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PREFEITURA MUNICIPAL DE VILA VELHA

SECRETARIA MUNICIPAL DE GOVERNO CENTRAL DE COMPRAS

__________________________________________________________________________ Avenida Santa Leopoldina, 840- Coqueiral de Itapari ca – Vila Velha - ES

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Processo: 44498/2014

Recorrente : FLORA SERVIÇOS DE JARDINAGEM LTDA

Concorrência Pública: 003/2014

IMPUGNAÇÃO – CONCORRÊNCIA PÚBLICA N.º 003/2014 –

QUESTIONA O PRAZO DE VIGÊNCIA CONTRATUAL, EXIGÊNCIA S DE

QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA, AGLUTINAMENTO O

OBJETO E EM RELAÇÃO ÀS PARCELAS DE MAIOR RELEVÂNCIA –

CONHECIMENTO DA IMPUGNAÇÃO - JULGA O MÉRITO

IMPOCEDENTE.

Aos vinte dias do mês de agosto de dois mil e quato rze, reuniu-se a

Comissão Permanente de Licitação – CPL V para análi se e julgamento da

impugnação interposta pela empresa FLORA SERVIÇOS DE JARDINAGEM LTDA

demonstrando seu inconformismo em razão do prazo de vigência contratual,

exigências de qualificação econômico-financeira, ag lutinamento o objeto e em

relação às parcelas de maior relevância do instrume nto convocatório.

Dos fatos

Alega a empresa ora impugnante que a vigência contr atual extrapola a vigência

dos créditos orçamentários, estando em desacordo co m a Lei 8.666/93. Alega

também ser excessiva a comprovação econômico-financ eira, bem como questiona

as parcelas de maior relevância e o aglutinamento d o objeto.

Do Mérito

Considerando que a impugnação versa sobre matéria o riunda do Projeto

Básico, cuja confecção é de responsabilidade da Sec retaria Municipal de

Serviços Urbanos, foram os presentes autos remetido s para análise e parecer,

cuja decisão segue anexa.

Conclusão

Considerando-se as exaustivas argumentações feita p ela Secretaria

Requisitante, bem como a decisão emitida cuja cópia segue anexa, a comissão

de licitação, com base no indeferimento da impugnação pelo Setor

Requisitante , nega provimento a impugnação, mantendo na íntegra os termos

editalícios, bem como todas as datas já definidas.




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Nada mais havendo a ser tratado, encerrou a reunião , submetendo esta à

assinatura dos membros que se faziam presentes.

Vila Velha (ES), 20 de agosto de 2014.

Assinado por:

MENARA R. S. M. DE H. CAVALCANTE

Presidente da Comissão Permanente de Licitação V

MICHELLE VELOSO MACHADO ALEXANDRO DA VITORIA

Membro CPL V Membro CPL V




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Referência: processo nº 44498/2014 – Impugnação/Edital Ilmª. Senhora Menara R. S. M de H. Cavalcante, Presidente CPL V. Em virtude do despacho de fls. retro, a equipe de A ssessoria Técnica da SEMSU vem apresentar sua manifestação à IMPUGNAÇÃO AO EDI TAL interposta por REIS MAGOS CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA, protocolizada em 15/08/2014 (sexta-feira) e recebida nesta SEMSU em 15/08/2014. I) RELATÓRIO Em linha gerais, nos atendo aos questionamentos fei tos em virtude do Projeto Básico apresentado por esta SEMSU, a impugnante vem questionar a vigência inicial do contrato, sendo de 60 meses como se afer e do edital; das exigências feitas a título de qualificação econômic o-financeira, considerando-as exageradas; quanto ao aglutinamento do objeto (não fracionamento) e quanto a apresentação de atestados para itens apontados como irrelevantes, solicitando, ao fim, o recebimento e conhecimento da impugnação apresentada, com efeito suspensivo do certame, para correção das possíveis inconstitucionalidades, irregularidades e vícios, s ob pena de violação dos princípios da Legalidade, Isonomia e Competitividad e e de nulidade do processo licitatório. Esse é o breve relatório. Com a devida vênia, passamos a apresentar, tempesti vamente, a resposta fundamentada à impugnação em epígrafe, com supedâne o nas normas vigentes, em especial no art. 41 da lei nº 8.666/93. II) DAS CONSIDERAÇÕES GERAIS E DO PRAZO DE VIGÊNCIA DO CONTRATO a) Da explanação inicial Desde o início, como já explicitado em outros momen tos, o corpo técnico da Secretaria Municipal de Serviços Urbanos, a SEMSU, não mediu esforços para estudar e se aprofundar no objeto a ser licitado, c onfeccionado um projeto básico isento, claro e que atenda com exatidão aos anseios e necessidades da população e da cidade de Vila Velha. Foi ponderado cada detalhe; desde as característica s físicas e geográficas até as características demográficas da cidade. Tamb ém foram consideradas as características técnicas, financeiras e operacionai s do objeto alvo de licitação, bem como suas complexidades. Assim, após inúmeras e necessárias discussões com o s órgãos de controle interno da PMVV, considerando as legislações vigent es e aplicáveis ao presente certame, em especial a Constituição Federa l de 1988 e a lei 8.666/93; as novas diretrizes trazidas pela Polític a Nacional de Resíduos Sólidos, lei nº 12.305/2010, e a lei municipal nº 5 .479/2013, publicada no DIO-ES no dia 19 de dezembro de 2013, página 15, se ssão “Municipalidade e outros”, que instituiu o Plano Plurianual para vigê ncia de 2014 a 2017, bem como os compromissos firmados através do TCA – Term o de Conduta Ambiental – nº 615/2011, assinado entre PMVV e MP-ES, o corpo t écnico da SEMSU, justificadamente, valendo-se da discricionariedade conferida pela lei à Administração Pública, optou por estabelecer em 60 (sessenta) meses o prazo de vigência do contrato a ser firmado, com fulcro n o art. 57, I, II c/c § 4º do mesmo artigo, da lei 8.666/93. Contudo, tal estabelecimento não é fruto de um dire cionamento ou favorecimento ilegal, nem tão pouco uma imposição a rbitrária (que seria igualmente ilegal) do Poder Público, mas sim uma de cisão administrativa moderna, responsável sobre a ótica do Direito Finan ceiro e Administrativo, que visa garantir a melhor condição de contratação e menores custos à Administração Pública Municipal. Vejamos.




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b) Do estabelecimento fundamentado da vigência cont ratual de 60 meses É importante frisar que o município de Vila Velha v em acumulando um passivo financeiro e social de décadas, demandando aos seus gestores uma postura de vanguarda em seus atos gerenciais, a fim de dar ver dadeira efetividade aos princípios da economicidade e eficiência. Contudo, um dos princípios que balizam todo o corpo técnico da SEMSU e da Administração Pública como um todo, é o da Legalida de, não se admitindo, mesmo em prol da eficiência e economicidade, nenhum a construção teórica ou prática, incluindo o projeto básico e edital que fo ram alvos da presente impugnação, que venha a ferir o espírito e as diret rizes das normas vigentes. Absolutamente! Pois bem, cientes da responsabilidade de administra r a “Coisa Pública”, iniciou-se uma verdadeira jornada de estudos de mer cado, de busca pelo conhecimento técnico do objeto, em cada detalhe, e por soluções legalmente eficientes. Destarte, cumpre destacar que os serviços de limpez a urbana são formados, em quase 80% dos seus custos, por mão-de-obra, quer se ja dos engenheiros que planejam e chancelam cada ação de limpeza e a compl exa logística dos serviços, quer seja pelos jardineiros, garis, colet ores, agentes administrativos, etc. Além do elevado custo em mão-de-obra especializada, não se pode ignorar os altos custos na aquisição de equipamentos, que dema ndam constante manutenção, a fim de que os serviços jamais sejam paralisados, fatos esses, que somados às inúmeras variáveis aqui não citadas, implicam em vultosos investimentos da Administração Pública (que é obrigada a prestar tai s serviços ininterruptamente) como também por parte do prestad or dos serviços. Nesse ponto é importante frisar que os serviços de limpeza são, por definição, considerados serviços básicos e de natur eza continuada. Marçal Justem Filho, em sua obra Comentários à Lei de Lici tações e Contratos, com brilhantismo leciona que “a identificação dos servi ços de natureza contínua não se faz a partir do exame propriamente da ativid ade desenvolvida pelos particulares, como execução da prestação contratual . A continuidade do serviço retrata, na verdade, a permanência da neces sidade pública a ser satisfeita.” Aos serviços de natureza contínua, a lei 8.666/93, em seu artigo 57, estabelece que:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplado s nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais p oderão ser prorrogados se houver interesse da Administraçã o e desde que isso tenha sido previsto no ato convocató rio;

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administr ação, limitada a sessenta meses ; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)

III - (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

[...]

§ 1 o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantida s as demais cláusulas do contrato e assegurada a manuten ção de




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seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocor ra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em proc esso:

I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II - superveniência de fato excepcional ou imprevis ível, estranho à vontade das partes, que altere fundament almente as condições de execução do contrato;

III - interrupção da execução do contrato ou diminu ição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;

IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;

V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em document o contemporâneo à sua ocorrência;

VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos prev istos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamen to na execução do contrato, sem prejuízo das sanções lega is aplicáveis aos responsáveis.

§ 2 o Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade co mpetente para celebrar o contrato.

§ 3 o É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.

§ 4 o Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o praz o de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)

Para a perfeita compreensão das considerações que s erão tecidas nas linhas abaixo, impende registrar que a lei municipal 5.479 /2013, como inicialmente citado, dispôs sobre o PPA do Município de Vila Vel ha pelo quadriênio 2014 -2017, fazendo prever em seus anexos o Programa 2300 – Gestão Administrativa dos Serviços Públicos Urbanos, ação 2.264, subação - Manutenção das Atividades de Apoio à Limpeza, Função 15, Subfunção – 452, disponíveis para consulta no site www.vilavelha.es.gov.br e na Secretaria Municipal de Planejamento – SEMPLA, que estabelece as metas fisc ais (e metas do PPA), com os respectivos valores para cada um dos quatro anos para os serviços de limpeza pública. Nesse diapasão, analisando o caput do aludido artigo, em seguida os incisos I e II, percebemos que projetos incluídos nos PPA’s e serviços de natureza continuada não estão adstritos à vigência dos respe ctivos créditos orçamentários, representando uma exceção sem, contu do, representar afronta ao Princípio (de Direito Financeiro) da Anualidade, se ndo sua observância exigida no art. 2º da lei 4.320/1964 bem como na Co nstituição Federal. O Princípio da Anualidade visa garantir que as cont as públicas e as previsões respectivas sejam reavaliadas ano a ano. Assim, com o regra, tal princípio estabelece que os orçamentos valerão para um único exercício financeiro, que, atualmente, compreende o intervalo entre 1º de jane iro e 31 de dezembro de cada ano, nos termos do art. 34 da lei 4.320/1964.




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A afirmação de não ser a lei do PPA uma exceção ao princípio da anualidade encontra-se claramente explicitada nas lições de Ta thiane Piscitelli, em sua obra Direito Financeiro Esquematizado, a saber:

“Em primeiro lugar, porque o PPA apenas tratará de algumas despesas específicas (de capital e relativa aos pro gramas de duração continuada), com vistas a estabelecer os grandes objetivos e metas do Governo para o período mencion ado (quatro anos). Depois, porque, ainda que a prisão d as despesas seja relativa aos quatro próximos anos, su a execução observará o exercício financeiro e será re alizada pelas regras estabelecidas na LDO e na LOA.”

Assim, resta claro que a contratação pretendida pel o Município de Vila Velha, fundamentada e prevista no PPA, que é alvo da prese nte impugnação, não fere o princípio da anualidade, ou seja, a contratação em xeque, prevista no PPA e que será realizada nas regras estabelecidas na LDO e na LOA, ao contrário do que faz parecer o impugnante, não está limitada à v igência do crédito orçamentário. Vale ainda rechaçar o entendimento da impugnante, q ue afirma que a vigência direta de 60 (sessenta meses), além de ser, em suas palavras, “temerária”, faria a presente contratação não se enquadrar na ex ceção do artigo 57, que só seria vislumbrada caso a vigência fosse de 12 meses , prorrogáveis por iguais e sucessivos períodos ao limite de 60 meses, afirma ndo ainda, ipsis litteris , que “a regra geral é que o prazo contratual tem sua vigência específica no crédito orçamentário existente”. Somente a explanação acima realizada, na qual se ev idencia a previsão clara no PPA dos serviços de limpeza pública, serviria pa ra o perfeito enquadramento no inciso I e II do art. 57 da LLCA ( lei 8.666/93), contudo, é necessário reverter, data venia , todos os esforços da impugnante a fim de conferir tom de ilegalidade à decisão desta equipe técnica a estabelecer a vigência inicial do contrato em 60 meses. Assim, não há, portanto, razão legal, lógica ou prá tica para que esse contrato seja celebrado com prazo do caput e depois prorrogado até alcançar os sessenta meses. A exceção consignada no inciso II desse artigo é pa ra permitir um prazo maior já na celebração do contrato. Esse dispositivo não se presta, portanto, para permitir prorrogações contratuais em que prazo inic ial do ajuste tenha sido idêntico ao autorizado pelo caput desse dispositivo . Não se descarta, é verdade, essa possibilidade, apenas se acentua que tal entendimento não expressa o real conteúdo dessa regra de exceção, ne m prestigia o espirito prático com que o legislador imaginou dotar a Admin istração Pública para, desde o início da contratação, fixar um prazo mais longo . Procede, assim, a crítica feita por MAÇAL JUSTEM FI LHO (ob. Cit., p. 486) `as interpretações que exigem para o contrato um prazo inicial igual ao da cabeça do art. 57 e facultam sua renovação até os sessenta meses. Com efeito, acentua esse autor que “parecem excessivamente formalistas as interpretaçõ es no sentido de que a contratação deverá respeitar o exercício orçamentário, promovendo-se a sua renovação no início do ano segu inte. Essa é uma opção que poderá ser adotada pela Administração Pública, sem que se imponha como a única admissível. Em face da lei, é possível que o prazo inicial da contratação ultrapasse o limite da lei orçamentaria . Lembre-se que a regra da limitação da rubrica orçamentaria consta do caput e o inc. II consagra exceção a ela” (sem grifo no original -Revista Diálogo Jurídico, Número 14 – junho/agosto 2002, Salvador, Bahia, Brasil, CAJ – C entro de Atualização Jurídica). Na verdade, além de ser legalmente possível, a cont ratação de serviços de limpeza pública, com vigência inicial de 60 meses s e mostra muito mais econômica e eficiente para a administração pública.




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É sabido e consabido que por trás de todo serviço d e grande vulto, existe grandes esforços e investimentos. Assim, é preciso que a Administração Pública se cerque de cuidados com o fito único de g arantir a boa e contínua execução dos serviços. Logo, quanto maior for a vigência, mais estabilidad e será conferida ao negócio, aumentando as possibilidades de os fornece dores apresentarem melhores preços, bem como a possibilidade de haver diluição dos lucros e amortização dos investimentos de forma mais suave e a médio prazo, sem que fosse feita uma verdadeira sangria aos cofres públi cos por parte do detentor do contrato, que, provavelmente, faria esforços par a garantir seus interesses (lucros e amortização de investimentos) dentro dos doze meses de vigência contratual, imprimindo maiores custos e gastos à Ad ministração Pública, haja vista toda burocracia e riscos de contratar com o P oder Público. Antes que se argumente ser esse um posicionamento i solado da equipe técnica desta SEMSU, é relevante registrar a lição do profe ssor e doutrinador Diógenes Gasparini:

1 - PRAZO INICIAL DO CONTRATO. O prazo inicial do contrato que tem por objeto a prestação de serviço de execuç ão continuada pode ser de imediato, maior que o fixado como regra geral na cabeça do art. 57 da lei federal das licitações e Contratos da Administração Pública, de sde que não ultrapasse sessenta meses . Prazo inicial do contrato entenda-se, o que não foi objeto de qualquer prorro gação. Prazo de contrato prorrogado é, por certo, prazo contratual, mas induvidosamente não é inicial. No q ue concerne a esse prazo maior já na celebração do con trato não destoam os mais ilustres comentadores dessa lei , a exemplo de TOSHIO MUKAI (Licitações e Contratos Púb licos, 4º ed., São Paulo, Saraiva, 1998. P. 99) e MARÇAL J USTEN FILHO (ob. Cit., p. 486). Grifo nosso.

No âmbito do Tribunal de Contas da União, foi const ituído um grupo de estudos, composto inicialmente por servidores do MP , da AGU e do TCU, passando a ser posteriormente integrado também por representantes do Ministério da Previdência Social, do Ministério da Fazenda, do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e do Ministério Públi co Federal, que discutiram aspectos relacionados aos procedimentos licitatório s, à gestão e ao encerramento desses contratos, chegando a um estudo de 69 laudas, com diversas deliberações e recomendações a respeito do tema (TC 006.156/2011-8). Assim, passamos a registrar o presente relatório, r ealizado no ano de 2011, em especial no que tange à vigência dos contratos à luz do art. 57 da lei 8.666/93, in verbis :

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário TC 006.156/2011-8 Natureza: Representação. Órgão: Secretaria de Logística e Tecnologia da Info rmação do Ministério do Planejamento (SLTI/MP). Interessada: Secretaria-Geral Adjunta de Controle E xterno (Adgecex). Advogado constituído nos autos: não há. Sumário: REPRESENTAÇÃO FORMULADA PELA EXTINTA ADPLAN A PARTIR DE TRABALHO REALIZADO POR GRUPO DE ESTUDOS INTEGRADO POR SERVIDORES DE DIVERSOS ÓRGÃOS. FORMULAÇÃO DE PROPOSTAS NO INTUITO DE IMPLEMENTAR MELHORIAS NOS PROCEDIMENTOS DE LICITAÇÃO E DE EXECUÇÃO DE CONTRATOS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE NATUREZA CONTÍNUA. ANÁLISE DOS DIVERSOS




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ASPECTOS ABORDADOS PELO GRUPO. FORMULAÇÃO DE RECOMENDAÇÕES À SLTI/MP E À AGU. RELATÓRIO Trata-se de representação formulada pela então Secr etaria Adjunta de Planejamento e Procedimentos – Adplan de ste Tribunal, com o objetivo de apresentar proposições de melhorias nos procedimentos relativos à contratação e à execução de contratos de terceirização de serviços continuados na Administração Pública Federal. 2. Constatou-se que, nos últimos anos, passaram a ocor rer com maior frequência problemas na execução desse ti po de contrato, com interrupções na prestação dos serviço s, ausência de pagamento aos funcionários de salários e outras verbas trabalhistas, trazendo prejuízos à administr ação e aos trabalhadores. Em razão disso, o então Presiden te deste Tribunal, Ministro Ubiratan Aguiar, determinou à Administração do TCU que fossem realizados trabalho s conjuntos com outros órgãos da Administração Públic a com o objetivo de formular propostas para ao menos mitiga r tais problemas. 3. Inicialmente, para cumprir essa determinação, realizou-se uma primeira reunião com representantes do TCU, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP e da Advocacia-Geral da União – AGU, que corroboraram as percepções do Tribunal, reforçando a pertinência da realização do trabalho conjunto determinado pelo ex -Presidente desta Corte. 4. Foi constituído, então, um grupo de estudos, com posto inicialmente por servidores do MP, da AGU e do TCU, passando a ser posteriormente integrado também por representantes do Ministério da Previdência Social, do Ministério da Fazenda, do Tribunal de Contas do Est ado de São Paulo e do Ministério Público Federal, que disc utiram aspectos relacionados aos procedimentos licitatório s, à gestão e ao encerramento desses contratos. Destacam -se a seguir, os tópicos abordados pelo referido grupo:

I. Breve histórico II. Gestão de Contratos a) Documentação exigida na fiscalização contratual b) Retenção de valores próxima ao final da vigência c) Validade das apólices de seguro d) Controle de encargos previdenciários e) Controle do recolhimento do FGTS f) Outros documentos g) Conta vinculada III. Procedimentos Licitatórios a) Qualificação econômico-financeira b) Qualificação técnico-operacional 1. Local do escritório para contatos 2. Atestados de capacidade técnica 3. Experiência mínima de 3 anos 4. Estrutura física e de pessoal compatíveis com o

objeto 5. Idoneidade dos atestados c) Qualificação técnico-profissional d) Garantia contratual e) Casos de parcelamento do objeto f) Técnicas de orçamentação




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g) Prazo de vigência dos contratos de prestação de serviço de forma contínua

h) Percentuais de encargos sociais e LDI i) Domicílio bancário dos empregados na cidade ou

na região metropolitana, instituída ou não, na qual serão prestados os serviços

j) Fixação de sanções l) Possibilidade de desconsideração da

personalidade jurídica IV. Conclusão a) Experiência do TCU b) Resumo das propostas c) Proposta de encaminhamento

5. Transcrevo trecho do relatório que tratou dos po ntos acima, firmado por representantes dos órgãos acima mencionados, em 8/12/2010 (peça 1). [...]

III. g – Prazo de vigência dos contratos de prestaç ão de serviços de forma contínua 196. Conforme determina o art. 57, inciso II, da Lei 8.666/93, a duração dos contratos ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, ex ceto quanto aos relativos à prestação de serviços a sere m executados de forma contínua, que poderão ser prorr ogados por iguais e sucessivos períodos com vistas à obten ção de preços e condições mais vantajosos para a administr ação, limitada a sessenta meses. 197. Portanto, como regra, a fixação do prazo de vigênci a dos contratos para a prestação de serviços de natur eza contínua deve levar em consideração a obtenção de m elhor preço e de condições mais vantajosas para a adminis tração e não a vigência dos respectivos créditos orçamentári os . 198. Seguindo orientação do TCU, tem sido praxe a administração pública firmar a vigência desses cont ratos por 12 (doze) meses e prorrogá-los sucessivamente, por iguais períodos, até o máximo de 60 (sessenta) mese s . 199. Porém, o Grupo de estudos compreende que essa regra deve ser entendida de maneira que reste claro que o prazo de vigência fixado atende à sua finalidade, que é a obtenção do melhor preço e das condições mais vanta josas para a administração . 200. É pertinente concluir que, quanto maior o prazo de vigência desses contratos, maior é a segurança das empresas para ofertar seus preços, tendo em vista a estabili dade que lhes é oferecida no negócio. Com isso, é esperado u m aumento da concorrência, com a expectativa de melho res preços e a participação de empresas melhor qualific adas para prestar os serviços . 201. Ademais, o prazo de vigência de 60 (sessenta) meses só traz benefícios à administração, visto que os proce dimentos atualmente adotados para a prorrogação serão significativamente reduzidos. 202. É fato que é necessário avaliar periodicamente se o contrato ainda permanece vantajoso e se ainda há in teresse da administração em sua manutenção, como tem sido e xigência nas prorrogações sucessivas.




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203. Não obstante a vigência do contrato ser firmada por 60 (sessenta) meses, não existe impedimento para que s eja fixado que sua manutenção será avaliada a cada doze meses, tanto sob o ponto de vista econômico quanto à quali dade dos serviços prestados. Com a adoção desse procedimento , ficam mantidas as mesmas condições atualmente adotadas pa ra prorrogar esses contratos. 204. Desse modo, inexistindo a obrigação de realiza r pesquisa de mercado para a prorrogação contratual, a única condição restante seria a verificação da necessidad e e da qualidade dos serviços prestados . 205. Diante do exposto, verificadas as peculiaridad es de cada serviço, os contratos de natureza continuada podem ser firmados, desde o início, com prazos superiores a 1 2 meses. Contudo, a cada doze meses devem ser avaliadas a necessidade e a qualidade dos serviços e se os valo res estão compatíveis com os praticados pelo mercado . Grifo nosso.

Também é importante frisar que entendimento semelha nte quanto a vigência inicial de 60 meses já vinha sendo observado além d as discussões no âmbito do TCU pelo supracitado grupo. No processo nº 768/2000, do Tribunal de Contas do D istrito Federal, na sala de sessões, em 10 de dezembro de 2002, o Conselheir o Antônio Renato Alves Rainha proferiu o seguinte voto:

No que diz respeito à duração da vigência do ajuste , o Tribunal determinou que fossem apresentados os estu dos técnicos e econômicos que revelaram a vantagem dess a opção para a Administração, uma vez que a fixação d o prazo do contrato contrariava parecer originário da Procuradoria Geral do Distrito Federal (alínea “e” da Decisão n o 2440/2001). No documento de fls. 75/85, a Secretaria de Gestão Administrativa sustentou que a estipulação da duraç ão do contrato em 60 (sessenta) meses não contrariou pare cer daquele órgão Procuradoria Geral do Distrito Federa l, mas deixou de oferecer os estudos técnicos e econôm icos requeridos pela Corte . De fato, verifica-se do Parecer n o 155/99-GAB/PRG (fls. 86/92) que a Procuradoria Geral do Distrito Federal , considerando tratar-se de “questão operacional e nã o propriamente jurídica”, não levantou empecilho à fi xação desse prazo, embora tenha sugerido que a vigência d o ajuste fosse de 12 (doze) meses, prorrogáveis por i guais e sucessivos períodos até o limite legal . E não poderia ser de outro modo, uma vez que a Lei n o 8.666/93 admite que contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua poderão ter a sua vigê ncia estendida até 60 (sessenta) meses. Daí por que se requisitou a apresentação de estudos técnicos e econômicos que demonstrasse a vantagem dessa opção para a Administração. Essa requisição deve ser considera da no campo da economicidade, aspecto que também preside os exames procedidos por este Tribunal em matéria sob sua jurisdição.




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Penso que a ausência desse estudo não leva à ilegal idade da cláusula editalícia ou do contrato em questão, m as a um desatendimento de diligência deste Tribunal. Est a falta restou suprida, uma vez que a zelosa 2ª ICE t rouxe a este processo elementos informativos sobre tal aspecto, extraídos dos autos do Mandado de Seguranç a n o 030009906/99, de seguinte teor (fls. 204/205): “(....) No caso concreto dos autos, como já advertido, dent ro do juízo de conveniência e oportunidade que o legislad or entregou ao Poder Executivo, optou-se por fixar o p razo máximo de 60 meses. E não sem razão. Sem embargo de se tratarem de critérios discricioná rios, ou seja, os motivos para a edição do ato administra tivo convocatório nos termos em que realizado, um contra to duradouro, e, via de conseqüência, de maior porte econômico, à toda evidencia, conjuga duas vantagens . A primeira é que, em vista do vulto financeiro do p acto a ser firmado, são atraídas para o certame empresas de todo o país, e não apenas as regionais. Logo, com u m número maior de concorrentes, também aumenta a possibilidade de surgirem propostas mais vantajosas para a Administração. Isso sem embargo do benefício para a isonomia. Em segundo lugar, tendo em perspectiva que os valor es econômicos atraem mais licitantes, empresas de maio r tradição no mercado e capazes de oferecer o serviço de maneira mais adequada também comparecem para concor rer, o que torna mais seguro o cumprimento do contrato, nos termos em que pactuado. Assoma inequívoco, desta sorte, que dentre as opçõe s que se apresentaram para fixar o prazo de duração do contrato, fazendo uso da faculdade legal conferida pelo art. 57, II, da Lei n o 8.666/93, não há dúvidas que a escolha somente haveria de recair sobre a que se apresentou no edital do certame. (....)” Embora a expectativa da Administração de atrair par a a licitação empresas de todo o país não tenha se confirmado na realidade, eis que “apenas 2 empresas foram habilitadas no certame, ambas sediadas no Dis trito Federal (Fiança e Confederal)”, conforme salienta a 2 a ICE, não se pode ignorar que a possibilidade de prestação de serviço à Administração por prazo long o - de 60 (sessenta) meses – pode exercer atração tal c apaz de influenciar os preços ofertados pelos interessad os no certame, tendo em vista que a perspectiva de retorn o de investimento está diluída no dilatado período. Considerando apenas o parâmetro “prazo”, não se pod e afirmar que a economicidade foi vilipendiada . A este parâmetro há de ser agregado outro, o “preço”, a fi m de que seja possível apontar que o prazo contratual fi xado




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não alterou o valor da avença. Todavia, a deliberaç ão plenária em foco não impugnou o valor do ajuste, o que torna defeso, nesta fase processual, erguer tal pon to. Desta forma, diante dos elementos constantes dos au tos, tenho que a fixação do prazo do contrato em 60 (sessenta) meses não representou afronta aos princí pios da legalidade e da economicidade . Grifo nosso.

Não restam dúvidas que a fixação da vigência inicia l do contrato em 60 meses não vilipendia a economicidade e tão pouco a plural idade de interessados no certame. Compartilhando do voto do ilustre conselheiro, bem como todos os demais argumentos supracitados, esta assessoria técnica da SEMSU entende que a opção de estipular o prazo inicial de vigência em 60 mese s, além de perfeitamente possível sob a ótica da legalidade, é uma medida ca paz de conferir estabilidade ao negócio, como já explicado, acarret ando, por consequência, o interesse de fornecedores de outros estados da naçã o e não somente os fornecedores locais, garantindo maior amplitude ao certame e a qualidade e exequibilidade dos serviços a serem contratados, de modo a reduzir os riscos trazidos pela responsabilidade subsidiária da Admin istração Pública. Dessa forma, desde já esta SEMSU se manifesta no se ntido de que permaneçam incólumes todos os termos e itens do edital impugna ndo no que tange ao prazo de vigência e às questões orçamentárias debatidas p ela impugnante, não havendo qualquer vício ou ato ilegal a ser saneado por esta Municipalidade. II) DA QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO- FINANCEIRA Quanto a qualificação econômico financeira, a impug nante parece querer convencer esta municipalidade a agir de forma desid iosa e descuidada com os recursos público. A impugnante, acreditamos que no afã de defender se us interesses, afirma, ipsis litteris , que “tais exigências, de caráter classificatório se revelam exageradas e restritivas, ferindo princípios da raz oabilidade e competitividade, inerentes ao certame público”. Assim, como a seguir se verá, tais afirmações não e ncontram respaldo e sequer devem ser consideradas. Vejamos. Marçal Justen Filho ensina que “a qualificação econ ômico financeira corresponde à disponibilidade de recursos econômico -financeiros para a satisfação do objeto da contratação”. O referido autor vai além; a exceção das hipóteses de pagamento antecipado, incumbirá ao contratado executar com recursos própr ios o objeto de sua prestação. Somente perceberá pagamento, de regra, a pós recebida e aprovada a prestação pela Administração Pública. Daí, então, surge a necessidade de a municipalidade se munir de tantas garantias permitir a lei, a fim de satisfazer a nec essidade pública. Marçal Justen Filho ainda acrescenta que “o interessado de verá dispor de recursos financeiros para custeio das despesas (mão de obra, matérias-primas, maquinário, tecnologia) necessárias ao cumprimento das obrigações advindas do contrato”. Assim, por mais pesado que possa soar, “aquele que não dispuser de recursos para tanto não será titular de direito de licitar, pois a carência de recursos faz presumir a inviabilidade da execução satisfatória d o contrato e a impossibilidade de arcar com as consequências de eventual inadimplemento ” (grifo nosso). Os ensinamentos de Marçal Justen Filho só corrobora m as informações acima prestadas. O objeto em questão, como já informado, tem quase 80% dos seus custos formados por mão de obra.




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É imprescindível que a Administração Pública realiz e contratos viáveis, com fornecedores com saúde financeira comprovada e que suportem os ônus e a magnitude de fornecer serviços de limpeza urbana. Em um simples exemplo, no caso de serviços de limpe za pública, é possível demonstrar a importância de se ter um fornecedor fi nanceiramente sadio. A saber: imaginemos que, por um infortúnio administra tivo ou burocrático, ocorra inadimplemento, mesmo que temporário, por pa rte da contratante (Administração Pública), podendo acarretar, também a título de exemplo, um atraso de quase 90 dias nos pagamentos pelos serviç os prestados. Em tais casos, pelo que ensina a melhor doutrina e determina a legislação vigente, teria o contratado o dever de ter lastro f inanceiro para garantir a execução ininterrupta dos serviços, arcando com tod os os custos (mão de obra, manutenção e equipamentos) mesmo sem receber qualqu er quantia da Administração Pública, sob pena de ser considerado inapto para o contrato. Assim, a qualificação econômico-financeira de um fo rnecedor não pode ser tratada com desídia ou pouco cuidado pelo Administr ador público, sob pena de causar severos danos ao Erário municipal. Ainda lançando mão do exemplo acima citado, caso a administração pública seja desidiosa com a fiscalização do contrato e, cumulad o à sua desídia, o fornecedor não tenha saúde financeira para pagar os salários dos funcionários da limpeza pública, além do surgimento da responsab ilidade subsidiária da Administração Pública pelos créditos trabalhistas, se teria a imediata interrupção de um serviço público essencial e, port anto, ininterrupto, fato esse que ainda trariam passivos políticos e jurídic os que em muito transcendem a esfera trabalhista. Assim, é necessário trazer à baila o entendimento i nicial que a equipe técnica desta SEMSU teve perante os questionamentos tecidos pelos órgãos de controle interno da PMVV, a saber: “ É sabido que a exigência de comprovação de capital mínimo ou patrimônio líquido ou, ainda, garantia (§ 1º art. 56), encontr a amparo no § 2º do artigo 31 da Lei 8.666/93 e tem por finalidade aferir a qu alificação econômico-financeira das licitantes, desde que observado o li mite de 10% (dez por cento) sobre o valor estimado da contratação, conso ante dispõe o § 3º do referido dispositivo legal. Ensejando buscar maiores garantias à execução contr atual, cabe à Administração Pública adotar, em conformidade com a lei, os mecanismos necessários a propiciar uma contratação eficiente e , sobretudo, segura. Destarte, após análise da minuta do edital, realiza da pela equipe técnica desta SEMSU, aferiu-se que o subitem “17.5.5” (fls. 333), do item “17.5 - Da qualificação Financeira” (fls. 332), prevê a seguin te redação, ipisis litteris:

“17.5.5 – Comprovação de Capital Social ou Patrimônio Líquido igual a 10% (dez por cento) , do valor estimativo da contratação, ou seja, R$ 47.112.720,84 (quarenta e sete milhões cento e doze mil setecento s e vinte reais e oitenta e quatro centavos) , devendo a comprovação ser feita relativamente à data da apresentação da proposta, na forma da lei, admitida a atualização para esta data através de índices oficiais, conforme estabelecido no artigo 31, §§ 2º e 3º, da Lei Federal nº 8.666/93.”

Entretanto, após entendimento consolidado do corpo técnico desta Secretaria de Serviços Urbanos, sugerimos que a redação do subitem “17.5.5” da minuta do edital passe a ter a seguinte redação:

“17.5.5 – Comprovação de Capital Social igual a 10% (dez por cento) , do valor estimativo da contratação,




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ou seja, R$ 47.112.720,84 (quarenta e sete milhões cento e doze mil setecentos e vinte reais e oitenta e quatro centavos) , devendo a comprovação ser feita relativamente à data da apresentação da proposta, n a forma da lei, admitida a atualização para esta data através de índices oficiais, conforme estabelecido no artigo 31, §§ 2º e 3º, da Lei Federal nº 8.666/93.”

Tal sugestão se deve a uma análise criteriosa quant o a magnitude e a importância da presente contratação para o Municípi o de Vila Velha. Ademais, é sabido que o Patrimônio Líquido (PL) é uma “subco nta” do Passivo Total, que compõe o Balanço Patrimonial de qualquer empresa. N o PL são computados o capital social, integralizado pelos acionistas por meio de aportes, os lucros acumulados pela empresa e as contas de reserva que podem ser constituídas (reserva legal, por exemplo), entre outros. Basicamente, além de ser o PL uma grandeza dinâmica (podendo aumentar ou diminuir), ele representa o investimento dos proprietários na empresa e as reservas de lucro e caixa que ela possui .

Em contrapartida, temos que o capital social é cláusula obrigatória nos contratos sociais, nos termos do artigo 997, IV, do Código Civil [1] , dividindo-se em quotas, iguais ou desiguais, aos só cios, como prescreve o artigo 1.055 [2] do mesmo Codex.

Melhor esclarecendo, tem-se que o capital social po de ser descrito como o montante investido pelos sócios para a formação da própria sociedade, não se confundindo com o patrimônio desta, como lembra Sér gio CAMPINHO [3]:

“O capital social, como curial, não se confunde com o patrimônio social, mas sua vocação é a de constitui r o fundo originário, o núcleo inicial do patrimônio da pessoa jurídica, através do qual se viabilizará o início da vida econômica da sociedade. Destarte, deve o capital se r sério, real e efetivo ...” (grifo nosso).

No mesmo sentido, tem-se a lição de José Edwaldo Ta vares BORBA [4]:

“Verifica-se, por conseguinte, que o capital é um valor formal e estático, enquanto o patrimônio é real e d inâmico. O capital não se modifica no dia-a-dia da empresa - a realidade não o afeta, pois se trata de uma cifra c ontábil. O patrimônio encontra-se sujeito ao sucesso ou insu cesso da sociedade, crescendo na medida em que esta realize operação lucrativas, e reduzindo-se com os prejuízos que se forem acumulando . O patrimônio inicial da sociedade corresponde a mais ou menos o capital. Iniciadas as atividades so ciais, o patrimônio líquido tende a exceder o capital, se a sociedade acumular lucros, e a inferiorizar-se, na hipótese de prejuízos” (grifo nosso).

Além dos aspectos econômicos, deve-se ponderar os a spectos jurídicos. Nesse sentido, uma empresa que em seu Capital Social já c onsegue reunir 10% (dez por cento) do valor de uma contratação de tal magni tude, em tese, terá estrutura para suportar possíveis encargos oriundos de ações trabalhistas e indenizatórias, que podem surgir na vigência do con trato entre o Particular e o Município, como “efeitos colaterais” peculiares à natureza dos Serviços de limpeza pública. Assim, além de ser o melhor critério para comprova ção da habilitação econômico-financeira da Contratada, a escolha do cr itério “ Capital Social” também se torna medida de proteção ao Erário Munici pal, haja vista o fato de




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o Município poder figurar como Responsável Subsidiá rio de encargos e indenizações que a empresa contratada não consiga q uitar. Destarte, em privilégio à segurança da contratação e, através de uma interpretação literária do art. 31 da lei nº 8.666/ 93, que dá margem à Administração Pública para escolher entre “capital social” ou “patrimônio líquido”, em consenso, a equipe técnica desta SEMSU SUGERE que seja exigido Capital Social de 10% do valor total da contratação, sendo essa a mais pura demonstração de segurança e eficiência por parte da Administração Pública Municipal, considerando toda a explanação acima rea lizada .” Além de ainda mantermos o mesmo entendimento, é nec essário ir além na justificativa das decisões, objetivando afastar qua lquer uma das hipóteses de ilegalidade desrespeito à lei, como insinua a impug nante. Nesse sentido, novamente invocamos o voto do Consel heiro Antônio Renato Alves Rainha, do Tribunal de Contas do Distrito Federal, que, com brilhantismo e objetividade, aclarou a questão em seu voto, profer ido no mesmo processo anteriormente citado, como a seguir se lê:

Todavia, em face da manifestação da Secretaria de G estão Administrativa, onde afirma categoricamente que “inexiste qualquer arbitrariedade ou ilegalidade a viciar o procedimento licitatório” (fls. 75/85), im põe-se examinar as informações enviadas à Corte. Um dos vícios apontados pelo Tribunal no Edital do certame licitatório em causa situa-se na exigência de Patrimônio Líquido mínimo (Cláusula 3.8.3.c) e de depósito de garantia (Cláusula 3.8.3.e) em desacord o com a norma contida no § 2º do artigo 31 da Lei n.º 8.666/93. A Secretaria de Gestão Administrativa afirma que ta l não ocorreu, porque esse dispositivo legal não veda a cumulação das exigências anunciadas nessas cláusula s editalícias. Com efeito, requerer do licitante que evidencie qualificação econômico- financeira compatível com a dimensão do objeto licitado, visando garantir à sua execução, não se mostra fato inconciliável com a no rma legal. O próprio § 2º do artigo 31 do Estatuto das Licitações estatui que a Administração pode fixar exigência de capital mínimo ou de patrimônio líquid o mínimo juntamente com a prestação de garantias, nas modalidades de caução, seguro-garantia e fiança bancária. Tudo se dá com a finalidade de perscruta r se o interessado no certame dispõe de capacidade finan ceira suficiente para suportar os custos necessários ao cumprimento das obrigações decorrentes da realizaçã o do objeto pretendido pela Administração. Para tanto, o mencionado dispositivo legal proporcionou ao agente público os parâmetros em relação aos quais se deve ater. A propósito da norma contida no § 3º do artigo 31 d o Estatuto das Licitações, Jessé Torres Pereira Júnior adverte que a idéia transmitida pela conjunção “ou” deve ser compreendida com a devida cautela; e ajunta diz endo (In Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública, Renovar, 2002, pág. 372):




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“(...) Ordinariamente, as três exigências excluem-s e reciprocamente, devendo o edital optar por uma dela s. Todavia, tal interpretação tem gerado situação de confronto com o art. 37, XXI, da CF/88, se as características do objeto recomendarem que as possibilidades sejam cumuladas. Sobretudo à vista d e que capital mínimo e patrimônio líquido mínimo não trad uzem, necessariamente, crédito na praça, o que melhor res ulta demonstrado pela capacidade de a empresa obter e oferecer as garantias previstas no art. 56 . A interpretação restritiva bloquearia, então, contr a a Constituição, a discricionariedade que esta defere à Administração para assegurar-se de que o concorrent e conta com lastro econômico-financeiro à altura da empreitada. Assim, deve prevalecer interpretação qu e autorize o edital a cumular as exigências desse § 2 º, desde que se enunciem e demonstrem os motivos que a s justifiquem, no caso concreto.” Essa orientação doutrinária, restou acolhida por es te Tribunal, que assentou o entendimento de que a Administração, para efeito de qualificação econômic o-financeira, pode exigir a comprovação de capital mí nimo ou de patrimônio líquido mínimo, além da garantia prevista no art. 31, III, da Lei n o 8.666/93, como condição para participar da licitação e da garantia a que se refere o art. 56 da mesma lei (Decisão n o 7268/2001, item 2, alínea “d”). Por essa razão que, quanto ao aspecto em foco, não vislumbro ter o Edital da Concorrência 05/99-SEA/DF extrapolado dos limites da lei .

Essa é a natureza das exigências que a impugnante, por desconhecimento ou por interesses pessoais, afirma serem exageradas e até desproporcionais. Absolutamente! Na verdade, tais exigências se mostram plenamente proporcionais à responsabilidade que o Administrado r deve ter com a coisa pública, afastando todos os riscos de uma contrataç ão onerosa e inviável, sendo essa a mais lídima demonstração de eficiência . A responsabilidade na gestão fiscal e, assim, no us o de dinheiro público, é um princípio que permeia a Lei de Responsabilidade Fiscal e deve balizar as ações do Administrador da coisa pública. Vale regis trar que o art. 1º § 1º da LRF estabelece ser condição de tal responsabilidade a “ação planejada e transparente, em que se previne riscos e corrigem d esvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”. Dessa forma, é necessário ser veemente ao rechaçar as evasivas e controversas alegações da impugnante, pois ao longo de todo proc edimento licitatório, esta equipe técnica visou, ao ser criteriosa nas exigênc ias da qualificação econômico-financeira, somente evitar riscos e deseq uilíbrio das contas públicas, oriundos de uma contratação mal feita e i rresponsável, assegurando ainda todos os direitos que o contrato terá de requ erer reequilíbrio contratual, como ordena a lei. Por fim, insta salientar que não devem ser consider ados os argumentos da impugnante no que se refere à cumulatividade da exi gência de capital social e garantia de participação, tendo em vista que não se fez constar no Edital exigência de garantia de participação cumulada às exigências econômico-financeiras. O que foi solicitado é garantia de exe cução do contrato,




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prevista no artigo 56 da Lei 8666/93, dentre as mod alidades expressamente previstas pelo referido artigo. Nessa esteira, esta SEMSU se manifesta desde já a f im de que o Projeto Básico e o Edital permaneçam incólumes no que tange à qual ificação econômico-financeira, não merecendo prosperar as alegações da impugnante. III) DO AGLUTINAMENTO DO OBJETO Com objetivo único de reiterar o entendimento desta SEMSU, já manifestado ao longo de todo procedimento licitatório, passamos a nos manifestar a respeito do item “III” da impugnação, no qual a impugnante s e insurge contra o aglutinamento do objeto a ser licitado. Vejamos. O art. 3º, I, “c”, da Lei Federal n. 11.445/2007 de fine o conjunto dos principais serviços que compõem o sistema de limpez a urbana, in verbis :

“Art. 3º - Para efeitos desta lei, considera-se: I- Saneamento Básico: conjunto de serviços, infra-e strutura e instalações operacionais de: c) Limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: con junto de atividades, infra-estruturas e instalações operacio nais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destin o final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;”

A limpeza urbana, segundo o que ensina a engenheira sanitarista Maeli Estrela Borges, em seu artigo “Dificuldades e Soluções para o Gerenciamento dos Sistemas de Limpeza Urbana”, é um serviço público e ssencial, formado por vários sistemas operacionais, de competência local do município, e que constitui um dos grandes e complexos problemas de saneamento básico das pequenas, médias e, principalmente, grandes cidades do país . Pela característica de atividade essencial e em dec orrência do produto gerado pela limpeza ser um material perecível – o “lixo” - torna-se de fundamental importância a rapidez na prestação de todos os serviços, com ga rantia de abrangência, regularidade, eficiência, eficácia e e fetividade . Acresce, ainda, que dos serviços prestados pelo Pod er Público à comunidade, é a limpeza urbana que tem um contato diário e perman ente com toda a população, e grande parte da satisfação com a administração pú blica ou críticas à mesma nela se concentram, pois limpeza urbana é questão t écnica, mas também política. Assim, para se obter uma prestação eficiente dos se rviços de limpeza urbana pública, é condição sine qua non que se tenha uma gestão eficiente de todo o sistema, que não pode funcionar como serviços autôn omos, mas sim como um serviço uno e devidamente planejado sob a ótica da melhor logística, respeitando ainda as questões legais e ambientais . A limpeza urbana ainda deve contemplar no seu geren ciamento ambiental um conjunto articulado de ações, compreendendo as de p lanejamento de operação, as financeiras, normativas e educacionais, além da utilização de tecnologias seguras e compatíveis com a realidade local. Como a ções de limpeza urbana, se pode considerar as de caráter local (limpeza de log radouros) e as consideradas de interesse comum entre municípios (c oleta e destino do lixo). Os municípios devem buscar seus próprios modelos de gerenciamento, compatíveis com a realidade local. Assim, temos que destacar a realidade do município de Vila Velha, que é contemplado em sua t otalidade, por exemplo, pelo serviço de coleta de resíduos sólidos domicili ares. O prestador de tal serviço tem que se atentar para todas e variadas ne cessidades operacionais que a cidade exige. Assim, percebe-se que o sistema de limpeza pública, de fato, se subdivide em diversos outros serviços, sendo possível o fraciona mento do objeto, entretanto, o sistema de limpeza pública também é f ormado pelos equipamentos e pela mão-de-obra (trabalhadores) necessária, impo ndo ao prestador de




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serviço uma gestão de recursos humanos eficiente, r espeitando as diretrizes e leis trabalhistas, respeitando os acordos e convenç ões coletivas de cada categoria, garantindo os pagamentos dos encargos e direitos sociais de cada funcionário, equipando-os com os EPI’s adequados pa ra cada atividade, de modo a sempre disponibilizar adequadamente as equipes de limpeza e manutenção que a cidade necessita, independente dos problemas admi nistrativos e pessoais de cada trabalhador, assumindo todos os riscos e respo nsabilidades que o serviço possa gerar. Além da gestão de recursos humanos, o serviço de li mpeza urbana demanda dimensionamento de pessoal para cada atividade; cab e ao fornecedor administrar e formar equipes de trabalho perfeitame nte dimensionadas às atividades de coleta de resíduos, varrição, jardina gem, poda, corte e supressão de árvores; limpeza de logradouros e ruas , caiação de meios-fios e postes, enfim, cabe ao fornecedor projetar, através de engenheiros, a dinâmica de cada um desses serviços, de modo a evit ar gastos excessivos e desnecessários à Administração Pública, que prima s empre pela economicidade e eficiência, que, grosso modo, pode ser interpretado como sempre fazer mais e ter o melhor resultado com o menor custo possível. Pois bem, após analisada toda a complexidade dos se rviços e a necessidade de se haver um gestão una e cronometrada a fim de gara ntir-lhes o seu caráter ininterrupto, esta SEMSU considerou ainda a Portari a-Conjunta nº 02/2012 do Tribunal de Contas do Espírito Santo e do Ministéri o Público do Espírito Santo. A referida Portaria, em seu termo anexo, no item “A spectos materiais”, item 2, assim afirma:

“2) Segregação da Destinação Final dos Resíduos dos demais serviços de limpeza urbana a serem licitados/contra tados: Desvincular a destinação final dos resíduos sólidos , considerado item de serviço de baixa concorrência, dos demais itens de serviços que podem compor a limpeza urbana (coleta e transporte de resíduos sólidos; varrição e limpeza de logradouros públicos; limpeza de disposi tivos de drenagem de águas pluviais; limpeza de canais e cór regos; poda, capina, raspagem e roçada), conforme previsto no artigo 23, § 1º da Lei 8.666/1993.”

Quanto à Portaria n. 02/2012, mencionada na Impugna ção, esta foi plenamente atendida, haja vista não se estar, nesse momento, l icitando-se o serviço de destinação final em conjunto com os demais serviços componentes do sistema de limpeza urbana. Entretanto, aferiu-se que, apesar de perfeitamente fracionável, a contratação de serviços de limpeza pública de forma fracionada se demonstraria extremamente dispendiosa à municipalidade, afirmati va que se ilustra facilmente através de simples demonstrações. Vejamo s. Se a licitação fosse dividida em “X” lotes, a admin istração teria que fiscalizar “X” contratos, teria que custear “X” est ruturas administrativas”, “X” bases operacionais; pagaria BDI possivelmente v ariado para cada um dos “X” contratos e, em caso de um simples evento, como a queda de uma grande árvore em uma via principal (o que comumente aconte ce), que danificasse carros, vidraçarias, tombasse lixeiras, a Administr ação, ao invés de se reportar a uma única equipe de trabalho, teria que acionar o administrativo do vencedor do lote de jardinagem e áreas verdes pa ra cortar e carregar os galhos. Após ser concluído os serviços de poda e jardinagem , seria necessário acionar ainda o administrativo do vencedor dos serviços de varrição e de coleta de resíduos, o que, mesmo em linhas gerais e através d e um simples exemplo, se mostra administrativa e operacionalmente inviável. Assim, considerando a possibilidade do fracionament o, contudo, concluindo pela INVIABILIDADE ECONÔMICA, TÉCNICA E OPERACIONAL do fracionamento, a




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equipe técnica da SEMSU optou por não dividir em lo tes o objeto a ser contratado. Tal decisão, além de privilegiar os princípios da e ficiência e economicidade, entre outros, encontra um seguro albergue jurídico, como passamos a demonstrar. O artigo 23, § 1º, da lei 8.666/93 impõe o fraciona mento como obrigatório, retratando a vontade do legislador em ampliar a com petitividade e o universo de possíveis interessados no certame, o que não se contesta na presente manifestação. Contudo, tal obrigatoriedade, como se vem observando no universo jurídico brasileiro, não se impõe como abs oluta, esbarrando sempre em limites de ordem técnica e econômica. Assim procedeu esta SEMSU, não admitindo o fraciona mento por claramente vislumbrar, como acima já foi explicitado, verdadei ros limites técnicos e econômicos à aplicação do instituto fracionamento. A opção administrativa que se pretende adotar é no sentido de que os serviços de limpeza pública da cidade deverão ser realizados de maneira integrada, abrangendo uma gama de serviços necessários a mante r as condições de salubridade da cidade, segundo a visão de que todas as ações e operações envolvidas entre os serviços encontram-se interliga das e comprometidas entre si. Os serviços prestados necessitam ser ofertados aos munícipes com qualidade, economicidade e tecnicamente corretos. Quando a coordenação e a integração dos serviços oc orrem pode-se, por exemplo, fazer com que o mesmo caminhão da coleta d e resíduos domiciliares seja também utilizado em sua rota, sem comprometer sua capacidade de carga, para a coleta dos resíduos da varrição, diminuindo- se, consequentemente, a exposição do lixo nas ruas, o tempo improdutivo da guarnição de trabalhadores da coleta e da varrição. Resulta daí, como corolário, que estes serviços sej am delegados de modo não segregado, eis que só assim se poderá obter os ganh os de escala e interação positiva em suas execuções. Há de se destacar, tamb ém, a economia de tempo e recursos à Secretaria Municipal de Serviços Urbanos , no gerenciamento e fiscalização, para administrar um único contrato de prestação de serviços. Resumidamente e nesta ótica a delegação de serviços integrantes do sistema de limpeza pública do município, incluindo a coleta e o transporte em regime integrado (dada à necessidade de compartilhamento d e esforços e procedimentos), é conceituada como sendo um conjunt o de ações e serviços coordenados, contínuos e imunes à sazonalidades, ob jetivando a universalização, agilidade e qualidade na prestação dos serviços e mais enfaticamente a uma otimização dos recursos e custo s envolvidos na prestação dos serviços. Destarte, com muita responsabilidade pela coisa púb lica e buscando respaldo em um dos mais brilhantes juristas do país, é neces sário registrar os ensinamentos de Marçal Justem Filho, em sua obra “C omentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos”, 15ª Edição , páginas 307e 308, a saber:

“ A obrigatoriedade do fracionamento respeita limites de ordem técnica e econômica . Não se admite o fracionamento quando tecnicamente isso não for viável ou, mesmo, recomendável . O fracionamento em lotes deve respeitar a integridade qualitativa do objeto. Não é possível desnaturar um certo objeto, fragmentando-o em contr atações diversas e que importam o risco de impossibilidade de execução satisfatória. [...] Já o impedimento de ordem econômica se relaciona com o risco de o fracionamen to aumentar o preço unitário a ser pago pela Administr ação. Em uma economia de escala, o aumento de quantitativos produz a redução dos preços. Por isso, não teria cabimento a Administração fracionar as contratações se isso aca rretar




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aumento de seus custos. Como se extrai, o fundamento jurídico do fracionamento consiste na ampliação das vantagens econômicas para a Administração. [...] A possibilidade de participação de maior número de interessados não é o objetivo imediato e primordial , mas via instrumental para obter melhores ofertas (em vi rtude do aumento da competitividade). Logo, a Administração não pode justificar um fracionamento que acarretar elevação de custos através de benefício a um numero maior de particulares ” (grifo nosso).

Nesse sentido, a fim de dirimir qualquer possível a legação que as ponderações sobre o não fracionamento não passam de possíveis c ogitações, elucubrações e devaneios da doutrina, passamos a colar alguns posi cionamentos do Tribunal de Contas da União. Vejamos: a) SÚMULA Nº 247 :

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a con tratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo obje to seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala , tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licit antes que, embora não dispondo de capacidade para a execu ção, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade. Dados de aprovação: Acórdão nº 1783 - TCU - Plenário, 10 de novembro de 2004. Grifo nosso.

b) Acórdão 3.155/2011, Plenário, rel. Min. José Jorge Voto:

6. Da leitura do § 1º do art. 23, extrai-se a compr eensão de que o parcelamento se impõe com vistas ao melhor aproveitamento das peculiaridades e recursos dispon íveis no mercado e à ampliação da competitividade. É, portan to, um instrumento de que se deve valer o ente contratante para trazer à competição empresas dos segmentos de merca do aptos a operar com cada uma das parcelas que compõem o ob jeto licitado. A consequência natural é a ampliação da d isputa e, como regra, a contratação por preços mais vantaj osos. 7. Não se trata, no entanto, de regra absoluta, devend o o parcelamento efetivar-se quando for técnica e economicamente viável. Grifo nosso.

c) Acórdão nº 1.808/2011, Plenário, min. Marcos Bemque rer Costa Voto:

69. Primeiramente, ressalto que o previsto nos arti gos 23, § 1º, e 3º, § 1º, inciso I, da Lei n. 8.666/1993, b em como na Súmula 247 do TCU, é que a divisão do objeto licitado ocorrerá em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis desde que reste comprovado que tal parcelamento ocasiona melhor aproveitamento dos rec ursos disponíveis no mercado e ampliação da competitivida de, sem perda da economia de escala. 70. No caso concreto tratado nestes autos, contudo, verifico que a Seplan/RO, inicialmente, tentou parcelar a obra em tela, licit ando-a em 18 lotes, conforme constou no Edital da Concorrê ncia Pública n. 003/08/CPLO/SUPEL. 71. Entretanto, confo rme Relatório Técnico de fls. 582/584 - vol. 2, a anulação dessa licitação se fez necessária por que se verifi cou que




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as empresas interessadas no certame estavam questio nando a exequibilidade de serem tocados 18 contratos parale los e detectou-se a dificuldade de se gerenciar a inevitá vel interferência entre os serviços abrangidos por cont ratos diferentes. 72. Acrescente-se que também a questão da economicidade ficou comprometida com esse parcelame nto, à título de exemplo, os custos totais com serviços preliminares, na divisão em 18 lotes, alcançaram o montante de R$ 1.149.998,48, e, no caso de licitação única e sse valor era de R$ 969.343,81, observando-se um acrésc imo de custos de R$ 180.654,67, só nesses itens do orçamen to. Grifo nosso.

Assim, se deparando com a realidade de um fracionam ento que representaria uma clara redução na qualidade e rapidez e, portanto, n a exequibilidade e eficiência dos serviços; que era claramente inviáve l sobre o viés da melhor técnica e da economia, pela clara perda da economia de escala, também por se tratarem de serviços totalmente interligados entre si, ponderando ainda toda a dinâmica de vantajosidade à Administração Pública , posta pela própria Constituição Federal e demais leis, optou-se, sabia mente, pelo não fracionamento do objeto, a fim de se evitar, ainda, uma verdadeira pulverização de responsabilidade pelo comando do em preendimento. Nesse sentido, desde já manifestamos e reafirmamos, com a necessária vênia, a nossa opinião no sentido de que o Projeto Básico e, consequentemente, o Edital permaneçam incólumes, no que tange à não apl icação do instituto do fracionamento, previsto no § 1º do art. 23 da lei 8 .666/93, tal como foram publicados, haja vista a clara perda da economia de escala e sendo tecnicamente inviável, como acima se viu. IV) APRESENTAÇÃO DE ATESTADOS PARA ITENS REPUTADOS COMO IRRELEVANTES Em seu último, descabido e assustador questionament o, a impugnante vem tornar público o seu profundo desconhecimento dos serviços , da dinâmica e das necessidades que permeiam os serviços de limpeza pú blica. Frisamos que consideramos tão descabidos os argumentos tecidos n o item “IV” da impugnação, que somente por amor ao debate e em respeito às dir etrizes da lei 8.666/1993 apresentaremos nossas justificativas, por mais óbvi as que sejam. Como já manifestado em oportunidade anterior por es ta assessoria técnica, sobre a ótica da Engenharia, a concorrência em ques tão versa sobre duas áreas de serviços de engenharia – a sanitária/ambiental c uja atividade diz respeito ao trato dos resíduos, e a agronômica/florestal que diz respeito a implantação e manutenção de áreas verdes. É sabido que apenas algumas empresas brasileiras ex ecutam simultaneamente essas duas atividades de engenharia, entretanto, ou tra parcela das empresas brasileiras dedicam suas atividades ao trato dos re síduos ou, então, à manutenção de parques e jardins. Assim, tem-se que desde a atividade mais simples at é a tida como mais complexa dentro do sistema de limpeza urbana, é fru to do trabalho de engenheiros, altamente qualificados. A impugnante pretendeu retirar os itens ‘varrição m ecanizada de vias públicas; limpeza mecanizada de praias; roçagem mec anizada, pintura mecanizada de meio-fio, plantio de árvores, tratame nto fitossanitário e poda de árvores” com o fraco argumento de os citados ite ns representarem, respectivamente,1,37%; 0,26%; 2,74%; 0,34%; 1,33%; 0,57% e 1,67% do valor global a ser contratado. Contudo, como é sabido e consabido no mercado, a re levância de um item não se dá apenas por questões de valor (custo), mas sim po r toda a complexidade na execução dos mesmos. Todos os itens que a impugnant e reputa serem irrelevantes, são planejados, dimensionados, coorde nados e supervisionados por engenheiros.




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A fim de demonstrar a relevância de itens relacion ados aos serviços de áreas verdes, como roçagem mecanizada, plantio de árvores , tratamento fitossanitário e poda de árvores, se faz necessário registrar o diz a resolução 218/1973, do CONFEA – Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura, a saber:

RESOLUÇÃO Nº 218, DE 29 JUN 1973 Discrimina atividades das diferentes modalidades profissionais da Engenharia, Arquitetura e Agronomi a. O Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agr onomia, usando das atribuições que lhe conferem as letras " d" e "f", parágrafo único do artigo 27 da Lei nº 5.194, de 24 DEZ 1966, CONSIDERANDO que o Art. 7º da Lei nº 5.194/66 refer e-se às atividades profissionais do engenheiro, do arquitet o e do engenheiro agrônomo, em termos genéricos; CONSIDERANDO a necessidade de discriminar atividade s das diferentes modalidades profissionais da Engenharia, Arquitetura e Agronomia em nível superior e em níve l médio, para fins da fiscalização de seu exercício profissi onal, e atendendo ao disposto na alínea "b" do artigo 6º e parágrafo único do artigo 84 da Lei nº 5.194, de 24 DEZ 1966, RESOLVE: Art. 1º - Para efeito de fiscalização do exercício profissional correspondente às diferentes modalidad es da Engenharia, Arquitetura e Agronomia em nível superi or e em nível médio, ficam designadas as seguintes atividad es: Atividade 01 - Supervisão, coordenação e orientação técnica; Atividade 02 - Estudo, planejamento, projeto e especificação; Atividade 03 - Estudo de viabilidade técnico-econôm ica; Atividade 04 - Assistência, assessoria e consultori a; Atividade 05 - Direção de obra e serviço técnico; Atividade 06 - Vistoria, perícia, avaliação, arbitr amento, laudo e parecer técnico; Atividade 07 - Desempenho de cargo e função técnica ; Atividade 08 - Ensino, pesquisa, análise, experimen tação, ensaio e divulgação técnica; extensão; Atividade 09 - Elaboração de orçamento; Atividade 10 - Padronização, mensuração e controle de qualidade; Atividade 11 - Execução de obra e serviço técnico; Atividade 12 - Fiscalização de obra e serviço técni co; Atividade 13 - Produção técnica e especializada; Atividade 14 - Condução de trabalho técnico; Atividade 15 - Condução de equipe de instalação, mo ntagem, operação, reparo ou manutenção; Atividade 16 - Execução de instalação, montagem e r eparo; Atividade 17 - Operação e manutenção de equipamento e instalação;




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Atividade 18 - Execução de desenho técnico. [...] Art. 5º - Compete ao ENGENHEIRO AGRÔNOMO: I - o desempenho das atividades 01 a 18 do artigo 1 º desta Resolução, referentes a engenharia rural; construçõ es para fins rurais e suas instalações complementares; irri gação e drenagem para fins agrícolas; fitotecnia e zootecni a; melhoramento animal e vegetal; recursos naturais renováveis; ecologia, agrometeorologia; defesa san itária; química agrícola; alimentos; tecnologia de transfor mação (açúcar, amidos, óleos, laticínios, vinhos e destil ados); beneficiamento e conservação dos produtos animais e vegetais; zimotecnia; agropecuária; edafologia; fertilizantes e corretivos; processo de cultura e d e utilização de solo; microbiologia agrícola; biometr ia; parques e jardins; mecanização na agricultura; impl ementos agrícolas; nutrição animal; agrostologia; bromatolo gia e rações; economia rural e crédito rural; seus serviç os afins e correlatos.

Quanto aos serviços, todos os que são capazes de ge rar resíduos, a supracitada resolução ainda acrescenta que:

Art. 18 - Compete ao ENGENHEIRO SANITARISTA: I - o desempenho das atividades 01 a 18 do artigo 1 º desta Resolução, referentes a controle sanitário do ambie nte; captação e distribuição de água; tratamento de água , esgoto e resíduos; controle de poluição; drenagem; higiene e conforto de ambiente; seus serviços afins e correla tos. Grifo Nosso.

Além disso, com supedâneo no art. 22 da referida re solução, itens financeiramente considerados irrelevantes pela impu gnante, como varrição mecanizada de vias públicas, limpeza mecanizada de praias e pintura mecanizada de meio-fio, seriam supervisionados por um engenheiro de operação. Assim, como se vislumbra, a relevância dos itens nã o se dá pelo valor que o mesmo representa se comparado ao valor global do ob jeto a ser contratado, mas sim por ser o serviço de limpeza pública precípua e intrinsecamente serviço de engenharia, altamente complexo e especializado, sendo impossível escalonar ordem de importância entre os itens que o compõem, demandando de quem se aventure a participar do presente certame, a compro vação de “Know-How” e experiência anterior na prestação de tais serviços. O que se percebe no arcabouço argumentativo da impu gnante não é o anseio de corrigir possíveis erros cometidos pela Administraç ão Pública em seu Projeto Básico e Edital, mas sim uma tentativa descabida de extirpar do edital itens de difícil cumprimento por parte da mesma do que pr opriamente adequar o ato convocatório ao que dispõe a lei. Dessa forma, igualmente se postulou nos itens anter iores, nos manifestamos no sentido de que o Projeto Básico e o Edital permaneç am incólumes no que tange a apresentação de atestados para fins de demonstraç ão de aptidão por parte dos possíveis licitantes. IV) DA CONCLUSÃO Após a exaustiva, porém necessária, resposta, o cor po técnico desta SEMSU tem a certeza de ter sido mais uma vez claro e objetivo em explicitar suas razões e fundamentar cada decisão, que deu azo à impugnaçã o em epígrafe.




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Não restam dúvidas da possibilidade de contratação com vigência inicial de 60 meses, bem como da exatidão e necessidade dos crité rios escolhido por esta SEMSU a título de qualificação econômico-financeira . Também restou esclarecido, mais uma vez, que o frac ionamento do objeto se mostrou inviável técnica e economicamente, pois rep resentaria uma verdadeira pulverização no comando da execução do objeto e ain da uma pluralidade de contratos, logo, de interesses pessoais dos detento res de cada lote, sem falar da clara perda da economia de escala (o que a carretaria maiores custos ao invés da diminuição esperada com a aplicabilidad e do instituto do fracionamento), amplamente demonstrado nas linhas a nteriores. Quanto a irrelevância de certos itens, como apontad a pela impugnante, a resolução 218/73 do CONFEA dá supedâneo a todos os argumentos trazidos, haja vista ser o serviço de limpeza pública, em todos os seus itens, um serviço altamente especializado do ramo de engenharia, send o impossível escalonar relevância entre os itens que o compõem. Ainda é necessário frisar que a cópia integral do p rocedimento licitatório nº 37697/2013, que deu origem ao edital ora impugnado, foi enviado ao Ministério Público Especial de Contas do Espírito Santo, para fins de julgamento e apreciação, em privilégio aos princípios da transpa rência e publicidade dos atos públicos . Por fim, vimos manifestar a nossa opinião no sentid o do INDEFERIMENTO TOTAL da impugnação, a fim de que o Projeto Básico e, con sequentemente, o Edital permaneçam incólumes, salvo melhor juízo. Na certeza de termos atendido às ordenanças da lei nº 8.666/93, aclarando qualquer ponto obscuro apontado pela referida impug nação, manifestamos nossas cordiais saudações, nos colocando à disposição para prestar esclarecimentos que ainda se fizerem necessários.

Vila Velha, 20 de agosto de 2014.

_____________________________ Arlan Simões Taufner

Assessor Técnico I – SEMSU/GAB

BIBLIOGRAFIA a) Lei Federal 11.445/2007 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm b) Artigo “Dificuldades e Soluções para o Gerenciamento dos Sistemas de Limpeza Urbana”: http://www.techoje.com.br/site/techoje/categoria/detalhe_artigo/176 c) Portaria Conjunta nº 02/2012 TC-ES e MP-ES: http://www.tce.es.gov.br/portais/Portals/14/Arquivos/Biblioteca/AtosNormativos/2012-Port%20002-Conjunta%20TCEEs%20e%20MPES-Pol%C3%ADtica%20Res%C3%ADduos.pdf d)Estudo, Súmulas e julgados TCU http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/jurisprudencia/sumulas e http://portal2.tcu.gov.br/TCU e) FILHO, Marçal Justen. COMENTÁRIOS À LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINIS TRATIVOS, 15ª edição. São Paulo: Dialética, 2012. f) Lei 6.404/1976: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6404compilada.htm f) Tribunal de Contas do Distrito Federal – Voto do Conselheiro Antônio Renato Alves Rainha: https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&cad=rja&uact=8&ved=0CDIQFjAD&url=https%3A%2F%2Fwww.tc.df.gov.br%2Fsistemas%2FDocsWord%2FOrd%2FRelatorio%2F2002%2F12%2F92477.doc&ei=Hn7yU7-1HavfsATi1IKIBg&usg=AFQjCNExDq-waDjJsKzIUEjSPM5zlByTPQ&bvm=bv.73231344,d.cWc g) PISCITELLI, Tathiane. DIREITO FINANCEIRO ESQUEMATIZADO , 2ª Edição. São Paulo: Método, 2012. h) Lei federal nº 8.666/1993: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm i) Resolução 218/73 CONFEA: http://www.confea.org.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=1561&sid=193

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