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7/23/2019 Regimes_Previdenciarios.pdf

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Jorge Franklin Alves Felipe1

SUMRIO: 1. Regimes previdencirios no direito brasileiro. 2. O

regime prprio da essncia dos servidores pblicos 3. Na prtica o regime prprio

opo do legislador local 4. Instituir ou no o regime prprio 5. Vantagens e desvantagens

6. Aposentadoria compulsria 7. Aposentadoria por tempo de contribuio 8. A questo

do teto 9. Aposentadoria especial 10. O rol de benefcios 11. Aposentadoria por invalidez

12. Aposentadoria por idade 13. Penso 14. Consideraes finais.

1. REGIMES PREVIDENCIRIOS NO DIREITO BRASILEIRO.

A Previdncia Social no Brasil, que tem seu marco na Lei Eloy

Chaves de 1.923, conhece dois regimes previdencirios distintos: o regime geral de

previdncia, que abrange a iniciativa privada no geral (empregados, scios de empresas,

domsticos, autnomos, facultativos, dentre outros) e o regime prprio, aplicvel aos

servidores pblicos efetivos dos entes federativos (art. 40, caput, CF).

Submetidos previdncia do regime geral se acham os

servidores pblicos ocupantes de empregos pblicos, cargos temporrios e cargos

exclusivamente em comisso (art. 40, 13, CF), alm dos investidos de mandato eletivo.

Os militares tm, ainda, um regime prprio um tanto diferenciado

daquele vigente para os servidores pblicos civis, no se lhes aplicando algumas regras

constitucionais, autorizada a regncia de vrias situaes por lei especfica.

O regime geral de previdncia, conhecido por RGPS, se acha acargo do INSS; o regime prprio dos servidores pblicos a cargo do respectivo ente da

federao, que pode, para administra-lo, instituir entidade autrquica prpria.

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Pretendeu-se, por ocasio da discusso do projeto de reforma

constitucional de que resultou a Emenda Constitucional n 20/98, a unificao desses dois

regimes, no se logrando, no entanto, xito.

At pouco tempo atrs os dois regimes tinham caractersticas e

disciplina bem diferenciadas: o regime prprio era bem mais vantajoso que o regime geral

de previdncia, inclusive a aposentadoria, nele, se revestia da natureza de prmio ao

servidor, por implementar determinado tempo de servio pblico, sem sanes.

As reformas constitucionais trouxeram, no entanto, inmeras

restries ao legislador local, na regulao do regime prprio de previdncia. Primeiro, a

Emenda Constitucional n 20/98, passou a exigir idade mnima na aposentadoria por tempo

de servio, que passou a denominar-se aposentadoria por tempo de contribuio. Depois,

a Emenda Constitucional n 41/2003 ps fim s garantias da integralidade e paridade e

restringiu o valor das penses, ressalvadas situaes de transio.Hoje, se bem pesadas as situaes, como veremos, a seguir, j no

se apresenta to vantajosa a adoo do regime prprio, a no ser especialmente para os

servidores que possam auferir benefcios acima do teto do regime geral de previdncia.

O objetivo do presente trabalho apresentar sobre o tema

algumas consideraes, sem a preocupao de esgotar a matria.

2. O REGIME PRPRIO DA ESSNCIA DOS SERVIDORES PBLICOS.

De acordo com o disposto no art.40, da Constituio Federal, os

servidores pblicos efetivos, excludos os integrantes de cargos exclusivamente em

comisso, empregos pblicos e cargos temporrios, esto sujeitos ao regime prprio de

previdncia.

Assim, o regime prprio de previdncia, conhecido por RPPS, da

essncia dos entes federativos.

Se um Estado ou Municpio, por fora constitucional, tem o dever

de conceder aposentadorias e penses a seus servidores e dependentes, segundo regras

especficas, parece inequvoco que no se poderia submeter tais servidores a regime

diverso, que lhes garantam o tratamento constitucional.

No pode, a nosso ver, um servidor que perceba vencimentos

superiores ao teto mximo adotado pelo INSS ter o valor da aposentadoria limitado quele,


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se a Constituio lhe garante critrio diverso e mais favorvel na apurao dos proventos

da inatividade.

Da porque pensamos que o regime prprio da essncia do

servidor pblico efetivo, de modo que no se justificaria submeter ele ao regime geral de

previdncia.

Na realidade, no entanto, muitos entes federativos, especialmente

municpios, no conseguem implantar o seu prprio regime, que exige complexas

providncias administrativas e legais.

A Lei n 8.213/91, em seu art. 12, no propsito, certamente de no

deixar esses servidores ao desamparo, prev a vinculao, ao regime geral de previdncia

social, dos servidores pblicos, mesmo efetivos, desde que no sujeitos a regime prprio de

previdncia.

3. NA PRTICA O REGIME PRPRIO OPO DO LEGISLADOR

LOCAL.

A simples leitura das Instrues expedidas pelo Ministrio da

Previdncia Social demonstra que, na prtica, a adoo do regime prprio ou do regime

geral de previdncia acaba por se tornar uma opo do legislador local.

A Orientao Normativa n 01, de 23 de janeiro de 2.007, do

Secretrio de Poltica da Previdncia Social, considera institudo o regime prprio de

previdncia a partir da edio da lei municipal que conceda aos servidores efetivos, ao

menos, os benefcios bsicos da aposentadoria e penso.

A mesma Orientao prev que, com a revogao da lei que

tenha institudo o regime prprio, voltam os servidores a serem vinculados ao regime geral

de previdncia (RGPS).

No obstante entendamos questionvel a disposio da Lei n

8.213/91, em face ao disposto no art. 40, da Constituio Federal, certo que sua validade

vem sendo aceito, no apenas administrativamente como na prpria jurisprudncia.

inegvel, no entanto, que o servidor pblico efetivo, submetido

ao regime geral de previdncia, possa postular o complemento de seus proventos, se

superiores ao teto mximo do INSS, de modo a que se cumpra a garantia constitucional.


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4. INSTITUIR OU NO O REGIME PRPRIO.

Voltamos assertiva de que o regime prprio o adequado ao

servidor pblico efetivo.

Muitos municpios, no entanto, no o adotam, preferindo a opo

pelo regime geral de previdncia, o que os dispensa de vrios compromissos, dentre os

quais cumprir a extensa normatizao do Ministrio da Previdncia e atender s exigncias

do Tribunal de Contas do Estado.

Noutras palavras, o Municpio que opte pelo seu prprio regime de

previdncia deve atender no apenas s disposies da Lei Federal n 9.717/98, como

tambm a extensa disciplina imposta pelo Ministrio da Previdncia Social, sob pena de

no obter o Certificado de Regularidade de Situao e, pois, no conseguir obter inmerosbenefcios concedidos pelo Governo Federal, dentre os quais a obteno de emprstimos

junto a estabelecimentos oficiais e a transferncia de recursos voluntrios.

Alm disso, deve primar pela legalidade na concesso das

aposentadorias e penses sujeitas ao crivo do respectivo Tribunal de Contas do Estado.

Outro aspecto importante a ser avaliado diz respeito ao custeio. A

contribuio do servidor, no regime prprio, no pode ser inferior a 11% , vigente para a

Unio, percentual nico para quaisquer valores salariais, enquanto no regime geral o

percentual de contribuio varivel: 8%, 9% ou 11%, segundo a remunerao. Para o

ente federativo, no regime prprio a contribuio fixada por lei segundo a necessidade

decorrente de avaliao atuarial; no regime geral de previdncia fixa de 20%, sobre o

total da remunerao, alm dos encargos sociais incidentes, dentre os quais o destinado

ao custeio do seguro acidente do trabalho.

5. VANTAGENS E DESVANTAGENS.

Como j se afirmou as vantagens do regime prprio de

previdncia em face ao regime geral eram manifestas antes do advento das Emendas

Constitucionais ns.20 e 41.

Com a promulgao das referidas Emendas Constitucionais foram

retiradas dos servidores pblicos inmeras vantagens, antes concedidas.


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O regime passou a ser necessariamente oneroso, inclusive para os

inativos; foi imposta idade mnima para a concesso da aposentadoria por tempo de

contribuio; foi modificada a forma de clculo dos benefcios previdencirios, extintas a

integralidade e a paridade, na regra permanente.

Permaneceu, no entanto, no regime prprio a mais importante de

suas vantagens: o teto para efeito de benefcios bem superior ao limite mximo adotado

pelo regime geral de previdncia e, para servidores em situao de transio, foram

mantidas a integralidade e a paridade.

Apresentaremos, a seguir, consideraes sucintas a respeito de

vrios benefcios previdencirios comparando o tratamento dispensado pelos regimes

prprio e geral.

6. APOSENTADORIA COMPULSRIA.

Submetido o servidor pblico ao regime prprio de previdncia

necessariamente ter que ser afastado quando implementar a idade constitucional de 70

anos. Isso resulta de regra expressa contida no art.40, II, da Constituio Federal.

O ato independe de vontade, quer da administrao, quer do

servidor.

Sendo o servidor pblico submetido ao regime geral de

previdncia indaga-se: Teria ele que ser afastado do cargo, ao atingir a idade de setenta

anos, se no receber a aposentadoria compulsria, prevista no art. 40, mas benefcio

diverso previsto no regime geral de previdncia?

A resposta no simples.

O Supremo Tribunal Federal, em decises mais recentes, vem

firmando sua jurisprudncia no sentido de que a aposentadoria compulsria somente se

aplica aos servidores pblicos efetivos, expresso que deve ser compreenda no seu sentido

estrito. Da tem decidido que os titulares de cartrios de notas e outros no se incluem

nessa obrigatoriedade (v., por exemplo, STF, ADI n 2.602, Rel.Min.Eros Grau, julgado em

24.11.05, DJU de 31.03.06).

Essa interpretao pareceria autorizar, num primeiro momento, que

os servidores pblicos efetivos, quando adotado pelo ente federativo o regime geral de


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previdncia, no estariam sujeitos aposentadoria compulsria. Isso porque no

receberiam, eles, o benefcio previsto no art. 40,II, da Constituio Federal.

No entendemos, no entanto, assim. A aposentadoria compulsria

no tem, apenas, natureza de benefcio previdencirio, mas constitui instrumento

destinado a afastar, do servio pblico, pessoas com idade superior a 70(setenta) anos.

Sustentamos, assim, que a ela esto sujeitos os servidores efetivos cujo ente federativo

tenha optado pelo regime prprio.

Na prtica, tal situao pode ser parcialmente superada com a

aplicao da regra do art.51 da Lei n 8.213/91, que permite ao empregador requerer a

aposentadoria por idade do empregado que alcana a idade de sessenta e cinco anos,

se mulher e setenta anos, se homem .

Mas pode ocorrer que o servidor pblico efetivo, submetido por lei

municipal ao RGPS, no tenha carncia para obteno da aposentadoria por idade aoatingir os setenta anos. Como proceder? Se afastado nada receber do INSS. Pensamos e

temos reiterado dito que, para questes atpicas, solues atpicas. Em situaes como

essas ou se aguarda o cumprimento do perodo de carncia, a fim de que o servidor possa

usufruir da aposentadoria por idade no regime geral ou o Municpio arca com o nus da

aposentadoria compulsria. O que no se pode prejudicar o servidor.

So complicadores decorrentes da adoo do regime geral no

servio pblico.

7. APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIO.

Semelhante questo levantada anteriormente a do servidor

pblico efetivo que se aposenta por tempo de contribuio.

No regime geral de previdncia o aposentado por tempo de

contribuio no tem necessidade de se afastar do emprego. Isso porque, no direito

previdencirio, a concesso da aposentadoria no extingue o contrato de trabalho.

No regime prprio de previdncia, no entanto, aposentadoria

significa, efetivamente, pendurar as chuteiras. Ou seja, o servidor pblico, quando se

aposenta, deixa o cargo que exercia.

Da a questo: o servidor pblico efetivo, que se aposenta pelo

INSS, tem obrigao de deixar o cargo ou pode nele continuar?


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Mais uma vez nos voltamos para a situao anmala que resulta

da aplicao do regime geral aos servidores pblicos efetivos. No tem sentido que o

servidor pblico de um municpio que adote o regime prprio tenha que se afastar do

cargo e, noutro, que adota o regime geral, o servidor possa permanecer no exerccio do

mesmo. Adotar esse entendimento arranhar toda a sistemtica de aposentadoria dos

servidores pblicos consagrada na Constituio. Entendemos, assim, que esses servidores

pblicos devem ser afastados do cargo.

Outra questo atinente aposentadoria por tempo de

contribuio.

No regime geral de previdncia, aps vencidas questes

decorrentes da interpretao de dispositivos da Emenda Constitucional n 20, vem

predominando o entendimento de que, na aposentadoria por tempo de contribuio

integral no se exige idade mnima.Os aposentados mais jovens, no entanto, acabam por perder

substancialmente na apurao do valor do benefcio em decorrncia da aplicao do

fator previdencirio.

No regime prprio de previdncia exige-se uma idade mnima para

a aposentadoria por tempo de contribuio.

8. A QUESTO DO TETO.

A questo relativa ao teto salarial traz manifestas vantagens para

os servidores pblicos integrantes do regime prprio em face dos vinculados ao regime

geral.

Sabe-se que, no regime geral de previdncia social, o teto para

contribuies e, pois, benficos, situa-se em patamar inferior a dez salrios mnimos, sendo,

hoje, de R$2.894,28.

No servio pblico o teto salarial depende do ente federativo em

que trabalhe o servidor. Na Unio, corresponde aos subsdios de Ministro do Supremo

Tribunal Federal; nos Estados, aos subsdios do Governador, dos Deputados Estaduais ou dos

Desembargadores do Tribunal de Justia e, nos Municpios, aos subsdios do Prefeito.


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9. APOSENTADORIA ESPECIAL.

A Constituio Federal prev a possibilidade de aposentadoria

especial, com reduo do tempo de contribuio, em razo da natureza insalubre ou

perigosa das atividades, dentre outras situaes, tanto no regime geral de previdncia,

quanto no regime prprio.

No regime geral de previdncia a matria objeto de

regulamentao de longa data.

No regime prprio, o entendimento dominante o de que a

aposentadoria especial somente pode ser concedida aps a regulamentao do disposto

no art.40, 4, III, da Constituio Federal o que, at o momento, ainda no ocorreu.

A submisso do servidor pblico efetivo, pois, s regras do regimegeral de previdncia traz, nesse particular, um tratamento vantajoso para ele. Impe, no

entanto, ao ente federativo, o nus de cumprir toda a extensa regulamentao do

Ministrio do Trabalho pertinente segurana e higiene do trabalho, de modo a que possa

ser preenchido o PPP(Perfil profissiogrfico previdencirio).

Minorando, no entanto, os prejuzos dos servidores pblicos, a

jurisprudncia mais recente do STF vem admitindo o cmputo diferenciado, no servio

pblico, do tempo que o servidor federal prestou poca em que celetista, antes do

advento da Lei n 8.112/90 ( v. RE n 464.694-Agr, Rel.Min. Seplveda Pertence, j. 13.02.2.007,

DJU de 27.04.2.007).

10. O ROL DE BENEFCIOS.

O regime geral de previdncia tem seu rol de benefcios estatudo

na Lei n 8.213/91.

No regime prprio, os benefcios so os constantes do art. 40 da

Constituio Federal e outros previstos na Lei n 8.213/91, se o legislador local assim o

estabelecer. No podem ser concedidos benefcios diversos do regime geral, no entanto,

por fora do disposto no art.5 da Lei n 9.717/98, tal como ocorre com o auxlio-natalidade.

Mas, na omisso do legislador local, o regime prprio pode

contemplar situaes menos vantajosas que as previstas no regime geral, de que


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exemplo o auxlio-recluso, que no previsto no art. 40 da Constituio Federal, mas

contemplado na Lei n 8.213/91.

H benefcios no regime geral no contemplados, como regra, no

regime prprio, como o auxlio-acidente, previsto no art.86 da Lei n 8.213/91, devido

quando o segurado, em razo de acidente do trabalho, doena profissional ou doena do

trabalho, tem reduzida sua capacidade laborativa. A concesso desse benefcio no

prevista na Orientao do Ministrio da Previdncia que regula a matria.

11. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ.

No regime geral de previdncia no exige carncia, se resultante

de acidente de qualquer natureza ou molstia grave especificada em lei. Nos demais

casos deve ser observada a carncia de doze meses. Certo , no entanto, que aps dozecontribuies mensais o benefcio igual a 100% do salrio de contribuio.

Diferente e menos vantajosa a situao no servio pblico, onde

a aposentadoria somente ser integral se decorrente de acidente do trabalho ou molstia

profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel,n forma da lei, sendo, naturalmente,

proporcional nos demais casos.

Esse proporcional traz inegvel prejuzo para o servidor pblico,

porque no regime geral, cumprida a carncia, a aposentadoria por invalidez corresponde

a 100% do salrio de benefcio.

Tal desequilbrio est a exigir modificao legislativa, de modo a

manter maior equilbrio entre os dois regimes. Enquanto no houver a soluo ser o

legislador local estabelecer um critrio de proporcionalidade que garanta um valor mnimo

de benefcio.

12. APOSENTADORIA POR IDADE.

Tambm no clculo das aposentadorias por idade o critrio

adotado pela Lei n 8.213/91 mais favorvel que o previsto no art.40, III, b, da

Constituio.

Com efeito, a aposentadoria por idade, no regime geral de

previdncia, embora exija uma carncia de 180 contribuies mensais, o clculo comea


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com o percentual de 70%, enquanto na regra do art. 40, III, b, da Constituio Federal

proporcional, do que, em principio, resulta benefcio inferior.

Para o servidor que possua, no entanto, perodo inferior ao de

carncia (180 meses), mas tenha mais de dez anos no servio pblico (120 meses), o

benefcio pode ser concedido no regime prprio e seria indevido no regime geral.

13. A PENSO

Tanto no regime prprio (art. 40, 7, CF), quanto no regime geral, a

penso de 100% at o teto mximo do INSS. Tratando-se de servidores j aposentados

no haveria considerao especial a fazer, nas situaes em que o servidor no ganha

mais que referido limite.

natural que, no regime prprio, o benefcio da penso possaultrapassar o limite mximo do regime geral e, nesses casos, o regime prprio muito mais

vantajoso.

Tratando-se de servidor em atividade, a situao do regime

prprio pode se apresentar bem mais favorvel. que a penso, no regime geral, sempre

apurada com base em mdia de contribuies, ou seja, o valor da penso igual ao da

aposentadoria por invalidez a que o segurado teria direito. Para apurar a aposentadoria

por invalidez preciso considerar a media dos salrios de contribuio. No regime prprio,

estando o servidor em atividade, considerada a sua remunerao no cargo por ocasio

do bito, que pode ser mais vantajosa que a mdia e, como regra, o .

14. ABONO DE PERMANNCIA.

No regime geral os inativos no pagam contribuio

previdenciria. Mas tambm no a pagam os inativos do servio pblico que percebam

proventos inferiores ao limite mximo do regime geral.

Os servidores pblicos, em atividade, no entanto, com tempo

suficiente para se aposentarem esto isentos de contribuio; no regime geral essa iseno

no existe, embora, com maior tempo de contribuio, aumente o fator previdencirio e,

pois, o valor do benefcio.


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15. CONSIDERAES FINAIS.

O objetivo do presente trabalho no , na verdade, oferecer

resposta s questes formuladas e inmeras outras pertinentes ao tema, mas provocar

debates.

No obstante a vigncia da Lei n 9.717/98, a matria relativa ao

regime prprio de previdncia est a reclamar amplos debates e mudanas legislativas.

Inmeras situaes esto a merecer urgente correo legislativa.

O exame, preliminar que fizemos de alguns aspectos comparativos

entre o regime prprio e regime geral de previdncia demonstra que o regime geral

apresenta inmeras vantagens em relao ao regime prprio, o que registra a necessidade

de o legislador rever vrios pontos da nossa legislao previdenciria.Num particular, no entanto, continua evidente a vantagem do

regime prprio de previdncia: o teto salarial, muito mais vantajoso para os servidores

pblicos.

Mais uma vez registramos, no entanto, a incoerncia que existe no

fato do ente federativo adotar o regime geral de previdncia pelos inmeros impasses

decorrentes.

E se o ente federativo tiver remuneraes acima do limite

mximo adotado pelo INSS e no adotar o regime prprio acabar por ter que instituir um

regime paralelo, para simples complemento dos benefcios, e prever o seu custeio, o que,

em ltima anlise, trabalho dobrado.

Consideraes existem, ainda, que fogem s atribuies

especficas do profissional do direito. O regime geral de previdncia fato notrio e

conhecido, poder sofrer, com o tempo, grandes mudanas, objetivando corrigir as

distores hoje existentes. Um regime prprio local, bem estruturado, pode, de ponto de

vista financeiro e econmico, apresentar-se, a longo prazo, como uma soluo bem mais

interessante para os servidores pblicos, que podem fiscaliza-lo e fazer dele um modelo de

regime previdencirio, diferente do regime geral, a cargo do INSS, sobre o qual no tm a

menor interferncia.

Noticia a imprensa que o regime geral de previdncia est para

sofrer grandes reformas a fim de que possa ser compatibilizado com os recursos a ele


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destinados. Fala-se em idade mnima para aposentadoria e outras restries a benefcios.

Parece um bom momento para que os entes federativos instituam seu sistema prprio que,

se bem gerenciado, pode trazer proveitosos frutos no futuro.

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