552 e 553); d) elevação da li-quidez do fundo de arrendamento residencial (FAR) (Lei nº 11.474/2007, Portarias Cidades nº 493/2007 e Fazen-da/Cidades nº 684/2007); e) redução da taxa de juros de longo prazo (Resolução CMN 3498/2007); f) redução dos spreads do BNDES para infraestrutura, logística e desenvolvimento urbano; g) criação do fundo de investimento em participação em infraestrutura (Lei nº 11.478/2007 e IN CVM 460/2007);

23 a) regulamentação do art. 23 da Constituição (normas de cooperação entre os entes federativos) (leis aprovadas em algumas áreas, como meio ambiente - Lei Complementar nº 140/2011); b) marco legal das agências regulado-ras (em tramitação no Congresso); c) lei do gás natural (Lei nº 11.909/2009); d) reestruturação do Sistema Bra-sileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) (Lei nº 12. 529/2011); e) aprovação do marco regulatório para o setor de saneamento (Lei nº 11.445/2007); f) abertura do mercado de resseguros (Lei Complementar nº 126/2007); g) recriação da SUDAM e da SUDENE (Leis Complementares nº 124/2007 e 125/2007, Decretos nº 6.218/2007 e 6.219/2007).

24 Inclui medidas como: a) recuperação acelerada dos créditos do PIS e COFINS em ediicações (Lei nº 11.488/2007); b) desoneração de obras de infraestrutura (Lei nº 11.488/2007, Decretos nº 6.144/2007 e 6.167/2007); c) deso-neração dos fundos de investimento em infraestrutura (Lei nº 11.478/2007); d) programa de incentivos ao setor da TV Digital (Lei nº 11.484/2007, Decreto nº 6.234/2007 e IN RFB 853, de 13/06/2008);e) programa de incen-tivos ao setor de semicondutores (Leis nº 11.484/2007 e 11.774/2008 e Decreto nº 6.233/2007); f) ampliação do benefício tributário para microcomputadores (Decreto nº 6.023/2007); g) desoneração das compras de peris de aço (Decreto nº 6.024/2007); h) Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas (Lei Complementar nº 123/2007); i) reajuste da Tabela de Imposto de Renda de Pessoa Física (Lei nº 11.482/2007); j) prorrogação da depreciação acelerada (Lei nº 11.482/2007); k) prorrogação da cumulatividade do PIS e da COFINS na construção civil (Lei nº 11.434/2006).

25 a) aumento do prazo de recolhimento de contribuições (previdência, PIS e COFINS) (Lei nº 11.488/2007); b) criação da Receita Federal do Brasil (Lei nº 11.457/2007 e IN 829, de 2008); c) reforma tributária (em tramita-ção no Congresso); d) implantação do Sistema Público de Escrituração Digital (SPED) e Nota Fiscal Eletrônica (Decreto nº 6.022/2007).

26 Medidas como: a) controle da expansão da despesa de pessoal da União; b) política de longo prazo de valoriza-ção do salário mínimo (Leis nº 12.255/2010, 12.254/2010, 12.382/2011, Decretos nº 7.655/2011 e 7.872/2012); c) Fórum Nacional da Previdência Social (Decreto nº 6.019/2007); d) agilização do processo licitatório (Lei nº 12.462/2011 e há projetos em tramitação no Congresso); e) limite para o aumento da despesa com pessoal e en-cargos sociais da União.

27 a) aperfeiçoamento da governança corporativa nas estatais (Decreto nº 6.021/2007); b) extinção de empresas estatais em processo de liquidação (Lei nº 11.483/2007, Decretos nº 6.018/2007 e 6.020/2007); c) Regime de Pre-vidência Complementar do Servidor Público Federal (Lei nº 12.618/2012); d) melhoria na gestão da previdência social; e) criação da carreira de Analista de Infraestrutura com 800 Cargos (Lei nº 11.538/2007).



27

(vii) Consistência iscal – as ações e medidas inseridas no PAC foram dei-nidas de modo a compatibilizar a aplicação dos recursos com a manu-tenção da responsabilidade iscal e a continuidade da redução gradual da relação dívida do setor público/PIB nos próximos anos.

O Balanço do PAC 1(BRASIL, 2010) avalia o andamento das obras tomando por base o valor dos investimentos empenhados28 – mas não obrigatoriamente execu-tados, pois a despesa pode ter sido apenas empenhada e não efetivamente executada, gasta em melhorias29 – e, a partir do investimento inanceiro, sugere alguns dos em-preendimentos realizados. Os dados a seguir constam do Balanço (Idem, p. 37), que apresenta os três eixos estruturantes do Programa, o valor previsto para ser investido neles até dezembro de 2010 e alguns de seus desdobramentos (obras concluídas):

(i) Infraestrutura Logística30. (ii) Infraestrutura Energética31. (iii) Infraestrutura Social e Urbana32.

Em relação à execução orçamentária e inanceira do PAC 1, o Balanço (Idem, p. 28) mostra que, até outubro de 2010, o montante empenhado tinha atingido R$ 559,6 bilhões (englobando empreendimentos concluídos e não concluídos), o equi-valentes a 85,1% do total estimado, de R$ 619 bilhões. Dos investimentos empenha-dos, foi proveniente do setor público o montante de R$ 235,7 bilhões (perto de 42%), enquanto o investimento do setor privado totalizou R$ 119,9 bilhões (perto de 21%),

28 É preciso esclarecer que os Balanços do MPOG utilizam aqui o termo investimento “executado” ou “realizado”, porém, essa nomenclatura é pouco precisa e pode levar ao entendimento errôneo, nesse caso especíico, conforme se perceberá pela análise do PAC conduzida pelo IPEA, de que executado signiica investimento concluído. Por esse motivo, optou-se pela terminologia mais precisa, da Administração Financeira e Orçamentária, que fala em estimativa (ixação), empenho, liquidação e pagamento de despesas públicas.

29 O empenho somente irma o compromisso, assegurando que exista crédito disponível para determinada despesa estimada. Por exemplo, o montante empenhado pode ser anulado integralmente se, na etapa de liquidação, ve-riicar-se que o objeto do contrato não foi cumprido ou foi emitido incorretamente. Informação disponível em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/gestao_orcamentaria/programa cao_orcamenta-ria/Conceitos%20B%C3%A1sicos.doc> e <http://www.portaldatransparencia.gov.br/glossario/ DetalheGlossario .asp?letra=e>. Acesso em: 27 jul. 2013.

30 Investimento de R$ 65,4 bilhões: a) rodovias – 6.377 km construídos; b) ferrovias – 909 km construídos; c) por-tos – 14 empreendimentos realizados; d) hidrovias – Eclusas de Tucuruí e 10 terminais construídos; e) aeroportos –12 empreendimentos realizados em 10 aeroportos; f) marinha mercante – inanciamento de 301 embarcações e 5 estaleiros;

31 Investimento de R$ 148,5 bilhões: a) geração de energia elétrica – 10.851 MW gerados; estudos de inventário de 24.736 MW e estudos de viabilidade de 14.789 MW; b) transmissão de energia elétrica – 9.139 km percorridos; c) petróleo e gás natural – 3.776 km de gasodutos construídos; investimentos em campos de petróleo e gás; 20 mil m³/ano de gás extraído; d) reino, petroquímica e HBIO (diesel) – 16 empreendimentos realizados no reino; 256 mil m³/ano de HBIO gerados; e) revitalização da indústria naval; f) combustíveis renováveis – 87 usinas atuantes.

32 Investimento de R$ 230,1 bilhões: a) Luz para Todos – alcance da meta original em 21 estados e da adicional em 5 deles; b) metrôs – 3 empreendimentos realizados; c) recursos hídricos – 23 empreendimentos realizados, 7.945 cisternas construídas e obras de esgotamento sanitário realizadas; d) habitação – 374 empreendimentos realizados; e) saneamento – 1.225 empreendimentos realizados.



o restante, de R$ 204 bilhões (perto de 36%), compreende inanciamentos habitacio-nais a pessoas físicas pelo “Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo” (SBPE), que envolvem aquisição, reforma ou construção de novas moradias – todavia, sem computar os inanciamentos do “Programa Minha Casa, Minha Vida”, que só passou a compor o PAC e ser contabilizado a partir do PAC 2 – e empréstimos.

Frederico H. de SOUZA e Carlos A. da S. CAMPOS NETO (não datado, slides 7 e 10), pesquisadores do IPEA, comparam alguns números diferentes da-queles computados pelo governo. Eles calculam que o valor dos empreendimentos concluídos (de R$ 444 bilhões) em relação ao montante estimado do PAC 1 (de R$ 657,4 bilhões) resultam em 68% do investimento total executado. Outro aspecto re-levante é que, se o inanciamento habitacional fosse retirado do cálculo, se teria 52% executado – assim, o peso do inanciamento habitacional (incluída em infraestrutura social e urbana) teria, proporcionalmente, nessa hipótese, peso de 49% nas ações do PAC, enquanto logística icaria com 15% e energia, com 33%. Além disso, os autores explicam que a diferença dos dados de execução inanceira e de ações concluídas corresponde aos investimentos empenhados, que somam R$ 175 bilhões (27%), nú-mero substantivo. E mais: as informações sobre o ritmo de execução física das obras, consoante apontado pelo governo, não estão claros.

Ao apreciarem os dados da execução orçamentária do PAC referentes a abril de 2010, CAMPOS NETO e SOUZA (2010, p. 18) ressaltam alguns pontos interes-santes: apenas cerca de 9% do montante total executado vinha do Orçamento-Geral da União; as empresas estatais, com seus recursos próprios e não provenientes do orçamento público, aportaram algo em torno de 33% dos valores do PAC, sendo bastante signiicativo o auxílio prestado pela Petrobras, de 23% do montante total (e não em comparação às demais estatais); o investimento da Petrobras no Programa foram 254% maiores que os do Orçamento Fiscal; os inanciamentos habitacionais chegaram a 34% do total dos investimentos; portanto, o esforço iscal do governo central para a realização dos investimentos previstos no PAC foi, relativamente, de pouca expressão.

Conforme o IBGE33, as taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) no período do PAC 1 foram as seguintes: em 2007, 6,1%; em 2008, 5,1%; em 2009, -0,2%; e em 2010, 7,5%. Os valores implicam média de 4,62% de crescimento do PIB ao ano.

Um aspecto crucial, que faz toda a diferença no que se refere às análises e avaliações do PAC, recai sobre a metodologia adotada para tanto. No caso desse Programa, a depender da metodologia empregada, se alcançará resultados muito distintos. SOUZA e CAMPOS NETO (2010; não datado, slide 4) apontam que os

33 Informações disponíveis mediante consulta em: <http://saladeimprensa.ibge.gov.br/>. Acesso em: 26 jul. 2013.



29

instrumentos analíticos utilizados pela Casa Civil, citados no Balanço34, partem da consideração do andamento das obras consoante o valor dos investimentos empe-nhados, todavia, sem pontuar os “valores de execução inanceira” e os “resultados de execução física”. Entretanto, é possível que se discorde dessa metodologia, por-que despesa empenhada não equivale necessariamente à despesa liquidada e paga, tampouco à obra entregue à população.

SOUZA e CAMPOS NETO (2010a, p. 17) destacam a existência de uma se-gunda metodologia, utilizada pela ONG Contas Abertas para avaliar o PAC 1, que se baseia no andamento das obras conforme o ritmo de conclusão dos empreendi-mentos, veriicados nos relatórios estaduais do Programa. As conclusões a que essa pesquisa remete são de que: “(...) até abril de 2010, dos 13.958 empreendimentos incluídos no plano, 52,8% ainda estavam em estágio inicial, 34,2% em fase de obras e apenas 13% concluídos. (...) O PAC possui 13.958 empreendimentos; assim, se 1.815 obras foram concluídas, isto signiica que 13% do plano foi executado” (Idem, p. 17). Porém, para os autores, a metodologia empregada pela ONG é problemática:

“O problema desta abordagem é que ela atribui o mesmo peso para obras de diferentes magnitudes. Desse modo, se a pavimentação de um trecho de rodovia no interior do país for concluída, ela é contabilizada como um empreendimento inali-zado. Se as obras de uma usina hidrelétrica ainda estão em andamento, a obra não é contabilizada como pronta. A metodologia da Contas Abertas não distingue obras de pequeno e grande porte. É esperado que obras de maior vulto demorem mais para serem inalizadas. Todavia, a metodologia da ONG também é válida, pois o que interessa à população e ao país é a conclusão da obra. De nada adianta investir tempo e recursos inanceiros em grandes obras se estas não forem inalizadas. A ONG Contas Abertas considera que a obra está em andamento a partir do primeiro desembolso registrado no Sistema Integrado de Administração Financeira do Go-verno Federal (Siai). Trata-se de uma visão inancista, que não leva em conta que, às vezes, o primeiro desembolso demora. Dessa forma, a ONG não considera todos os procedimentos preparatórios anteriores ao desembolso” (Idem, p. 17-18).

Os autores elaboram, então, uma terceira metodologia, a metodologia do IPEA, bastante densa e complexa para analisar o Programa somente em relação á área de transportes. Ela se fundamenta nas seguintes fontes de informação: estudos de infraestrutura de transportes do IPEA, que mostravam a quantidade de investi-mentos de que o setor carecia – os valores são comparados com os investimentos previstos para o PAC 1 e PAC 2, que já possuía cronograma de investimentos; acom-panhamento de investimentos públicos e privados– os investimentos públicos foram

34 Embora SOUZA e CAMPOS NETO não airmem categoricamente isso, sabe-se que a metodologia da Casa Civil foi a adotada nos Balanços do MPOG, já que a página virtual <http://www.casacivil.gov.br/.arquivos>, acessada em 28 jul. 2013, apresenta os mesmo Balanços encontrados na página do MPOG, com exceção dos mais recentes, que estão só no site do MPOG.



monitorados pela execução do Orçamento Fiscal no SIAFI; observação das despesas de capital, na subcategoria restos pagos, e restos a pagar pagos, no intervalo de 2007 a 2009, para averiguar a execução (ou não) da obra; e comparação dos valores pre-vistos para cada ano, descontada a inlação, medida pelo IGP-M. O resultado obtido foi de que aproximadamente 46% das necessidades de investimento em transportes identiicada pelo Instituto seria cumprida pelo PAC 1 e 2, ventilando que “Não é o suiciente, mas já indica um claro esforço iscal do país para remover importantes obstáculos ao desenvolvimento econômico” (Idem, p. 21).

Com o objetivo de complementar a avaliação do IPEA, pode-se citar um arti-go do órgão, que revelou que o setor energético, o segundo pilar estruturante do PAC 1, “Apesar de extremamente importantes, os investimentos do Programa de Acelera-ção do Crescimento 2007-2010 (PAC) são insuicientes para garantir um crescimen-to do Produto Interno Bruto (PIB) em 5% ao ano, mesmo considerando não haver qualquer atraso no cronograma de suas obras” (LULA, 2008, não paginado).

O “7º Balanço do PAC 2 - Janeiro a Abril” (BRASIL, 2013), publicado em junho de 2013, explica como está organizado o PAC 2 e mostra o que Programa conquistou até o momento. Segundo o 7º Balanço (Idem, p. 30), o PAC 2 apresenta os seguintes eixos estruturantes, com os respetivos valores investidos desde 2011 e algumas de suas realizações (obras concluídas):

(i) Eixo Transportes.35

(ii) Eixo Energia36. (iii) Eixo Cidade Melhor37

(iv) Eixo Comunidade Cidadã38

(v) Eixo Minha Casa, Minha Vida39

35 Investimento de R$ 32,9 bilhões: a) rodovias – 1.889 km construídos; b) ferrovias – 555 km construídos; c) por-tos – 15 empreendimentos realizados; d) hidrovias – 10 empreendimentos realizados; e) aeroportos – 19 empre-endimentos realizados; f) equipamentos para estradas vicinais – 1.913 retroescavadeiras e 172 motoniveladoras aquiridas;

36 Investimento de R$ 126,3 bilhões: a) geração de energia elétrica – 8.457 MW gerados; b) transmissão de energia elétrica – 5.256 km percorridos e 25 subestações construídas; c) petróleo e gás natural – 20 empreendimentos realizados; d) reino e petroquímica – 13 empreendimentos realizados; e) fertilizantes e gás natural – 7 empreendimentos realizados; f) revitalização da indústria naval –1 sonda de perfuração construída e inanciamento contratado para 363 embarcações e 16 estaleiros; g) combustíveis renováveis;

37 Investimento de R$ 1,2 bilhão: a) saneamento – 618 empreendimentos realizados; b) prevenção em áreas de risco – 42 em-preendimentos de drenagem e 7 empreendimentos de contenção de encostas; c) mobilidade urbana – 2 empreendimentos realizados; d) pavimentação – 8 empreendimentos realizados;

38 Investimento de R$ 440 milhões: a) UBS (Unidade Básica de Saúde) e UPA (Unidade de Pronto Atendimento) – 445 empre-endimentos construídos; c) creches e pré-escolas – 60 empreendimentos construídos; d) quadras esportivas nas escolas – 153 empreendimentos construídos; e) Centros de artes e esportes uniicados – 2 empreendimentos construídos;

39 Investimento de R$ 224,4 bilhões: a) Programa Minha Casa, Minha Vida II – 1.575.469 unidades habitacionais contratadas; b) urbanização de assentamentos precários – 1.163 empreendimentos realizados; c) inanciamento habitacional (para pessoas físicas) – 1.031.990 contratos realizados;



31

(vi) Eixo Água e Luz para Todos40

Dessa maneira, o somatório do montante investido de 2011 a abril de 2013 é de cerca de R$ 388,7 bilhões, “(...) o que corresponde a 54,9 % das ações previstas para o período 2011-2014. Esse resultado é 18,4% superior em relação ao último balanço, quando o volume de obras concluídas era de R$ 328,2 bilhões” (Idem, p. 28).

Como se pode perceber, a metodologia adotada pela Casa Civil e o MPOG para a análise e o monitoramento do PAC 2 continuou a ser a mesma que a emprega-da no PAC 1: o critério é o de valores empenhados, que, para os órgãos, “(...) é con-siderado o mais adequado porque não iguala obras e ações de grande complexidade com obras de menos amplitude” (Idem, p. 29). O 7º Balanço (Idem, p. 29) concebe, então, considerando somente o valor dos empreendimentos e não o andamento das obras, nem seu calendário de término, que os eixos de transporte, energia, mobilida-de urbana, Luz para Todos e recursos hídricos, até abril de 2013, contariam com 25% das ações monitoradas concluídas e 69% delas estavam “em ritmo (de investimento) adequado”, havendo 5% dos empreendimentos em estado de atenção e 1% em ritmo de investimento preocupante.

Em relação à execução orçamentária e inanceira, é relatado que: “A execu-ção global do PAC 2, até 30 de abril de 2013, foi a maior para esse período desde o início do Programa, em 2007, atingindo R$ 557,4 bilhões. Esse valor representa 56,3% do previsto para o período 2011-2014. Dos R$ 557,4 bilhões realizados até 30 de abril de 2013, R$ 178,8 bilhões correspondem ao inanciamento habitacional. Foram executados pelas empresas estatais R$ 152,2 bilhões, R$ 113,9 bilhões pelo setor privado e R$ 46,3 bilhões pelo Minha Casa, Minha Vida. O valor pago com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), em 2013, somou R$ 18,7 bilhões até 6 de junho, 19% superior ao mesmo período de 2013. Os recursos empenhados cres-ceram de R$ 16,3 bilhões em 2012, para R$ 19,3 bilhões em 2013, um aumento de 18%. A execução das estatais e do setor privado nas áreas de energia (transmissão, petróleo e gás, e combustíveis renováveis) foi de R$ 32,3 bilhões. Um aumento de 14% no pagamento realizado, em relação aos R$ 28,3 bilhões executados no mesmo período em 2012” (Idem, p. 20).

Alguns dos aspectos característicos do PAC 1 elencados pelo IPEA (SOUZA; CAMPOS NETO, 2010) prevalecem também no PAC 2 – como o grande peso dos inanciamentos habitacionais (são 32% de todos os investimentos estimados no PAC 2), e isso sem que se considere o Programa Minha Casa, Minha Vida, também de i-nanciamento habitacional, só que para famílias de baixa renda, que responde sozinho

40 Investimento de R$ 3,4 bilhões: a) Luz para Todos – 390.308 ligações realizadas; b) água em áreas urbanas – 540 empreendi-mentos realizados; c) recursos hídricos – 22 empreendimentos realizados, 48 sistemas esgotamento sanitário construídos e 196 localidades com sistemas de abastecimento de água implementados.



por mais 8,3% do total dos investimentos estimados; a diferença entre a execução orçamentária e o investimento realizado (ações concluídas), ou seja, o valor empe-nhado restante, no PAC 2, é de 30%, apresentando porcentagem semelhante à do PAC 1, mas um pouco maior que ela.

Acrescenta-se que, enquanto no PAC 1 a diferença dos investimentos públicos para os privados era da ordem de 21%, até abril de 2013, no PAC 2, essa distância tem diminuído e é de 6,9%. No PAC 2, no que tange aos investimentos realizados, no valor de R$ 388,7 bilhões, os eixos estruturantes mostram a seguinte distribuição percentual dos recursos: transportes, 8,5%; energia, 32,5%; Cidade Melhor, 0,3%; Comunidade Cidadã, 0,1%; Minha Casa, Minha Vida, 57,7%; e Água e Luz para Todos, 0,8%.

O IBGE registra que a taxa de crescimento do PIB em 2011 foi de 2,7%, em 2012, de 0,9%, e as expectativas dos analistas para 2013 e 2014 quanto ao PIB são inferiores aos números de 2011 – o crescimento deve girar em torno de 2,6% e 2,3%, respectivamente41. Quando em comparação com os países latino-americanos, esses números são bastante baixos e a principal ameaça é de que o País conviva com a chamada “estaglação”, a conjugação de estagnação da atividade econômica com a presença de inlação. Visivelmente, em comparação com o PAC 1, o PAC 2 empre-endeu investimentos maiores, mas obteve respostas piores no que diz respeito ao crescimento econômico.

Em decorrência de o PAC 2 ainda estar em vigência, não foram localizadas análises ou avaliações dele. Porém, pode-se mencionar algumas informações a seu respeito divulgadas pela ONG Contas Abertas.

Em fevereiro de 201342, noticiou-se que: “A execução da parte prevista no Orçamento-Geral da União continua, como de costume, bem abaixo dos valores au-torizados. O total desembolsado em 2012, de R$ 39,3 bilhões, correspondeu a 69,3% da dotação prevista para o ano, de R$ 56,7 bilhões, de acordo com o relatório. No ano anterior, os pagamentos efetivos haviam icado em 69,3%. Dos R$ 39,3 bilhões pagos em 2012, no entanto, só R$ 18 bilhões saíram da verba prevista para o exer-cício. A maior parte do dinheiro (R$ 21,3 bilhões) foi formada por restos a pagar – também uma tradição na vida inanceira do governo central. Também os investi-mentos das estatais continuaram de acordo com o padrão bem conhecido nos anos an teriores. As empresas controladas pela União aplicaram nos dois anos R$ 128,9 bilhões, de acordo com o relatório. Também de acordo com o costume, cerca de 90% foram realizados pela Petrobrás, apesar da piora de suas condições inanceiras”.

41 Dados do “Boletim Focus” do Banco Central do Brasil, de 26 de julho de 2013. Disponível em: <http://www. bcb.gov.br/pec/GCI/PORT/readout/R20130726.pdf>. Acesso em 29 jul. 2013.

42 Não paginado. Disponível em: <http://www.contasabertas.com.br/WebSite/(A(P0NC_E LlBrkUiNKKtWo-Z-oogs0fJYU0pMXultDtTYVSiA5FzRJJ8_wP81WeBruX4iDT1YyqBgHtxTmFR3LVUlIlD UkWgTbAj-6goPw b2wtmraMa1TrYbeJ7lvrEra8R1QNE0k_A2)S(zqqryk2lzepnzxzlboelsz4))/Midias/DetalheMidias.as-px?Id=2706>. Acesso em: 29 jul. 2013.



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Em junho de 2013, com a edição do 7º Balanço, a ONG43 avaliou que, en-quanto os investimentos relativos aos inanciamentos habitacionais estão sendo efe-tivados; os eixos transportes, energia, mobilidade urbana, Luz para Todos e recur-sos hídricos desembolsaram apenas 25% dos recursos previstos e possuem 35% das ações concluídas. Assim, “Entre as ações concluídas, 57,7% (R$ 224,4 bilhões) são referentes ao Eixo Minha Casa, Minha Vida”.

Cabe sintetizar as principais polêmicas quanto ao PAC:

(a) divergências profundas nos resultados obtidos pelas diferentes metodo-logias adotadas para análise – o que gera muitas dúvidas sobre quais são seus resultados efetivos do PAC, em termos de obras concluídas e ações empreendidas e pode até vir a atrapalhar sua gestão;

(b) questionamentos a respeito de os maiores volumes de investimentos es-tarem sendo realizados, de fato, nas áreas que servem de barreiras ao crescimento econômico brasileiro e que poderiam modernizar e ampliar a infraestrutura econômica e social. Por exemplo: constatou-se que o inves-timento em habitação alcançou valores bastante desproporcionais quando comparados a setores como energia e transportes, e áreas essenciais para o desenvolvimento econômico, como telecomunicações, foram esquecidas no PAC. Além disso, o Programa estaria mantendo seus números apenas com o avanço do inanciamento habitacional, que enseja somente libera-ção de recursos, e não signiica aplicação direta de verbas em obras ou equipamentos;

(c) o fato de o PAC 2 ter sido iniciado sem muitos dos investimentos previstos no PAC 1 terem sido efetuados e com várias obras inacabadas;

(d) obras polêmicas, seja por questões inanceiras (são frequentes grandes es-touros orçamentários), ambientais (afetam áreas de conservação ambien-tal, não apresentam estudos de impacto ambiental, problemas com licen-ciamento e compensações ambientais, entre outros), sociais (afetam terras indígenas, populações ribeirinhas e/ou populações carentes) ou políticas – por exemplo: transposição do Rio São Francisco, usina hidrelétrica de Belo Monte;

(e) problemas com o ritmo de execução das obras – em especial, as grandes obras, cujos prazos comumente não são cumpridos (há casos em que os atrasos chegam a alguns anos). Já existe previsão de que algumas obras do PAC 2 só icarão prontas depois de 2016;

43 Não paginado. Disponível em: <http://www.contasabertas.com.br/WebSite/(A(cKafSZho-kMEBcnfYD7cwz-FaJR-8M1C5aIu1pHkv-8Jih7m3IIFXR-gPCfAjUo1sYgrzrKUBtSrw7OLAomixp8-ByGkVfQnzfqkb5hfe4F9d tIIKpjMVOeMt5b_y_LVCjHMng2)S(iere1d5520vuhh2g4jbqiprf))/Noticias/DetalheNoticias.aspx?Id=1627>. Acesso em: 29 jul. 2013.



(f) presença de irregularidades graves em licitações e obras do PAC iscaliza-das pelo TCU, como sobrepreço, superfaturamento, problemas ambien-tais, problemas de gestão e falhas nos projetos;

(g) recomendação de paralisação de algumas obras pelo TCU44 – decidida mediante o julgamento da conveniência da paralisação por parte do Con-gresso Nacional, ao elaborar as leis orçamentárias; e

(h) o uso do PAC para marketing político e promoção do governo. Alguns exemplos: aumenta-se grandemente os investimentos em períodos próxi-mos a eleições; privilegia-se com mais recursos inanceiros estados cujos governadores ou prefeitos de capitais sejam da base aliada do governo, inclusive com repasses de verbas nos meses que antecediam as eleições. As insinuações desse tipo são inúmeras.

12.6-Federalismo e descentralização de políticas públicas no Brasil

De acordo com ABRUCIO, desde o governo FHC foram usados principal-mente sete mecanismos de ação na ordem federativa:

1) o combate à inlação e a respectiva regularização dos repasses, permitindo uma negociação mais estável e planejada com os outros entes;

2) a associação dos objetivos da reforma do Estado, como o ajuste iscal e a modernização administrativa, com a descentralização;

3) condicionou a transferência de recursos à participação da sociedade na ges-tão local;

4) criou formas de coordenação nacional das políticas sociais, baseadas na indução dos governos subnacionais a assumirem encargos, mediante dis-tribuição de verbas, cumprimento de metas e medidas de punição, também normalmente vinculadas à questão inanceira, além de utilizar instrumentos de redistribuição horizontal no Fundef;

5) adoção de políticas de distribuição de renda direta à população, partindo do pressuposto de que o problema redistributivo não se resolveria apenas com ações dos governos locais, dependendo do aporte da União;

6) aprovou um conjunto enorme de leis e emendas constitucionais, institu-cionalizando as mudanças feitas na federação, dando-lhes, assim, maior força em relação às pressões conjunturais; e

7) estabeleceu instrumentos de avaliação das políticas realizadas no nível des-centralizado, especialmente na área educacional.

44 Em 2010, o TCU auditou 231 obras do PAC e recomendou a paralisação de 18 entre 32 delas, em que foram de-tectadas irregularidades graves. Em 2012, das 200 obras auditadas, 124 tinham indícios de irregularidades graves e recomendou-se a paralisação de 22 delas. Informação disponível em: <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,tcu-aponta-graves-irregularidades-em-18-obras-incluidas-no-pac,637513,0.htm> e <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/noticias_arquivos/Fichas_Fiscobras_introdu%C3%A7ao.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2013.



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Entretanto, segundo o autor, esse modelo federativo também teve problemas gerais de funcionamento. Entre eles se destacam:

a) a fragmentação de uma mesma política em vários órgãos e ministérios, como é o caso do saneamento básico.

(Esse caso especíico foi encaminhado, em termos de coordenação federa-tiva, pelo PAC – onde é o governo federal que estabelece metas e decide a que projetos dos governos subnacionais os recursos serão alocados.)

b) a pulverização das políticas de renda. (Esse problema foi solucionado no Governo Lula, com a uniicação dos diversos programas sob o Bolsa-Família, que é fortemente coordenado pelo governo federal diretamente junto às muni-cipalidades. Além disso, foi instituído o SUAS, que dotou a área de Assistência Social de uma nova institucionalidade, muito próxima do modelo do SUS, que lhe serviu de exemplo).

c) a falta de uma avaliação consistente da maior parte das áreas descentralizadas (A partir do Governo Lula, na maior parte dos casos a avaliação passou a icar a cargo da Casa Civil – inclusive e especialmente o PAC – e da Assis-tência Social encarregou-se o MDS, por intermédio da sua Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação – SAGI);

d) a existência de poucos ou fracos fóruns intergovernamentais, a partir dos quais as políticas nacionais poderiam ser melhor controladas e legitimadas; (No governo Lula implantaram-se, ampliaram-se e se fortalece-ram esses fóruns, especialmente Conferências);

e) a adoção de uma visão tributária perversa do ponto de vista federativo, seja pela recentralização de recursos, seja pela negligência em relação à harmonização tributária do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços(ICMS) (Ainda hoje não se logrou solucionar esse problema diante do enorme conlito federativo em torno da reforma tributária, que requer aprovação pelo Congresso Nacional);

f) a deterioração das políticas regionais, levada às últimas conseqüências com o im da Superintendência para o Desenvolvimento da Amazônia

(Sudam45) e da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (Su-

45 Em 2007, o governo Lula criou a nova Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) pela Lei Complementar N°124, de 3 de janeiro de 2007, em substituição à Agência de Desenvolvimento da Amazônia (ADA). O Decreto N° 6.218, de 4 de outubro de 2007, aprovou a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e suas Funções Gratiicadas. A SUDAM passa a ser uma Autarquia Federal, vinculada ao Ministério da Integração Nacional, tendo como missão institucional promover o desenvolvimento includente e sustentável da Amazônia assegurando a erradicação da miséria e a redução das desigualdades regionais.



dene46) (Foram todas recriadas pelo governo Lula, ver notas abaixo); e

g) o fracasso das políticas urbanas, afetando setores como habitação, saneamen-

to, segurança pública e transportes metropolitanos (Vêm sendo tratados, em grande medida, conforme as diversas iniciativas no âmbito do PAC).

46 A Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) é uma autarquia especial, administrativa e inanceiramente autônoma, integrante do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, criada pela Lei Com-plementar nº 125, de 3 de janeiro de 2007, vinculada ao Ministério da Integração Nacional. Após a extinção da antiga SUDENE em 2001, foi criada a ADENE Medida provisória número 2.146-1, de 4 de maio de 2001, alte-rada pela medida provisória número 2.156-5, de 24 de agosto de 2001 e instalada pelo decreto número 4.126, de 13 de fevereiro de 2002. Com a lei complementar 125/074 , a Sudene foi reimplantada, sendo extinta a ADENE.A missão institucional da Sudene é de "promover o desenvolvimento includente e sustentável de sua área de atuação e a integração competitiva da base produtiva regional na economia nacional e internacional"



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