RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO Agência Nacional de Transportes Terrestres

Exercício 2018

31 de julho de 2019

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Controladoria-Geral da União - CGU Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO Órgão: MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, PORTOS E AVIAÇÃO CIVIL Unidade Examinada: Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT Município/UF: Brasília/Distrito Federal Ordem de Serviço: 201900567

Missão Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto. Auditoria Interna Governamental Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização; deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos.

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU?

O presente trabalho (Auditoria Anual de Contas - AAC) é uma auditoria realizada anualmente e objetiva avaliar os principais resultados alcançados pelo Gestor público, enfatizando-se a eficácia, eficiência e economicidade da gestão dos programas de governo pela unidade auditada, ressaltando-se eventuais falhas que impactaram o atingimento de resultados, além de destacar as boas práticas administrativas e seus impactos no desempenho da unidade, informando também as providências corretivas necessárias e as que estão em andamento e/ou previstas.

POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO? Trata-se de auditoria que faz parte do processo anual de contas, conforme estabelecido nas Decisões Normativas do TCU nº 170/2018 e nº 172/2018, e na Portaria TCU nº 369/2018.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER ADOTADAS?

Como conclusão, ressalta-se a necessidade de melhorias nos processos da SUINF, diante da identificação de falta de normatização e procedimentos para fiscalização das rodovias quanto ao controle de velocidade; ausência de avaliação da segurança das rodovias; inconsistências (informações desatualizadas, incompletas e falta de transparência) nos relatórios de acompanhamento e desempenho das concessões publicados no site da agência; e falhas (falta de padronização, transparência e motivação adequada) identificadas pela Audin no processo de reajuste e revisão da tarifa básica de pedágio.

Especificamente com relação à atuação da Auditoria Interna, observou-se sua atuação conforme o PAINT 2018, fundamentada em planejamento baseado em risco e aprovado pela Diretoria Colegiada, de modo a adicionar valor e melhorar as operações da agência. Portanto, ressalta-se o apoio da alta administração para o atendimento das recomendações da Audin e da CGU pelas unidades técnicas, no sentido de mitigar os riscos identificados e aperfeiçoar ações relativas à governança institucional.

As recomendações foram no sentido de: a) promover estudos e alocação de servidores nas unidades conforme real necessidade; b) divulgar os relatórios (RAA, RSE e financeiros) atualizados, e que demonstrem de forma clara e objetiva o desempenho das concessionárias; e, c) à Audin, elaborar relatórios gerenciais com dados quantitativos e qualitativos das recomendações. Em relatório de auditoria sobre o Controle de Velocidade, foram emitidas recomendações visando a avaliação e o acompanhamento dos pontos críticos nas rodovias, aperfeiçoamentos na fiscalização do controle de velocidade, aferição da eficiência do aproveitamento das imagens de infração, e avaliação dos índices de acidentes.

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS AAC – Auditoria Anual de Contas AGEST – Assessoria de Gestão Estratégica e Inovação ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres Audin – Auditoria Interna CGU – Controladoria-Geral da União Ciset – Secretaria de Controle Interno CNT – Confederação Nacional do Transporte COAUT – Coordenação de Processamento de Autos de Infração Coinf – Coordenação de Exploração da Infraestrutura Rodoviária CONCEBRA – Concessionária das Rodovias Centrais do Brasil S.A Concer – Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora - Rio CONTRAN - Conselho Nacional de Trânsito COSO – Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission CRO – Concessionária Rota do Oeste S.A CRT – Concessionária Rio-Teresópolis S.A CTB – Código de Trânsito Brasileiro Denatran – Departamento Nacional de Trânsito DN – Decisão Normativa DNIT - Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DOU – Diário Oficial da União GEAUD – Gerência de Controle de Atividades da Auditoria Interna GEORF – Gerência de Planejamento, Orçamento, Finanças e Contabilidade GESIC – Gerência de Sistematização de Informações dos Órgãos de Controle do Governo

Federal IN – Instrução Normativa MGO – Concessionária de Rodovias Minas Gerais Goiás S.A MS Via - Concessionária de Rodovia Sul-Matogrossense S. A. OAE – Obra de Arte Especial ONU - Organização das Nações Unidas PAINT – Plano Anual de Auditoria Interna PDTI – Plano Diretor de Tecnologia da Informação PER – Programa de Exploração Rodoviária PNATRANS - Plano Nacional de Redução de Mortes e Lesões no Trânsito PNCV - Programa Nacional de Controle de Velocidade PRF – Polícia Rodoviária Federal Procrofe – Programa de Concessões de Rodovias Federais RAA - Relatório de Acompanhamento Ambiental

RAINT – Relatório Anual de Atividades de Auditoria Interna RENAEST – Registro Nacional de Acidentes e Estatísticas de Trânsito RNTRC – Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas RSE – Relatório dos Programas Sociais e Educacionais SA – Solicitação de Auditoria SeinfraRodoviaAviação - Secretaria de Infraestrutura de Rodovias e Aviação SFC – Secretaria Federal de Controle Interno SNE – Sistema de Notificação Eletrônica SUINF – Superintendência de Exploração da Infraestrutura Rodoviária SUPAS – Superintendência de Serviços de Transporte de Passageiros SUREG – Superintendência de Governança Regulatória SUROC – Superintendência de Serviços de Transporte Rodoviário e Multimodal de Cargas SUTEC – Superintendência de Tecnologia da Informação TCU – Tribunal de Contas da União TI - Tecnologia da Informação UAIG - Auditoria Interna Governamental UPC – Unidade Prestadora de Contas UR – Unidade Regional

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 7

RESULTADOS DOS EXAMES 10

1. Avaliação do controle de velocidade nas rodovias concedidas. 10

2. Gestão da Fiscalização nas rodovias concedidas 14

2.1 Discrepância na distribuição de servidores nas Unidades Regionais da ANTT em relação à extensão dos trechos fiscalizados. 14

2.2 Deficiências de transparência na publicação dos relatórios de acompanhamento da execução das concessões 16

3. Avaliação da atuação da Auditoria Interna 17

4. Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU 22

5. Cumprimento das deliberações do TCU 24

6. Rol de Responsáveis 24

RECOMENDAÇÕES 25

CONCLUSÃO 26

ANEXOS 28

Anexo I - Manifestação da unidade examinada e análise da equipe de auditoria 28

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INTRODUÇÃO

O presente trabalho foi realizado em Brasília – DF, com o objetivo de avaliar a gestão da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), referente ao exercício de 2018, de acordo com os preceitos contidos na Ordem de Serviço nº 201900567, e em atendimento ao inciso II do Art. 74, da Constituição Federal de 1988, bem como da Instrução Normativa (IN) nº 03, de 09.06.2017 e da IN nº 08, de 06.12.2017.

A auditoria interna governamental, conforme a IN CGU nº 03/2017, é uma atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização. Deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos.

A presente auditoria está relacionada ao processo anual de prestação de contas das entidades públicas federais. Segundo o Manual de Auditoria Anual de Contas da Controladoria-Geral da União (CGU), de março de 2018:

Auditoria Anual de Contas – AAC: auditoria de caráter anual que tem por objetivos: avaliar os principais resultados alcançados, com ênfase na eficácia, eficiência e economicidade da gestão dos programas de governo (ou equivalentes) pela unidade auditada; informar e destacar as boas práticas administrativas e seus impactos no desempenho da unidade e destacar as falhas que impactaram o atingimento dos resultados, informando as providências corretivas necessárias, as que estão em andamento e/ou previstas.

Além disso, a AAC realizada pela CGU visa verificar as informações prestadas pelos administradores públicos federais, bem como analisar os atos e fatos da gestão, com vistas a instruir o processo de prestação de contas que subsidiará o julgamento pelo Tribunal de Contas da União - TCU.

A presente avaliação da gestão da ANTT também visa observar o nível de governança, e se este concorre para o alcance dos objetivos da organização nos termos do Decreto nº 9.203, de 22.11.2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

A ANTT é autarquia federal de regime especial e está vinculada ao Ministério da Infraestrutura. Conforme a Decreto nº 4.130, de 13.02.2002 (Aprova o Regulamento da ANTT), compete à União, por intermédio da ANTT, regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de exploração da infraestrutura ferroviária e rodoviária federal e da prestação de serviços de transporte terrestre.

De acordo com o Relatório de Gestão da ANTT, gestão 2018, a Agência conta com três macroprocessos organizacionais finalísticos: Outorga, Regulamentação e Fiscalização, sendo que para apoio quanto as atividades da Agência há seis outros macroprocessos de suporte:

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Gestão estratégica; Articulação institucional; Gestão da tecnologia, Informação e conhecimento; Gestão orçamentária, financeira e contábil; Controle interno e Gestão administrativa e de pessoas.

Considerando os macroprocessos da agência, bem como a maturidade da própria unidade na execução dos seus processos, definiu-se o escopo da auditoria junto ao TCU. Registra-se que também foi considerada a capacidade técnica da unidade de auditoria interna do órgão, que tem como resultado relatórios de auditoria bem elaborados e fundamentados, com achados relevantes que podem ser explorados.

O escopo da auditoria foi discutido em reunião realizada no dia 22.02.2019 com a Secretaria de Infraestrutura de Rodovias e Aviação (SeinfraRodoviaAviação/TCU). Diante do acordo em Ata de Reunião, a equipe de auditoria direcionou esforços para as questões de auditoria, conforme Quadro 01:

Quadro 01 – Questões de auditoria

Tema Questão de auditoria

Controle de velocidade A gestão da ANTT no que tange ao sistema de controle de velocidade nas rodovias concedidas é satisfatória?

Gestão da fiscalização nas rodovias

Como ocorre a gestão da ANTT na fiscalização das rodovias no que tange à alocação de pessoas?

Execução do Plano Anual de Auditoria Interna - PAINT

Qual a avaliação quantitativa e qualitativa da Audin sobre os processos avaliados e o atendimento das recomendações?

Cumprimento das Recomendações CGU (Monitor)

As recomendações emitidas pela CGU foram atendidas tempestivamente?

Cumprimento das deliberações do TCU

As determinações do TCU à UPC, contendo determinação específica à CGU para acompanhamento, foram atendidas?

Conformidade das peças do processo de contas

O rol de responsáveis está em conformidade com os normativos e com as orientações do Sistema E-Contas1?

Fonte: elaboração própria.

Portanto, não compuseram diretamente o escopo da auditoria de gestão da unidade, para o exercício de 2018: avaliação dos indicadores de desempenho da gestão; gestão de pessoas; gestão de transferências concedidas; gestão de compras e contratações; passivos assumidos sem previsão orçamentária; gestão de tecnologia da informação; gestão do patrimônio imobiliário; gestão das renúncias tributárias; avaliação das demonstrações contábeis; desoneração da folha de pagamento; avaliação da política de acessibilidade da unidade auditada; e, avaliação da cronologia de pagamentos. Entretanto, indiretamente foram avaliados os resultados quantitativos e qualitativos da gestão, e a validação dos controles internos nos processos avaliados nos itens supramencionados.

Nesse contexto, os trabalhos de campo foram realizados no período de 11 de abril de 2019 a 28 de junho de 2019, a partir da apresentação do Relatório de Gestão, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob exame, além de

1 O Sistema e-Contas do TCU é o sistema utilizado pelo órgãos e entidades da Administração Pública Federal para fazer a prestação de contas anuais ao Tribunal de Contas da União, em cumprimento ao artigo 70 da Constituição Federal.

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solicitações de auditoria junto aos setores auditados, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal.

Durante a execução dos trabalhos foi executada a Matriz de Planejamento, bem como apresentada aos gestores para discussão a Matriz de Achados, em conformidade com os normativos vigentes.

O Relatório de Auditoria encontra-se dividido nas seguintes partes: Introdução; Resultado dos Exames, que contém o detalhamento das análises realizadas; Recomendações, que visam a melhoria dos controles, a implementação de medidas estruturantes e agregar valor à instituição; Conclusão, contendo a síntese dos exames realizados e as conclusões obtidas relacionadas à gestão da Unidade Prestadora de Contas (UPC); e Anexos, contendo a manifestação da unidade examinada e análise do controle interno. Esse relatório compõe o processo de prestação de contas e é peça de subsídio ao julgamento das contas apresentadas pela UPC ao TCU.

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RESULTADOS DOS EXAMES 1. Avaliação do controle de velocidade nas rodovias concedidas.

Foi realizado trabalho de auditoria, Relatório nº 201801334, que buscou avaliar o Programa Nacional de Controle de Velocidade (PNCV), no âmbito do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a gestão do Sistema de Controle de Velocidade pela ANTT, ambas vinculadas ao Ministério da Infraestrutura.

O sistema de controle de velocidade nas rodovias federais concedidas visa a segurança dos usuários, tendo a instalação, operação e manutenção de equipamentos eletrônicos realizados pelas concessionárias2, e o processamento das multas operacionalizado pela Polícia Rodoviária Federal (PRF).

Como motivação para a realização do trabalho (Figura 01), cita-se, dentre outros, a adesão do Brasil à Década de Ação para a Segurança Viária (Resolução nº 64/255 da Organização das Nações Unidas - ONU, objetivando reduzir em 50% o número de acidentes de trânsito até o ano de 2020) e os custos envolvidos com acidentes de trânsitos (R$ 12 bi por ano em rodovias federais3):

Figura 01 – Contexto para a escolha do trabalho

Fonte: elaboração própria.

Destaca-se que a velocidade inadequada é um dos mais relevantes fatores de risco dos acidentes de trânsito, além de implicar no aumento da probabilidade de sua ocorrência e na gravidade das lesões deles decorrentes, quanto maior for a velocidade desenvolvida. De

2 Com exceção da Rodovia BR-116/RJ/SP (Nova Dutra), na qual a PRF é responsável por todo o processo. 3 Acidentes de trânsito nas rodovias federais brasileiras: Caracterização, tendências e custos para a sociedade, IPEA, 2015. http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/relatoriopesquisa/150922_relatorio_acidentes_transito.pdf

Contexto

Política pública de segurança viária, Brasil signatário da década da ONU

2010-2020 e PNATRANS

Elevado nº de acidentes e custos

expressivos

Avaliação dos contratos de controladores de velocidade

PNCV (CGU, 2015)

Atores envolvidos, Coordenação e

articulação e Obtenção de dados

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acordo com pesquisa da ONU, uma redução de 5% na média da velocidade pode resultar na redução em 30% das fatalidades de trânsito. E conforme dados da PRF, a velocidade incompatível corresponde a cerca de 10% das causas de acidentes.

Como resultado da avaliação, foram apresentados os seguintes achados:

1) Gestão deficiente: ausência de metodologia para definição e acompanhamento dos segmentos críticos;

2) Ausência de fiscalização para verificação da eficiência (índice de aproveitamento médio das imagens);

3) Falta de avaliação dos resultados do sistema de controle de velocidade (eficácia e efetividade);

4) Necessidade de ajustes para aferição do índice de acidentes; 5) Risco de beneficiamento indevido da concessionária em razão de fatores alheios à sua

atuação (Fator Q); 6) Acréscimo de equipamentos de controle de velocidade sem estudo prévio.

Constatou-se que a ANTT não faz gestão quanto ao acompanhamento dos segmentos críticos ao longo da rodovia, quanto à eficiência e efetividade do sistema de controle de velocidade, e quanto ao acompanhamento da redução de acidentes nas rodovias federais. A gestão quanto a esses fatores permitiria que a agência pudesse adotar ações visando a melhoria da segurança viária nas rodovias federais, conforme objetivo definido na Lei nº 10.233/2001 e no seu Planejamento Estratégico.

Identificou-se a inexistência de metodologia única para a definição dos pontos críticos e o acompanhamento posterior dos mesmos, e que não há procedimentos adotados e formalizados pela ANTT para a fiscalização dos contratos.

Tal situação pode comprometer a efetividade dos resultados esperados com o sistema de controle de velocidade, vez que não há metodologia clara para a definição dos locais onde há necessidade de tais equipamentos, e não há acompanhamento da evolução dos pontos críticos de forma a se buscar as medidas adequadas para a mitigação dos riscos de acidentes e para o aperfeiçoamento e a eficácia do sistema, sob o risco de não se alcançar efetivamente a redução de acidentes na via.

O índice de aproveitamento médio das imagens nas rodovias concedidas é de 62% (relação da quantidade de imagens válidas dentre as processadas), nos anos de 2015 a 2018, o que demonstra a ineficiência no controle de velocidade por parte das concessionárias, e ausência de providências por parte da ANTT. Ademais, a Agência informou que não possui as causas ou motivo das imagens consideradas não válidas, o que poderia permitir uma atuação para a melhoria desse índice.

Em que pese não conter indicadores para aferição do índice de aproveitamento de imagens, é responsabilidade da agência fiscalizar o atendimento do contrato pela concessionária, o que inclui serviços de captação e processamento de imagens pelo excesso de velocidade “com elevado padrão de qualidade e modernidade”, conforme o PER.

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Constata-se que o sistema de controle de velocidade não é avaliado pela ANTT em sua fiscalização de forma sistematizada e normatizada. Com base na análise realizada, verifica-se que a ANTT não avalia os pontos críticos das rodovias de forma a implementar melhorias; o processamento de imagens não ocorre de maneira eficiente, pois possui indicador de desempenho baixo, aquém do exigido em outros contratos, tais como os celebrados pelo DNIT; não foi possível avaliar o processamento de multas devido a inconsistências nos dados fornecidos pela ANTT; e a fiscalização inadequada da operação do sistema de controle de velocidade, o que indica a necessidade de melhorias do processo de fiscalização e gestão pela ANTT.

Adicionalmente, não há estudo que avalie o percentual que o controlador de velocidade contribui para a redução de acidentes ou da severidade dos mesmos. Em que pese a relevância do controle de velocidade, no que tange à gestão da ANTT quanto aos resultados alcançados (redução de acidentes), verificou-se que não há avaliação da agência quanto à efetividade do sistema de controle de velocidade. Do mesmo modo que não há fiscalização, inexiste avaliação da eficácia e da efetividade dos controladores de velocidade e a agência não utiliza o indicador de índice de acidentes como subsídio para a tomada de decisões.

Quanto ao índice de acidentes, em que pese a agência possuir um indicador de desempenho, de responsabilidade da SUINF, que avalia o Índice de Acidentes nas Rodovias Concedidas, o indicador carece de melhorias na sua aferição e adoção de providências pela agência a partir dos dados coletados.

De maneira geral, somando-se os dados das concessionárias analisadas, verifica-se uma tendência de queda na proporção de acidentes pelo tráfego na rodovia, no entanto, não há uma meta definida pela ANTT, e por ela aferida, e há necessidade de atuação nas rodovias para as quais esse índice apresenta crescimento.

Identificou-se que o Fator Q não é capaz de demonstrar a relação direta entre a melhora no índice de acidentes e a ação da concessionária. Nesse sentido, identifica-se a possibilidade de remuneração à concessionária por ações decorrentes da atuação da PRF, por exemplo, que pode resultar em redução de acidentes, e como consequência, a concessionária receberá aumento da tarifa e o usuário arcará com o custo adicional. Ademais, a concessionária é remunerada para instalar, manter e operar os equipamentos de controle de velocidade, e depois poderá receber pelos benefícios gerados pelos equipamentos, isto é, a redução de acidentes.

Em análise à gestão da ANTT, identificou-se que não houve estudo prévio que analisasse a pertinência de se manter os equipamentos de controle de velocidade nos mesmos locais onde estavam instalados os equipamentos do DNIT. Nesse sentido, constatou-se que seria necessária avaliação dos pontos críticos em todo o segmento da rodovia, e não somente novo estudo nos locais pré-estabelecidos. Portanto, identifica-se falhas nos estudos dos pontos críticos e gestão pela ANTT do sistema de controle de velocidade.

Com o trabalho realizado, identificou-se a necessidade de melhorias e avanços na segurança viária, especialmente nos seguintes aspectos: controle de velocidade por segmento,

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implantação do Cadastro Único de Acidentes, metodologia única de definição e tratamento de Pontos Críticos; e, aprofundamento de estudos e pesquisas.

Face às conclusões acima, recomendou-se aos órgãos envolvidos do Sistema Nacional de Trânsito, ao qual a ANTT faz parte: a) A implementação de metodologia única para a definição e o tratamento de pontos críticos; b) Avaliação da operação dos controles de velocidade e os resultados alcançados com o programa; c) Implantação do Renaest4 (cadastro único de acidentes, padronização dos registros de ocorrência e melhorias na classificação das causas); d) Estudos para o projeto piloto em pontos altamente críticos (fiscalização por velocidade média no segmento); e, e) Ampliação da utilização do Sistema de Notificação Eletrônica (SNE) e avaliação de notificações exclusivamente por meio eletrônico.

As recomendações específicas à ANTT estão detalhadas no Quadro 02:

Quadro 02 – Recomendações operacionais à ANTT

Recomendações Operacionais 1. Promover a gestão e adoção de ações visando o tratamento dos pontos críticos e seu acompanhamento,

e reavaliar todos os pontos críticos e equipamentos de controle de velocidade instalados, a partir da metodologia única definida.

2. Formalizar procedimentos de fiscalização e avaliar o desempenho das concessionárias quanto ao sistema de controle de velocidade, fiscalizando, dentre outros, o índice de aproveitamento de imagens e os motivos para invalidação.

3. Definir em conjunto com a PRF responsáveis pela avaliação dos índices de acidentes em rodovias concedidas e aperfeiçoar a troca de informações com a PRF.

4. Promover a gestão e adoção de ações visando o melhoramento dos índices de acidentes nas rodovias, avaliando os relatórios de monitoração de acidentes, estudos de eficácia dos radares e a evolução dos pontos críticos, e definir metas de redução de acidentes.

5. Reavaliar e propor melhorias para a aferição do indicador de desempenho: Índice de Acidentes nas rodovias concedidas.

6. Avaliar medidas a serem adotadas para as concessionárias que apresentaram aumento nos índices de acidentes.

7. Exigir a execução contratual no que tange à disponibilidade em transparência ativa das estatísticas mensais de acidentes.

8. Apresentar estudo quanto ao uso do Fator Q e, caso opte pela alteração da fórmula ou exclusão do Fator Q, que apresente medidas alternativas visando a promoção da redução de acidentes.

Fonte: Relatório Preliminar de Auditoria nº 201801334.

Por fim, como benefícios esperados das recomendações emitidas, cita-se o monitoramento dos pontos críticos, que resultariam na adoção de ações visando a melhoria da segurança viária, reduzindo assim, o número de acidentes e de mortos nas rodovias concedidas. Ademais, espera-se maior efetividade das multas e mudança no comportamento dos condutores, bem como a redução de custos com acidentes de trânsito.

4 O Renaest é o sistema de registro, gestão e controle de informações sobre acidentes de trânsito, ainda pendente de implementação pelo Denatran, e definido pela Resolução CONTRAN nº 607, de 24.05.2016.

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2. Gestão da Fiscalização nas rodovias concedidas

No que tange à fiscalização, considerando ser este um macroprocesso finalístico da agência, buscou-se verificar como ocorre a gestão da fiscalização nas rodovias concedidas, especificamente quanto à alocação de servidores designados à tal atividade, de forma a garantir a adequada prestação do serviço público. Como resultado, foi identificada a necessidade de elaboração de estudos aprofundados pela agência para determinar a forma mais eficiente de alocação de servidores, visto que se detectou variação em relação à extensão do trecho a ser fiscalizado para cada agente.

De maneira adicional, verificou-se deficiências de transparência na publicação dos relatórios de acompanhamento da execução das concessões, e necessidade de aperfeiçoamento na transparência ativa dos dados sob responsabilidade da ANTT. A seguir são detalhados os achados.

2.1 Discrepância na distribuição de servidores nas Unidades Regionais da ANTT em relação à extensão dos trechos fiscalizados.

No sentido de verificar a eventual uniformidade na distribuição de servidores diretamente envolvidos nas fiscalização das rodovias sob concessão, em função das extensões das rodovias sob responsabilidade da cada Unidade Regional da ANTT, constatou-se, com base nas informações prestadas pela Agência, a existência de diferenças significativas em tal distribuição, quando se analisa a relação de quilômetros fiscalizados por fiscal, de cada Regional. A Tabela 01 exposta a seguir demonstra as relações encontradas, do qual é possível verificar que:

i. A média obtida de todas as Unidades Regionais é de 84,9 km/fiscal. ii. As menores relações se concentram nas URs do Rio de Janeiro, com 40,4 km/fiscal e

São Paulo, com 45,7 km/fiscal, indicando o maior contingente de pessoas para a respectiva extensão fiscalizada.

iii. A maior relação é da UR de Minas Gerais, com 214,7 km/fiscal. Desta forma, a relação km/fiscal de Minas Gerais é 431% superior à relação do Rio de Janeiro e 370% superior à relação de São Paulo.

iv. As URs São Paulo e Rio de Janeiro têm alocados em suas sedes 12 fiscais e 11 fiscais, respectivamente, sem que estejam claras suas atribuições, visto haverem fiscais alocados em postos de fiscalização, que, aparentemente seriam os responsáveis pelas fiscalizações dos trechos respectivos.

v. As URs de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul, além de apresentarem a maior relação km/fiscal, detêm as concessões com maior volume de obras de duplicação, referentes à Terceira Etapa do Procrofe, o que, em tese, demandaria maiores esforços de fiscalização, estando, aparentemente, com suas equipes mais sobrecarregadas, quando se compara com a relação km/fiscal de São Paulo e Rio. Neste caso, pode-se concluir que há uma concentração além da relação ideal nos grandes centros, Rio de Janeiro e São Paulo, em especial, em detrimento das reais necessidades de pessoal em outras regionais.

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Tabela 01 - Relação quilômetros/fiscal

Unidade Concessionária Rodovia- Trecho

Extensão (km)

Nº fiscais km/fiscal Trecho

Coinf/SP-URSP-SEDE - - - 10

Coinf/SP-URSP-SEDE

Autopista Fernão Dias BR 381-SP 95 2

Coinf/URSP-Roseira Nova Dutra BR 116-SP 230 4

Coinf/URSP-Lins Transbrasiliana BR 153-SP 321,6 3

Coinf/URSP-Registro

Autopista Regis Bittencourt BR 116/SP/PR 401,6 5

Coinf/URSP – São José dos

Pinhais

Autopista Planalto Sul BR 116/PR/SC 412,7

105,0 8

Coinf/URSP-S.J. Pinhais

Autopista Litoral Sul BR 376/PR 92,0

TOTAL SP 1.460,90 32 45,7

Coinf/URRJ

Nova Dutra BR 116-RJ 170,0 6 Seropédica CRT BR 116-RJ 142,5 5 Parada Mod.

Concer BR 040-RJ/MG 180,0 4 Areal Autopista

Fluminense BR 101-RJ 320,1 4 Casimiro de Abreu

Rod.do Aço BR 393-RJ 200,4 3 Paraíba do Sul Ecoponte BR 101-RJ 13,2 - - Eco 101 BR 101-ES/BA 475,9 6 Serra/ES

SEDE-URRJ 11 TOTAL/RJ 1.570,1 39 40,4

Coinf/URMG

Via040 BR 040-MG/GO/DF 936,8

17

Autopista Fernão Dias BR 381-MG 467,0

Concebra BR-262/153/060 1.176,5 MGO BR 050-MG/GO 436,60

TOTAL/MG 3.650,20 17 214,7 Coinf/URBA Via Bahia BR-116/324/BA 680,6 5 TOTAL/BA 680,6 5 136,12

Coinf/URRS

ECOSUL BR-116/293/RS 457,3 3 PELOTAS CRO BR-163/MT 850,9 1 CUIABÁ

MS VIA BR-163/MS 845,4 3 C. GRANDE

VIA SUL

BR-101/RS BR-290/RS BR-448/RS BR-

386/RS

473,4 16 POA/SEDEUR/RS

Total RS 2.627,0 23 114,2

Coinf/URSC

Autopista Planalto Sul BR 1116/PR/SC 307,7 5

Autopista Litoral Sul

BR 376/PR -BR 101/SC 313,9 4

TOTAL/SC 621,6 9 69,1 MÉDIA - TOTAL DAS REGIONAIS 10.610,4 125 84,9

Fonte: elaboração própria.

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Acrescenta-se que a ANTT não informou quanto ao número de profissionais terceirizados que eventualmente prestam apoio nas URs e na própria Sede, em auxílio direto ao processo de fiscalização. Na análise, também não foram considerados os contratos com empresas supervisoras.

As discrepâncias evidenciadas permitem concluir pela existência de inconsistências e fragilidades na alocação de pessoas nas Unidades Regionais da ANTT uma vez que não é possível vislumbrar justificativas consistentes para desvios tão significativos na relação quilômetro/fiscal.

Desta forma, entende-se como recomendável que a ANTT elabore um estudo sobre as reais necessidades de pessoal em cada uma de suas Regionais, com foco numa melhor distribuição e/ou realocação dos servidores, estabelecendo uma política clara a respeito, visando à maior eficiência no processo de fiscalização.

2.2 Deficiências de transparência na publicação dos relatórios de acompanhamento da execução das concessões

Na presente análise, foram verificadas inconsistências no que tange à transparência quanto à publicação dos dados das concessões, no sítio eletrônico da ANTT, cujo aprimoramento deverá ser buscado, como forma de prestação de contas à sociedade e aos usuários das rodovias sob concessão, sob responsabilidade de Agência. Entre elas, destacam-se:

i. Ausência de Publicação dos Relatórios de Acompanhamento Ambiental – RAA

Normatizados pela Portaria SUINF nº 283/2017, tais relatórios que devem ser entregues semestralmente pelas concessionárias não estão publicados no sítio da ANTT. Tratam os mesmos dos passivos ambientais das rodovias concedidas e de programas relacionados ao monitoramento e mitigação de atropelamentos de fauna, entre outros assuntos.

ii. Desatualização da publicação dos Relatórios dos Programas Sociais e Educacionais - RSE

Alguns dos RSE´s não foram publicados, como exige a citada Portaria, ou estão apenas parcialmente publicados, estando todos desatualizados. Além disso, verifica-se erros de publicação, como por exemplo, os “links”5 que deveriam conter o RSE das Concessionárias Rota Oeste e da Via Bahia, conduzem ao RSE da Concessionária Transbrasiliana.

5 http://www.antt.gov.br/rodovias/Concessoes_Rodoviarias/Via_Bahia/Via_Bahia__Acompanhamento_Ambiental.html; e http://www.antt.gov.br/rodovias/Concessoes_Rodoviarias/Rota_do_Oeste/CRO__Acompanhamento_Ambiental.html

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iii. Incompletude de dados dos Relatórios Financeiros.

Alguns dos Relatórios Financeiros das operadoras não observam o padrão previsto no Manual de Contabilidade, não havendo informações sobre os dados relativos a Segurança de Trânsito (acidentes) e Balanço Social, por exemplo. Além dos balanços e demonstrações financeiras, tais informações devem constar nos Relatórios da Administração (item 8.2.1 do Manual de Contabilidade para Rodovias6), e não estão presentes, por exemplo, nos relatórios de 2018 das concessões da CRO e da Via040. É necessário, portanto, que sejam feitas as devidas correções, republicando-se os Relatórios conforme determina o Manual citado.

iv. Necessidade de aperfeiçoamento da forma de publicização de informações relevantes quanto ao desempenho das concessionárias.

No processo de análise presente, constatou-se que informações relevantes a respeito do desempenho das concessionárias não estão disponíveis, ou, se estão, somente são encontráveis após insistentes buscas nos meandros das páginas eletrônicas da ANTT, como, por exemplo, dados relativos a:

• Acidentes registrados em cada concessão, e sua evolução em relação a anos anteriores;

• Tráfego registrado e arrecadação de pedágios;

• Cumprimento de metas de obras de melhorias (duplicações, implantação de Obras de Artes Especiais - OAEs), com demonstração em forma de cronogramas comparativos).

Embora algumas das informações citadas possam estar disponíveis em sítios eletrônicos das concessionárias, entende-se como necessário que a ANTT as publique em suas páginas, de forma consolidada, e facilmente acessíveis aos cidadãos, reformulando as páginas de modo a tornar mais amigável a navegação, facilitando a obtenção das informações aos interessados, como forma de dar cumprimento ao Princípio da Transparência dos atos da Administração Pública.

3. Avaliação da atuação da Auditoria Interna

De acordo com o disposto na IN CGU nº 03/2017, a atividade de auditoria interna governamental tem como propósito aumentar e proteger o valor organizacional das instituições públicas, fornecendo avaliação, assessoria e aconselhamento baseados em risco. No Poder Executivo Federal, essa atividade é exercida pelo conjunto de Unidades de Auditoria Interna Governamental (UAIG), dentre elas a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) da CGU e as auditorias internas singulares (Audin) dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal Direta e Indireta. No âmbito da terceira linha de defesa, a SFC e as Ciset

6 Manual de Contabilidade do Serviço Público de Exploração da Infraestrutura Rodoviária Federal Concedida, revisão 02.

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exercem a função de auditoria interna governamental de forma concorrente e integrada com as Audin, onde existirem.

Nesse sentido, considerando o planejamento e a execução dos trabalhos da auditoria da unidade no exercício de 2018, solicitou-se a avaliação gerencial da Auditoria Interna contemplando: a consolidação dos resultados das ações (achados, recomendações, áreas mais sensíveis etc.); a opinião quanto às boas práticas identificadas, à exposição a riscos significativos, à deficiência nos controles internos, e aos principais achados que impactam o atingimento dos objetivos (institucionais) da Unidade.

Em resposta, foram apresentados extratos de cada relatório elaborado pela Audin da ANTT contendo o resumo dos achados e as recomendações. Sugere-se que os próximos relatos (que podem ser incorporados ao RAINT) sejam gerenciais (por unidade, e não, por relatório), deixando bem claro e de forma concisa à alta gestão, os riscos relevantes aos quais a unidade está exposta e os achados que podem impactar no atingimento dos objetivos da agência.

Adicionalmente, com o objetivo de avaliar a atuação da Audin, analisou-se o Planejamento (PAINT) e a Execução (RAINT) dos trabalhos de auditoria da Unidade no exercício de 2018. Assim, o relato dos exames será agregado nas seguintes partes: análise do RAINT 20187 e análise do PAINT 2019. Na sequência, serão apresentados os principais resultados dos trabalhos da Audin.

I. Análise do RAINT 2018

Nos termos da Instrução Normativa CGU nº 09/2018, a Unidade de Auditoria Interna da ANTT apresentou o seu Relatório Anual de Atividade de Auditoria Interna, exercício de 2018. Conforme informado pela unidade, todas as ações ordinárias e extraordinária foram previstas no PAINT 2018 e concluídas.

Quanto aos benefícios oriundos da auditoria, a Audin informou que estava desenvolvendo metodologia para a contabilização de benefícios financeiros e não financeiros, convergente com os dispositivos da IN CGU nº 04/2018, portanto, ainda não aplicada às informações do RAINT 2018. Conforme manifestação apresentada na Nota nº 01/GEAUD/AUDIT/ANTT/2019, de 17.07.19, foi formalizado procedimento para a contabilização de benefícios na agência oriundos das recomendações expedidas pela Audin por meio da Portaria nº 01, de 28.06.2019.

Quanto à análise consolidada acerca do nível de maturação dos processos de governança, de gerenciamento de risco e de controles internos, a Audin avaliou que existem princípios e padrões documentados, treinamento básico sobre gestão de riscos e envolvimento da Diretoria com o tema. Mas destacou a identificação de oportunidades de melhorias em todas essas ações, estando a agência com nível de maturidade inicial em relação ao processo de gestão de riscos.

7 RAINT publicado no endereço eletrônico da ANTT: http://www.antt.gov.br/textogeral/Relatorio_de_AUDITORIA.html

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Em relação aos controles internos, a Audin realizou avaliação (restrita ao escopo das auditorias no período) com base nos componentes do COSO8 para cada unidade auditada: ambiente de controle, avaliação e gerenciamento de riscos, atividades de controle, informação e comunicação, e monitoramento. No entanto, não há avaliação dos princípios relacionados a cada componente e se ele está “presente” e “funcionando”. O resultado apresentado pela Audin relata inconsistências detectadas em cada relatório para cada componente do COSO (item 5.3 do RAINT 2018).

Observa-se a ausência de opinião da Audin no tocante às informações acerca dos riscos significativos em relação às recomendações não atendidas no RAINT. Também faltou apresentar informações em relação aos principais achados que impactam o atingimento dos objetivos (institucionais) da Unidade.

Ante o exposto, entende-se que a Auditoria Interna da ANTT pode aprimorar o RAINT para os exercícios futuros de modo a contribuir de forma relevante com a gestão da Agência ao prestar serviços de avaliação e consultoria que melhorem os processos de governança, gerenciamento de riscos e controles internos.

o Monitoramento das recomendações

As atividades da Audin objetiva identificar eventuais desvios e recomendar as providências necessárias à sua correção, mantendo a alta direção da entidade informada sobre os resultados de seus trabalhos.

Consta no RAINT que para que o nível estratégico da ANTT e seus gestores pudessem monitorar a implementação, mensalmente, em 2018, foram disponibilizados relatórios sintéticos com a situação da implementação das recomendações de auditoria. Ressalta-se a importância do relato gerencial à alta gestão, não somente do atendimento (ou não) das recomendações, mas destacar aquelas mais relevantes cujos processos são críticos ou que impactam diretamente no atingimento dos objetivos estratégicos da instituição.

Quanto ao atendimento, conforme posição em 25.03.2019 apresentada pela Audin, a quantidade de recomendações que já deveriam estar atendidas e não estavam, representavam 32,8% do total de recomendações exigíveis. E, em 12.07.19, de acordo com dados da Audin, 80% das recomendações emitidas encontravam-se atendidas, refletindo em melhoria no atendimento das recomendações.

Destaca-se que o atendimento para uma recomendação não ocorreu pelo efetivo atendimento pela unidade, mas devido a consideração da discricionariedade do gestor na sua adoção. E para duas recomendações, a diretoria assumiu o risco de não implementação, que dizem respeito à administração de banco de dados da ANTT em ambiente externo e por terceiros (Quadro 03).

8 COSO – Controle Interno – Estrutura Integrada, publicada pelo Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission.

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Quadro 03 – Destaques da Nota de Auditoria da Audin.

Área Situação Status

SUPAS

Recomendação: Resolução sobre emissão de licença originária, habilitação de frota do serviço internacional e licença complementar para o transporte internacional terrestre de passageiros.

- Considerada atendida, devido à discricionariedade dos gestores na sua adoção. Pontua-se que permanece a inexistência de disciplina legal própria no âmbito de atuação da ANTT.

SUROC

Recomendações:

1- Adotar medidas para regularização jurídica, técnica e de segurança, para restabelecer a conformidade das ações adotadas em relação ao sistema RNTRC;

2- Identificar o que foi transferido à CNT em 2009, com documentação que fundamente e comprove a transferência ocorrida.

(Achado: Banco de dados encontra-se hospedado em ambiente externo e administrado por terceiros, acarretando em risco de descontinuidade do serviço)

- O risco foi assumido pela Diretoria da ANTT para as duas recomendações.

- Registra-se que, conforme verificado pela Audin, o sistema RNTRC foi integrado à estrutura tecnológica da ANTT, sob gestão da SUTEC.

Fonte: Nota de Auditoria nº 01/AUDIT/2019, de 21.05.2019.

II. Análise do PAINT 2019

Nos termos do art. 6º da Instrução Normativa nº 09/2018, a Audin submeteu a apreciação desta CGU, no exercício de 2018, a proposta do PAINT 2019. Na análise, verificou-se que a IN CGU nº 09/18 foi atendida nos quesitos previstos.

No que tange à adequação das atividades programadas no PAINT em face dos riscos avaliados, foram feitas sugestões de forma a contribuir para o aperfeiçoamento da avaliação de riscos efetuada pela Audin.

Quanto ao mapeamento de processos, conforme manifestado pela Audin, não existe o mapeamento de forma institucional – fato já apontado na AAC 2014 e até o presente momento sem solução, o que restringe a determinação dos objetos auditáveis pelos processos existentes. Nesse sentido, destaca-se a atuação da Audin para fomento e apoio para o mapeamento de processos institucionais na agência.

Quanto à matriz de riscos, foram considerados os seguintes elementos: impacto (que considera as variáveis materialidade, relevância e avaliação pelos gestores) e probabilidade (variável criticidade).

Em relação à variável materialidade, calculada com base nos custos com pessoal, incluindo servidores, serviços terceirizados de apoio comum e “serviços terceirizados de apoio especializado”, conforme manifestado na análise do PAINT anterior, sugere-se a avaliação da pertinência da continuidade desta metodologia, bem como de seu custo-benefício em mantê-lo, observando ainda a possibilidade de incluir outros critérios para a apuração deste item, tais como: impactos no sistema de transporte terrestre, impacto financeiro dos processos auditáveis, recursos envolvidos no programa/processo ou em contratos.

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Quanto ao item avaliação, não restou demonstrada na metodologia os critérios utilizados para a avaliação pelos diretores, gestores e auditores quanto à necessidade dos temas de serem auditados, bem como não restou demonstrada qual o nível de hierarquia do gestor consultado. Em que pesem tais informações terem sido apresentadas em reunião realizada no dia 14.11.2018, na CGU, sugere-se que no próximo planejamento elas constem no documento. Ademais, sugere-se que se avalie a pertinência de colher a percepção dos demais gestores, e não apenas dos superintendentes, conforme informado.

Em relação ao item criticidade, que se refere à probabilidade na metodologia e será multiplicada pelo impacto para o cálculo do risco, percebe-se que quanto mais recomendações/determinações, maior será o risco, sem considerar, no entanto, a gravidade das recomendações/determinações e dos achados de auditoria.

Adicionalmente, naqueles temas nos quais não houve auditoria nos últimos três anos, por não possuírem recomendações, podem apresentar na matriz criticidade menor, o que pode não refletir a realidade, e induzir auditorias sempre nas mesmas áreas. Pode ser que por não ter tido auditoria, justamente este seja um fator de criticidade. Assim, solicita-se para o próximo PAINT que se avalie a implementação de melhorias para se aferir a criticidade dos temas.

Em suma, a Auditoria Interna vem aperfeiçoando o processo de planejamento das atividades da auditoria interna, e informou que as contribuições da CGU para a melhoria metodologia do planejamento baseado em risco serão consideradas quando da elaboração do PAINT 2020.

III. Resultados do trabalho da Auditoria Interna da ANTT

Avalia-se que a Auditoria Interna da ANTT atuou em 2018 observando o PAINT, visando adicionar valor e melhorar as operações da ANTT, no entanto, o RAINT não consolida os principais achados e resultados alcançados com os trabalhos. Dessa forma, serão aqui expostos alguns apontamentos feitos pela Audin, especialmente por meio da Nota de Auditoria nº 01/AUDIT/2019, de 21.05.2019, em resposta à solicitação da CGU.

De acordo com o apontado, houve prejuízo à auditoria da Audin pelo fato de a SUTEC não ter respondido dezesseis itens constantes das Solicitações de Auditoria (SA) encaminhadas, o que reduz o alcance e o objetivo do trabalho e denota grave prejuízo às atividades da Audin.

Quanto aos resultados dos trabalhos de auditoria realizados ao longo do exercício de 2018, foi identificado que o processo de trabalho referente à revisão e reajuste de tarifa básica de pedágio carece de padronização para execução e que possui diversas falhas na sua estruturação, causando fragilidade no fluxo de informações e instrução processual, aumentando o risco assumido pela Diretoria da ANTT ao deliberar sobre revisão e reajuste das tarifas.

Também foi verificado, com base em amostra de processos selecionados aleatoriamente, que os prazos previstos para apuração de infrações e aplicação de penalidades, previstos na Resolução nº 5.083/2016, estavam sendo descumpridos. E que “o descumprimento, por parte da ANTT, dos prazos de análise das Defesas e dos Recursos vem sendo destacado pela

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Auditoria Interna, em 2015, 2016 e 2017, e foi objeto de recomendação nos Relatórios de Auditoria nº 08/AO/AUDIT/2015 e 08/AO/AUDIT/2016.”

Como pontos positivos, foram destacados pela Audin: o programa de Traineeships, regulamentação na organização, manutenção e análise de dados do transporte dutoviário, desempenho da GEORF quanto aos indicadores do planejamento estratégico e a atuação da AGEST frente ao Planejamento Estratégico.

Quanto à forma de apresentação da consolidação dos resultados, a comunicação, conforme previsto na IN CGU 09/20189, deve abordar avaliação crítica, quantitativa e qualitativa, dos resultados alcançados e do desempenho da unidade. Nesse sentido, sugere-se que o relato da Auditoria Interna traga de forma direta e objetiva a quais riscos significativos que a Agência está exposta, e os principais achados que impactam o atingimento dos objetivos do órgão, de forma a relatar à alta administração.

Por fim, ressalta-se a importância do apoio à Audin por parte da alta administração, de forma a potencializar os resultados dos trabalhos realizados, mitigar os riscos identificados e subsidiar ações relativas à governança institucional.

4. Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU

O objetivo dessa avaliação foi analisar se a ANTT atende as recomendações da CGU, por meio do Sistema Monitor - sistema que permite o acompanhamento online das recomendações de forma centralizada e proporciona agilidade na comunicação entre a CGU e os gestores dos órgãos fiscalizados, com vistas a otimizar a gestão pública. Cabe destacar que a comunicação entre a CGU e a ANTT é centralizada e intermediada pela Auditoria Interna da Agência.

Dessa forma, a avaliação realizada traz a análise quantitativa e qualitativa a respeito das recomendações emitidas pela CGU à ANTT que se encontravam “Em monitoramento” até dezembro de 2018.

De acordo com a Tabela 02, verifica-se que foram emitidas pela CGU, de 2009 a 2018, 189 recomendações, as quais foram decorrentes de ações de auditoria. Desse total, 47 (25%) recomendações foram atendidas, 123 (65%) foram canceladas (por falha na elaboração das recomendações, perda de objeto e outros), 9 (5%) permanecem “Em monitoramento”, ou seja, não foram atendidas em sua plenitude até a presente data, bem como 10 (5%) recomendações foram consolidadas.

9 Art 14, parágrafo 1º: A comunicação deve contemplar, no mínimo, informações sobre a comparação entre os trabalhos realizados e o Plano aprovado; as recomendações não atendidas que representem riscos aos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos da Unidade Auditada; e a exposição a riscos significativos e deficiências existentes nos controles internos da Unidade Auditada.

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Tabela 02 – Recomendações emitidas pela CGU entre 2009 e 2018

Unidade Gestora

Atendidas Canceladas Em Monitoramento

Consolidadas Total

ANTT 47 123 9 10 189

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Sistema Monitor.

Registra-se que ao final de 2018, havia 39 recomendações em monitoramento, das quais, após análise, 23 foram consideradas atendidas (59%), restando 16 recomendações (41%). Destas, 6 foram consolidadas a outras por se tratarem de assuntos correlatos, e as recomendações foram reescritas de modo a se adequar à consolidação. Assim, restaram em monitoramento o total de 09 recomendações, distribuídas por temas conforme Tabela 03.

Tabela 03 - Quantidade de recomendações em monitoramento por temas.

Temas - Recomendações Quantidade Planejamento Estratégico 1

Gestão de risco, mapeamento de processos e alocação de recursos 3 Governança de TI 1

Recomendação Pontual 3 Auditoria Interna 1

Total Geral 9 Fonte: Sistema Monitor – dados de junho de 2019.

Diante do cenário, verifica-se a predominância do tema “Gestão de risco, mapeamento de processos e alocação de recursos”. Destaca-se que até o momento a agência não possui o mapeamento de todos os processos.

Quando se analisa o tempo de monitoramento das recomendações, nota-se a ocorrência de pendências de providências por parte dos gestores desde o exercício de 2014.

Esse monitoramento é considerado de extrema importância porque traduz a correção dos problemas identificados, além de induzir melhorias nos controles internos, na governança e na gestão de riscos do órgão, assim como resultar em benefícios não financeiros, dos quais destacam-se:

a. Divulgação da evolução dos objetivos e iniciativas estratégicas da agência; b. Aprovação do PDTI; c. Atualização do Manual de Procedimentos da GESIC e GEAUD da Audin; d. Detalhamento da metodologia aplicada na elaboração do PAINT; e. Utilização de instrumentos de acompanhamento das recomendações pela Audin; f. Institucionalização do Relato Gerencial mensal à Diretoria e de indicadores de

desempenho da Audin.

Em suma, tais benefícios demonstram a importância do monitoramento das recomendações, tanto pela CGU quanto pelos gestores federais.

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Desta forma, a presente avaliação revela principalmente a necessidade de aprimoramento na gestão de riscos, mapeamento de processos e alocação de recursos por parte do ANTT, em função das fragilidades detectadas nas auditorias realizadas, refletidas nas sucessivas e excessivas prorrogações de prazo para o atendimento das recomendações. Tais fragilidades têm como causa primordial a morosidade na implantação de medidas de governança (riscos) e na tomada de decisões.

5. Cumprimento das deliberações do TCU

O objetivo da presente análise é verificar e informar o atendimento aos Acórdãos efetuados pelo TCU e suas consequências na gestão da unidade, caso existam determinações/recomendações do TCU à UPC, que contenham determinação específica à CGU para acompanhamento. No entanto, para o período de 2018, após pesquisas realizadas, identificou-se que não há Acórdãos do TCU com determinação/recomendação a ANTT, que contenha determinação específica à CGU.

6. Rol de Responsáveis

A identificação do Rol de Responsáveis busca verificar se o rol de responsáveis elaborado pela ANTT está em conformidade com os dispositivos da IN TCU 63/2010, da DN TCU 170/2018 bem como as orientações do e-Contas (IN TCU nº 172/2018, Artigo 10º).

Em relação ao Rol de Responsáveis, conclui-se que a Unidade informou todos os titulares e substitutos com natureza de responsabilidade estabelecida nos normativos. As informações constantes do e-Contas do TCU foram apresentadas de acordo com as orientações, com exceção da informação de endereço eletrônico pessoal para quatro dirigentes e do início do período de gestão para dois dirigentes.

Por meio da Solicitação de Auditoria n° 201900567/01, de 15.04.2019, foi solicitado que a Unidade informasse o endereço eletrônico pessoal para cinco agentes, no entanto, foi apresentado apenas o e-mail pessoal de um deles o qual será lançado no e-Contas, restando pendências para quatro deles, para os quais foi apresentado apenas o endereço eletrônico institucional e não o pessoal conforme previsto no Sistema e-Contas.

Adicionalmente, identificou-se que as datas de início dos mandatos de dois dirigentes, um Dirigente Máximo Titular e um Diretor, necessitam de alteração de 19.02.2018 para 20.02.2018 e de 15.06.2018 para 18.06.2018, respectivamente, para adequação à data da publicação da nomeação no Diário Oficial da União - DOU.

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RECOMENDAÇÕES

1. Promover estudos que indiquem as reais necessidades e quantitativos de fiscais por UR/Concessão, em função de seu estágio de implantação, apresentando o plano de redistribuição/readequação das equipes de fiscalização, com vistas ao melhor aproveitamento da força de trabalho e maior eficiência do processo de fiscalização.

Achado n° 2.1

2. Adotar as providências necessárias à regularização das publicações dos relatórios e informações:

a. Publicar os Relatórios de Acompanhamento Ambiental, conforme previsto na Portaria SUINF nº 283/2017, aplicando as sanções correspondentes às concessionárias, em caso de responsabilidade das mesmas pela omissão.

b. Publicar os Relatórios dos Programas Sociais e Educacionais - RSE faltantes, bem como as atualizações dos que se acham em atraso, aplicando as sanções devidas, em caso de atraso ou omissão das concessionárias.

c. Determinar às concessionárias as correções dos Balanços Financeiros relativas à inclusão de índices de acidentes e tráfego, republicando-os em seguida.

d. Providenciar a publicação das informações sobre o desempenho das concessionárias, além de outras que possam contribuir para a aumentar a transparência do processo, reformulando as páginas eletrônicas da Agência visando à facilidade de navegação e obtenção dos dados.

Achado n° 2.2

3. À Audin, elaborar relatórios gerenciais periodicamente à alta gestão, de modo a indicar os riscos relevantes aos quais a unidade está exposta e os achados que podem impactar no atingimento dos objetivos da agência, e incorporá-los de maneira consolidada no RAINT.

Achado n° 3

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CONCLUSÃO

Como resultado da avaliação do controle de velocidade, constatou-se que a ANTT não faz gestão quanto ao acompanhamento dos segmentos críticos ao longo da rodovia, quanto à eficiência e efetividade do sistema de controle de velocidade, e quanto ao acompanhamento da redução de acidentes nas rodovias federais. A gestão da ANTT quanto a esses fatores permitiria que a agência pudesse adotar ações visando a melhoria da segurança viária nas rodovias federais, conforme objetivo definido na Lei nº 10.233/2001 e no seu Planejamento Estratégico.

Verifica-se a necessidade de atuação dos entes governamentais envolvidos com a segurança viária de modo a promover a melhoria dos índices de acidentes nas rodovias federais concedidas. Com o trabalho realizado, identificou-se necessidade de melhorias e avanços na segurança viária, especialmente nos seguintes aspectos: controle de velocidade por segmento, implantação do Cadastro Único de Acidentes, metodologia única de definição e tratamento de Pontos Críticos; e, aprofundamento de estudos e pesquisas.

No que tange à gestão da fiscalização, buscou-se verificar como ocorre a alocação de servidores com atribuição para fiscalizar as rodovias concedidas. Como resultado, identifica-se a necessidade de elaboração de estudos aprofundados pela agência para determinar a forma mais eficiente de alocação de servidores, visto que se detectou variação em relação à extensão do trecho a ser fiscalizado para cada agente.

De maneira adicional, notou-se deficiências de transparência na publicação dos relatórios de acompanhamento da execução das concessões, e necessidade de aperfeiçoamento na transparência ativa dos dados sob responsabilidade da ANTT.

Em relação à atuação da Auditoria Interna da ANTT, todas as ações ordinárias e extraordinária foram previstas no PAINT 2018 e concluídas. Quanto aos benefícios oriundos da auditoria, a Audin informou que foi formalizado procedimento para a contabilização de benefícios na Agência oriundos das recomendações expedidas pela Audin por meio da Portaria nº 01, de 28.06.2019.

Quanto ao texto do RAINT, observa-se a ausência de opinião da Audin no tocante às informações acerca dos riscos significativos em relação às recomendações não atendidas. Também faltou apresentar informações em relação aos principais achados que impactam o atingimento dos objetivos (institucionais) da Unidade.

Ressalta-se a importância do relato à alta gestão, não somente do atendimento (ou não) das recomendações, mas destacar aquelas mais relevantes cujos processos são críticos ou que impactam diretamente no atingimento dos objetivos estratégicos da instituição.

Sobre a versão preliminar do PAINT 2019 da ANTT, e visando o aperfeiçoamento do instrumento de planejamento, sugeriu-se avaliar a continuidade da metodologia de cálculo da

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variável materialidade e a inclusão de outros critérios (impactos no sistema de transporte terrestre, impacto financeiro dos processos auditáveis, recursos envolvidos no programa/processo ou em contratos); detalhar os critérios utilizados para a avaliação pelos diretores, gestores e auditores quanto à necessidade dos temas de serem auditados; e revisar a fórmula de cálculo do item criticidade.

No que tange ao monitoramento das recomendações pela Audin, 32,8% das recomendações que deveriam estar atendidas não estavam, conforme dados apurados em 25.03.2019. E, em 12.07.19, de acordo com dados da Audin, 80% das recomendações emitidas encontravam-se atendidas, refletindo em melhoria no atendimento das recomendações. Ressalta-se a importância do apoio à Audin por parte da alta administração, de forma a potencializar os resultados dos trabalhos realizados, mitigar os riscos identificados e subsidiar ações relativas à governança institucional.

Quanto ao cumprimento das recomendações da CGU, das 39 recomendações pendentes ao final de 2018, após análise, 59% foram consideradas atendidas. As demais, após consolidação de algumas, se tornaram 9 recomendações pendentes de atendimento pela ANTT. Destaca-se que a maioria das recomendações versam sobre gestão de risco, mapeamento de processos e alocação de recursos, temas relevantes para a agência conforme seu Planejamento Estratégico.

Relativo aos controles internos, constata-se a necessidade de melhorias nos processos da SUINF, diante da identificação de falta de normatização e procedimentos para fiscalização das rodovias quanto ao controle de velocidade; ausência de gestão da segurança das rodovias; inconsistências nos relatórios publicados pela agência quanto às concessões; e falhas identificadas pela Audin quanto à processo de reajuste e revisão da tarifa básica de pedágio.

Para o período de 2018, identificou-se que não há Acórdãos do TCU com determinação/recomendação à ANTT, que contenha determinação específica à CGU. E quanto ao Rol de Responsáveis, a Unidade informou todos os titulares e substitutos com natureza de responsabilidade estabelecida nos normativos. Os ajustes necessários nas informações prestadas (endereço eletrônico pessoal) serão efetuados por este órgão de controle interno.

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ANEXOS

Anexo I - Manifestação da unidade examinada e análise da equipe de auditoria

Em resposta ao Relatório Preliminar de Auditoria Anual de Contas, a unidade se manifestou por meio do Ofício nº 8219/2019/GAB/DIR-ANTT, de 17.07.2019, o qual encaminhou as manifestações da SUINF e a Nota nº 01/GEAUD/AUDIT/ANTT/2019, de 17.07.2019, a qual encaminhou informações complementares da Auditoria Interna.

A seguir são apresentadas a manifestação da unidade examinada e a análise da equipe de auditoria, separadas por unidade.

• SUINF

Quanto aos apontamentos do relatório relacionados à SUINF, gestão do controle de velocidade e da fiscalização das rodovias concedidas, foi apresentado o que se segue:

I - Quanto a avaliação da gestão do contrato de controle de velocidade nas rodovias concedidas, a SUINF manifestou que se pronunciará em outro momento tendo em vista que os estudos se encontram em fase preliminar.

II - Quanto as deficiências de transparência na publicação dos relatórios de acompanhamento da execução das concessões, a SUINF manifestou acerca do subitem iii – Incompletude de dados dos Relatórios Financeiros, informando que todos os Relatórios Financeiros relativos ao exercício de 2018 recebidos das Concessionárias estão sendo checados afim de adequá-los ao padrão previsto no Manual de Contabilidade, em particular ao item 8.2.1, que trata de informações relativas à acidentes e Balanço Social. Finalizadas as análises, será dado às Concessionárias o prazo de 30 dias para que estas procedam as devidas correções.

[...]

2. Ademais, ressalta-se que esta ANTT adotará as medidas necessárias afim de que as recomendações decorrentes desse trabalho sejam cumpridas eficazmente.

De acordo com a manifestação da unidade, entende-se como acolhidos pela Unidade os apontamentos e respectivas recomendações expostos no presente Relatório, cuja implementação será objeto de acompanhamento por esta Coordenação de Auditoria.

• Auditoria Interna

A Auditoria Interna se manifestou por meio da Nota nº 01/GEAUD/AUDIT/ANTT/2019, de 17.07.19.

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A Audin trouxe informações em relação à contabilização de benefícios, informando que foi editada a Portaria nº 01, de 28.06.2019, publicada na intranet em 04.07.2019, pela qual foi definido que a contabilização de benefícios a ser realizada pela Auditoria Interna da ANTT deverá ser elaborada com base nos Formulários anexos à citada Portaria, que pode ser visualizada no endereço eletrônico da agência10. Dessa forma, verifica-se que foi formalizado procedimento para a contabilização de benefícios na agência oriundos das recomendações expedidas pela Audin.

Quanto à avaliação dos controles internos realizada pela Audin, ela informou que irá promover estudos com vistas a evoluir o seu procedimento, de maneira a contemplar uma avaliação crítica objetiva em complementação à avaliação descritiva já realizada.

Em relação ao monitoramento das recomendações, foram encaminhadas informações atualizadas e estão atendidas 80% das recomendações emitidas (dado de 12.07.2019). E esclareceu que dez das quatorze recomendações emitidas para a SUTEC já foram atendidas, restando quatro para completo atendimento

No que tange às sugestões de melhorias feitas no PAINT 2019, informou que o processo de planejamento está em contínuo aperfeiçoamento e que realizará estudos e avaliará os apontamentos feitos pela CGU. Sobre os resultados dos trabalhos, informou que serão incorporados novos procedimentos de comunicação, tanto nas etapas periódicas durante o decorrer do exercício quanto na elaboração do RAINT, de forma a abranger as sugestões apresentadas pela SFC/CGU.

Dessa forma, mantém-se a recomendação emitida no presente relatório, que será monitorada quanto a sua implementação.

10 https://anttlegis.antt.gov.br/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl_tipo=POR&num_ato=00000001&seq_ato=ATT&vlr_ano=2019&sgl_orgao=AUDIT/ANTT/MI&cod_modulo=161&cod_menu=5411

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CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO

CERTIFICADO DE AUDITORIA ANUAL DE CONTAS

Certificado: 201900567

Unidade Auditada: Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT

Ministério Supervisor: Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil - MTPA

Município (UF): Brasília - DF

Exercício: 2018

1. Foram examinados os atos de gestão praticados no período de 1º de janeiro de 2018 a 31 de dezembro de 2018 pelos responsáveis das áreas auditadas, especialmente aqueles listados no artigo 10 da Instrução Normativa TCU nº 63/2010.

2. As avaliações realizadas por meio da Auditoria Anual de Contas (AAC) tiveram por objetivos avaliar a eficácia, a eficiência, a economicidade e a conformidade legal da aplicação dos recursos públicos e os principais resultados alcançados pela Unidade Prestadora de Contas (UPC) na gestão das atividades e dos programas de governo. O escopo da auditoria está evidenciado no Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201900567.

3. Considerando as evidências constantes do Relatório de Auditoria, a opinião da UAIG (Unidade de Auditoria Interna Governamental) é a certificação pela REGULARIDADE, tendo em vista não terem sido detectados elementos para caracterização da responsabilidade de agentes do rol de responsáveis. Contudo, foram registrados os seguintes achados de auditoria com impactos relevantes que comprometem os objetivos da Unidade.

Falhas no acompanhamento dos pontos críticos, dos resultados obtidos com a operação de controladores de velocidade e dos índices de acidentes nas rodovias concedidas, o que compromete o objetivo da Agência, que visa promover a melhoria contínua da operação e dos serviços prestados com excelência e segurança aos usuários; e

Falhas na fiscalização do sistema de controle de velocidade nos contratos de concessão e na distribuição de servidores nas unidades regionais com atribuições para fiscalizar as rodovias concedidas, o que compromete o objetivo de aperfeiçoar a fiscalização para a efetividade da regulação.

4. Complemento a manifestação acerca dos atos de gestão com as seguintes observações.

5. Como resultado da avaliação do controle de velocidade, constatou-se que a ANTT não faz gestão quanto ao acompanhamento dos segmentos críticos ao longo da rodovia, quanto à eficiência, eficácia e efetividade do sistema de controle de velocidade e quanto ao acompanhamento da redução de acidentes nas rodovias federais concedidas.

6. Pelos dados apresentados pela agência, o índice de aproveitamento médio das imagens de registros de infrações é de 62% (relação da quantidade de imagens válidas dentre as processadas),

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nos anos de 2015 a 2018, o que demonstra a ineficiência no controle de velocidade por parte das concessionárias, e ausência de providências por parte da ANTT. Destaca-se que o pior desempenho apresentou índice de aproveitamento médio de 34% das imagens processadas. Ademais, 26% das concessionárias analisadas (5/19) apresentaram crescimento no índice de acidentes no período de 2016 a 2018.

7. No que tange à gestão da fiscalização, identifica-se a necessidade de elaboração de estudos aprofundados pela Agência para determinar a forma mais eficiente de alocação de servidores, visto que se detectou variação em relação à extensão do trecho a ser fiscalizado para cada agente. Há regional que possui uma média de 214 km de extensão para fiscalização por fiscal, enquanto há regional que possui uma relação de 40 km/fiscal, indicando maior contingente de pessoas para a respectiva extensão fiscalizada. Registra-se que a fiscalização é um dos processos prioritários para a gestão de riscos da unidade.

8. Como causas para os achados apresentados, citam-se: falta de adoção de metodologia para a definição e tratamento de pontos críticos; ausência de procedimentos formalizados e implementados para a fiscalização do sistema de controle de velocidade nos contratos; falta de monitoração da evolução dos pontos críticos e da adequação da localização dos equipamentos de controle de velocidade; inadequação da fórmula e da meta do indicador de desempenho para aferição dos índices de acidentes; e não atendimento a recomendações anteriores (em especial, a realização de estudos para alocação de recursos – servidores).

9. Diante dos achados, foram feitas recomendações no sentido de:

Estabelecer metodologia única para a identificação e tratamento dos pontos críticos juntamente com a PRF, Denatran, DNIT e Contran, e reavaliar os pontos críticos a partir da metodologia definida;

Formalizar procedimentos de fiscalização e avaliar o desempenho das concessionárias;

Definir em conjunto com a PRF responsáveis pela avaliação dos índices de acidentes em rodovias concedidas;

Promover a gestão e adoção de ações visando o melhoramento dos índices de acidentes (avaliar os relatórios de monitoração de acidentes, realizar estudos de eficácia dos radares e a evolução dos pontos críticos, e definir metas de redução de acidentes);

Promover estudos técnicos e avaliar implantar projeto piloto em pontos altamente críticos (controle por velocidade média);

Avaliar e apresentar as medidas a serem adotadas para as concessionárias que apresentaram aumento nos índices de acidentes;

Reavaliar e propor melhorias para a aferição do indicador de desempenho: Índice de Acidentes nas rodovias concedidas; e

Promover estudos que indiquem as reais necessidades e quantitativos de fiscais por Unidade Regional da ANTT.

10. Registra-se que, ao final de 2018, havia 39 recomendações em monitoramento, das quais, após análise, 24 foram consideradas atendidas (61%), restando 15 recomendações (38%) pendentes de atendimento. Destas, seis foram consolidadas a outras por se tratarem de assuntos correlatos, assim, restaram em monitoramento o total de nove recomendações. Destaca-se que três se referem ao tema “Gestão de risco, mapeamento de processos e alocação de recursos”.

11. A avaliação revela a necessidade de aprimoramento na gestão de riscos, no mapeamento de processos e na alocação de recursos por parte do ANTT, em função das fragilidades detectadas nas auditorias realizadas, refletidas nas sucessivas e excessivas prorrogações de prazo para o atendimento

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das recomendações. Tais fragilidades têm como causa primordial a morosidade na implantação de medidas de governança (em especial, relacionadas à gestão de riscos) e na tomada de decisões.

12. Relativamente aos controles internos, constata-se a necessidade de melhorias nos processos da SUINF (Superintendência de Exploração da Infraestrutura Rodoviária), diante da identificação de falta de normatização e de procedimentos para fiscalização das rodovias quanto ao controle de velocidade; à ausência de gestão da segurança das rodovias; às inconsistências nos relatórios publicados pela Agência relacionados às concessões; e às falhas identificadas pela Auditoria Interna do órgão no tocante ao processo de reajuste; e à revisão da tarifa básica de pedágio.

13. Como pontos positivos, registra-se o Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT) elaborado pela Auditoria Interna (Audin) que utiliza metodologia baseada em riscos e a publicação da Portaria nº 01, de 28.06.2019, que formalizou procedimento para a contabilização de benefícios na Agência oriundos das recomendações expedidas pela Audin. Adicionalmente, foram destacados pela Auditoria Interna da ANTT a adoção do programa de Traineeships e a atuação da AGEST (Assessoria de Gestão Estratégica e Inovação) frente ao Planejamento Estratégico. No entanto, destaca-se que permanece pendente pela Agência a conclusão do mapeamento de todos os seus processos.

14. Posto isso, não obstante o encaminhamento pela regularidade das contas dos responsáveis pela gestão da Unidade, anoto a importância de se adotarem medidas saneadoras em relação às fragilidades apontadas nos parágrafos 5º ao 12º deste Certificado, visando o contínuo aperfeiçoamento da gestão da UPC.

15. Por fim, assinalo que o Ministro de Estado supervisor deverá ser informado de que as peças sob a responsabilidade da CGU estão inseridas no Sistema e-Contas do TCU, com vistas à obtenção do Pronunciamento Ministerial de que trata o art. 52, da Lei nº 8.443/92, e à posterior remessa ao Tribunal de Contas da União por meio do mesmo sistema.

Diretor de Auditoria da Área de Políticas de Infraestrutura