Políticas Públicas de Habitação e a Efetivação Do Direito a Moradia

POLTICAS PBLICAS DE HABITAO E A EFETIVAO DO DIREITO

SOCIAL E FUNDAMENTAL MORADIA

PUBLIC POLITICS OF HOUSING AND THE REALIZATION OF THIS

HUMAN AND SOCIAL RIGHT

Natalia Cardoso Marra

Resumo

O direito moradia um direito fundamental e social, porm ainda no efetivado no

Brasil. A efetivao desse direito est sempre ligada propriedade, que tambm

protegida pela Constituio Federal e pela Declarao Universal dos Direitos do

Homem. As polticas pblicas no pas no priorizam a posse ao estudar formas de

implantar o direito moradia e muitas normas urbansticas inviabilizam o acesso das

classes baixas da sociedade moradia regular e prpria. Alguns avanos devem ser

reconhecidos, como a exigncia do cumprimento da funo social da propriedade e o

Estatuto da Cidade que prev modos de valorizao da posse, mas ainda falta muito

para o Brasil reduzir a taxas mnimas os ndices do dficit habitacional, que so mais

altos nas reas urbanas, especialmente nas regies metropolitanas.

Palavras chave: moradia propriedade posse direitos humanos polticas pblicas

Abstract

The right to housing is a fundamental and social right, but still not effective in Brazil.

The realization of this right is always connected to the property, which is also protected

by the Constitution and the Universal Declaration of Human Rights. Public policies in

the country do not prioritize the possession when studying ways to deploy the right to

housing and many others urban standards makes impracticable the access off the lower

classes of society to regular and own housing. Some progress must be recognized, such

as a requirement to fulfill the social function of property and the City Statute that

provides ways to value the possession, but still missing a lot for Brazil to reduce the

minimum rates the content of the housing deficit, which are higher in urban areas,

especially in metropolitan regions

Key words: housing property possession human rights public politics

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6352

Sumrio: 1 Introduo; 2 A Posse e o Direito de Propriedade; 3 O Dficit Habitacional e

a Pobreza Urbana; 4 Instrumentos que possibilitam o acesso moradia; 5 Polticas

Pblicas de Habitao; Concluso

1 Introduo

O direito moradia vem ganhando cada vez mais espao nas discusses

jurdicas e sociais, em face dos altos ndices de dficit habitacional nas cidades, da

urbanizao acelerada e desordenada, da irregularidade fundiria e da dificuldade de

acesso a uma moradia digna para as parcelas mais pobres da sociedade.

A Comisso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1

bilho de pessoas est agora vivendo em condies inadequadas de moradia, somente

nas reas urbanas. O direito a uma moradia adequada est vinculado a outros direitos

humanos. Sem um lugar adequado para se viver, difcil manter a educao e o

emprego, a sade fica precria e a participao social fica impedida.

Existem 4.410.385 famlias urbanas no Brasil com renda familiar menor que trs

salrios mnimos e que se encontram em situao de dficit habitacional, sem condies

de solucion-lo por meio dos instrumentos atuais do mercado imobilirio. Essas

famlias vivem principalmente nas regies nordeste e sudeste (73,3% do total).

O direito moradia contemplado por diversas normas. Conforme o art. 6o

da

Constituio Federal de 1988, esse um direito social. Como um direito social, compete

ao Estado e sociedade implement-lo. De acordo com a Declarao Universal dos

Direitos do Homem, art. XXV:

1. Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a

sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao,

cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito

segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou

outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de seu controle.

O art. I da mesma declarao que afirma que todos os seres humanos nascem

livres e iguais em dignidade e direitos, so dotados de razo e conscincia e devem agir

em relao uns aos outros com esprito de fraternidade. Para o fiel cumprimento desse

preceito necessria a efetivao do artigo mencionado acima e a relativizao do

disposto a seguir:


Artigo XVII

1.Todo ser humano tem direito propriedade, s ou em sociedade com

outros.

2. Ningum ser arbitrariamente privado de sua propriedade.

Mesmo tendo a Constituio Federal e a Declarao Universal dos Direitos

Humanos tratado do tema da moradia como algo de suma relevncia para a preservao

da dignidade da pessoa humana, ainda podemos observar no Brasil e no mundo inteiro

altssimos ndices de dficit habitacional.

A Comisso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos estima que 1,1

bilho de pessoas est agora vivendo em condies inadequadas de moradia, somente

nas reas urbanas. Em 2006, de acordo com estudo realizado pela Fundao Joo

Pinheiro, o dficit habitacional total no Brasil correspondia a 7.934.719, sendo que

6.543.469 desse total corresponde ao dficit nas regies urbanas (as regies

metropolitanas concentram 28,5% das carncias habitacionais). Dividindo-se a

estatstica nacional entre as grandes regies, a maior deficincia em habitaes est

concentra nas regies sudeste, 37%, e nordeste, 33,7% (Minas Gerais 721 mil, Cear

414 mil).

A grande dificuldade de se efetivar o direito fundamental e social moradia

reside na grande valorizao despendida sobre o direito da propriedade.

As polticas pblicas brasileiras cujas finalidades so a efetivao do direito

moradia normalmente pecam pela constante busca da concretizao do direito da

propriedade, considerando que a moradia existe quando se tem a propriedade de um

imvel utilizado com o fim de nele residir. Porm a moradia no depende da

propriedade, mas do exerccio da posse.

2 A posse e o direito de propriedade

A Constituio Federal aborda o tema da propriedade no captulo de Poltica

Urbana (concentram-se no meio urbano os maiores ndices de dficit habitacional),

devido ao intenso processo de urbanizao pelo qual passou o pas nas ltimas dcadas,

agravando os problemas de uso e ocupao do solo nas cidades. De acordo com Milar

(2009, p.539) as questes ligadas ao meio urbano so relacionada com o meio ambiente,

mas esses dois assuntos encontram-se sob Ttulos diferentes na Constituio Federal,


meio ambiente est inserido no Ttulo da Ordem Social, enquanto a poltica urbana est

no Ttulo da Ordem Econmica, apesar de ser diretamente ligado com as deficincias

sociais e a desigualdade. Essa representao se d dessa forma porque o legislador est

mais preocupado com o vis econmico da propriedade do que com o vis social da

mesma.

A propriedade teve sua concepo construda a partir do mercantilismo.

Conforme Mars (2003, p.18), com o desenvolvimento do mercado e da burguesia, as

pessoas passaram a ser valorizadas no pela sua nobreza, mas pelo valor dos seus bens

acumulados e sua capacidade de acumular cada vez mais.

As terras so vistas como bem de produo e poder de troca, no como bem e

poder de uso. Por um vis patrimonialista, no h o que se questionar quanto

intensidade, o tamanho e o modo do exerccio do direito da propriedade, j que ser

proprietrio implica em poder de compra. Se pago por alguma coisa, tenho tambm o

direito de fazer com ela o que quiser. A dominao explcita nesse contexto, pois a

grande maioria do povo pobre e por isso no pode comprar. No havendo a

possibilidade de compra, no h o que se falar em propriedade. No existindo

propriedade no h segurana. Segurana existe para o direito adquirido (pela compra)

que se torna direito conservado.

O Cdigo Civil Brasileiro, em seu artigo 1228 descreve o direito de propriedade

como a faculdade do proprietrio de usar, gozar, dispor da coisa, e de reav-la do poder

de quem injustamente a detenha. A posse, para Pereira (2005, p.17) o exercer sobre

uma coisa poderes ostensivos, conservando-a e defendendo-a como se sua fosse, mesmo

no tendo propriedade sobre a coisa. Observando os conceitos acima podemos concluir

que na prtica, existe uma linha muito tnue que separa a posse da propriedade. Todo

proprietrio pode exercer a posse, mas nem todo possuidor pode exercer a propriedade,

dispor da coisa.

A propriedade j foi considerada como um direito absoluto, no susceptvel a

qualquer interferncia. Atualmente, a Constituio Federal prev no art. 5o que todos so

iguais perante a lei, garantindo-se a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no pas

a inviolabilidade do direito propriedade, nos termos dos incisos do mesmo artigo. No

inciso XXII assegurado o direito de propriedade e o XXIII afirma que a propriedade

atender a sua funo social. Com a assuno da funo social o exerccio do direito de


propriedade passou a ter limites determinados por lei (art. 1128 do Cdigo Civil, arts. 2o

e 8o do Estatuto da Cidade) e pela prpria Constituio Federal (arts. 182 e 183).

Obrigaes de no-fazer, restringindo as faculdades do proprietrio, so comuns

no direito civil, especialmente nas leis de uso e ocupao do solo, delimitando a altura

de prdios, o coeficiente de aproveitamento de terrenos, impondo como limite o direito

dos vizinhos. Obrigaes de fazer so mais recentes no campo jurdico, derivam do

Estatuto da Cidade e da funo social. Um dos objetivos das obrigaes de fazer a

conteno da especulao imobiliria, responsvel por boa parte do problema da

insuficincia de moradias populares e dos altos custos da habitao.

A desigualdade social tem influenciado novas e mais solidrias concepes da

posse e da propriedade. Fachin (2006, p.42) afirma que esse processo proporciona a

socializao do direito, sendo que esse carrega em si a idia de funo social inerente

estrutura das instituies jurdicas, em especial, a propriedade que funcionalizada ao

interesse social.

Para Mars (2003, p.121) a funo social se baseia no cumprimento de alguns

requisitos: o aproveitamento racional da terra, a preservao do meio ambiente, a

obedincia s obrigaes trabalhistas e uma explorao que favorea o bem estar de

todos os envolvidos. A funo social impe ao direito de propriedade alguns deveres,

cujo no cumprimento implica na perda da proteo da propriedade, impe limites ao

poder absoluto do proprietrio, relevando a importncia do direito de igualdade e o

princpio da dignidade da pessoa humana. O direito de propriedade remete ao dever do

exerccio efetivo da posse sobre a coisa. O proprietrio deve fazer valer os seus poderes

e faculdades no sentido do bem comum (Leal, 1998, p.127).

Ocorre que a idia da funo social da propriedade no surgiu apenas para o

alcance da realizao dos interesses coletivos, mas tambm porque uma terra ociosa no

serve para o capitalismo e a concepo de propriedade surgiu exatamente, mediante

desenvolvimento mercantil.

Enfim, a funo social da propriedade um instituto que visa garantir o

exerccio da posse sobre um imvel, de modo que esse no seja apenas objeto da

especulao imobiliria. Uma forma de exercer a posse residir no imvel, esse

inclusive um dos requisitos para a usucapio especial e para a concesso especial de


uso, ambos previstos no Estatuto da Cidade. A funo social, como possvel observar,

no visa a limitao da propriedade, mas a garantia do exerccio desse direito conforme

o interesse coletivo da sociedade.

A propriedade vista sob esse ngulo da funo social no deve ser entendida

como a soluo dos problemas relacionados moradia ou como uma inimiga desses.

A concesso especial de uso sobre imveis pblicos, no passveis de usucapio,

uma forma de se efetivar o direito moradia viabilizando a segurana da posse. Os

beneficiados pela concesso no se tornam proprietrios de imvel nenhum e requisito

desse instituto que o requerente do mesmo no seja proprietrio de nenhum imvel

urbano ou rural. Sendo assim, imprescindvel compreender que a moradia depende da

posse, no da propriedade.

3 O Dficit Habitacional e a Pobreza Urbana

Conforme Gita Verna (Davis, 2006, p. 103) a causa bsica da favelizao urbana

parece ser no a pobreza urbana, mas a riqueza urbana.

Davis (2006, p.103) afirma que a desigualdade urbana do Terceiro Mundo

visvel at mesmo do espao, pois ao ser realizado um monitoramento de Nairbi por

meio de fotografias tiradas por satlite foi revelado que mais da metade da populao

local morava em apenas 18% da rea da cidade. Em Daca estima-se que 70% da

populao ocupa 20% da rea urbana. Na Amrica Latina, cerca de 76% da populao

vive em cidades. Desses 76%, pode-se considerar que a cada 100, apenas 60 possuem

moradia adequada, enquanto 22% vivem em casas que requerem melhoramentos e 18%

precisam de novas casas1. Na regio metropolitana de Belo Horizonte o dficit

habitacional de cerca de 152.623 domiclios e inversamente proporcional renda

mensal dos habitantes.

O dficit habitacional composto pelos seguintes indicadores: habitaes

precrias, coabitao familiar e nus excessivo com aluguel. Desses, o grande

responsvel pelos altos ndices brasileiros de ausncia de moradia a coabitao

familiar e esse fato observado em todas as regies do pas, principalmente em So

Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Cear e Pernambuco. As habitaes precrias so

1 Cities in a Globalizing World: global reporto n human settlements 2001. London: United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), 2001, p.197.


mais comuns na zona rural e o nus excessivo com aluguel caracterstico das reas de

grande adensamento urbano, em destaque o estado de So Paulo. Esse ltimo indicador

reflexo direto das dificuldades do mercado imobilirio em se adequar s necessidades

da populao (Fundao Joo Pinheiro, 2008, p.36)

Dados da Fundao Joo Pinheiro (2008, p.28) demonstram que mais de 90%

das famlias que demandam por moradia detm uma renda mdia mensal de at trs

salrios mnimos. Essas somadas s famlias na faixa de renda imediatamente superior,

entre trs e cinco salrios mnimos, representam quase a totalidade do dficit

habitacional no Brasil. Interessante dado que entre os anos 2000 e 2006 houve

significativa reduo do dficit habitacional para as famlias de renda mensal de trs a

cinco salrios mnimos (na Regio Metropolitana de Fortaleza essa diferena foi de

quase 50%). Essas informaes demonstram que as polticas pblicas de financiamento

de casas populares apoiaram principalmente as pessoas cuja renda de mais de trs

salrios mnimos, permanecendo sem atingir as classes mais baixas da sociedade (entre

essas os ndices de dficit habitacional aumentaram do ano 2000 ao ano de 2006).

A favelizao um sintoma interessante que surge junto com a ausncia de

moradia. Atua no Brasil uma ONG italiana conhecida como AVSI Associao

Voluntria para o Servio Internacional. Essa ONG entende que as favelas so

patrimnios da comunidade, devendo ser respeitadas. Para isso a AVSI atua em

metrpoles, como Belo Horizonte no sentido de proporcionar moradia saudvel e

urbanizao aos aglomerados urbanos, impedindo a remoo das favelas para locais

cada vez mais distantes, remoo que realizada como forma de ignorar a presena da

misria nas cidades2.

O surgimento de cidades-dormitrio tambm um sintoma comum da

desigualdade social, principalmente nas regies metropolitanas, circundadas por cordes

de residncias de pessoas de baixa renda que se locomovem quilmetros at atingir a

rea nobre da cidade capaz de absorver a mo de obra barata existente nesses cordes.

Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, as cidades que mais crescem so as

cidades-dormitrio como Ribeiro das Neves e Esmeraldas.

2 Disponvel em: scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200010 Acesso: 26/02/2008


A desigualdade social reforada por normas jurdicas que favorecem a

segregao. As legislaes urbanas tendem a expulsar as classes baixas da sociedade

para as periferias, como forma de higienizar os grandes centros. Ocorre a segregao do

acesso a terra urbanizada e bem localizada, o que proporciona o surgimento de zonas

urbanisticamente irregulares.

As normas jurdicas precisam avanar, mas tambm tem evoluir a forma de

aplicao das leis e de sentenas. Os despejos forados, efetivados com o respaldo de

uma sentena favorvel ao proprietrio cujo terreno fora invadido, realizados com o uso

de fora policial so uma afronta aos direitos humanos. Alm dessa afronta, essas aes

pontuais, que visam somente a remoo de pessoas que ocupam uma rea de modo

irregular no solucionam o problema da irregularidade urbana ou da favelizao pois

esses so efeitos de um ciclo no qual uma famlia que possui baixos rendimentos

financeiros no consegue moradia prpria e regular e ento invade uma rea

abandonada, nela passando a residir, mesmo que em condies precrias. Se essa

famlia removida a nica sada para ela buscar outro terreno abandonado e ocup-lo.

Caso haja algum interesse em resolver o problema da irregularidade urbana o problema

dessa famlia tem que ser resolvido, o que no acontece com a simples remoo da

mesma. Deve ser oferecida uma alternativa de moradia regular acessvel que favorea o

fim do ciclo da favelizao.

A valorizao do direito moradia de suma importncia para a resoluo do

caos urbano. Deve ser alcanada a compreenso de que a reduo do dficit habitacional

um dos caminhos para a efetivao da funo social da cidade, tornando-a um lugar

saudvel para todos viverem.

Felizmente alguns tratados internacionais de direitos humanos j interpretam a

moradia como um direito humano: Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econmicos

e Culturais de 1966, Conveno Sobre os Direitos da Criana, 1989 e outros. O art. 21

da Conveno Americana de Direitos Humanos, datada de 1969, dispe que todos tm o

direito ao uso e gozo de seus bens e que a lei deve subordinar tal uso e gozo ao interesse

social.

O reconhecimento da moradia como um direito humano de suma importncia

para a valorizao deste direito e para a criao de estratgias eficientes de segurana da

posse.


A habitao informal sofre com a ausncia de segurana da posse o que deixa o

exerccio do direito moradia em risco permanente de despejo ou deslocamento

forado. A legislao deve prever instrumentos jurdicos e urbansticos que reconheam

o direito das pessoas de permanecer no local onde residem com segurana e proteo,

independentemente da forma com que exercida a posse, conforme afirma Letcia

Osrio Marques (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.36).

Dentro da informalidade ocorrem assentamentos de diversas maneiras e todos

representam uma transgresso ordem jurdica e ordem urbanstica, pouco preparadas

para lhe dar com situaes como essas. Devido informalidade no existem meios para

se assegurar a posse sobre esses assentamentos, que normalmente so realizados por

pessoas de baixa renda que no conseguem manter uma residncia formal, seja por no

ter meios de pagar por um imvel regular ou devido aos altos impostos cobrados nos

bairros, como o IPTU.

As irregularidades podem ser classificadas em dois grupos: um relacionado

falta de ttulo de propriedade ou de posse legalmente reconhecido, outro relacionado ao

descumprimento de normas de construo na cidade.

Os assentamentos informais podem ocorrer por ocupao direta (organizados

por movimentos sociais, em terras pblicas ou privadas) ou por mercados informais

(lotes clandestinos, vendas ilegais, negociaes no mercado informal) (ALFONSIN e

FERNANDES, 2006, p.29).

Tais assentamentos formam algumas relaes variadas de domnio, como

proprietrios sem ttulos registrados, possuidores com comprovante de compra e venda

legal, mas que somente se tornaro proprietrios aps a quitao da compra ou com

comprovantes de venda ilegal de lote clandestino, ocupantes de terra com direito a

usucapio, dentre outras (ALFONSIN e FERNANDES, 2006, p.30).

Essas relaes de domnio informal, no so protegidas, podendo ser rompidas a

qualquer momento por aes judiciais ou por outras formas desvinculadas de qualquer

processo no judicirio. Desta forma, uma pessoa que compra um terreno clandestino e

ali constri sua residncia, no possui a propriedade do imvel comprado e nem pode

ter a certeza que sua posse est assegurada pela apresentao do comprovante de

compra e venda.


A moradia de cada um um local de privacidade que deve ser respeitado. A

mera posse sobre uma rea onde se constri uma residncia deve ser respeitada e caso

venha a se entender que a posse deve ser encerrada para ser exercida pelo proprietrio,

os moradores e possuidores do terreno no podem ser simplesmente expulsos de suas

casas, como se d normalmente, mas sim, encaminhados a novas casas, de modo a no

terem seu direito moradia lesado, da mesma forma que no se lesou o direito

propriedade do outro. O programa Bolsa Aluguel visa auxiliar famlias destitudas da

posse de imveis ocupados at que essas encontrem algum lugar para morar. Por esse

programa as pessoas so encaminhadas a casas alugadas e o Estado se compromete a

arcar com os custos do aluguel por um perodo determinado. Acontece que esse

programa somente garante moradia adequada por um tempo, no proporciona aos

beneficiados uma maneira de se manterem em uma moradia adequada. Ao fim do

perodo de aluguel pago pelo governo as pessoas do programa voltam situao

anterior e tornam a ocupar irregularmente terrenos ou a viver em loteamentos

clandestinos.

O Estatuto da Cidade, a Constituio Federal e o Cdigo Civil oferecem aos

governantes a base legal para a fundamentao de programas habitacionais efetivos,

realmente comprometidos com a efetivao do direito fundamental e social moradia.

4 Instrumentos que possibilitam o acesso moradia

Alguns instrumentos foram criados pelo governo Federal para a segurana da

posse, de modo a considerar, definitivamente, a moradia como um direito social. Podem

ser citados como instrumentos a usucapio urbana, a concesso de uso especial, as ZEIS

(Zonas Especiais de Interesse Social, que uma vez instituda garante a permanncia dos

moradores da rea abrangida como ZEIS) e a Lei Federal 6.766/79, alterada pela Lei

Federal n 9.788/99, que prev a possibilidade do poder pblico assumir os atos

necessrios para a realizao de regularizao de loteamentos clandestinos, feitos sem a

urbanizao ou demarcao dos terrenos e vendidos a compradores de boa-f.

A usucapio uma forma de se adquirir a propriedade de um imvel, sobre o

qual foi exercida posse contnua pelo tempo mnimo determinado em lei mais as outras

exigncias previstas para cada tipo de usucapio prescrito na legislao brasileira. A

usucapio especial facilita o acesso propriedade urbana e tem sua base no art. 183 da

Constituio Federal, cuja letra diz:


Art. 183: Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e

cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem

oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-

lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel

urbano ou rural.

Esse instrumento, apesar de ter como objetivo transformar um possuidor em um

proprietrio, valoriza a posse, pois somente atravs do exerccio dessa o possuidor pode

adquirir o imvel daquele que era dono mas no exercia atividades sobre o terreno, ou

seja, no cumpria com a funo social da propriedade. Outro aspecto relevante desse

instrumento a possibilidade de recorrer ao mesmo de modo coletivo.

A concesso de uso consiste em um ato administrativo que outorga, como um

direito subjetivo, o uso de rea pblica urbana de at 250 m2, a um possuidor ou uma

rea com mais de 250 m2 para um grupo de possuidores de baixa renda, desde que esses

utilizem o local como moradia suas e de suas famlias, estejam exercendo a posse sobre

o terreno por no mnimo cinco anos ininterruptos at o dia 30 de junho de 2001, sem

oposio e no possuam outro terreno, urbano ou rural. A concesso de uso especial

uma forma de se garantir o direito de moradia, sem adentrar na questo da propriedade,

garantindo a posse e efetivando a sua funo social. A concesso pode ser realizada por

mio coletivo.

A usucapio e a concesso adquiridas de forma coletiva garantem a economia

processual, tornando o processo menos dispendioso do que seria caso cada interessado

ingressasse com uma ao particular.

A cobrana do IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano) progressivo e a

desapropriao sanso so instrumentos que visam impedir o uso de imveis somente

para a especulao imobiliria. O art.182 da Constituio Federal, pargrafo 4o,

determina que facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica, exigir

do proprietrio de solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que seja

promovido o adequado aproveitamento do mesmo sob pena de parcelamento ou

edificao compulsrios; cobrana de IPTU progressivo no tempo, por at cinco anos;

desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica com prazo de resgate

de at dez anos.


Importante destacar a relevncia que o Estatuto da Cidade oferece participao

popular. O artigo 43 da lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) dispe sobre a gesto

democrtica das cidades e estipula como instrumentos dessa gesto a formao de

rgos colegiados de poltica urbana nos nveis nacional, estadual e municipal, a

realizao de debates, audincias, consultas pblicas, conferncia em todos os nveis de

entes federativos, a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos

de desenvolvimento urbano. Quanto s regies metropolitanas, reas de grande

concentrao populacional e de altos ndices de dficit habitacional, o art. 45 dessa

mesma lei dispe que os organismos gestores dessas regies e dos aglomerados urbanos

devero incluir significativa participao da populao e de associaes representativas

dos vrios segmentos da comunidade de modo a garantir o controle direto de suas

atividades e o pleno exerccio da cidadania (DALLARI e FERRAZ, 2006, p.335).

Todos esses instrumentos buscam efetivar o direito moradia, regularizar o

espao urbano e democratizar o acesso terra.

5 Polticas Pblicas de Habitatao

Para Leal (1998, p.101) a concepo de cidadania advm da idia de se ter um

direito a ter direitos e mais do que isto, o direito de ter assegurados e concretizados

esses direitos. Continua o autor afirmando que uma funo do Estado Moderno,

enquanto mediador e responsvel pelos efeitos sociais de uma legislao

normativamente ineficaz, garantir a dignidade de vida a todos os cidados brasileiros, o

que inclui efetivar o direito moradia (essencial dignidade de vida).

Algumas polticas pblicas vm sendo implementadas no Brasil com o intuito de

efetivar o alcance do direito moradia digna e a maioria das iniciativas do poder

pblico no Brasil so baseadas na garantia da propriedade. A funo social da

propriedade usada como fundamento na formulao das polticas pblicas que buscam

promover o direito propriedade para proporcionar habitaes.

Acontece que o problema do dficit habitacional mais grave nas regies

urbanas e uma caracterstica importante dessas reas que boa parte do seu territrio

ocupado de forma irregular e ilegal.

Um modelo de poltica pblica adotada a regularizao fundiria de terrenos

ocupados, atravs da desapropriao do imvel particular para posteriormente do-lo


quele que exerce a posse sobre o mesmo, o que torna essa poltica muito cara,

dispendiosa (esse mtodo foi muito utilizado em Belo Horizonte). A usucapio

ordinria, prevista no cdigo civil e a especial, prevista no Estatuto da Cidade tambm

so formas legais de se efetivar a moradia atravs da garantia direta do exerccio do

direito de propriedade, mas uma ao de usucapio pode demorar anos, principalmente

a ordinria. Conforme Edsio Fernandes (VALENA, 2008, p.40) a ideologia sobre a

importncia dada propriedade ao se discutir a efetivao direito moradia ainda

muito forte e a base da incapacidade dos operadores do direito e dos administradores

de entender que existem outras estratgias jurdicas, menos elitistas e mais

progressistas, que podem ser utilizadas.

O Dec. 2220/01 dispe sobre a concesso especial de uso para fins de moradia.

Esse instrumento possui um diferencial na efetivao do direito em questo pois no

trata da propriedade, mas da posse, ou seja, proporciona segurana da posse sobre

imvel usado como moradia. A partir da regulamentao da concesso especial de uso

so esperados novos avanos na legislao brasileira quanto proteo da posse.

A reduo do dficit habitacional est diretamente ligada ao desenvolvimento de

polticas pblicas. O ordenamento jurdico tem evoludo muito na matria dos direitos

humanos, direito urbanstico, direitos reais (posse e propriedade) e no acesso moradia

adequada. Infelizmente as campanhas polticas no tm evoludo na mesma proporo

nem se adaptado s novas condies legais. Para a implementao dos instrumentos de

reforma urbana necessrio o comprometimento dos gestores pblicos.

Segundo Zaluar (2000, p.64), a idia central, tanto dos estudos acadmicos

quanto das polticas pblicas destinadas populao de baixa renda, era a de que o

crescimento urbano deu-se no Brasil por um aumento constante do processo de

urbanizao sem que o crescimento industrial pudesse acompanh-lo. O foco desses

estudos seria a habitao marginalizada, as favelas. Desse pensamento surgiu a

concepo de que a remoo dos favelados para casas populares resultaria na

incorporao desses sociedade.

A resoluo do problema da moradia no Brasil sempre esteve muito ligada

formao de favelas. As polticas habitacionais variam entre remoo de favelados para

conjuntos de casas populares e a revitalizao ou regularizao de favelas, sendo essas

influenciadas pelo momento poltico, pelas grandes empresas de engenharia civil


(tradicionais financiadoras de campanhas eleitorais) (ZALUAR, 2000, p.65) e pelo

mercado imobilirio (interessado nas reas ocupadas irregularmente que possuem alto

valor comercial).

Diante do exposto acima e observando algumas legislaes que fundaram planos

habitacionais podemos concluir que de fato, as polticas pblicas brasileiras que visam

efetivao do direito moradia fundamentam-se na concretizao e garantia do direito

de propriedade, a partir de intervenes em favelas, construo ou financiamento da

compra de casas populares.

Entre os anos de 1964 e 1978, durante a ditadura militar, foram construdas

cerca de 708.554 casas populares para atender demanda de trabalhadores urbanos. As

maiores beneficiadas por esse programa de construo de casas foram as grandes

empresas da construo civil, que exerceram forte presso sobre o governo para manter

essa atuao clientelstica de efetivao do direito moradia, tanto pelo lucro que

recebiam com a execuo das obras quanto pela liberao de terrenos valiosos das

cidades (ZALUAR, 2000, p.65).

Np perodo ditatorial (e em outros) havia um ciclo na formulao dos programas

habitacionais. Caso fosse relevante a aceitao popular o governo efetuava a

urbanizao de favelas, caso fosse relevante a aceitao da classe mdia, eram feitas as

remoes de favelados para casas populares que se localizavam distante do centro das

cidades.

O PRODECOM (Programa de Desenvolvimento de Comunidades) foi um

programa adotado pelo Governo que atuava na aproximao das comunidades e o

sistema financeiro, facilitando o acesso de populaes carentes ao mercado. Incentivava

tambm a auto-construo e mutires. Ocorre que 15.000 (quinze mil) casas foram

construdas, valor equivalente metade do proposto, devido m administrao do

programa, ao desvio de verbas nas comunidades e a falta de financiamento.

Em 1983 foi criado o Pr-Favela, que tinha como proposta demonstrar a

necessidade do Poder Pblico reconhecer o direito do favelado de adquirir a propriedade

de sua moradia. O objetivo deste programa, era a regularizao, urbanizao e

legalizao das favelas, mas teve resultados escassos, at 1989, somente 2% das


famlias que deveriam ser beneficiadas haviam recebido os ttulos de propriedade.

Ainda hoje existem famlias aguardando o recebimento das escrituras3.

Outros programas, como o Banco Nacional de Habitao, foram criados com a

finalidade de financiar a compra de casas por famlias de baixa renda, porm os altos

juros cobrados e a documentao exigida (comprovante de renda e de no restrio ao

crdito) impediram o sucesso dos financiamentos.

Atualmente as propostas de lei de programas habitacionais no so muito

diferentes. O PAC Plano de Acelerao do Crescimento prev benefcios para a

produo e aquisio de moradias, urbanizao de assentamentos precrios, aquisio

de material de construo, reforma e ampliao de unidades habitacionais, produo de

lotes urbanizados e requalificao de imveis para uso habitacional.

O SNHIS - O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social - foi institudo

pela Lei Federal n 11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal

implementar polticas e programas que promovam o acesso moradia digna para a

populao de baixa renda, que compe a quase totalidade do dficit habitacional do

Pas. A Lei n 11.124 tambm instituiu o Fundo Nacional de Habitao de Interesse

Social FNHIS, que em 2006 centralizou os recursos oramentrios dos programas de

Urbanizao de Assentamentos Subnormais e de Habitao de Interesse Social,

inseridos no SNHIS.

O Plano de Acelerao de Crescimento (PAC) do governo federal criou um

programa chamado Minha Casa, Minha Vida, que em um ano de existncia no cumpriu

nem metade das metas previstas para esse perodo. A meta era de financiar 1 milho de

moradias at o fim desse ano, sendo que os recursos destinados a esse programa eram de

34 bilhes de reais. Apesar de tamanho insucesso j existe a verso dois desse programa

(PAC 2). Em Belo Horizonte, conforme reportagem publicada no dia 31 de maro de

2010 no caderno de Economia do Jornal Estado de Minas (p.12), a fila de espera das

famlias com renda de at trs salrios mnimos est parada e so essas as que mais

dependem do subsdio do governo para concretizar o desejo da casa prpria e adequada.

A prefeitura deste municpio est sancionando leis para flexibilizar e viabilizar a

construo das casas populares, pois muitos projetos encontram-se parados na Caixa

Econmica Federal. Mesmo diante da morosidade do Minha Casa, Minha Vida o PAC

3 Disponvel em: wandersoncvc.vilabol.uol.com.br/regiaoBH.htm Acesso em: 20/02/2008


2 prev a sua prorrogao at o ano de 2014 e a construo de 2 milhes de moradias,

com recursos na base de 71,7 bilhes de reais.

Mesmo um programa atualssimo como o descrito acima se mantm embasado

no direito de propriedade, na remoo de pessoas para outras reas onde foram

construdos as casas ou os apartamentos, no financiamento de imveis. Todos esses

modelos de reduo do dficit habitacional j foram utilizados mas no alcanaram

resultados satisfatrios, alm de necessitarem de altssimos investimentos do governo.

Concluso

No Brasil as polticas pblicas precisam acompanhar os avanos jurdicos que

esto ocorrendo quanto efetivao do direito moradia. As leis ainda precisam

avanar mais e se tornarem mais inclusivas, existe uma relao direta entre a ilegalidade

urbana e a ordem jurdica em vigor. O dficit habitacional deve ser tratado desde sua

origem, interdisciplinarmente, para que o Estado no tenha sempre que remediar o

problema da moradia e outros tantos dele derivados. Os programas habitacionais no

devem produzir muitos encargos para as famlias beneficiadas ou restar fadado ao

insucesso e na no reduo da pobreza, geradora do problema da moradia (VALENA,

2008, p.57). A posse precisa ganhar espao nos debates para que sejam criados mais

instrumentos de segurana da mesma.

Um princpio estruturante da nova ordem jurdico-urbanstica o da

indissociabilidade do direito e da gesto urbana. Conforme Edsio Fernandes

(VALENA, 2008, p.69) so os eixos de mudanas necessrias para uma reforma

integrada entre poltica e direito:

(...) a renovao da democracia, atravs da afirmao do direito

coletivo a uma ampla participao popular na gesto das cidades; a

descentralizao dos processos decisrios, no sentido no apenas do

fortalecimento dos governos locais, mas tambm do enfrentamento da

questo metropolitana e da necessidade de articulao

intergovernamental para superao de problemas urbanos, sociais e

ambientais; e a criao de um novo quadro de referncias jurdico-

administrativas para fornecer uma maior clareza de princpios s

novas relaes que esto se dando entre Estado e sociedade, sobretudo

atravs das parcerias pblico-privadas e outras formas de relaes

entre o Estado e os setores privado, comunitrio e voluntrio.


A partir da reforma acima descrita e das mudanas que j vem se passando no

sistema jurdico brasileiro quanto ao direito moradia, podemos esperar significantes

alteraes no quadro das desigualdades sociais e da garantia da efetivao do direito

fundamental e social da moradia.

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Políticas Públicas de Habitação e a Efetivação Do Direito a Moradia

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