PPP Alto Tietê

Estudo de caso da primeira PPP da Sabesp

Gesner Oliveira, Fernando S. Marcato, Pedro Scazufca e Vivian Amorim

SUMÁRIO1. INTRODUÇÃO..................................................................................................................2

2. CONTEXTUALIZAÇÃO DA PPP DO ALTO TIETÊ...................................................2

3. ESCOPO DO PROJETO...................................................................................................4

4. ESTUDOS TÉCNICOS E APROVAÇÃO DA PPP.........................................................7

5. LICITAÇÃO, PRAZOS E REMUNERAÇÃO DO CONCESSIONÁRIO....................9

6. CONCLUSÕES..................................................................................................................9

7. REFERÊNCIAS...............................................................................................................10

1. INTRODUÇÃO

O objetivo deste artigo é relatar a experiência da primeira parceria público-privada da

Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp). A PPP do Sistema

Produtor do Alto Tietê (SPAT) culminou com o aumento da vazão da estação de

tratamento de água (ETA) do reservatório de Taiaçupeba de 10m3/s para 15m3/s,

garantindo a oferta de água na Região Metropolitana de São Paulo no prazo necessário.

O tempo para conclusão das obras, a necessidade de trazer a expertise do setor privado e

o diferimento do investimento ao longo dos anos justificaram a opção pela PPP.

Atualmente, o SPAT abastece uma população superior a 4,0 milhões de habitantes,

abrangendo os municípios de Suzano, Mogi das Cruzes, Ferraz de Vasconcelos, Poá,

Itaquaquecetuba, Arujá, bairros da região leste da Capital, além de uma parcela do

município de Guarulhos. 

Este artigo está dividido em 6 Seções, incluindo esta introdução. A Seção 2 contém uma

breve contextualização da PPP do Alto Tietê. A Seção 3 contém o escopo do projeto. A

Seção 4 relata o procedimento de obtenção dos estudos técnicos e o processo de

aprovação da PPP. A Seção 5 explica o processo licitatório e a estrutura de remuneração

do concessionário. Por fim, a Seção 6 apresenta as conclusões advindas dessa

experiência.

2. CONTEXTUALIZAÇÃO DA PPP DO ALTO TIETÊ

A Sabesp é uma empresa de economia mista responsável pelo fornecimento de água,

coleta e tratamento de esgotos de 363 municípios do Estado de São Paulo. É a quinta

maior companhia de saneamento do mundo1 em número de clientes, fornecendo água

para 27,7 milhões de pessoas e coleta de esgoto para 20,62 milhões. A companhia

também atua, em parceria com empresas privadas, nos municípios de Mogi-Mirim,

Castilho, Andradina e Mairinque, possui parcerias com concessionárias estaduais de

saneamento em Alagoas e Espírito Santo e realiza serviços de consultoria no Panamá e

em Honduras. Além dos serviços de saneamento básico, a Sabesp está habilitada a atuar

1 Pinsent Masons Water Yearbook (2011-2012)2 Sabesp

nos mercados de drenagem, serviços de limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos e

energia.

Em 2007, a Companhia defrontava-se com um cenário em que a capacidade de

tratamento de água da Região Metropolitana de São Paulo era de 67,7m3/s e a demanda

já alcançava 66,3 m3/s. A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) apresentava 150

mil habitantes em sistema de rodízio de água e 1,2 milhão em situação crítica, para os

quais faltava água nos dias de temperatura elevada3.

Naquele ano, como pode ser visto no Quadro 1, dos 7 sistemas produtores de água da

RMSP, apenas o Sistema Produtor do Alto Tietê apresentava capacidade de aumento da

produção. Devido à necessidade de garantir a oferta de água, a Sabesp realizou a sua

primeira parceria público-privada.

QUADRO 1: SISTEMAS PRODUTORES DE ÁGUA PARA RMSP - 2007

Cantar

eira

Guarap

irang

a

Alto T

iête

Rio C

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Rio G

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Alto C

otia

Baixo C

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0

10

20

30

Disponibilidade do manancial Capacidade de produção da ETA

Sistemas produtores

Vaz

ões

(m3/

s)

Fonte: Sabesp (2007)

Como toda empresa pública, a Sabesp está sujeita aos ditames da Lei 8.666/93 e caso a

optasse por realizar as obras, em um regime de empreitada tradicional, poderia implicar

um prazo longo para sua conclusão, afetando a oferta de água na RMSP. Dessa forma,

a opção pela parceria público-privada decorreu da necessidade de agilizar os

investimentos, além da possibilidade de diferi-los ao longo do tempo (reduzindo pressão

sobre o caixa da empresa) e a importância de trazer a expertise do setor privado,

3 Sabesp

sobretudo no que concerne ao acesso a novas e melhores tecnologias para a disposição e

tratamento do lodo gerado na ETA4.

A importância da execução do projeto através de PPP ficou ainda mais evidente quando

comparada às experiências anteriores da Companhia. Em 1997, o prazo para as obras de

ampliação de 5m3/s para 10m3/s da ETA de Taiçupeba era de 660 dias, entretanto a obra

foi concluída em 1668 dias. Em 2002, embora as obras de implantação do Interceptor do

Rio Pinheiros tivessem prazo de execução 1200 dias, foram concluídas em 1850 dias5.

Além de problemas associados ao modelo de licitação, a estrutura de remuneração do

empreiteiro, dentro de um modelo de execução tradicional, diminui os estímulos para a

conclusão da obra no prazo adequado. O privado, nesse caso, é remunerado à medida

que conclui os marcos determinados no cronograma físico-financeiro. Já em uma PPP,

embora atualmente exista o aporte de recursos, a remuneração total está condicionada à

disponibilização do serviço objeto do contrato. Consequentemente, há grande incentivo

para conclusão da obra dentro de um prazo curto, no intuito de receber sua

remuneração.

Também é importante ressaltar os custos de transação associados à necessidade de

realização de várias licitações para a conclusão de projetos efetuados via contratação

tradicional do setor público. Nesse sentido, as PPPs permitem ganhos de eficiência por

demandarem apenas uma licitação. No caso da PPP do Alto Tietê, um único contrato

concentra construção, manutenção e prestação de serviços acessórios. O que, além de

representar menores custos de transação, significa mais agilidade na conclusão do

empreendimento e no fornecimento de toda a infraestrutura necessária para seu bom

funcionamento.

3. ESCOPO DO PROJETO

A Parceria Público-Privada do Sistema Produtor do Alto Tietê consistiu em um contrato

de concessão administrativa, em que a Sabesp permaneceu como delegatária dos

serviços públicos e, consequentemente, da relação direta com o usuário, bem como

manteve a operação da estação de tratamento de água. Como pode ser visto no Quadro

2, coube ao parceiro privado, a realização das obras, manutenções e prestação de alguns

serviços acessórios.

4 Antônio César da Costa e Silva e Hélio Luiz Castro.5 Sabesp. Maio de 2007

QUADRO 2: DIVISÃO DE TAREFAS DA PPP DO ALTO TIETÊ

Fonte: Elaboração própria

O escopo do projeto se resume em: i) ampliação da estação de tratamento de água de

10m3/s para 15m3/s; ii) construção de 17,7 km de adutoras; iii) construção de quatro

reservatórios com capacidade de 70.000m3; iv) construção e instalação de booster,

estações elevatórias e obras acessórias; v) manutenção das barragens; vi) tratamento e

disposição final do lodo; vii) manutenção civil e eletromecânica; viii) serviços

auxiliares de adução e entrega; e ix) serviços gerais (Quadro 3)

QUADRO 3: ESCOPO DOS SERVIÇOS DA PPP ALTO DO TIETÊ

Fonte: Edital PPP Alto do Tietê

A PPP do Alto do Tietê permitiu delegar a construção, manutenção e alguns serviços da

ETA para o setor privado. A operação da estação continuou sendo feita pela Sabesp. Por

ser sua primeira PPP e pelo fato da empresa possuir um bom nível de experiência em

seu ramo de atuação, não houve a delegação da operação da ETA para o setor privado.

Havia grande receio de que a delegação do core business pudesse piorar a qualidade na

prestação dos serviços públicos6. Essa característica é comum nas PPPs em

infraestrutura social, em que delega-se ao parceiro privado a construção e a prestação

dos serviços de apoio, mas não os serviços principais: em PPPs no setor de educação, no

geral, a atividade pedagógica continua de responsabilidade do setor público, assim

como na execução de PPPs em saúde a atividade clínica tende a não ser delegada. No

caso especifico da Sabesp, tendo em vista a possibilidade de desabastecimento na

RMSP, o risco de delegar ao parceiro privado a operação da estação de tratamento de

água foi avaliado como muito alto.

O parceiro privado ficou responsável pela obtenção dos recursos financeiros para a

execução do projeto, pela cobertura dos seguros e pela licença de instalação das obras.

Foi de responsabilidade da Sabesp a liberação das áreas onde a obra foi construída,

formalização do termo de permissão de uso de ativos da Companhia e obtenção das

licenças prévias ambientais. Estas, diferentemente dos projetos que envolvem realização

de grandes obras, não constituíram um entrave para a realização do empreendimento

pelas próprias características peculiares do projeto. Isso porque o escopo principal era a

ampliação, e não construção, da estação de tratamento de água. Ou seja, já havia área

disponível para ampliação da obra e, consequentemente, toda complexidade por trás da

obtenção de licenças prévias foi significativamente reduzida.

A matriz de risco alocou os riscos potenciais entre a Sabesp e o parceiro privado de

acordo com o critério de quem poderia melhor mitigá-los. Por se tratar de uma PPP

administrativa, a Companhia permaneceu responsável pela relação direta com os

usuários. Também coube à Sabesp gerir o risco de inadimplência do pagamento mensal

devido ao concessionário e de passivos ambientais existentes antes da data de eficácia

do contrato de concessão.

Dentre os riscos delegados ao parceiro privado, convém ressaltar os relacionados às

etapas de construção e prestação de serviços, bem como os de responsabilidade civil. Os

riscos de força maior foram compartilhados entre as duas partes.

6 Este receio explica porque a Sabesp optou por desenvolver mais a Locação de Ativos.

A realização da PPP do Alto Tietê mobilizou investimentos da ordem de R$ 300

milhões, culminando com o aumento da vazão da estação de tratamento de água do

reservatório de Taiaçupeba de 10m3/s para 15 m3/s, garantindo a oferta de água na

RMSP e contribuindo com a meta de universalização do saneamento.

4. ESTUDOS TÉCNICOS E APROVAÇÃO DA PPP

Um dos gargalos destacados em artigo desta obra, Propostas para destravar PPPs,

consiste na morosidade na aprovação dos projetos de PPP decorrente, sobretudo, da

dependência da avaliação do projeto por diversas instâncias governamentais que nem

sempre têm conhecimento sobre o tema. Esse ponto representou um entrave para a PPP

do Alto Tietê que, embora constituísse um projeto prioritário para assegurar a oferta de

água para a Região Metropolitana de São Paulo, teve que passar por um longo processo

de aprovação (Quadro 4). Em maio de 2005, o Conselho Gestor de Parcerias Público-

Privadas autorizou a Sabesp a desenvolver os estudos técnicos com auxílio da iniciativa

privada. No entanto, o contrato de concessão administrativa foi assinado apenas em

junho de 2008.

QUADRO 4: PASSO A PASSO PARA A APROVAÇÃO DA PPP DO ALTO TIETÊ

Fonte: Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo

A Unidade de PPP está vinculada ao gabinete do Secretário de Economia e

Planejamento e tem a responsabilidade de assessorar o Conselho Gestor de PPP e

avaliar estudos e modelos financeiros. A Companhia Paulista de Parcerias é uma

sociedade de economia mista que avalia projetos de PPP, presta garantias e contrata

estudos. De acordo com o inciso III do Artigo 4º do Decreto Estadual 11.688/04, é de

responsabilidade do Conselho Gestor solicitar e definir a forma de contratação de

estudos técnicos sobre projetos de PPPs.

Atualmente no âmbito do Governo do Estado de São Paulo existe legislação que

regulamenta a participação da iniciativa privada na elaboração de projetos. Não apenas

no que concerne ao Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), mas no que diz

respeito à oportunidade do setor privado propor projetos, mesmo que esses não tenham

sido classificados como prioritários pelo governo – Manifestação de Interesse da

Iniciativa Privada (MIP). O Decreto 57.289/11, editado pelo Governador do Estado de

São Paulo, regulamenta esses procedimentos.

No entanto, na época da modelagem da PPP do Alto Tietê, a legislação não especificava

os procedimentos e critérios7 a serem adotados quanto à participação do setor privado na

fase de elaboração de projetos. Na ausência de norma legal específica, a Sabesp adotou

uma fase preliminar de credenciamento das empresas interessadas na elaboração dos

estudos para PPP do Alto Tietê8.

Primeiramente, mediante orientação do Conselho Gestor, a Companhia tornou pública a

intenção de realizar estudos técnicos para execução da PPP, informando prazos e

procedimentos. O segundo passo foi autorizar as empresas credenciadas a elaborarem os

estudos técnicos, por sua conta e risco e, por fim, determinou-se que o estudo técnico

aproveitado, no todo ou em parte, seria objeto de reembolso pelo vencedor da licitação.

Conforme Carta de Compromisso definida pela Sabesp, os estudos técnicos de

viabilidade deveriam conter: (i) os projetos executivos; (ii) o estudo de viabilidade

econômico-financeira; (iii) a modelagem do negócio; (iv) os pareceres jurídicos; e (v) os

licenciamentos ambientais. Para consolidação dos estudos técnicos, a Sabesp utilizou os

pareceres jurídicos apresentados, optando por desenvolver a modelagem final e a

consolidação de todos os documentos necessários na fase pré-licitatória. As empresas e

7 “Os estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados à concessão, de utilidade para a licitação, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados, devendo o vencedor da licitação ressarcir os dispêndios correspondentes, especificados no edital. Artigo 21”. Lei 8.987/95.8 Antônio César da Costa e Silva e Hélio Luiz Castro.

escritórios de advocacia que apresentaram estudos jurídicos receberam uma

remuneração de R$ 273.600,009.

5. LICITAÇÃO, PRAZOS E REMUNERAÇÃO DO CONCESSIONÁRIO

Houve a inversão de fases do processo licitatório, permitindo que a comprovação inicial

da regularidade das proponentes fosse restrita a proposta classificada como vencedora

na fase de julgamento. Dessa forma, a primeira fase consistiu na pré-qualificação

técnica, a segunda na abertura da proposta comercial e a terceira na análise da

habilitação do licitante melhor classificado. Determinou-se como critério de seleção o

consórcio que estabeleceu o menor preço para proporcionar os investimentos em bens

de capital, realizar as manutenções e prestar os serviços acessórios necessários. Foram

recebidas propostas de 4 consórcios: SPE Tietê (Queiroz Galvão e OAS), PPP Alto

Tietê (Camargo Corrêa e Andrade Gutierrez), Águas Alto Tietê (Delta, Tejofran, Trana,

Rass e Enorsul) e Águas de São Paulo (Galvão Engenharia e Companhia Águas do

Brasil). A proposta melhor classificada foi do consórcio Águas de São Paulo.

O contrato de concessão administrativa estabelecido tem duração de 15 anos. A

estrutura de remuneração mensal do concessionário está sujeita a indicadores de

desempenho e contempla a disponibilização da capacidade instalada na estação de

tratamento de água nas duas fases do projeto. A proporção do pagamento atrelado aos

indicadores é baixa quando comparada àquela que remunera os investimentos em bens

de capital. Entretanto, é importante para incentivar manutenções adequadas e prestação

de serviços de qualidade.

6. CONCLUSÕES

A primeira PPP da Sabesp possibilitou o abastecimento de água da Região

Metropolitana de São Paulo em um período em que a demanda de água já estava

muito próxima da capacidade total de tratamento dos sistemas produtores.

A agregação das obras, manutenções e prestação de alguns serviços em um

único contrato permitiu ganhos de eficiência, ao mesmo tempo em que a maior

9 Construtora Andrade e Gutierrez S/A, Construções e Comércio Camargo Correa S/A, Souza, Cescon Avedissian, Barrieu e Flesch, Construtora OAS Ltda e Queiroz Galvão S/A e Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Advocacia

resistência da Sabesp em delegar a prestação de seus serviços, implicou com que

a operação da ETA continuasse sendo feita pela Companhia.

Diferentemente de projetos que envolvem realização de grandes obras, a

obtenção das licenças ambientais não consistiu um entrave. Primeiro porque

eram de responsabilidade da Sabesp e segundo pelo próprio escopo do projeto

que era de ampliação, e não de construção, de uma estação de tratamento de

água.

A morosidade na aprovação da PPP representou um dos maiores gargalos

enfrentados. A aprovação do projeto por várias instâncias implicou com que

desde a aprovação da elaboração dos estudos técnicos, pelo Conselho Gestor, até

a assinatura do contrato transcorressem pouco mais de três anos.

Importantes lições foram aprendidas com essa PPP e servem como exemplo para

a nova PPP da Sabesp do Sistema Produtor São Lourenço, explicada no artigo

de Silvio Leifert e Valéria Mendes desta obra.

7. REFERÊNCIAS

Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo. Edital de Concorrência Internacional Sabesp CCS 6.651/06. Setembro de 2007.

Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas do Estado de São Paulo. PPP Parceria Público-Privada. Maio de 2007.

MARCATO, Fernando. PPP Sabesp. Sabesp. Maio de 2010.

PRADO, LUCAS NAVARRO. Saneamento básico e experiência paulista: o caso da PPP do Alto Tietê. Sabesp. Outubro de 2008. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/hotsites/ppp/conteudo/eventos/cursos/arq_down/cdp_10_Saneamento_Basico_e_Experiencia_Paulista.pdf>. Acesso em 12 de junho de 2013.

SILVA, Antônio César da Costa; CASTRO, Hélio Luiz. Workshop Parcerias Público-Privadas em Saneamento Básico. Sabesp. Disponível em: < http://www.ppp.es.gov.br/_midias/pdf/21-4b2bcee7cfa6b.pdf>. Acesso em 12 de junho de 2013.