POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS: IMPLEMENTAÇÃO E MONITORAMENTO DE RESÍDUOS URBANOS

POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS:

IMPLEMENTAO E MONITORAMENTO DE RESDUOS URBANOS

organizadoresGina Rizpah Besen

Pedro Roberto JacobiLuciana Freitas

POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS:

IMPLEMENTAO E MONITORAMENTO DE RESDUOS URBANOS

Apoio

Poltica Nacional de Resduos Slidos: Implementao e Monitoramento de Resduos Urbanos

Editorao eletrnica, Produo Rai Lopes Pereira

Capa Ilustraes de Nathalia S Cavalcante

1 edio: junho de 2017

Gina Rizpah Besen | Pedro Roberto Jacobi | Luciana Freitas

IEE/USPInstituto de Energia e Ambiente

Av. Prof. Luciano Gualberto, 1289CEP 05508-010 So Paulo SP Brasil

Fone: (0xx11) 3091-2500www.iee.usp.br

Poltica nacional de resduos slidos: implementao e monitoramento de resduos urbanos / Organizadores: Gina Rizpah Besen; Luciana Freitas; Pedro Roberto Jacobi. -- So Paulo: IEE USP: OPNRS, 2017. 16 x 23 cm.; 171 pginas.

ISBN 978-85-86923-46-3

1. Resduos slidos. 2. Resduos urbanos. 3. Monitoramento ambiental. I. Besen, Gina Rizpah. II. Freitas, Luciana. III. Jacobi, Pedro Roberto. IV. Observatrio da Poltica Nacional de Resduos Slidos. V. Ttulo.

SUMRIO

Apresentao ..............................................................................................9

Panorama da implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos: resduos urbanos ....................................................13

Luciana Freitas, Gina Rizpah Besen e Pedro Roberto Jacobi

Indicadores multidimensionais da Poltica Municipal da Gesto Integrada de resduos slidos urbanos das capitais brasileiras:

um panorama de 2008 a 2014 ...........................................................37 Christian Luiz da Silva, Gabriel Massao Fugii,

Alain Hernandez Santoyo, Izabel Biernaski e Ana Paula Myszczuk

A economia circular pode ser solidria ......................................................57 Marcelo Guimares Arajo e Antnio Oscar Vieira

Acordo Setorial de Embalagens Ps-Consumo no Brasil: consulta pblica e remunerao e catadores de materiais reciclveis .................71

Gina Rizpah Besen e Pedro Roberto Jacobi

Crditos de logstica reversa para gesto de resduos slidos urbanos: estudo de caso da BVRio no Brasil .....................................................95

Pedro Moura Costa, Maurcio Moura Costa e Luciana Freitas

6 POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS

Benefcios ambientais, econmicos e de gesto do gerenciamento integrado de resduos slidos urbanos: caso So Jos dos Campos So Paulo, Brasil ...........................................................................115

Francisco Luiz Biazini Filho e Boansio Cardoso Ribeiro

Atuao de catadores: do lixo coleta seletiva em Campina Grande, PB......................................................................................127

Luiza Eugnia da Mota Rocha Cirne, Ana Virginia Rocha de Almeida Guimares e Marx Prestes Barbosa

Avaliao da coleta seletiva com organizao de catadores de materiais reciclveis: estudo de caso do projeto Recicla Pernambuco ........................................................................143

Bertrand Sampaio de Alencar

Formao de multiplicadores em Educao Ambiental utilizando o mtodo de Participao-Ao para construo do conhecimento ..153

Arlinda Czar Matos e Nan Mininni Medina

Zona Leste da cidade de So Paulo: coleta seletiva e reciclagem como eixo de articulao e desenvolvimento ....................................165

Delaine Romano e Ramon Zago

Sobre os autores ......................................................................................173

APRESENTAO

Esta publicao uma iniciativa conjunta do Instituto de Energia e Ambiente (IEE) da Universidade de So Paulo e do Observatrio da Poltica Nacional de Resduos Slidos (OPNRS) no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica e Acadmica firmado, em 31 de janeiro de 2017, por meio da Diviso de Cincia, Gesto e Tecnologia Ambiental (DCGCTA) e do Instituto BVRio, representando o OPNRS.

O DCGCTA, no Grupo de Acompanhamento e Pesquisa em Governana Ambiental, promove pesquisas relacionadas gesto de resduos slidos. Participou da fundao do OPNRS, em agosto de 2014, junto com outras 25 instituies da sociedade civil, associaes, ONGs, universidades pblicas e privadas, entre outros. Tem colaborado com a implementao das atividades do Observatrio, por meio de assessoria tcnica e cientifica e participao em eventos, assim como na organizao desta publicao.

Atualmente integrado por 36 membros, o OPNRS foi criado por iniciativa da Associao Brasileira do Ministrio Pblico para o Meio Ambiente (ABRAMPA) e da Bolsa Verde do Rio de Janeiro BVRio com o objetivo de monitorar a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos, Lei Federal 12.305, aprovada e regulamentada em 2010. AmissodoObservatrio da Poltica Nacional de Resduos Slidos criar condies para que a sociedade civil possa monitorar a implantao da PNRS, provendo transparncia aos resultados obtidos e assegurando que os princpios e objetivos da lei sejam cumpridos. Alm disso, gerar dados, informaes e anlises que promovam a transparncia e qualifiquem os debates na sociedade.


Aps sete anos de vigncia da Poltica Nacional de Resduos Slidos, a DCGTA e o OPNRS consideraram esta uma excelente oportunidade para realizar uma publicao sobre sua implementao e monitoramento com relao aos resduos urbanos e convidou, para tanto, alguns de seus membros.

O captulo 1, de autoria de Luciana Freitas, Gina Rizpah Besen e Pedro Roberto Jacobi, apresenta um panorama da implementao da PNRS, em relao aos resduos slidos urbanos, a partir da anlise de indicadores do Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento Diagnstico de Resduos Slidos, no perodo de 2010 a 2014, ltima pesquisa disponvel. Aborda tambm riscos e fragilidades na implementao da PNRS, tendo como referncia o Relatrio Poltica Nacional de Resduos Slidos Anlise da forma da institucionalizao e normatizao da PNRS, realizado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU, 2016). Sugere indicadores e faz recomendaes, no intuito de apoiar a implementao e o monitoramento da PNRS.

Christian Luiz da Silva, Gabriel Massao Fugii, Alain Hernandez Santoyo, Izabel Biernaski e Ana Paula Myszczuk apresentam, no captulo 2, texto sobre Indicadores Multidimensionais da Poltica Municipal da Gesto Integrada de resduos slidos, para compreenso da evoluo das polticas municipais da gesto integrada de resduos slidos urbanos das capitais brasileiras. A avaliao comparativa das capitais foi baseada no SNIS-RS, no perodo entre 2008 a 2014, antes e aps a instituio da PNRS. Foram utilizadas quatro categorias de anlise: gerao, custo e financiamento, produtividade e reciclagem, com o propsito de indicar as diferentes realidades das capitais brasileiras e mapear as principais diversidades e desigualdades existentes.

A relao da economia circular com a economia solidria, particularmente com no que se refere s iniciativas que fomentam a correta segregao de resduos slidos e a reciclagem com incluso de catadores de materiais reciclveis so abordadas no captulo 3, de autoria de Marcelo Guimares Arajo e Antnio Oscar Vieira. A economia circular visa a criar padres produtivos nos quais se utilizam materiais secundrios recuperados em processos de reciclagem, abandonando os processos lineares de produo realizados com matrias-primas extradas da Natureza. So apresentados e discutidos conceitos, bases legais e estratgias para que a Economia Circular se dissemine no Brasil de forma solidria.

O captulo 4, elaborado por Gina Rizpah Besen e Pedro Roberto Jacobi, apresenta a ao pblica que levou os catadores a integrarem a agenda de

9Gina Rizpah Besen | Pedro Roberto Jacobi | Luciana Freitas (orgs.)

resduos slidos no Brasil. Aborda a Poltica Nacional de Saneamento Bsico, que possibilitou a contratao de associaes/cooperativas de catadores pelos municpios, e a Poltica Nacional de Resduos Slidos, com nfase na responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto, enquanto princpio, e no acordo setorial de embalagens, em geral, enquanto instrumento. Analisa o processo de Consulta Pblica do acordo setorial de embalagens em geral, no ano de 2014, com foco na anlise das contribuies dos vrios atores envolvidos.

Pedro Moura Costa, Maurcio Moura Costa e Luciana Freitas analisam, no captulo 5, o acordo setorial de embalagens em geral na perspectiva do cumprimento da Poltica Nacional de Resduos Slidos e da responsabilidade compartilhada das empresas pelo ciclo de vida dos produtos. Descrevem um sistema de crditos de logstica reversa, mecanismo de mercado desenvolvido pela BVRio para incentivar a coleta, triagem e reciclagem de resduos slidos, com integrao de cooperativas de catadores. Apresentam resultados de uma experincia piloto no Brasil e propostas para a expanso desse mecanismo globalmente.

No artigo apresentado no captulo 6, Francisco Luiz Biazini Filho, e Boansio Cardoso Ribeiro abordam as mtricas associadas ao Gerenciamento Integrado de Resduos Slidos em So Jos dos Campos, no estado de So Paulo. As informaes so do Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos (PMGIRS) e baseadas em dados reais de comercializao de reciclveis, obtidos na plataforma da REDERESIDUOS implantada na URBAM (Urbanizadora Municipal S.A.). Tambm so analisadas as diretrizes, estratgias e metas do PMGIRS e suas recomendaes.

O captulo 7, de autoria de Luiza Eugnia da Mota Rocha Cirne, Ana Virginia Rocha de Almeida Guimares e Marx Prestes Barbosa, aborda a trajetria dos catadores desde a sada do lixo at a formao da cooperativa e operao da coleta seletiva em Campina Grande, Paraba. Mostra o papel da rede de apoio de instituies para o exerccio das atividades da cooperativa e os desafios enfrentados. Destaca as conquistas e atuao em rede da COTRAMARE, sua participao na elaborao do Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos e a luta para a contratao da cooperativa na prestao dos servios de coleta seletiva do municpio.

Bertrand Alencar apresenta, no captulo 8, o Projeto Recicla Pernambuco, implantado em 11 municpios da Macrorregio da Mata Sul do Estado. Foram analisadas sete associaes e cooperativas de catadores de materiais reciclveis,


por meio de trs indicadores de desempenho: produtividade (eficincia produtiva), renda (eficincia econmica) e preos mdios no mercado local (eficincia de mercado). O estudo contribui para produzir dados, informaes e indicadores com rebatimento direto no desenvolvimento da coleta seletiva e na profissionalizao dessas organizaes.

No captulo 9, Arlinda Czar-Matos e Nan Mininni Medina apresentam trabalho desenvolvido na rede pblica de ensino do Municpio de Crates no Cear. A metodologia utilizada foi adaptada a partir do mtodo PROPACC Proposta de Participao-Ao para a Construo do Conhecimento. Foram aplicadas matrizes, uma anlise posterior em grupo para a sua reelaborao e a construo e incorporao de vises atualizadas das questes ambientais e educativas. A atividade possibilitou iniciar um processo de elaborao de uma Unidade Didtica em Educao Ambiental como tema transversal no currculo das escolas municipais de Crates.

Por fim, em artigo apresentado no captulo 10, Delaine Romano e Ramon Zago discutem a atuao do Frum para o Desenvolvimento da Zona Leste como articulador poltico e institucional para promoo e defesa de direitos dos catadores de materiais reciclveis da regio leste do municpio de So Paulo. descrita sua atuao e apresentado um ensaio terico interpretativo dessa trajetria que busca contribuir para a reflexo sobre o desenvolvimento nas regies perifricas e propor solues para os problemas sociais e ambientais presentes nos grandes centros urbanos.

O conjunto de artigos aqui apresentados proporciona ao leitor um panorama nacional sobre os avanos, desafios e oportunidades para a implementao mais efetiva da Poltica Nacional de Resduos Slidos, em seus mltiplos aspectos e, em especial, no que se refere aos resduos urbanos. Contribui tambm para o aprimoramento de polticas pblicas e a disseminao de instrumentos de monitoramento.

Gina Rizpah Besen, Pedro Roberto Jacobi e Luciana Freitas

PANORAMA DA IMPLEMENTAO DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS:

RESDUOS URBANOS

Luciana Costa de Freitas Gina Rizpah Besen

Pedro Roberto Jacobi

Apresentao

Passados quase sete anos da publicao da lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), este artigo tem por objetivo, a partir de dados disponveis, realizar uma anlise dos avanos e dos riscos e fragilidades a serem superados no que se refere ao panorama dos resduos slidos urbanos, para sua efetiva implementao.

As pesquisas do setor de resduos trazem informaes relevantes para o acompanhamento da implementao da PNRS, porm necessitam de uma anlise cuidadosa na medida em que se baseiam em dados primrios no validados com documentos ou visitas tcnicas.

A pesquisa Diagnstico de Manejo de Resduos Slidos Urbanos do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS-RS), realizada anualmente pelo Ministrio das Cidades, pode ser considerada a mais importante compilao de informaes do setor, no entanto respondida pelas prefeituras com dados declaratrios (BRASIL, 2017). As informaes so fornecidas por rgos gestores dos servios municipais: autarquia, departamento ou secretaria municipal.

Apresenta-se inicialmente um balano da implementao da PNRS, no que se refere gesto dos resduos slidos urbanos, no perodo 2010 a 2014, a partir de anlise das informaes do SNIS-RS 2010 (BRASIL, 2012), ano da promulgao e publicao da Lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei 12.305), e do SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2016), ltima pesquisa disponvel.


A pesquisa no abrange a totalidade dos 5.570 municpios brasileiros, porm a representatividade da amostra vem aumentando ao longo dos anos. Em 2010, responderam 2.070 (37,2%) de um total de 5.565 municpios brasileiros, correspondendo a 72,8% da populao urbana do pas. J no ano de 2014, o alcance da pesquisa quase dobrou, com a participao de 3.765 (67,6%) municpios e 86,1% da populao urbana, o que possibilita uma melhor compreenso da gesto de resduos slidos no pas. importante destacar que, a partir de 2009, passou a existir a obrigatoriedade de o municpio apresentar o Atestado de Regularidade de Fornecimento de Dados ao SNIS para recebimento de recursos do Ministrio das Cidades.

A segunda parte deste artigo aborda os aspectos de riscos e fragilidades na implementao da PNRS, tendo como referncia o Relatrio Poltica Nacional de Resduos Slidos Anlise da forma da institucionalizao e normatizao da PNRS, realizado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU, 2016). Por meio da tcnica rvore de Problemas e do Referencial para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas o TCU realizou um diagnstico dos principais aspectos e fragilidades relacionados governana da PNRS e desenvolveu uma matriz de anlises, em que foram identificados os riscos para a implementao da PNRS e propostas de solues para a mitigao dos riscos (TCU, 2016).

A partir das anlises das pesquisas SNIS 2010 (2012), SNIS 2014 (2016) e do Relatrio do TCU (TCU, 2016) sobre a Poltica Nacional de Resduos Slidos, elaboraram-se recomendaes, no intuito de apoiar a implementao e o monitoramento da PNRS.

1. Avanos e desafios na implementao da PNRS

Para realizar a anlise proposta, selecionaram-se alguns indicadores do SNIS pela sua relevncia na anlise da implementao da poltica: a) Atendimento da coleta domiciliar e volume coletado, b) Destinao de resduos e unidades de processamento, c) Gerao de empregos, d) Custos de coleta e formas de pagamento, e) Coleta Seletiva e Recuperao de Reciclveis.

a) Atendimento da coleta domiciliar e volume coletado

A cobertura do atendimento da coleta domiciliar foi de 98,37%, no ano de 2010, e em 2014 houve um aumento da coleta para 98,6%, acusando


um dficit de atendimento de aproximadamente 2,6 milhes de habitantes nas cidades brasileiras. Desse dficit 47% dos domiclios sem atendimento de coleta esto situados na regio Nordeste, 24% na Sudeste, 19% na Norte e os outros 10% nas regies Sul e o Centro-Oeste. Ou seja, a cobertura de atendimento est muito prxima da universalidade, conforme preconiza a Poltica Nacional de Saneamento Bsico e da proteo da sade pblica e qualidade ambiental, um dos objetivos da PNRS. Porm, ainda se observa um dficit importante no atendimento e desigualdades significativas por regies do pas. Recomendam-se investimentos urgentes, principalmente na regio Nordeste, onde pouco mais da metade dos domiclios tem cobertura de coleta.

A massa de resduos urbanos coletada pelos municpios participantes das pesquisas SNIS-RS 2014 foi de 35,4 milhes de toneladas, em 2010, para 55,9 milhes de toneladas em 2014. Considerando-se o aumento do nmero de municpios pesquisados, no possvel avaliar esse aumento, no entanto, a mdia per capita de resduos coletados, em 2010, foi de 0,93 kg/hab./dia para 1,04 kg/hab./dia, em 2014(BRASIL, 2012, 2016). Entretanto, apenas 30% dos resduos so pesados rotineiramente. Nas regies Sul e Sudeste, as pesagens alcanam 38,4% dos resduos e nas outras regies no superam os 15,3%. Assim, o indicador mdio per capita (apenas para os municpios que pesam) de 1,04 kg/hab./dia, variando entre 0,77 kg/hab./dia em pequenos municpios, que correspondem a 80% do total de municpios, at 1,20 kg/hab./dia (BRASIL, 2016).

Se a Poltica Nacional de Resduos Slidos tivesse sido implementada nos municpios, de acordo com a hierarquia de reduo, reutilizao, reciclagem, o esperado seria uma estabilizao ou reduo do per capita no perodo. No entanto houve um aumento.

b) Destinao dos resduos e unidades de processamento

Em 2010 o SNIS apontou que a destinao dos resduos nos 1.066 municpios pesquisados (52% da populao do pas) foi de: 74,9% em aterros sanitrios, 17,7% em aterros controlados, 5,1% em lixes, 2,4% em centrais de triagem e compostagem. Em 2014, o SNIS-RS pesquisado em 3.765 municpios (67,6% da populao do pas) revela que a destinao final dos resduos foi de 52,4% em aterros sanitrios, 13,1% em aterros controlados, 12,3% em lixes e 3,9% eram encaminhados


para centrais de triagem e compostagem, restando uma parcela de 18,3% sem informaes, podendo se dizer que 56,3% dos resduos so destinados adequadamente e que ainda necessrio avanar muito para o cumprimento das metas da acabar com os lixes at 2014 e de destinar apenas os rejeitos para os aterros sanitrios, a partir de 2014. Embora mais da metade dos resduos coletados tenha uma destinao ambientalmente adequada, ainda no ocorre a destinao desejvel preconizada pela PNRS, ou seja, recuperao e aproveitamento. Somados os 19% de resduos, sem informao de origem, a 12,4% destinados a lixes e 13% destinados a aterros controlados, que facilmente se tornam lixes mal operados, chega-se ainda quantidade elevada de 45,2% dos resduos cuja destinao no adequada, causando impactos ambientais, poluindo rios e crregos e tambm causando impactos sade da populao, alm de se estar enterrando recursos naturais e no gerando novos postos de trabalho para catadores de materiais reciclveis.

Passados quatro anos de implementao da PNRS, considera-se que esse resultado no satisfatrio e mostra um baixo grau de implementao da poltica pblica. Vale ressaltar que qualquer prorrogao de prazo de fechamento de lixo ilegal desde a lei de crimes ambientais (Lei 9.605/1998).

Muitas vezes no uma questo de falta de recursos. Foram constatados pelo Tribunal de Contas da Unio, no perodo de 2000 a 2011, desperdcios da ordem de 20 bilhes na aplicao de recursos da FUNASA em convnios, para a construo de aterros sanitrios que foram abandonados ou retornaram s condies de lixes (TCU, 2016). Isso mostra que, alm da aplicao de recursos, existe a necessidade de um monitoramento cuidadoso de seu uso e aplicao de penas para o seu mau uso.

Uma discusso importante, em relao dificuldade de acabar com os lixes e aterros controlados, que, embora o consrcio pblico entre municpios para a implementao de aterros sanitrios seja uma soluo adequada, ainda no usual entre a maioria dos municpios. O consrcio pode ser dificultado pela falta de recursos, por questes de interesses polticos e at mesmo por razes tcnicas.

Nesse sentido, observa-se tambm que a questo da destinao em municpios at 100 mil habitantes um desafio importante. Conceitos e prticas como lixo zero, economia circular e projetos comunitrios de compostagem, biodigestores, garrafas de vidro retornveis, coleta seletiva


com incluso de catadores de materiais reciclveis revelam-se oportunos, pois geram o mnimo de rejeito, viabilizando economicamente o descarte em aterros consorciados e mais distantes. Uma vez que a destinao ser menos frequente, resultam numa soluo de baixo custo econmico e de reduo de impacto socioambiental relevante, mas que deve ser orientada por uma poltica pblica de estado, com recursos financeiros e tcnicos do Ministrio do Ambiente, Ministrio das Cidades, entre outros.

Em 2014, a pesquisa SNIS-RS aponta que em Santa Catarina no h mais resduos dispostos em lixes. Os estados de So Paulo e Esprito Santo tambm fizeram aes importantes que obtiveram resultados positivos no fechamento de lixes. importante acompanhar essas polticas e dissemin-las para outros estados do pas.

Em relao s unidades de processamento de resduos slidos, enquadram-se nessa designao de carter geral as seguintes especificaes: aterro sanitrio, vala especfica para resduos da sade, unidades de compostagem, incinerador, unidade de tratamento por micro-ondas ou autoclave, unidade de manejo de podas, unidade de transbordo, reas de reciclagem dos resduos da construo civil e rea de transbordo e triagem de resduos da construo civil.

O esperado com a implementao da PNRS que, em 2014, houvesse uma reduo de aterros controlados e a erradicao dos lixes e o aumento de aterros sanitrios. No entanto, isso no ocorreu e 1.998 municpios declaram dispor seus resduos em aterros controlado e lixes.

Por outro lado, como um fator positivo, observa-se um aumento de unidades de processamento entre as duas pesquisas, SNIS-RS 2010 e 2014, embora esse crescimento possa ser decorrente do aumento significativo de municpios participantes da pesquisa (Tabela 1). Notadamente, nas regies Sul e Sudeste, em regies que apresentam um nmero maior de municpios com coleta seletiva e mais prximas das indstrias de reciclagem, se concentram as Unidades de Processamento, tanto em 2010 quanto em 2014.

Uma das limitaes da pesquisa a falta de distino entre o que coleta seletiva e o que so as centrais de triagem/recuperao de resduos, que apesar das definies, ainda causa distores nas respostas dos municpios pesquisa. Segundo o SNIS (2012, p. 22), a recuperao de materiais poder se dar atravs da triagem de resduos no recolhidos por uma coleta seletiva. Isto ocorre, por exemplo, quando os resduos misturados


(orgnicos + reciclveis secos + rejeitos) passam por uma unidade de triagem e compostagem ou mesmo, quando so segregados num lixo.

Tabela 1 Destinao/disposio de solo de RSU, por regies do pas, em 2010 e 2014

Fonte: Extrados do SNIS-RS 2010 e SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2012, 2016).

Observa-se tambm a pequena quantidade de galpes e usinas de triagem em relao s outras prticas de destinao final, principalmente nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Chama a ateno a diferena referente s centrais de triagem do Norte e Nordeste, uma vez que, entre 2010 e 2014, houve uma reduo de 7 para 2 e de 40 para 27.

c) Gerao de empregos

O SNIS-RS-2010 revelou expressiva quantidade de trabalhadores empregados nos municpios que responderam pesquisa, totalizando 352 mil postos de trabalho gerados, especialmente nos municpios com menos de 100 mil habitantes. O ano de 2014 revelou um pequeno aumento para 364 mil empregos (3,2%), alm de trabalhadores temporrios que alcanam quase 11 mil postos de trabalho em horrio integral. No entanto, a pesquisa no revela o nmero de catadores envolvidos na coleta seletiva e o nmero de postos de trabalho gerados, o que seria importante para monitorar a prioridade dada pelos municpios integrao socioprodutiva dos catadores na coleta seletiva, como preconiza a PNRS, e sua capacidade de gerao de postos de trabalho.


Uma questo importante a ser monitorada tambm a gerao de postos de trabalho para catadores avulsos na coleta seletiva, porm no existe um cadastro nacional de catadores, os municpios em geral no os cadastram, o que dificulta a existncia de indicadores para esse monitoramento.

d) Custos de coleta, transporte e destinao e formas de pagamento

O SNIS-RS 2010 (BRASIL, 2012) apontou a despesa com a coleta regular no valor de R$ 73,48 e a estimativa de que as prefeituras gastaram aproximadamente R$ 11,8 bilhes com a estrutura de coleta, excluindo investimentos para o manejo de RSU. Em 2014, o valor mdio anual de despesa com a coleta foi de R$ 109,97 por habitante e uma despesa aproximada de R$ 17,3 bilhes1.

A Figura 1 mostra a evoluo dos custos de coleta per capita de 2012 at 2014 por faixa populacional. O que se destaca so os diferenciais de custos entre municpios pequenos e as duas grandes capitais, (So Paulo e Rio de Janeiro). Segundo a pesquisa de 2014, na hiptese de no se admitirem os custos de So Paulo e Rio de Janeiro, o valor mdio por habitante cai para R$ 99,01 em 2014, mas ao incluir os dois municpios o valor sobe para R$ 109,96 ao ano.

Figura 1 Despesa per capita com manejo de resduos slidos urbanos em relao populao urbana dos municpios, segundo porte populacional, no perodo 2012 a 2014

Fonte: SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2016).

1. Houve um aumento de preo real de 10% em mdia considerando-se a inflao medida pelo IPCA no perodo de 2010 a 2014.


Observa-se que a diferena de custo per capita entre municpios de at 30.000, at 100 mil habitantes e at 250.000 habitantes vem diminuindo desde 2012. Em cidades acima de 3 milhes de habitantes o custo tem se mantido praticamente o mesmo desde 2012.

Com exceo da regio Centro-Oeste, em todas as regies o custo tem aumentado (Figura 2). Destaca-se o aumento de custo na regio Norte.

Figura 2 Despesa per capita com manejo de RSU em relao populao urbana dos municpios participantes, segundo regio geogrfica, no perodo 2012 a 2014

Fonte: SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2016).

importante observar que, em 2014, a cobrana pelos servios de coleta, transporte e destinao de resduos slidos ainda no praticada como deveria nos municpios brasileiros para dar a sustentabilidade econmica que a PNRS preconiza. Dos 3.765 municpios participantes da pesquisa, 40,2% cobram pelos servios de coleta regular (equivalente a 55% da populao) e 59,8% no cobram. A maioria dos municpios nas regies Nordeste (92,7%), Norte (84,6%) Centro-Oeste (80,2%) e Sudeste (55,5%) no cobra pelos servios e, na regio Sul, apenas 20,5% dos municpios (SNIS-RS, 2014) cobram.

Quanto forma de cobrana, observa-se que 88,3% dos municpios cobram por meio de taxa especfica no boleto de Imposto Territorial Urbano IPTU, 7,7% em boleto de gua, apenas 2,6% cobra taxa em boleto


especfico, 0,3% tarifas e 1,2% no especificaram a forma de pagamento (SNIS-RS, 2014).

Cabe destacar tambm que na perspectiva da sustentabilidade dos sistemas de gesto de resduos slidos e, portanto, da viabilizao dos Planos de Gesto Integrada de Resduos Slidos dos municpios que o SNIS-RS 2014 (a partir de uma amostra de 934 municpios) aponta que, mesmo entre os municpios que cobram, em 32,1% deles o valor cobre abaixo de 10% do custo, em 27,4% deles o valor menor ou igual a 25%; em 22,4% dos municpios o valor acima de 25% e menor que 50%, em 10,8% deles o valor acima de 50% e menor ou igual a 75%, em 5,2% dos municpios atinge o valor acima de 75% e menor ou igual a 100%, e apenas em 2,1 atinge 100% ou mais, chegando at o mximo de 109,5%. Ou seja, em 81,9% o valor dos muncipes cobre menos de 50% dos custos de coleta, transporte e destinao final dos resduos.

e) Coleta Seletiva e recuperao dos Reciclveis

Para viabilizar os sistemas de coleta seletiva, um dos instrumentos da PNRS, ficam os consumidores obrigados a acondicionar por tipo de resduo (secos e orgnicos), disponibilizando-os para a coleta, no mbito da responsabilidade compartilhada, cabendo aos servios de limpeza pblica adotar a coleta seletiva articulando-se com agentes econmicos e sociais para viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resduos slidos reutilizveis e reciclveis oriundos da coleta, viabilizando tambm a compostagem dos orgnicos, priorizando a incluso, contratao, organizao e o funcionamento de organizaes de catadores (PNRS, 2010).

Quanto quantidade de municpios que declaram executar a coleta seletiva, o SNIS-RS mostra que houve um aumento de 801 para 1.322, entre 2010 e 2014, porm o percentual em nvel nacional diminuiu (Tabela 2). Isso mostra que no houve avanos na coleta seletiva no pas, conforme era esperado, a partir da PNRS, em 2010. Uma limitao na anlise dos dados da coleta seletiva que no h a delimitao da abrangncia das aes de coleta seletiva, e, portanto, o municpio pode declarar a existncia de coleta seletiva se a executar pontualmente, em um bairro, em escolas ou apenas em condomnios.


Tabela 2 Ocorrncia do servio de coleta seletiva de resduos slidos domiciliares dos municpios participantes do SNIS-RS 2010 e 2014, segundo regio geogrfica

Fonte: Extrado do SNIS-RS 2010 e SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2012, 2016).

A Tabela 2 tambm mostra que as regies Sul e Sudeste esto bem frente em aes de coleta seletiva, a regio Centro-Oeste avanou, mas o Norte e Nordeste apresentam incremento no nmero das cidades participantes da pesquisa.

A quantidade per capita coletada seletivamente, nestes quatro anos, aumentou em 30%. Dentre as regies, a Sul a que se destaca tanto em 2010 quanto em 2014 (Tabela 2), com um aumento de 50% de seu volume. Seus resultados tambm so mais positivos em relao s outras regies, representando 3 vezes os da Sudeste, 6 vezes os da Nordeste, quase 9 vezes em relao ao Norte e 50% mais que a regio Centro-Oeste.


Tabela 3 Coleta seletiva per capita por regio, em 2010 e 2014

* Total de municpios respondentesFonte: Extrado do SNIS-RS 2010 e SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2012, 2016).

A pesquisa SNIS-RS 2010 concluiu que a prtica da coleta seletiva no Brasil se encontrava no patamar de recuperao de 3% do total de resduos coletados. Segundo o SNIS-RS, 2014, em que pese a precariedade dos dados sobre as quantidades recolhidas via coleta seletiva, a pesquisa apontou que a cada 10 kg so coletados seletivamente 360 gramas. Ou seja, a massa coletada seletivamente, representa 3,6% do total coletado (um aumento de 0,6% da coleta em relao a 2010) ou 12,1% dos resduos secos (SNIS-RS, 2014, p. 74).

Quanto modalidade de coleta seletiva, observa-se que, no ano de 2014, do total de municpios com coleta seletiva em quaisquer modalidades (1.012 respondentes), houve uma reduo de 11% do contingente da modalidade porta a porta (SNIS-RS, 2014). A coleta seletiva porta a porta est mais presente nos municpios da regio Sul (51,4%), com uma populao urbana atendida de 64,3% dos municpios, e menos presente na regio Norte, com 6,7% do total pesquisado, atingindo 7% da populao. O conjunto ficou em 31,1% e 35% da populao atingida, entre os 3.765 municpios participantes do SNIS-RS 2014.

Destaca-se a efetividade da incluso de catadores no sistema de coleta seletiva municipal, conforme revela a Tabela 4, sendo o maior executor em temos de massa, com 43,5% do volume total de reciclveis coletado. Nos municpios at 100 mil habitantes, os catadores j respondem por mais da metade da massa coletada (60,1%).


Tabela 4 Massa de resduos recolhida de coleta seletiva por executor, em 2014

* Total de municpios respondentesFonte: Extrado do SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2016).

Ao analisar a coleta seletiva por executor, em 2010, verifica-se que a maior parte era executada com participao de empresas contratadas pelas prefeituras (42,8%), seguida pela participao das organizaes de catadores com apoio da prefeitura (37,3%) e da coleta da prpria prefeitura, de 19,9%. Em 2014, os catadores aparecem enquanto os agentes executores que mais coletam seletivamente (Tabela 4), 43,5% dos resultados de massa coletada so feitos por catadores com o auxlio das prefeituras, especialmente nos municpios com at 250 mil habitantes, onde 60,01% da coleta feita com incluso de catadores (SNIS-RS, 2014).

Isso mostra a efetividade da PNRS de incluso social e produtiva de catadores de materiais reciclveis e que as organizaes de catadores esto adquirindo e/ou j tm competncia para gesto de coleta seletiva.

A ampliao da coleta seletiva executada pelos catadores pode ser destacada como um dos resultados importantes do SNIS 2014 e deveria corroborar uma estratgia pblica de ao, unindo municpios, catadores, governo federal e empresas responsveis pela logstica reversa para financiar os investimentos necessrios, uma vez que a responsabilidade de recolhimento da


embalagem ps-consumo do meio ambiente do setor empresarial. Estima-se que 70% da coleta seletiva seja de embalagens ps-consumo, no entanto essa estimativa deve ser validada em estudos gravimtricos, que tambm deveriam ser realizados de forma sistemtica e regional.

Verificou-se que a recuperao de resduos reciclveis, em 736 municpios respondentes, em 2010, correspondeu a 1,9 % da massa coletada de 53 milhes de toneladas ou 6,3% dos 30% potencialmente recuperveis (SNIS-RS, 2010). J em 2014, em 1.531 municpios respondentes, correspondeu a 1,6% do total de resduos coletados do total coletado de 64,4 milhes de toneladas, correspondendo a 5,2% dos 30% potencialmente recuperveis.

A regio Sudeste teve diminuio da mdia de massa recuperada (passou de 8,4t/ano para 6,6 t/ano). Por outro lado, as regies Norte e Nordeste, com toda dificuldade de logstica para a destinao dos reciclveis para as recicladoras, aumentaram seus resultados. As regies Sul e Centro-Oeste mantiveram a mdia da massa recuperada per capita (Tabela 5).

Tabela 5 Massa de resduos slidos recuperada per capita (kg/hab./ano), em municpios participantes do SNIS-RS 2010 e 2014, por regio geogrfica

Regio SNIS

2010 2014Norte 1,7 4,1Nordeste 3,0 4,4SUDESTE 8,4 6,6SUL 15,4 15,8CENTRO-OESTE 7,0 7,0

BRASIL 7,5 7,58

Fonte: Extrado do SNIS-RS 2010 e SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2012, 2016).

As pesquisas do SNIS-RS, 2010 e 2014 mostram que est havendo uma evoluo dos indicadores, porm distantes da escala proposta para o cumprimento das metas da PNRS de dispor apenas rejeitos em aterros sanitrios, a partir de agosto de 2014.


O Plano Nacional de Resduos Slidos no aprovado, e que se encontra em reviso, deveria estabelecer os parmetros para a avaliao desses resultados, como ficar demonstrado a seguir, por meio da apresentao de alguns aspectos do Relatrio do Tribunal de Contas da Unio na implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos.

2. Sntese analtica do Relatrio do TCU sobre a Poltica Nacional de Resduos Slidos

A segunda parte deste artigo trata de alguns instrumentos da Poltica Nacional de Resduos Slidos e da anlise feita pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre a sua implementao, no ano de 2015 (TCU, 2016).

O Relatrio do TCU aborda; a) os Planos de Gesto Integrada de Resduos Slidos, b) as responsabilidades dos geradores e do poder pblico, c) os instrumentos econmicos e d) concluses e recomendaes para vrias instncias envolvidas na implementao da PNRS.

A PNRS fruto de negociaes de longos anos entre os vrios atores envolvidos em seu processo. Seu propsito foi dar subsdios, por meio do estabelecimento de disposies gerais, de princpios, objetivos e diretrizes para a gesto integrada de resduos slidos, responsabilizando pessoas, fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou privado, para a gesto compartilhada dos resduos.

Entre seus princpios, o da preveno e precauo, do poluidor-pagador e protetor-recebedor e a viso sistmica na gesto dos resduos slidos, com as variveis ambientais, sociais, econmicas, entre outras, devem nortear a sua implementao.

Os objetivos da PNRS explicitam a necessidade de proteo da sade pblica e da qualidade ambiental e, na ordem, a no gerao de resduos, sua reduo, reutilizao, reciclagem com incluso de cooperativas de catadores nessa cadeia. Por meio do tratamento dos resduos slidos se finaliza o ciclo com a disposio correta dos rejeitos, tendo como propsito final a reduo do volume destinado aos aterros bem como da periculosidade dos resduos perigosos, por meio da sua gesto integrada.

Das diretrizes, cabe destacar que, observada a ordem de prioridade supracitada, entre os objetivos, como ltimo recurso de gesto resta a possibilidade do uso de recuperao energtica, com a devida comprovao de sua viabilidade tcnica e com a implementao de um programa de monitoramento.


Os instrumentos apresentados na PNRS para a sua implementao incluem os planos de resduos slidos, inventrios e sistema declaratrio anual de resduos (SINIR), a coleta seletiva, a logstica reversa dos bens de consumo e suas embalagens e a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, bem como os incentivos fiscais, financeiros e creditcios.

O Sistema Declaratrio Anual de Resduos previsto no art. 12 da PNRS prev que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro e mantero, de forma conjunta, o Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos (SINIR), articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa) e o Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Sinima). No pargrafo nico do mesmo artigo, a PNRS incumbe aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios fornecer ao rgo federal responsvel pela coordenao do SINIR todas as informaes necessrias sobre os resduos sob sua esfera de competncia, na forma e na periodicidade estabelecidas em regulamento.

O SINIR apontado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU, 2016) como uma das falhas da implementao da PNRS. Na medida em que o sistema no foi implementado, no h transparncia ou uma forma sistematizada de monitoramento da PNRS. Nesse sentido, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), responsvel pela instalao do sistema, foi instado pelo TCU a tomar providncias para, em 90 dias, a partir de outubro de 2016, encaminhar um plano de ao.

Esto previstos na PNRS o direito informao e o controle social, no entanto um dos riscos identificado pelo TCU a ausncia de representantes dos estados e municpios, iniciativa privada e sociedade civil2 no Comit Interministerial, integrado por 11 ministrios e uma secretaria e no Comit Orientador (Cori), composto por ministrios e seus respectivos grupos tcnicos: Meio Ambiente, Desenvolvimento Indstria e Comrcio, Agricultura Pecuria e Abastecimento, Sade e Fazenda. Nesse sentido, o TCU solicitou dar cincia ao MMA, Casa Civil e s Comisses de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados e de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal, para providncias.

2. Previsto no art. 7 da PNRS, inciso X, o direito da sociedade informao e ao controle social e no art. 14, pargrafo nico, assegurada ampla publicidade ao contedo dos planos de resduos slidos, bem como controle social em sua formulao, implementao e operacionalizao, observado o disposto naLei 10.650, de 16 de abril de 2003, e noart. 47 da Lei 11.445, de 2007.


Embora no destacado pelo TCU, um aspecto que representa risco ocorre quando, apesar de haver participao social, como no caso da consulta pblica para o Acordo Setorial de Embalagens Ps-Consumo (mais de 900 sugestes), e algumas sugestes serem incorporadas ao texto, elas no necessariamente so implementadas, como o caso dos termos de compromisso da Coaliso Empresarial com os municpios.

a) Planos de resduos slidos

Segundo a PNRS, os planos de resduos devem conter diagnstico, proposio de cenrios, metas de reduo, reutilizao e reciclagem, recuperao energtica, eliminao e recuperao dos lixes, associadas incluso social de catadores de materiais reciclveis na coleta seletiva, programas, projetos e aes para o atendimento de metas previstas, entre outros aspectos. Estes se aplicam esfera nacional, estadual, municipal e para os grandes geradores de resduos, isto , empreendimentos que, mesmo caracterizados como no perigosos, por sua natureza, volume ou composio, no estejam equiparados aos geradores de resduos domiciliares pelo poder pblico, com contedo mnimo exigvel.

Segundo o relatrio do TCU, a no publicao do Plano Nacional de Resduos Slidos faz com que a PNRS permanea sem prioridades, metas ou indicadores. Outro aspecto apontado pelo relatrio o desestmulo para que estados e municpios elaborem seus Planos de Resduos Slidos, uma vez que no existem metas a serem seguidas. Nesse sentido, o TCU props at 90 dias para que o MMA e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) encaminhassem um plano de ao conjunta para a atualizao e aprovao do Plano Nacional de Resduos Slidos. Segundo o MMA (24/01/2017), o Plano se encontra em processo de reviso para publicao, por 20 meses a partir de janeiro de 2017. Segundo matria veiculada pelo Ministrio do Meio Ambiente, em 24 de janeiro de 2017, a reviso discutir as novas metas e corrigir as distores verificadas desde a vigncia da lei. O responsvel pelo trabalho um consrcio integrado por especialistas brasileiros e estrangeiros e as discusses contaro com representantes do governo federal, da sociedade civil e do setor empresarial (BRASIL, 2017).

Ainda com relao aos riscos da falta de planejamento, o TCU v deficincias nos mecanismos de controle que impactam na implementao da PNRS em nvel federal, estadual e municipal. Segundo o rgo, at a


publicao do relatrio, somente nove estados, dos 27 da Unio, haviam elaborado seus planos e 2.325 municpios (41,8%) do pas haviam elaborado os Planos Municipais.

Outro ponto que, segundo o TCU, deixou a desejar foi que nos planos de gesto de Resduos slidos deveriam estar sendo implementados (inciso X do art. 18) programas e aes de educao ambiental que promovam a no gerao, a reduo, a reutilizao e a reciclagem de resduos slidos.

Constata-se que informaes bsicas, incluindo a forma de separao em trs fraes resduos secos e midos e rejeitos a importncia das coletas seletivas para ampliar a quantidade de resduo desviados de aterros sanitrios, no chegam s prefeituras municipais e aos cidados.

b) Responsabilidades dos geradores e do poder pblico

O poder pblico, o setor empresarial e a coletividade so responsveis pela efetividade das aes voltadas para assegurar a observncia da PNRS e o titular do servio pblico o responsvel pela organizao e prestao direta ou indireta desses servios, observado o respectivo plano municipal de gesto integrada de resduos slidos. Nos casos abrangidos pelo art. 20 da lei, se as etapas sob responsabilidade do gerador forem realizadas pelo poder pblico, sero devidamente remuneradas pelas pessoas fsicas ou jurdicas responsveis.

Segundo a PNRS, a responsabilidade compartilhada no mbito do ciclo de vida do produto, de forma individualizada e encadeada, abrangendo fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, os consumidores e os titulares dos servios pblicos de limpeza urbana e manejo de resduos. Tambm define e convoca esforos de todos os envolvidos a cumprir com os objetivos e princpios da lei, cabendo destacar a necessidade de o setor privado (fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes) investir em produtos que preveem sua possvel reutilizao ou reciclagem ou, em ltima instncia, produtos que permitam uma forma de destinao ambientalmente adequada, gerando a menor quantidade de resduos possvel, seja no produto seja em suas respectivas embalagens. Por outro lado, os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de agrotxicos, pilhas e baterias, pneus, leos lubrificantes, lmpadas, eletroeletrnicos e embalagens ps-consumo devem implantar sistemas de logstica reversa, de forma independente do servio pblico. Estes sistemas podem operar sob a forma de compra dos produtos


ou embalagens usadas, disponibilizao de pontos de entrega voluntria, atuando em parceria com cooperativas de catadores.

J ao consumidor cabe a responsabilidade da devoluo aps o uso aos comerciantes, que devero efetuar a devoluo aos fabricantes/importadores, responsveis por dar a destinao ambientalmente adequada, sendo o rejeito encaminhado para uma destinao final adequada, ressarcindo o poder pblico em caso de valer-se de seus servios para o cumprimento da lei.

Sobre a logstica reversa, o TCU aponta uma falha determinante no desempenho inadequado da atividade, pois a lei no delimitou a responsabilidade de cada ator do processo, o que tem resultado na desresponsabilizao dos diferentes agentes econmicos no processo. No entanto, em que pese a enorme importncia de mitigar esse problema, o TCU no aponta caminhos, apenas prope dar cincia aos rgos responsveis e citados anteriormente.

O Relatrio do TCU aponta as dificuldades que estados e municpios encontram para dar uma destinao ambientalmente adequada aos resduos urbanos. Em especial, os municpios de menor porte tm encontrado dificuldades em atuar consorciados na destinao dos resduos, em virtude da baixa capacidade tcnica dos gestores, poucos recursos financeiros e dificuldades operacionais em geral. Nesse sentido o TCU tambm no aponta caminhos, mas pede cincia aos rgos responsveis.

O TCU afirma que a disposio final adequada vai muito alm do encerramento de lixes e a possvel contaminao do lenol fretico, pois inclui tratamento e aproveitamento econmico de resduos, at tornarem-se rejeitos, sem falar na questo da sade pblica, proliferao de vetores e aumento de gases de efeito estufa. Alm do fato de a destinao ambientalmente adequada aumentar o tempo de vida til dos aterros sanitrios, h tambm que integrar os catadores que trabalham em situao degradante submetidos a condies anlogas ao trabalho escravo, trabalhando dia e noite, expostos a vrios riscos e acidentes e sujeito explorao dos intermedirios da cadeia de comercializao dos reciclveis.

c) Instrumentos econmicos

Segundo a PNRS, o poder pblico poder instruir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, iniciativas que promovam a preveno e a reduo de resduos slidos. Tambm


poder promover o desenvolvimento de produtos ecoeficientes, aes infraestruturantes em organizaes de catadores, desenvolvimento de projetos de gesto de resduos slidos de carter intermunicipal, estruturao de sistemas de coleta seletiva e logstica reversa, descontaminao de reas degradadas e investimentos em pesquisas de produtos e processos no setor, alm de incentivos fiscais, financeiros ou creditcios para empreendimentos que realizem ou potencializem os princpios e objetivos da PNRS, bem como consrcios pblicos. Mas, embora previstas, essas medidas indutoras, pelos levantamentos pesquisados, no foram implementadas at agora.

importante tambm destacar que, segundo a Confederao Nacional de Indstria (CNI, 2014), a ausncia de uma estratgia fiscal que alavanque o segmento de gesto de resduos e de instrumentos que viabilizem a competitividade da cadeia produtiva da reciclagem como fornecedora de insumos para as indstrias, em relao da matria-prima virgem, atrasa e dificulta a universalizao da coleta seletiva e o aumento dos ndices de reciclagem.

d) Concluses e recomendaes

O TCU concluiu que houve uma baixa implementao da PNRS. Foram apontadas, enquanto fragilidades para a baixa implementao da PNRS, as seguintes ausncias: 1) do Plano Nacional de Resduos Slidos, 2) da implantao do SINIR, 3) da participao dos entes federativos, iniciativa privada e sociedade civil nos comits criados pela PNRS, 4) das responsabilidades dos atores na responsabilidade compartilhada. Outros fatores destacados foram a deficincia nos mecanismos de planejamento e controle, em todas as esferas federativas, a fragilidades dos municpios em firmarem e manterem os consrcios, as dificuldades de dispor adequadamente os rejeitos e encerramento dos lixes. O baixo aproveitamento econmico dos resduos e as dificuldades de incluso social dos catadores tambm se apresentaram como fragilidades.

O relatrio finaliza constatando que a excluso do tema resduos slidos no PPA 20162019 confirma a baixssima prioridade que a PNRS tem recebido na agenda pblica.


Consideraes Finais

Muitos so os desafios da implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos num pas continental como o Brasil. Diante da complexidade da questo, as informaes disponveis nas pesquisas do SNIS 2010 e 2014 e no Relatrio do tribunal de Contas da Unio, de 2015, sobre a gesto de resduos urbanos podem contribuir para a sua implementao, monitoramento e aprimoramento.

possvel afirmar que os instrumentos para a implementao da PNRS Planos de Gesto Integrada de Resduos Slidos, Sistema Nacional de Informaes sobre Resduos, a Coleta Seletiva, a Logstica Reversa, bem como os Incentivos Fiscais, Financeiros e Creditcio , embora acertadamente previstos na lei, ainda no esto adequadamente implementados.

A no aprovao do Plano Nacional de Resduos Slidos, ao longo dos ltimos anos, aps as audincias pblicas em todas as regies do pas, demonstrou falta de vontade poltica e fragilizou tanto a implementao quanto o monitoramento da PNRS pela sociedade.

As pesquisas SNIS-RS, 2010 e 2014 mostram que a implementao da PNRS est lenta e muito aqum das metas por ela estabelecidas. Persistem os lixes e aterros controlados enquanto forma de destinao final dos resduos em milhares de municpios, principalmente em pequenos municpios do pas. Os aterros sanitrios como soluo de destinao final adequada s se faro viveis economicamente para municpios pequenos, quando os consrcios pblicos se viabilizarem. Alternativas de gesto de resduos propostas na PNRS, e que muito poderiam contribuir, ainda so pouco implementadas, como a separao em trs parcelas: resduos secos, resduos midos e rejeitos, e poderiam aumentar a escala da coleta seletiva e diminuir custos, indo ao encontro do propsito da lei: Reduzir, Reutilizar, Reciclar. Os resduos secos/reciclveis encaminhados para a reciclagem podem ampliar a possibilidade de instalao de recicladoras, formando corredores de reciclveis, os resduos midos para a compostagem, gerando adubo, ou para a biodigesto, gerando energia, e os rejeitos, se existentes, para disposio em aterros sanitrios consorciados.

A sustentabilidade financeira dos sistemas de gesto de resduos slidos ainda uma realidade distante nos municpios brasileiros. A maioria no cobra pelos servios prestados aos muncipes, com o agravante de que, mesmo quando cobram, o valor cobre baixos percentuais dos custos. Observa-se que


a presena de coleta seletiva e a efetividade da recuperao de reciclveis so maiores na regio Sul do pas, na qual 79,5% dos municpios cobram os muncipes pela gesto dos resduos urbanos.

Ainda se est distante da universalizao da coleta seletiva, da eficincia dos sistemas e dos consequentes ndices de recuperao de reciclveis, alm das imensas desigualdades regionais.

O SNIS-RS a pesquisa oficial de maior relevncia, mas ainda carece de evidncias dos dados informados, de alguns indicadores importantes e, ainda, de maior preciso nos dados declarados pelas prefeituras. Recomenda-se a incluso no SNIS de indicadores de cobertura da coleta seletiva e de adeso da populao e ainda de custos da coleta seletiva que possam apoiar o monitoramento da universalidade, efetividade da coleta seletiva, gastos dos municpios com a coleta seletiva e de remunerao das organizaes de catadores pelos servios prestados, seja pela coleta seletiva ou pela logstica reversa. A anlise do indicador de recuperao de resduos secos no permite verificar o desempenho do Acordo Setorial de Embalagens, em geral, em vigncia no pas. Na medida em que esse acordo setorial de embalagens (SINIR, 2015) abrange a reduo do percentual de embalagens encaminhadas aos aterros sanitrios, sugere-se a incluso de indicadores nacionais no SNIS que permitam avaliar seu desempenho. Por outro lado, no se justifica que o monitoramento do Acordo Setorial seja realizado apenas pelos relatrios apresentados pelo setor ao Ministrio do Meio Ambiente, sem a confirmao por dados oficiais, principalmente no que se refere ao monitoramento da efetividade dos recursos aplicados em termos de sustentabilidade da logstica reversa. Nesse sentido sugere-se tambm a incluso no SNIS de indicadores que avaliem a efetividade da logstica reversa nos municpios, a assinatura de termos de compromisso entre os municpios e empresas e as quantidades desviadas pela logstica reversa nos municpios.

Destaca-se como resultado positivo na implementao da PNRS a existncia de organizaes de catadores de materiais reciclveis operando a coleta seletiva municipal com resultados expressivos, principalmente nas cidades de menor porte. Em 2014, os catadores aparecem enquanto os agentes executores que mais coletam seletivamente, especialmente nos municpios com at 250 mil habitantes, onde 60,01% da massa feita por incluso de catadores (SNIS-RS, 2014). A anlise do SNIS-RS 2014 (BRASIL, 2016) considera os municpios at 30 mil habitantes os maiores recicladores do pas. H que se compreender melhor esses resultados para reproduzi-los de forma


sistemtica, mas tambm com o objetivo de entender o porqu do baixssimo ndice de recuperao de reciclveis nas grandes cidades e como aproveitar esta expertise nos grandes centros.

Os resultados das pesquisas e o Relatrio do TCU mostram que necessrio aprimorar os mecanismos de coleta de dados de resduos de forma geral, os indicadores de monitoramento e o controle social da PNRS, sob pena de no haver norteadores confiveis para uma poltica estratgica para o setor.

Referncias Bibliogrficas

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BRASIL. Ministrio das Cidades. Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Diagnstico do manejo de resduos slidos urbanos - 2014. Braslia: 2016. Disponvel em: http://www.snis.gov.br/diagnostico-residuos-solidos/diagnostico-rs-2014Acesso em: 05 mar. 2017.

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CNI. Proposta de implementao dos instrumentos econmicos previstos na Lei 12.305/2010, por meio de estmulos cadeia da reciclagem e apoio aos setores obrigados logstica reversa. CNI, Braslia, 2014. Disponvel em: http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_18/2014/08/20/7146/Estudo_Desoneracao_Cadeia_Logistica_Reversa.pdf. Acesso em: 3 abr. 2017.

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INDICADORES MULTIDIMENSIONAIS DAS POLTICAS DE GESTO INTEGRADA DE RESDUOS SLIDOS URBANOS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS:

PANORAMA DE 2008 A 2014

Christian Luiz da Silva Gabriel Massao Fugii

Izabel Biernaski Ana Paula Myszczuk

Introduo

Nas ltimas dcadas, muitos pases em desenvolvimento enfrentaram um crescimento populacional e um imenso desenvolvimento econmico (FEI et al., 2016). As cidades dos pases em desenvolvimento experimentaram uma rpida urbanizao provocada pelo crescimento populacional e pelas altas taxas de imigrao (MEDINA, 2000). Uma das consequncias da urbanizao a expanso ou criao de novas reas, como favelas e assentamentos. Frequentemente essas novas reas crescem organicamente e carecem de planejamento, bem como ocupam reas ambientalmente sensveis e propensas a desastres (MEDINA, 2000). Mas esse no o nico problema a ser enfrentado, pois essa nova populao necessita de empregos, alimentos, sade, educao e tambm gera resduos.

As cidades so veculos importantes para o desenvolvimento econmico e produzem a maioria dos resduos slidos (LIANG; ZHANG, 2012). Em geral, as cidades so responsveis pela gesto de resduos e tm o desafio de proporcionar um sistema eficaz e eficiente para os habitantes (GUERRERO; MAAS; HOGLAND, 2013). No Brasil, os municpios so os responsveis legais pela gesto de resduos slidos, como determinado na Lei 12.305, que institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) do pas (BRASIL, 2010).

A PNRS um marco regulatrio importante e influenciou diretamente nas responsabilidades e na gesto dos municpios no que se refere gesto de


resduos slidos urbanos. No entanto, a questo que se coloca se efetivamente esto ocorrendo mudanas nos indicadores dessa temtica nos municpios.

O objetivo deste captulo avaliar indicadores multidimensionais para compreenso da evoluo das polticas municipais da gesto integrada de resduos slidos urbanos das capitais brasileiras, antes da PNRS e aps a sua instituio. As capitais brasileiras representam mais de 25% da populao do pas e so as principais geradoras de resduos (ABRELPE, 2014). Alm disso, foram analisados dados do Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Resduos Slidos, cujos indicadores so alimentados por dados fornecidos pelas prefeituras. A despeito da crtica sobre essa base de dados, por ser oficial, optou-se por utiliz-la. A anlise foi realizada com dados dos anos de 2008 e de 2014, tendo sido o ano inicial de anlise anterior instituio da Poltica Nacional e o final, o ltimo dado disponvel.

Os indicadores multidimensionais utilizados foram desenvolvidos em Silva (2016) e neste captulo sero tratadas quatro das cinco dimenses propostas pelo autor: gerao, custo e financiamento, produtividade e reciclagem. A dimenso institucional apresentada pelo autor relativa adequao da poltica municipal aos quesitos da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Essa dimenso no foi considerada neste captulo porque aqui se prope um panorama das capitais, e no um estudo especfico de cada capital.

Este captulo est organizado em cinco sees. As duas primeiras tratam dos fundamentos de anlise, referentes aos desafios da gesto municipal e da Poltica Nacional de Resduos Slidos. A terceira seo apresenta a metodologia de pesquisa, a quarta, os resultados e a ltima as consideraes finais.

Desafios municipais da gesto de resduos slidos urbanos

Segundo Guerrero, Maas e Hogland (2013), as deficincias no manejo dos resduos slidos so frequentemente observadas nos municpios e eles no conseguem geri-los devido a fatores financeiros. Pesquisas demonstram que os fatores institucionais afetam todo o sistema, pois as autoridades locais de gesto de resduos tm uma falta de capacidade organizacional, liderana e conhecimento profissional (GUERRERO; MAAS; HOGLAND, 2013).

A falta de uma gesto de resduos slidos urbanos adequada resulta em uma srie de problemas ambientais e de sade pblica que afetam todas as camadas da sociedade (JACOBI; BESEN, 2011; GOUVEIA, 2012).


Existem vrias alternativas tecnolgicas para desviar os resduos slidos destinados aos aterros sanitrios, como a incinerao com aproveitamento energtico, a compostagem de resduos orgnicos e a recuperao de materiais por meio da reciclagem. Todas elas com potencial para serem mtodos mais sustentveis de gesto de resduos slidos urbanos, porm, nos pases em desenvolvimento, essas alternativas so incipientes (TROSCHINETZ; MIHELCIC, 2009).

Embora algumas organizaes formais de gesto de resduos slidos tenham estabelecido programas piloto para a separao de materiais reciclveis, essa estratgia ainda est em fase inicial e o que se observa so os setores informais atuando na coleta, transformao e comercializao de recursos reciclveis (FEI et al., 2016).

De acordo com Damghani et al. (2008), fatores como hbitos alimentares, cultura, tradies, estilo de vida, clima e o local onde os resduos so produzidos influenciam na sua composio. Os materiais reciclveis mais visados para a coleta e comercializao so plstico, papel e carto, sucata metlica (alumnio, ao, estanho), vidro e garrafas de PET (EZEAH; FAZAKERLEY; ROBERTS, 2013).

As lacunas de governana, as oportunidades econmicas, a simbiose industrial, as realidades sociais e as necessidades abrem a possibilidade para atuao de diversos atores na cadeia de reciclagem (EZEAH; FAZAKERLEY; ROBERTS, 2013).

A recuperao de resduos, a partir da coleta e de seu encaminhamento para a reciclagem, representa uma importante estratgia para os desfavorecidos e vulnerveis, caracterizada nos pases em desenvolvimento por ser informal (MEDINA, 2000). Os catadores de materiais reciclveis enfrentam diversos perigos e problemas, alm de serem frequentemente associados a sujeira, doena, misria e percebidos como um incmodo, um smbolo de atraso e at como criminosos, assim enfrentando um ambiente hostil fsico e social (MEDINA, 2000). Da a importncia de polticas pblicas e da organizao da sociedade civil para o apoio aos catadores. A reciclagem de resduos slidos dentro de determinado setor ou entre alguns setores pode influenciar o metabolismo material de toda a economia (LIANG; ZHANG, 2012).

Alguns mtodos de reciclagem podem ter efeitos positivos na reduo de resduos slidos, assim investigar os impactos da reciclagem de resduos slidos no metabolismo material de toda a economia contribui para a gesto sustentvel de resduos slidos (LIANG; ZHANG, 2012).


EZEAH et al. (2013) consideram que ignorar o papel crucial desempenhado pelo setor informal no planejamento de novos servios na gesto de resduos slidos resulta em atrasos e controvrsias, alm de deixar de proporcionar emprego, proteger os meios de subsistncia de algumas seces da sociedade, fornecer uma oferta de matrias-primas secundrias, reforar a proteo ambiental, sade e desenvolvimento social.

Poltica nacional de resduos slidos

Aps 21 anos de tramitao, ocorreu a aprovao da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) do Brasil na Cmara dos Deputados, em 11 de maro de 2010, e no Senado Federal, em 7 de julho de 2010. Em 2 de agosto de 2010 o Presidente da Repblica Lus Incio Lula da Silva sancionou a Lei Federal 12.305.

A despeito de a Poltica Nacional do Meio Ambiente tangenciar questes e princpios importantes e relevantes gesto de resduos slidos urbanos, a priorizao do tema na agenda poltica foi instituda com o protocolo do Projeto de Lei do Senado (PLS) 354, de 1989. Apesar de entrar na agenda poltica, permanecem controvrsias entre diferentes segmentos representativos da sociedade por interesses conflitantes, como os rgos pblicos, os representantes dos setores privados, os movimentos sociais e da sociedade civil.

Uma das questes centrais da PNRS foi o modelo de responsabilidade ps-consumo a ser implementado, ou seja, a definio das atribuies de fabricantes, importadores, distribuidores, consumidores e titulares dos servios pblicos de manejo dos resduos produzidos. A Poltica Nacional de Resduos Slidos tambm criou metas fundamentais que objetivaram contribuir para a eliminao dos lixes por meio da constituio de instrumentos de planejamento nas esferas nacional, estadual, microrregional, intermunicipal, metropolitana e municipal, alm de impor ao setor privado a elaborao de Planos de Gerenciamento de Resduos Slidos.

Os princpios que integram a PNRS contemplam:

econmica, tecnolgica e de sade pblica na gesto de resduos slidos;


pblico, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade;

um bem econmico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania;

A elaborao de um Plano Estadual de Resduos Slidos (PERS) e de Planos Municipais de Gesto Integrada de Resduos Slidos (PGIRS), nos termos previstos do art. 16 da Lei 12.305/2010, condio fundamental para estados e municpios terem acesso aos recursos da Unio destinados a empreendimentos e servios relacionados gesto de resduos slidos, bem como para que recebam benefcios por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crdito ou fomento para tal finalidade (MMA, 2014).

Nos termos de uma poltica pblica, a sano da PNRS criou um marco regulatrio, entretanto, para sua efetivao, ainda carece de alguns instrumentos propostos para sua concretude. Segundo o Ministrio do Meio Ambiente, somente 2.202 municpios de um total de 5.570 haviam estabelecido medidas, ou seja, em torno de 60% dos municpios no haviam cumprido a lei para garantir a destinao adequada dos resduos que no podem ser reciclados ou usados em compostagem, at a data limite estabelecida de agosto de 2014 (MMA, 2014).

A principal tarefa imposta pela PNRS aos municpios a elaborao de planos municipais de gerenciamento integrado de resduos slidos, seguindo uma ordem de prioridade de: no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem, tratamento dos resduos slidos e disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos (BRASIL, 2010).

Essa tarefa abordada intensamente na seo IV da PNRS, em que so apresentados os requisitos mnimos para a constituio dos planos municipais e as condies mnimas para que os municpios possam ter acesso aos recursos da Unio, visando a empreendimentos e servios relacionados limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos, ou a incentivos tambm oferecidos pela Unio (BRASIL, 2010). Prope-se no artigo 19 da PNRS, e em seus


19 incisos, o contedo mnimo para a elaborao dos planos municipais de gerenciamento integrado resduos slidos, de modo a orientar as cidades brasileiras a instruir suas metas e estratgias para o gerenciamento de resduos slidos.

Diante do quadro exposto de considervel complexidade a gesto da cadeia de resduos slidos, j que esta parte de polticas pblicas que visam a promover o bem comum da sociedade e que so dependentes da cooperao de todos. Com aes de conscientizao efetiva, prevenes e monitoramento, que devem ser estimulados, principalmente por meio do Estado, possvel atingir toda a sociedade.

Contudo, conforme indica Machado (2013), muitos municpios brasileiros no esto cumprindo o proposto na PNRS e nem os prazos estipulados. De acordo com o autor, a grande maioria dos municpios no conseguiu alcanar solues para a m gesto de resduos slidos e nem transformar os problemas com o lixo em oportunidades para a populao brasileira, alegando, em grande parte, ausncia de recursos, principalmente os financeiros. A partir dessa constatao, faz-se necessria uma ateno para as capitais brasileiras.

Metodologia

Foram pesquisadas as 26 capitais de estado brasileiras e o Distrito Federal.A construo do sistema de indicadores envolveu quatro dimenses de

anlise, sendo 11 delas quantitativos, conforme detalhado no Quadro 1, a seguir, e luz do proposto por Silva (2016).


Quadro 1 Indicadores por dimenses de anlise e objetivos

DIMENSO DE

ANLISEOBJETIVO DO GRUPO INDICADORES

1- Gerao Total de resduos gerados

2 - Custo e Custo de gesto dos resduos

-

-

-

-

-

-

-

Fonte: Silva, 2016.

Os dados que alimentam os indicadores quantitativos so provenientes do Sistema Nacional de Informao de Saneamento Resduos Slidos (SNIS-RS). A nomenclatura estabelecida nos indicadores est em consonncia com os dados do Sistema Nacional de Informao de Saneamento (SNIS). Cabe destacar que essa base de dados constituda de formulrios preenchidos pelos prprios municpios e que isso pode resultar em prejuzo para a sua


confiabilidade. Entretanto, a mais completa e oficial, por isso optou-se por trabalhar com este banco de dados. Alm disso, fruto de um dos objetivos da PNRS: consolidao de uma base de dados nacional.

As anlises dos indicadores envolvem duas abordagens: uma longitudinal (evoluo dos indicadores de 2008 a 2014) e outra comparativa (entre capitais do porte similar, a partir de dados de 2014). Os valores em reais de 2008 foram transformados em valores reais a preos de 2014 para permitir a comparao em termos reais dos dados.

Resultados e discusso

Um dos preceitos da Poltica Nacional de Resduos Slidos o alinhamento com os princpios da economia circular (3Rs reuso, reaproveitamento e reduo). A economia circular visa a transformar resduos em recursos e em retorn-lo aos sistemas de produo e de consumo, contudo ainda muito limitada a pesquisa centrada nesse aspecto (WITJES; LOZANO, 2016).

Para se avaliar esse alinhamento com a evoluo dos indicadores das capitais desenvolveu-se o conceito de elasticidade da populao por gerao de resduos, a partir de conceitos tratados em Silva (2014). Essa elasticidade informa a sensibilidade do aumento da gerao de resduos entre 2008 e 2014 a partir de cada 1% de aumento da populao no municpio. Se o indicador for menor que 1, pode-se dizer que inelstico, ou seja, o aumento da gerao menor que da populao e est alinhado ao preceito da reduo da produo de resduos. Se for maior que 1, o problema se agrava, ou seja, o aumento da gerao relativamente maior que a populao e se trata de maior gerao de resduo para lidar com essa disposio. Alinhado com esse indicador, tem-se a evoluo da gerao per capita por dia (Tabela 1) e h uma correlao entre esses dois indicadores, porque, na medida em que a elasticidade menor que 1, a gerao per capita por dia diminui no municpio.


TABELA 1 Elasticidade populao-gerao de resduo e gerao per capita por dia em kg/habitante/dia, no perodo de 2008 a 2014

Fonte: Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Resduos Slidos (2008 e 2014). Dados tratados e calculados pelo autor.Nota: Elasticidade populao-gerao de resduos em X = (variao % da gerao de resduos em X de 2008 a 2014)/ (variao % da populao em X de 2008 a 2014). Se o resultado for Y, l-se o resultado desta forma: a cada 1% de variao da populao, a gerao de resduos varia Y%. Se o sinal for negativo, significa reduo da gerao. Se for menor que 1, significa que inelstica (gerao varia menos que a populao), se for maior que 1, significa que elstica (gerao varia mais que a populao); se for igual a 1, significa que uma unidade (gerao varia como a populao).


Pode-se verificar que capitais como Boa Vista, Braslia, Curitiba, Joo Pessoa, Macap, Macei, Natal e Porto Velho, Rio de Janeiro e Salvador tm elasticidade negativa, ou seja, mesmo com o aumento populacional houve reduo na gerao de resduos. Entretanto, considerando que a mdia da gerao per capita por dia, em 2014, era de 1,30 kg, apenas Curitiba, Joo Pessoa, Macap, Natal e Porto Velho e Salvador apresentaram uma gerao menor que a mdia entre as capitais (Tabela 1). As demais capitais com elasticidade negativas tm uma mdia de gerao de resduo acima daquela obtidas nas capitais. Isso indica a reduo dessa gerao, mas que ainda se encontra em patamares elevados. Cabe ainda destacar que essas cidades com elasticidade negativa representam apenas 37,0% da populao das capitais brasileiras, que era em torno de 48 milhes em 2014. Dessa forma, ressalta-se que o objetivo de avanar em termos da reduo da gerao de resduos e de sua disposio em aterros sanitrios como preconiza a PNRS ainda est distante do proposto e ainda crescente.

No indicador referente ao custo de gesto dos resduos e fonte de financiamento, calcula-se o valor dispendido pela administrao municipal sobre o total das despesas correntes, que se referem a verba de custeio do servio de manejo de resduos. Pode-se observar a importncia relativa da limpeza pblica na execuo oramentria dos municpios, pois, em mdia, a despesa com a limpeza pblica entre as capitais representa 6% do total da execuo oramentria relativa a despesas correntes. um volume expressivo e que demonstra a importncia dessa funo social, no somente em termos do servio e dos seus diversos relacionamentos com a qualidade de vida da populao, mas tambm em termos oramentrios e financeiros. Tais fatos reforam a relevncia do tema para os municpios, especialmente em uma situao de fragilidade financeira para a maioria das administraes municipais brasileiras. No se obtiveram diferenas significativas entre as capitais; a que se destaca positivamente o distrito federal. Na capital brasileira, esse percentual menor que 3,0%, o que praticamente a metade da mdia das capitais brasileiras. Poucas capitais reduziram ao longo do perodo estudado esse percentual, tendo se destacado, pelo porte populacional, a cidade de Belo Horizonte, que apresentou um ponto percentual abaixo da mdia entre as capitais. A maior parte dos municpios manteve esse percentual estvel ou o aumentou, como foi o caso de capitais populosas como Curitiba, Macei e Florianpolis, que alcanaram os maiores ndices em 2014, com, respectivamente, 9,0 % 11,0% e 12,0%.


Alm do comprometimento do oramento das capitais com o servio de limpeza pblica, tambm se deve observar como esse recurso gasto. Para isso, foram calculados dois indicadores: 1) custo da limpeza pblica por trabalhador nessa atividade e 2) o custo da limpeza pblica por tonelada. O resultado da relao desses dois indicadores representa que o valor resultante do primeiro indicador menor quanto mais empregados estiverem envolvidos nessa atividade, o que no necessariamente positivo. Ser positivo se, alinhado a isso, o custo por tonelada no aumentar. Em Braslia, por exemplo, o municpio teve baixo comprometimento do oramento com essa atividade (2%) em 2014, mas uma reduo no custo por trabalhador envolvido (-34%) e um aumento no custo por tonelada (15%), conforme mostra a Tabela 2. Isso ocorreu porque diminuiu a gerao de resduo em -4% (Tabela 1) e a despesa da limpeza pblica, em relao ao total da despesa corrente, e aumentou o nmero de trabalhadores, como pode-se observar pela produtividade apresentada na Tabela 3. Apesar disso, Braslia ainda permanece com um custo por tonelada menor que a mdia entre as capitais. Entre as seis capitais mais populosas, apenas So Paulo tem um custo por tonelada mais baixo (R$ 268) do que o obtido na mdia nacional (R$ 291), em 2014. As capitais das regies Norte e Nordeste obtiveram um custo mais baixo em relao mdia obtida entre as capitais, enquanto as do Sul e Sudeste, com exceo de So Paulo, obtiveram um custo maior.


TABELA 2 Variao percentual da despesa relativa limpeza pblica e custo por nmero de empregados envolvidos na atividade, no perodo de 2008 e 2014

Fonte dos dados brutos: Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Resduos Slidos (2008 e 2014). Dados tratados e calculados pelo autor.Nota: NI = no informado.(*) A preos de 2014, deflacionados pelo ndice de Preos ao Consumidor Ampliado (IPCA).


No que se refere ao indicador de produtividade, tm-se que, quanto mais um trabalhador da limpeza pblica estiver associado a um valor maior de gerao de resduos e ao nmero de habitantes, melhor ser o resultado desse indicador. A mdia entre as capitais aumentou em termos da gerao pelo nmero de trabalhadores, porm reduziu em relao ao nmero de habitantes (Tabela 3). Essa diferena ocorreu porque o crescimento da gerao de resduos foi maior que o populacional nesse perodo de 2008 a 2014. Enquanto a gerao de resduos aumentou 15% nas capitais, a populao aumentou 7% (SNIS, 2010; SNIS, 2016). Florianpolis, Porto Alegre e So Paulo so as capitais que se destacam nesses indicadores de produtividade, na medida em que seus resultados foram maiores tanto em termos da gerao de resduos por trabalhador quanto pelo nmero de habitantes por trabalhador da limpeza pblica.

Outro indicador de produtividade o de coleta para reciclagem por cooperado. Embora os resultados desses indicadores sejam baixos, pois em mdia cada cooperado coleta 16 TON por ano, este nmero varia entre 8 e 59 TON por cooperado em 2014 Tabela 3. Em 2008, a mdia de produtividade era em torno de 5 toneladas por cooperado e aumentou para 16 toneladas, em 2014. Cabe destacar que h ausncia de muitos dados para esse indicador em 13 das 27 capitais pesquisadas, o que pode tambm ser um sinal da falta de sistematizao de informao.

Destaca-se a grande varincia entre os resultados das capitais. A gerao de resduos por trabalhadores da limpeza pblica, em 2014, por exemplo, variou de 119,19 (Palmas) a 696,36 (So Lus) toneladas por trabalhador, com uma mdia de 249,47. O nmero de habitantes por trabalhador da limpeza pblica variou de 256,19 (Rio de Janeiro) a 1336,93 (So Lus), enquanto a mdia entre as capitais foi de 532,92. Contudo, deve-se ressaltar que a maior produtividade no necessariamente significa a melhor prestao do servio, porque isso est associado ao sistema de coleta e gesto da cadeia de resduos, que deve ser observada em cada capital.


TABELA 3 Variao percentual de indicadores de produtividade de resduos coletados por nmero de empregados, nmero de habitantes por empregado da limpeza pblica e coleta para reciclagem por cooperado, no perodo de 2008 a 2014

Fonte dos dados brutos: Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Resduos Slidos (2008 e 2014). Dados tratados e calculados pelo autor.Nota: NI = no informado.


A taxa mdia de coleta para reciclagem entre as capitais variou de 0,7% a 1,6% do resduo coletado, entre 2008 e 2014, como exposto na Tabela 4. A despeito do aumento, a taxa ainda muito baixa e gera perdas financeiras ou no gera renda para os municpios. As perdas financeiras decorrem do aterramento do resduo no reciclado e seu custo por tonelada depositada, e ainda porque o resduo passvel de reciclagem gera renda direta e tem impactos socioeconmicos positivos pela caracterstica do material e dos envolvidos (SILVA, 2016). A taxa de reciclagem mais alta, em 2008, era de 4,2% em Belm, contudo essa taxa, no municpio, se aproximou de 0% em 2014. Como ressaltado na Tabela 4, toda a coleta nesse municpio feita pelas cooperativas. Por outro lado, em 2014 a taxa mais alta de reciclagem foi 6,2% em Florianpolis, enquanto era de 2,9%, em 2008. Esse incremento foi acompanhado no indicador da taxa de aproveitamento do que coletado para reciclagem e o que reciclado. A taxa de aproveitamento em Florianpolis, em 2014, foi de 75,0%, ou seja, acima da mdia das capitais, de 55,0%. As capitais mais populosas obtiveram a sua taxa de aproveitamento prximo da mdia, como o caso de So Paulo (50%), de Curitiba (57%) e de Porto Alegre (57%).

Outra caracterstica observada na pesquisa foi com relao coleta ser realizada pelas cooperativas. Os municpios que tm a coleta para reciclagem praticada por cooperativas, como o caso de Belo Horizonte, Natal, Salvador, obtiveram uma taxa de aproveitamento de 100%, contudo em todos os casos a taxa de reciclagem obtida foi menor de 1,0%. Isso pode indicar que na coleta feita pelas cooperativas h uma pr-seleo para que se aproveite ao mximo os recursos coletados. Nas capitais em que predomina a coleta pela administrao pblica o volume maior, como em Curitiba e Porto Alegre, contudo a taxa de aproveitamento menor (em torno de 60%) Tabela 4. Existem algumas excees, destacando-se a cidade de Joo Pessoa, na qual 100% coletado pelas cooperativas, mas a taxa de aproveitamento de apenas 29,0%.

Nessa dimenso de anlise, pertinente destacar que houve esforos da administrao pblica para aumento da coleta de resduos para reciclagem, mas a taxa de aproveitamento desse resduo coletado e a quantidade reciclada ainda so baixas e deve haver um investimento contnuo neste processo Tabela 4.

Como possibilidade de anlise, poderia ser verificado o quanto a maior participao e articulao com as cooperativas, como pressupe a PNRS, poderia efetivamente racionalizar mais o processo de reciclagem ao longo de toda a cadeia, luz do que Medina (2000), por exemplo, sugere como maneiras pelas quais os catadores podem ser incorporados em programas


formais de gerenciamento de resduos. Alguns estudos, como de Ezeah, Fazakerley e Roberts (2013) e Medina (2000), indicam que polticas pblicas direcionadas realidade das comunidades de catadores envolvidas e o uso de tecnologias apropriadas podem promover a reciclagem.

TABELA 4 Indicadores de percentual de reciclagem, taxa de aproveitamento e percentual da coleta para reciclagem por cooperativas 2008 e 2014

Fonte dos dados Brutos: Sistema Nacional de Informaes de Saneamento Resduos Slidos (2008 e 2014). Dados tratados e calculados pelo autor.Nota: NI = no informado.


6. Consideraes finais

O Brasil o quarto maior pas em gerao de resduos por ano (em torno de 78 milhes de ton. por ano), atrs apenas de China, Estados Unidos e ndia (WASTE ATLAS, 2017). Aliado a isso, o pas enfrenta um importante problema da m disposio dos resduos. Cerca de 42% do total de resduos gerados tm o destino final inadequado (ASSOCIAO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE LIMPEZA PBLICA E RESDUOS ESPECIAIS, 2014).

A efetividade da poltica pblica depende no apenas de intenes, que materializam os propsitos da PNRS, mas de aes concretas que transformam essa inteno em realidade, como explicita Heidemann (2009). A PNRS trouxe importantes compromissos e desafios para todos os municpios em prol de uma gesto de resduos slidos urbanos mais racional economicamente, equilibrada ambientalmente e socialmente inclusiva por meio da integrao de cooperativas de catadores reciclveis na coleta seletiva. Essa inteno ainda est se materializando em vrios municpios e os resultados so incipientes; a despeito disso pode-se verificar que h resultados positivos. Entre esses resultados, pode-se ressaltar o aumento da taxa de reciclagem e a maior participao das cooperativas nesse processo (Tabela 4). Entretanto, segundo SILVA et al. (2015), ainda so resultados pfios se comparado aos possveis. Por outro lado, os custos e a gerao de resduos so crescentes para a maioria das capitais, como explicitado nas Tabelas 1 e 3. Algumas cidades apresentaram resultados positivos em alguns indicadores e poderiam ser melhor estudadas para se tornarem modelos de boas prticas. Destacam-se: Curitiba, pela reduo na gerao de resduos e que refletiu em uma elasticidade populao-gerao de resduo negativa; Braslia, no referente ao custo e financiamento do manejo de resduos; e Florianpolis, com relao produtividade, taxa de reciclagem e participao das cooperativas.

Os desafios ainda so muitos e a consecuo da PNRS depende de um maior esforo da administrao pblica e de uma maior racionalizao e organizao da cadeia de resduos. Esse um esforo que envolve todos os agentes: estado, organizao no-governamental, empresas e sociedade, como pressupe a PNRS. Trata-se de uma poltica pblica de Estado, como afirmam Silva e Bassi (2012), necessria e contnua para lidar com os desafios contemporneos das metrpoles brasileiras.


Referncias Bibliogrficas

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POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS: IMPLEMENTAÇÃO E MONITORAMENTO DE RESÍDUOS URBANOS

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