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Responsabilidade e Transparência Fiscal: Avanços e Perspectivas à luz da Contabilidade Aplicada ao Setor

Público

Alex Fabiane TeixeiraDezembro 2012

Coordenação Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação


LRF: Uma Lei de Finanças Públicas para a Federação.

•Um código de boas condutas de finanças públicas

aplicável a:

3 esferas de governo (Governo Federal, Estados,

Distrito Federal e mais de 5.500 municípios)3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e ao

Ministério Público;em conceito abrangente: toda a administração

pública, direta e indireta, incluindo fundos,

fundações, autarquias e empresas estatais

dependentes .


Atividade Financeira do Estado

Responsabilidades e obrigações do Estado:

Despesa - GASTARDespesa - GASTAR

Orçamento/Planejamento - GERIROrçamento/Planejamento - GERIR

Crédito - CRIARCrédito - CRIAR

Receita - OBTERReceita - OBTER

Manter a ordem;

Solucionar litígios;

Ações sociais;

Serviço público.


Objetivo da LRF

Art. 1º, § 1º:Art. 1º, § 1º:

A responsabilidade na gestão fiscal A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação pressupõe a ação planejadaplanejada e e transparentetransparente, em que se , em que se previnem previnem riscosriscos e e corrigem desvioscorrigem desvios capazes de capazes de afetar o afetar o equilíbrioequilíbrio das contas das contas públicas, (...)públicas, (...)


Diagnóstico da Situação

Fiscal

carga tributária elevada

carga tributária elevada

gastos com pessoal

elevados

gastos com pessoal

elevados

descentralização

financeira

descentralização

financeira

déficits imoderados e reiterados

déficits imoderados e reiterados

dívida pública elevada

dívida pública elevada

Situação Fiscal Brasileira nos anos 90

privatização em fase

avançada

privatização em fase

avançada

medidas fiscais de

curto prazo

medidas fiscais de

curto prazo

guerra fiscal entre

Estados

guerra fiscal entre

Estados

programa de estabilização monetária

programa de estabilização monetária


Experiências Internacionais de ajustes nos anos 90


LRF

LC 131/10

PLANO DECONTAS

UNIFICADO

Marcos das Finanças Públicas Brasileira

ContaÚnica

PAF - Lei 8.727 (11/93) -

Refinanciamento da Dívida

dos Estados e Municípios com

a União

PAF - Lei 8.727 (11/93) -

Refinanciamento da Dívida

dos Estados e Municípios com

a União

LC 82/95Lei Camata 1

Limite Despesa de

Pessoal


Limite Despesa de

Pessoal

PAF – Lei 9.496/97 –

Refinanciamento da Dívida Mobiliária

PAF – Lei 9.496/97 –

Refinanciamento da Dívida Mobiliária


Limite Despesa de Pessoal

Grau de Investimento

Grau de Investimento

Portaria MF 184/2008

Portaria MF 184/2008

SISTEMAS DE CUSTO

NBCASPMCASP


Consolidação das Contas Públicas

LRF Art. 51: O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de

governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e

a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público

Transparência

LRF Art. 48, III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que

atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e

ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

8

Motivação do Plano de Contas Único Nacional

PADRONIZAÇÃO


Característica dos Sistemas Contábeis Nacionais

CARACTERÍSTICA

PAÍSES C/ SIST.

CONTÁB. DE BAIXO NÍVEL DE DESENV.

PAÍSES C/ SIST.

CONTÁB. DE MÉDIO NÍVEL DE DESENV.

PAÍSES C/ SIST.

CONTÁB. DE ALTO NÍVEL DE DESENV.

Regime de competência para reconhec. de despesas e receitas

Desvinculação da contabilidade da inf. Orçamentária

Apresentação de inf. não financeiras nas Demonstrações Contábeis

Possuem forte influência dos órgãos profissionais contábeis

Apresentam inf. que suportem o levantamento da eficiência, efetividade e economicidade nos serviços

Desenvolvem sistemas de contab. no sentido de melhorar o gerenciamento da administração pública

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

SIM

SIM

SIM

SIM

SIM

SIMIncipiente

Incipiente

Reg. comp.

modificadoIncipiente

Alguns casos

Incipiente

E o Brasil?

Sistema Contábil de Médio nível de Desenvolvimento, caminhando para

alto.


Patrimônio x Estatística Fiscal x Orçamento


11

Relacionamentos


Grupos Técnicos

caráter consultivo;caráter consultivo;deverá nortear-se pelo diálogo permanentedeverá nortear-se pelo diálogo permanente Buscar reduzir divergências e duplicidades, em Buscar reduzir divergências e duplicidades, em benefício da transparência da gestão fiscal, da benefício da transparência da gestão fiscal, da racionalização de custos nos entes da Federação e do racionalização de custos nos entes da Federação e do controle social.controle social.


Grupo Técnico de Padronizaçãode Relatórios

Portaria STN 110/2011

Grupos Técnicos

Tesouro Nacional

Grupo Técnico de Procedimentos

ContábeisPortaria STN 109/2011

Responsável pela análise e Responsável pela análise e estudos visando à estudos visando à padronização de relatórios e padronização de relatórios e demonstrativos no âmbito da demonstrativos no âmbito da União, Estados, Distrito União, Estados, Distrito Federal e Municípios.Federal e Municípios.

Responsável pela análise e Responsável pela análise e estudos visando à padronização estudos visando à padronização mínima de conceitos e práticas mínima de conceitos e práticas contábeis, plano de contas e contábeis, plano de contas e classificação orçamentária de classificação orçamentária de receitas e despesas públicas no receitas e despesas públicas no âmbito da União, Estados, âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.Distrito Federal e Municípios.

13

Responsável pela análise e Responsável pela análise e estudos visando à harmonização estudos visando à harmonização das regras e funcionalidades das regras e funcionalidades básicas dos sistemas de básicas dos sistemas de informações contábeis e fiscais no informações contábeis e fiscais no âmbito da União, Estados, Distrito âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.Federal e Municípios.

Grupo Técnico de Sistematização de

Informações Contábeis e Fiscais

Portaria STN 111/2011


Grupo Técnico dePadronização de

RelatóriosGTREL

Grupo Técnico dePadronização de

RelatóriosGTREL

Processo de Padronização

Tesouro Nacional

Grupo Técnico deSistematização de

Informações Contábeis e Fiscais GTSIS

Grupo Técnico deSistematização de

Informações Contábeis e Fiscais GTSIS

Grupo Técnico deProcedimentos

ContábeisGTCON

Grupo Técnico deProcedimentos

ContábeisGTCON

Manual de Demonstrativos FiscaisMDF

Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público

MCASP

Manual de Sistema de Informações Contábeis

MSIC


Entrada(PCASP) Processamento

Saída(Demonstrativos)

SistemaIntegrado de

AdministraçãoFinanceira

(SIAFC)

Implementação de um Padrão para o País

RREO

RGF

DCASP

LRF (Alterado LC 131/2009): “Art. 48. .....................................................................Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: ........III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.” (NR)


Visão estratégica das Ações de Transparência

16

Padrão de Comunicação

Sistema Padrão SIAFC


Municípios Grandes ou Estruturados

Ambiente de Apoio (União)

Base Apoio

Ambiente de Apoio

Coleta simplificada

Municípios Pequenos

Arquivo Padronizado

Integração entre Sistemas

Processamento

Sistema Integrado deAdministração Financeira

(SIAFIC)

Saída (Demonstrativos)

RREORGF DCASP

Portal Transparência

Centralização

DIVULGAÇÃO (LRF, 48, II) - Execução Orçamentária - Execução Financeira - RREO - RGF - Demonstrações - Lei Haully

Entrada (PCASP)

STN/SLTI(Software Público)

Portal SLTI(Software Livre)

DownloadSoftware Público


Linha de Financiamento do PNAFM(Contabilidade Patrimonial)


Antes da LRF e da LC 131/2010, muitas informações eram consideradas sigilosas hoje são obrigatoriamente abertas ao público, disponível na Internet

Ex: previsões macroeconômicas do governo passaram a ser divulgadas na LDO

dívida dos entes da Federação constavam em sistema fechado no BC

receitas e despesas constavam em sistemas fechados nos entes

Se garantirá a transparência também por:

- liberação ao pleno conhecimento e controle da sociedade, em tempo real, de informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira em meios eletrônicos de acesso público;

- adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que cumpra o padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo do Governo Federal e o art. 48-A.

Transparência

Permitida a reprodução total ou parcial desta publicação desde que citada a fonte.Source: Self-declared information at SISTN. Fonte: SISTN, informação auto-declarada.


Avanços e testes enfrentados após 10 anos da Avanços e testes enfrentados após 10 anos da LRFLRF


Testes e Avanços

• Em 10 anos, a LRF do Brasil passou por vários testes importantes:

1. sobrevivência no ciclo econômico (período de baixo crescimento) exemplo para vários países

- Brasil foi um dos menos atingidos pela crise de 2009 e o que mais rápido se recuperou: a explicação está nos fundamentos macroeconômicos

- um bom desenho de regras: 3 níveis – gerais, mais duras em fim de mandato (ciclo político) e mais flexíveis em situações especiais (ciclo econômico)

- a LRF de outros países é criticada por ser dura demais ou flexível demais (calibragem das regras)


2. reconhecimento internacional: Brasil considerado referência para vários países (Argentina, Equador, Peru, Índia, Paraguai, ...) investment grade

- um bom desenho de regras: intertemporal

- abrangência na federação (base constitucional) : convivência do federalismo com o equilíbrio fiscal exemplo para vários países

3. sobrevivência na alternância política

-pesquisa realizada pelo IBEP, em jan./abr. de 2001, com 211 formadores de opinião (cientistas sociais, jornalistas, políticos), 86% tiveram com opinião positiva sobre a LRF e 81% acreditaram que a LRF seria uma idéia importante para qualquer candidato presidencial, independentemente de partido.

- temor inicial de flexibilização da LRF não se confirmou

Testes e Avanços


4. sobrevivência no Congresso Nacional

- votação original na Câmara: 386 votos a 86 (quórum de EC) e sem alterações de mérito no Senado

-várias tentativas de alteração: 250 projetos para mudar ...

... mas forte resistência à flexibilização: uma única alteração aprovada, aumentando a transparência LC 131/2009;

5. sobrevivência no Judiciário:

-várias ADINS no STF: após análise preliminar dos 31 dispositivos

questionados, o STF suspendeu apenas 7, de menor importância.

- jurisprudência de tribunais de contas

- CNJ apóia padronização via Manuais da STN

Testes e Avanços


6. a luta da padronização na Federação

- sem CGF, mas com cooperação e criação de grupos técnicos na STN:

Grupo Técnico de Padronização de Relatórios: RREO, RGF, Anexos de

Metas Fiscais e de Riscos Fiscais;

Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis: Manuais

de Procedimentos Patrimoniais e Orçamentários (Receita, Despesa, Dívida

Ativa, PPP), Plano de Contas e Demonstrações Contábeis.

- PROMOEX harmonização de conceitos da LRF pelos tribunais de

contas.

Testes e Avanços


7. a mudança de pensamento:

- na academia, o ensino foi fortemente impactado pela LRF em, pelo menos, cinco áreas de conhecimento: economia, direito, contabilidade, administração e ciência política.

- diversos livros foram editados e várias teses defendidas, com abordagens específicas e multi-disciplinares.

- o espaço na imprensa: nunca se falou tanto de finanças públicas

- equilíbrio fiscal deixou de ser um tema da “direita” – não é uma lei de governo, mas de Estado.

Testes e Avanços


• A mudança estrutural: antes e depois da LRF - resultados fiscais, receitas, despesas, principalmente despesas com pessoal, dívida - as estatísticas mudaram.

Testes e Avanços


Manutenção da política de solidez fiscal

26

Fonte: Banco Central do Brasil e Ministério da Fazenda

Elaboração: Ministério da Fazenda

Resultado fiscal do setor público consolidado, em % do PIB

* Projeção do Relatório de Inflação de dezembro de 2011 (Banco Central do Brasil)


Dívida líquida do setor público em declínio

27

Fonte: Banco central do Brasil e Ministério da fazenda

*Elaboração: Ministério da fazenda

Dívida líquida do setor público, em % do P.I.B

*Projeção ministério da fazenda, com base em cenário de parâmetros de mercado (Pesquisa focus)


COMO EXPLICAR O SUCESSO DA LRF ?

reformas institucionais realizadas antes da sua aprovação (pré-condições)

um bom desenho das regras

processo de negociação intenso que permitiu não apenas a aprovação, mas a construção de um consenso nacional sobre a matéria

forte trabalho de implementação realizado depois da aprovação (divulgação, treinamento, regulação, adaptação institucional com sistemas e processos, mecanismos de cooperação nacional).


Desafios e perspectivas para os próximos anos...Desafios e perspectivas para os próximos anos...


Você não sente nem vê

Mas eu não posso deixar de dizer, meu amigo

Que uma nova mudança em breve vai acontecer

E o que há algum tempo era jovem novo

Hoje é antigo, e precisamos todos rejuvenescer

Belchior

Precisamos todos rejuvenescer nossos conhecimentos...


• Fortalecer a função de planejamento: cuidado com receitas permanentes x temporárias e despesas permanentes, especialmente DOCC (royalties financiando aumentos de pessoal, ainda que indiretamente), gestão de riscos fiscais (estratégia, não só Anexo de Riscos Fiscais), orientar a gestão para resultados

• Fortalecer a administração tributária: interpretação do art.11(instituir, prever e arrecadar), mais controle na renúncia de receita, mais recuperação de dívida ativa

• Aumentar a transparência

Desafios e perspectivas

Integrar sistemas federais (SISTN,SIOPS, SIOPE) Colocar mais informação a disposição do público (com séries históricas) Fé pública (para eliminar papel) Integrar com informações auditadas pelos TCs Implementação da LC 131 – padrão mínimo, integração de informações,

tempo real


• Controlar os riscos de abrangência: Conceitos de empresa estatal dependente PPP Consórcios públicos Fundações públicas de direito privado

• Aperfeiçoar a contabilidade pública: Foco no orçamento ou no patrimônio ? LRF exige avaliação do

patrimônio público Foco na legalidade ou nos atos e fatos ? A despesa realizada Critério de caixa ou de competência ? Acima da linha x abaixo da

linha Plano de contas nacional e regras de consolidação Sistema de contabilidade de custos



• Profissionalizar a gestão

• Melhorar a eficiência na aplicação de sanções

• Evitar a “contabilidade criativa”

• Receita Corrente Líquida: Burla de exclusão de IRRF, CIDE Criação de fundos de receita Aporte para déficit atuarial dos fundos de previdência X cobertura de

déficit financeiro

• Despesa com Pessoal: “Condomínio” de limites Burla de exclusão de inativos, pensionistas, IRRF Aumento indevido de indenizações e consultorias Exclusão de PCS, PACS, voluntários e realização de despesas “fora”

do serviço público, com burla ao concurso público Despesas de Exercícios anteriores FCDF



• Dívida Consolidada Líquida: Conceito de ativo disponível (Ex: exclusão de dívida ativa) Não registro de precatórios Conceito de operação de crédito, antecipações de royalties, dívida

ativa, etc. (FIDC, derivativos)

• Restos a Pagar: Aplicação a todos os Poderes (ao mandato, com ou sem reeleição) Conceito de disponibilidade de caixa (não está relacionado ao regime

de registro das receitas – caixa ou competência) Art. 42: contrair obrigação de despesa

• Evitar a “contabilidade criativa”



Regras do tipo “não fazer” (excessos de gastos e dívidas)

LRFNova Lei

de Finanças

+

Completando as regras Macro-Fiscais...

Regras do tipo “o que fazer e como” (atingir objetivos com o menor custo)

EQUILÍBRIO FISCAL QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO

Responsabilidadee

qualidadefiscal


- prevê limites para CNJ, CNMP, Defensoria Pública dos Estados, com prazo para ajuste;

- esclarecer conceitos de RCL, DTP líquida, restos a pagar e disponibilidade de caixa líquida para evitar burlas;

- alteração da regra de final de mandato para despesa com pessoal;- regras para as informações a serem utilizadas em demonstrativos

contábeis e fiscais, máximos, mínimos e de metas fiscais;- cria novos crimes fiscais;- evita burlas.

Alterações da Lei de Responsabilidade Fiscal

Opção metodológica: não repetir conceitos da LRF; ao alterar, fazê-lo diretamente na LRF Substitutivo composto de duas partes: LQF + alteração da LRF.


“ Se você pensa ou sonha que pode, comece.

Ousadia tem poder genialidade e mágica.

Ouse fazer e o poder lhe será dado”

Goethe

Pense, Sonhe e Realize...

Alex Fabiane TeixeiraAlex Fabiane Teixeira

Gerente de Normas e Procedimentos de Gestão Fiscal Gerente de Normas e Procedimentos de Gestão Fiscal

Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à FederaçãoCoordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação – CCONF – CCONF

Secretaria do Tesouro Nacional – STNSecretaria do Tesouro Nacional – STN

Tel: (61) 34Tel: (61) 341212.3011 Fax: (61) 3412.1459.3011 Fax: (61) 3412.1459

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