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Instrumentos de Gestão Ambiental: fundamentos e práticaMarcelo Pereira de Souza

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Texto extraído do livro “Instrumentos de GestãoAmbiental: fundamentos e prática” de autoria de MarceloPereira de Souza. Editora Riani Costa. 2000.

Capítulo 1: Introdução:

A miséria, a poluição e a escassez de recursos são assuntos que fazem parteda nossa sociedade por meio do modo de produção atual. Contudo, a proporção e aintensidade que atingiram têm levado a humanidade a uma nova maneira de pensar odesenvolvimento. É nesse contexto que se conceitua o desenvolvimento sustentável— um paradigma que tem como objetivo conciliar o desenvolvimento econômico àsqualidades ambiental e de vida.

Entendendo sustentabilidade como um conceito que depende da escala detempo e de espaço, Costanza (1991) menciona que sustentabilidade é a relaçãoharmônica entre sistemas econômicos e sistemas ecológicos maiores, sendo ambosdinâmicos.

Cabe observar, no entanto, que na dimensão temporal existe um enormedescompasso entre os sistemas econômicos e ecológicos. Os sistemas ecológicos sãocaracterizados por mudanças lentas. Neles a vida humana poderá continuarindefinidamente, proporcionando um desenvolvimento gradativo aos indivíduos e àsculturas humanas, caso a sociedade esteja alerta aos efeitos das atividades antrópicas eaos limites ecológicos, não destruindo a diversidade, a complexidade e ofuncionamento dos sistemas ecológicos que dão suporte à vida. Por outro lado, ossistemas econômicos respondem pelo pragmatismo do modo de produção atual, queexige, de modo crescente, respostas e modificações imediatas. Existe, portanto, umevidente descompasso que desafia, de certo modo, a implementação dodesenvolvimento sustentável.

Em uma retrospectiva histórica de quase meio século, na década de 60 oconceito de desenvolvimento significava crescimento econômico. A conservaçãoambiental e a manutenção das qualidades de vida e ambiental eram consideradasincompatíveis com o desenvolvimento. A poluição e a degradação do meio ambienteeram conseqüências inevitáveis dos desenvolvimentos industrial e econômico.

Havia uma corrente de pensamento na época que atribuía os problemas dospaíses subdesenvolvidos às grandes taxas de natalidade e que acreditava que essesproblemas poderiam ser facilmente resolvidos por meio de simples transferênciasfinanceira, tecnológica e de experiência dos países desenvolvidos. Assim, ocrescimento econômico com a criação de empregos era apontado como a solução paraos problemas dos países subdesenvolvidos. A viabilidade ambiental de tal processonão era considerada nas decisões tomadas.

Nesse período, os problemas ambientais eram entendidos como sendolocalizados e atribuídos ao dolo ou à ignorância dos agentes ativos. As ações paracoibir esses problemas eram de natureza corretiva e repressiva, por meio deproibições, multas e atividades de controle pontual de poluição.

Entretanto, segundo Elliott (1994), no início da década de 70 essa concepçãocomeçou a mudar. Apesar do crescimento econômico obtido por vários países doTerceiro Mundo, percebeu-se que a pobreza e seus problemas conseqüentes ainda


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persistiam, pois não houve redistribuição dos recursos financeiros captados,excluindo-se grande parte da população do processo de desenvolvimento.

Contudo, já no final da década de 60 e início da de 70, começaram a surgirnovas e decisivas propostas com posturas inovadoras, oriundas da comunidadeinternacional, no que diz respeito à proteção ambiental.

De maneira gradativa, começou a ser revista a posição de incompatibilidadeentre crescimento econômico e qualidade ambiental. Esse período também foimarcado por uma grande recessão econômica mundial devido à Crise do Petróleo, oque contribuiu para que se observasse a necessidade de incorporar a questãoambiental — no caso, a escassez de recursos — aos processos de desenvolvimento.

Para Sachs (1994), os primeiros passos em direção a essa nova visão dedesenvolvimento foram dados, de maneira mais acentuada, a partir de 1972, com aConferência de Estocolmo, que transmitiu uma mensagem de esperança em relação anecessidade e a possibilidade de projetar e implementar estratégias ambientalmenteadequadas para promover um desenvolvimento social e econômico eqüitativo,estabelecendo um caminho intermediário entre a crença na solução de todos osproblemas ambientais, por meio do emprego de tecnologia, e o pessimismo‘malthusiano’ a respeito do esgotamento dos recursos.

Já na década de 80, o conceito de desenvolvimento passou a adquirir umcaráter multidimensional em que as sociedades deveriam melhorar como um todo,respeitando as suas especificidades. Buscava-se formular políticas para a ação queintegrassem o meio ambiente às práticas de desenvolvimento. Houve um avanço nosentido de explicitar quais eram os objetivos do desenvolvimento sustentável paradefinir a direção das práticas. Houve também um estímulo à substituição de processospoluidores ou consumidores de insumos — que geravam comprometimento ambiental— por outros mais eficientes e ambientalmente adequados.

Assim, entendeu-se que o desenvolvimento sustentável propõe aracionalização do uso dos recursos naturais de maneira a atender às necessidades dageração presente, sem comprometer as necessidades das gerações futuras. Os limitesseriam dados pelos estágios da tecnologia e da organização social e pela capacidadeda biosfera em absorver os efeitos das atividades humanas e a possibilidade de agestão ambiental articular todos esses fatores. A publicação Our common future(Nosso futuro comum), elaborada pela Comissão Brundtland em 1987, trouxe osprincípios básicos para essa nova ordem.

Durante todo esse processo de amadurecimento e reconhecimento dainterdependência entre meio ambiente, crescimento econômico e desenvolvimento,observou-se a amplitude global que os problemas originados por um maurelacionamento entre esses fatores poderiam ocasionar.

A destruição do hábitat, a questão da biodiversidade e o efeito estufa sãoexemplos da não-observância da interdependência entre meio ambiente edesenvolvimento e também da amplitude global que os problemas atingem.

Em 1992, uma nova conferência sobre o meio ambiente foi realizada no Riode Janeiro com o intuito de debater e procurar maneiras de efetivar as estratégiasmundiais de desenvolvimento sustentável por meio de acordos políticos baseados nostópicos da Agenda 21 — que, por sua abrangência e alcance, é entendida pelaOrganização das Nações Unidas (ONU) como Programa 21, o que lhe atribui umaconotação de maior importância.

Cabe notar que os tratados internacionais, as declarações de princípios emesmo a Agenda 21 — aprovados antes e durante a Conferência do Rio — apontam


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para a necessidade de uma revisão das ações antrópicas a fim de que estas consideremas especificidades do meio ambiente para sua implementação, trazendorecomendações de novas práticas econômicas, sociais e de implementação política.

Portanto, como mencionado, as diversas comissões que antecederam aConferência do Rio moldaram, de maneira progressiva, o que hoje é conhecido comoos desafios do desenvolvimento sustentável.

Segundo Elliott (1994), esses desafios estão em assegurar que as relações(econômicas, políticas e sociais) entre os elementos do sistema (pessoas e lugares)sejam tanto voltadas para o crescimento econômico como para a conservação do meioambiente, possibilitando o uso adequado dos recursos, a fim de que não hajadesperdícios, degradação nem poluição, e a promoção da distribuição eqüitativa dosresultados obtidos com o desenvolvimento. Isso diminuiria a pobreza e ofereceria àspopulações carentes acesso a uma vida digna, uma vez que pobreza e agressão aomeio ambiente formam um círculo vicioso e a preocupação se volta sempre às futurasgerações — mesmo porque elas têm a mesma gênese: o modo de produção dasociedade expresso pelas relações econômicas e sociais.

Uma questão de grande importância está na globalidade e no alcance espacialdos efeitos do crescimento econômico e também nos instrumentos aplicáveis daadequação à qualidade ambiental.

A respeito do tema globalização, Santos (1997) comenta que as tentativas deconstrução de um mundo único sempre conduziram a conflitos, porque se tembuscado unificar, e não unir. Para ele, “uma coisa é um sistema de relações, embenefício do maior número, baseado nas possibilidades reais de um momentohistórico; outra é um sistema de relações hierárquico, construído para perpetuar umsubsistema de dominação sobre outros subsistemas, em benefício de alguns. É essaúltima coisa o que existe”. Hoje, o sistema federativo mundial expressa uma vontadede dominação e não de liberdade, de competição e não de cooperação, exigindorígidos esquemas de organização e produção em todos os lugares do planeta. Assim,com tais desígnios, o que globaliza falsifica, corrompe, desequilibra e destrói.

Para Vieira (1997), a globalização é apresentada, de maneira geral, de modomaniqueísta. De um lado, a direita mostra-se como panacéia econômica e única viapossível de desenvolvimento. De outro, a esquerda apresenta-se como um monstrodiabólico sucedâneo do imperialismo ‘ianque’.

Percebe-se de maneira clara que existe um movimento, no âmbito planetário,em direção ao aumento da circulação de mercadorias, da fusão de capitais e dasubstituição da mão-de-obra por tecnologia. Esse movimento mantém o atualdesequilíbrio entre o norte e o sul, uma vez que o movimento de fluxo de capital não éinvertido, embora muitos investimentos estejam sendo efetuados nos países emdesenvolvimento. Constrangimentos como a dívida externa, as altas taxas de juros eas tarifas alfandegárias elevadas por parte dos países desenvolvidos, além de umdesnível tecnológico considerável nos meios de produção, fazem com que osbenefícios dos investimentos sejam direcionados ao Primeiro Mundo. Essesacontecimentos afastam ainda mais a aplicação de uma economia mais eqüitativa.

A esse respeito, Elliott (1994) cita como exemplo a exportação desubstâncias tóxicas para países do Terceiro Mundo, nos quais a legislação permite taldisposição, mesmo com a elaboração da Convenção da Basiléia em 1989 (no caso doBrasil, foi ratificada por meio do Decreto nº 875 de 18/07/93 e publicada no DiárioOficial da União — DOU — em 19/07/93). A mesma autora menciona também aconcorrência desleal entre produtos semelhantes, submetidos a diferentes políticas


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ambientais e do trabalho, uma vez que as mais restritivas impõem maior carga detributos e/ou de normas a serem seguidas, conduzindo a preços mais elevados doproduto final. Essa situação pode ocasionar um estímulo à expansão da degradaçãoambiental a partir do aumento do consumo de produtos sujeitos a políticas ambientaismenos restritivas e portanto com preços inferiores, o que leva a um maiorcomprometimento ambiental.

Expressando a dificuldade de implantação do desenvolvimento sustentável,Andrade (1994) menciona que a origem da degradação ambiental está diretamenteligada aos interesses políticos e econômicos que determinam a ocupação do territórioe torna-se mais ou menos intensa conforme a política que orienta essa ocupação, que éformulada pelo governo e pelos interesses do modo de produção.

Do mesmo modo, Viola et al. (1995) afirmam que “a crise ecológica globalresulta da anarquia na exploração e gestão dos bens comuns da humanidade por partede atores políticos e econômicos orientados por uma racionalidade individualista einstrumental”.

Em relação à administração desses conflitos, a história do Brasil apresentapeculiaridades que são relevantes e determinantes no atual quadro ambiental e noentendimento de seu envolvimento com os diversos atores sociais.

Segundo Moraes (1994), o Brasil apresenta como característica determinantea sua formação colonial, que determinou uma grande motivação para a conquista deespaços. A apropriação de novos lugares, com suas populações, riquezas e recursosnaturais, sempre foi a mola propulsora da colonização brasileira.

A respeito da ordem democrática e seus reflexos na apropriação do meioambiente, Moraes (1994) comenta que “numa ordem democrática plena caberia àsociedade dispor sobre seu território e o patrimônio natural ali sediado. O respeito aodireito de autodeterminação dos povos leva-nos, por princípio, a acatar a decisãosoberana, que emerge da sociedade, quanto ao uso que vai dar a seus recursosnaturais. Porém, agrega-se ao direito de soberania a necessária companhia dalegitimidade”.

Dessa forma, as questões democrática e ambiental estão imbricadas. Assim,não se trata de dois problemas, mas de um só desafio. O uso racional dos recursos, orespeito pelo patrimônio natural, as políticas territoriais não-dilapidadoras — tudopassa pelo controle que a sociedade exerce sobre o Estado.

O alcance dessas premissas para o estabelecimento do desenvolvimentosustentável, de um estilo de desenvolvimento que seja capaz de promover asolidariedade intra e intergeracional, baseada na conservação dos recursos ambientais,trata-se, na prática, de um desafio monumental.

Cabe destacar que em países socialmente mais equilibrados e democráticos, ograu de conscientização, a mobilização e a participação popular nas questõesrelacionadas à administração de seus espaços locais são incomparáveis com arealidade enfrentada pelos países subdesenvolvidos. Nestes, utilizando-se comoexemplo a realidade brasileira, devido a fatores históricos e estruturais como adesigualdade social e a busca pela manutenção do status quo pelos setoresdominantes, predomina um estado crônico de ignorância na população em geral, quese reflete em uma postura, por parte da maioria da população, limitada, apática efacilmente manejável pelos que detêm o poder.

A esse respeito, a discussão dos conceitos de autonomia e heteronomia davontade, explicitados por Kant e discutidos por Bobbio (1995), é muito elucidativa e


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mostra as dificuldades que serão encontradas nesse percurso rumo à conscientizaçãoda população e mesmo em sua participação no processo decisório.

No Brasil a representação da sociedade junto aos canais de participação se dápor meio de seus setores mais organizados em torno de questões comuns, comosindicatos, entidades de classe, associações de bairro etc., cuja participação, longe deser realizada pela conscientização pura e simples, é exercida e baseada em umamotivação específica e pontual. (Mariano e Souza, 1997).

Assim, a discussão sobre espaço saudável e ambientalmente equilibrado éuma das questões centrais do presente trabalho. O resgate da parceria entre asatividades desenvolvidas pelo ser humano e o meio ambiente, como forma de atingiresse equilíbrio, é um ponto bastante abordado por meio dos instrumentos de gestão edas técnicas de implementação desses instrumentos, considerando as premissas dodesenvolvimento sustentável e da possibilidade de tratar o meio ambiente a partir deuma visão sistêmica e, quem sabe, holística.

Afinal, como menciona Santos (1997), “sem o Homem, isto é, antes dahistória, a natureza era una. Continua a sê-lo, em si mesma, apesar das partições que ouso do planeta pelos Homens lhe infligiu. Agora, porém, há uma enorme mudança.Una, mas socialmente fragmentada, durante tantos séculos, a natureza é agoraunificada pela História, em benefício de firmas, Estados e classes hegemônicas. Masnão é mais a Natureza Amiga, e o Homem também não é mais seu amigo.”

Portanto, em resumo, a hipótese do presente trabalho é discutir apossibilidade de implementação da sustentabilidade ambiental no processo dedesenvolvimento por meio da adoção de instrumentos da política ambiental e daoperacionalização das premissas do desenvolvimento sustentável, em especial noBrasil.

Capítulo 2 – Desenvolvimento sustentável e suas premissas:

No mundo considerado desenvolvido, a preocupação com o processo deconciliar o desenvolvimento com a qualidade ambiental iniciou-se na década de 60.Um dos principais trabalhos dessa época foi divulgado pelo chamado Clube de Roma,em que um grupo de cientistas conceituados, baseados em cálculos computacionais,pregava a idéia de que uma calamidade global só seria evitada por meio de rápidas evigorosas ações para impedir o crescimento populacional e da redução drástica dasatividades industriais baseadas no consumo de recursos naturais, chegando inclusive aestimar um tempo de quatro gerações para esse evento catastrófico. Essas tesesneomalthusianas foram, em grande parte, popularizadas por um relatório preparadopara o Clube de Roma denominado Limites do crescimento, cujo texto ficouconhecido como “Relatório Meadows”.

Essas questões passaram, na década seguinte, a atrair mais intensamente ointeresse de acadêmicos de diversas áreas do conhecimento, conduzindo aoaparecimento de inúmeras teorias, predições e exercícios teóricos sobre a relaçãoentre desenvolvimento e meio ambiente (Brenton, 1994).

Para Barbieri (1997), a mensagem de ‘crescimento zero’, defendida peloClube de Roma, e outros trabalhos considerados ‘fatalistas’ criaram um clima quepoderia levar ao fracasso a já programada Conferência de Estocolmo, em 1972. Paraevitar isso, foi realizado um intenso trabalho preparatório para a criação de umaatmosfera mais apropriada e positiva, com a finalidade de se alcançar um consensomundial sobre o tema.


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Assim, na realização da Conferência de Estocolmo houve uma reaçãocontrária à proposta de crescimento econômico zero para o mundo todo. Esse temafoi, inclusive, objeto de debate nas sessões que antecederam a conferência. O Brasil,cabe observar, liderou um bloco de países contrários a essa proposta, argumentandoque uma interrupção no processo de crescimento econômico nos países emdesenvolvimento ou subdesenvolvidos seria injusta. Deve-se observar que a posiçãobrasileira era de confronto com a do Clube de Roma, e deve-se entendê-la como umaposição política. Essa atitude tem sido analisada isoladamente, o que a torna objeto demuitas críticas e comentários nada abonadores.

Nesse sentido, segundo Barbieri (1997), o Brasil defendeu odesenvolvimento a qualquer custo e não reconheceu a gravidade dos problemasambientais, defendendo o direito de crescer e de ter acesso aos padrões de bem-estaralcançados pelas populações dos países ricos. O pronunciamento do general CostaCavalcante, chefe da delegação brasileira na conferência e ministro do Interior, naépoca, gerou muita polêmica. De acordo com suas palavras: “Para a maioria dapopulação mundial, a melhoria de condições é muito mais uma questão de mitigar apobreza, dispor de mais alimentos, melhorar vestimentas, habitação, assistênciamédica e emprego do que ver reduzida a poluição atmosférica”. Tal posição provocouo apoio de alguns países subdesenvolvidos presentes e o repúdio de organizaçõesambientalistas.

O fato é que o posicionamento mencionado ilustra o entendimentodominante, naquela oportunidade, de que o desenvolvimento econômico e a qualidadeambiental eram antagônicos e, por vezes, inconciliáveis.

Para Elliott (1994), dentre esses trabalhos preparatórios destaca-se oSeminário sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de Founex, Suíça, em 1971,promovido pela ONU, que resultou em uma apreciação e um posicionamento maisclaros por parte da comunidade internacional sobre a situação dos paísessubdesenvolvidos — quanto aos seus problemas ambientais e aspectos econômicos —e na evolução da concepção de incompatibilidade entre desenvolvimento e meioambiente. Também houve a rejeição das teses extremadas dos malthusianos e doscornucopianos.

De acordo com Sachs (1986), de Founex a Estocolmo, passou-se a dar ênfaseà necessidade de considerar a gestão racional do meio ambiente e dos recursosnaturais como uma dimensão adicional do desenvolvimento, e não propriamente comouma nova forma do mesmo.

Sachs (1986) menciona também que o desafio, segundo o qual odesenvolvimento não se reduziria ao crescimento econômico, mas levaria em conta adimensão ambiental, estava sendo pensado. Tratava-se de um ‘desenvolvimentoecologicamente sustentável’.

A Conferência de Estocolmo segundo Diegues (1989), pode ser consideradaum marco não somente por dar forma à crescente consciência global sobre osproblemas ambientais, mas, principalmente, por introduzir uma discussão crítica emesfera mundial sobre os modelos de desenvolvimento.

Cervantes (1992) observa que, embora tenha havido avanços nas posiçõesmais conservadoras dentro do Primeiro Mundo, a Conferência de Estocolmo foimarcada por posições de defesa da situação vigente por parte de várias nações.

Destaca-se, então, a Assembléia Geral das Nações Unidas, que, em 1972,enunciou princípios que serviriam como orientação à humanidade para o


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estabelecimento de uma visão global e de princípios comuns para a preservação e amelhoria do meio ambiente.

Após 1972, planos e programas foram elaborados, inclusive com a iniciativada ONU, visando à integração das políticas nacionais ambientais. Muitos paísesparticiparam desse processo, que culminou com a realização de uma segundaconferência mundial de meio ambiente, denominada Rio92.

Assim, em decorrência da Conferência de Estocolmo, foram criados oPrograma das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA); o ProgramaObservação da Terra, Earthwatch, para monitorar as diversas formas de poluição, e aComissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), esta últimacomposta por alguns países membros da ONU e presidida por Gro HarlemBrundtland, então primeira-ministra da Noruega.De acordo com Romero (1992), antes da elaboração do trabalho da CMMAD, nadécada de 80, em que se expõem os conceitos do chamado ‘desenvolvimento esustentabilidade’, predominavam a respeito do assunto as idéias de‘ecodesenvolvimento’ elaboradas em 1973 por Maurice F. Strong, então diretor doPNUMA, para caracterizar uma concepção alternativa de política de desenvolvimento,defendida e difundida pelo cientista social Ignacy Sachs, que formulou os princípiosbásicos dessa nova visão de desenvolvimento. Constata-se, inclusive, que os debatessobre o ecodesenvolvimento prepararam a adoção posterior do desenvolvimentosustentável. Aliás, atualmente os conceitos de ecodesenvolvimento e desenvolvimentosustentável são usados como sinônimos.

O ecodesenvolvimento, de acordo com Sachs (1986), tem como aspiraçãodefinir um estilo de desenvolvimento particularmente adaptado às regiões rurais doTerceiro Mundo por meio da promoção do uso racional dos recursos — com oobjetivo de promover sua conservação a longo prazo —, a partir do fomento do uso detecnologias adaptadas para esse fim, da absorção dos componentes culturais, davalorização de técnicas de construção com matérias-primas locais e das práticasambientalmente compatíveis existentes.

Embora diferentes correntes teóricas sobre o assunto defendam métodos,propostas e posturas diferenciadas, Elliott (1994) comenta que, essencialmente, essase outras correntes compartilham da idéia de que o desenvolvimento sustentável énecessariamente desejável, sendo um objetivo político a ser buscado com empenho.

Durante o período de 1983 a 1987, a CMMAD pesquisou a situação dedegradação ambiental e econômica da Terra. Em 1987, foi produzido o relatório dessetrabalho, que ficou conhecido como “Relatório Brundtland” ou Our common future.

O Relatório Brundtland parte de uma visão complexa das causas dosproblemas sociais, econômicos e ecológicos da sociedade global, ressaltando ainterligação entre economia, tecnologia, sociedade e política e chamando a atençãopara uma nova postura ética, caracterizada pela responsabilidade tanto entre asgerações quanto entre os membros contemporâneos da sociedade atual.

Esse produto serviu como base para a elaboração de propostas políticas paraa Rio-92 e trouxe, também, dois conceitos: o de ‘uma nova ordem econômicainternacional’ e o de ‘desenvolvimento sustentável’. Esses conceitos vêm sendointerpretados de diferentes maneiras, mas têm em comum mostrar a necessidade deconciliar o crescimento econômico e a conservação ambiental — fatos até entãoconsiderados incompatíveis. Assim, o relatório apresenta uma proposta de buscar odesenvolvimento sustentável por meio de uma nova ordem econômica internacional.


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Uma importante observação a respeito da sustentabilidade é feita porCavalcanti (1995). Ele acrescenta que o processo econômico não se auto-sustenta,pois ele não existe em um vácuo nem se dá isoladamente em relação ao meioambiente no qual repousa. Dessa maneira, qualquer mudança na ordem natural dessemeio ambiente pode acarretar alterações de caráter muitas vezes inesperado eirreversível, comprometendo a saúde do subsistema econômico, fortementedependente do equilíbrio do sistema ambiental.

Ainda segundo o referido autor, o conceito de sustentabilidade equivale àidéia de manutenção de nosso sistema de suporte da vida. Ele se traduz em umcomportamento que procura obedecer às leis da natureza. Basicamente, trata-se doreconhecimento do que é biofisicamente possível, em uma perspectiva de longo prazo.

Elliott (1994) afirma que o reconhecimento da interdependência entre meioambiente e desenvolvimento como uma questão de interesse mundial justificou arealização, em 1992, no Rio de Janeiro, da maior reunião de chefes de governo emuma conferência da ONU sobre meio ambiente e desenvolvimento já realizada.

Para Turner (1993), a expectativa original da Rio-92 era de que os 179 paísesparticipantes abraçassem efetivamente o conceito de desenvolvimento sustentável. Oautor afirma que, entretanto, essa conferência mostrou que a diplomacia internacionalnão estava ainda adequadamente preparada para enfrentar, de maneira prática earticulada, a complexidade da ligação entre desenvolvimento e meio ambiente emescala mundial. Portanto, a solução encontrada foi a de buscar estabelecer acordos deações internacionais sobre pontos-chave — como mudanças climáticas ebiodiversidade — por meio de tratados e compromissos a serem aplicados por cadapaís a partir de exortação moral e política, configurando-se no que o autor chama de‘soft law’.

Na Rio-92, foi também elaborada a chamada Agenda 21 — uma lista deatividades a serem seguidas para dar condições ao estabelecimento dodesenvolvimento sustentável em todo o mundo. Nesse trabalho, foram reafirmadosposicionamentos presentes no Relatório Brundtland, como a questão da importânciada participação social em decisões relativas a seus espaços comuns e à busca por umnovo padrão de desenvolvimento. É uma espécie de roteiro para guiar a humanidadeem direção a um desenvolvimento que considere as questões ambientais no processodecisório.

A produção da Agenda 21, destinada à promoção do desenvolvimentosustentável em escala planetária, foi um grande esforço de negociação internacionalpara a obtenção de um consenso normativo e de um programa de certaoperacionalidade para a humanidade com relação ao desenvolvimento sustentável.Deve ser destacado, inclusive, que alguns países elaboraram uma Agenda 21 nacional,ou seja, um detalhamento da aplicação a partir da especificidade de cada país. Mesmoo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento redefiniu estruturalmente sualinha de atuação a favor do desenvolvimento sustentável, observando a Agenda 21(Ferreira e Viola, 1996).

Para Turner (1993), muito ainda está para ser realizado no que diz respeito àimplantação de padrões sustentáveis de desenvolvimento em todo o mundo. Porém,afirma o autor, o ideal do desenvolvimento com sustentabilidade, embora guardecontradições e seja interpretado de muitas maneiras, é hoje tão presente comoconceito político como são os conceitos de democracia, justiça e liberdade.

Premissas e operacionalidade


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O Relatório Brundtland menciona que o objeto do desenvolvimentosustentável é um novo estilo de desenvolvimento, definido como “desenvolvimentoque satisfaça as necessidades das presentes gerações sem comprometer a capacidadedas futuras gerações em satisfazer suas próprias necessidades. Essa colocação contémdois conceitos-chave: o conceito de necessidades, em particular as necessidadesessenciais da pobreza mundial, às quais total prioridade deve ser dada, e o delimitações, impostas pelo estado da tecnologia e da organização social sobre acapacidade do meio ambiente de atender às necessidades atuais e futuras.”

Considerando-se o aspecto ético da questão, ou seja, essencialmente anecessária absorção de diferentes valores e princípios por parte dos detentores dopoder político, do poder econômico e por parte de cada indivíduo — o que seconfigura em força de impulsão intrínseca para quaisquer das mudanças exigidas —,dada a manutenção e reprodução das condições de pobreza, degradação ambiental esocial em todo o mundo, atualmente o desenvolvimento sustentável está longe deapresentar níveis aceitáveis.

Upreti (1994) coloca que a consecução das mudanças sociais, institucionais,tecnológicas e culturais exigidas pelo desenvolvimento sustentável relacionam-se como desenvolvimento de estratégias e aplicação de instrumentos sociais eecologicamente compatíveis que conduzam às mudanças de comportamentorequeridas.

Nesse ponto, já em 1987, Tolba, segundo Alvarenga (1997), relaciona algunsmeios para a efetivação das mudanças de comportamento exigidas para aimplementação do desenvolvimento sustentável:

• assegurar que as questões ambientais sejam contempladas já nos primeirospassos do planejamento do desenvolvimento em qualquer escala;

• fomentar o desenvolvimento da capacidade interna de gerenciamentoambiental;

• produzir e divulgar dados ambientais em quantidade suficiente para quepossam servir de base para um planejamento ambiental de qualidade;

• fomentar a participação da sociedade, e• concentrar esforços em áreas mais frágeis, de maiores riscos e interesse,

como florestas, áreas áridas, bacias hidrográficas etc.A primeira condição citada por Tolba (1987) — “assegurar que as questões

ambientais sejam contempladas já nos primeiros passos do planejamento dodesenvolvimento em qualquer escala” —, que em sua prática engloba todas as outras,exige, de acordo com esse autor, que três relações sejam reconhecidas sob novosângulos: a) entre o meio ambiente e o ser humano, tornando claro que o primeiro é osuporte da vida do segundo; b) entre o desenvolvimento e o crescimentoeconômico, dando maior ênfase aos aspectos qualitativos do ponto de vista social eambiental, e c) entre essas novas posturas e o desenho de tecnologias, objetivos epráticas políticas coerentes com as mesmas.

A execução das medidas citadas por Tolba (1987) enfrenta não só obstáculosligados a questões éticas, mas também a estruturais, o que significa que a não-generalização e a efetividade desse procedimento ligam-se à própria essência e formado Estado, que leva a uma prática inconsistente — frente à dimensão dos problemas eà premência de soluções — no trato tanto das questões ambientais como da promoçãode uma melhor qualidade de vida para todos.

Em meio às mais variadas considerações, empregam-se conceitos emecanismos diversos na busca de um modelo de desenvolvimento sustentável. Não


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são mais aceitáveis políticas de desenvolvimento calcadas em argumentos apenasquantitativos, buscando um crescimento econômico que, muitas vezes, nada tem a vercom desenvolvimento no sentido verdadeiro e que não necessariamente resulta numamelhor qualidade de vida para seus agentes. Assim, a distribuição dos resultadosobtidos pelo desenvolvimento é desejado e requerido pela sustentabilidade.

Inserir o conceito de sustentabilidade a novos paradigmas dedesenvolvimento requer a implementação de diferentes ações, refletindo preocupaçõese anseios de diferentes segmentos da sociedade. A Agenda 21 aponta para anecessidade de uma ampla revisão das ações humanas, com vistas a conceber novaspráticas capazes de propiciar um desenvolvimento mais equilibrado.

Parte-se, então, de uma abordagem unidimensional para uma perspectivamultidimensional, que encerra novas relações e preocupações apresentadas por Sachs(1992), Mather e Sdasyuk (1991), Kolluru (1994) e Elliott (1994):

• um sistema político que, efetivamente, assegure a participação do cidadãonas tomadas de decisão;

• um sistema econômico que permita uma distribuição dos resultados daprodução entre as pessoas envolvidas no processo;

• a ponderação das questões ambientais em conjunto com os parâmetroseconômico e financeiro do sistema produtivo;

• a observância das características ambientais de cada local para aimplementação da política de desenvolvimento;

• a verificação dos efeitos sobre o ambiente dos diversos modos de utilizaçãodos recursos naturais e das técnicas de produção empregadas;

• um sistema tecnológico que promova padrões sustentáveis de produção,comércio e finanças, e

• um sistema administrativo flexível e com capacidade de autocorreção eretroalimentação.

O alcance dessas premissas para o estabelecimento do desenvolvimentosustentável é na prática um grande desafio. Afinal, o conceito de sustentabilidadesugere um contínuo legado inter e intrageracional, exigindo um esforço permanentepara conseguir avanços também permanentes na capacidade de utilizar e conservar osrecursos naturais e de atender aos novos desafios da sociedade.

O propósito do desenvolvimento sustentável é propiciar uma política queatue nas causas da degradação ambiental por meio de uma abordagem preventiva. Issoexige um aperfeiçoamento dos processos produtivos para torná-los mais eficientes,considerando-se os insumos, a produção, os produtos e o mercado.

O presente trabalho analisa, nos capítulos seguintes, algumas das premissasdo desenvolvimento sustentável, considerando a política ambiental do Brasil e ascondições de operacionalidade de seus instrumentos.

Capítulo 3 –O sistema de gestão e a Política Ambiental:

No que se refere ao tema meio ambiente, o termo ‘gestão’ assume umsignificado muito mais amplo, pois envolve um grande número de variáveis queinteragem simultaneamente. Sendo assim, para gerenciar as atividades humanas sob oprisma da questão ambiental, não se pode perder a visão do todo, a integração entre aspartes e o objetivo maior em que se insere a ação ou a atividade que está sedesenvolvendo ou, em outras palavras, o que ela representa na globalidade da questãoambiental.


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A gestão ambiental pode ser entendida, conforme mencionado, como oconjunto de procedimentos que visam à conciliação entre desenvolvimento equalidade ambiental. Essa conciliação acontece a partir da observância da capacidadede suporte do meio ambiente e das necessidades identificadas pela sociedade civil oupelo governo (situação mais comum) ou ainda por ambos (situação mais desejável). Agestão ambiental encontra na legislação, na política ambiental e em seus instrumentose na participação da sociedade suas ferramentas de ação.

Essa abordagem sistêmica do meio ambiente, por meio da gestão ambiental,propicia a criação de canais de comunicação nos quais os fatores ambientais sãoidentificados, analisados e ponderados, observando-se todas as áreas do conhecimentoe permitindo, assim, a compreensão global dos problemas e a aplicação de soluçõesambientalmente mais adequadas.

Para Moraes (1994), o termo ‘gestão ambiental’ qualifica a ação institucionaldo poder público no sentido de implementar a política de meio ambiente. Assim, agestão ambiental deve ser entendida como uma ação pública, empreendida por umconjunto de agentes caracterizado na estrutura do aparelho do Estado, que tem comoobjetivo precípuo aplicar a política ambiental do país.

Ainda para Moraes (1994), a gestão ambiental passa pela exigência de ummodelo institucional descentralizado, pelo motivo de ser ineficaz o gerenciamento doespaço sem sólidas interfaces entre a sociedade civil e os governos locais. Nessecontexto, o autor frisa que a utilização de fóruns institucionais de interlocução —canais de discussão política — é uma iniciativa básica para o bom êxito de qualquerproposta de gestão ambiental.

Assim, a gestão ambiental pressupõe uma ação planejadora, que — segundoDror (1971), citado por Vieira (1995) — se trata de um conjunto de métodosdestinado a captar e sistematizar informações e que tem como objetivo racionalizarprocessos decisórios indutores de modificações na dinâmica de funcionamento desistemas ambientais. Para o alcance de seu objetivo, incorpora os conflitos de valorese interesses entre os segmentos sociais envolvidos, bem como avalia as conseqüênciasdas alternativas implementadas ante as metas propostas.

Segundo Lanna (1995), gestão ambiental é o “processo de articulação dasações dos diferentes agentes sociais que interagem em um dado espaço, visandogarantir, com base em princípios e diretrizes previamente acordados/definidos, aadequação dos meios de exploração dos recursos ambientais — naturais, econômicose socioculturais — às especificidades do meio ambiente”.

Entende-se que o planejamento está contido no sistema de gestão, uma vezque estrutura as diretrizes a serem seguidas pelos planos de ação e pela própria gestãoambiental. Dessa maneira, a gestão pode ser entendida como a prática doplanejamento, devido aos elementos contidos dentro de um sistema de gestão.

Entretanto, cabe ao sistema de gestão fornecer a retroalimentação para que oplanejamento, em um momento subseqüente, possa adequar as diretrizes à novarealidade do sistema, promovendo um desenvolvimento contínuo e dinâmico.

Para a consecução da gestão ambiental, o presente trabalho preconiza autilização das seguintes etapas: elaboração da caracterização ambiental e da atividade;realização de uma análise ambiental; estudo e adoção de ações mitigadoras, eproposição, instalação e operação de uma rede de monitoramento.

A caracterização ambiental constitui uma importante etapa da gestãoambiental. Isso porque ela é a responsável pela determinação das vocações esuscetibilidades naturais dos fatores ambientais. Para efeito da caracterização


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ambiental, os fatores ambientais podem ser subdivididos em meios físico, biológico eantrópico.

Os fatores físicos do meio ambiente devem ser entendidos como toda aestrutura abiótica. Alguns desses importantes fatores são: os recursos hídricos, acaracterização hidrogeológica, a pedologia, a descrição geomorfológica, os estudosgeológicos e geotécnicos e os estudos climatológicos, entre outros.

Os fatores relativos ao meio biológico constituem a estrutura biótica do meioambiente. Nesse elenco de fatores, insere-se a rede trófica, que é entendida comofração de um universo do qual se compõe o meio físico e sobre o qual o ser humanointervém.

Na prática, a caracterização do meio biológico pode ser realizada a partir dosecossistemas terrestres, aquáticos e de transição da região, de maneira a abordar todoo universo faunístico e florístico presente na área de influência da atividade a serimplantada.Já o meio antrópico, de acordo com Lamb (1980), envolve o ser humano e suasrelações sociais, culturais e econômicas com os fatores ambientais.

Para Ab’Saber (1994), a etapa da caracterização ambiental é de grandeinteresse para a previsão de impactos, pois, além de fornecer dados sobre o sítio deimplantação, fornece informações sobre uma determinada região, delineando a área deinfluência a ser afetada direta ou indiretamente pelas atividades. Sendo assim, éindispensável o conhecimento da estrutura, da composição e da dinâmica dos fatosque caracterizam o espaço total da região escolhida.

Para Vieira (1995), essa etapa deve incorporar informações relativas àsnecessidades, às aspirações e aos estilos de vida das populações envolvidas; essasinformações devem ser obtidas a partir de um processo participativo abrangente, queutilize dados indiretos como questionários e entrevistas.

Cabe observar que a caracterização ambiental proporciona uma visão pró-ativa dos projetos. Afinal, tendo em mãos o conhecimento do meio ambiente e daatividade a ser implantada, é possível uma análise ambiental preventiva —observando a viabilidade ambiental —, e não apenas uma que busque medidascorretivas.

Entretanto, a caracterização ambiental é condição necessária, mas nãosuficiente, pois ela está inserida em um sistema de gestão, fornecendo informaçõesdevidamente sistematizadas, para que a sua aplicação possa ser efetiva, e contribuindode fato com a adequação do desenvolvimento econômico — em que se inclui aapropriação dos recursos ambientais necessários à boa qualidade do ambiente e davida.

Uma importante observação é que os fatores ambientais nem semprepropiciam uma avaliação direta de seu valor para a sociedade. Muitos dos impactosambientais e sociais são intangíveis, ou seja, é impossível expressar seu valor emtermos quantitativos. Sendo assim, eles devem ser codificados, hierarquizados evalorados, para que possam ser sistematizados de alguma maneira e, desse modo,contemplados pela caracterização ambiental. Esse fato torna a participação públicapeça fundamental na definição de valores tão subjetivos.

Deve ser notada a grande importância da existência de informações e dados,para que a caracterização ambiental possa ser devidamente realizada. A falta deinformações pertinentes ao contexto da caracterização ambiental pode comprometer aqualidade dessa etapa, que é fundamental ao bom funcionamento do sistema de gestãoambiental. Afinal, sem informações não existe administração.


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A caracterização ambiental e da atividade permite a análise de um pontoessencial no estudo de viabilidade ambiental: o binômio tipologia–localização. É apartir da definição de tipologia e do estudo de localização que se avalia a viabilidadeambiental da atividade, por meio da análise ambiental.

As atividades de mineração constituem exceções a essa regra. As ocorrênciasminerais não obedecem aos critérios do ser humano; cabe a ele apenas decidir se iráou não explorá-las. Nesse caso, a escolha adequada do plano de lavra e a adoção demedidas mitigadoras devem prevalecer, assim como a localização da central deprocessamento. No entanto, exceto nesse caso ilustrado pela mineração, em que nãohá muitas opções, a localização da atividade é ponto fundamental no processo deprevenção da degradação da qualidade ambiental. É a operacionalização do princípiodo atendimento às especificidades locais do meio ambiente.

Cabe destacar a importância de se procurar conceituar o que se entende porcapacidade de suporte ambiental para aplicar, na prática, a caracterização ambiental eda atividade e o conceito de sustentabilidade. Contudo, deve ser observado tambémque se trata de um termo que ainda hoje gera controvérsias. Porém, uma conceituaçãoaceita é a de que a capacidade de suporte ambiental pode ser entendida como acapacidade dos ambientes de acomodar, assimilar e incorporar um conjunto deatividades antrópicas, sem que suas funções naturais sejam fundamentalmentealteradas em termos de produtividade primária propiciada pela biodiversidade, e aindaassim proporcionar padrões de qualidade de vida aceitáveis às populações quehabitam esses ambientes.

A partir das informações sobre a caracterização ambiental e da atividade, épossível um estudo mais detalhado das possibilidades do meio ambiente ante asexigências da atividade. A verificação dessa viabilidade se inicia na caracterização ese estende por todo o processo de gestão ambiental.

A análise ambiental — etapa seguinte à caracterização ambiental e daatividade — possui como principal objetivo a análise da viabilidade ambiental dasatividades, que é a essência do sistema de gestão. Isso porque é no momento dessaanálise que os fatores ambientais são contemplados ante as prováveis pressões ouimpactos decorrentes das diferentes etapas da atividade em questão (projeto,implantação, operação e desativação), para que a sua apropriação esteja de acordocom as premissas da sustentabilidade.No contexto de ação gerencial de cunho ambiental sobre determinado espaço, muitosdos objetivos norteadores são previamente estabelecidos em função da constatação deum comprometimento atual ou futuro de um ou de vários atributos ou fatoresambientais, sendo esse comprometimento, na maioria das vezes, o fator motivador daprópria iniciativa de gestão. A imposição desses objetivos à sociedade é fator deconflito, cujo equacionamento deve se dar durante a etapa de análise ambiental.

É possível perceber que a análise ou avaliação ambiental define umzoneamento do espaço a ser gerido, cujas características de detalhamento e número defatores considerados dependem da caracterização ambiental e do consenso sobre osatributos a serem protegidos, bem como do fato de esse zoneamento se propor ou nãoa incorporar aspectos relativos a potencialidades econômicas (Alvarenga, 1997).

Deve ser lembrado que a AIA (Análise de Impacto Ambiental) algumasvezes é vista de maneira simplista, como um processo técnico e burocrático que acabapor não conduzir a um nível desejado de qualidade ambiental. Nesses casos, a AIAlimita-se a atender a formalidades legais para a obtenção das licenças — quando o faz


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—, sem a preocupação de que o instrumento dê soluções ambientalmente adequadas.Esse procedimento traz, muitas vezes, resultados danosos ao meio ambiente.

Como resultado da análise de impacto ambiental e da identificação deinterferências que prejudicam a qualidade ambiental desejada, são propostos eexplicitados programas e ações que visam minimizar os impactos adversosidentificados. Nesse sentido, são elaboradas ações mitigadoras, ou de maneira maisampla, estratégias de ação que irão interferir nas atividades por meio da utilização detecnologias apropriadas e de instrumentos da política ambiental.

Essa etapa do processo de gestão exige efetiva participação dos envolvidospara que a estratégia de ação seja consistente, pois é nela que se define a intensidade eo alcance das medidas de controle, incentivo ou desestímulo e de proteção erecuperação ambiental a serem concretizadas pelas próximas etapas do processo.Portanto, na análise ambiental as partes envolvidas assumem determinados direitos eobrigações.

Contudo, deve ser destacado que é comum a definição dessas medidasacontecer de maneira tecnocrática e ser desprovida de respaldo junto à sociedade, soba forma de dispositivos legais normatizadores que têm sua aplicação condicionada aações de fiscalização por parte do Estado — ações estas reconhecidamentedeficientes.

A estratégia de ação deve tirar o maior proveito possível dos instrumentosdisponíveis da política ambiental, por terem suas aplicações concomitantes ouconcorrentes ao amplo poder de controle ambiental e por se tratar de mecanismos járespaldados junto à sociedade.

As medidas mitigadoras, uma série de ações preventivas ou corretivas queestarão sendo implementadas na expectativa de atribuírem viabilidade ambiental àatividade, podem ser de ordem técnica — por exemplo, desenvolvimento de materiaisou componentes, assim como especificações de projetos que levem a uma menordegradação ambiental —, de ordem política, por meio de legislação ou planos quecontemplem a questão ambiental a partir de regulamentação direta e sanções, ou aindade ordem econômica, que, de maneira mais específica, tem como objetivo fazer comque o agente causador assuma o custo da degradação ambiental.

Existem várias medidas de mitigação dos impactos ambientais, entre elasmedidas alternativas para o processo produtivo, tais como: modificação da tecnologiaempregada; emprego de matéria-prima apropriada, usada de maneira adequada, emodificação de sistemas de produção e extração de matéria-prima. Em outra categoriatem-se o controle de fontes de poluição por meio do emprego de tecnologiasespecíficas para essa finalidade. Além dessas, há ainda um grande elenco de medidasque visam minimizar os impactos ambientais negativos, dentre elas: a relocação dapopulação humana, o remanejamento de animais silvestres, as técnicas de manejo e acriação de áreas de preservação voltadas à manutenção dos ecossistemas naturais.

Cabe observar que, para garantir a qualidade ambiental, muitas vezes devemser adotadas diversas ações mitigadoras concomitantes, posto que elas devem sercomplementares, e não excludentes. No entanto, em qualquer situação, as açõesmitigadoras devem ser compostas de medidas factíveis, ou seja, que apresentempossibilidade de execução e obtenção dos resultados preconizados sem assumir riscosdesproporcionais de não-funcionamento.

Complementando o esquema do sistema de gestão ambiental, tem-se omonitoramento. Essa é a etapa da gestão ambiental responsável pela retroalimentaçãodo processo de planejamento de ocupação e apropriação do meio ambiente. Isso


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acontece a partir da verificação da adequabilidade dos procedimentos adotados na fasede planejamento e da eficácia das ações mitigadoras adotadas, baseando-se no fluxode informações por meio das partes que compõem o sistema. A aplicação domonitoramento é condição necessária para a garantia da qualidade desejada, uma vezque considera o dinamismo dos fatores ambientais intervenientes, conforme exposto.A partir da visualização de todas as etapas do sistema de gestão ambiental, assimcomo de seus diversos instrumentos — dos quais se pode lançar mão para umgerenciamento do meio ambiente —, nota-se a diversidade de atividades quecompõem esse processo, além de sua importância no contexto mundial para aadequação entre o desenvolvimento econômico e a qualidade ambiental. Entende-seque a gestão ambiental é um instrumento fundamental do desenvolvimentosustentável.

Elementos da política ambientalRibeiro (1981) coloca que, em qualquer dos seus usos, o termo política

relaciona-se com o exercício de alguma forma de poder e, naturalmente, com asconseqüências desse exercício. Para o autor, a questão do poder relaciona-se, demaneira geral, com a modificação de comportamentos — e portanto de situações —buscada na sociedade pelos mais diversos interesses, e que necessita, para suaefetivação, de decisões e ações. Nesse sentido, a política pode ser vista como umprocesso por meio do qual interesses levam à formulação de decisões e açõessignificativas que sejam levadas adiante, de modo a modificar situações dentro dasociedade.

Deve ser destacado também que, considerando-se o caráter de bem comumdo meio ambiente, é de conhecimento geral que o Estado desempenha papeldominante no trato das questões ambientais.

Pádua (1989) coloca ainda que uma melhor explicação do papel do Estado noque se refere às questões ambientais é encontrada na visão de Hardin (1968), que sebaseia na chamada tragédia das áreas comuns. De acordo com esse autor, hánecessidade de um poder público capaz de impedir agentes privados de destruírem oespaço público, os bens comuns e assim autodestruírem-se simultaneamente. Para ele,as questões ambientais afetam a coletividade de maneira difusa e, como o homem agede acordo com seus próprios interesses, a destruição do meio encontra poucos agentesprivados motivados a combatê-la.

O Brasil possui um Estado comprometido com interesses dominantesinternos e interesses econômicos externos; um país de grandes extensões e ‘infinitos’recursos e uma sociedade desorganizada e desmobilizada no que se refere às questõesambientais e diante da necessidade de reivindicação por seus direitos, conseqüênciado próprio processo de formação do Estado — diferentemente do que ocorreu nospaíses desenvolvidos, onde, segundo Santos (1992), houve condições para que a lutahistórica pela conquista dos direitos abrangesse, ao longo do tempo, parcelaconsiderável da população. A partir desse quadro e da afirmação de Antunes (1992)de que a natureza efetiva do aparelho de Estado é a de gerente e reprodutor de umadeterminada correlação de forças políticas, sociais e econômicas, tem-se o contexto noqual se dá, no Brasil, o processo de instituição de políticas ambientais por parte doEstado.

O governo tem um papel muito importante nesse processo. Ao perseguir obem-estar comum, ele deve fazer com que as demais políticas incorporem a


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perspectiva ambiental, buscando a consecução dos pressupostos do desenvolvimentosustentável em sua plenitude.

A política ambiental deve apresentar alguns elementos para a suaimplementação consistente. São eles:

• os objetivos e pressupostos: devem revelar os motivos pelos quais a políticadeve ser implementada, ou seja, representam ‘o que’ deve ser perseguido;

• os instrumentos: que são os meios para atingir os objetivos propostos.Tratam de ‘como implementar’ a política, e

• a definição dos aspectos institucionais: representam os atores que devemimplementar a referida política. É o ‘quem implementa’.

Uma política deve prever todas essas etapas para que obtenha êxito. Aestratégia de como articular seus elementos e o envolvimento dos interessadostambém é fundamental para o sucesso da política, podendo, para tanto, seremadotadas medidas necessárias e articuladas para a recuperação e prevenção daqualidade ambiental.

A realidade brasileira mostra que existem sérias dificuldades para aimplementação da atual política de meio ambiente. Parte desse descompasso acontecedevido ao marcante compromisso da sociedade brasileira com o poder dominante. Odescaso, a protelação e a burocracia com que são tratadas questões essenciais, comosaúde, educação, emprego e também as questões ambientais, refletem essa realidade.Naturalmente, tudo isso é fruto do processo histórico.

Dessa maneira, a ação do governo se dá em um universo social de interessesconflitantes, em que a satisfação de propósitos individualistas chega a limites e atingenegativamente o conjunto da sociedade. O espaço político ambiental é essencialmenteum espaço de gestão de conflitos entre as ações da máquina estatal, controlada pelaclasse dominante, e as organizações sobre o meio ambiente da sociedade civil

A inclusão de um capítulo dedicado exclusivamente ao meio ambiente naConstituição Federal de 1988 (artigo 225) e sua menção em diversos outros artigos eincisos abriram espaço jurídico e institucional para uma ação cada vez mais intensa doEstado em termos de regulamentação, execução e fiscalização. Essa ação veio aconsolidar a Política Nacional do Meio Ambiente e seus instrumentos e,posteriormente, a Política Nacional de Recursos Hídricos— Lei nº 9.433 de08/01/1997 —, que é a regulamentação do artigo 21, inciso XIX da ConstituiçãoFederal.

Capítulo 6 - Conclusão

O primeiro ponto a ser observado é a importância da atuação do Estado noque se refere às questões ambientais. Elas encontram no Estado seu vetor maior deexecução. Na verdade, essa questão tem como fundamento a manutenção dascondições de satisfação das necessidades humanas, com a incorporação de umaperspectiva ecológica no processo de tomadas de decisão políticas em qualquer escalade atuação do Estado.

Assim, por política ambiental pode-se entender o conjunto de práticaspolíticas, públicas ou privadas, que tenham como fundamento a preocupação empromover a conservação ambiental.

Entendendo o meio ambiente como um bem de todos, sua gestão estáassociada a um Estado democrático, e não a um Estado liberal. Afinal, no Estadoliberal a liberdade é entendida como um não-impedimento, como a liberdade de agir


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sem ser dificultado pelos outros. E no Estado democrático a liberdade está associado àautonomia, à identificação da vontade de quem ‘faz as leis’ com a vontade de quem‘obedece as leis’. O Estado liberal identifica-se com uma limitação de ordenamentos;o democrático, com a expressão da vontade geral por meio do ordenamento queexpressa o ‘denominador comum’ dos valores e direitos dos cidadãos, e não apenas da‘vontade da maioria’.

Como ilustração a esse respeito, Bobbio (1995) distingue três abordagens: aliberdade no Estado de Locke, a liberdade no Estado de Rousseau e a servidão noEstado de Hobbes.

Se o poder do Estado é exercido pelo governo, que exercita as forças sociaisdominantes para ser democrático, o Estado necessita de canais de participação detodos os cidadãos nas tomadas de decisão e rumos para controlar os abusos do poder.

Atualmente, a questão ambiental, como valor da sociedade, passa pelaarticulação da cidadania, sociedade civil e globalização, entendendo que o atualprocesso de globalização implica muito mais cidadania planetária que municipal ouregional. Isso faz com que as questões ambientais se desloquem da esfera local paraum patamar global, o que é nefasto para a participação da sociedade e, porconseguinte, contrário à implementação do desenvolvimento sustentável.

No que se refere à globalização, para o presente trabalho ela é entendidacomo um resultado do processo do modo de produção capitalista, que procuramodificar sua atuação e sua estratégia para a obtenção de melhores resultados. Essamodificação inclui a exploração de novos mercados e oportunidades para o capital.Assim, existe o mercado internacional de produtos e a busca por quedas das barreirasalfandegárias em nome da modernidade e produtividade. Contudo, o mercado detrabalho tem se tornado mais restritivo, dando um colorido dramático aos países quenão têm acesso à tecnologia e à produção em larga escala.

Por outro lado, quanto aos instrumentos para implementação dodesenvolvimento sustentável, sejam eles de ordem legal, técnica ou econômica, seaplicados de forma unilateral, sem que seja observada a realidade global dos efeitosque irão causar, podem incorrer um aumento de poluição ou degradação ambiental,assim como causar enormes prejuízos às economias locais.

No que se refere ao conceito de desenvolvimento sustentável, um pontoimportante a ser mencionado é que se trata de um equilíbrio dinâmico. Assim, oconceito de sustentabilidade deve compreender as dimensões econômicas, sociais,tecnológicas, culturais e política, enfim, todas as faces do meio ambiente. Oalargamento do horizonte dinâmico da sustentabilidade permite ponderar diversosfatores na busca do equilíbrio entre o desenvolvimento e a qualidade ambiental:apresentar viabilidade ambiental.

Assim, a incorporação do conceito ‘desenvolvimento sustentável’ por partedas agências internacionais de fomento e desenvolvimento dos países de terceiromundo é fundamental para que o crescimento econômico seja conciliado à qualidadeambiental, entendida como dinâmica.

Para situar-se no contexto dos conceitos e paradigmas de sustentabilidade, oplanejamento da ocupação do espaço geográfico deve basear-se no reconhecimentodas potencialidades e fragilidades dos fatores físicos, biológicos e antrópicos quecompõem o meio ambiente ante as características e especialidades das atividades aserem acomodadas.

Dessa maneira, o conceito explorado no presente trabalho considera asdimensões espacial e temporal e a existência de canais de participação da sociedade


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civil nos processos decisórios. Ou seja, o presente trabalho contempla as premissasfundamentais do desenvolvimento sustentável: especificidade do meio ambiente locale regional, considerando o horizonte temporal associado a intergerações, e não apenasintragerações, e a participação da sociedade.

Assim, preconiza que o desenvolvimento sustentável deve ser visto comouma reforma no modo de produção capitalista. Uma reforma ‘verde’, a qual nãopretende modificar e muito menos substituir o modo de produção existente. Portanto,não traz uma nova ordem econômica ou social, mas um modelo de desenvolvimentosuportável pela sociedade e pelo meio ambiente. É um caminho a ser seguido para areforma do capitalismo com a inserção de valores ambientais nas relações econômicasque comandam a lógica do modo de produção. O desafio maior é saber qual aestratégia para conseguir esse feito. Afinal, o capitalismo não existe para atender àsnecessidades da sociedade, e sim às demandas daqueles que remuneram o capital pormeio do mercado.

As dificuldades de implementação dessas premissas decorrem do modo deprodução. Ele aponta para a economia global, e não há nenhum indício de que asespecificidades estejam incluídas. A exclusão social, que vem com o título dedesemprego ou concentração de renda, predomina nesse início de temporada. Porém,a questão ambiental pode, e deve, ser uma baliza desse processo. Considerar asdimensões expostas é uma maneira de garantir que a cultura local e os aspectossociais e econômicos estejam incluídos na matriz decisória, além dos fatoresambientais mais tradicionalmente considerados, físicos e biológicos.

Contudo, deve ser visto que a necessária produtividade, expressa no conceitode globalização e mercados internacionais, encontra na efetiva implantação dasdimensões temporais e espaciais, que compõem o desenvolvimento sustentável, umaliado fundamental. Até mesmo uma condição sine qua non. Afinal, a produtividade éresultado de um somatório de fatores que intervêm de maneira a otimizar osresultados obtidos. Assim, a localização adequada de um determinadoempreendimento requer, além das estratégias da produção e do mercado a seratendido, uma viabilidade ambiental

Como ilustração a esse respeito, Bobbio (1995) distingue três abordagens: aliberdade no Estado de Locke, a liberdade no Estado de Rousseau e a servidão noEstado de Hobbes.

Se o poder do Estado é exercido pelo governo, que exercita as forças sociaisdominantes para ser democrático, o Estado necessita de canais de participação detodos os cidadãos nas tomadas de decisão e rumos para controlar os abusos do poder.

Atualmente, a questão ambiental, como valor da sociedade, passa pelaarticulação da cidadania, sociedade civil e globalização, entendendo que o atualprocesso de globalização implica muito mais cidadania planetária que municipal ouregional. Isso faz com que as questões ambientais se desloquem da esfera local paraum patamar global, o que é nefasto para a participação da sociedade e, porconseguinte, contrário à implementação do desenvolvimento sustentável.

No que se refere à globalização, para o presente trabalho ela é entendidacomo um resultado do processo do modo de produção capitalista, que procuramodificar sua atuação e sua estratégia para a obtenção de melhores resultados. Essamodificação inclui a exploração de novos mercados e oportunidades para o capital.Assim, existe o mercado internacional de produtos e a busca por quedas das barreirasalfandegárias em nome da modernidade e produtividade. Contudo, o mercado de


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trabalho tem se tornado mais restritivo, dando um colorido dramático aos países quenão têm acesso à tecnologia e à produção em larga escala.

Por outro lado, quanto aos instrumentos para implementação dodesenvolvimento sustentável, sejam eles de ordem legal, técnica ou econômica, seaplicados de forma unilateral, sem que seja observada a realidade global dos efeitosque irão causar, podem incorrer um aumento de poluição ou degradação ambiental,assim como causar enormes prejuízos às economias locais.

No que se refere ao conceito de desenvolvimento sustentável, um pontoimportante a ser mencionado é que se trata de um equilíbrio dinâmico. Assim, oconceito de sustentabilidade deve compreender as dimensões econômicas, sociais,tecnológicas, culturais e política, enfim, todas as faces do meio ambiente. Oalargamento do horizonte dinâmico da sustentabilidade permite ponderar diversosfatores na busca do equilíbrio entre o desenvolvimento e a qualidade ambiental:apresentar viabilidade ambiental.

Assim, a incorporação do conceito ‘desenvolvimento sustentável’ por partedas agências internacionais de fomento e desenvolvimento dos países de terceiromundo é fundamental para que o crescimento econômico seja conciliado à qualidadeambiental, entendida como dinâmica.

Para situar-se no contexto dos conceitos e paradigmas de sustentabilidade, oplanejamento da ocupação do espaço geográfico deve basear-se no reconhecimentodas potencialidades e fragilidades dos fatores físicos, biológicos e antrópicos quecompõem o meio ambiente ante as características e especialidades das atividades aserem acomodadas.

Dessa maneira, o conceito explorado no presente trabalho considera asdimensões espacial e temporal e a existência de canais de participação da sociedadecivil nos processos decisórios. Ou seja, o presente trabalho contempla as premissasfundamentais do desenvolvimento sustentável: especificidade do meio ambiente locale regional, considerando o horizonte temporal associado a intergerações, e não apenasintragerações, e a participação da sociedade.

Assim, preconiza que o desenvolvimento sustentável deve ser visto comouma reforma no modo de produção capitalista. Uma reforma ‘verde’, a qual nãopretende modificar e muito menos substituir o modo de produção existente. Portanto,não traz uma nova ordem econômica ou social, mas um modelo de desenvolvimentosuportável pela sociedade e pelo meio ambiente. É um caminho a ser seguido para areforma do capitalismo com a inserção de valores ambientais nas relações econômicasque comandam a lógica do modo de produção. O desafio maior é saber qual aestratégia para conseguir esse feito. Afinal, o capitalismo não existe para atender àsnecessidades da sociedade, e sim às demandas daqueles que remuneram o capital pormeio do mercado.

As dificuldades de implementação dessas premissas decorrem do modo deprodução. Ele aponta para a economia global, e não há nenhum indício de que asespecificidades estejam incluídas. A exclusão social, que vem com o título dedesemprego ou concentração de renda, predomina nesse início de temporada. Porém,a questão ambiental pode, e deve, ser uma baliza desse processo. Considerar asdimensões expostas é uma maneira de garantir que a cultura local e os aspectossociais e econômicos estejam incluídos na matriz decisória, além dos fatoresambientais mais tradicionalmente considerados, físicos e biológicos.

Contudo, deve ser visto que a necessária produtividade, expressa no conceitode globalização e mercados internacionais, encontra na efetiva implantação das


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dimensões temporais e espaciais, que compõem o desenvolvimento sustentável, umaliado fundamental. Até mesmo uma condição sine qua non. Afinal, a produtividade éresultado de um somatório de fatores que intervêm de maneira a otimizar osresultados obtidos. Assim, a localização adequada de um determinadoempreendimento requer, além das estratégias da produção e do mercado a seratendido, uma viabilidade ambiental facilita o seu ressarcimento, além darecomposição do meio ambiente.

No caso da valoração econômica, ela está mais reservada aos casos dereparação de danos e ao estabelecimento de valores a serem pagos por ressarcimentode prejuízos. Não se pode imaginar que o meio ambiente venha a estar disponível parao consumo a partir do estabelecimento de valores a serem pagos por seu uso. Seriametiquetas de preços anexadas em cada um dos fatores ambientais — o que consiste noextremo da economia de mercado —, o que faria com que valores intangíveis ou quenão tivessem valores de mercado não obtivessem um adequado posicionamento pelasociedade.

Conforme exposto, a participação da sociedade nas definições dasnecessidades e no estabelecimento de prioridades é fundamental para que seus anseiossejam representados nas atitudes do governo e para que o Estado reflita sobre asnecessidades das pessoas e as características ambientais que o compõem. Dessamaneira, as questões democráticas e ambientais estão imbricadas.

Contudo, o Estado, como representante da classe hegemônica, não investeem canais para a participação da sociedade. Afinal, se a ciência e a ética, a economia ea política são inseparáveis, por que o Estado estaria deixando de representar osinteresses da classe dominante?

Esses são bons motivos para acreditar que apenas um Estado democratizadoe desprivatizado estaria apto a permitir uma organização da sociedade, a criar canaispara a sua participação e a estabelecer espaços para influir.

O Brasil apresenta uma tradição de concentração de rendas e terras e deatendimento do mercado internacional como objetivo da produção do país, e aexploração da mão-de-obra e dos recursos naturais continua sendo predominante nocapitalismo brasileiro. É importante notar que um Estado construído tendo comoreferência o domínio do território e não o bem-estar da população tentará manter, parasua própria subsistência, a tutela do povo em nome da integridade do espaço,comprometendo claramente a implementação da ordem democrática e o Estado dedireito no país.

A participação — entendida não apenas como um processo que visa àratificação, por parte dos envolvidos, de planos e projetos já elaborados, comogeralmente ocorre, mas como uma participação crítica e democrática desde o iníciodos processos —, visando ao envolvimento, à incorporação de propostas, à gestãoaberta dos conflitos e ao levantamento de necessidades e aspirações não previstas, éuma condição necessária para que estratégias sustentáveis sejam implementadas.

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