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Anais do I Simpósio de Comunicação e Tecnologias Interativas

Disponível em: http://www2.faac.unesp.br/pesquisa/lecotec/eventos/simposio/anais.html 160

POLÍTICA DE INFORMAÇÃO NO BRASIL: UMA ANÁLISE SOB A ÓTICA DA LEGISLAÇÃO DE TELECOMUNICAÇÕES

Rodrigo Moreno Marques1

Marta Macedo Kerr Pinheiro2 RESUMO A Internet, plataforma tecnológica convergente e marco da sociedade da informação, tanto pode contribuir para o fomento quanto para a restrição de diversidades culturais e identidades regionais. Na arena das políticas de informação, a disputa de forças entre grandes grupos econômicos combinada com a participação dos Estados consolida uma crescente concentração empresarial no mercado de telecomunicações. Nesse cenário, as empresas buscam a prestação de serviços convergentes e avançam para abarcar também o conteúdo multimídia. A análise da legislação de telecomunicações do Brasil permite perceber qual tem sido o papel dos atores sociais frente à tão controverso contexto e como as políticas de informação do país tem abordado essas questões que tanto podem afetar a nossa pluralidade sócio-cultural e identidades. Palavras-chave: Política de informação. Diversidade cultural. Legislação de telecomunicações. Introdução

A sociedade contemporânea, antes fundamentada em uma economia industrial, cedeu lugar a

um novo contexto social fortemente influenciado pela economia informacional. Nessa nova lógica

econômica os bens materiais fordistas foram substituídos pelos bens informacionais intangíveis e

por tudo que a eles se relaciona como o conhecimento, o conteúdo, a cultura, assim como a infra-

estrutura que suporta seu armazenamento e permite – ou dificulta – sua difusão.

A expansão mundial da Internet permite, além do consumo informacional de massa, a

produção e disseminação de conteúdos independentes e culturalmente plurais. Se por um lado essa

plataforma tecnológica estimula o afloramento da diversidade cultural mundial, por outro também

tem potencial para um efeito oposto, uma vez que ela atrai grandes grupos empresariais cujos

interesses econômicos tem estado historicamente apartados do compromisso com o bem estar

social. Podemos perceber o quão árdua será a luta pela manutenção da diversidade cultural e

liberdade de expressão na rede mundial de computadores quando observamos as armas que já

1 Mestrando do PPGCI/UFMG. E-mail: [email protected] 2 Professora e pesquisadora do PPGCI/UFMG. E-mail: [email protected]



apresentaram os grandes conglomerados financeiros, cujos interesses estão voltados para a mídia;

para a produção, disseminação e controle de conteúdo; para o mercado de telecomunicações e de

tecnologia da informação.

O Relatório de Desenvolvimento Humano publicado em 2004 pelo Programa das Nações

Unidas para o Desenvolvimento faz uma defesa contundente da diversidade cultural no mundo

globalizado, ponderando que não há desenvolvimento humano sem liberdade cultural, uma vez que

a possibilidade das pessoas terem uma vida plena só se dará se houver liberdade de escolha da sua

própria identidade, resguardadas as identidades alheias. O documento afirma que atualmente

indivíduos, comunidades e países se dão conta da eliminação gradativa de suas culturas locais e

apresentam reivindicações políticas para ajudar a manter essa pluralidade, através de movimentos

sociais ligados à luta pela liberdade cultural, humana e democrática. A gestão da diversidade

cultural torna-se, portanto, “um dos principais desafios do nosso tempo” (PENUD, 2004, p.1)

O documento WSIS-05/Tunis/DOC/007F de 18 de novembro de 2005, da Cúpula Mundial

da Sociedade da Informação em seu parágrafo 9, reafirma, de acordo com a Declaração dos

Princípios de Genebra, a determinação de que cada país venha se beneficiar das possibilidades

oferecidas pelas tecnologias de informação e comunicação. Sublinha que governos, empresas,

sociedade civil, e organizações internacionais trabalhem conjuntamente para melhorar o acesso à

infra-estrutura e às tecnologias de informação e de comunicação, à informação e o saber, ao reforçar

as competências, criando um ambiente propício à aprendizagem em todos os níveis. Evidencia

ainda a emergência de se favorecer e respeitar a diversidade cultural, as dimensões éticas da

sociedade da informação, assim como encorajar a cooperação internacional e regional (WORLD

SUMMIT ON THE INFORMATION SOCIETY, 2005).

Dada a relevância e complexidade dos desafios postos, entendemos ser imperativo o

envolvimento direto do estado nessas questões, onde as políticas de informação adotadas pelos

governos têm tido uma resposta mais econômica sem forte e necessária ênfase à diversidade

cultural, liberdade de expressão, identidades e desenvolvimento social.



Objetivos e Metodologia

A mistura de questões tão complexas – redes, plataformas tecnológicas, mercado financeiro,

políticas de estado, desenvolvimento humano e cultural – revela grandes conflitos de interesses.

Esse artigo parte desse controverso panorama para tentar responder algumas perguntas que

merecem nossa atenção. Quais são os principais atores envolvidos nessa dinâmica, seus interesses e

estratégias para atingir seus propósitos?

Na busca da resposta para essas indagações, especialmente em relação ao contexto

brasileiro, adotamos como ferramenta metodológica a análise da razão jurídica e como recorte

temático optamos por abordar a legislação que regula as telecomunicações no Brasil.

Esse artigo resgata a evolução histórica desse marco regulatório nacional até os dias de hoje

com o objetivo de compreender como essas leis, regulamentos, normas e diretrizes do estado tem

afetado as TIC no país e os conflitos de interesses aí envolvidos. A análise da disputa de forças que

moldam a legislação nos permitirá compreender quais são os principais agentes envolvidos nesse

embate e seus respectivos papéis. Poderemos também avaliar as perspectivas que se apresentam

para o futuro a partir da análise de alguns aspectos de novas propostas legislativas que estão em

discussão no Congresso Nacional.

Esse percurso metodológico, baseado na sistematização e apreensão da questão legal, tem na

regulamentação das telecomunicações o eixo para sua fundamentação. Podemos afirmar que esse

aparato legal se constitui como razão jurídica em sintonia com a definição de Alcenir Soares dos

Reis:

A razão jurídica constitui o resultado de um processo através do qual se institucionaliza e se corporifica, no âmbito do aparato legal, o amálgama das interações dialéticas entre os diferentes atores sociais. Por meio delas, realiza-se a contraposição entre os interesses da sociedade civil e do Estado, haja vista que estes são a resultante dos elementos histórico-políticos e da prática social, que ganham representação e legitimidade e se materializam, enquanto estratégia de mediação, através da Lei (REIS, 2002, p.23)

Políticas de informação: as primeiras iniciativas

Vale a pena destacar que a ação dos estados no estabelecimento e implantação de políticas

centradas nas questões informacionais não é uma preocupação recente. Políticas voltadas para o

desenvolvimento da ciência e da tecnologia tem sido priorizadas por alguns países desde a década



de 1950 por diferentes razões. Podemos afirmar que as primeiras iniciativas nesse sentido foram

motivadas pela percepção de que a ciência tem papel decisivo na modernização da estrutura

produtiva, assim como pelo interesse militar e estratégico (AUN, 2003, CASTELLS, 1999). Surge

nesse período o interesse em armazenar e processar eletronicamente grandes volumes de

informação, bem como recuperá-los de forma eficiente.

Podemos afirmar que o estabelecimento de políticas informacionais tem sido motivado

também pela percepção mais recente da nova divisão internacional do trabalho, que atribui papel

central aos países produtores de tecnologias e conteúdo informacional e papel periférico aqueles

estados consumidores passivos desse tipo de insumo (EISENBERG e CEPIK, 2002).

Podemos notar que essas primeiras motivações que levaram os estados a buscar o controle

da informação e de seus efeitos sociais através de intervenções administrativas não estavam

diretamente ligadas às questões sócio-culturais e seus desdobramentos. Mas à percepção desses

aspectos surgida a partir da década de 1970 se reforça cada vez mais entre os pesquisadores da

Ciência da Informação, governos e organismos internacionais, com pesquisas e ações voltadas para

a construção de conteúdos e direcionadas aos usuários.

Não bastassem os vários conflitos de interesses existentes por trás dessas complexas

questões, novos aspectos ligados à evolução tecnológica ampliam potencialmente os riscos à

pluralidade cultural e à liberdade de expressão ao entrar em cena a convergência tecnológica.

Convergência tecnológica: as promessas iniciais, as diretrizes para Sociedade da

Informação e o cenário atual

Podemos afirmar que a sociedade caminha na direção da convergência tecnológica dada a

constatação de que diferentes conteúdos e serviços - como telefonia, imagens, documentos, vídeo,

música, programação de TV e rádio - evoluem para uso crescente da Internet como rede de

transmissão, formando a maior e mais disseminada rede multiuso do planeta.

Milton Santos amplia a definição técnica de convergência ao estabelecer o conceito de

unicidade técnica, que inclui também aspectos sociais, econômicos e políticos ao debate. Segundo

Santos (2007), a unicidade técnica vigente na atualidade é estabelecida pela disseminação da técnica

da informação, que permite que outras técnicas diversas possam estabelecer comunicações entre si,



modificando as relações de tempo e espaço e acelerando o processo histórico. Dentro desse ponto

de vista histórico, nota-se aí um aspecto recorrente e uma particularidade. O aspecto recorrente é a

constatação de que os atores com a capacidade de mobilizar a técnica dominante estão em posição

de hegemonia em relação aos demais. A singularidade do fenômeno é que pela primeira vez "tal

conjunto de técnicas envolve o planeta como um todo e faz sentir, instantaneamente, sua presença"

(SANTOS, 2007, p.25).

O resgate da evolução histórica da web nos permite compreender porque a sociedade tem

hoje motivos suficientes para debruçar-se sobre essa questão.

A segunda metade da década de 1990 marca o início de uma corrida que une governos e

empresas para implantação em de um novo sistema de comunicações eletrônica que funde "mídia

de massa personalizada globalizada com a comunicação mediada por computadores" (CASTELLS,

1999). A promessa do novo sistema, que foi chamada de multimídia, era tentadora: estender a

comunicação eletrônica para todos os domínios da vida, incluindo a ciência, o trabalho, o

aprendizado, o entretenimento e a cultura.

Diversos estados e instituições sem representação popular vinculadas ao setor

governamental tomaram iniciativas voltadas para a formação da infra-estrutura tecnológica do novo

sistema multimídia global. Paralelamente, estes organismos instituíram metas para que os governos

estabelecessem a ‘sociedade da informação’, metas essas ligadas a questões econômicas, as

telecomunicações, a comunicação de massa, a revisão do papel dos estados na sociedade, dentre

outras, conforme apresenta BEMFICA (2002):

Em 1993 o Conselho Europeu lançou o documento White Paper on Growth,

Competitiveness and Employment – the challenges and ways forward into 21st Century, que propôs

a construção da sociedade da informação a partir da cooperação entre países para constituição da

infra-estrutura de informação.

Em 1994 o ITU - International Telecomunications Union promoveu a conferência World

Telecomunications Development Conference que recomendou para o desenvolvimento das

telecomunicações: a liberalização e o fomento ao investimento privado, além da reestruturação da

regulação do setor de telecomunicações de modo a criar um ambiente estável e atrativo para

investidores, facilitar o acesso à rede aos provedores de serviço, assegurar a provisão do serviço

universal e garantir direitos dos usuários e investidores.



Em 1994 o documento Global Information Infrastructure – Agenda for Cooperation,

elaborado pelo governo dos Estados Unidos, propunha a interconexão das redes locais nacionais e

regionais dispersas no mundo para tornar possível o compartilhamento de informação, com vistas

na eliminação de barreiras decorrentes de padrões incompatíveis, na abertura dos mercados e na

reformulação de marcos regulatórios.

No ano de 1995 destaca-se a realização em Bruxelas da G7 Information Society Conference

com o objetivo de encorajar e promover a inovação e o desenvolvimento de novas tecnologias,

incluindo, a implementação de infra-estruturas de informação mundiais, abertas e competitivas, para

transformar o regime de comunicação e informação, até então doméstico, em um regime

internacional.

O discurso voltado para a sociedade da informação presente nesses documentos aponta para

um conjunto de princípios legitimados em instâncias internacionais e a serem adotados como

diretrizes para elaboração de políticas econômicas e regulativas nacionais. São marcados pelo

fomento a privatização do espaço público, quadro regulatório comum e cooperação internacional,

em sintonia com as idéias de globalização neoliberal. Dentre as atribuições imputadas ao setor

governamental pelos documentos listados, predominam as atividades relacionadas à promoção do

mercado e do consumo, evidenciando uma inversão de competências segundo a qual os estados

nacionais deixam de ser definidores para se tornarem meros executores das diretrizes padronizadas

(BEMFICA, 2002). Essa análise nos permite afirmar que as referidas políticas de informação se

distanciaram do bem comum e do interesse social para atender aos anseios do mercado

informacional.

Nesse sentido, merecem destaque o documento de conclusão da G7 Information Society

Conference o qual recomenda aos governos que assegurem um quadro apropriado para estimular o

investimento privado e criar um ambiente internacional favorável, assim como o documento norte-

americano Connecting the globe: a regulator´s guide to building a Global Information Community

publicado pela FCC - Federal Communications Commission que recomenda a promoção de

mercados absolutamente livres de regulação.

CASTELLS ajuda a revelar sem meias palavras os interesses existentes por trás das ações

governamentais: "eram as empresas, e não os governos, que estavam dando forma ao novo sistema



multimídia" (CASTELLS, 1999). Há cerca de dez anos atrás esse autor previa um futuro sombrio

que poderia emergir da nova plataforma convergente:

Seu desenvolvimento completo não exige apenas um investimento gigantesco em infra-estrutura e teor de programação, mas também o esclarecimento do ambiente regulador, ainda envolvido em litígios entre fortes interesses empresariais, eleitorados políticos e legisladores do governo. Em tais condições, só grupos poderosíssimos, resultantes de alianças entre empresas de comunicação de massa, operadoras de comunicações, provedores de serviços de Internet e empresas de computadores, estarão em posição de dominar os recursos econômicos e políticos necessários para a difusão da multimídia. Assim, haverá um sistema multinacional, porém, com toda probabilidade, será decisivamente moldado pelos interesses comerciais de poucos conglomerados ao redor do mundo. (CASTELLS, 1999, p. 453)

Uma década depois da sombria previsão de CASTELLS, é com grande inquietação que

constatamos que ela está cada vez mais consolidada na sociedade contemporânea. Superados os

primeiros obstáculos técnicos da implantação desse backbone e seus múltiplos acessos, a Internet se

apresenta com todo o seu potencial convergente, dominada por grandes oligopólios empresariais

que desafiam a capacidade da sociedade de influir nas políticas de informação estabelecidas pelos

estados, o que traça um futuro incerto para a diversidade cultural.

E qual tem sido o papel do governo brasileiro e demais atores frente à tão controverso

contexto? Como as políticas de informação governamentais do país têm abordado as questões que

afetam a nossa diversidade sócio-cultural?

Essas são algumas das questões que nos propomos a analisar, mas antes é útil compreender

diferentes conceitos ligados à política de informação.

Plano, programa e política de informação

Vários autores definem e analisam conceitos básicos de políticas de informação e suas

abrangências, buscando identificar os valores que as conduzem em sua especificidade (AUN, 2003).

Para estes autores é preciso diferenciar os conceitos de plano e política. O plano se traduz

por um programa de atividades voltadas para construção de culturas em instituições públicas ou

privadas. O plano possui horizonte temporal mais curto e está ligado diretamente a questões

operacionais. O programa estabelece linhas de ações e metas reunidas em projetos, dispensa

explicitação legal e não implica na obrigatoriedade de participação dos poderes executivo e

legislativo.



Por outro lado, uma política é estabelecida por um governo em exercício como forma de

intervenção de sua administração, possui temporalidade de longo prazo, explicitação e legitimação

legislativa (MOORE, 1998).

O conceito de política de informação, que traz as questões informacionais para o campo da

política, inclui também o contexto social na qual ela está inserida. Dentre os vários autores que

abordam a política informacional, merecem destaque aqueles que vão além das diretrizes

tecnológicas ou de infra-estrutura física, promovendo a preocupação com os conteúdos sócio-

culturais, o acesso ao conhecimento e suas especificidades regionais.

Para BURGER (1993) política de informação é o processo pelo qual se estabelecem os

parâmetros através dos quais a informação é controlada (criada, sintetizada, analisada, recuperada e

usada) por seres humanos. São mecanismos sociais usados para controle da informação e os efeitos

sociais da aplicação desses mecanismos.

ROWLANDS (1997) destaca dois fatores que têm influenciado as recentes experimentações

em políticas de informação: (a) a convergência de mídias, tecnologias e serviços, que exigem novas

regulamentações; (b) a percepção da contribuição positiva das políticas de informação para

construção do bem estar social e econômico, ganhos de produtividade e qualidade de vida.

BROWNE (1997) defende a busca pelo valor crítico na construção de políticas de

informação para permitir melhor equilíbrio entre os campos tecnológicos e sócio-cultural.

HILL (1995) adverte que as políticas de informação tem o potencial para minimizar ou

estimular as barreiras na sociedade, recomendando a seleção de conteúdos sócio-culturais que

garantam mais do que quantidade, mas sim a qualidade da informação e o respeito as várias formas

de especificidades.

A partir da década de 1970, quando as políticas de informação deixam de abordar apenas

questões de infra-estrutura tecnológica e criação de bases de dados, elas passam a buscar a

disponibilização de informações em redes e crescem as preocupações com aspectos ligados a

segurança, direitos autorais e proteção de conteúdos. Surge também a consciência que a

transformação de informação em conhecimento tácito exige mais do que sua simples

disponibilidade. É necessária "uma nova capacitação de busca e criação de conteúdos pertinentes e

a definição do instrumental necessário ao atendimento dessa exigência é que mais desencadeia a

complexidade na sua elaboração" (AUN, 2003).



MOORE (1996) e BROWNE (1997) destacam a importância de que os elaboradores de

políticas de informação tenham suporte intelectual, especialmente em relação a regulação e ao

tratamento dos conteúdos dada a relativa novidade da abordagem ligada as especificidades sócio-

culturais dos diferentes países.

A análise das experiências de alguns países que se destacaram em seus esforços pelo

estabelecimento de políticas de informação nacionais é bastante esclarecedora para aqueles que

querem compreender as iniciativas que já foram tomadas e aquelas que se mostram mais

promissoras na atualidade.

AUN (2003) destaca que os governos europeus, principalmente França e Alemanha até o

início da década de 1990 vinham, em suas tentativas de construção de políticas de informação,

atendendo às pressões econômicas imediatas. Ao final dessa década já incorporavam em seus

programas preocupações mais amplas contemplando o desenvolvimento social e cultural em seus

países. Assim, crescentemente reconhece-se a premente necessidade de desenvolvimento de

conteúdos sócio-culturais nacionais e regionais e da necessidade de todo um aparato institucional

para a construção desses conteúdos.

A política de informação do estado brasileiro nas últimas décadas

Em sua revisão de literatura, VALENTIM (2002) destaca que desde a década de 1950 o

governo brasileiro tem sistematicamente criado políticas, programas e ações para o

desenvolvimento da ciência e tecnologia (C&T) no país, apesar de faltar maior agressividade

governamental no que diz respeito à informação. SCHWARZELMÜLLER, GESTEIRA e

BULCÃO (2005) também apresentam um levantamento histórico das políticas públicas ligadas a

informação no âmbito nacional. Merecem destaque algumas das iniciativas apresentadas pelas

referidas autoras:

Na segunda administração do governo de Getúlio Vargas (1951-54) é instituído do CNPq -

Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; em 1951 é criada a Capes -

Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior; o Funtec - Fundo de

Financiamento de Estudos e Projetos e Programas foi criado pelo governo Castelo Branco (1964-

1967); no governo Costa e Silva (1967-1969) é instituído o PED - Programa Estratégico de



Desenvolvimento; nos governos Médici e Geisel (1969-1974) são criados o I e II Plano Nacional de

Desenvolvimento (PND) e o I e II Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

(PBDCT); a Finep - Financiadora de Estudos e Projetos é uma empresa pública criada em 1971,

hoje vinculada ao MCT; o SEICT - Sistema Estadual de Informação Científica e Tecnológica é

criado no governo Figueiredo (1979-1985); em 1985 durante o governo José Sarney é criado o

Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT); o RAHAE - Programa de Capacitação de Recursos

Humanos para Atividades Estratégicas foi instituído no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-

2003).

O que se pode apreender dessa breve listagem de iniciativas? Nota-se que elas voltam-se,

sobretudo, para o estímulo ao desenvolvimento da C&T, criação de infra-estruturas ligadas à

tecnologia de informação e capacitação de recursos humanos. No entanto, podemos observar que

não está explicitada nessas políticas a preocupação com os aspectos sócio-culturais ligados à

informação, à diversidade e identidades culturais.

Em 2000 é instituído o Programa Sociedade da Informação que estabelece um conjunto de

iniciativas coordenadas pelo MCT que prevê ações dos governos federais, estaduais e municipais,

juntamente com a iniciativa privada. As suas propostas são apresentadas no Livro Verde que lista

como linhas de ação: mercado de trabalho e oportunidades, universalização de serviços para a

cidadania, educação, conteúdos e identidade cultural, governo ao alcance de todos, produção e

desenvolvimento tecnológicos, infra-estruturas avançadas. Diferentemente das iniciativas

anteriormente listadas, o Livro Verde reconhece de maneira explícita a relevância das questões

ligadas a identidade cultural:

A preservação da identidade nacional, na sociedade global, é decisiva para a capacitação em assuntos culturais, artísticos, científicos e tecnológicos, com suas claras dimensões econômicas. Portanto, questão estratégica nas políticas e programas de inserção na sociedade da informação é – além de cuidar do uso adequado das tecnologias – aumentar a quantidade e a qualidade de conteúdos nacionais que circulam nas redes eletrônicas e nas novas mídias. O amparo às identidades culturais nos novos meios resultará em benefícios evidentes, na forma de incremento da atividade econômica em geral e de desenvolvimento da cidadania. (TAKAHASHI, 2000, p. 8).

Também está presente no Livro Verde o reconhecimento do quão importante e estratégico

são os conteúdos na sociedade da informação:

É por meio da operação de redes de conteúdos que a sociedade vai mover-se para a sociedade da informação. E a força motriz para a formação e disseminação dessas redes reside na eficiência das decisões coletivas e individuais em relação aos conteúdos, que se constituem, ao



mesmo tempo, em meio e fim da gestão da informação e do conhecimento na sociedade da informação. (TAKAHASHI, 2000, p. 59)

Infelizmente, porém, apesar de estar presente no Livro Verde a percepção da importância

desses temas, podemos afirmar que ele falha ao analisar o contexto apresentado: “O que impede que

o alcance aos conteúdos seja universal são barreiras ao processo de difusão, sobretudo as de

natureza tecnológica, educacional e lingüística” (TAKAHASHI, 2000). A afirmativa ignora aquela

que acreditamos ser uma grande barreira em potencial à difusão de conteúdos: o risco de

monopolização em um mercado mercantilizado onde cresce aceleradamente a convergência

tecnológica. Durante a elaboração do Livro Verde, ampla consulta havia sido feita à sociedade e

talvez aí estes temas cruciais surgiram. Porém o processo não foi consolidado e se perdeu em

substituições por programas “emergenciais” que privilegiam o curto prazo e interesses específicos.

Se por um lado o MCT não incluiu essa discussão crucial no Livro Verde, por outro lado

podemos afirmar que algumas iniciativas do poder legislativo e de outras instâncias do poder

executivo tem tido forte reflexo sobre a configuração tecnológica da rede multimídia no Brasil,

sobre os interesses econômicos subjacentes a ela e, consequentemente, sobre as questões sócio-

culturais no país.

A partir desse ponto de vista, vamos analisar parte do ordenamento jurídico brasileiro -

especificamente aquele ligado às telecomunicações - para tentar compreender como essas leis e

regulamentos do estado tem afetado a rede que dá acesso à Internet no país e os conflitos de

interesses econômicos que a envolve. Poderemos também avaliar as perspectivas que se apresentam

para o futuro dada a evolução dessa legislação.

Análise do cenário brasileiro sob a ótica da legislação de telecomunicações

Através do decreto 16.657, de novembro de 1924, o presidente Arthur Bernardes aprovou o

"regulamento dos serviços civis de radiotelegrafia e radiotelephonia", que classificava as emissoras

destinadas a radiodifusão (broadcasting) como experimentais. Observa-se nessa legislação a clara

intenção do estado em controlar o conteúdo a ser veiculado naquela mídia emergente: a potência

dos transmissores foi limitada para controle do alcance geográfico das irradiações e instituiu-se a

obrigatoriedade de registro dos aparelhos receptores nas repartições do serviço de telégrafo. "A



partir do registro dos aparelhos receptores, o governo poderia acompanhar cuidadosamente o

crescimento do número de ouvintes e realizar avaliações sobre o papel do sistema radiofônico em

diferentes regiões" (CALABRE, 2003).

Esse decreto também estabelecia que as concessões somente seriam permitidas à sociedades

nacionais legalmente constituídas, havendo a obrigatoriedade de transmissão em língua portuguesa.

A programação deveria ter fins educativos, científicos, artísticos e de benefício público, sendo

proibida a veiculação de "notícias internas de caráter político" sem licença prévia do governo. Em

caso de guerra ou convulsão política, o decreto admitia a intervenção governamental para suspender

transmissões ou cassar concessões.

Em 1931 durante o governo Getúlio Vargas é aprovado o decreto nº 20.047/1931,

regulamentado no ano seguinte pelo decreto 21.111/1932. Nesse último, o serviço de radiodifusão é

definido como: “relativo a radiocomunicações de sons ou imagens destinadas a serem livremente

recebidas pelo público” e a “radiodifusão é considerada de interesse nacional e de finalidade

educacional”, cabendo ao Ministério da Educação e Saúde Pública a orientação educacional da

programação das emissoras.

A exemplo do modelo americano, o decreto 21.111/32 admitia o uso da propaganda

comercial, instituindo um controle da duração dos anúncios, bem como do percentual de tempo que

eles podiam ocupar no tempo total de irradiação. "O país encontrava-se atento à expansão das

empresas estrangeiras, que aqui se instalavam, acompanhadas de suas eficazes agências de

propaganda, habituadas a utilizar o rádio como veículo de estímulo de consumo e

divulgação/lançamento de produtos" (CALABRE, 2003).

O Código Brasileiro de Telecomunicações - CBT, aprovado pela Lei n° 4.117, de 27 de

agosto de 1962, estabelece o marco regulatório para as telecomunicações no Brasil em substituição

dos Decretos 20.047/31 e 21.111/32. A nova lei estabelece que os serviços de radiodifusão

compreendem "a transmissão de sons (radiodifusão sonora), e a transmissão de sons e imagens

(televisão), a serem direta e livremente recebidas pelo público em geral". O forte lobby dos

radiodifusores faz com que essa lei se perpetue até hoje, mantendo vigentes alguns aspectos

controversos como a duração das concessões para emissoras de TV e de rádio, a renovação

automática das concessões e a ausência de qualquer restrição a propriedade cruzada dos meios de

comunicação.



A Constituição Federativa de 1988, em seu 21o artigo, dava tratamento único aos serviços

de telecomunicações e de radiodifusão: "Compete à União: (...) XI - explorar, diretamente ou

mediante concessão a empresas sob controle acionário estatal, os serviços telefônicos, telegráficos,

de transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações. (...)XII - explorar,

diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão

sonora, e de sons e imagens e demais serviços de telecomunicações". A idéia desse tratamento

único delegado ao estado seria abandonada alguns anos depois.

Com a crise dos anos 1980, o Consenso de Washington traria em 1989 um receituário

apoiado pelo governo norte-americano, pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco

Mundial onde era recomendada dentre várias ações, a privatização de empresas estatais, a

desregulamentação econômica, liberalização financeira e o fim de restrições ao capital externo.

Essas agências passaram a vincular rigidamente seus empréstimos e financiamentos a adoção das

medidas do Consenso (CHENAIS, 1995, 1996; NETO, 2003).

A emenda constitucional No 8, aprovada em 1995, alterou o artigo 21 da Constituição

brasileira e permitiu a privatização dos serviços de telefonia e transmissão de dados, até então

explorados respectivamente pela ‘Telecomunicações Brasileiras S.A. – TELEBRAS’ e pela

‘Empresa Brasileira de Telecomunicações – EMBRATEL. Os serviços de telecomunicações e de

radiodifusão foram distinguidos e ficou estabelecido no novo texto constitucional que seria criado

um órgão regulador dos serviços de telecomunicações.

A primeira etapa da privatização do setor de telecomunicações brasileiro se consolidou

através do projeto de Lei No. 9.295 de 19 de julho de 1996, que tratou dos segmentos de mercado

com alta atratividade para os investimentos privados, como telefonia móvel celular, serviços via

satélite e constituição de redes corporativas. A segunda etapa estabeleceu o desenho da privatização

do Sistema Telebrás, através da Lei Geral de Telecomunicações (LGT) ou Lei No. 9.472 de 16 de

julho de 1997. Foi criada a Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL e os serviços de

telecomunicações ficaram a partir de então a cargo dessa agência, excetuados os de radiodifusão

que continuaram regidos pela Lei No 4.117 de 1962 e o serviço de TV a cabo, regulamentado por lei

específica (Lei 8.977/1995)

Dessa maneira, consolidam-se as reformas do estado brasileiro, que abandona o papel de

interventor e assume o papel de regulador. Nessa ocasião já se observava uma tendência mundial de



fusões e aquisições de empresas de telecomunicações, aumentando a concentração de capitais, o

que seria um "um teste para a competência dos órgãos reguladores regionais no âmbito global para

que sejam capazes de suportar a pressão de grupos econômicos cada vez mais poderosos no âmbito

mundial" (NETO, 2003).

Luciano Coutinho apontava, em artigo publicado em 1997, dentre os riscos do processo de

privatização que então se desenhava: o risco de que o modelo estabeleça impedimentos técnicos à

competição, como acesso desigual às redes básicas e o risco de defasagem entre a capacidade de

regulação e a estrutura do mercado. Além destes, Coutinho alertava: “Qualquer que venha a ser o

modelo a ser adotado, é essencial recuperar a capacidade de planejamento e construir capacidade de

regulação pública do setor” (COUTINHO, CASSIOLATO e SILVA, 1997).

A demora do Brasil em aderir ao Consenso de Washington retardou por alguns anos a

privatização do setor de telecomunicações, ocorrida antes em outros países, "o que trouxe a

vantajosa possibilidade de aprendizado com as experiências ocorridas anteriormente". (PIRES,

1999, p. 2).

O aparato regulatório adotado procurou traçar diversas salvaguardas, à luz da experiência internacional, para evitar a prática de ações anticompetitivas por parte dos incumbentes. A LGT estabeleceu um importante papel de complementaridade para a Anatel na aplicabilidade da lei de defesa da concorrência, em conjunto com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, no setor de telecomunicações (PIRES, 1999, p. 9).

Devido a preocupação dos legisladores com o risco de concentração de mercado que então já

era observada no cenário mundial, é delegada à Anatel as funções da Secretaria de Defesa

Econômica referentes ao controle, prevenção e repressão das infrações da ordem econômica.

O Plano Geral de Outorgas (PGO) aprovado pelo Decreto 2.534 de 1998 dividiu o país em

regiões que compuseram os lotes do serviço de telefonia fixa leiloado. Mais uma vez tentando evitar

a concentração de mercado, o modelo concebido para o certame previa que em cada região haveria

uma empresa concessionária (incumbent) que exploraria a infra-estrutura estatal de rede física

legada (incluindo os cabos até os assinantes, chamados de rede de acesso ou última milha) e uma

empresa-espelho (autorizatária entrante) que investiria em infra-estrutura e meios físicos próprios

para concorrer com a primeira. Dada a evidente vantagem das concessionárias em relação as

empresas-espelho, foi adotado na telefonia fixa um instrumento regulatório com algumas

assimetrias pró-entrantes. Segundo PIRES (1999), "os objetivos dessas políticas são os de reduzir o

poder de mercado das incumbentes, incentivar a entrada de novos operadores e obter uma estrutura



de mercado mais competitiva". Dentre essas assimetrias empregadas pela Anatel, destacamos três

que são bastante relevantes para a discussão proposta.

A primeira assimetria tenta obrigar as incumbets a compartilhar os cabos que chegam aos

assinantes, o que é chamado de umbundling ou desagregação de rede. Essa iniciativa decorre do

fato de que as autorizatárias entrantes tem dificuldades de atingir os consumidores finais por não

terem herdado, assim como as concessionárias, as redes de acesso existentes. Nesse sentido, o artigo

155 da LGT estabelece que "para desenvolver a competição, as empresas prestadoras de serviços de

telecomunicações de interesse coletivo deverão (...) disponibilizar suas redes a outras prestadoras de

serviços de telecomunicações de interesse coletivo” (ANATEL, 1997).

A segunda assimetria proíbe que um mesmo grupo de acionistas tenha participação relevante

ou controle acionário direto em concessionárias de telefonia fixa que atuam em regiões distintas do

PGO. Essa medida visa garantir a existência de pelo menos três concessionárias distintas no Brasil e

cria a possibilidade de que elas concorram entre si, não obstante cada uma delas não tenha rede de

acesso fora de sua própria região.

A terceira assimetria limita a natureza dos serviços a serem prestados por essas empresas,

impedindo, por exemplo, que uma concessionária de telefonia fixa, suas coligadas, controladas ou

controladora tenham concessão ou autorização de serviço de TV a cabo na sua área de atuação

(ANATEL, 1998b). Esperava-se com essa limitação que as operadoras de TV a cabo se

constituíssem em concorrentes de fato no mercado de telecomunicações nacional, assim com o são

em outros países.

Apesar de louváveis, podemos afirmar que as três assimetrias regulatórias mostraram-se na

prática ineficientes para os objetivos a que foram criadas, conforme demonstraremos a seguir.

Dificuldades na primeira assimetria reforçam a concentração de mercado

Em relação a primeira assimetria, podemos afirmar que a desagregação de rede no Brasil,

assim como no resto do mundo, ainda não foi alcançada e continua a ser um desafio para os órgãos

reguladores e para a sociedade. Essa questão merece atenção especial na atualidade tendo em vista

que esses cabos de pares metálicos se mostram um patrimônio de elevado valor estratégico, dada a

evolução tecnológica que permite o estabelecimento através deles de canais simultâneos para



transmissão de voz e acesso à Internet em alta velocidade. Assim, persiste no Brasil o domínio

hegemônico das concessionárias de telefonia fixa detentoras desses cabos de última milha,

conhecidas hoje pelos nomes fantasia Oi (outorgada para região I), Brasil Telecom (região II) e

Telefonica (região III).

O imbróglio do monopólio da última milha parece que não será desfeito facilmente através

da desagregação das redes de pares metálicos. Também parece que não será através das redes de

acesso das operadoras de TV a cabo, dada a sua baixa penetração no Brasil. Podemos afirmar,

portanto, que a concorrência provavelmente virá através das redes sem fio de telefonia móvel ou das

modernas redes wireless metropolitanas.

Tendo em vista a oportunidade de promover a concorrência na telefonia fixa e Internet

através de novas redes wireless, em julho de 2006 Anatel publicou um edital de licitação pública

que oferecia 1.036 licenças para redes sem fio em 67 áreas no país e que impedia que as incumbents

atuassem na região onde tem concessão de telefonia fixa. Essas concessionárias contestaram

judicialmente a restrição imposta pelo edital, o que ganhou o apoio de peso do Ministro das

Comunicações Hélio Costa, que alegou que o edital contrariava a intenção do Ministério das

Comunicações (MINICOM) de usar algumas faixas de freqüências para programas de inclusão

digital. Em fevereiro de 2008 a Anatel revogou oficialmente o certame e a possibilidade de

instalação da concorrência no serviço de telecomunicações no Brasil se viu mais uma vez adiada.

Pressões econômicas sobre a segunda assimetria: grandes conglomerados se unem

Em relação à segunda assimetria, que mantém o controle acionário distinto para cada

concessionária, observamos através da mídia que essa restrição está sofrendo forte pressão para ser

revogada. Uma iniciativa empresarial, apoiada pelo ministro das comunicações Hélio Costa, propõe

a fusão das empresas de telefonia fixa Oi e Brasil Telecom, o que criaria uma corporação bilionária

com atuação e rede própria em todos os estados da federação, exceto São Paulo. Se antes havia o

temor de que os órgãos reguladores não fossem capazes de suportar a pressão de poderosos grupos

econômicos, agora assistimos uma nebulosa mistura entre os interesses desses grupos e os interesses

do poder executivo federal. Luciano Coutinho, hoje presidente do BNDES, defende a operação

alegando que ela permitirá o aumento da participação do estado como acionista e criará uma



proteção contra o avanço das operadoras estrangeiras no mercado nacional. Tendo em vista que não

está ainda claro qual será o formato da participação acionária do estado nessa transação e nem qual

será o instrumento que garantirá a manutenção do capital nacional nesse negócio, podemos afirmar

que há nessa iniciativa sérios riscos ao interesse público e à participação e ganho social.

Em 08 de fevereiro de 2008 as concessionárias de telefonia encaminharam ofício para a

Anatel solicitando a revisão do PGO, de maneira a eliminar as restrições a que as incumbents estão

hoje submetidas em relação a aquisição de outras concessionárias. A Anatel encaminhou o

documento ao MINICOM e esse concordou com o pleito através do ofício No 11/2008/MC:

O Ministério das Comunicações recomenda: (a) supressão da vedação, constante dos arts. 7º e 14 do PGO, que impede a transferência de controle ou de concessão que resulte no controle, direto ou indireto, por um mesmo acionista ou grupo de acionistas, de concessionárias atuantes em Regiões distintas do PGO, possibilitando a integração de redes de STFC e a consolidação geográfica entre Regiões (MINICOM, 2008, p.9).

A queda da terceira assimetria: alianças entre empresas de telecomunicações e comunicação

de massa avançam sobre a difusão multimídia e sobre o conteúdo

Resta avaliar a situação em que se encontra a terceira assimetria regulatória apresentada, que

impedia a participação das companhias de telefonia fixa de atuar no segmento de TV a cabo e,

portanto, no estratégico mercado do conteúdo.

Buscar o tripple play tem sido uma iniciativa recorrente entre as empresas de

telecomunicações mundiais, ou seja, adicionar a oferta de conteúdo ao seu portfólio de produtos,

que já inclui a telefonia e o acesso à Internet. Observam-se fusões e aquisições de empresas que

buscam assim a convergência e a concentração crescente de mercado.

Duas movimentações significativas nesse sentido aconteceram recentemente no mercado de

telecom brasileiro. Primeiramente a empresa Telefonica atuante no estado de São Paulo adquiriu

parte o controle acionário da empresa de TV via satélite TVA, depois de conseguir a aprovação da

Anatel em julho de 2007. Alguns meses depois a Anatel aprovou a aquisição da empresa de TV a

cabo WayTV pelo grupo controlador da Oi, contrariando vedação expressa existente no contrato de

concessão de telefonia fixa, que estabelece que a concessão ou autorização de serviço de TV a cabo,

em sua mesma área de atuação, "não será outorgada nem transferida pela ANATEL à

Concessionária, suas coligadas, controladas ou controladora" (Anatel, 1998b)



Mas as intenções das empresas de telefonia são mais ambiciosas e avançam agora para a

modificação do marco regulatório vigente. O já referido oficio enviado à Anatel pelas

concessionárias em 08 de fevereiro de 2008 explicitava a intenção das companhias telefônicas:

"põem-se importante a supressão de restrições à possibilidade de transmissão de conteúdo

audiovisual pelos grupos empresariais". Mais uma vez observamos que o MINICOM faz coro com

o interesse das incumbents, conforme consta no ofício No 11/2008/MC:

O Ministério das Comunicações recomenda: (...) b) a revisão de restrições regulatórias constantes de outros atos normativos, conforme avaliação a ser feita pela Anatel, de modo a permitir a consolidação da operação de múltiplos serviços, viabilizando a plena integração de diferentes infra-estruturas de rede e a convergência digital entre voz, vídeo e dados (MINICOM, 2008, p.9).

A análise dos desdobramentos ligados as três assimetrias regulatórias apresentadas desenha

um cenário das telecomunicações no Brasil marcado pela uma eminente concentração hegemônica

de mercado e a busca pela expansão da natureza desses serviços, que se aproximam agora do

chamado conteúdo multimídia convergente.

Em meio a tão polêmico contexto, apresenta-se uma nova janela de oportunidade para que a

sociedade brasileira discuta e decida sobre esses e vários outros aspectos de sua política de

informação, que podem trazer importantes reflexos para a sua diversidade cultural e identidade

nacional. Trata-se do Projeto de Lei 29/2007.

O Projeto de Lei 29/2007: a política de informação nacional na pauta do congresso

Encontra-se em discussão na câmara dos deputados a proposição do Projeto de Lei 29/2007,

cuja tramitação pode ser acompanhada no endereço eletrônico

<http://www2.camara.gov.br/proposicoes>.

O referido projeto revoga dispositivos da lei que regulamenta o serviço de TV a cabo no

Brasil. Dentre as inovações que estão em discussão pelos legisladores podemos citar algumas

propostas de grande impacto na política de informação vigente no país.

O projeto prevê a abertura do mercado de TV por assinatura para as empresas de

telecomunicações, inclusive aquelas de telefonia fixa e telefonia móvel, e propõe um novo marco

regulatório para o tema. De acordo com a proposta, as empresas de telecomunicações, suas

controladas, controladoras ou coligadas poderão distribuir o conteúdo audiovisual, mas não poderão



produzi-lo. Completa essa concepção, a limitação da participação de outorgadas de radiodifusão no

capital total e votante das prestadoras de serviços de telecomunicações, assim como a limitação da

participação das empresas de telecom no capital de produtoras, programadoras e empresas

outorgadas de radiodifusão. Tenciona-se com essas medidas a permissão da exploração da

convergência tecnológica, mas afastando o fantasma de um duplo monopólio que poderia entregar

para uma única empresa "a rede" e também o conteúdo.

O PL 29/2007 tenta também proteger e fomentar a produção de conteúdo audiovisual

brasileiro através de alguns mecanismos, como por exemplo, a criação de um sistema de cotas

mínimas para veiculação de conteúdo nacional em cada um dos canais de TV por assinatura.

Conclusões

A convergência tecnológica traz consigo cada vez maiores possibilidades técnicas para

difusão de conteúdo multimídia. O segmento mundial de telecomunicações que já vinha

apresentando tendência para concentração de mercado, volta-se agora para abarcar também o

controle comercial do conteúdo informacional, da produção audiovisual e da indústria cultural.

A análise da legislação brasileira de telecomunicações deixa explícitos os grandes conflitos

de interesses que estão subjacentes ao contexto posto. A partir da observação das ações e dos

posicionamentos assumidos pelos atores envolvidos nesse cenário, podemos perceber as grandes

pressões existentes por trás da concepção e da aplicação da regulamentação pertinente, onde o

mercado se apresenta travestido em redes e fusões. De aparência invisível as redes de

telecomunicação são apresentadas sistematicamente sem a participação dos usuários, onde os

intermediários são sempre colocados em defesa dos aspectos econômicos e ou jurídicos.

Atualmente questiona-se os principais marcos regulatórios da radiodifusão (Código Brasileiro de

Telecomunicações, Lei no 4.117/62), das telecomunicações (Lei Geral de Telecomunicações, Lei No

9.472/97) e do serviço de TV a Cabo (Lei 8.977/95). Está em jogo a competência e autonomia dos

legisladores e da interface dos órgãos reguladores nacionais e demais atores sociais para que sejam

construídas políticas de informação em sintonia com o bem comum, com a pluralidade, a

diversidade cultural e com as identidades nacionais. A universalidade de acesso aos saberes,



destacada nos discursos sobre a sociedade da informação, exige trocas sociais, tanto lingüísticas

quanto culturais.

Defendemos a atuação do Estado para a preservação das diversidades culturais e na divisão

do conhecimento. O que se teme é o avanço da uniformização e que a indústria da informação, via

telecomunicações e engenharias de comunicação, defina as pressões e margens de manobra, entre

marketing e cultura (JEANNERET, 2005). Cabe ao Estado controlar essa “mão invisível”, quando

ela começa a apresentar uma perigosa vocação para tecer as tramas da web.

Mas é preciso estar atento para o alerta de Milton Santos (SANTOS, 2007), que defende um

estado forte, mas não em nome da defesa das economias dominantes, mas a favor de uma nova

globalização mais humana e a serviço de outros fundamentos sociais e políticos.

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