Regulação ferroviária como factor de competitividade

Regulação ferroviária como factor de competitividade

2006/04/06

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A regulação ferroviária como factor de competitividade

A reestruturação do sector ferroviário europeu

Objectivos variados:

• Reduzir o peso nas Contas Públicas

• Reduzir as distorções de concorrência intermodal

• Promoção da eficiência

• Interoperabilidade entre os Estados membros da EU

• Promoção da concorrência

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1º Pacote Ferroviário:

• Separação GI/Operação• Separação contas nas empresas• Licenciamento das empresas de transporte • Acesso à rede nacional para realização de transporte internacional de mercadorias (TERFN)•Transporte internacional mercadorias (1/1/2006; 15/3/2008) •Directório de Rede•Tarifação da utilização da infra-estrutura•Repartição de capacidade da infra-estrutura

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2º Pacote Ferroviário

• Segurança• Abertura do mercado de transporte de mercadorias• Interoperabilidade• Agência Ferroviária Europeia

3º Pacote Ferroviário

• Qualidade dos serviços de transporte de mercadorias• Abertura do mercado de transporte internacional de passageiros• Direitos dos passageiros• Certificação dos maquinistas

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A regulação ferroviária como factor de compettividade

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Balanço Europeu

Durante a década de 90 as soluções encontradas ao nível dos vários Estados-membros reflectiram a felxibilidade do modelo proposto no PFI:

• Separação vertical com privatização – Reino Unido• Separação de empresas dentro da mesma “holding” – Alemanha e Itália• Separação vertical com criação de empresas distintas – Portugal, Dinamarca, Finlândia, Holanda, Suécia e Noruega• Modelo hibrido – o financiamento da infra-estrutura foi separado, mas as actividade de gestão da infra-estrutura e operação mantiveram-se dentro da mesma empresa – Austria e França• Separação de actividades dentro de uma mesma empresa – Bélgica, Grécia, Irlanda e Luxemburgo

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Em Portugal

Separação vertical (1997)

* Actividades de gestão da infra-estrutura ferroviária (Refer, E.P.)* Actividades de exploração de serviços de transporte ferroviário:

* CP, E.P.* FERTAGUS, S.A. (contrato de concessão)

- A separação das actividades permite distinguir:

* o elemento com características de monopólio natural (gestão da infra-estrutura),* um conjunto de serviços passíveis de prestação em regime de concorrência livre (caso das mercadorias);* um conjunto de serviços passíveis de prestação em regime de concorrência controlada (caso do transporte público de passageiros em regime de serviço público, actividade que entre nós apenas pode ser aberta à iniciativa privada mediante concessão).

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2. Criação de um regulador sectorial, o INTF (1998):

Objectivos centrais:

• regular e fiscalizar o sector ferroviário;

• supervisionar as actividades nele desenvolvidas;

• intervir em matéria de concessões de serviços públicos.

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Regulação

- Acesso à Actividade (licenciamento, abertura do mercado a operadores nacionais e estrangeiros, criação de condições favoráveis à concorrência)

- Acesso à infra-estrutura (regulação dos preços e das condições de acesso – equitativas e não discriminatórias)

- Técnica e de Segurança (neutralização da regulamentação técnica e imposição de standards de segurança adequados)

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Acesso à actividade(Market Building)

- Quadro comum europeu emissão e reconhecimento de licenças.

- Concorrência ao nível da exploração do serviço ferroviário permite reduzir os custos do sector e favorecer o desenvolvimento de novos serviços (v.g. liberalização antecipada transporte mercadorias).

- Benefícios sociais indirectos (menores custos ambientais, de congestão, entre outros).

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Problemas:

• Existência de um operador histórico com forte poder de mercado- (vantagens em termos de economias de escala e com um elevado número de recursos específicos à rede onde opera).

• Evolução negativa do mercado (quota modal no transporte de passageiros caiu de 12,6% em 1970 para 4% em 2000, o número de passageiros tem vindo a diminuir – menos 16% entre 1995 e 2001 e o valor das mercadorias transportadas diminuiu 9%);

• Elevado custo inicial e elevado custo de saída do mercado (ausência mercado de aluguer/locação de material circulante);

• Preconceito histórico empresas privadas.

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Papel do regulador:

• Fornecer quadro claro de acesso à actividade com procedimentos simplificados;

• Promoção do estudo das oportunidades para entrada competitiva (v.g. Estudo do Mercado Nacional e Internacional de Mercadorias);

• Apoio ao processo de contratação por procedimentos abertos de novas prestações de serviço público (v.g. metropolitanos);

• Apoio activo à entrada de novos operadores.• Criação de um quadro de acesso à infra-estrutura e de

regulação técnica apelativos (V. infra).

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Acesso à infra-estrutura

1) Abertura à concorrência (separação vertical);

2) Manutenção de um único gestor da infra-estrutura (monopolista natural);

3) Criação de uma estrutura de preços próxima da que resultaria de um processo concorrencial (a regulação sectorial como “um sucedâneo da concorrência”). Modelos possíveis:

a) * p = Cmg Social (tal como recomendado pela Comissão – max eficiência, não assegura a sustentabilidade financeira do GI se o Estado não cobrir a diferença).

b) * P = Cmg social + markups (de forma a reduzir a contribuição do Estado - responsabilidade no cálculo dos markups). c) * p = Cmg social + parte dos custos financeiros não coberta pelo Orçamento de Estado (como se incluem “todos” os custos pode permitir ineficiências).

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- A actividade de gestão da infra-estrutura fica sujeita a princípios de tarifação pela sua utilização, definidos e controlados pelo regulador, de modo a conduzir a uma utilização eficiente da capacidade disponível, à redução de custos e à protecção dos operadores contra o exercício do poder do gestor.

- O modelo de tarifação internaliza uma decisão sobre quem suporta (e em que medida) os custos deste meio de transporte – GI, operadores/clientes ou Estado/contribuintes.

- Numa perspectiva de futuro a regulação do preço do acesso à infra-estrutura deve fazer-se com base em incentivos.

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Objectivos

- * eficiência (alocativa, produtiva e dinâmica) - * sustentabilidade - * equidade

a) Estes objectivos podem ser conflituantes; b) Ao regulador compete gerir este objectivos

conflituantes de forma a obter o resultado o mais equilibrado possível;

c) Os ganhos da regulação deverão passar para os utilizadores do serviço e para os utilizadores finais.

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Problemas:

• Ao nível da infra-estrutura o peso dos custos fixos e dos custos afundados, nos custos totais é maior do que nas outras indústrias de rede (cerca de 25% a 35% do CT).

• Sobredimensão da capacidade associada a uma evolução negativa da procura de transporte ferroviário.

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Soluções:

• regras que relacionem os preços da empresa (preços de acesso) com os custos;

• regras que melhorem o fluxo e a gestão de informação;

• incentivos à eficiência (limites ao crescimento dos preços).

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A implementação prática das Directivas tem originado uma diversidade de resultados, derivados:

- dos diferentes níveis de utilização da infra-estrutura ferroviária;

- dos diferentes níveis de participação dos orçamentos de Estado;

- da utilização de diferentes modelos de tarifação;

- da indefinição na quantificação do Custo marginal social.

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Essa diversidade de resultados é patente:

1. Na existência de tarifas muito diferentes (Gráfico 1);

2. Na existência de níveis muito diferentes de recuperação de custos por via tarifária (Gráfico 2).

Em ambos os casos fruto de diversas opções sobre a forma de estimular o mercado e de alocar os custos do GI (Operadores, Estado).

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Average Access Charges-2004(€/Train-Km – Excludes cost of electric traction)

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S N NL F B P CH I SI SF DK A UK CZ D BG RO H EE LT LV PL SK

Freight trains

Passenger trains

Note: See Appendix 2 sources. Because freight train sizes in the Baltic states are much larger than elsewhere in the EU,freight access charges for the Baltic states are not reasonably comparable with other countries.

Figure B

Arrows indicate CEE

1000 gross tonne freight train500 gross tonne intercity passenger train140 gross tonne suburban passenger train(charge shown for passengers is weighted average of intercity and suburban)

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N S NL SI SF I B P A CH SK UK RO CZ D F BG DK H PL EE LT LV

Target Percent of Total Cost Covered by Infrastructure Charges

Figure A

Source: Appendix 2,Tables 1 and 2; Light colouring indicates CEE

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- Neste contexto, as recomendações da Comissão tem vindo a apontar para sistemas de preços de utilização da Infra-estrutura ferroviária que:

* promovam a estabilidade financeira do GI;* constituam sinais claros para os utilizadores

da infra- estrutura;* promovam a competitividade dos mercados,

especialmente nos corredores internacionais de mercadorias.

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Portugal: DECRETO-LEI 270/2003 e Regulamento 21/2005

- Tarifas de utilização da infra-estrutura calculadas e apresentadas pela Refer, E.P.

- Diferenciação das tarifas a cobrar por tipo de rede e por tipo de serviço (dependente da existência de informação)

- Tarifas de utilização = Custos directamente imputáveis / Capacidade utilizável

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Dificuldades modelo:

Do lado dos Custos:

• custos médios decrescentes;• aumento de custos decorrente de investimentos;

Do lado das Quantidades:

• Existe capacidade não utilizada (razões técnicas -sazonalidade e economias de escala no longo prazo – razões do lado da procura);

• O investimento tende a agravar este problema.

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Soluções:

1. Introdução de um limite (Price Cap) ao crescimento dos preços de

utilização da infra-estrutura ferroviária (aferidos por metodologias

de Rate of Return);

2. Aumento da transparência: Obrigatoriedade na apresentação pelo

gestor da infra-estrutura ao regulador das Contas de Regulação

(custeio por actividades).

3. Inversão ciclo vicioso – quebra procura – aumento de preços –

quebra procura (regime especial para novos serviços).

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Regulação Técnica e de Segurança

1. Condições transparentes de acesso á infra-estrutura

(certificação de segurança);

2. Substituição modelo regulamentação pelo operador

histórico para regulamentação pelo Regulador;

3. Manutenção elevados níveis de segurança;

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Regulação Técnica e de Segurança

4. Eliminação de factores geradores de custos desnecessários

(barreiras de entrada).

5. Garantia de interoperabilidade – construção mercado comum

de transportes;

6. Desenvolvimento de standards modernos e neutros de

operação;

7. Reforço deveres de isenção do gestor da infra-estrutura.

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Outra áreas de actuação

O INTF intervém ainda na supervisão e regulação de concessões de

serviço público.

O INTF tem ainda competências de regulação quanto a sistemas

guiados e quanto a redes de metropolitano.

Nesta última matéria está pendente um projecto legislativo que aplica,

com as necessárias adaptações, o quadro de regulação jurídico-

económica e técnica actualmente vigente para a regulação do

caminho de ferro.

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NOTAS FINAIS

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NOTAS FINAIS

1. As características específicas do sector ferroviário justificam a existência de regulação ao nível das tarifas de utilização da infra-estrutura visando a promoção da eficiência, transparência e sustentabilidade.

- Do lado da infra-estrutura a questão da delimitação do monopólio natural e do controle da fixação de preços é crucial;

- Do lado da operação a existência de um operador histórico com forte poder de mercado limita a concorrência pelo que deverá o regulador operar por via da redução das barreiras à entrada e da promoção do acesso não discriminatório ao mercado.

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NOTAS FINAIS

2. Por via das regras da tarifação atribui-se aos diversos intervenientes no sector – gestor da infra-estrutura, operadores e Estado – responsabilidades de financiamento do sector.

3. As regras técnicas devem ser definidas de forma a potenciarem e a não entravarem o processo de liberalização e modernização do sector.

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Apresentação preparada por:

INTF

E-mail: [email protected]

www.intf.pt

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