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BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009-1-PL1-LEO05-05016

PROJETOS DE CONSTRUÇÃO

EM REGIME DE PARCERIA

PÚBLICO-PRIVADA

José Cardoso Teixeira

Arnab Mukherjee

Gavin Maxwell-Hart

Saleem Akram

Piotr R. Nowak

Paweł O. Nowak

Ascot, Guimarães 2011

BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016

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Este manual faz parte da “Biblioteca de Gestão da Construção” – um conjunto de

livros em temas da vasta área de gestão na construção. Os livros foram criados no

âmbito do projeto Leonardo da Vinci (LdV) Nº.: 2009-1-PL1-LEO05-05016,

intitulado:

”COMMON LEARNING OUTCOMES FOR EUROPEAN MANAGERS IN

CONSTRUCTION II” (CLOEMC II) (“RESULTADOS COMUNS DE

APRENDIZAGEM PARA GESTORES DA CONSTRUÇÃO EUROPEUS”).

Promotor do projeto:

Universidade de Tecnologia de Varsóvia (UTV)

Parceiros no projeto:

Association d'Experts Européens du Bâtiment et de la Construction (AEEBC)

Technische Universität Darmstadt (DARM)

Universidade do Minho (UMINHO)

Chartered Institute of Building (CIOB)

Polish British Construction Partnership (PBCP)

Os seis manuais M8 a M13 complementam a “Biblioteca de Gestão da

Construção” iniciada com o projeto CLOEMC I. Os conhecimentos cobertos

pelos manuais constituirão a base de avaliação das qualificações de gestão dos

engenheiros pela AEEBC tendo em vista a emissão do cartão profissional de

engenheiro europeu – EngCard.

Os seguintes manuais fazem parte do projeto CLOEMC II. Uma estimativa de

horas didáticas necessárias para ministrar os conteúdos de cada manual é dada

entre parêntesis:

M8: Gestão de Risco (130)

M9: Gestão do Processo – Construção lean (90)

M10: Métodos Informáticos na Construção (80)

M11: PPP na Construção (80)

M12: Gestão do Valor na Construção (130)

M13: Projetos de Construção – Boas Práticas (80)

Os manuais criados para a biblioteca encontram-se disponíveis em quatro línguas:

inglês, alemão, polaco e português. Os manuais podem ser usados como materiais

didáticos para os alunos de cursos de pós-graduação e estudos curriculares em

todas as quatro línguas.

Os licenciados dos cursos receberão um certificado que é reconhecido por todas

as organizações-membro da AEEBC, que conjuga gestores da construção de uma

dúzia de países europeus.

Mais informação acerca do projeto LdV: www.leonardo.il.pw.edu.pl

http://www.ihs.com/products/industry-standards/organizations/ciob/index.aspx

http://www.pbcp.com.pl/

http://www.leonardo.il.pw.edu.pl/


3

ÍNDICE

CAPÍTULO 1

INTRODUÇÃO ............................................................................................... ..5

CAPÍTULO 2

O CONCEITO DE PPP .................................................................................. 11 2.1 O CONCEITO ................................................................................. 11

2.1.1 A PARCERIA 14 2.2 ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ............................... 17 2.3 ENQUADRAMENTO LEGAL ...................................................... 19

2.3.1 AS NORMAS DA COMISSÃO EUROPEIA PARA AS

PPP .......................................................................................... 19 2.3.2 TEMAS LEGAIS NOS ESTADOS MEMBROS DA UE ...... 21 2.3.3 GESTÃO DE PPP NOS ESTADOS MEMBROS DA UE ..... 28

CAPÍTULO 3

VANTAGENS E DESVANTAGENS DO SISTEMA DE PPP ................... 31 3.1 CONTEXTO GERAL ..................................................................... 31 3.2 PARA O SETOR PÚBLICO ........................................................... 32

3.2.1 GESTÃO DO ORÇAMENTO ................................................ 33 3.2.2 MELHOR AFETAÇÃO DO RISCO ...................................... 33 3.2.3 EXPOSIÇÃO AOS CONHECIMENTOS DOS

PRIVADOS ............................................................................. 35 3.2.4 OTIMISAR A CONCEÇÃO E OS CUSTOS NO CICLO

DE VIDA ................................................................................. 36 3.2.5 PRAZO DOS SERVIÇOS ....................................................... 38 3.2.6 RESPONSABILIDADE SOCIAL E ECONÓMICA .............. 39 3.2.7 RESUMO ................................................................................ 40

3.3 PARA INVESTIDOES E BANCOS ............................................... 40 3.3.1 ASSEGURAR RENDIMENTOS ............................................ 41 3.3.2 ASSEGURAR RETORNO ..................................................... 41 3.3.3 FONTES DE FINANCIAMENTO DO PROJETO ................. 42

3.4 PARA OS ADJUDICATÁRIOS ..................................................... 44 3.4.1 MOTIVAÇÃO PARA CONTRATOS DE PPP ...................... 45 3.4.2 ACEITAR E GERIR RISCOS DE CONSTRUÇÃO .............. 47 3.4.3 PARA OS OPERADORES ..................................................... 48

CAPÍTULO 4

DISTRIBUIÇÃO DE RISCOS E GESTÃO NUMA PPP............................ 50 4.1 OBJETIVO ...................................................................................... 50 4.2 ABORDAGEM Á GESTÃO DO RISCO EM PPP ........................ 51


4

CAPÍTULO 5

RISCOS ESPECÍFICOS DE PPP ................................................................. 56 5.1 RISCOS EM DIFERENTES ESTÁDIOS DAS PPP ...................... 56 5.2 PREPARAÇÃO E CONCEÇÃO .................................................... 58 5.3 CONCURSO E CEONCESSÃO .................................................... 59 5.4 CONCEÇÃO E CONSTRUÇÃO ................................................... 60 5.5 OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO .................................................. 62 5.6 AFETAÇÃO DE RISCOS EM PROJETOS PPP ........................... 67 5.7 REDUÇÃO DO RISCO .................................................................. 69 5.8 TRANSFERÊNCIA DO RISCO ..................................................... 70 5.9 AFETAÇÃO ÓTIMA DO RISCO .................................................. 71

CAPÍTULO 6

PROCEDIMENTOS EM PROJETOS PPP ................................................. 76

CAPÍTULO 7

CASOS DE ESTUDO ..................................................................................... 89 7.1 INTRODUÇÃO .............................................................................. 89 7.2 PROGRAMA DE REABILITAÇÃO URBANA DO MORRO

DA SÉ – PORTO VIVO, SRU ........................................................ 90 7.3 PROGRAMA DE REABILITAÇÃO URBANA DO MORRO

DA SE ............................................................................................. 91 7.3.1 O PORTO E A REABILITAÇÃO URBANA 91 7.3.2 O PLANO DE REABILITAÇÃO DO MORRO DA SE 93 7.3.3 A RESIDÊNCIA UNIVERSITÁRIA 95

7.4 MODELO DE CONTRATAÇÃO DA OBRA ............................... 96 7.4.1 CONCURSO E CONTRATO ................................................. 96 7.4.2 MODELO ECONÓMICO ....................................................... 97 7.4.3 OBRIGAÇÕES DO PARCEIRO PÚBLICO .......................... 98 7.4.4 OBRIGAÇÕES DO PARCEIRO PRIVADO ......................... 98

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................. 100


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CAPÍTULO 1

INTRODUÇÃO

O início das Parcerias Público-Privadas (PPP) está diretamente relacionado com a

revisão do papel do Estado enquanto fornecedor de serviços públicos. Depois da

2ª Guerra Mundial, os Estados sentiram necessidade de investir na reconstrução

de infraestruturas danificadas e na reinstalação dos serviços públicos afetados,

adquirindo uma posição muito importante na economia através da constituição de

grandes empresas no setor público. Mais tarde, quando a capacidade financeira

decresceu, os Estados começaram a diminuir a sua intervenção direta no

desenvolvimento económico e social e, progressivamente, remeteram-se ao papel

de intervenientes indiretos no desenvolvimento (Franco, 2007).

Assim, nos anos 80, os países da OCDE começaram a usar a privatização, o

financiamento externo e a concessão como formas de diminuir o seu

envolvimento direto e de passar para o setor privado a responsabilidade de

fornecimento de serviços públicos. Nos anos mais recentes, ocorreram

importantes processos de privatização em mais de 100 países, com maior

predominância nos antigos países comunistas da Europa Central e do Leste

(Akintoye et al. 2003), com o objetivo de recuperar os mecanismos de mercado

que se tinham perdido. Similarmente, a concessão dos serviços públicos foi

reduzindo o peso do setor público na economia e privilegiou os mecanismos de

mercado.

Mais tarde, nos anos 90, a Teoria da Gestão Pública começou a defender que boa

parte dos problemas resultantes falhas de funcionamento do mercado ou de

coordenação do setor público não podiam ser resolvidos através da ação exclusiva

do setor público, mas careciam da participação de ambos os setores, tanto o

público como o provado.

Simultaneamente, a maioria dos governos apercebeu-se que a construção e

operação de infraestruturas modernas não podiam continuar a ser financiadas

através do modelo tradicional, isto é, usando os recursos gerados pela cobrança

de impostos e taxas (por exemplo, impostos sobre os combustíveis). Para além

disso, a recente disparidade entre a capacidade de criar recursos e a procura de

novas infraestruturas forçou os governos a procurarem novas formas de

financiamento. Neste contexto, nos países da União Europeia e OCDE, ocorreu,


6

nos últimos anos, um desenvolvimento significativo das PPP que têm funcionado,

por um lado, como alternativa às formas clássicas de privatização e de concessão

pública (Reis et al., 2009) e, por outro lado, como solução estruturante de

financiamento, complementar aos fundos públicos. Mas esta também acabou por

se revelar como uma das principais fragilidades do modelo de PPP, porque

permitiu aos governos transferir para os privados dívidas de curto prazo

(correspondentes aos investimentos realizados) ao mesmo tempo que assumiam

avultados compromissos de longo prazo, o que acabou por se revelar desastroso

para as economias europeias mais débeis, no contexto de crise em que vivemos.

De facto, enquanto que, inicialmente, uma PPP era vista pelos governos como

uma forma de realizar investimentos públicos sem efeitos negativos na dívida

pública a curto prazo (sem necessidade de investimento inicial, proporcionando

uma boa aplicação do dinheiro público, com partilha equilibrada de riscos com

entidades privadas e conseguindo destas maior envolvimento na economia)

tornaram-se uma nova fonte de preocupação fiscal porque, em muitos casos, não

se revelaram autossustentáveis, principalmente porque a procura esperada acabou

por não se verificar (Franco, 2007). Consequentemente, muitos estados europeus

têm desenvolvido sistemas de controlo para ponderar adequadamente os custos e

os benefícios gerados por projetos em regime de PPP. De facto, cada projeto deve

merecer uma análise específica, e a PPP deve ser vista como uma dentre várias

opções possíveis, não como uma solução para ultrapassar a falta de recursos

públicos para o realizar.

Essencialmente, uma PPP pode ser definida como um acordo baseado no mútuo

compromisso entre organizações públicas e privadas. Desde já, é oportuno referir

que o estabelecimento de parcerias entre o setor público e entidades privadas é

ancestral. Há exemplos relevantes nas descobertas portuguesas dos séculos XV e

XVI; dois exemplos históricos dos séculos seguintes são a concessão da

distribuição de água em França, cedida à Perrier em 1782, e a construção do

Canal do Suez em 1858 (Grimsey & Lewis, 2000). Este último, é um interessante

exemplo de uma PPP compreendendo a conceção, a construção e a operação

(Design-Build-Operate - DBO) daquela importante infraestrutura marítima: para

efeito da realização do canal, foi constituída uma empresa específica,

compreendo sócios franceses e egípcios; o financiamento foi também garantido

por fundos europeus e egípcios; e o contrato de concessão ficou estabelecido para

99 anos, após o que, o canal passou para a administração do governo egípcio.

Mas há muitos outros exemplos na História, em que o setor público se financiou

no setor privado, principalmente para a aquisição de infraestruturas e de serviços.

Por exemplo, na última parte do século XIX muitas estradas e caminhos de ferro

da Europa e EUA foram desenvolvidos à custa de fundos privados, através de

contratos de concessão.


7

Atualmente, as PPP tornaram-se um lugar-comum no mundo, constituindo-se,

essencialmente, como acordos entre o setor público e entidades privadas para

financiar, conceber, construir, operar e manter infraestruturas ou serviços

públicos – dentro dos limites consentidos pelo quadro nacional legal e as práticas

administrativas públicas de cada país. A evolução recente das PPP em projetos de

infraestruturas ditou variantes nas formas contratuais, em função do nível de risco

atribuído e do grau de especialidade requerido a cada parceiro no projeto, e das

potenciais implicações do projeto para os contribuintes. Geograficamente, as PPP

espalharam-se significativamente pela Europa e outros países (Austrália e EUA)

mas tiveram pouco impacto noutros (Canadá, Japão, e África do Sul).

O Reino Unido foi um dos primeiros estados europeus a adotar e a encorajar o

modelo de PPP. No início de 19861, o governo do Reino Unido iniciou o seu

primeiro projeto com financiamento privado (na forma de Project Finance

Initiative2 - PIF) e, desde essa altura, este modelo de contratação, em diferentes

configurações e formatos, tem vindo a ser adotado pela quase totalidade dos

organismos públicos mais importantes. De certa forma, o crescimento da

utilização do modelo de PPP pode ver-se como a progressão natural do programa

de privatização que foi levado a cabo no Reino Unido durante os anos 1980 e

1990.

Até 1989, havia limites estabelecidos no Reino Unidos para o financiamento

privado das atividades do Governo. Desde 1981, esses limites passaram a

designar-se por “regras de Ryrie” (Ryrie Rules), as quais estabeleciam condições

para o financiamento privado de projetos públicos:

a) Só é admissível se for possível demonstrar que o projeto é mais eficiente

do que um projeto comparável financiado por fundos públicos (com o

início de contratos em regime de PPP, a exigência ditada por esta regra

foi reduzida, a partir de 1992).

b) Deve resultar na redução de gastos públicos (no entanto, esta regra foi

objeto de exceções criadas por diversos ministros e finalmente abolida,

em 1989).

Em 1999 o governo do Reino Unido patrocinou duas reformas independentes,

mas complementares, relativamente à procura pública - uma a Sir Peter Gershon e

1 Ver quadro 1

2 Uma PFI é um sistema no qual o setor público estabelece um nível de serviço e o operador

privado fornece-o em troca de uma taxa. Sob o sistema PIF, o setor público tem condições para

financiar projetos depois do fim do contrato, muitas vezes de 20 a 30 anos.


8

outra a Sir Malcom Bates. Os relatórios destes dois trabalhos e as respetivas

conclusões constituíram a base da política de PPP do Governo.

Os setores em que se assistiu ao surgimento massivo de projetos em regime de

PPP forma as tecnologias de informação e comunicação, os cuidados de saúde, a

defesa, a educação, os transportes (rodoviários, ferroviários e aéreos), as

infraestruturas, a gestão ambiental, incluindo a gestão de resíduos, a gestão da

utilização de empreendimentos, a habitação, os serviços de emergência, as áreas

do laser, os estabelecimentos prisionais e a manutenção rodoviária, incluindo a

iluminação pública (Quadro 1.1).

Tabela 1.1. Crescimento de projetos em regime de PPP no Reino Unido entre

1986 e 1998

(Os números refletem o capital gasto nos anos em que os contratos foram

assinados)

Ano Valor

(em £m)

Projetos relevantes

1986 150 Dartford Bridge

1990 330 Second Severn Crossing

1992 324 Birmingham Northern Relief Road/Skye Bridge

1993 42 Royal Armouries Museum

1994 11 Lothian Forth Health Board/Northern NHS Trust

1995 862 London Underground Northern Line trains

1996 6064 Channel Tunnel Rail Link

1997 1500 Manchester Metrolink, MoD projects

1998 2679 NHS hospitals

Total 11962

Os objetivos estabelecidos pelo governo britânico eram conseguir uma boa

aplicação do dinheiro público, eliminar a necessidade de investimentos iniciais


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em capital, equilibrar a transferência do risco entre o setor público e o setor

privado e aumentar a responsabilidade. Por volta de 2010, o valor total dos

projetos contratados em regime de PFI no Reino Unido era de 68 000 milhões de

libras e havia compromissos do setor público gastar perto de mais cerca de 215

000 milhões durante a duração a vida útil dos projetos contratados.

Depois da primeira onda de PPP ter sido implementada no Reino Unido, começou

a sua expansão pela Europa3. Portugal é atualmente o país europeu com a maior

percentagem de projetos públicos desenvolvidos em regime de PPP (TC, 2008).

Atrás do Reino Unido e Portugal, vários estados membros da União Europeia

adquiririam experiência significativa em PPP (nomeadamente, Irlanda,

Alemanha, Grécia, Itália, República Checa, Polónia, Hungria, Espanha, Finlândia

e Holanda), apesar de poderem ser identificados diferentes níveis de

desenvolvimento de PPP (figura 1.1) e serem haver diferentes níveis de

complexidade nos contratos celebrados (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).

Figura 1.1. Expansão de PPP na Europa (fonte: Comissão Europeia, 2005)

3 A Comissão Europeia, através dos mecanismos de financiamento dos fundos comunitários,

encorajou a adoção de PPP para desenvolver projetos de infraestruturas em diversos países,

incluindo Portugal, Itália, Holanda, Grécia e Irlanda (Grimsey & Lewis, 2000).


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Considerando o tipo de projetos em que foram usadas, pode-se dizer que apesar

das PPP não terem ido, inicialmente, além dos setores da água e das rodovias,

(através da concessão da cobrança de portagens, que constituem o retorno

financeiro deste tipo de investimentos), há uma crescente convicção que podem

ser usadas para satisfazer as necessidades de infraestruturas e de serviços nos

mais variados setores. De acordo com o Livro Verde da Comissão Europeia COM

(2004), durante a última década, o fenómeno SPP desenvolveu-se em numerosas

áreas de intervenção do setor público, sendo os mais significativos os seguintes:

Energia (geração e fornecimento de energia, manutenção das estradas

incluindo iluminação)

Transporte (portagens, sistemas ferroviários ligeiros, pontes, túneis e

aeroportos)

Água (esgotos, tratamento e fornecimento de água)

Telecomunicações (telefones)

Gestão Ambiental (gestão de resíduos)

Infraestrutura social (laser, hospitais, prisões, tribunais, museus, escolas

e instalações governamentais)

A compreensão correta do significado das PPP, as características que as

distinguem dos outros modelos contratuais e a multiplicidade de entidades que

mobilizam são fatores essenciais para o seu funcionamento adequado. Estes

aspetos serão analisados nos próximos capítulos deste livro.


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CAPÍTULO 2

O CONCEITO DE PPP

2.1 O CONCEITO

O conceito PPP não é consensual, principalmente devido ao largo espectro de

significados em que pode ser usado, abrangendo vários tipos de contratos

envolvendo o setor público. Várias instituições têm sido de opinião que seria

melhor reduzir o seu âmbito, de forma a clarificar as diferenças relativamente às

aquisições públicas tradicionais e às privatizações. As definições encontradas em

diferentes países e organizações também refletem diferentes ênfases, de acordo

com os seus interesses e objetivos específicos. A figura 2.1 resume quatro

definições diferentes de quatro respeitadas instituições internacionais.

Figura 2.1. Definições de PPP

“acordos entre governos e entidades

do setor privado para fornecer

infraestruturas e serviços públicos”

(Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento)

“…uma forma de cooperação entre as

entidades públicas e os operadores

económicos, com o objetivo de

assegurar fundos para a construção,

renovação, gestão ou manutenção de

infraestruturas, ou para o

fornecimento de um serviço.”

[COM (2004) 327]

“… cooperação entre os setores

público e privado, construída com

base na experiência de cada parceiro,

de maneira a melhor satisfazer as

necessidades públicas através da

correta afetação de recursos, riscos e

benefícios” (Concelho Canadiano para as PPP)

“… envolvimento do setor privado no

fornecimento de infraestruturas e

serviços que eram tradicionalmente

assegurados pelo Governo”

(Fundo Monetário Internacional – FMI)

PPP: A ponte entre o

Público e o Privado


12

De acordo com as definições apresentadas na figura 2.1, pode-se concluir que, no

âmbito de uma PPP, os setores público e privado trabalham em conjunto num

projeto cuja principal característica o desejo comum de atingir objetivos

comerciais e sociais. Assim, para além da dificuldade em estabelecer uma

definição universal e completa, Santos (2006) apresenta três características

consideradas horizontais a todas as PPP

Contrato de longo prazo (normalmente 20 a 30 anos) entre o setor público

e privado para o fornecimento de serviços públicos, com uma adequada

partilha de riscos;

Afetação do risco à entidade que tem mais capacidade, conhecimento,

experiência e inovação para o gerir;

Participação do setor privado para além do financiamento do projeto

(apesar de ser o maior investidor), trazendo para a parceria a experiência

de gestão e a capacidade de inovação, para benefício do mesmo.

Face ao exposto, as PPP são diferentes dos modelos tradicionais de aquisição

pública. O parceiro privado não é pago para construir a infraestrutura, mas,

preferencialmente, para fornecer um serviço relativo ao investimento realizado

durante as fases de conceção e construção. A distinção fundamental entre as PPP

e as aquisições tradicionais é que os riscos associados com a detenção e operação

de um bem são largamente suportados pelo setor privado, em vez de o serem pelo

setor público. Assim, se o comprador público for capaz de reduzir os custos no

ciclo de vida, afetando e gerindo adequadamente os riscos, então uma PPP pode

oferecer uma alternativa viável às formas tradicionais de procura e fornecimento

de serviços públicos.

As seguintes características também se aplicam a projetos conduzidos no regime

de PPP:

Financiamento fortemente baseado em capital de empréstimo;

Grande parte de capital inicial recuperado durante o ciclo de vida do

projeto;

Partilha de receitas contratualmente regulada.

Essencialmente, uma PPP é um modelo usado pelas entidades públicas para

contratar serviços ao setor privado, cuja eficiência se comprova como sendo

melhor do que as abordagens tradicionais em vários aspetos. Isto deve-se

principalmente ao facto de o regime de PPP atender à adequada partilha de riscos

entre a instituição contratante e o fornecedor, e de permitir regular os pagamentos


13

em função dos serviços prestados, isto, é de assegurar o melhor valor para o

dinheiro investido.

No entanto, nem sempre as PPP serão a melhor opção para um determinado

projeto, do ponto de vista do setor público. De facto, alguns projetos realizados

no regime de PPP registaram uma série de dificuldades, o que levou o setor

público a ser mais cuidados do que anteriormente nas decisões nesse sentido.

Atualmente, a maioria dos governos exigem que a adequação do sistema PPP a

determinado projeto seja comprovada relativamente às alternativas tradicionais de

contratação.

Uma ferramenta que é frequentemente usada é o Comparador do Setor Público

(CSP). O CSP é o custo estimado do projeto no seu ciclo de vida, ajustado pelo

risco, se o mesmo fosse realizado pelo setor público, segundo as formas

tradicionais de contratação. O CSP é calculado como se o projeto fosse gerido e

realizado pelo setor público, e com base na hipótese de que todo os riscos

associados ao projeto serem suportados pelo setor público. O CSP é usado para

testar se as propostas dos privados no âmbito de uma PPP correspondem a melhor

aplicação do dinheiro do que se o projeto fosse realizado através da forma

tradicional mais adequada de contratação pública. Se o CSP se revelar mais caro

do que a melhor proposta do setor privado em regime de PPP, então há uma

indicação de que esta será a forma mais eficiente de realizar o projeto; porém,

neste caso, o comprador público tem ainda que demonstrar que dispõe de recursos

para cumprir os compromissos assumidos com a parceria, ou seja, que poderá

pagar os custos no longo prazo, porque estes contratos têm durações de mais de

30 anos.

Convém referir que o conceito de PPP varia de acordo com o pacote de

atribuições que passará para o setor privado, o que fica estabelecido na forma

contratual associada à PPP. No caso de um equipamento ou de uma infraestrutura

pública, o conceito que melhor reflete o espírito inerente a uma PPP é o que

inclui o respetivo financiamento, conceção, construção, operação/exploração e

manutenção. As parcerias que envolvem este conjunto de atribuições são

habitualmente designadas por DFBO (Design-Build-Financ-Operate). Outras

formas de PPP podem incluir atribuições tais como DBO (Design-Built-Operate),

parcerias simples (Joint-Ventures - JV), contratação externa (outsourcing), etc.

Finalmente, é importante salientar que uma PPP não é autossustentável, por

definição e por isso não se substitui a todas as demais formas de concessão, onde

permanece a necessidade de autossustentação; pelo contrário, deve ser comparada

com outras formas alternativas de concessão e só deve ser utilizada caso prove ser

melhor. A autossustentabilidade é, portanto, um pressuposto no lançamento de


14

uma parceria público-privada, tal como o especificado pela legislação portuguesa

no artigo 6º 1c) do Decreto-lei 86/2003: “ …apresente para os parceiros privados

uma expectativa de obtenção de remuneração adequada aos montantes investidos

e ao grau de risco em que incorrem.”

2.1.1 A PARCERIA

O aspeto mais importante numa PPP é a parceria, mas defini-la não é tarefa fácil.

Uma parceria é “uma forma de associação contratual entre duas ou mais pessoas

num negócio conjunto” e isso significa que as parcerias não são ditadas pelo

desejo ou necessidade, mas, muitas vezes, pelo próprio contrato (NASCIO,

2006). No entanto, há uma chave que distingue as PPP de outras formas de

parcerias: a transferência do risco entre os parceiros. Neste contexto uma PPP

pode ser vista como uma relação comercial entre dois parceiros (entidade pública

e entidade privada), em que ambas partilham riscos, benefícios e

responsabilidades no sucesso ou insucesso de um negócio.

Mas, por outro lado, reconhece-se que as PPP têm a forma das ações e dos

parceiros envolvidos. Por este facto, as PPP dependem da ética pessoal dos

parceiros, das suas capacidades, motivações e objetivos últimos, da cultura

cooperativa que desenvolvem entre si, das expectativas geradas pela própria

parceria, da transparência da operação, da existência de complementaridade de

conhecimentos e de competências entre os parceiros, etc. Todos estes fatores

favorecem os ganhos de eficiência e eficácia da parceria e moldam-na, de certa

forma.

No passado, tanto o setor público como o privado tinham um certo grau de

inibição de se unirem em projetos conjuntos, uma vez que têm interesses muito

diferentes. A hipótese de existirem objetivos contraditórios entre as partes

antecipava que um modelo como uma PPP se pudesse tornar muito complicado.

As PPP podem ter várias formas e incluem quer acordos de colaboração, sem

ligações contratuais, quer acordos contratuais (NASCIO, 2006). Mas o ambiente

legal e financeiro que rodeia a cooperação entre as partes não está claramente

regulado, no caso das PPP, e há uma necessidade urgente de que passe a estar.

Obviamente, uma parceria bem sucedida apenas pode acontecer se a direção das

organizações pública e privada que a pretendem constituir se comprometerem a

trabalhar em conjunto; no entanto, podem sempre ocorrer mal-entendidos e

conflitos entre elas. Eventuais conflitos tendem a ampliar-se à medida que cresce

o número de organizações envolvidas na parceria, quer do lado público (muitos

departamentos governamentais, muitas entidades extra governamentais), quer do


15

lado privado (normalmente organizados num consórcio incluindo um inumerável

grupo de empresas, por exemplo, instituições financeiras, empresas de

construção, consultores, companhias de seguros, etc.) A Figura 3 mostra um

exemplo de uma estrutura de uma PPP para o desenvolvimento de um projeto de

infraestruturas.

Figura 2.2. Participantes num projeto de infrastruturas realizado segundo

um modelo de PPP

O estabelecimento de mecanismos informais de comunicação entre os lados

público e privado da parceria pode ser uma boa ferramenta para ajudar a reduzir

eventuais problemas de relacionamento no seio de uma PPP (Nações Unidas,

2009). É igualmente importante estabelecer canais claros de responsabilidade

PPP

Departamentos

Governamentais

Instituições

financeiras

Companhias

de seguros

Consultores

Promotores de

infraestruturas


16

para as entidades públicas participantes na PPP mostrando assim ao parceiro

privado que o Estado é justo4 enquanto negoceia com os privados.

Uma PPP envolve, quase sempre, muito mais pessoas do que apenas os

representantes do setor público e as empresas privadas diretamente participantes,

por exemplo, os utilizadores dos serviços a fornecer, a imprensa, outros

colaboradores das empresas privadas, sindicatos da função pública, investidores

e, claro, os contribuintes. A participação dos futuros utilizadores no processo de

tomada de decisão da PPP pode aumentar as hipóteses de que as decisões e os

serviços fornecidos reflitam mais adequadamente as suas necessidades,

contribuam mais eficazmente para os benefícios esperados e seja partilhadas mais

equitativamente. De facto, deve ser o público em geral a beneficiar5 das PPP. No

entanto, a forma de o atingir pode ser difícil de pôr em prática. O National

Council for Public-Priate Prtnerships norte-americano defende que o interesse

público deverá ficar completamente assegurado através de cláusulas contratuais

de monitorização do serviço ou da construção da infraestrutura a que a PPP diz

respeito. Desta forma, todos beneficiam – a entidade governamental, o setor

privado e o setor público.

As dificuldades de relacionamento no âmbito das PPP decorrem, em geral, de

problemas de ídole não-técnica. As principais barreiras à colaboração entre os

parceiros resultam da falta de capacidade de liderança executiva e de gestão de

projetos, incompatibilidades diversas, deficiências de planeamento e processos

mal definidos. Por isso, é importante definir o objetivo de cada grupo

especialmente quando são muitas partes envolvidas no projeto e é claro que

alguns objetivos podem entrar em conflito muitas vezes. O Quadro 2.1 resume as

entidades que tipicamente participam numa PPP e os seus objetivos principais.

4 O Fundo Monetário Internacional (FMI) estabelece que “a corrupção nas instâncias

governamentais é um sério obstáculo ao sucesso das PPP” 5 Beneficia pelas seguintes razões: melhor afetação do dinheiro dos contribuintes,

eficiência nos ganhos do setor privado que se reflete no decréscimo das taxas a pagar pelo

utilizador e melhor qualidade e gestão dos projetos realizados no interesse público.


17

Quadro 2.1. Entidades envolvidas numa PPP

(Fonte: Associação dos Industriais da Construção Civil e Obras Públicas do Norte

– AICCOPN, Portugal)

PARTICIPANTES OBJETIVOS

Parceiro público6 / Entidade

licenciadora

Início de uma atividade / disponibilidade de

um serviço

Parceiro público Retorno do investimento

Instituições financeiras Remuneração dos créditos concedidos

Utilizadores Disponibilidade do serviço

2.2 ATRIBUIÇÃO DE

RESPONSABILIDADES

A atribuição de responsabilidades é um aspeto-chave para concretizar

eficientemente uma PPP. De uma forma geral, pode dizer-se que as tarefas e os

riscos assumidos por cada parceiro da PPP incluem as respetivas

responsabilidades. Assim, no âmbito de uma PPP, os parceiros setores público e

privado devem estabelecer uma plataforma de entendimento para dividir as

tarefas e atribuir os riscos a cada um, de tal forma que os resultados da parceria

ultrapassem a mera soma dos resultados que cada parceiro venha a obter, numa

perspetiva win-win (Campos, 2005). No entanto, os objetivos dos parceiros não

são os mesmos: em termos gerais, o parceiro privado procura o benefício

económico (para as empresas envolvidas no consórcio) enquanto que objetivo do

parceiro público é, essencialmente, social e afeta muitos grupos de interesse.

Mais especificamente, se bem que a melhor forma de conseguir atingir os

objetivos do setor público possa ser através de uma parceria entre entidades

públicas e privadas, o setor público mantém a responsabilidade democrática para:

decidir entre objetivos concorrentes;

6 The Portuguese law (Article 2nd of Decree-law nºo141/2006) states what public partners

may be, the State and state public entities, funds and autonomous services and public

entity businesses.


18

definir os objetivos selecionados e depois assegurar-se que estes são

cumpridos de acordo com os padrões estabelecidos;

certificar-se que os interesses gerais dos utilizadores ficam

salvaguardados.

No caso das parcerias celebradas para o fornecimento de serviços públicos,

muitas das responsabilidades podem ser, de facto, transferidas para as empresas

privadas prestadoras desses serviços, mas o setor público deve manter a

responsabilidade por:

decidir, enquanto comprador dos serviços públicos, o nível dos serviços

pretendidos e os recursos públicos disponíveis para os pagar;

estabelecer e monitorizar a segurança, a qualidade e o desempenho da

prestação desses serviços;

obrigar ao cumprimento dos requisitos contratados na prestação desses

serviços.

Identicamente, no caso dos negócios detidos pelo Estado, enquanto que as PPP

trazem o setor privado para a posse e gestão desses negócios, o setor público

mantém-se responsável por salvaguardar o interesse público. Isto inclui, em

particular, criar entidades públicas regulatórias independentes, cujo papel é

assegurar a manutenção de elevados padrões de segurança e prevenir abusos

monopolistas de qualquer espécie.

De forma a atingir os objetivos do setor público, o parceiro privado é esperado

para implementar o conhecimento técnico e a gestão das capacidades para criar os

recursos financeiros necessários para desenvolver o projeto ou fornecer um

serviço. No que diz respeito às responsabilidades dos parceiros envolvidos nos

acordos SPP, a lei portuguesa (art.º 5º do Decreto Lei 141/2006) estabelece que o

parceiro privado tem de entregar e gerir a atividade contratada sob monitorização

e controlo do parceiro público, para que o interesse público seja respeitado

Finalmente, a gestão eficiente do interessado é crítica para o desenvolvimento

efetivo, especificação e entrega de todos os projetos. Assim, será esperado que as

organizações parceiras deem grande importância ao desenvolvimento da saúde e

das relações pró-ativas com interessados em etapas relevantes do ciclo de vida do

projeto


19

2.3 ENQUADRAMENTO LEGAL

2.3.1 AS NORMAS DA COMISSÃO EUROPEIA PARA AS

PPP

Em termos gerais, não há uma organização estatutária especial ou legal para as

aquisições de SPP. No entanto, quando aplicáveis, as regras EC para as

aquisições públicas e em particular as EC das Diretivas de Aquisições do Setor

Público 2004/18 em junção com os princípios gerais do Tratado da EC tem de ser

seguidos, quando relevante.

Carta Verde da Comissão Europeia: 2004

Em abril de 2004 a Comissão Europeia emitiu uma carta verde intitulada

“Parceiros Público-Privados e a Lei Comunitária dos Contratos Públicos e

Concessões”. O termo “parcerias público-privadas” não é definido a nível

comunitário. Não há um sistema de governação das PPP sob a Lei Comunitária,

no entanto, a Carta Verde analisa as PPP tendo em conta a lei comunitária dos

contratos públicos e concessões. No geral, o termo refere-se a formas de

cooperação entre autoridades públicas e o mundo empresarial que tem como

objetivo assegurar os fundos, construção, renovação, gestão ou manutenção de

uma infraestrutura ou provisão de um serviço

As PPP que se classificam como “contratos públicos” sob as Diretivas de

coordenação dos procedimentos para a arbitragem dos contratos públicos têm de

cumprir com as provisões detalhadas dessas Diretivas; as PPP qualificadas como

“concessões de trabalho” são cobertas apenas por algumas provisões espalhadas

pela legislação secundária; e as PPP qualificadas como “concessão de serviço”

não são de modo algum cobertas pelas Diretivas dos “contratos públicos”.

No entanto, todos os contratos em que um corpo público adquire trabalho,

envolvendo uma atividade económica a uma terceira parte (quer abrangida por

legislação secundária ou não) deve ser examinada à luz das regras e princípios do

Tratado da Comunidade Europeia incluindo, em particular, os princípios da

transparência, igual tratamento, reconhecimento proporcional e mútuo

O propósito da Carta Verde era explorar como as leis de aquisição se aplicam a

diferentes formas de desenvolvimento PPP nos Estados Membros, de forma a

aceder onde quer que haja uma necessidade de clarificar, complementar ou


20

melhorar uma organização corrente legal a nível europeu. Isto descreve as formas

como as regras e princípios que derivam da Lei Comunitária nos contratos

públicos e concessões são aplicadas quando um parceiro privado é selecionado e

para a subsequente duração do contrato, no contexto de diferentes tipos de PPP. A

carta verde também coloca uma série de questões com a finalidade de encontrar

mais sobre como estas regras e princípios de trabalho funcionam na prática, para

que a comissão possa determinar onde elas são suficientemente claras e ajustadas

para as exigências e características das PPP.

Comunicação da Comissão Europeia sobre as PPP: 2005

Seguindo o debate público das PPP na Carta Verde, em novembro de 2005 a

Comissão adotou uma comunicação sobre as PPP e a Lei Comunitária relativa à

Aquisição Pública e Concessões. Esta comunicação apresenta opções políticas

com o objetivo de assegurar competição efetiva para as PPP sem limitar

indevidamente a flexibilidade necessária para conceber projetos inovadores e

muitas vezes complexos

Regras sobre PPP institutionalizadas: 2008

Em fevereiro de 2008 a Comissão adotou uma Comunicação Interpretativa

relativa à aplicação da lei comunitária da aquisição pública e concessões para

parcerias institucionalizadas público-privadas (PIPP). Esta Comunicação explica

as regras UE para agir de acordo com a escolha dos parceiros privados para as

SIPP.

Dependendo da natureza da função (contrato público ou concessão) a ser

atribuído às PIPP, tanto as Diretivas de Aquisição Pública como os princípios do

Tratado Geral da União Europeia apelam à seleção de procedimentos do parceiro

privado. A Comunicação expressa o ponto de vista da Comissão em que sob a lei

comunitária um procedimento de concurso é suficiente quando é montada uma

PIPP. De acordo com a Lei Comunitária não há necessidade de dois concursos -

um para selecionar o parceiro privado do IPP e outro para arbitrar contratos

públicos ou concessões para a entidade público-privada – quando se estabelece

uma PIPP.

A comunicação também estabelece como princípio que uma PIPP não deve

perder de vista o objeto inicial e não pode obter outros contratos públicos e

concessões sem um concurso que respeite a lei comunitária no que diz respeito a

contratos públicos e concessões. No entanto, reconhece-se que as PIPP por vezes

fornecem serviços durante um longo período e devem, portanto, estar aptas a


21

certas alterações no campo económico, legal ou técnico. A Comunicação explica

as condições sob as quais estes desenvolvimentos devem ser tidos em conta.

2.3.2 TEMAS LEGAIS NOS ESTADOS MEMBROS DA

UE

Os estados membros da União Europeia adotaram provisões legais específicas

para negociarem adequadamente com os projetos conduzidos sob o sistema PPP.

São apresentados abaixo dois casos: A legislação do Reino Unido (RU) no que se

refere aos PPP/PFI7 e o quadro legal português.

Temas leagis – RU

Aspetos gerais

Os aspetos legais relacionados com os projetos de PPP, no contexto do Reino

Unido, são talvez melhor explicados através de três diferentes aspetos:

(1) Pré – 1997 políticas governamentais

(2) Pós –1997 políticas governamentais e

(3) Diretrizes da Comissão Europeia para as PPP (secção 2.4.1)

No entanto, é necessário esclarecer que além das Diretrizes da CE, não há

legislação específica a controlar os projetos da PPP no setor público do Reino

Unido – todos os setores criaram as suas próprias regras de acordo com os

projetos PPP, com ligação e apoio das autoridades regulamentares, legislativas e

executivas. Apesar do primeiro contrato tipo de PFI ter sido publicado em 1999,

os diferentes setores desenvolveram as suas próprias formas de contratos para

servir as suas exigências específicas.

Em muitos setores, não há diretrizes estatutárias que forneçam documentação tipo

e aconselhamento em relação aos processos PPP. Algumas destas documentações

estão listadas na tabela abaixo.

7 Há uma distinção entre PFI (Iniciativa Financeira Privada, termo do Reino Unido) e

PPP, que não é totalmente entendido. PFI é apenas um tipo de PPP usado no Reino Unido

(Quick, 2006). Uma PFI é uma parceria mais específica e formal de longo termo

abrangendo tanto os bens de capital como os serviços que formam, em conjunto, um

projeto.


22

Tabela 2.2. Documentation standard para contratos de PPP/PFI8

Guias Tipo Modelos de contratos do tipo PFI

(Publicações HMT) Alteração dos princípios protocolares

Pacote de exemplos para atualização dos

contratos

Diretrizes para acesso a uma boa aplicação do

dinheiro

Defesa Acordo do MoD

Educação (para

projetos BSF)

Formulários modelo de contratos de PFI

Habitação Modelo de Contrato de Habitação (MCH)

ICT

(publicação OGC)

Modelo de Contrato ICT e orientações

(Gestão de resíduos

(Programa de

Infraestrutura de

Recolha de resíduos

sólidos)

WIDP Pacote de aquisição

WIDP Documentos de orientação

Autoridades Locais Bombeiros & PSP

Alteração do protocolo

Orientações da Segurança Social

Regras sobre a iluminação exterior e o modelo

do contrato

Orientações dos Serviços Conjuntos

Uniformização dos Contratos de Gestão do

Lixo PFI

Força Operacional Guia do Contrato de Gestão

Seguindo a promulgação do Regulamento dos Contratos Públicos (2006 nº 5), o

uso de procedimentos de diálogo competitivos para a aquisição da PPP/PFI é

advertida pelo Governo com o procedimento negocial que é para ser usado

apenas em circunstâncias excecionais. Chama-se a atenção para o facto de o

8 Fonte: Partnerships UK 2010


23

procedimento de diálogo competitivo não existir sob os Regulamentos de

Contratos de Serviço Público.

Políticas governamentais antes de 1997

O início da PFI deu-se lentamente – em 1993 apenas três projetos, que envolviam

mais de £5m de despesa de capital foram assinados. O “Painel de Financiamento

Privado” ficou pronto em 1993 e o governo do Reino Unido entendia que a PFI

deveria ser considerada para qualquer projeto do setor público (a regra do teste

universal). Em 1996 um inquérito governamental considerou um determinado

número de questões, incluindo:

se os gastos da PFI foram extra ou em substituição dos gastos

governamentais;

se o setor privado estabeleceu prioridades entre os dois sistemas;

se as implicações para os futuros gastos públicos foram

convenientemente controladas;

se, e se necessário, se obteria uma boa aplicação do dinheiro;

se foi sensível considerar todos os projetos para uma IPF;

nas especificações dos rendimentos e transferência de riscos.

Como resultado disto, o Governo decidiu que as implicações dos gastos futuros

serão listadas no Relatório Financeiro e Orçamental; estabelecendo que a boa

aplicação do dinheiro era esperada como integração dos serviços com projeto,

melhor alocação dos riscos e o correto incentivo estrutural; e identificou casos

onde a PFI não seria apropriada.

No início da Sessão Parlamentar de 1997 o novo Governo abandonou “a regra do

teste universal” e encarregou Sir Malcolm Bates de rever o sistema da PFI. Como

resultado de aceitar as recomendações da revisão o Governo aboliu o Painel de

Finanças Privadas e substitui-o com um grupo consistindo em dois “braços”.

(a) um braço politico, responsável pelas regras, procedimentos e melhor

prática de governação PFI e PPP juntamente com pessoal especializado

na PFI para orientar os funcionários do setor público; e

(b) um braço com um projeto para aprovar a viabilidade comercial de todos

os projetos significativos antes que o processo de aquisição se iniciasse

(publicando o contrato no Jornal Oficial da União Europeia) e

monitorizando-o (assim como a outros projetos quando o tempo e os

recursos o permitissem) para assegurar o progresso. A Tesouraria

Britânica mais tarde definiu “projeto significativo” como “grande, perfil

elevado, altamente aplicável ou inovador” e o grupo controlou 80

projetos. Os projetos das autoridades locais são assinados no exterior e


24

monitorizados pelo Grupo de Revisão de Projetos, que é apoiado pelo

grupo e também possui representantes do Painel de Projetos Público-

Privados Lda. (os 4 Ps) e um conselheiro do governo local estabelecido

pelas associações locais em abril de 1996.

A revisão de Bates recomendou que os departamentos idóneos deveriam manter-

se responsáveis pelos seus projetos de PFI e que as Unidades de Financiamento

Privadas deveriam fortalecer-se através da experiência apropriada. Como

resultado, o Projeto de Força Operacional não era considerado necessário

indefinidamente e era considerado como tendo dois anos de vida (até finais de

1999).

Políticas governamentais após 1997

Uma vez que o prazo inicial da Força Operacional chegou ao fim, o Governo

anunciou em novembro de 1998 que Sir Malcolm Bates iria conduzir uma

segunda revisão: o anúncio foi feito em março e publicado em julho de 1999. As

suas principais conclusões foram que o apoio aos projetos centralizados era ainda

necessário mas que o Projeto de Força Operacional deveria ser substituído por um

setor conjunto público-privado, subsequentemente denominado Parcerias do

Reino Unido (SRU). O papel das SRU é explicado abaixo com mais detalhe. Os

acordos estatutários das SRU que constam dos Recursos e Orçamentos

Governamentais foram decretados em 2000.

Paralelamente à segunda revisão de Bates, o Governo pediu a Sir Peter Gershon

para examinar as aquisições civis no governo central. Este relatório também foi

publicado em julho de 1999 e recomendou que deveria ser criado um Gabinete de

Comércio Governamental (GCG) dentro da Tesouraria Britânica. A Força

Operacional deveria continuar dentro da GCG mas com um pequeno controlo sob

os projetos.”

O Gabinete de Auditoria Nacional (GAN) também examinou os projetos de PFI e

produziu um número de relatórios que deram lugar aos relatórios correspondentes

pelo Comité de Contas Públicas. Baseado neste trabalho, o PAC produziu um

relatório geral esboçando as suas anteriores recomendações. O GAN também fez

um relatório estabelecendo os fatores a ter em conta em futuras avaliações dos

projetos de PFI; deu-se ênfase especial à obrigação da boa aplicação do dinheiro

em todos os projetos PPP.

Em julho de 1999 a Força Operacional da Tesouraria apontou Arthur Andersen

como consultor para examinar a boa aplicação do dinheiro para os projetos de IPF

onde tinha começado a entrega dos serviços e pagamentos para os mesmos. Para


25

além disso, o Instituto de Pesquisa da Politica Pública lançou uma comissão das

Parcerias Público-Privadas em setembro de 1999, com o relatório a ser publicado

em 2001.

Em março de 2000, o governo restabeleceu políticas para as PPP e PFI num

documento intitulado Parcerias Público-Privadas: uma aproximação do Governo.

Este documento político estipulou os papéis e responsabilidades que o setor

público e privado deviam respeitar no que diz respeito aos contratos de PPP

Aspetos legais – Portugal

Aspetos gerais

A evolução da organização legal das PPP em Portugal é caracterizada pela

superfície casual dos documentos legislativos de acordo com as necessidades

sentidas em cada setor. Tendo em vista o vazio legal ao nível da PPP, o governo

adotou regimes especiais legais para cada projeto (ou conjunto de projetos)

inspirado na concessão de um modelo público tradicional embora introduzindo

procedimentos de negociação tendo em vista a natureza do contrato e

complexidade deste tipo de projetos (T.C., 2008).

Torna-se claro que o lançamento das PPP em Portugal foi inicialmente

prosseguido através do preenchimento de várias necessidades de investimento,

com legislação casuística produzida pelo Governo para atingir diferentes setores,

uma vez que a organização legal aplicada a cada setor e tipos de parceria não

existia. Por exemplo:

A organização legal do programa de concessão que aprovou a construção

de várias autoestradas, com portagens reais e virtuais foi estabelecido em

1997: O Decreto-lei nº 9/97 (concessão de portagens); Decreto-lei nº

267/97 (concessão sem portagens ou SCUTs9).

Para o setor do ambiente (água, saneamento e lixo), a primeira lei relativa

às PPP nasceu em 1993/1994: Decreto-lei nº 372/93 (abre o acesso ao

setor privado): Decreto-lei nº 379/93 (define o regime legal; Decreto-lei

nº 147/2005 (regula o regime legal).

A organização legal que lançou o programa de parceria no setor da saúde

foi apresentada em 2002: Decreto-lei nº 185/2002 (define os princípios e

os instrumentos para estabelecimento de parcerias no setor da saúde). Isto

apoiou o primeiro projeto hospitalar conduzido sob um sistema de PPP.

Para os caminhos de ferro, a organização da legislação foi publicada em

1999.

9 SCUT significa sem custo para o utilizador


26

Entretanto a Organização do Orçamento de Estado publicado em 2001 (Lei nº

91/2001, republicada dentro da Lei nº 48/2004) impôs restrições a despesas

multianuais, de modo a controlar riscos financeiros a longo prazo que os projetos

PPP trouxeram às contas do estado. Outra obrigação resultante desta Lei foi que a

boa aplicação do dinheiro deve ser demonstrada para todos os projetos

conduzidos sob um esquema PPP, isto é, a avaliação da economia, eficiência e

efetividade do contrato da parceria em comparação com o modelo do gasto

público tradicional para fornecer os mesmos objetivos, sem recorrer ao

financiamento e gestão privados (a regra de comparação do setor público).

Linhas gerais

Tendo em conta as principais linhas gerais, a Lei Portuguesa no que diz respeito

às PPP cumpre as diretivas e procedimentos da UE. No entanto, o Decreto-lei nº

86/2003, aplicável a todos os setores económicos (revogado e emendado pelo

Decreto-lei nº 141/2006) estabelece que os objetivos essenciais das PPP são o

aumento da eficiência na atribuição dos recursos públicos e o aumento da

qualidade dos serviços, conduzidos pelo controlo efetivo permitindo uma

evolução permanente dos utilizadores e do parceiro público. Para além disso,

tendo em conta a partilha do risco, estabelece que a sua atribuição deveria derivar

do estabelecimento das melhores capacidades de gestão, e que o contrato deveria

evidenciar a efetiva transferência do risco para o parceiro privado. Assim,

preferencialmente, a entidade pública deve ser responsável por supervisionar e

monitorizar o desenvolvimento do projeto enquanto que a operação, gestão e o

financiamento deve ser atribuído ao parceiro privado.

Além disso, este Decreto-lei define as regras gerais aplicadas à conceção,

preparação, aquisição, construção, operação, monitorização, controlo e

supervisão e projetos conduzidos sob um sistema PPP e define as características

básicas que o relacionamento entre as entidades públicas e privadas devem ter, de

forma a ser considerada uma PPP. Estas características são:

1. Contrato a longo termo (duração mínima de 3 anos);

2. A satisfação de uma necessidade coletiva pelo parceiro privado;

3. A partilha do risco entre as entidades públicas e privadas;

4. Financiamento parcial ou total assegurado pelo parceiro privado (os

contratos PPP devem ser acima do 10 milhões de euros para o capital

público e 25 milhões de investimento total);

5. O parceiro privado deve assumir uma parte substancial ou todos os riscos

nesta fase da operação.


27

De acordo com o mesmo Decreto-lei 141/2006, os contratos PPP podem ser

organizados em dois tipos diferentes: contratuais e institucionais. Os contratos

PPP contratuais incluem diversas formas de associação ou colaboração entre as

necessidades públicas e os investimentos privados. Os contratos assumem formas

de: concessão de trabalhos públicos, concessão de serviços públicos,

fornecimento contínuo e provisão de serviços, gestão e colaboração. Os últimos

acordos aparecem quando o contrato é para a operação de uma instalação já

existente ou infraestrutura que não pertence ao parceiro público. As PPP

institucionalizadas incluem todas as formas de empreendimento conjunto

envolvendo os interessados públicos e privados. Por detrás das linhas gerais,

várias provisões legais foram publicadas em Portugal tendo em conta setores

específicos (ambiente, saúde e transportes); alguns deles publicados depois do

Decreto-lei 141/2006.

Por trás dos principais pontos, foram publicadas, em Portugal, várias provisões

legais tendo em conta setores específicos (ambiente, saúde e transporte); algumas

delas foram publicadas depois do Decreto-lei 141/2006.

O Código dos Contratos Públicos

Para além do ambiente legal estabelecido pelo Decreto-lei nº 141/2006 e os

regulamentos do setor específico, há outra legislação que deve ser tida em conta

quando se lançam projetos PPP nomeadamente a Lei Das Finanças Locais e o

Código dos Contratos Públicos (Decreto-lei nº 18/2008, alterado pela emenda

18A/2008). De facto, os contratos PPP devem ser mantidos através de uma

procuração pública porque envolvem fundos públicos e o parceiro público é

também a entidade eleita. As provisões legais são as resultantes da transposição

das Diretivas da Comunidade Europeia tendo em conta a celebração do contrato

para a água, energia, transportes e serviços postais, assim como as regras normais

de aquisição pública e contratação de trabalhos, serviços e fornecimentos. O

Código dos Contratos Públicos estabelece cinco tipos diferentes de

procedimentos que a autoridade contratante pode selecionar de acordo com o

valor estimado do contrato, o tipo de contrato (trabalho público, concessões, etc.),

a natureza da entidade pública (governo central, municipal, empresa pública, etc.)

ou com condições especiais (contestação de contratos, resultados dos concursos

anteriores, autor da proteção de direitos, etc.), abertura de concursos, concursos

restritos com ou sem publicação prévia do contrato, procedimentos de negociação

e diálogo competitivo.

Durante a fase de execução do projeto sob um sistema de PPP, o Código dos

Contratos Públicos esclarece a dúvida para informar, monitorizar, inquirir,

analisar as alterações do contrato e supervisionar a partilha de benefícios assim

como monitorizar e avaliar o desempenho do parceiro privado. Por detrás deste


28

apertado controlo interno as PPP também foram submetidas ao escrutínio externo

do Tribunal Nacional de Auditoria (TNA) que trouxe poderes (políticos,

jurisdicionais e técnicos) ou a vigilância, monitorização, controlo e auditorias ao

dinheiro público em Portugal

2.3.3 GESTÃO DE PPP NOS ESTADOS MEMBROS DA

UE

A gestão do sistema PPP tem vindo a ser desenvolvido seguindo diferentes vias

dentro dos Estados Membros. Dois casos de estudo são apresentados abaixo:

Reino Unido e Portugal.

Partnerships UK

Partnerships UK (PUK) foi uma nova parceria público-privada que trabalharia

com ambos os setores para encaminhar a solução da fraqueza dos processos de

PFI/PPP. Trabalhando em parceria com o setor público, seria necessário que o

setor público se tornasse um cliente mais efetivo e assegurar o melhor negócio

possível para este setor num programa de financiamento privado. Com efeito, foi

estabelecido que o setor público teria que se destacar “cliente inteligente” nas

suas aptidões.

O objetivo das PUK era entregar uma boa aplicação do dinheiro trabalhando ao

lado do setor público. Para um projeto particular, alinhar-se-ia com o setor

público tentando ter autoridade e injetando uma investigação detalhada de

considerações práticas dentro da decisão de fazer o processo e conduzir a

conclusão dos negócios. Desta forma e tornando possível esta experiência

governamental desenvolvendo o pessoal e os recursos para assistir ao

desenvolvimento dos projetos, ajudaria os departamentos e outros setores

públicos a criar uma melhor forma de procura e oferta de negócios PPP/PFI.

As PUK não têm forma de monopólio ou Mercado garantido mas procuram

ganhar negócios através da sua oferta. O Governo estava confiante de que iria ser

bom ter um setor público e privado idênticos:

Para o setor público, porque as suas atividades seriam aumentar o fluxo

de investimento nas infraestruturas da nação e ajudar o setor público a

atingir uma moeda mais forte nos compradores de negócios de PPP/PFI;

Para o setor privado, porque iria contribuir para a criação de um melhor

fluxo de projetos bem estruturados e trazer uma redução há muito

esperada nos custos, atrasos e incertezas experimentadas pelos

proponentes dos projetos de PFI.


29

Por volta de maio de 2010, mais de 920 projetos foram analisados pela Parceria

do Reino Unido.

Em 2010, o Governo do Reino Unido criou uma segunda unidade, Infraestrutura

Reino Unido cujo papel era fornecer uma nova estratégia focada ao longo de

vários setores. A PUKRU comprometeu a equipa política da Tesouraria e a

Unidade de Infraestrutura Financeira e as capacidades dentro da Parceria Reino

Unido que suportam o fornecimento da maior parte dos programas e projetos. A

PUK aconselha o Governo nas necessidades a longo termo do Reino Unido e

fornece experiência comercial para apoiar a maioria dos projetos e programas.

Isto atravessa toda a rede de infraestruturas e tanto o setor público como o

privado identificam e endereçam uma cláusula transversal. É também responsável

por identificar e atrair novas fontes de investimento do setor privado na

infraestrutura, apoiando a Tesouraria do Estado a dar prioridade aos

investimentos do Governo na infraestrutura e ajudando a construir uma

infraestrutura mais forte e uma capacidade de fornecimento a todo o governo

Parpublica, Portugal

A Parpública é uma Sociedade Gestora de Participações Sociais de capitais

exclusivamente públicos, que se rege pelo estabelecido no Decreto-Lei nº

209/2000, de 2 de setembro, constituindo um instrumento do Estado na atuação

de diversos domínios incluindo a promoção das parcerias público privadas.

Compete à Parpública receber, em nome do Ministro das Finanças, eventuais

notificações dos demais ministérios acerca da preparação e do lançamento de uma

PPP. Constitui-se, posteriormente, uma comissão de acompanhamento de projeto

ou de alteração de projeto, e uma comissão de avaliação de propostas. A

Parpública deve ainda ser notificada, sempre que se efetue qualquer alteração nos

contratos já assinados. Faz ainda o acompanhamento económico-financeiro das

parcerias e apoia o Ministério das Finanças na fiscalização das parcerias já

celebradas.

Inspeção Geral de Finanças (IGF)

A Inspeção-Geral de Finanças – IGF – é um dos principais órgãos portugueses de

controlo interno, regulamentado pelo Decreto-Lei nº 205/2006, de 27 de outubro.

Sua missão é o controle da administração financeira do Estado e o apoio técnico

especializado, de modo a contribuir para a economia, eficácia e eficiência, na

obtenção das receitas e na realização das despesas públicas nacionais e

comunitárias. Tem um papel fundamental no controlo das PPP.


30

Tribunal de Contas (TC)

O Tribunal de Contas português está ligado ao Poder Legislativo e tem a

incumbência de verificar a regularidade das contas do Poder Executivo. É a

Instituição Suprema de Fiscalização e controlo de dinheiros e valores públicos.

Em relação às PPP esta instituição realiza o controlo técnico dos contratos.

Abrange também preocupações ambientais e a qualidade das prestações dos

parceiros privados. O Tribunal de Contas dispõe de amplos poderes político,

jurisdicional e técnico, para a fiscalização, monitorização, controlo e auditoria de

todos os gastos de dinheiros públicos em Portugal. É desafio do TC a verificação

do valor do dinheiro e do custo público comparável (CSP – Comparador do Setor

Público) com o âmbito de demonstrar que um contrato em regime PPP é a

alternativa mais eficiente, face aos meios tradicionais de contratação pública.

GASEPC

A atenção dada pelo Governo Português, em especial com o Setor Empresarial do

Estado, tem proporcionado a criação de condições para a melhoria da eficiência e

da eficácia das empresas do Setor Empresarial do Estado, criando ferramentas de

gestão indispensáveis à obtenção dos objetivos fixados. Neste contexto, urgiu

proceder à criação, no quadro da Direção Geral do Tesouro e Finanças (DGTF),

de uma estrutura vocacionada para o acompanhamento especializado das

empresas públicas, parcerias e concessões. O Governo, nos termos da lei, aprovou

em 21 de setembro de 2007 (desp. Nº 936/07) a constituição de um Gabinete de

Acompanhamento do SEE, das PPP e das Concessões. Entre os objetivos deste

Gabinete destacam-se a intenção de reforçar os mecanismos de disciplina

financeira no âmbito do SEE, das PPP e Concessões; e o acompanhamento mais

eficaz das necessidades de financiamento do SEE.


31

CAPÍTULO 3

VANTAGENS E DESVANTAGENS DO

SISTEMA DE PPP

3.1 CONTEXTO GERAL

A experiência internacional revela que tanto as autoridades públicas como o setor

privado podem beneficiar ao participar nestes projetos conduzidos sob o sistema

PPP. As parcerias inglesas (PUK) afirmam que as PPP são boas tanto para o setor

público como privado, principalmente porque:

para o setor público porque as suas atividades iriam aumentar o fluxo de

investimento na infraestrutura da nação e ajudar o setor público a

conseguir uma maior aplicação para o dinheiro ao comprar um negócio

de PPP/PFI

para o setor privado porque isso iria contribuir para a criação de um

melhor fluxo de projetos bem estruturados e trazer uma muito esperada

redução do custo, atrasos e experiência dos concorrentes dos projetos de

PFI.

As organizações do setor privado operam num ambiente de fluidez e rapidez. Se

não criarem lucros, não sobreviverão. De acordo com a realidade do setor

privado, os espaços de mercado exortam uma disciplina poderosa na gestão e nos

seus funcionários no sentido de maximizar a eficiência e levar total vantagem no

negócio das oportunidades assim que elas aparecem. A aproximação das ofertas

PPP oferecem ao setor privado a oportunidade de encontrar as melhores formas

de entrega de espaços ou serviços solicitados pelo setor público e assegurar uma

boa aplicação do dinheiro para os contribuintes. Comparativamente ao setor

privado, o setor público pode ser menos equipado para desafiar a ineficiência e

atualizar práticas de trabalho e desenvolver aproximações imaginativas para

fornecimento de serviços públicos e gestão dos bens estatais. Para além disso, o

sistema PPP oferece ao setor privado um número de oportunidades de

diversificação e isto nunca pode ser totalmente replicado no setor público uma


32

vez que este tem de gerir a multiplicidade de objetivos políticos e detém um risco

maior de cultura adversa em parte devido ao desejo de salvaguardar o dinheiro

dos contribuintes.

O investimento nas infraestruturas ou provisão dos serviços públicos permite

indiretamente certas vantagens para a parceria em geral, para as pessoas e

empresas: mais bem-estar para as pessoas e os ganhos maiores para os outros,

mais investimento privado e ainda mais benefícios fiscais para o estado. Estes são

claramente, os pontos mais importantes para muitas partes interessadas e serão

ainda discutidos nos capítulos seguintes.

3.2 PARA O SETOR PÚBLICO

As PPP são um elemento necessário para um modelo emergente de governação

efetiva. Atualmente os governos de todo o mundo voltaram-se para o setor

privado para fornecer uma infraestrutura de serviços que foram em tempos

fornecidos pelo setor público. O Livro Verde sobre as Parcerias Público-Privadas

– COM (2004) 327 apresenta fatores que justificam o interesse do governo pelas

PPP:

Tendo em vista as restrições orçamentais que confrontam os Estados

Membros, dá lugar a uma necessidade de fundos privados para o setor

público;

Desejando beneficiar mais na vida pública com o conhecimento e

métodos privados do setor;

É também parte da grande mudança no papel do Estado na economia

movendo-se de operador direto para regulador e controlador.

Os benefícios de um sistema PPP para o setor público são claros: um projeto pode

ganhar em qualidade se o governo consultar o setor privado numa fase prévia

como a melhor forma de atingir um objetivo particular. A opção de uma PPP em

vez dos gastos públicos tradicionais apresenta várias vantagens que em conjunto

asseguram uma boa aplicação do dinheiro para serviços públicos (Marques &

Silva, 2008).


33

3.2.1 GESTÃO DO ORÇAMENTO

A falta de fundos governamentais para fornecer bens infraestruturais e serviços

ou/e as restrições orçamentais foram a principal razão para considerar a opção

PPP para um projeto (Reis, Fortuna, & Mariano, 2009). Durante os períodos de

baixo crescimento, as receitas do setor público são frequentemente insuficientes

para as encomendas caras, necessitando de cortes dolorosos nos gastos ou

aumento de impostos. De acordo com a maioria dos países os governos

consideram as PPP um atrativo extra no mecanismo do orçamento para a

apresentação de serviços de infraestrutura e promoveu-as10

como parte da sua

estratégia. De acordo com esta perspetiva, o setor público assume o papel de

cliente do serviço público usando fundos fornecidos pelo setor privado. Isto

permite o aumento do investimento em infraestruturas sem aumentar a sua dívida

(substituindo as despesas de investimento através das despesas correntes) e como

consequência pode tornar-se uma fonte de receitas para os privados. Ao impor um

limite à necessidade de investimento público, o sistema PPP permite antecipar a

criação de projetos, evitando a necessidade de aguardar a capacidade do

orçamento e libertando recursos que permitirão que outros projetos sejam

lançados e/ou cobram outras despesas. No entanto, a falta de avaliação financeira

do setor público pode não ser considerada a principal razão de decisão de

promoção de um projeto sob um sistema PPP, porque os fundos privados podem

trazer custos adicionais (normalmente o custo do empréstimo é maior para o setor

privado do que para o público) e custos administrativos (para a gestão de regimes

contratuais de PPP). Para além disso, na maioria dos casos, o setor público ainda

suporta a maioria do risco envolvido no projeto e isto pode fazer a PPP menos

eficiente do que o investimento público direto.

3.2.2 MELHOR AFETAÇÃO DO RISCO

A adequada transferência do risco do setor privado é a solução se as PPP

fornecerem alta qualidade e custos efetivos para o Estado e utilizadores. Com a

PPP o Governo solicita a inovação e disciplina do setor privado introduzindo

investidores que colocam o seu próprio capital em risco. Isto é conseguido

permitindo que o setor privado possua bens do Estado ou negócios ou através de

um contrato onde o setor privado suporta o risco financeiro envolvido no

fornecimento de um serviço particular ou outra forma de rendimentos especiais.

10

A este propósito muitos países criaram uma PPP permitindo o ambiente através do

estabelecimento de medidas legais e reguladoras, iniciando reformas no setor, simplificando

procedimentos administrativos e formulando politicas para promover as PPP.


34

No entanto, um sistema PPP não significa necessariamente que o parceiro privado

suporte todos os riscos ou a maior parte dos riscos resultantes da operação. Além

disso, o principal propósito de qualquer PPP é a atribuição do risco do lado em

que há melhores condições para a sua gestão ao menor custo. A divisão justa dos

riscos entre parceiros será feita caso a caso tendo em conta as capacidades das

partes de avaliação, controlo e gestão, minimizando o custo dos riscos tomados.

Quanto menor for o risco transferido para o setor privado mais a operação será

comparada ao investimento público; o maior é o montante, a maior parte da

operação parecerá uma concessão (figura 3.1).

Figura 3.1. Afetação de risco em PPP (from: KPMG International

Cooperative)11

Concluindo, o objetivo de uma PPP não é maximizar o risco da transferência do

setor público para o privado, mas otimizar a partilha de riscos entre as duas

partes. Além disso, a atribuição do risco para o setor privado que sustenta uma

PPP pode fornecer uma grande certeza e previsibilidade em relação ao custo e

qualidade de fornecimento do serviço público. A fase de atribuição do risco é

gerida com grande detalhe noutra secção deste livro.

11

KPMG é uma rede profissional global de empresas que fazem auditorias e serviços

fiscais e de aconselhamento.


35

3.2.3 EXPOSIÇÃO AOS CONHECIMENTOS DOS

PRIVADOS

Os serviços executados através da PPP revelaram vantagens em termos de

qualidade, eficiência e valor quando comparados com outros contratos (Reis,

Fortuna, & Mariano, 2009). Uma PPP é uma ferramenta importante para a

introdução da eficiência do setor privado (não apenas na gestão das atividades

mas também na atual definição de projetos) no desenvolvimento de projetos da

infraestrutura pública e na provisão de serviços públicos e está,

consequentemente, associada à flexibilidade. Adicionalmente, a transferência do

conhecimento tecnológico, operacional e de gestão, do setor privado permite um

melhor valor do dinheiro nos serviços públicos (NASCIO, 2006) (figura.3.2).

Figura 3.2. Exposição aos conhecimentos dos privados (Fonte: o original em inglês)

Outro tema é a competição que estimula a inovação na gestão pública e pode ser

consolidada através da adesão à PPP. Ao expor a provisão dos serviços públicos

para a competitividade dos concursos, a PPP permite que a qualidade e custos


36

deste serviço sejam uma referência em relação aos padrões do mercado, ajudando

a manter o aumento da produtividade na economia como um todo. A competição

também traz inovação e o mais interessante nas PPP são aquelas em que os

proponentes permitem introduzir uma inovação substancial.

A qualidade é outro fator relevante da infraestrutura ou serviço a ser fornecido

pelo esquema de PPP. Se o fornecedor operar num mercado competitivo, as

disciplinas de Mercado irão implicitamente consolidar a maximização da

qualidade; se esta disciplina não existir e não puder ser facilmente introduzida, a

qualidade padrão pode ser reforçada através de regulação ou através de

desempenho exigido no contrato.

Atualmente, a definição de qualidade padrão requerida e a sua reflexão ao nível

do serviço são elementos importantes para assegurar que o serviço requerido é

feito com alta qualidade de forma a satisfazer todas as necessidades identificadas

pelo promotor público. Para Rubens Alves12

, a especificação da qualidade padrão

requerida no contrato de ligação ao nível do serviço são os elementos chave dos

contratos PPP “para assegurar que os serviços contratados sejam fornecidos com

o nível de qualidade necessário para cumprir as necessidades públicas”.

Ao aproveitar assim as disciplinas do setor privado, a PPP pode ajudar a melhorar

a boa aplicação do dinheiro, e assim permitir ao Estado fornecer mais serviços

públicos e aumentar o padrão dentro dos recursos disponíveis. Assim, a qualidade

dos serviços ou infraestruturas fornecidas no âmbito da PPP tende a ser mais

elevada do que a conseguida através de uma aquisição tradicional. Do mesmo

modo, a necessidade de empresas privadas criarem lucro significa que são

compelidas a procurar meios de enaltecer os serviços que oferecem aos seus

clientes e a adaptarem as suas exigências de mudança - caso contrário os clientes

irão para outro lado.

3.2.4 OTIMISAR A CONCEÇÃO E OS CUSTOS NO

CICLO DE VIDA

A questão está diretamente relacionada com o que foi dito no parágrafo anterior.

A inovação do setor privado e a procura de novas oportunidades para desenvolver

negócio lucrativo são incentivos para as empresas privadas tentarem criar novas

ideias que podem levar a aumentar a eficiência; isto, por outro lado, deveria

traduzir-se numa combinação de grande qualidade e serviço significativo de

12 Rubens Teixeira Alves é o diretor da KPMG no Brasil


37

baixo custo, que seria o caso com o investimento público tradicional e a provisão

do governo para os mesmos serviços. Adicionalmente, os incentivos relacionados

com a inovação podem reduzir o custo superado. NZSIF13

afirma que “a

experiência Australiana mostra que, em média, os custos superados em projetos

PPP são 1% do total do custo de projetos comparado com 15% do total do custo

de projeto para projetos não PPP”.

Figura 3.3. Percentagem media para derrapagens de custo em projetos PPP

(Adaptado do NZSIF)

Os contratos a longo prazo induzem as autoridades públicas a pensar mais

estrategicamente acerca dos serviços solicitados, uma vez que é um incentivo

para os fornecedores dos serviços do setor privado considerar os custos a longo

prazo (Tesouraria de SM, 2006). Todo o custo de tempo de vida (não apenas a

conceção e construção mas também a operação e custos de manutenção) de uma

infraestrutura ou serviço devem ser analisadas. Desta forma, a promoção pública

da instituição pode persuadir futuros parceiros privados a atingir o nível de

qualidade com custos razoáveis e isso pode transformar a PPP numa opção que

cria grande eficiência e retorno do investimento.

13 O Fundo da Infraestrutura Social da Nova Zelândia (NZSIF) é um fundo que possibilita aos investidores

neozelandeses participar no desenvolvimento de ativos de infraestruturas sociais através das parcerias público-

privadas.


38

No caso do contrato DBFO, por exemplo, o mesmo fornecedor privado tem de

construir o edifício e, consequentemente, operar o serviço pelo período

contratado. Isto levará à poupança de custos da instalação enquanto mantém

níveis elevados de qualidade porque os custos de manutenção da qualidade do

serviço irão depender diretamente da qualidade conseguida para a instalação

(Camargo, 2004). Isto é lucrativo especialmente para as empresas e, desta forma,

o promotor público não necessita verificar a construção como acontece

frequentemente no contrato tradicional. Ao transferir a responsabilidade para a

provisão dos serviços públicos para o setor privado, o promotor público pode

essencialmente agir como regulador, especialmente nas áreas de planeamento e

desempenho de serviço (verificando se os indicadores da qualidade do serviço são

desenvolvidos convenientemente) em vez de focar na construção e na gestão

diária como era habitual acontecer no modelo tradicional.

3.2.5 PRAZO DOS SERVIÇOS

Outro benefício significativo derivado da PPP é a entrega mais rápida do projeto

do que o habitualmente conseguida através da aquisição tradicional. O setor

privado é normalmente de longe mais hábil que o público no que diz respeito às

atividades de negócio e alguns elementos de fornecimento de serviços, incluindo

a gestão complexa de projetos atempadamente e o orçamento.

A atribuição da responsabilidade da conceção e construção do setor privado,

combinado com a capacidade relacionada com os pagamentos pelos serviços

fornecidos, oferece uma motivação para o setor privado para entregar o projeto

rapidamente para que o fluxo de pagamento possa começar. A motivação permite

a conclusão do trabalho sem atrasos, ou mesmo antes do prazo, satisfazendo

assim o promotor no ponto mais sensível politicamente – a inauguração. De

acordo com os dados publicados no sítio NZSIF na base valor-peso. “os projetos

PPP são entregues 3% antes do prazo comparado com 24% depois do prazo para

projetos não PPP”.


39

Figura 3.4. Média de projetos de PPP entregues (Adaptado do NSZIG)

3.2.6 RESPONSABILIDADE SOCIAL E ECONÓMICA

O feito mais importante é o indispensável investimento na infraestrutura que pode

ser desempenhado assim que for necessário e sem demoras, porque tem como

objetivo satisfazer as necessidades do público, atraindo novos investimentos,

criando novos empregos e estimulando a economia local. Adicionalmente o

público em geral deveria beneficiar das PPP através de uma melhor atribuição

dos impostos, isto é, os benefícios dos ganhos de eficiência efetuados pelo setor

privado deveriam passar até ao último utilizador baixando as taxas (United

Nations, 2000). Devido a estes contratos a longo prazo envolvendo muitos

parceiros públicos e privados, o estabelecimento de projetos num esquema PPP

permite manter os empregos e criar novos. Finalmente, devido às PPP, a

consolidação da atividade económica cria receita fiscal que mais tarde é

redistribuída pelos cidadãos.


40

3.2.7 RESUMO

Resumindo os parágrafos anteriores nos efeitos PPP para o setor público, pode

concluir-se que:

A PPP permite que o setor público toque em disciplinas, incentivos,

aptidões e experiência que o setor privado desenvolveu no curso normal

do seu negócio

A PPP permite realizar o potencial total das pessoas, conhecimento e

bens do setor público

A PPP permite ao setor público fornecer melhor os seus espaços e

serviços através de uma aproximação tradicional e focar-se nas atividades

que são urgentes no seu âmbito de Acão: procurar serviços, reforçar

padrões e proteger o interesse público.

3.3 PARA INVESTIDOES E BANCOS

As entidades envolvidas em financiar um projeto conduzido sob um sistema PPP

excedem o seu saldo original de atividades e agem principalmente como

investidores. O nível de exposição dos investidores é consideravelmente alto,

mesmo que o projeto seja considerado sólido pelos parceiros envolvidos

(públicos e privados) e aptos a criar fundos suficientes para reembolsar e

compensar o capital investido. Consequentemente, apenas as entidades com uma

capacidade financeira com reputação, que procura a diversificação das suas

atividades abraçando uma forte estratégia, seriam capazes de integrar um

consórcio para este tipo de projetos porque devem assegurar sustentabilidade

financeira ao longo da duração do contrato e isto deve ser bastante exigente. No

entanto, a cooperação dos investidores privados com o setor público com o

alcance das PPP também fornece alguns benefícios, que incluem (Nações Unidas,

2000):

Assumindo que o padrão das PPP é apropriadamente estabelecido, os

investidores estarão em posição de investir noutros projetos;

Se o fornecedor privado desempenhar bem as suas funções, estará apto a

trazer retornos atrativos em investimentos iniciais;


41

Os investidores irão beneficiar de estarem envolvidos no projeto em toda

a sua extensão de concessão, realçando a sua experiência em gerir

projetos a longo prazo e aumentando a sua projeção no mercado.

Tendo em vista o acima descrito, antes de embarcar num consórcio PPP, os

investidores privados consideram tipicamente o número de condições e fatores,

tais como estabilidade económica e transparência (Vallilo, 2008). Primeiro,

porque estão conscientes de que este tipo de projetos é atrativo para a sua

estabilidade e transparência, pela oportunidade de negócio que criam, pelo

montante de capital envolvido e porque asseguram retorno apropriado ao capital

investido e nos riscos assumidos. Segundo, porque os investidores dão prioridade

especial aos projetos que mostram uma forte viabilidade e abrangem potencial

desenvolvimento (procura suficiente para criar retorno) e com um grande

compromisso do setor público.

3.3.1 ASSEGURAR RENDIMENTOS

Um requisito para o envolvimento de entidades financeiras num projeto PPP é a

viabilidade financeira do projeto que inclui aceder a todo o custo e tempo

necessários para recuperar o investimento inicial. Assim que o modelo financeiro

do projeto é desenvolvido, as implicações das alternativas financeiras estruturais

e os efeitos das emendas nos valores de outros parâmetros no fluxo financeiro

pode ser também analisado. Obviamente, é importante que não haja alterações

negativas no modelo do negócio desenhado para um período de tempo estipulado

nas cláusulas do contrato (geralmente mais de três décadas, mas pode ser

superior).

3.3.2 ASSEGURAR RETORNO

A relação entre o risco do projeto e o retorno no investimento é a chave para os

investidores e bancos apesar de isso poder mudar durante as fases do projeto.

Antes de mais, as parcerias com baixo retorno de investimento não são atrativas

para os investidores privados porque os riscos que assumem têm de ser medidos

em relação ao retorno esperado sobre o dinheiro investido. Para os projetos

conduzidos sob um sistema PPP, os investidores consideram a taxa de retorno de

um investimento a longo prazo (geralmente 20 a 30 anos) tendo como parceiro o

Governo ou outra entidade pública (parceria com entidades públicas é um risco

que tem que ser cuidadosamente pensada, hoje em dia).

Devido à natureza dos fluxos de dinheiro criados por estes projetos, as entidades

privadas podem suportar relativamente altos níveis de dívida. O nível mais alto de


42

risco para investidores ocorre durante a fase de construção quando há possíveis

atrasos na construção e custos que podem gerar impactos sensíveis nos fluxos de

dinheiro neste tipo de operações que tem tendência para ser relativamente estável

e previsível. E isto pode ter sérias consequências no sucesso financeiro do

projeto.

Durante a fase de construção (pode durar dois ou três anos), os investidores serão

chamados para fornecer uma parte do capital (inicialmente são esperados altos

níveis de dívida). É durante esta fase que os investidores irão requerer um maior

retorno do seu capital para compensar o risco, daí o custo mais elevado de capital

durante esta. Quando a construção está terminada e o fluxo do dinheiro da

operação começa, os riscos do projeto caem substancialmente e é possível aos

patrocinadores refinanciar a baixo custo (UNESCAP, 2008). Tipicamente, os

retornos de equidade para os investidores começam quando o bem é construído e

considerado operacional (isto é apto para o uso) e estendido através da fase

operacional do edifício (pagamentos de concessão pelo promotor público,

distribuição da operação de lucros, retornos públicos de investimento de capital,

etc.) dependendo dos riscos partilhados entre o parceiro público e o privado. Os

dividendos são tipicamente ligados à inflação e podem ser baseados na

“capacidade” (é permitido para uso de acordo com o acordado contratualmente ao

nível dos serviços) ou na sua “procura” (pagamentos relacionados com o uso do

ativo do projeto), dependendo da natureza do projeto.

3.3.3 FONTES DE FINANCIAMENTO DO PROJETO

O financiamento do projeto pode vir desde uma variedade de fontes mas o tipo de

fundos pode ter implicações importantes no custo de todo o projeto, fluxo de

dinheiro, responsabilidade final e direitos nos lucros do projeto e ativos. Estas

fontes incluem: equidade, dívidas e garantias governamentais.

Equidade refere-se ao capital investido pelos patrocinadores do projeto (tal como

o Governo ou autoridades locais); capital fornecido pelo parceiro privado, uma

terceira parte de investidores privados e dinheiro gerado internamente. As dívidas

referentes ao capital emprestado pelos bancos e outras instituições financeiras e

seguradoras ou obrigações vendidas no mercado de capitais como um produto

(Figura 8). Empréstimos fornecidos por bancos nacionais e estrangeiros e outras

instituições financeiras geralmente formam a maior parte da dívida de capital para

os projetos de infraestrutura (UNESCAP, 2008).


43

Figura 3.5. O modelo de financiamento do projeto (Fonte: o original em inglês)

Geralmente o modelo de financiamento escolhido para este tipo de projetos é o

Projeto de Financiamento porque tem várias vantagens quando comparado com

outras propostas de financiamento: capacidade de alto endividamento, melhor

atribuição de riscos entre os parceiros envolvidos, benefícios fiscais, etc. O

Projeto de Financiamento desenvolve-se tipicamente através de um Veículo para

Fins Especiais (VFE) que é uma entidade legal de caráter especial, cujo único

propósito é criar o fluxo de dinheiro para o projeto e para os seus acionistas

(Sousa, 2009).

Geralmente a empresa contratante é criada com capital inicial (equidade) e

dinheiro do empréstimo bancário (primeira dívida) com o qual irá ser usado para

financiar os objetivos propostos para colocar o serviço contratado operacional

(Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, 2007).


44

3.4 PARA OS ADJUDICATÁRIOS

Os projetos conduzidos sob um sistema PPP representam uma oportunidade para

todos os envolvidos na construção, uma vez que oferecem uma vasta gama de

atividades complexas e desafios técnicos e financeiros importantes. Apesar dos

contratos a longo termo como as PPP gerarem potencialmente altos riscos,

permitem a continuação dos trabalhos para os contratantes e geram uma

variedade diversificada de oportunidades. Atualmente estes projetos tendem a ser

vastos apesar de requererem longos períodos de construção das empresas.

Adicionalmente, as atividades operacionais e de manutenção deste projeto

abrangem uma variedade de tarefas nas quais os contratantes se poderão

possivelmente empenhar, contribuindo para a diversificação das suas atividades

correntes.

O contratante PPP é a entidade responsável pelo desenvolvimento e entrega do

projeto de acordo com os termos especificados pela autoridade pública. Isto pode

ser obtido diretamente pelo contratante PPP ou indiretamente por terceiros. O

contratante pode ser uma empresa existente ou um Empresa para Fins Especiais

(EFE), particularmente quando a PPP é estruturada sob um esquema de projeto

financeiro, como acima referido. Uma EFE é um consórcio de empresas atuando

como acionistas (tais como construtoras, bancos, conselheiros, contratantes

especializados ou prestadores de serviços) especialmente talhados para

desenvolver o projeto. Sendo assim, neste caso, o contratante deve fiscalizar a

construção cuidadosamente de forma a assegurar que o interesse particular de

cada acionista individual não prevalece acima do projeto como um todo

(Conferência Europeia dos Diretores de Estradas, 2009). A figura 9 mostra uma

típica organização EFE para um projeto de infraestrutura.


45

Figura 3.6. Agentes em modelos de PPP (Adaptado de « Conference

Europeenne des Directeurs des Routes, 2009 »)

3.4.1 MOTIVAÇÃO PARA CONTRATOS DE PPP

Um contrato PPP pode ser bastante desafiador para o setor privado e oferece um

número de potenciais benefícios como os abaixo apresentados

Alargamento do mercado

O sistema PPP permite que os investimentos privados sejam desempenhados em

setores que são tradicionalmente desempenhados pelo setor público (Mu, 2008).

Assim, para os contratantes as PPP são a melhor forma de aumentar os

investimentos através da oportunidade de negócio nas áreas correntes permitindo

aos construtores privados construir projetos de infraestruturas públicas ou

fornecer serviços que, na forma tradicional, não seria possível. Deste modo, as

empresas de construção estabelecem uma longa e sólida relação com o setor

público que se tornará um cliente privilegiado.

Criação de emprego

As PPP são alavancas para a criação de empregos no setor privado. O sistema

PPP é especialmente trabalhado para o provimento e operações de grande

projetos de infraestrutura envolvendo o compromisso dos contratantes para médio

e longo prazo. Isto estimula a criação de emprego para assegurar as exigências do


46

projeto e a manutenção destes empregos ao longo do contrato. Isto aplica-se à

fase da construção mas é especialmente relevante durante a fase da operação que

pode espalhar-se por várias décadas.

Cooperação (clientes & empresas contratadas)

A principal vantagem competitiva das PPP para as empresas de construção é a

possibilidade de aumentar a interação com os clientes. Isto pode ser conseguido

no âmbito da parceria entre o parceiro público e o privado concedido pelo sistema

PPP e pode ser mais desenvolvido através de redes de cooperação entre si com

vista a explorar o potencial da transferência de conhecimento (Reis, Fortuna, &

Mariano, 2009). Assim, sempre que o setor público decidir quais as áreas com

falta de investimento contribui com o conhecimento obtido no passado com

investimentos similares e procura as capacidades, o trabalho qualificado e a

inovação do setor privado para melhor resolver as suas necessidades. No entanto,

os contratantes não têm apenas a capacidade de influenciar diretamente a

execução do projeto (por exemplo, encontrando as melhores soluções,

introduzindo produtos inovadores e tecnologias), mas também de explorar

potenciais áreas de interesse comum

Maximisar investimentos

Um conceito inerente para cada PPP é a transferência de parte do risco para o

setor privado, o que implica que o parceiro público abstenha de definir o requisito

necessário (de recursos, de processos, etc.) para desenvolver o projeto, mas

focando-se apenas na definição dos resultados esperados e no nível de qualidade

pretendido. Essencialmente, isto é uma abordagem focada nas saídas e não nas

entradas (Marques & Silva, 2008).

O contratante pode beneficiar bastante de um plano de trabalho adequado para

desempenhar (começando pelo estudo preliminar, através de projetos detalhados

e da fase da construção) e o uso da tecnologia que minimiza os custos da

construção e aumenta o projeto de qualidade porque reduz o montante de

investimento inicial, aumenta os lucros, aumenta os resultados operacionais e

beneficia a engenharia financeira do projeto, ao mesmo tempo que isso contribui

para a satisfação do cliente (Camargo, 2004). Alternativamente, o contratante

pode desenvolver o projeto com uma construção a baixo custo mas com pouca

qualidade (ex. usando materiais de baixa qualidade). Mais tarde, isto irá revelar-

se uma má opção porque um contratante sob um sistema PPP terá de operar e

manter a construção durante o período do contrato e possivelmente incorrer em

eventuais custos para a desempenhar de acordo com os padrões definidos pelo


47

promotor público. No entanto, as empresas consideram a PPP apenas uma forma

de conseguir novos contratos com altas margens de lucros para fazer face a

longos períodos de problemas sérios.

Deve sublinhar-se que algum montante de lucro para os contratantes é quase

assegurado na maioria dos modelos PPP. Por exemplo, de acordo com a lei

portuguesa (Decreto-lei nº 141/2006, art.º 6º, alínea c), a adoção de um sistema

PPP deve assegurar vantagens para o parceiro público (que deve estar confirmado

no Comparador do Setor Público) e “apresentar aos parceiros privados a

expectativa de obter uma compensação adequada pelos montantes investidos e

pelos riscos enfrentados”. Ademais, de acordo com o Observatório Permanente

da Justiça Portuguesa, a adoção de um sistema PPP pode assegurar lucros durante

bastante tempo, uma vez que um contrato PPP dura tipicamente 30 anos ou mais

(especialmente no caso das concessões) e pode criar margens de lucro superiores

a 6% ou até 15%, dependendo dos projetos.

3.4.2 ACEITAR E GERIR RISCOS DE CONSTRUÇÃO

Quando os contratantes consideram participar numa PPP, enfrentam novos riscos

e novas oportunidades. Dependendo do tipo de contrato PPP, é importante que o

contratante aceda tanto aos riscos típicos como atípicos da construção (tais como

os requisitos dos contratos de manutenção a longo prazo) e trabalhar para reduzir

os riscos. No entanto, os contratantes deveriam saber os riscos assumidos e

exatamente para quem estão a trabalhar.

Mas é essencial que os contratantes envolvam seguradoras experientes, agentes

de ligação, conselhos e banqueiros para ajudar na compreensão do risco potencial

de algumas PPP. À medida que os ativos aumentam em escala e complexidade,

mais os proprietários das infraestruturas querem trabalhar com um parceiro de

confiança a quem possam entregar as soluções mais completas. Como

mencionado previamente, as PPP permitem ao setor público a solução para

atingir os seus propósitos, no que diz respeito à qualidade das infraestruturas,

tendo como suporte o setor privado com o seu conhecimento e capacidades de

desenvolvimento. A grande construção e as empresas de engenharia possuem o

melhor pessoal, acumulando conhecimento e experiência que fazem deles os

melhores parceiros para aceitar e gerir os riscos da construção. No entanto, para

além de terem a capacidade para aceitar e gerir os riscos da construção, as

empresas de construção também têm a capacidade de verificar estudos

conceptuais e conduzir estudos complementares para otimizar as entregas na base

de uma vida inteira. Mas é essencial que os contratantes envolvam seguradoras,


48

agentes de ligação, conselhos e banqueiros para ajudar na compreensão do risco

potencial de algumas PPP.

3.4.3 PARA OS OPERADORES

A questão da PPP torna o contratante responsável pela entrega do serviço. O

operador pode ser o contratante da PPP diretamente ou através de terceiros

selecionados para aquele propósito. Se o projeto é desenvolvido por uma EFE,

então o operador poder ser um acionista do contratante. Na maioria dos casos, um

conhecimento específico (conhecimento de mercado ou técnico) é requerido para

a operação apesar de ser quase sempre escolhida uma empresa independente do

contratante da PPP (Conferência Europeia dos Diretores de Estradas, 2009). No

entanto, é necessário um contrato específico entre o promotor público e o

operador privado onde o operador se torna responsável pela total entrega dos

serviços de acordo com os objetivos da infraestrutura ou serviço, incluindo a

gestão, operação e reabilitação. O promotor público é responsável por estabelecer

normas para o desempenho e assegurar que o operador as conheça.

Os operadores do setor privado entram num investimento ou oportunidade de

contrato com o objetivo claro de maximizar os lucros. Por exemplo, no setor

rodoviário, a atribuição de um bem operacional para as companhias privadas

(nomeadamente contratantes) permite-lhes obter lucros através da cobrança de

portagens e é uma oportunidade para os agentes privados amplificarem o seu

campo de mercado, para investir e criar benefícios. Geralmente, os contratos da

concessão de operação são para 20-30 anos que é muitas vezes suficiente para o

operador recuperar o capital investido e obter um retorno apropriado acima do

ciclo de concessão.

O sistema PPP assume que os operadores irão reconhecer que o setor público é o

seu principal parceiro de negócio. Atualmente, os promotores públicos esperam

que os operadores privados atuem sob um sistema PPP que contribuirá para a

preocupação pública de valor agregado e eficiência para o serviço ou

fornecimento de infraestruturas, através da provisão de equipamentos e

tecnologia moderna que podem conduzir a instalações mais competitivas,

eficientes, atrativas e profícuas, preenchendo, por conseguinte, as necessidades do

utilizador e a missão do Estado. Sob um sistema PPP, o operador não será pago se

os objetivos não forem desempenhados de acordo com a qualidade contratada

(figura 10). O trabalho do operador é regulado e controlado pelo promotor

público ou pelos seus agentes e o desempenho da operação pode ser fiscalizada

em relação ao desempenho dos objetivos do contrato da PPP.


49

Figura 3.7. Os pagamentos da PPP durante a fase de operação (fonte:

KPMG International Cooperative)

Um dos principais benefícios sociais de um contrato PPP é a criação de emprego,

especialmente durante a etapa de operação do contrato. Atualmente, a PPP

também contribui para um número considerável de empregos diretos em vários

países devido à sua elevada difusão através do mundo. Consequentemente, as

PPP são reconhecidas por muitas pessoas por causa da oportunidade de carreira

que geram. Olhando para a parceria de uma perspetiva ganhador-ganhador, as

PPP são também oportunidades para reforçar a responsabilidade social do

operador (ASCENDI). Atualmente, os operadores devem fazer um esforço para

acrescentar valor ao negócio e às infraestruturas que gerem e isso irá passar para

a propriedade pública no fim do contrato. Isto significa trabalhar para que o valor

do negócio aumente em relação ao primeiro investimento. Quanto mais valor

criarem, mais valor irão passar às gerações vindouras.


50

CAPÍTULO 4

DISTRIBUIÇÃO DE RISCOS E GESTÃO

NUMA PPP

4.1 OBJETIVO

De acordo com a Comissão Europeia, um risco é definido como qualquer fator,

evento ou influência que ameaça a bem sucedida realização do projeto em termos

de tempo, custo e qualidade (Mu, 2008). Todas as organizações que conduzem

um projeto enfrentam o risco de os resultados atuais divergirem dos planeados.

Na verdade, é impossível eliminar todos os riscos de um projeto mesmo num

pequeno projeto (Santos, 2006). Os riscos resultam de uma incerteza sobre o

futuro mas também de uma informação imprecisa sobre as condições existentes e

sobre a falha de sistemas concebidos para conter ou controlar o risco. Assim,

todas as entidades envolvidas no projeto devem olhar para o risco como uma

variável que está sempre presente nas suas atividades diárias, incluindo as suas

decisões, e encontrar soluções para a sua correta gestão se não puder ser

eliminado.

Nenhum outro campo tem tão forte influência no sucesso de planeamento e

execução de um projeto conduzido sob um projeto PPP do que a identificação do

risco, avaliação, atribuição e controlo (Leidel & Alfen, 2009). As experiências em

projetos-piloto desempenhadas através das PPP mostram que há melhoramentos

quando se efetua antecipadamente o reconhecimento e a avaliação dos fatores de

risco, permitindo à equipa do projeto maximizar a boa aplicação do dinheiro do

projeto (Leidel & Alfen, 2009).

As principais características do modelo PPP são as transferências de

responsabilidades, incluindo riscos, entre as entidades envolvidas na parceria.

Neste processo importa identificar a parte melhor preparada para tratar dos riscos

identificados e estabelecer claramente que parte as irá eventualmente gerir. Isto


51

envolve frequentemente a transferência da maioria dos riscos do parceiro público

para o parceiro privado a custos razoáveis.

Além das etapas do processo de gestão do risco, esta secção também explora os

riscos no ciclo de vida do projeto.

4.2 ABORDAGEM Á GESTÃO DO RISCO

EM PPP

Essencialmente, a gestão do risco é um processo que acompanha o projeto desde

o início através da conceção, execução, operação e encerramento. É um conjunto

de processos que inclui a identificação, avaliação, atribuição, mitigação e

monitorização e controlo (Parcerias Victória, 2011) (figura 11) e pretende

aumentar a probabilidade e impacto de acontecimentos positivos e diminuir a

probabilidade e impacto de acontecimentos negativos através da vida do projeto

(Guia PMBOK, 4ª. Edição). A documentação de orientação PPP disponível que

trata particularmente das condições políticas e legais, condições económicas,

condições sociais e relações realça a importância da identificação e gestão do

alerta de risco.


52

Figura 4.1. Processo de gestão do risco em PPP (Leidel & Alfen, 2009)

A identificação e a avaliação de riscos são uma das etapas mais importantes num

contrato PPP. Este processo inclui a análise cuidadosa de todas as fontes de risco

pela perspetiva de todas as partes envolvidas no projeto. Existem várias

ferramentas14 adequadas para a identificação do risco, entre as quais prevalecem

as listas de controlo. No entanto, devido à singularidade e complexidade dos

14 Informação acerca das ferramentas disponíveis para a avaliação do risco pode ser

encontrada Projeto Definitivo da Norma Internacional IEC/FDIS – Gestão do Risco: Técnicas de

avaliação do risco.


53

projetos normalmente conduzidos por um esquema PPP, os novos riscos não se

encontram nas listas de controlo, pelo que alguns autores recomendam vivamente

a consideração detalhada dos riscos através de pessoal experiente15

e durante as

sessões de “brainstorming” (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).

Consequentemente, não admira que as organizações envolvidas num sistema PPP

procurem contratar peritos na avaliação do risco. Outro método atualmente

utilizado na identificação do risco consiste no desenvolvimento de um catálogo

de risco que permita uma melhor compreensão dos interessados SPV.

Os modelos conceptuais para a atribuição e gestão do risco relacionam-se com os

riscos de nível macro, médio e micro nos quais se podem utilizar as atribuições

qualitativas e quantitativas.

Os riscos macro, incidem nos riscos a um nível de estado nacional ou

industrial, e nos riscos naturais (por exemplo, ecológicos, políticos,

económicos, sociais, ambientais, etc.);

Os riscos médios, representam o problema da implementação das PPP,

envolvendo questões ao nível de projeto (por exemplo, seleção,

financiamento, conceção, construção, técnica, operação);

Os riscos micro, representam os riscos encontrados nas relações do

interessado formados no processo de aprovisionamento (por exemplo,

serviços públicos versus lucro privado).

A avaliação do risco envolve a identificação do mesmo, a determinação da

possibilidade (ou probabilidade) de ocorrência e a estimativa do impacto de cada

risco no projeto (tal como no programa, custo, qualidade ou desempenho) perante

as hipóteses de tal risco se materializar. No entanto, muitos riscos são difíceis de

quantificar em termos de probabilidade uma vez que não existe informação

suficiente16

ou simplesmente porque não se encontra disponível (Akintoye, Beck,

& Hardcastle, 2003). Na prática, os riscos conhecidos são avaliados inicialmente,

mas os que não são conhecidos só são avaliados quando ocorre algo negativo

(que infelizmente pode ter consequências catastróficas). Devido à grande

variedade de riscos nos projetos conduzidos num sistema PPP e ao típico

programa apertado para negociações apenas se prepara a maior área de riscos, isto

é, os que envolvem as mais sérias consequências ou têm a mais elevada

probabilidade de ocorrência ou uma combinação das anteriores. Akintoye et al.

15 A experiência com projetos semelhantes permite obviamente uma melhor identificação do

risco e encontrar as melhores soluções para as gerir.

16 Akintoye et al. (2003) justificam através do exemplo inglês, que enquanto a maioria dos

contratos PFI não estiverem terminados, é impossível obter dados adequados para a avaliação

concisa do desempenho futuro de contratos PFI.


54

(2003) afirmam que, para a eficiente gestão temporal, deve prestar-se atenção aos

riscos com a mais elevada probabilidade e impacto, não menosprezando os riscos

menos influentes, mas isto pode ser difícil de conseguir. Têm sido utilizados

vários procedimentos e técnicas para controlar e minimizar o impacto do risco em

projetos conduzidos num sistema PPP, tal como resumido na Tabela 4.1.:

Tabela 4.1. Procedimentos e técnicas para minimizar os impactos do risco

(Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003, p. 172)

Procedimentos

e técnicas

Descrição/Benefícios

Guia de normalização

As normas de risco básicas (aplicáveis a uma vasta

variedade de setores de mercado) que também

podem ser utilizadas na sondagem de atribuição do

risco em contratos PPP.

Diretrizes sectoriais

Permite avaliar se um projeto específico tem

características especiais e se as normas de risco

devem ser adaptadas para se coadunarem com o

mesmo.

Projetos piloto

Do mesmo modo, um projeto piloto pode ser

utilizado para se testar se um novo setor é adequado

para financiamento privado e avaliar quaisquer

características especiais.

Sondagem de Mercado

A sondagem de mercado pode ser utilizada para

testar a reação do setor privado a riscos novos ou

invulgares.

Diligência

Ajudar uma autoridade a identificar quaisquer

características obstáculos e riscos específicos do

projeto, (matriz do risco).

Outras técnicas

Outras técnicas (por exemplo, conceção flexível,

utilização de conceções padrão, duração do projeto

flexível) para controlar e minimizar a exposição aos

riscos do projeto.

Não é provável que todos os riscos sejam totalmente eliminados através de um

processo de gestão do risco, mas a exposição do risco pode ser reduzida até um

nível aceitável (Leidel & Alfen, 2009) através da utilização de ferramentas para a

mitigação do risco do projeto e/ou adoção de medidas específicas para a

distribuição do risco entre os interessados do projeto (em função da perceção do

risco e de acordo com a função e experiência de cada interessado nesse tipo

particular de projeto). De qualquer modo, as organizações contratantes devem


55

esforçar-se por mitigar os riscos (especialmente as mais importantes), visto que se

se materializarem podem provocar consequências inconvenientes (e mesmo

dramáticas). Ademais, isto resultaria certamente numa má imagem para as

organizações envolvidas no projeto, colocando em risco os seus créditos e

evitando possivelmente a aquisição de futuros projetos (Akintoye, Beck, &

Hardcastle, 2003).

A gestão do risco é um processo incompleto, pelo que é necessário rever

regularmente se algo foi alterado, o que pode ter impacto nas questões do risco

que foram identificadas. É o processo de implementar os planos de resposta ao

risco (estratégias de mitigação do risco), perseguindo riscos identificados,

identificando novos riscos e avaliando a eficácia do processo do risco através da

duração do projeto. Este processo acontece em cada etapa da gestão do risco.

Todos os procedimentos e estratégias da gestão do risco, envolvendo as etapas

previamente mencionadas, devem ser documentados no Plano de Execução de

Projeto (PEP)17

17 O Plano de Execução do Projeto (PEP) é um documento de gestão dinâmico que regista a

estratégia do projeto, organização, procedimentos de controlo e responsabilidades. É atualizado

regularmente durante a duração do projeto e usado por todas as partes, quer como um meio de

comunicação, quer como uma ferramenta de medição de controlo e de desempenho.


56

CAPÍTULO 5

RISCOS ESPECÍFICOS DE PPP

5.1 RISCOS EM DIFERENTES ESTÁDIOS

DAS PPP

Todos os projetos em todos os setores envolvem riscos. Acontecem de várias

formas e dependem frequentemente das características de um dado projeto. Nos

projetos conduzidos num sistema PPP, a maioria dos riscos específicos incorridos

derivam da complexidade da disposição da PPP. Isto deve-se especialmente à

documentação excessiva, ao método de financiamento, taxas, subcontratos, entre

outros detalhes técnicos (Grimsey & Lewis, 2000). Além disso, isto leva a uma

maior exposição ao risco para todas as partes envolvidas que têm de lidar com

muitas questões de risco desde a etapa inicial do projeto, uma vez que a presença

de alguns destes riscos pode impedir a concretização dos objetivos do projeto

(Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).

Um projeto típico conduzido sob um sistema PPP inclui um conjunto extensivo

de atividades que acontecem em determinadas fases. Todo o processo de

desenvolvimento de projeto é uma tentativa complexa, demorada e dispendiosa

(Padiyar, Shankar, & Varma), pelo que é necessário adotar uma abordagem

adequada de gestão do risco para lidar com a mesma. Todos os participantes

devem olhar para os riscos nas diferentes fases do projeto e refletir acerca da

abordagem da gestão do risco, possíveis estratégias para a mitigação do risco, que

permanecerão para a monitorização e gestão de riscos e assim sucessivamente.

Isto significa essencialmente criar um ciclo de gestão do risco abrangendo todas

as etapas de desenvolvimento do projeto na PPP.

Conforme previamente mencionado, o principal objetivo da PPP é a provisão de

infraestruturas e serviços públicos, pelo setor público. São projetos

particularmente sujeitos aos riscos devido à sua magnitude e complexidade, e aos


57

seus elevados custos iniciais, elevada irreversibilidade (custos não recuperáveis) e

elevada durabilidade de bens criados (Checherita & Gifford, 2007). A

complexidade do projeto deve-se ao facto de envolver vários interessados com

diferentes objetivos e restrições e que têm de lidar com muitas questões de risco

em termos de políticas e regulamentos, documentação, financiamento, taxas,

detalhes técnicos, subacordos, interfaces, etc., começando desde logo na etapa

inicial do projeto. É importante analisar o projeto durante um período de 25 a 30

anos, se os riscos forem adequadamente avaliados e atribuídos (Leidel & Alfen,

2009).

Figura 5.1. Fontes de risco em PPP (Padiyar, Shankar, & Varma)

A Norma da Matriz do Risco, desenvolvida pelo Departamento Financeiro

irlandês identifica o risco em sete títulos; Planeamento, Conceção, Construção,

Funcionamento, Pedido, Financeiro e Legislativo. Leidel & Alfen (2009) dividem

um projeto conduzido num sistema PPP nas seguintes etapas: Preparação &

Conceção, Concurso e Adjudicação, Construção, Funcionamento e Manutenção.

As seguintes secções passam por estas etapas analisando os riscos nas mesmas.


58

5.2 PREPARAÇÃO E CONCEÇÃO

As tarefas iniciais no processo PPP são fornecer os decisores com todas as

informações pertinentes (objetivos e estratégias para o projeto, nomeação da

equipa do projeto, identificação das partes interessadas e das autoridades,

verificação das aprovações externas e dos orçamentos) necessárias à realização

do projeto. O objetivo da etapa inicial também é o de determinar uma lista de

proponentes pré-qualificados.

Determinados riscos genéricos interligados com o processo de planeamento são

identificados no início do ciclo de vida do projeto. Estes incluem não só a própria

permissão do planeamento (deve ser incluído no PEP), mas também várias

questões relacionadas com as consequências da decisão de planeamento, tempo e

custos, consulta pública, compra de terras, avaliação do impacto ambiental,

licenças e autorizações, e sucessivamente. Nesta fase, o nível de negociações é

intenso e complexo; a permissão de planeamento pode ser difícil de obter e o

projeto pode não ser finalizado antes do trabalho começar (Davies, 2006). A

necessidade de preencher todas as questões acima mencionadas prolonga a data

de início da construção. Por essa razão, a maioria das vezes, a celebração da

parceria é ainda discutida.

A permissão de planeamento deve ser obtida antes do processo poder prosseguir

completamente. Os riscos associados com a aprovação do planeamento e questões

relacionadas geralmente pertencem ao setor público. Em algumas ocorrências,

particularmente no setor do transporte, o promotor público pode usar a

autorização estatutária evitando, assim, a necessidade da permissão de

planeamento, impedindo, consequentemente, a ocorrência deste risco18

. De modo

a consegui-lo, o promotor público deve identificar na fase de exequibilidade

quaisquer aprovações que possam ser obtidas antes da conceção detalhada para a

finalização do projeto (por exemplo, quaisquer rezonamentos e consentimentos

para uso da terra).

No tocante aos riscos de licenciamento (incluindo licenças ambientais e licenças

de autoridade local), estes podem aumentar substancialmente o custo total do

projeto (Monteiro, 2007) se não forem dirigidas antes do contrato. Quando a

aquisição de autoridade for uma autoridade local, deve existir uma separação

18 O processo de planeamento nem sempre é concebido para os projetos de PPP e muitas

vezes pode ser completamente lento e ter determinados resultados. Portanto, é importante para o

setor público administrar isto dentro da matriz do risco.


59

suficiente e razoável entre as funções da autoridade local e da autoridade de

planeamento para antecipar qualquer contestação de futura revisão judicial com

base no conflito de interesses.

Os riscos sociais também podem ter um impacto na aquisição de permissão de

planeamento. A questão de interesse público é rigorosamente dirigida durante a

etapa de pré-concurso do projeto. Se for preciso adquirir um local para a

condução do projeto e a negociação com os proprietários das terras não for bem

sucedida, pode ser dado às autoridades públicas o poder de adquirir a terra

compulsoriamente em algumas circunstâncias. Os projetos conduzidos num

sistema PPP devem ser verificados no sentido de o interesse público19

poder ser

protegido satisfatoriamente (Partnerships Victoria, 2001). Se as pessoas tiverem

de ser desmobilizadas e compensadas, então pode atrasar-se a permissão de

planeamento de segurança.

Embora seja normalmente um risco de setor público fornecer a terra para o

projeto, em algumas circunstâncias é possível transferir o risco para o setor

público, por exemplo, tornando-o uma exigência do concurso. Quando o setor

privado assume o risco de planeamento, a agência pública deve assegurar a boa

aplicação do dinheiro. No contexto de excessos, os fornecedores do

financiamento do setor privado geralmente exigem a prévia aprovação para a

celebração do contrato.

Os riscos associados à Avaliação do Impacto Ambiental e à aquisição de Terreno

geralmente pertencem ao setor público, como os que derivam da consultadoria

pública e dos interessados (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).

5.3 CONCURSO E CEONCESSÃO

O principal objetivo desta etapa é o de selecionar um proponente que ofereça a

melhor oferta e que entregará a infraestrutura ou serviço exigido nos padrões

19 A proteção de direitos comunitários (incluindo direitos legais através de processos de

planeamento e de recursos); proteção de direitos públicos (de acesso à instalação, saúde e

segurança, e acesso à informação); e proteção dos direitos dos consumidores (incluindo privacidade,

acesso para grupos desfavorecidos e direitos dos consumidores)


60

estabelecidos, e dentro do orçamento e termos do contrato acordado. Uma

questão importante durante a etapa de contratação é a previsão do pedido do

serviço ou infraestrutura a contratar durante o ciclo de vida do contrato, uma vez

que esta será uma das fontes básicas de dados para a estimativa de receitas futuras

e compensações à concessionária. Assim, até onde o risco de pedido pode ser

compartilhado entre os setores público e privado é uma parte do valor para a

equação monetária. Nos anteriores esquemas PFI no Reino Unido, isto era uma

questão séria, mas mais recentemente o setor público tende a suportar o risco,

pelo que o setor privado está menos preocupado com o nível de utilização dos

serviços (por exemplo, a exigência de tráfego numa autoestrada). No entanto, a

responsabilidade desse risco pode recair sobre o parceiro privado. Por exemplo,

nos contratos PPP com empresas privadas especialistas (por exemplo, um

contrato de gestão de resíduos), embora o cliente público preveja uma estimativa

preliminar de um pedido, a responsabilidade final pode recair sobre o contratante

privado, devido às especificidades do projeto. No entanto, nos projetos de

infraestruturas de estradas o risco do pedido não pode ser integralmente

transferido para o setor privado, visto que os fatores de exigência determinantes

estão para além do controlo privado.

5.4 CONCEÇÃO E CONSTRUÇÃO

Em primeiro lugar, deve prestar-se atenção ao facto de a elaboração do esquema

do projeto (etapa de esquema ou etapa de conceção) num contrato PPP estar do

lado do parceiro privado, contrariamente à abordagem da aquisição tradicional,

na qual o contratante deve implementar o esquema do projeto desenvolvido pela

entidade pública. Os riscos da conceção devem, obviamente, ser avaliados

durante a etapa do esquema mas isto pode tornar-se num desafio para o

contratante, uma vez que as especificações podem não ser completamente

fornecidas e as entradas inovadoras são fortemente encorajadas pelo cliente

(Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). Neste contexto, os riscos de esquema

compreendem basicamente atrasos, elaboração de documentos incompletos e falta

de cumprimento das exigências do cliente (que se traduzem no aumento dos

custos de investimento para o contratante e numa manutenção mais frequente

durante a etapa de funcionamento). Mesmo que não tenha havido controlo do

parceiro público na entrega do esquema, as consequências de um mau esquema

(atrasos, erros esquemáticos, falhas ou falta de cumprimento das exigências do


61

cliente) normalmente recaem nos riscos apresentados pelo parceiro privado

(Franco, 2007). No entanto, os riscos para a especificação inicial inadequada ou

incorreta ou alteração nas exigências após o contrato/concessão pertencem ao

setor público. Em alguns projetos, a autoridade pública pode não poder

especificar as exigências exatas na etapa de contrato ou na etapa de concessão.

Nestas circunstâncias, a partilha de risco tende a ser negociada entre as partes

envolvidas.

Ademais, no caso de infraestruturas que utilizam rapidamente tecnologias de

evolução, existe o risco de obsolescência no período de contrato ou após

realização, uma vez que as disposições das PPP aplicam-se tipicamente a projetos

de longa duração (25 a 30 anos). Por conseguinte, o projeto deve considerar a

flexibilidade de uso futuro, isto é, um projeto “à prova de futuro”.

Os riscos de construção abrangem eminentes ocorrências tais como atrasos na

entrega, desrespeito pelas normas especificadas, custos adicionais (por exemplo,

matérias-primas e custos de mão de obra adicionais), deficiência técnica,

aceitação, efeitos negativos externos (interrupções na construção devido a

queixas de ruído, litígios com residentes locais, e sucessivamente), materiais com

defeito, interrupção de energia elétrica, litígios laborais, alterações de esquema e

interrupção da obra pelos elementos. Os custos excedentes são muito comuns na

fase de construção e existem várias razões para isto ocorrer tais como, por

exemplo, alterações de projeto (devido às alterações do esquema ou a pedido do

cliente).

Quando existem excedentes de custo, a exequibilidade financeira da conceção

pode ser prejudicada. O risco de construção é quase sempre atribuído à parte

privada que, por sua vez, é suscetível de incluir fortes incentivos à finalização

atempada da obra no seu contrato de construção. No entanto, se a especificação

inicial for incorreta ou inadequada, ou se existirem variações na especificação,

quaisquer riscos de construção que surjam terão de ser analisados e atribuídos de

acordos com os termos do acordo.

Como acontece na indústria da construção, os riscos relacionados com a

construção são normalmente transferidos para o fundo da cadeia para os

empreiteiros. No entanto, quando a responsabilidade está a ser passada pela

empresa de projeto, pode ser necessário um mecanismo adicional para a dividir

entre os empreiteiros. Isso pode ser resolvido num acordo interface entre os

empreiteiros.

Num projeto PFI, estas são habitualmente disposições "equivalentes ao relevo do

projeto" nos subcontratos, que procuram corresponder às reivindicações dos

empreiteiros contra a empresa do projeto com reivindicações equivalentes da


62

empresa do projeto contra a autoridade do setor público. No entanto, num caso

recente, o Tribunal sustentou que segundo a legislação inglesa, um empreiteiro de

construção não poderia ser impedido de mencionar litígios imediatamente após

adjudicação e que determinadas disposições “equivalentes ao relevo do projeto”

no contrato de construção em questão foram ineficazes. Embora o potencial de

desencontro entre as decisões no subcontrato e níveis de acordo seja capaz de ser

mitigado pelo uso destas disposições “equivalentes ao relevo do projeto”, as

legislações contribuem para o perigo de decisões inconsistentes uma vez que são

exigidos subcontratos para permitir que os litígios sejam mencionados na

adjudicação enquanto os acordos de projeto PPP/PFI são isentos desta exigência.

5.5 OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO

Num sistema PPP, o contratante assume a responsabilidade por danos causados

quer pela débil execução, quer pelo funcionamento deficiente da infraestrutura.

Por conseguinte, a gestão das instalações é crucial nos sistemas PPP, pelo que

deve ser cuidadosamente planeada desde as etapas iniciais do desenvolvimento

do projeto e os compromissos de custos devem ser devidamente avaliados para o

ciclo de vida da instalação da obra.

Os riscos operacionais dependerão bastante da natureza, âmbito e contexto do

contrato. Por exemplo, os riscos operacionais de um contrato DBF serão

diferentes dos de um contrato de funcionamento apenas. De um modo geral,

surgem os riscos operacionais se o serviço fornecido não cumprir totalmente os

requisitos impostos no contrato pelo parceiro público. Os riscos de manutenção

incluem a possibilidade de (i) o custo de manter a instalação nas condições

exigidas pelo contrato poder exceder os custos previstos (ii) o programa de

manutenção contratado não estiver, na verdade, a ser seguido (Johannes, 2003).

Ademais, é normal que os contratos PPP prevejam sanções (por exemplo,

desconto de renda) se a instalação não cumprir com as normas de qualidade da

entrega do serviço.

Muitos riscos de funcionamento e de manutenção devem ser considerados para a

etapa de funcionamento, por exemplo, funcionamento do serviço e riscos de

manutenção (por exemplo, custos adicionais resultantes de muito uso), possíveis

atos de vandalismo, defeitos do projeto e desempenho ambiental. Mas os riscos


63

mais significativos para esta etapa podem ser classificados segundo os seguintes

títulos, como discutido acima: riscos de pedido, riscos financeiros, riscos

legislativos e riscos residuais.

Riscos de procura

Este é o risco de que a procura para o ativo será maior ou menor do que o

previsto/esperado. Quando o risco de procura é significativo, normalmente dará a

mais clara evidência de quem deve registar um ativo na sua folha de balanço. Por

exemplo, a exigência para camas de hospital pode ser menor ou maior do que

previsto.

A extensão do contrato pode influenciar a importância do risco de exigência, uma

vez que é difícil de prever para ulteriores períodos. Quando se estabelece que esse

risco de exigência é significativo, é necessário determinar quem o suportará.

A importância do risco de exigência está ligada às questões financeiras que estão

conectadas à previsão da exigência. A exigência de serviços ou infraestruturas

abaixo das expectativas e consequentemente a falta de recibos para fazer face às

despesas (falha de fluxo de caixa) é o risco mais importante durante esta etapa de

funcionamento, especialmente em termos de retorno da dívida para os

investidores do projeto. Por conseguinte, os riscos associados com quaisquer

alterações no âmbito da exigência residirão habitualmente no setor público.

Se a geração de receitas está diretamente ligada ao funcionamento e parte do

mecanismo de pagamento do empreiteiro, qualquer deficiência na geração de

receitas devido à mudança da exigência será normalmente um risco do

empresário. Por outro lado, o risco de queda na exigência devido à política do

Governo, decisão política, económica ou ambiental permanecerá geralmente no

setor público.

Riscos financeiros

Os riscos financeiros podem ser divididos em dois tipos principais: riscos de

disposição internos e riscos de financiamento externos.

O risco de financiamento externo é o risco em que o empreiteiro do setor privado

não consegue angariar fundos suficientes para um projeto de serviços públicos no

mercado. Tal como em qualquer contrato, a capacidade do empreiteiro do setor


64

privado para assegurar o financiamento exigido para completar um projeto PPP,

deve ser determinado pelo departamento patrocinador antes da assinatura do

contrato. Os riscos de financiamento externo também estão relacionados com o

risco da taxa de juro, que é o risco que a taxa de juro irá mudar entre o momento

em que se lança uma oferta e o tempo em que um contrato é assinado.

Movimentos adversos na taxa de juro, durante este meio tempo, significam que o

empreiteiro do setor privado tem que pagar mais o serviço da dívida, o que pode

reduzir a atratividade de um contrato PPP.

Tal como previamente discutido, interessa ao setor público transferir o risco

financeiro para o setor privado nos negócios PPP; no entanto, existem algumas

exceções em que o risco financeiro pertence ao setor público. Estas incluem

insuficiência dos fundos públicos ou habilidade para pagar a duração do contrato

(por exemplo, durante um período de 25 anos). Ademais, se existir uma exigência

para o setor público para o tratamento da folha fora do balanço, isso também tem

um impacto na atribuição do risco.

Os riscos para outros critérios de financiamento, quando se utiliza financiamento

privado, normalmente pertencem ao setor privado, incluindo a alteração de taxa

(exceto se for uma legislação discriminatória ou específica), de acordos de

seguros e finanças tais como a equidade e títulos.

Financiamento de projetos em regime de PPP

Os projetos PPP são na sua maioria estruturados de modo a que o financiamento

privado possa ser usado para financiar despesas de capital inicial. Contudo, os

setores públicos também podem financiar os projetos PPP. As fontes comuns de

financiamento provado incluem:

Equidade – o capital social e o de subdivida são geralmente injetados

pelos patrocinadores ou especialistas de equidade investidores/fundos,

constituindo tipicamente cerca de 10% do custo do projeto. A intenção de

otimizar a estrutura do financiamento pode levar ao uso de instalações de

ponte de equidade, para atrasar a data na qual se injeta a equidade

Financiamento bancário – financiamento da dívida fornecida como

empréstimo bancário, constituindo frequentemente cerca de 90% do outro

fundo requerido e por vezes sindicado com um número de bancos ou

instituições financeiras.

Vínculo financeiro – o financiamento da dívida fornecido através de

títulos de dívida, como uma alternativa ao débito bancário. Os títulos de

dívida são normalmente comercializados com o benefício de uma

garantia da seguradora monolinha. Os rendimentos de títulos são


65

disponibilizados de uma só vez, ao invés do saque, como necessário. A

modelo financeiro do projeto necessita de permitir que estes rendimentos

sejam investidos de modo a mitigar o consequente aumento do custo de

“carga”, e ainda permite o abatimento contra os trabalhos de projeto

agendados.

Locações financeiras – finanças decorrentes da venda de equipamento de

capital a uma instituição financeira, que volta a arrendar o equipamento

na troca de um pagamento de renda. Tipicamente usado para tipos

específicos de equipamento de capital, tal como material circulante. O

fluxo de caixa e questões de tributação específicas decorrentes de

estruturas de locações financeiras devem ser contabilizados no modelo

financeiro.

As finanças corporativas – o financiamento deriva dos próprios recursos

internos do patrocinador como alternativa ao projeto de financiamento –

trata-se de uma ocorrência rara – a estrutura do projeto e os termos dos

documentos do projeto podem variar quando se adota este aproximação.

Por exemplo, o uso de uma empresa de projeto e o pacote de seguros do

financiador (incluindo acordos diretos com a autoridade procuradora e os

subempreiteiros) pode ser considerada desnecessária quando se utiliza

uma estrutura de financiamento corporativa.

Quando se utiliza um projeto de financiamento, os financiadores procurarão

mitigar os riscos para o fluxo de caixa do projeto passando para baixo o risco de

projeto para os subempreiteiros fiadores/caucionistas. Os acordos de cobertura

também são utilizados para a cobertura contra os elementos variáveis no fluxo de

caixa tal como taxa de juro ou RPI. Adicionalmente, o uso de reservas ou

financiamento continente também é feito para direcionar os riscos contingentes a

fluxos de caixa.

Riscos legislativos

A repartição dos riscos legislativos normalmente dependem se é uma mudança

geral na lei, em oposição a uma mudança discriminatória ou específica na lei.

As alterações na lei geralmente aplicáveis são normalmente um risco para o setor

privado, com algumas notáveis exceções. Se houver uma alteração geral na lei

que vigore durante o período de serviço e envolver despesas de capital, existe

frequentemente uma partilha do risco, situando-se a exposição para o empreiteiro

do setor privado de tal despesa de capital numa escala móvel, com um valor

limitado para a exposição total do empreiteiro. Do mesmo modo, o risco de


66

alterações no estado do IVA do empreiteiro também é uma exceção que

normalmente é protegida contra.

Por outro lado, o setor público geralmente retém o risco de quaisquer alterações

na lei que discriminariam expressamente contra o projeto PPP, o empreiteiro do

projeto ou o setor PPP. Do mesmo modo, as alterações na lei que se referem

especificamente à construção e serviço de instalações para o setor em questão é

um risco do setor público, desde que tal alteração não tenha sido prevista na

altura do acordo do projeto.

Riscos residuais

Geralmente no final de um contrato PPP, os ativos devem ser devolvidos ao

Governo. O risco residual é o risco de o verdadeiro valor residual do ativo no

final do contrato ser diferente do esperado. Quanto mais pequeno for o contrato

PPP em relação ao tempo económico útil do ativo, maior é o risco.

Quando o risco for significativo, quem o suporta dependerá dos acordos no final

do contrato. Por exemplo, o setor público suportará o risco de valor residual

quando:

comprar o ativo por um valor substancialmente fixado ou nominal no

final do contrato

a propriedade for transferida para um novo parceiro de setor privado,

selecionado pelo setor público, por um valor substancialmente fixado ou

nominal; ou

pagamentos após o termo de um contrato PPP são suficientemente

alargados para o setor privado não confiar num valor residual incerto para

o seu retorno.

De modo a minimizar estes riscos o promotor público deve impor condições

relacionadas com a manutenção e renovação dos ativos e fazer inspeções

periódicas (Partnerships Victoria, 2001). Johannes, 2003, também refere como as

medidas atenuantes a realização de auditorias para o fim do prazo do projeto e

medidas de segurança, por exemplo, vínculo de condição final, ou dedução do

pagamento unitário.

Por outro lado, o setor público suportará o risco de valor residual onde:

reterá o ativo no final do contrato; ou

o ativo será transferido para o setor público ou outro parceiro do setor

privado ao preço de mercado


67

Adotam-se estratégias específicas em cada etapa da vida do projeto quer para

reduzir o risco de eventos adversos ou para atribuir riscos residuais para as partes

melhor posicionadas para as dirigir (Padiyar, Shankar, & Varma).

5.6 AFETAÇÃO DE RISCOS EM

PROJETOS PPP

A característica comum de todos os projetos conduzidos segundo um esquema

PPP é a necessidade substancial para a atribuição de riscos às partes envolvidas.

A regra geral é transferir riscos para os que estão melhor preparados para os

dirigir ao menor custo possível. Mas quem irá na verdade assumir os riscos de

construção e manutenção da infraestrutura ou entregar o serviço é frequentemente

a questão central num acordo PPP (Comissão Europeia, 2003). Os riscos variam

com o processo de desenvolvimento e de entrega – a falta de atribuição contratual

de riscos tem sido citada como uma das principais causas de litígios. Por

conseguinte, a cuidadosa atribuição do risco é crítica para desbloquear os

benefícios da eficácia do envolvimento do setor privado e é uma chave condutora

de valor numa PPP.

De acordo com a legislação portuguesa, a partilha de riscos entre as entidades

públicas e privadas deve ser claramente identificada pelo contrato e seguir os

seguintes princípios (artigo 7º. do Decreto-Lei nº. 144/2006):

Os diferentes riscos relacionados com parceria devem ser divididos entre

as partes de acordo com a sua habilidade para dirigir esses mesmos

riscos;

A parceria deve implicar uma transferência importante e eficaz do risco

para o setor privado;

Deve evitar-se os riscos que não têm a justificação adequada dos outros

riscos existentes;

O risco da falta de sustentabilidade financeira da parceria devido ao não

preenchimento ou modificação unilateral do contrato pelo parceiro

público ou outra causa importante, deve ser, tanto quanto possível,

transferido para o parceiro privado.


68

De acordo com as orientações de PFI no Reino Unido, os riscos (particularmente

na área de projeto, construção/reconstrução e funcionamento) devem ser

partilhados ou transferidos para a parte que se encontre em melhor posição para

os interiorizar. Na prática, isto normalmente significa transferir uma parte

considerável dos riscos para o empreiteiro que se compromete a realizar um

projeto por um determinado valor e é responsável por obter financiamento desde

que o projeto dure.

As diferentes organizações e os diferentes indivíduos podem ter diferentes

tolerâncias para o risco. Cada parte envolvida num projeto tem frequentemente

diferentes perspetivas no tocante aos riscos devido ao diferente conhecimento e

perceções acerca da natureza dos riscos e as suas fontes (Leidel & Alfen, 2009, p.

1). De facto, em algumas circunstâncias, uma parte pode preferir afastar-se do

projeto em vez de assumir um risco.

Existem várias abordagens para a afetação de riscos:

Riscos transferidos (riscos transferidos para a parte contratante);

Riscos retidos (riscos retidos pela agência do setor público);

Riscos partilhados (riscos partilhados entre a parte contratante e o setor

público)

Alterar um risco particular para uma parte que não seja capaz de o dirigir é mais

dispendioso e pode criar riscos adicionais para o projeto. Um processo de

negociação para a atribuição do risco é demonstrado na Figura 5.2.

Figura 5.2. – Processo de atribuição de risco na obtenção de um contrato

PPP/PFI (adaptado de Bing, Akintoye, P.J.Edwards, & C.Hardcastle, 2004)


69

Na prática, de modo a atingir a atribuição do risco, os parceiros públicos e

privados concordam com os fatores de risco aplicáveis ao contrato, registá-los

num documento apropriado e definir os riscos mais relevantes de cada etapa do

projeto (com base na probabilidade e impacto) e as suas consequências

financeiras. Com base nesta informação, o parceiro público decide que riscos está

preparado para assumir ou partilhar e quais os riscos que devem ser transferidos

para o parceiro privado, estabelecendo portanto uma estrutura de atribuição de

risco preliminar. A tarefa do parceiro privado é aceitar a proposta do parceiro

público (estabelecendo os custos de gestão inerentes e direções para a

recuperação de possíveis perdas derivados dos mesmos) ou negociar a nova

atribuição de alguns riscos ou mesmo abortar o processo (Bing, Akintoye,

P.J.Edwards, & C.Hardcastle, 2004). As negociações considerariam se o parceiro

público deve aceitar o elevado custo do risco dividir o risco com o parceiro

privado ou reter o risco no setor público. Muito frequentemente, as negociações

quanto à partilha de riscos entre os participantes do projeto (público e privado)

duram vários meses até a propriedade do risco ser adequadamente analisada e os

riscos atribuídos a cada parte (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). Obviamente,

uma distribuição equilibrada é uma pré-condição para criar uma parceria a longo

prazo bem sucedida

5.7 REDUÇÃO DO RISCO

A ênfase do risco nas PPP/PFI dá aos fornecedores a oportunidade de pensarem

de modo criativo acerca de como reduzir o risco. Por exemplo, um comprador

pode impor a um fornecedor a exigência de garantir o funcionamento de um

elevador durante todo o expediente, todos os dias da semana. Isto cria um elevado

risco de funcionamento para os empreiteiros, cujo custo será passado através do

custo unitário. Os compradores podem explorar outras possibilidades com o

empreiteiro para reduzir o custo potencial de tal risco de funcionamento. O

empreiteiro pode ser capaz de disponibilizar outro espaço, temporariamente, no

caso de uma falha do elevador, reduzindo efetivamente a importância da

segurança do elevador no modelo de risco e o custo do projeto. No entanto,

podem verificar-se poucas provas de que os compradores estão a tomar tais

aproximações criativas para atingir a redução do risco.

A diretriz do Governo estabelece que os compradores não devem transferir riscos

para o operador para obterem um determinado resultado contabilístico se este


70

acordo fornecer uma baixa boa aplicação do dinheiro. Contudo, na prática, nem

sempre existe uma relação linear entre os níveis de riscos aceites pelo empreiteiro

e o preço anexo a estes no contrato. A força da ligação é suscetível de ser

influenciada pelo estado do mercado e o aproveitamento de todo o contrato.

Ademais, os grandes empreiteiros, usando a sua própria equidade, não têm de

convencer os financiadores de que os riscos envolvidos são razoáveis e

justificativos. Se os empreiteiros quiserem realmente envolver-se, devem estar

preparados para aceitar um pacote de riscos e os clientes podem ser surpreendidos

pelo preço aparentemente baixo apenso a alguns riscos pelos empreiteiros,

comparados com as suas próprias estimativas. O resultado é que as transferências

de risco do comprador para o empreiteiro não significam necessariamente custos

extra e reduzida boa aplicação do dinheiro.

Os riscos quantificados e probabilidades associadas podem ser usados mais

frequentemente para se verificar se determinados riscos atribuídos ao empreiteiro

devem ser novamente assumidos durante a negociação. Se se perguntar ao

empreiteiro quanto se reduziria ao preço se um risco fosse de novo atribuído ao

setor público, poder-se-ia melhorar a boa aplicação do dinheiro.

O uso incompleto é feito presentemente de modelos de risco explorando os riscos

e as suas probabilidades. Como alternativa, os modelos de risco ainda tendem a

ser usados como exercícios de números impressionantes “necessários” para

demonstrar se o esquema PPP/PFI é melhor do que a alternativa

convencionalmente financiada.

Enquanto os modelos de risco podem ser utilizados para ajudar negociadores

experientes mostrando tendências gerais na provável evolução do preço com

risco, não podem ser invocados para gerar uma resposta "correta". Dada a

natureza do mercado, e a aproximação adotada por empresas individuais, a

negociação PPP à volta do risco é raramente simples ou previsível.

5.8 TRANSFERÊNCIA DO RISCO

Com as PPP, a boa aplicação do dinheiro é atingida através da transferência do

risco para o setor privado, que é entendido como uma vantagem na manipulação


71

do risco. Os riscos que podem ser transferidos para o setor privado são, por

exemplo, o risco financeiro. Na verdade, é uma condição essencial de qualquer

projeto PPP que o risco financeiro seja transferido para o setor privado para

assegurar a boa aplicação do dinheiro, uma vez que os privados têm a vantagem

em relação ao setor público na manipulação destes riscos (geralmente têm

analistas de risco) reduzindo, assim, os riscos para o setor público (Allen, 2001).

O principal benefício de transferir risco financeiro para o setor privado é o ser

entendido como tendo uma vantagem em relação ao setor público na manipulação

de riscos financeiros. As empresas de setor privado mais bem sucedidas têm

analistas de risco especialmente para o setor financeiro.

Um efeito adicional de transferir um risco financeiro de um projeto para o setor

privado é o facto de reduzir os riscos gerais dos projetos de serviço público que

tenham sido retidos pelo setor público. No entanto, o risco e a transferência

andam de mãos dadas: quanto mais elevado for o risco entendido que está a ser

transferido para o setor privado, maior o prémio de risco que será requerido pelo

empreiteiro do setor público para os compensar da sua exposição. Dado que

alguns riscos são difíceis de quantificar, é difícil determinar se um empreiteiro do

setor privado, para aceitar um risco particular, está a cobrar um prémio de risco

adequado para cada parte.

5.9 AFETAÇÃO ÓTIMA DO RISCO

Assim que os riscos associados a um projeto PPP particular tenham sido

identificados, a próxima tarefa é dividir os riscos entre os parceiros públicos e

privados. Mantendo o princípio bem aceite de que o “risco deve ser atribuído a

quem seja capaz de o dirigir”, o setor público não deve transferir os riscos de sua

própria iniciativa. As exigências e outros riscos devem ser uma questão de

negociação com o impacto da boa aplicação do dinheiro a ser testado, quando

apropriado, através de licitações nas bases de transferência de risco alternativas

contra as exigências mínimas e conformes. Para atribuir a maior parte dos riscos

para o setor privado assegura ao setor público a qualidade da infraestrutura, mas

quantos mais riscos forem atribuídos ao setor privado, maior o custo de

transferência do risco, uma vez que o prémio de risco exigido pelo parceiro é na


72

maioria das vezes maior. A transferência do sistema de risco é, portanto, uma das

características principais de um modelo PPP, salientando a necessidade de

otimização e não de maximização da transferência do risco (Monteiro, 2007).

Quanto mais baixa for a divisão dos riscos transferidos para o setor privado, mais

o investimento se assemelha a um investimento público. No final, quando todos

os riscos forem assumidos pelo setor público, o investimento, mesmo que

particularmente financiado, deve ser tido em conta como um investimento

público, como um “empréstimo imputado” do parceiro privado.

Os riscos principais retidos pelo setor público incluem (várias fontes

previamente referidas20

):

o Riscos de longo prazo necessários ao serviço (dado que estes

contratos frequentemente se prolongam por 25 anos ou mais, o

risco que um determinado serviço deixe de ser necessário deve

ficar do lado do setor público; mesmo que o serviço deixe de ser

necessário, o adjudicatário manterá o direito aos seus pagamentos

durante o período do contrato);

o Situações de força maior (custos de retificação adicionais podem

surgir deste tipo de situações e tais custos devem ser

cuidadosamente avaliados).

o Risco fiscal (taxas devidas aos lucros derivados do projeto).

o Acessibilidade a longo prazo do projeto para as autoridades

públicas.

o Permissão de planeamento (avaliação do impacto ambiental

anterior à fase de concurso; avaliação preliminar da alteração dos

custos por razões ambientais; licenciamento; direção litigiosa

entre as autoridades; etc.).

Os riscos principais retidos pelo setor público incluem:

o Conceção do projeto (custos de modificação e nova conceção).

o Desenvolvimento do projeto (alterações impostas pelo parceiro

público).

o Construção (trabalho e materiais adicionais requeridos ou custo

adicional incorrido).

o Riscos de relações industriais (uma consequência direta deste

risco pode ser o aumento dos custos do trabalho, perda de

receitas ou despesas adicionais, atraso na construção ou

fornecimento do serviço, e sucessivamente).

20 Akintoye, Beck, & Hardcastle (2003); Franco (2007); Padiyar, Shankar, & Varma; Bing, Akintoye,

P.J.Edwards, & C.Hardcastle (2004); Almeida; Ribeiro & Dantas; Pohle & Girmscheid, (2007); and

Schmachtenberg & Schenk (2007).


73

o Riscos de financiamento, incluindo a variação das taxas (as

consequências diretas deste risco são custos de financiamento

adicionais e/ou custos de novo financiamento inesperado).

o Risco de exigência (as consequências diretas são a redução de

receitas devido ao baixo rendimento).

o Riscos de disponibilidade (penalizações for incumprimento que

pode absorver as receitas dos acionistas do empreiteiro).

o Riscos relacionados com a qualidade do serviço (penalizações

por incumprimento das normas de aprovisionamento do serviço

especificado).

o Riscos de funcionamento e de manutenção (penalizações

proporcionais à extensão do incumprimento e às falhas detetadas

na infraestrutura no final do contrato).

Os riscos de um aprovisionamento de serviço público só devem ser transferidos

para o setor privado se, e na medida em que, o setor privado seja capaz de gerir

tal risco. Em situações em que se crê que o setor privado está mais apto a lidar

com o risco, tal como o risco de construção, então o setor público deverá tentar e

transferir esta responsabilidade completamente. Quando o setor privado for

considerado como menos apto a dirigir este risco de projeto, a responsabilidade

destes riscos deverá manter-se no setor público.


74

Figura 5.3. Modelo genérico de transferência de risco genérico em projetos a

decorrendo segundo um modelo de PPP (Fonte: o original em inglês)

Como é que o setor privado gere os riscos atribuídos?

Existem diferentes possibilidades para o setor privado gerir estes riscos,

incluindo, em particular (Schmachtenberg & Schenk, 2007)

Avaliação detalhada antecipadamente;

Seguro;

Indexação ou reivindicações financeiras;

Limitação de exposição através de cápsulas; e

Transferir o risco para os subempreiteiros ou limitando-o através de

uma empresa de projeto.

Matriz de risco

A atribuição de risco não pode ser normalizada numa base permanente, uma vez

que as circunstâncias individuais determinam o que é melhor. No entanto, pode

estabelecer-se um modelo que informará acerca da atribuição dos riscos de

projeto.


75

Um bom exemplo de um modelo é a matriz de risco. Uma matriz de risco (ou

lista de controlo, ou tabela de divisão do risco) é um método prático para a

avaliação sistemática do risco (Heimonen, Immonen, Kauppinen, Nyman, &

Junnonen). Quando preparada e usada corretamente, pode ser uma ferramenta

útil, quer para o setor público, quer para o setor privado, porque ajuda a enumerar

os riscos de projeto mais importantes e a atribuí-los aos participantes. Durante as

negociações PPP, a matriz de risco pode ser usada como uma ferramenta de

verificação para assegurar a discussão de todos os riscos; após a assinatura do

contrato este também pode ser usado como um resumo do cenário da atribuição

do risco. No entanto, isto não evita a descrição detalhada dos riscos e o modo

como estes são atribuídos ao parceiro público e privado, ou como são partilhados

entre si (Partnerships Victoria, 2001, p. 23).


76

CAPÍTULO 6

PROCEDIMENTOS EM

PROJETOS PPP

Existem vários tipos PPP, estabelecidos por diferentes motivos, ao longo de uma

vasta gama de segmentos de mercado, refletindo as diferentes necessidades dos

Governos para serviços de infraestruturas. Apesar de os tipos variarem, pode

identificar-se duas amplas categorias PPP: o tipo institucionalizado que se refere

a todas as formas de empresas conjuntas entre os interessados públicos e

privados; e PPP contratuais.

Modelo de concessão de PPP

As concessões, que têm a mais longa história de financiamento público-privado,

são maioritariamente associadas com PPP. Ao trazer a gestão do setor privado,

financiamento privado e conhecimentos do setor privado para o setor público, as

concessões tornaram-se a forma mais estabelecida deste tipo de financiamento.

São acordos contratuais em que o setor público cede uma instalação ao setor

privado, que então opera a PPP durante um determinado período. Muitas das

vezes, isto também significa a construção e conceção da instalação. A

terminologia normal para estes contratos descreve mais ou menos as funções que

abrange. Os contratos que respeitam ao maior número de funções são contratos de

“Concessão” e de “Conceção, Construção, Financiamento e Funcionamento”,

uma vez que cobram todos os elementos acima mencionados: designadamente

financiamento, conceção, construção, gestão e manutenção. São frequentemente

financiados pelas taxas do utilizador (por exemplo, água, gás e eletricidade,

transportes públicos, etc. mas não para as “PPP sociais”, por exemplo, saúde,

prisões, tribunais, educação e estradas, assim como defesa).

Modelo de Private Finance Initiative (PFI)

Um outro modelo baseia-se na Iniciativa Financeira Privada do Reino Unido

(PFII) que foi desenvolvida no Reino Unido em 1992. Foi agora adotado por

partes do Canadá, França, Holanda, Portugal, Irlanda, Noruega, Finlândia,

Austrália, Japão, Malásia, Estados Unidos e Singapura (entre outros) como parte


77

de um vasto programa de reformas para a entrega de serviços públicos.

Contrariamente ao modelo de concessão, os esquemas de financiamento são

estruturados de modo diferente.

Segundo os esquemas de PFI, os contratos financiados particularmente para

instalações públicas e obras públicas abrangem os mesmos elementos mas são

geralmente pagos, por razões práticas, por uma autoridade pública e não por

utilizadores privados (iluminação pública, hospitais, escolas, estradas com

portagens, isto é, pagamentos com base no volume de tráfego, pagos pelo

Governo em vez das portagens).

O elemento capital do financiamento que autoriza a autoridade local a pagar estes

projetos ao setor privado é o Governo central na forma dos conhecidos “créditos”

PFI.

A PFI não é só um modo diferente de pedir dinheiro emprestado; os empréstimos

são pagos durante o período do esquema de PFI pelo fornecedor do serviço que

corre risco se o serviço não for entregue em todo o padrão. A autoridade local

procura então um parceiro para levar a cabo o esquema e transferir o controlo

detalhado e, na teoria, o risco no projeto para o parceiro. O custo deste

empréstimo como resultado é mais elevado do que o empréstimo normal do

governo (mas mais barato quando se tem em conta uma melhor gestão dos riscos

e eficácia da entrega do serviço). Presentemente, nem sempre aparece como

empréstimo nas contas públicas; apesar de a forma como aparece nas contas

públicas também possa estar a mudar.

Transferência de Contrato e Risco com base nos Modelos PPP

Existe uma gama de modelos PPP que distribuem responsabilidades e riscos entre

os parceiros públicos e privados de diferentes modos. Os seguintes termos são

normalmente usados para descrever os típicos acordos de parceria:

Buy-Build-Operate (BBO): A transferência de um ativo público para uma

entidade privada ou quase privada habitualmente nos termos de um

contrato cujos ativos são atualizados e operados durante um período de

tempo específico. O controlo público é exercitado através do contrato na

altura da transferência;

Build-Own-Operate (BOO): O setor privado financia, constrói, possui e

opera uma instalação ou serviço na perpetuidade. As restrições públicas

são estabelecidas no acordo original e através da autoridade reguladora

em curso;

Build-Own-Operate-Transfer (BOOT): Uma entidade privada recebe um

franchise para o financiamento, conceção, construção e funcionamento

de uma instalação (e para cobrar taxas de utilizador) durante um período


78

especificado, após o qual a propriedade é transferida novamente para o

setor público;

Build-Operate-Transfer (BOT): O setor privado concebe, financia e

constrói uma nova instalação nos termos de um contrato de Concessão a

longo prazo, e opera a instalação durante o termo da Concessão, após o

que a propriedade é novamente transferida para o setor público se ainda

não tiver sido transferida aquando da finalização da instalação. De facto,

tal forma abrange BOOT e BLOT com a única diferença a residir na

propriedade da instalação;

Build-Lease-Operate-Transfer (BLOT): Uma entidade privada recebe um

franchise para o financiamento, conceção, construção e funcionamento

de uma instalação arrendada (e para cobrar taxas de utilizador) durante o

período de arrendamento, mediante o pagamento de uma renda;

Design-Build-Finance-Operate (DBFO): A entidade privada concebe,

financia e constrói uma nova instalação nos termos de um arrendamento

de longa duração e opera a instalação durante o período de arrendamento;

Financiamento: Uma entidade privada, normalmente uma empresa de

serviços financeiros, financia um projeto diretamente ou utiliza vários

mecanismos tais como arrendamento de longa duração ou emissão de

obrigações;

Contrato de Operação & Manutenção (O&M): Um operador privado, sob

contrato, opera um ativo possuído publicamente durante um período

específico. A propriedade do ativo permanece na entidade pública.

(Muitos não consideram O&M como pertencendo ao espectro das PPP e

consideram tais contratos como contratos de serviço);

Conceção-Construção (Build-Operate-DB): O setor privado concebe e

constrói a infraestrutura para cumprir as especificações do desempenho

do setor público, muitas das vezes por um preço fixo, com base na chave

na mão, pelo que o risco de derrapagens é transferido para o setor

privado. (Muitos não consideram DB’s como estando dentro do espectro

das PPP e consideram tais contratos como contratos de obras públicas);

Licença de operação: Um operador privado recebe uma licença ou

direitos para operar um serviço público, normalmente por um período

específico. Isto é frequentemente utilizado em projetos de IT.

As opções disponíveis para entrega de serviços públicos variam entre provisão

direta através de um departamento do ministério do Governo e privatização total,

quando o Governo transfere todas as responsabilidades, riscos e recompensas

para entrega do serviço ao setor privado. Dentro deste espectro, as parcerias

público-privadas podem ser categorizadas com base na dimensão do público e do

envolvimento do setor privado e o grau de atribuição do risco.


79

No setor público do Reino Unido não existe exigência legal para se adotar um

processo de implementação do projeto PPP uniforme – todos os diferentes setores

comprometidos na forma de aquisição PPP, por exemplo, o setor da defesa, setor

da educação, setor da habitação, setor ICT e por aí adiante, criaram os seus

próprios termos de compromisso em termos de projetos PPP, com entrada e apoio

das autoridades reguladoras, legislativas e executivas. Apesar de a primeira

norma do contrato de PFI ter sido publicada em 1999, os diferentes setores

desenvolveram as suas próprias formas de acordos contratuais para satisfazer as

suas exigências particulares21

.

Em muitos setores, não existe guia não estatutário que forneça modelos de

documentação e conselho em relação aos processos PPP.

No entanto, de forma geral, os procedimentos do projeto PPP seguem 3 fases

chave:

1. Fase de Pré-entrega levando até à adjudicação do contrato

2. Fase de Entrega levando até à Entrega Operacional do projeto e

3. Fase operacional Predelivery phase leading up to contract award;

Pode notar-se que existem diferenças processuais entre o ciclo de vida baseado

nos projetos PPP e o serviço baseado nos projetos PPP.

O ciclo de vida baseado nos projetos PPP reporta-se à finalização dos projetos

incluindo a conceção, financiamento, construção e funcionamento, enquanto o

serviço baseado nos projetos PPP apenas se referem à fase operacional de

execução dos serviços e ao fornecimento dos produtos durante o contrato

1. Fase de pré-entrega

Nesta fase inicial, os objetivos principais do processo são:

1.1. Identificação da Oportunidade ou Necessidade levando ao Esquema de

Planeamento

1.2. Avaliação da Oportunidade ou Necessidade levando à Aprovação do

Esquema do Caso de Negócio

1.3. Processo de licitação levando à Adjudicação do Contrato

21 Contudo, existe uma exigência para cumprir o guia disponível numa publicação do

Tesouro HMT – Normalização de contratos PFI (SoPC – presentemente na versão 4 publicada em

2007) para contratos


80

1.1 Identificação da Oportunidade ou Necessidade levando ao Esquema de

Planeamento

O objetivo nesta etapa é identificar as oportunidades ou, de facto, as áreas de

necessidade onde o setor público pode atingir benefícios através do uso adequado

de cooperação com o setor privado. É importante reconhecer que se trata

frequentemente de uma decisão política e técnica.

Foi identificada um das áreas, um esquema do caso de negócio para tal

cooperação tem de ser preparado devendo prestar a devida consideração aos

elementos chave financeiros, técnicos e legais. O esquema do caso de negócio

também avaliaria a necessidade de dar prioridade à oportunidade ou necessidade.

Um esquema de caso de negócio deve conter os seguintes elementos:

Objetivo

Âmbito

Marcos chave

Orçamento indicador

Programa indicador

Riscos chave

1.2 Avaliação da Oportunidade ou Necessidade levando à Aprovação do

Esquema do Caso de Negócio

Nesta fase, o objetivo do processo é identificar se o modelo PPP é adequado e

apropriado para a realização da oportunidade ou necessidade, em relação a outras

soluções alternativas que possam estar disponíveis.

O processo para atingir este objetivo envolverá:

Identificação de questões alternativas

Avaliação das opções relativamente aos méritos de viabilidade (técnica,

legal, operacional e logística), económicos (análise do custo do benefício)

e risco

Selecionar a melhor opção com base resultado da avaliação

Desenvolver o esquema do caso de negócio se, efetivamente, a PPP for a

melhor opção e finalmente

Conquistar a aprovação do esquema do caso de negócio da autoridade

apropriada


81

No final deste processo, o esquema do caso de negócio PPP aprovado torna-se a

“bíblia” do projeto, contendo uma descrição razoavelmente detalhada da solução

preferencial, riscos chave e ferramentas de mitigação do risco e o sucesso dos

critérios de execução do projeto.

1.3 Processo de licitação levando à Adjudicação do Contrato

O processo de aquisição ou licitação, que leva à adjudicação do contrato, é

sustentado pelos Regulamentos dos Contratos Públicos EU 2005 (L/N177/2005)

decretados em 3 de junho de 2005. Os princípios fundamentais deste regulamento

são:

Não descriminação entre os operadores económicos (proponentes);

Transparência;

Confidencialidade de informação fornecida pelos operadores económico;

Aquisição por contrato público.

1.3.1 Preparação do Processo de Licitação

A autoridade adquirente terá de assumir um número de etapas chave na

preparação do processo de licitação. Estes incluem:

Nomeação da equipa de aquisição do projeto

Nomeação de consultores (quando adequado)

Determinar se se adota um processo de seleção de 2 ou 3 etapas

Determinação de um prazo detalhado

Preparação de uma Especificação suscetível de ser entregue e referência

de boa aplicação do dinheiro (o comparador)

Emissão de uma Notificação de Contrato, Memorando de Informação e

Questionário de Pré-Qualificação (PQQ)

1.3.2 Prequalificação

O processo de pré-qualificação consiste amplamente nas seguintes etapas:

Avaliação das Expressões de Interesse contra os critérios de Pré-

qualificação. Os critérios de pré-qualificação normalmente incluem testes

de probidade (em boa posição), competência técnica e capacidade

financeira. Estes critérios são de natureza geral e independentes entre si.

Na finalização do processo de avaliação, os proponentes são notificados

do resultado das suas expressões de interesse.

Quando o número de proponentes exceder 5, assumir-se-á mais uma volta

de seleção.


82

1.3.3 Pré-seleção e preparação de ITT

Nesta etapa do processo de aquisição, os elementos chave são:

:Os licitadores pré-selecionados são solicitados para focar num projeto

específico e fazer uma submissão adicional para provar a sua resolução

específica, compromisso e discussão do projeto. Isto normalmente não

vai exigir uma submissão completamente dispendiosa, apesar de

habitualmente se exigir custos de elevado nível.

As respostas dos proponentes são avaliadas nos seus méritos particulares

tendo em conta esta submissão. O número de licitadores de sucesso, no

final desta avaliação é normalmente restringido a 3 para os quais se emite

o ITT.

A autoridade adquirente muitas vezes aproveita esta oportunidade para

atualizar os custos de referência original antes da emissão do ITT.

1.3.4 Concursos

Esta etapa compreende os seguintes elementos chave:

Após emissão do ITT, concede-se 12 – 18 semanas aos proponentes para

apresentar as suas respostas.

As reuniões de meados do concurso podem ser realizadas com os

proponentes, se necessário, particularmente se houverem áreas cinzentas

no ITT que requeiram clarificações.

Diálogo competitivo22 será realizado à parte com os proponentes após

receção das suas observações.

Após conclusão do diálogo competitivo, os concorrentes terão a

oportunidade de rever e resubmeter as suas propostas como as melhores

finais (Best and Final Offers - BAFO).

Para projetos amplos e complexos, utiliza-se frequentemente um diálogo

competitivo. A autoridade adquirente nomeará um comité “ad hoc” para assumir

o diálogo competitivo em nome da Autoridade nomeada

A essência do processo do Diálogo Competitivo é:

É um processo de discussão e revista que conduz a um refinamento da

solução do concurso e da exigência,

22 A Autoridade Adquirente usará frequentemente o processo de Diálogo

Competitivo como parte do processo de licitação especialmente para projetos amplos e

complexos.


83

Isto é levado a cabo entre o proponente individual e os representantes

autorizados da Autoridade Contratante;

A informação reunida dos proponentes é confidencial e não pode ser

divulgada a outros proponentes;

O processo abrange um amplo pacote e não se baseia apenas no preço,

mas o preço é um indicador chave e comparativo da própria referência da

autoridade contratante;

Quando o processo do Diálogo Competitivo termina, os proponentes

voltam a apresentar as suas propostas finais tendo em conta as soluções

redefinidas derivadas do diálogo.

1.3.5 Avaliação BAFO

O processo de avaliação de BAFOs obedece aos princípios chave fundamentais

da aquisição pública e os seguintes são os elementos chave nesta etapa:

As BAFO são classificadas de acordo com a oferta mais economicamente

vantajosa

A classificação é assumida com base na acessibilidade e testes de boa

aplicação do dinheiro

Se a BAFO preferencial passar nos testes de requisitos, o proponente que

apresenta o BAFO é nomeado como o “Proponente Preferencial”

Os proponentes cuja BAFO é recusada, são notificados e apresentados os

motivos pelos quais não foram escolhidos.

1.3.6 Concorrente preferido

Nesta etapa, o processo competitivo termina e ambas as partes trabalham para a

assinatura do contrato estabelecendo quaisquer mínimos detalhes contratuais em

aberto. Esta etapa não deve demorar mais do que12-18 semanas e a assinatura do

contrato (isto é, a adjudicação do contrato) deve levar diretamente ao início dos

trabalhos (a Fase de Entrega). Não se antecipam mais discussões de substância

comercial nesta etapa

1.4 Adjudicação do Contrato que leva à Fase de Entrega

Após assinatura do Contrato, os elementos chave que devem ser tratados antes do

início da fase de entrega incluem:

Confirmação do caso de negócio como o parceiro do setor privado

Conclusão da negociação de acordos financeiros, seguros, prevenção de

litígios/processos de resolução, garantias, mecanismos de pagamento, etc.

Estabelecer e implementar regimes de monitorização e de realização


84

Preparação e acordo para um plano de entrega do projeto detalhado

Após assinatura do Contrato e estabelecimento do plano de entrega do projeto,

inicia-se a fase de entrega do projeto

2. Fase da entrega

A fase de entrega de projetos PPP será semelhante aos projetos de construção no

sentido de ter de passar pelas etapas de conceção e construção com o elemento

adicional de financiamento onde se utilizam as opções de financiamento privado.

Nesta fase, o projeto PPP terá de ser implementado de acordo com o caso de

negócio aprovado e concordado. Os elementos chave nesta fase concluirão:

Implementação do plano de entrega do projeto

Assegurar a monitorização e gestão do setor público

Estabelecimento de planos de contingência baseados no risco

Dependentes do tipo de projeto PPP (ver Figura 6.4) conceção,

construção e entrega do projeto.

As saídas e objetivos chave para esta etapa incidirão numa provisão atempada de

uma instalação e serviços totalmente autorizados e operacionais, assegurando o

encaixe necessário entre os requisitos dos serviços, os mecanismos de pagamento

e o regime de monitorização contratual.

Esta fase não se aplica a contratos de serviços de projetos PPP.

3. Fase operacional

Nesta etapa, para os serviços baseados nas PPP e para o ciclo de vida baseado nos

projetos PPP, a incidência reside na provisão dos resultados do serviço tal como

esperados no caso de negócio aprovado para o projeto PPP.

O mecanismo de monitorização e de pagamento para o operador privado

dependerá do tipo do projeto PPP (ver Figura 6.4).


85

Ciclo de vida de uma PPP

Fase de entrega Fase operacional

PPP baseados no ciclo de vida

PPP baseados em serviços

Figura 6.1. PPP baseados no ciclo de vida e em serviços23

23

Girmscheid et al 2007

Projeto

Financ

Construção

Operação &

manutenção

Operação &

manutenção

Uso

Uso


86

Fase de Pré-Fornecimento

Figura 6.2. Programa indicativo para um processo de PPP até à adjudicação

do contrato (Fonte: o original em inglês)


87

Figura 6.3. Processo de procura de PPP (Fonte: o original em inglês)


88

Public sector responsibility

Private sector responsibility

Design-Build-Deliver Design-Bid-Build-Deliver

Conventional Public Sector Works

Public Sector Owner

Consultants Contractor

Operator

Design-Build-Deliver Design-Bid-Build-Deliver

Conventional Public Sector Works

Public Sector Owner

Contractor

Consultants

Operator

Build- Operate-Transfer Turnkey

Build Operate Transfer (BOT)

Public Sector Owner

Contractor

Consultants

Operator

Develop & Maintain Build-Own-Operate-Transfer

Design-Build-Finance-Operate (DBFO)

Public Sector Owner

Contractor

Consultants

Operator

Asset Divestiture

Build-Own-Operate (BOO)

Private Sector Owner/Equity

Contractor

Private Concessionaire

Figure 6.4. Tipos diferentes de projetos PPP

24

(Fonte: o original em inglês)

24

Informação obtida em “Guidelines for successful public private partnerships”,

EC, 2003


89

CAPÍTULO 7

CASOS DE ESTUDO

7.1 INTRODUÇÃO

O declínio dos centros históricos, o desemprego, a degradação e a exclusão social

são problemas graves que afetam o bem-estar social e económico, sobretudo nas

grandes cidades que se desejam como motores de inovação e crescimento

económico. Tem-se verificado a degradação urbana em zonas com elevada

densidade populacional, consequência da falta de manutenção adequada ou o

abandono dos edifícios. Segundo dados da Federação da Indústria Europeia da

Construção, Portugal, é um dos países com o mais baixo investimento na

reabilitação de edifícios residenciais. Não é de estranhar, por isso, que o número

de residentes nas grandes cidades portuguesas tenha vindo a diminuir e já é

visível a solidão dos seus centros. Estamos perante um problema grave de

sustentabilidade social e económica.

A aposta no investimento estruturante, a vontade de relançar a economia, a

necessidade de criação de emprego, o desejo de tornar as cidades mais atrativas

para os residentes e para empresas (reputadas em ciência e tecnologia) e o

crescente estímulo à reabilitação propõe o lançamento de projetos de

reabilitação/modernização de edifícios públicos e privados. As Sociedades de

Reabilitação Urbana (SRU) aparecem como a mais recente estratégia de

reabilitação dos centros históricos e rapidamente se impuseram no panorama

nacional existindo várias cidades que já adotaram ou estão em fase de adoção

deste modelo de intervenção urbana. Estas sociedades propõem-se em reabilitar

áreas urbanas classificadas como zonas históricas e promover áreas de negócio

como suplemento à função habitacional e como fator de atração de novos

habitantes e de mais investimento.


90

Devido ao quadro negativo que tem caracterizado a atividade do setor da

construção25

nos últimos anos, torna-se imprescindível a ajuda dos privados para

avançar com os projetos dirigidos para a reabilitação de edifícios degradados. As

PPP são vistas como excelentes instrumentos de reabilitação urbana, devido às

suas potencialidades em aceder a meios diversificados de financiamento e ao seu

modelo de gestão. A reabilitação é uma grande oportunidade de negócio para as

empresas de construção e muito vantajosa para as cidades na medida em que

promove um dinamismo socioeconómico capaz de garantir uma boa qualidade de

vida, apelando a novos residentes e a um bom fluxo de visitantes imprescindíveis

para a recuperação do estatuto de centro de cultura, saber e progresso

característico das grandes cidades.

7.2 PROGRAMA DE REABILITAÇÃO

URBANA DO MORRO DA SÉ – PORTO

VIVO, SRU

A reabilitação urbana assume-se hoje como uma componente indispensável da

política das cidades e da política de habitação uma vez que os objetivos de

requalificação e revitalização das cidades convergem.

Desde há muito tempo que a Câmara Municipal do Porto tem assumido a

responsabilidade pela renovação urbana, essencialmente com ações de

reabilitação no seu centro histórico devido à necessidade de contrariar o

despovoamento dos núcleos urbanos antigos da cidade do Porto, em favor de uma

maior atenção na recuperação do património e dos centros histórico da cidade.

A missão de promover a reabilitação e reconversão do património degradado

nomeadamente na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística

(ACRRU) do concelho do Porto são agora protagonizadas pela Porto Vivo, SRU.

A Porto Vivo, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana da Baixa Portuense S.A.,

é uma empresa de capitais públicos, do Estado (IHRU) e da Câmara Municipal do

Porto, que tem como missão conduzir o processo de reabilitação urbana da Baixa

25

Segundo a empresa portuguesa de consultadoria THAMES CONSULTORES, 2008, a atividade

de construção em Portugal atingiu “…um pico histórico em 2001”, contudo “tem vindo a reduzir a

sua atividade a uma taxa média de 4,5% ao ano”.


91

Portuense, à luz do Decreto-Lei 104/2004, de 7 de maio. Cabe-lhe o papel de

orientar o processo, elaborar a estratégia de intervenção e atuar como mediador

entre proprietários e arrendatários e, em caso de necessidade, tomar a seu cargo a

operação de reabilitação com os meios legais que lhe foram concedidos.

São ainda atribuídas à Porto Vivo, SRU, nos termos da lei, as seguintes

competências:

1. Selecionar os investidores com base em critérios (capacidade financeira,

idoneidade, qualidade dos projetos, capacidade técnica, prazos, etc)

previamente determinados;

2. Celebração dos contratos com as entidades selecionadas;

3. Acompanhar a execução dos projetos e fiscalizar o cumprimento dos

prazos e padrões de construção;

4. Praticar uma politica de comunicação adequada;

5. Implementar procedimentos que reduzem os prazos e os custos nas

tramitações a que estejam obrigados os investidores;

6. Propor regimes fiscais e parafiscais especiais.

Esta Sociedade possui vários incentivos à Reabilitação Urbana, entre os quais

benefícios fiscais, podendo ser atribuído às empreitadas de reabilitação a isenção

ou redução do IVA, IMI, IMT, IRC e IRS. A estes benefícios juntam-se ainda

alguns apoios financeiros nomeadamente de programas do instituto da Habitação

e da Reabilitação Urbana (RECRIA, RECRIPH, SOLARH) e protocolos

bancários que facilitam o acesso a financiamento para os projetos que tenham em

vista a reabilitação urbana.

7.3 PROGRAMA DE REABILITAÇÃO

URBANA DO MORRO DA SE

7.3.1 O PORTO E A REABILITAÇÃO URBANA

O Porto é uma cidade situada a noroeste da Península Ibérica; é a segunda maior

cidade portuguesa, pertencente ao Distrito do Porto (do qual é a sede),

encontrando-se geograficamente inserida na Região Norte, mais concretamente

na antiga província de Douro Litoral. É uma cidade com 41,66 Km2 e uma


92

população estimada, até ao ano de 2008, de 216 080 habitantes. É conhecida

mundialmente pelo seu clima mediterrânico, pelo seu vinho, pelas suas pontes e

arquitetura contemporânea e antiga e pelo seu centro histórico, uma área urbana

de elevado valor patrimonial, que é classificado como Monumento Nacional e

Património Mundial pela UNESCO. Em 2001, o Porto foi capital europeia da

cultura. Hoje em dia, a cidade do Porto recebe mais de um milhão de turistas por

ano, tendo-se tornado numa das cidades mais visitadas na Europa (Figura 7.1).

Figura 7.1. Imagens do Porto

Avenida dos Aliados Ribeira

Ponte

D. Luís I


93

No entanto, o Porto é uma cidade com especiais necessidades de reabilitação. A

degradação, ao longo dos anos, em especial do seu núcleo histórico resultou da

falta de capacidade de intervenção e de gestão ou ainda da ausência de ações

atempadas e compatíveis com as necessidades. Esta atitude contribuiu para o

estado degradado e até “caótico”, onde a desertificação e a não qualidade são as

palavras de ordem. Porém, considerando a extensão e complexidade do centro

histórico do Porto, não é possível encarar a sua reabilitação urbana sem uma clara

definição de prioridades e consideração pelas suas especificidades, já que o

território em causa é muito diversificado tanto nas suas origens e processos

urbanísticos como no seu estado de conservação.

7.3.2 O PLANO DE REABILITAÇÃO DO MORRO DA SE

O presente caso de estudo incide essencialmente numa área particular do centro

histórico do Porto; o Morro da Sé. No seu conjunto, é uma área de enorme

centralidade, entre a Baixa e o Rio, entre a Batalha e a Ribeira, entre os Aliados e

Gaia.

Localização cartográfica do Morro da Sé

Sé do Porto Morro da Se


94

Figura 7.2. Vista aérea do Morro da Se

Localizado em área classificada pela UNESCO, o Morro da Sé é um bairro

residencial de ruas estreitas e acentuadas, com o seu edificado muito degradado

que conduz a graves implicações negativas nos aspetos social, económico e

cultural. É uma área que, apesar do seu elevado valor histórico, está

significativamente marcada pela decadência dos edifícios (maioritariamente em

ruína), em grande parte pelo abandono e atividades decadentes, com uma

favorável atração da marginalidade e toxicodependência, pouco confortável para

quem visita (leva a mais repulsão, medo e afastamento de pessoas) e indesejável

para os promotores da boa imagem da cidade.

Figura 7.3. Imagens do Morro da Se

No entanto, aos pontos fracos evidentes contrapõem-se um conjunto de potenciais

pontos fortes. O Morro da Sé tem uma posição estratégica face a diversos espaços

cuja atratividade é inegável, nomeadamente, a Baixa Portuense, o Rio Douro, a

Ribeira, a Avenida dos Aliados e a Sé do Porto, apresentando por isso na sua

envolvente uma disponibilidade de espaços comerciais, de lazer, serviços e

culturais. A sua localização beneficia ainda da proximidade com as redes de

transportes públicos que contribui positivamente para a mobilização sustentável,

adequada a jovens estudantes e turistas. A reabilitação do Morro da Sé torna-se

portanto essencial.

O Morro da Sé, apesar do seu denso tecido construído, apresenta uma

disponibilidade de espaços e prédios desocupados que, com os documentos

estratégicos elaborados e com as operações previstas vão permitir uma intensa

reabilitação que contribuirá positivamente para a fixação de habitantes e de


95

negócios, para a preservação e enriquecimento do património arquitetónico e para

a valorização urbanística, paisagista e turística.

7.3.3 A RESIDÊNCIA UNIVERSITÁRIA

Na estratégia de reabilitação do Morro da Sé, pretende-se promover a instalação

de atividades que suportem a vivência da área e introduzam novas dinâmicas

sociais, comerciais e turísticas neste território.

Tendo em vista especificamente a atração de uma população jovem capaz de se

adaptar à realidade e de contribuir para a mudança do Morro da Sé, definiu-se e

tornou-se prioritária a criação de uma Residência de Estudantes. É um conceito

atual que esta a ser implementado em grandes cidades com centros históricos, de

forma a dinamizar e repovoar estes espaços, tirando partido de um aglomerado

habitacional típico. Com localização geográfica privilegiada, promove o despertar

do consenso entre o meio em que se insere e o respeito ambiental, através de

aproveitamento e requalificação de materiais, muitos dos quais únicos em valor

patrimonial.

A essência/vantagem desta Residência reside na oferta de um alojamento no

coração da cidade do Porto, com todas as características modernas e serviços,

destinada à comunidade académica, pretendendo assim ser um marco de

diferença e referência na área do alojamento, tanto do universo académico como

também da população local, chamando-os a participar. Dada a sua localização de

interesse turístico e cultural e a sua relação com a cidade e com o metro, poderá

ver a sua ocupação complementada com públicos diversos. A residência deverá

ter capacidade para cerca de 150 camas e destina-se essencialmente a estudantes,

professores, investigadores, jovens profissionais e outros que por razões

profissionais tenham alguma ligação ao mundo académico em Portugal ou no

estrangeiro e que carecem de alojamento, quer para estudar ou trabalhar,

usufruindo do património turístico da cidade.

De acordo com o concurso, a Residência de Estudantes vai ser construída num

conjunto de 22 prédios quase todos contíguos, incluindo edifícios e logradouros,

no quarteirão da Bainharia, com frentes para as ruas da Pena Ventosa, de S.

Sebastião, Escura e da Bainharia. Por norma os edifícios apresentam-se em ruína

ou em mau estado de conservação e a carecer de obras profundas.


96

Figura 7.4. Localização da residência universitária do Morro da Sé

7.4 MODELO DE CONTRATAÇÃO DA

OBRA

7.4.1 CONCURSO E CONTRATO

Tendo presentes as condições descritas acima, a sociedade Porto Vivo SRU

decidiu lançar uma parceria publico-privada para desenvolver o projeto da

residência universitária do Morro da Se.

Por se encontrar numa zona com pouco interesse para os privados, apresentando

estes receios de investir, a SRU procurou um empurrão dos fundos do Quadro de

Referência Estratégico Nacional (QREN), designadamente no âmbito das

parcerias para a Regeneração Urbana, para custear parte dos investimentos.

Visto o prédio estar localizado na Zona de Intervenção Prioritária, usufrui-se de

vários incentivos à reabilitação urbana:


97

Isenção de IMT e IMI vitalício pelo facto de pertencer ao centro

Histórico Património Mundial

IVA – redução da taxa para 5% no total da empreitada

Redução de taxas municipais

Maior rapidez e facilidade no licenciamento

Acesso ao sistema de incentivo para a realização de obras de reabilitação

na Baixa da cidade (SIM – Porto, Sistema de Informação Multicritério da

Cidade do Porto). Este sistema permite a atribuição de direitos

construtivos extraordinários a quem promover operações de reabilitação

na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU)

Na sequência do Concurso Público Internacional lançado para a celebração de um

contrato de parceria com a PORTO VIVO, SRU para a conceção, construção e

exploração de um empreendimento constituído por uma Residência de Estudantes

no Morro da Sé no Porto, deliberou-se adjudicar a obra ao agrupamento

constituído pela NOVOPCA, Construtores Associados, SA, à SPRU – Sociedade

Promotora de Residências Universitárias, SA e à NOVOPCA II – Investimentos

Imobiliários, SA., por respeitar todas as formalidades exigidas, nomeadamente a

demonstração de experiência na conceção e exploração de Residências de

Estudantes ou equipamentos de residência coletiva, como mostra a Figura 7.5.

Entidade contratante

Consocio

Figura 7.5. Parceria para o projeto da residência universitária do Morro da

Se

7.4.2 MODELO ECONÓMICO

Por se encontrar numa zona com pouco interesse para os privados, apresentando

estes receios de investir, a SRU procurou um empurrão dos fundos do Quadro de

Referência Estratégico Nacional (QREN), designadamente no âmbito das

parcerias para a Regeneração Urbana, para custear parte dos investimentos.


98

Ao consórcio liderado pela Novopca foi atribuído, juntamente com a conceção e

execução, o direito de exploração do empreendimento por um período de 50 anos

e acesso ao financiamento atribuído pelo QREN. Assim, a Novopca obriga-se a

executar todos os trabalhos que integram o contrato, pagando à Porto Vivo, SRU

uma contrapartida financeira que poderá ser alterada em função de uma eventual

comparticipação a fundo perdido proveniente do QREN. A esta contrapartida

acresce ainda uma percentagem de 12,5% sobre os resultados de exploração do

Empreendimento antes de impostos.

Tem-se como pressuposto que o investimento inicial é de 4.741.651, 62 € sendo

necessário um investimento de 314.902,50 € de dez em dez anos para

conservação do imóvel e reposição de equipamentos

7.4.3 OBRIGAÇÕES DO PARCEIRO PÚBLICO

À Porto Vivo cabe a disponibilização do conjunto de prédios em direito de

superfície. Parte dos prédios eram já propriedade da Porto Vivo, SRU (2.561m2),

sendo que a restante parte (2.559m2) era propriedade privada, que a Porto Vivo,

SRU expropriou no âmbito do projeto de reabilitação. Estas expropriações

ocorreram de acordo com o Decreto-Lei 104/2004, que legitima a Porto Vivo,

SRU a expropriar fazendo cumprir a estratégia aprovada em sede de Documento

Estratégico. A Porto Vivo, SRU tornou-se assim, proprietária plena dos edifícios

destinados à residência de estudantes.

Cabe ainda à Porto Vivo, SRU, no âmbito das suas competências, realizar ou

acompanhar a emissão das licenças que permitam a aprovação dos projetos de

licenciamento. É ainda responsável pela fiscalização do cumprimento dos

procedimentos, nomeadamente o cumprimento do projeto de execução aprovado,

do equipamento e mobiliário da Residência e o primeiro ano de exploração

7.4.4 OBRIGAÇÕES DO PARCEIRO PRIVADO

No âmbito da parceria estabelecida, foi concedido ao consórcio, composto por

uma empresa com Alvará de construção (NOVOPCA) e por uma empresa com

experiência na exploração de residências de estudantes (SPRU), o direito de

superfície por 50 anos, sendo este responsável pela conceção, execução e

exploração da Residência de Estudantes e Espaços Comerciais que ocupa 22

edifícios devidamente reabilitados no quarteirão da Bainharia.

A obtenção das respetivas licenças de construção e exploração foi da

responsabilidade do parceiro privado. Caso o parceiro não cumpra os prazos


99

estabelecidos em contrato pode ser penalizado com a rescisão do contrato ou a

aplicação de uma multa contratual.

A Porto Vivo, SRU ficou com a responsabilidade de indemnizar terceiros, na

possibilidade de acidentes de trabalho resultantes da falta de segurança das obras,

materiais de construção e equipamentos; pela constituição de servidões

provisórias, ou pela ocupação temporária de prédios. Uma vez que o consórcio

tem a seu cargo a fase de exploração da Residência de Estudantes, coube ao

parceiro privado disponibilizar o equipamento e mobiliário para a Residência

assim como o recrutamento da equipa de pessoal (manutenção, limpeza,

segurança, etc.), para assegurar as boas condições de funcionamento.


100

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