Resiliência, Equidade e...

Resiliência, Equidade e Oportunidade

ESTRATÉGIA DE PROTEÇÃO SOCIAL E TRABALHO DO BANCO MUNDIAL PARA 2012-22

RESUMO EXECUTIVO

Resiliência, Equidade e Oportunidadee Oportunidade

Resiliência, Equidade

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial i i i

Índice

PREFÁCiO ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................v

AGRADECiMENTOs ..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................vii

REsUMO EXECUTivO.......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................xi

1. REsiliêNCiA, EqUiDADE E OPORTUNiDADE: O PAPEl DA PROTEçãO sOCiAl E TRAbAlhO ...................................................................1o quE é ProtEção social E trabalho? .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................1PaPéis dE difErEntEs atorEs EM ProtEção social E trabalho..........................................................................................................................................................................................................................................................................................2uM EnfoquE dE cartEira à ProtEção social E trabalho .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................5

2. liçõEs DA PRiMEiRA DéCADA DE ENGAjAMENTO DO bANCO EM PROTEçãO sOCiAl E TRAbAlhO ..............8a PriMEira Estratégia dE ProtEção social E trabalho .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................8uMa década dE EngajaMEnto EM ProtEção social E trabalho .......................................................................................................................................................................................................................................................................................8liçõEs da década Passada: o quE Esta Estratégia tEM dE novo? .............................................................................................................................................................................................................................................................................9

3. PROTEçãO sOCiAl E TRAbAlhO NO MUNDO DE hOjE .................................................................................................................................................................................................................................................................................................14uM dEsafio global, uM consEnso EMErgEntE ..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................14situação global da ProtEção social E trabalho: ProgrEsso, EMbora coM abordagEns fragMEntadas.........................14corrEção da fragMEntação: a PassagEM Para EnfoquEs sistêMicos ...................................................................................................................................................................................................................................18alavancagEM dE sistEMas Para atEndEr às lacunas dE cobErtura: da Exclusão à inclusão ...................................................................................................22alavancando os sistEMas Para atEndEr à lacuna dE flExibilidadE: da inflExibilidadE à rEsPonsividadE ....................................24alavancando os sistEMas Para atEndEr à lacuna dE oPortunidadEs: coM vistas a PrograMas Mais Produtivos..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................25

4. DiREçãO EsTRATéGiCA PARA A PROTEçãO sOCiAl E TRAbAlhO NO bANCO MUNDiAl .................................................................................29fortalEciMEnto dos EnfoquEs sistêMicos..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................29garantindo a inclusão..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................31rEsPondEndo a crisEs ..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................35fortalEciMEnto da ProdutividadE ..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................38

5. PRiNCíPiOs DE ENGAjAMENTO PARA O bANCO MUNDiAl .............................................................................................................................................................................................................................................................................44EnfoquE EM conhEciMEnto basEado na Evidência ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................44oPEraçõEs diMEnsionadas sEgundo o contExto nacional E as Evidências ...................................................................................................................................................................................................45colaboração EntrE sEtorEs E atorEs ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................48

6. MEDiçãO E REAlizAçãO DO sUCEssO: REsUlTADOs EsPERADOs E REPERCUssõEs NO PlANO DE NEGóCiOs ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................55

MEdição dE rEsultados ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................55rEPErcussõEs nos nEgócios ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................57

REFERêNCiAs ...............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................61

NOTAs ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................66

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadEiv

qUADROs

qUADRO 2.1: avaliação dE 2011 do aPoio do banco Mundial a rEdEs dE sEgurança social PElo iEg .........................................................................................................................................................................................................11

qUADRO 2.2: rEsultados das consultas sobrE a Estratégia ...............................................................................................................................................................................12

qUADRO 3.1: o Piso da ProtEção social .................................................16

qUADRO 3.2: viEtnã: corrigindo a fragMEntação E ModErnizando a sPl .............................................17

qUADRO 3.3: sistEMas dE sPl intEligEntEs ....................................19

qUADRO 3.4: insErção da ProtEção social nas PrioridadEs nacionais EM ruanda.....................................................20

qUADRO 3.5: norMas, PaPéis E controlEs — a govErnança na ProtEção social........................................................................21

qUADRO 3.6: uso dE coMunidadEs Para fortalEcEr a PrEstação dE contas: Índia E Malaui .......................................................................................................................................................................................................................22

qUADRO 3.7: transfErências condicionais dE rEcursos: ProtEgEndo os PobrEs E ofErEcEndo oPortunidadEs .....................................................................................................26

qUADRO 4.1: brasil: o bolsa faMÍlia E o iMPacto da assistência social intEgrada ........................................................................................31

qUADRO 4.2: três EnfoquEs da ProtEção social EM contExtos frágEis ...........................................................................................................33

qUADRO 4.3: ProMoção dE MEios dE vida E sEgurança aliMEntar EM EconoMias rurais ....................34

qUADRO 4.4: o uso dE tElEfonia MóvEl Para ProtEgEr os PobrEs no quênia ...........................................................34

qUADRO 4.5: forMulação dE PrograMas dE frEntEs dE trabalho sEnsÍvEis ao gênEro: o PrograMa MahatMa gandhi dE garantia dE EMPrEgo rural na Índia ..............................................................................................................................36

qUADRO 4.6: Estrutura concEitual do banco Mundial Para PEnsõEs........................................................................................37

qUADRO 4.7: Mobilização da ProtEção social EM facE da Mudança cliMática ..........................................................37

qUADRO 4.8: rElatório do dEsEnvolviMEnto Mundial 2013, sobrE EMPrEgos: MEnsagEns PrEliMinarEs E PossÍvEis vÍnculos coM a Estratégia dE sPl ................................................................................................................................................................................39

qUADRO 4.9: a Estrutura MilEs ...........................................................................................................40

qUADRO 4.10: PrograMas dE MErcados dE trabalho ativos E o dEsafio do EMPrEgo dE jovEns.............................................................................................................................................................................41

qUADRO 5.1: a aPrEndizagEM sul-sul EM ProtEção social E trabalho ............................................................................................46

qUADRO 5.2: arquitEtura E EngEnharia: os sErviços oPEracionais do banco Mundial aos PaÍsEs sobrE sistEMas dE sPl .................................................................................48

qUADRO 5.3: stEP: uMa Estrutura MultissEtorial Para fortalEcEr aPtidõEs E auMEntar a ProdutividadE ..........................................................49

qUADRO 5.4: PrEParação Para a PróxiMa crisE: forMando sistEMas dE sPl coM o PrograMa dE rEsPosta social ráPida ...............................................................................................................................52

FiGURAs

FiGURA 1: três nÍvEis dE EngajaMEnto dos sistEMas dE sPl..............................................................................................................................................................................xv

FiGURA 1.1: objEtivos da ProtEção social E trabalho.............................................................................................................................................................................................3

FiGURA 1.2: a sPl contribui Para a ProdutividadE, o crEsciMEnto E a rEdução da PobrEza ....................................................................................................................................................4

FiGURA 1.3: os PrograMas dE sPl funcionaM dinaMicaMEntE ao longo do ciclo dE vida Para ProPorcionar rEsiliência, EquidadE E oPortunidadE ............................................................................................................................................................................................................5

FiGURA 2.1: ParcEla dos EMPréstiMos Para sPl: bird, aid E doaçõEs (Ef98-11)...............................................................8

FiGURA 2.2: novos coMProMissos do banco Mundial coM sPl, 1998-2011 EM MilhõEs dE us$ ...........10

FiGURA 3.1: as transfErências dE rEcursos na áfrica são fragMEntadas EntrE difErEntEs Ministérios E EntrE atorEs govErnaMEntais E não govErnaMEntais ..........................................................................................................................................................17

FiGURA 3.2: três nÍvEis dE EngajaMEnto Para sistEMas dE sPl ......................................................................................................................................................................19

FiGURA 3.3: a Maior PartE da PoPulação da áfrica, oMna E áfrica do sul rEcEbE Pouco a tÍtulo dE transfErências dE sPl ...............................23

FiGURA 4.1: forMação dE sistEMas dE sPl adEquados Para difErEntEs contExtos institucionais .................................................................................................................................................................................................................30

TAbElAs

TAbElA 3.1: uM Mundo EM Mudança .................................................................................15

TAbElA 6.1: vista ráPida dos rEsultados da Estratégia dE sPl ........................................................................................................................................................................56

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial v

Prefácio

Políticas eficazes de proteção social e trabalho (sPl) estão em voga hoje em dia, como nunca estiveram antes. com o nosso mundo globalizado ainda enfrentando uma retração econômica, poucos países são poupados da necessidade de lutar contra as consequências para seus povos de choques econômicos imprevistos e expectativas não atendidas de bons empregos.

a década que nos espera está eivada de riscos. Mas também está cheia de promessas para aqueles que puderem gerir esses riscos e ter acesso a oportunidades. Para ajudar os países no cumprimento dessa promessa para todos os seus cidadãos, o banco Mundial formulou uma nova estratégia de sPl. a estratégia é construída numa plataforma que ajuda a cobrir hoje quatro lacunas elementares em sPl: na integração de programas e funções, no acesso a instrumentos de sPl, na promoção para garantir acesso a empregos e oportunidades e no conhecimento global de enfoques de sPl eficazes.

após ampla consulta e diálogo com os clientes, interessados e profissionais sobre as necessidades neste mundo em rápida transformação, elaboramos uma estratégia com um foco central: mudar a sPl de intervenções isoladas para uma carteira de programas coordenada e coerente. Essa abordagem sistêmica ajuda os países a dar atenção à fragmentação e duplicação entre programas e a criar soluções de financiamento e governança dimensionadas segundo seus próprios contextos nacionais.

o enfoque em sistemas não é um fim em si mesmo. é um portão para a entrega de resultados. sistemas de sPl eficientes criam resiliência ao assegurar que as pessoas e famílias estejam bem protegidas contra choque súbitos que provavelmente as deixariam indefesas. Eles melhoram a equidade nos níveis tanto nacional como mundial, pela redução da pobreza e da privação — com forte apoio à população em países de baixa renda e àqueles que estão no setor informal. E promovem a oportunidade de melhorar a produtividade e a renda das pessoas mediante a preservação e a formação de seu capital humano

e pelo acesso a melhores empregos e renda que as possa tirar da pobreza.

Para tanto, a estratégia leva em conta a importância de dispor de redes de segurança social em bom funcionamento, com capacidade provada de reduzir a pobreza e a desigualdade, promover acesso de crianças pobres à saúde e à educação e habilitar as mulheres; e programas sustentáveis de seguridade social que ajudem a atenuar o impacto de crises nas famílias. E a estratégia promove políticas visando empregos produtivos, que ajudem as pessoas a ganhar acesso aos mercados de trabalho e acumular aptidões, tanto durante a recuperação de crises econômicas como em tempos normais.

a estratégia tem por finalidade ajudar a captar a gestão do conhecimento em formas essenciais: gerando provas e lições que informem políticas eficazes; promovendo a partilha de conhecimentos sul-sul e o acesso livre a dados e informações; e oferecendo liderança global em pesquisa, análise e gestão de dados.

hoje, no banco Mundial, a sPl é um setor jovem e forte, que responde por uma parcela significativa de seu financiamento e seus conhecimentos — e serve como líder mundial em seu trabalho na formulação de políticas baseadas na evidência. a estratégia constrói com base nos alicerces desse trabalho.

Esta publicação oferece um instantâneo das metas, da direção e dos compromissos da estratégia. acreditamos que ela proporciona os sustentáculos fundamentais para o trabalho do banco e de seus parceiros no desenvolvimento, e esperamos que responda às necessidades dos países envolvidos no movimento para uma sPl eficaz — e, em última análise, para o crescimento e o desenvolvimento mais efetivo e includente.

Tamar Manuelyan Atinc

vice-Presidente da rede de desenvolvimento humanobanco Mundial

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadEvi

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Agradecimentos

a Estratégia de Proteção social e trabalho 2012-2022 do banco Mundial foi elaborada por uma equipe chefiada por arup banerji (diretor, Proteção social e trabalho [sPl]) e laura raslings (líder de tarefa da Equipe) e integrada por membros do conselho setorial para Proteção social e trabalho do banco Mundial, que incluiu (em ordem alfabética por sobrenome) harold alderman, anush bezhanyan, aline condouel, gustavo demarco, Yasser E-gammal, Emanuela galasso, Marito garcia, roberta gatti, john giles, Pablo gottret, Margaret grosh, jesko hentschel, Emmanuel jiménez, Marju Kymalainen, Kathy lindert, jennie litvak, cem Mete, raj nallari, riikka noppa, bassam ramadan, Mansoora rashid, jaime saavedra, lynne sherburne-benz, Emmanuel skoufias, adam Wagstaff e xiaoqing Yu.

fizeram parte da equipe básica que elaborou a estratégia colin andrews, cecilia costella, raiden dillard, Mark dorfman, john Elder, richard hinz, Maddalena honorati, federica Marzo, hideki Mori, azedine ouerghi, francine Pagsibigan, robert Palacios, aleksandra Posarac, shams ur rehman, david robalino, dung thi ngoc tran e ruslan Yemstov.

a equipe agradece pelo apoio dado por Mahmoud Mohielden (diretor gerente) e pela profunda orientação intelectual e estratégica de tamar Manuelyan atinc (vice-Presidente, rede de desenvolvimento humano [hdn]). a equipe da estratégia foi beneficiada também pelas observações e sugestões dos diretores Executivos do banco Mundial, especialmente aqueles que são membros do comitê sobre eficácia no desenvolvimento (codE), e dos gerentes seniores do banco Mundial em diferentes regiões e setores. um agradecimento especial é feito a anna brandt, Presidente do codE.

queremos agradecer a outros membros do conselho de desenvolvimento humano por sua orientação, inclusive cristian baeza, ariel fiszbein, Keith E. hansen, Elizabeth King, steen jorgensen, bruno laporte, Mamta Murthi, ritva s. reinikka, ana revenga, Michal rutkowski e david Wilson.

agradecemos também a orientação e o norteio do eminente comitê consultivo para a Estratégia, cujos membros foram generosos com seu tempo, suas visões e sua orientação. o comitê consultivo era constituído de fatima al-balooshi (Ministério do desenvolvimento social do bahrain), cai fang (instituto de População e Economia do trabalho

da academia chinesa de ciências sociais da china), victoria garchitorena (fundação ayala, filipinas), Evgeny gontmakher (instituto de desenvolvimento contemporâneo e centro de Estudos de Política social do instituto de Economia da academia de ciências da rússia), james dorbor jallah (Ministério do Planejanento e assuntos Econômicos da libéria), samura Kamara (Ministério das finanças, departamento de Planejamento Econômico, serra leoa), ravi Kanbur (universidade cornel, Estados unidos), rômulo Paes de sousa (Ministério do desenvolvimento social e combate à fome, brasil) e josé Manuel salazar-xirinachs (organização internacional do trabalho).

uma série de nove documentos de antecedentes e duas notas de antecedentes ofereceram informações críticas à elaboração da estratégia e deram orientação adicional a áreas básicas. seus autores são harold alderman, rita almeida, colin andrews, juliana arbelaez, lucy bassett, Yoonyoung cho, rachel cipryk, sabine cornelius, cecilia costella, Maitreyi das, Mark dorfman, john Elder, Emanuela galasso, sara giannozzi, rasmus heltberg, Maddalena honorati, arvo Kuddo, anne t. Kuriakose, tanja lohmann, david Margolis, federica Marzo, Karla McEvoy, hideki Mori, david newhouse, Mirey ovadiya, Karen Peffley, lucian Pop, aleksandra Posarac, laura rawlings, dena ringold, david robalino, Maria laura sánchez Puerta, ian Walker, sophie Warlop, Michael Weber, briana Wilson, William Wiseman, ruslan Yemtsov, hassan zaman e giuseppe zampaglione. os documentos de antecedentes foram ricos em conselhos e comentários de um quadro ainda maior do pessoal do banco Mundial que trabalha em proteção social e trabalho.

a equipe deseja agradecer ainda aos muitos outros que, com estudos, seções, observações, conselhos e coordenação, contribuíram para a formulação da estratégia, a saber: Paloma acevedo, ihsan ajwad, omar arias, ana Maria arriagada, giedre balcytyte, chris bene, john d. blomquist, hana brixi, Mukesh chawla, ravindra cherukupalli, sarah coll-black, tim conway, amit dar, Mark davies, carlo del ninno, benedicte de la briere, gustavo demarco, jean-jacques dethier, louise fox, uwe gehlen, john giles, Margaret Ellen grosh, rebekka grun, Yvonne W. hensley, anne hyde, theresa jones, Will Kemp, dug-ho Kim, adea Kryseu, jessica lee, alessandro legrottaglie, andrew Mason, gisu Mohadjer, nadeem Mohammad, ida Mori, Philip o’Keefe, truman Packard, idah Pswarayi-riddihough, setareh razmara, helena

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadEviii

ribe, rafael rofman, Manuel salazar, anita schwarz, ozan sevimli, iffath sharif, Kamal siblini, oleksiy sluchynsky, concha steta, christopher thomas, tony thompson, Maria cristina uehara, dominique van de Walle, julie van domelen, Milan vodopivec e Penny Williams.

no decorrer da elaboração da estratégia, a equipe se beneficiou da generosa contribuição de muitos outros funcionários. Estamos particularmente agradecidos às equipes de comunicação da rede de desenvolvimento humano, integradas por clare fleming, Phillip hay, Patrick ibay, Melanie Mayhew, carolyn reynolds e julia ross. somos também muito gratos pelo extraordinário apoio recebido do pessoal de numerosas representações do banco Mundial e da Proteção social e trabalho, que organizaram, geriram e participaram nas consultas.

a equipe da estratégia agradece às autoridades governamentais de países associados, parceiros no desenvolvimento mundial, representantes de organizações da sociedade civil, sindicatos e centros de estudos, que ofereceram valiosas recomendações — tanto formais como informais —

durante todo o processo de elaboração e redação da estratégia. Embora o grupo seja demasiadamente grande para listar, desejaríamos agradecer especialmente àqueles que tiveram a gentileza de realizar eventos consultivos envolvendo múltiplos países e interessados diretos.

agradecemos, finalmente, aos nossos parceiros — como o banco asiático de desenvolvimento, o banco africano de desenvolvimento, a organização para alimentação e agricultura, a confederação internacional de sindicatos de trabalhadores, o banco interamericano de desenvolvimento, o instituto internacional de Pesquisas sobre alimentos, a organização internacional do trabalho, a helpage international, a oxfam, a save the children, o fundo das nações unidas para a criança, o Programa das nações unidas para o desenvolvimento, o Programa Mundial de alimentos e as agências de ajuda internacional dos governos da alemanha, austrália, canadá, comissão Europeia, dinamarca, Espanha, Estados unidos, federação russa, itália, japão, noguega, Países baixos, reino unido, suécia e suíça — por nos darem seus conselhos e comentários e pela oportunidade de consultar seus funcionários.

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial iX

3P Prevenção, Proteção, Promoção [estrutura] AAA atividade de assessoria e análiseAiD associação internacional de desenvolvimentoAlC américa latina e caribeAlMP Active Labor Market Program/Programa de

Mercados de trabalho ativosAT assistência técnica bAD banco asiático de desenvolvimentobAfD banco africano de desenvolvimentobiD banco interamericano de desenvolvimentobiRD banco internacional de reconstrução

e desenvolvimentoblT bantuan langsung tunai (Programa de assistência

direta em dinheiro, indonésia)CODE Committee on Development Effectiveness/comitê

sobre Eficácia no desenvolvimentoCPiA Country Policy and Institutional Assessment/

avaliação normativa e institucional de PaísCRED Center for Research in the Epidemiology of Crisis/

centro de Pesquisa sobre a Epidemiologia da criseCsO Civil Society Organization/organização da

sociedade civilDDR desarmamento, desmobilização e reintegraçãoDEC Development Economics Vice Presidency/vice-

Presidência para o desenvolvimento EconômicoDFiD Department for International Development (United

Kingdom)/departamento para o desenvolvimento internacional (reino unido)

EAP East Asia and the Pacific/leste da ásia e PacíficoECA Europe and Central Asia/Europa e ásia centralEsW Economic and Sector Work/trabalho Econômico

e setorialFAO organização das nações unidas para a alimentação

e a agriculturaFbs Fee-Based Service/serviço remuneradoFPD Financial and Private Sector Development/

desenvolvimento financeiro e do setor PrivadohDN Human Development Network/rede de

desenvolvimento humanoiCR Implementation Completion Report/relatório sobre

conclusão da ExecuçãoiEG grupo de avaliação independenteiFPRi International Food Policy Research Institute/

instituto internacional de Pesquisa sobre Política de alimentação

iPCC Painel intergovernamental sobre Mudança climáticaissA International Social Security Association/associação

internacional de seguridade socializA institut zur der zukunft der arbeit/ instituto

para Estudo do trabalholiC País de baixa rendaMDG Millennium Development Goal/objetivo

de desenvolvimento do MilênioMDTF Multi-Donor Trust Fund/fundo fiduciário de

Múltiplos doadoresMiC País de renda Média

MeA Monitoramento e avaliaçãoMilEs Estabilidade Macroeconômica, clima e infraestrutura

para investimentos, regulamentação do trabalho, Educação e aptidões, Proteção social [estrutura]

Mis Management Information System/sistema de informação gerencial

OECs organização dos Estados do caribe orientalOiT Organização Internacional do Trabalho/Escritório

internacional do trabalhoOMNA oriente Médio e norte da áfrica OMs organização Mundial da saúdeONG organização não-governmental ONU nações unidasOPCs Política de operações e serviços aos PaísesPMA Programa Mundial de alimentos da onuPMT Proxy Means targetingPNUD Programa das nações unidas para o

desenvolvimentoPREM Poverty Reduction and Economic Management/

redução da Pobreza e gestão EconômicaPsNP Programa de redes de segurança Produtivas (Etiópia)RsbY rashtriya swasthya bima Yojna (Programa nacional

de seguro saúde, Índia)RsR resposta social rápidasAR South Asia Region/região da ásia MeridionalsDN Social Development Network/rede de

desenvolvimento socialsiEF Spanish Strategic Impact Evaluation Fund/fundo

Espanhol de avaliação de impacto EstratégicosiF Social Investment Fund/fundo social de

investimentosMART synchronized, Measurable, affordable, responsive,

transparent and accountable – [estrutura] sincronizado, Mensurável, acessível, responsivo, transparente e reponsável

sPF-i one-un social Protection floor initiativesPl Social Protection and Labor/Proteção social

e trabalhosRM Social Risk Management/gestão de risco socialssiU Social Protection Sector Strategy Implementation

Update/atualização da Estratégia do setor de Proteção social

ssN Social Safety Net/rede de segurança socialsTEPs Skills Towards Employability and Productivity/

degraus para a Empregabilidade e Produtividade [estrutura]

TCR transferência condicional de recursosTF Trust Fund/fundo fiduciárioTiC tecnologia de informação e comunicaçãoTiR transferência incondicional de recursosUA união africanaUbsim Unemployment Benefits Simulation Tool/instrumento

para simulação de benefícios por desempregoUE união EuropeiaUNiCEF fundo das nações unidas para a criançavUP Programa visão 2020 umurenge (ruanda)WDi World Development Indicator/indicador

de desenvolvimento Mundial

Abreviaturas e Siglas

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadEX

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial Xi

Resumo Executivo

os riscos e a procura de oportunidades são muito importantes na vida econômica no século xxi. Em muitos países, o crescimento sustentado tirou bilhões da pobreza para a classe média; contudo, essa virada econômica ainda não atingiu outros bilhões, que enfrentam o desemprego, a invalidez ou a doença e que lutam para se proteger, bem como suas famílias, contra choques. os pobres são particularmente vulneráveis, por serem geralmente mais expostos a riscos e menos capazes de ter acesso a oportunidades.

num mundo cheio de riscos e de potencial, sistemas de proteção social e trabalho estão sendo construídos, aprimorados e reformados em quase todos os países para ajudar indivíduos e famílias a encontrar empregos, melhorar sua produtividade, enfrentar choques e investir na saúde, na educação e no bem-estar de seus filhos.

os sistemas, programas e políticas de proteção social e trabalho podem proteger as pessoas contra choques e equipá-las a melhorar seu modo de vida e criar oportunidades de construir uma vida melhor para si mesmo e sua família. Pense nisto: no chifre da áfrica, um bebê de uma família pobre não passou fome durante a seca de 2011 porque o programa nacional de obras públicas da Etiópia proporcionou a seus pais uma renda mínima. um cidadão idoso na ucrânia conseguiu lidar com a invalidez inesperada indo ao centro único de atendimento da agência local de bem-estar, cujo pessoal pode rapidamente encaminhá-lo exatamente ao programa de que necessita. E, na república dominicana, uma jovem desempregada consegue encontrar emprego que lhe dê um bom ordenado — porque teve acesso a um programa de treinamento no trabalho enfocado nas suas necessidades.1

Embora tenham por objetivo indivíduos e famílias, as políticas e programas de proteção social e trabalho podem ser também amplamente transformativas — ao proporcionar uma base para o crescimento includente e a estabilidade social. Essas políticas e programas ajudam a criar oportunidades essenciais para salvar vidas, reduzir a pobreza e fomentar o crescimento includente.

os programas de proteção social e trabalho melhoram diretamente tanto a resiliência, ajudando as pessoas a se protegerem contra quedas do bem-estar causadas por diferentes tipos de choques, como a equidade, reduzindo a pobreza e a privação

e promovendo a igualdade de oportunidades. Mas essas políticas promovem também a oportunidade, construindo capital humano, ativos e acesso a empregos e dando às famílias o ensejo de fazerem investimentos produtivos, em virtude de terem um senso maior de segurança. num plano macroeco-nômico, programas de proteção social funcionais estão no centro das reformas para proteção do crescimento. de fato, segundo a comissão do crescimento, “... se os governos não puderem oferecer muita proteção social, pode ser necessário que executem mais cuidadosamente suas reformas econômicas [para proteção do crescimento]”. 2

o banco Mundial apoia a proteção social e trabalho nos países clientes como parte central de sua missão de reduzir a pobreza por meio do crescimento sustentável includente. a nova estratégia de proteçao social e trabalho (2012-22) do banco Mundial apresenta maneiras para aprofundar o envolvimento, capacidade, conhecimento e impacto nessa área.3

Essa nova estratégia é guiada por três objetivos gerais, por uma clara orientação estratégica e por princípios de engajamento:

■ os objetivos gerais da estratégia são ajudar a melhorar a resiliência, a equidade e a oportunidade para as pessoas em países tanto de baixa renda como de renda média.

■ a orientação estratégica tem por objetivo ajudar os países em desenvolvimento a abandonar enfoques fragmentados em favor de sistemas mais harmonizados de proteção social e trabalho. Essa nova estratégia atende às lacunas da prática atual, ajudando a tornar a proteção social e trabalho mais sensível, mais produtiva e mais includente para as regiões e grupos excluídos — notadamente os países de baixa renda e os muito pobres, os inválidos e os que trabalham no setor informal, bem como, em muitos casos, as mulheres.

A prática de proteção de social e trabalho do Banco Mundial ajudará os países a abandonar enfoques fragmentados em favor de sistemas mais coerentes de proteção social e trabalho e contribuirá para torná-los mais sensíveis, produtivos e includentes.

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadEXii

■ os princípios de engajamento para o trabalho com clientes deverão ser dimensionados para os países e ter fundamento provado em operações e trabalho de conhecimento, e colaborar com diferentes setores e atores.

a estratégia não é um enfoque de “tamanho único”. Pede, ao contrário, melhor evidência, fortalecimento de capacidade e partilha de conhecimentos entre países, para facilitar programas e sistemas de sPl informados, específicos de cada país e fisicamente sustentáveis. o banco Mundial apoiará essa agenda por meio não somente de empréstimos como pelo

melhoramento crítico da evidência, pelo fortalecimento da capacidade e pelo apoio à partilha de conheci-mentos e colaboração entre países.

Essa estratégia de proteção social e trabalho funda-se nas realizações — tanto como nas lições — da prática ao longo da última década ou mais. além disso, apoia-se no alicerce analítico básico da primeira estratégia de proteção social e trabalho do banco Mundial.

Mas a estratégia delimita também novo terreno, para atender a novos desafios. começa por voltar um foco mais forte em soluções, acentuando a necessidade

Motivação da nova Estratégia: a Próxima décadaA próxima década apresenta rápidas mudanças sociais e econômicas. O Banco Mundial formulou uma nova estratégia de proteção social e trabalho para ajudar os países a enfrentar a rápida transformação esperada do cenário socioeconômico.

O mundo está ficando cada vez mais interligado e arriscado, com choques e epidemias econômicas a ultrapassar fronteiras nacionais. Embora não tenha precedentes o número de jovens que procuram emprego em alguns lugares, em outros o envelhecimento está contraindo a população produtiva e trazendo novos desafios fiscais. Em todos os países, persistem ainda a pobreza, a desigualdade e a exclusão, enquando a falta de “igualdade de oportunidades” de acesso à educação de qualidade, à saúde e à nutrição torna a mobilidade econômica inatingível para um grande número de pobres. Ademais, o futuro dos empregos produtivos parece incerto para uma parcela considerável dos trabalhadores do mundo, que enfrentam o desemprego ou subemprego.

Apesar disso, pessoas em todo o mundo vislumbram um futuro que oferece extraordinário potencial. Na última década, bilhões de pessoas saíram da pobreza no mundo em desenvolvimento. O crescimento econômico continuado tirará muitos outros. Segundo uma medida, 1,2 bilhão de pessoas ingressaram na “classe média” nos países em desenvolvimento desde 1990 e estão em condiçoes de investir em si mesmas, em seus filhos e na economia. Expressivas melhorias em educação e saúde indicam que os pais, nos países em desenvolvimento e emergentes, podem prever uma vida muito mais longa e produtiva para seus filhos.

Contra esse pano de fundo, está surgindo um crescente conjuntos de provas da importância de programas e políticas de proteção social e trabalho. Uma ampla análise mostra que programas de proteção social e trabalho bem formulados e orientados podem, em boas condições, ajudar as famílias a gerir os riscos em face de choques. Ademais, esses programas podem melhorar os resultados da nutrição, da saúde e da educação para as crianças, gerar acesso a melhores empregos, capacitar as meninas e mulheres e promover maior equidade.

A iniciativa One-UN Social Protection Floor, atualmente liderada pela Organização Internacional do Trabalho e pela Organização Mundial da Saúde, foi endossada pela ONU, pelo G-20 e por diversos governos e organizações não governamentais. Ela defende a importância de programas e políticas de proteção social e trabalho eficazes. Ademais, bancos multilaterais, agências da ONU, a Comissão Europeia e parceiros bilaterais estão ajudando cada vez mais os países a melhorar seus esforços de proteção social e trabalho.

Mais importante ainda é que países de baixa renda estão formulando programas bem sucedidos de proteção social e trabalho e experimentando reformas, inclusive:■ Asignación Universal por Hijo para Protección Social na Argentina■ Programa Bolsa Familia (e o novo Brasil Sem Miséria) no Brasil ■ Programa Productive Safety Nets na Etiópia■ Programa Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee na Índia■ Reformas Di bao na China■ Programas Progreso e Oportunidades no México.

quadro 1

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial Xiii

Resiliência, mediante garantias contra diminuições do bem-estar devidas a diversos choques. as principais fontes de resiliência são os programas de seguridade social que minimizam o impacto negativo dos choques econômicos sobre indivíduos e famílias — como seguro desemprego e seguro contra invalidez, aposentadorias na velhice e programas de frentes de trabalho escaláveis. Programas complementares em outros setores são também extremamente importantes para a resiliência — como o seguro de safra e contra o mau tempo, e o seguro saúde. também são vitais os esquemas privados informais (como, por exemplo, poupança, ativos e apoio de base familiar ou comunitária).

Equidade, pela proteção contra privações e pela promoção da igualdade de oportunidades.5 os programas de assistência social (também denominados programas de redes de segurança — compreendendo transferências em dinheiro e em espécie, como merenda escolar e assistência alimentar dirigida) aliviam a pobreza crônica e protegem contra privações. ademais, protegem os indivíduos e famílias pobres contra perdas catastróficas e irreversíveis de capital humano (nutrição, saúde e educação), assim contribuindo para a igualdade de oportunidades.

Oportunidade para pessoas, mediante a promoção de melhor saúde, nutrição, educação e desenvolvi-mento de capacidade, bem como ajuda a homens e mulheres para que tenham acesso a trabalho produtivo. Muitas vezes, as instituições que promovem oportunidades são integradas com aquelas que

de formar uma carteira coerente de programas de proteção social e trabalho — ou um sistema de proteção social e trabalho — que, em conjunto, ajudem as pessoas a fazer face a múltiplos riscos. isso reconhece o fato de que o foco, até meados dos anos 2000, esteve voltado mais para o melhoramento de programas do que para a construção de sistemas.

Em segundo lugar, a estratégia se empenha decididamente em levar programas de proteção social e trabalho aos países e às pessoas mais pobres, que, embora tenham as maiores necessidades, são os menos integrados. isso inclui aqueles que estão no setor informal. isso não implica diminuição do engajamento em países de renda média.

Em terceiro, a estratégia destaca o papel central dos empregos e da oportunidade. Estabelece uma agenda tanto para operações como para parcerias — um enfoque multissetorial para melhorar tanto o capital humano — com um forte enfoque nas crianças e nas aptidões e na produtividade dos trabalhadores — como a capacidade de acesso das pessoas àqueles empregos e oportunidades.

Em quarto lugar, a estratégia destaca a importância do conhecimento adequado na prática de proteção social e trabalho, com base na experiência passada. acentua especialmente a importância da evidência e dos fluxos sul-sul de conhecimento sobre o que funciona em proteção social e trabalho.

a agenda é ambiciosa. Para realizá-la, o banco Mundial terá de colaborar com diferentes setores e parceiros no desenvolvimento. dará especial atenção aos limitados conhecimentos e experiências em certas áreas centrais (como a de soluções eficazes em cenários de capacidade institucional fraca) e promoverá abordagens que sejam a um tempo econômicas e sustentáveis. ajudará a gerar acesso a empregos produtivos para aqueles que podem trabalhar. E manterá um diálogo normativo que ajude os países a fazer face a complexas soluções de compromisso entre programas e objetivos, ao mesmo tempo que mantém o foco na acessibilidade financeira e na sustentabilidade fiscal futura.

Metas de Proteção social e Trabalho: Resiliência, Equidade e Oportunidade

os sistemas, políticas e programas de proteção social e trabalho ajudam as pessoas e sociedades a gerir o risco e a volatilidade, protegendo-as contra a pobreza e a privação — por meio de instrumentos que aumentam a resiliência, a equidade e a oportunidade.4

o que são Programas de Proteção social e trabalho?

Assistência social (redes de segurança social) mediante, por exemplo, transferência de dinheiro, merenda escolar e assistência alimentar dirigida

Seguridade social como pensões de aposentadoria e por invalidez, seguro desemprego

Programas de mercados de trabalho como programas de aquisição de aptidões, programas de procura de empregos e alinhamento e melhores relações trabalhistas

Num mundo cheio de riscos e potencial, as pessoas usam programas de proteção social e trabalho para gerir os riscos e a volatilidade, protegerem-se contra privações e se conectarem a oportunidades.

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadEXiv

■ Promoção de maior mobilidade no mercado de trabalho

■ Estabilização ou fortalecimento da demanda agregada, mormente durante recessões

■ fortalecimento dos ativos e da infraestrutura produtiva (através, por exemplo, de frentes de trabalho).

■ redução da desigualdade na sociedade ■ tornar politicamente mais viáveis as reformas

que fortalecem o crescimento. ■ além da gestão de riscos e da redução da pobreza,

as políticas e práticas de proteção social e trabalho estão sendo cada vez mais reconhecidas como veículos para implementação de contratos sociais, garantindo os direitos das pessoas e satisfazendo suas obrigações.

Direção Estratégica: de Enfoques Fragmentados a sistemas Mais Coerentes

Muitos programas de proteção social e trabalho são fragmentados e carecem de harmonização, o que diminui sua eficácia. o principal objetivo da nova estratégia de proteção social e trabalho do banco Mundial é ajudar os países a passar de enfoques fragmentados a sistemas harmonizados. Ela se concentra em tornar tais sistemas mais includentes, quanto aos que são vulneráveis, e mais consentâneos com a formação de aptidões das pessoas e o melhoramento da produtividade de seu trabalho. ademais, procura torná-las pessoas mais capazes de responder a crises e choques.

a redução da fragmentação entre programas, agentes e níveis de governo pode diminuir as deficiências, fortalecer a cobertura e melhorar a capacidade de resposta a riscos. a estragégia concentra-se também em três lacunas atuais em proteção social e trabalho: exclusão, em que programas existentes deixam de atingir grupos vulneráveis chave; vinculação deficiente com oportunidades, em que os programas e sistemas nem sempre se ligam a pessoas com vistas ao potencial produtivo; e inflexibilidade, em que os programas não são capazes de acomodar aqueles que se tornaram recentemente vulneráveis em virtude de choque sistêmicos.

apoiam a resiliência e a equidade. os programas de mercados de trabalho, por exemplo, proporcionam benefícios aos desempregados, constroem aptidões e fortalecem a produtividade e a empregabilidade dos trabalhadores. as transferências em dinheiro incentivam investimentos em capital humano mediante a promoção de demanda por educação e saúde e ajudam a corrigir as desigualdades de gênero. E os programas de frentes de trabalho proporcionam pagamentos em dinheiro aos pobres, aumentando ao mesmo tempo os investimentos de capital físico.

as metas de resiliência, equidade e oportunidade não podem ser atingidas com programas isolados, dentro de um só setor, ou somente por meio de mandatos públicos. Para atingi-las, é necessario uma estrutura normativa, jurídica e institucional, bem como uma carteira de instrumentos e colaboração entre setores econômicos.

Por exemplo, o seguro de safras agrícolas confere resiliência aos agricultores, assim como o fazem os esquemas de micropoupança e as associações de poupança rotativa. Em muitas sociedades, as instituições beneficentes e as remessas de trabalhadores proporcionam transferências que promovem a equidade. a disponibilidade de boas escolas e clínicas é essencial para os pobres que desejam melhorar o capital humano de seus filhos. as empresas privadas constituem os mais importantes veículos de bons empregos e oportunidades, frequentemente investindo no fortalecimento das aptidões dos trabalhadores. Muitas vezes, as redes sociais informais são melhores para os jovens à procura de melhores oportunidades de usar tais aptidões.

o governo desempenha um papel na definição da agenda para proteção social, em consonância com as metas da sociedade, e na supervisão das medidas de proteção social e trabalho, sejam elas públicas, privadas ou informais. cabe ao Estado desempenhar um papel específico quando se verificam inevitáveis lacunas no acesso — e quando medidas privadas deixam de atingir os objetivos das sociedades, em resultado, por exemplo, de falhas do mercado em matéria de crédito ou seguro.

as políticas e programas de proteção social podem oferecer um fundamento de base ampla para o crescimento includente e a estabilidade social, e, quando formulados adequadamente, são também acessíveis financeiramente. Embora continue havendo considerável debate sobre o papel e as contribuições da proteção social e trabalho, há crescentes provas de que ela contribui para o crescimento mediante:6

■ formação e proteção de capital humano ■ fornecimento de segurança para investir

em atividades de alto risco – alto retorno

Os sistemas de proteção social e trabalho são carteiras de programas coerentes que podem se comunicar uns com os outros, muitas vezes têm subsistemas administrativos comuns e trabalham juntos para proporcionar resiliência, equidade e oportunidade.

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial Xv

Embora haja necessariamente variações nos sistemas de proteção social e trabalho em diferentes países, muitas funções básicas são semelhantes. nos níveis normativo, programático e administrativo, existem desafios comuns e é generalizada a necessidade de fortalecimento de capacidade e partilha de conhecimentos. Por exemplo, no nivel normativo, há necessidade de abordagens acessíveis e fiscalmente sustentaveis que possam servir de base para cobrir hiatos de cobertura. no nível programático, os países necessitam de meios de proporcionar benefícios apropriados, de custo econômico, aos mais vulneráveis. no nivel administrativo, muitos países estão fazendo importantes avanços no desenvolvimento de registros de cidadania por família, idade e renda, e usando-os para coordenar a prestação de serviços entre programas relevantes de proteção social e trabalho.

o objetivo é ajudar os países a partir para abordagens sistemáticas que tenham cinco características “sMart”:

sincronizadas entre diferentes programasMonitoradas, avaliadas e adaptadas Acessíveis em termos fiscais e em economia

de custosResponsivas em face de crises e choquesTransparentes e responsáveis

da fragMEntação aos sistEMasEm muitos países, simplesmente não existem programas de proteção social e trabalho nas propor-ções necessárias. Em vez disso, esforços menores e desconexos concentram-se em diferentes regiões, grupos distintos ou objetivos específicos, sem se complementarem uns aos outros. Em outros contextos, podem existir programas em escala maior, que não são, contudo, econômicos, coerentes em termos dos incentivos que oferecem ou sensíveis às retrações econômicas. um programa de proteção social e trabalho com um enfoque orientado para sistemas fortalece a coordenação e integração nos níveis normativo, programático e administrativo, adaptados a diferentes contextos nacionais (ver a figura 1).

Em muitos países de baixa renda, especialmente em contextos frágeis, adotar um enfoque em sistemas poderia envolver, a princípio, investimento num único programa e desenvolvimento de sistemas administrativos básicos — por exemplo, cadastros de beneficiários, mecanismos de entrega de recursos e orientação de abordagens. uma vez que estejam em operação, tais subsistemas poderiam ser paulatinamente incrementados em outros programas. os países, contudo, enfrentam os desafios maiores de melhorar e coordenar diferentes programas que atendem a funções complementares e de assegurar que se enquadrem no ambiente normativo geral.

Nível administrativo:

Objetivo: Formar subsistemas básicos para apoiar um ou mais programas

Subsistemasadminist.

Programa

Programa

Programa

Programa

Nível programático:

Objetivo: Melhorar o desenho dos programas existentes e harmonizá-los com a carteira de programas

Nível normativo:

Objetivo: Garantir a coerência geral da política entre diferentes programas e níveis de governo

Fonte: robalino, rawlings e Walker (2012).

três níveis de Engajamento dos sistemas sPl

Figura 1

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadEXvi

proteção social e trabalho, como os que usam o Programa de resposta social rápida (quadro 2).

■ segundo, abordar criativamente as debilidades institucionais envolvendo, por exemplo, a sociedade civil e as comunidades (através de fundos sociais, por exemplo) e usando a tecnologia de informação e comunicação.

■ terceiro, concentrar-se na formação de capacidade administrativa e financeira nos países, para formar, integrar e expandir sistemas de proteção social e trabalho.

Em todos os casos, será necessário que os poderes decisórios façam uso de criatividade, inovação e adaptação — confiando numa partilha maior de provas e conhecimentos. tais provas e conhecimentos são importantes para despertar nos governos a consciência dos benefícios da proteção social e trabalho, bem como para nortear as reformas. Podem também informar decisões difíceis sobre como distribuir recursos escassos e ajudar os poderes normativos a lidar com pressões no sentido de investir em projetos imediatos mais visíveis ou responder a grupos mais vocais e poderosos.

Muitos programas existentes oferecem modelos de inclusão que podem ser estudados e adaptados. o programa assistência direta em dinheiro, da indonésia, usou grupos comunitários desagregados por sexo para identificar os mais necessitados.8 o Programa nacional de seguro saúde (rsbY), na Índia, matrícula no seguridade social trabalhadores do setor informal (inclusive mulheres autônomas). os programas de transferência de recursos Brasil sem Miséria, brasileiro, e Solidario, no chile, usam comunicações dirigidas e extensão mediante intermediários para atingir os mais pobres. os bem-sucedidos programas de aptidões Jóvenes, na américa latina, que buscam jovens desprivilegiados de ambos os sexos, integram programas com o setor privado.9

dE MEnos Para Mais ProdutivoPara fortalecer a produtividade, é preciso concentrar a atenção tanto nas crianças pequenas como nos que estão em idade de trabalho. Estudos mostram que investir em nutrição e estímulo pré-escolar pode contribuir para prever a produtividade futura.10 E uma agenda continuada pode vincular beneficiários de

da Exclusão à inclusãohoje, muitos dos que necessitam de bons programas e sistemas de proteção social e trabalho são, não raro, os que menos probabilidades têm de ter acesso a eles. as populações pobres, os grupos marginalizados e os que trabalham no setor informal são particularmente excluídos. os países com menos recursos fiscais e uma parcela maior de pobres, especialmente na áfrica subsaariana, geralmente têm menos benefíciários das tranferências de proteção social e trabalho e enfrentam difíceis escolhas quanto à maneira de ampliar a cobertura, garantindo ao mesmo tempo a sustentabilidade fiscal.

dentro de muitos países, os programas de seguridade social (como as pensões de aposentadoria e os benefícios por invalidez e desemprego, bem como diversos programas ativos no mercado de trabalho, como o treinamento em aptidões) beneficiam somente os trabalhadores do setor formal, excluindo os trabalhadores informais e agrícolas, que muitas vezes constituem uma grande parcela da população. E muitos programas não estão disponíveis para aqueles que deles mais necessitam — os mais pobres dentre os pobres, os inválidos e os analfabetos, os grupos urbanos sem teto, os que são socialmente excluídos e aqueles que vivem em zonas remotas. o relatório do desenvolvimento Mundial 2012—2012, sobre gênero e desenvolvimento, assinala que as mulheres jovens estão muitas vezes entre os mais desprivilegiados, especialmente no acesso a serviços.7

contudo, são substanciais os desafios da inclusão. Pode ser difícil fazer com que os excluídos participem de programas de proteção social e trabalho, pelo fato de, por não contarem com informação e educação, serem muitas vezes os mais difíceis de atingir. o alinhamento da cobertura com soluções de custo econômico muitas vezes requer difíceis escolhas no tocante a soluções de compromisso. a implemen-tação efetiva de programas muitas vezes constitui um desafio maior do que a formulação de bons planos, pedindo atenção para detalhes do programa, formação de capacidade e gestão do desempenho. ademais, interesses particulares fortes ou perspec-tivas arraigadas vêm bloquear políticas mais includentes — requerendo opções normativas corajosas e mudança de atitudes sociais.

tornar mais includentes os sistemas de proteção social e trabalho exigirá investimento e inovação, com especiais desafios em contextos de baixa renda e fragilidade. isso exigirá três principais conjuntos de ações:

■ Primeiro, proporcionar investimentos catalisadores para formar subsistemas administrativos básicos que sirvam como espinha dorsal dos programas de

Os fluxos de conhecimento Sul-Sul são essenciais na busca de soluções na área de proteção social e trabalho. Fomentar essas trocas entre profissionais será um tema central na agenda do Banco Mundial.

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial Xvii

para proteger os pobres e apoiar a recuperação de choques.

uma lição fundamental é a de que os sistemas de proteção social e trabalho tanto são necessários em bons momentos, para gerir os choques para as pessoas e corrigir a pobreza e a carência de oportunidades de longo prazo, como são essencias para a resposta a crises. isso requer investimentos pelos países em três níveis: primeiro, para garantir a existência de programas de longo prazo e sistemas de proteção social e trabalho implantados antes de ocorrerem crises; segundo, para fortalecer programas existentes, para que possam captar mais facilmente os vulneráveis recentes (tais como mecanismos mais flexiveis e frequentes para idenficar beneficiários); e terceiro, para adicionar programas à carteira — tais como frentes de trabalho e seguro desemprego — que possam ser facilmente incrementados para proteger os pobres e os recentemente vulneráveis.

Princípios de Engajamento: baseados em Provas, Dimensionados por País e Colaborativos

Para realizar as metas e prioridades da estratégia, o engajamento do banco Mundial com países em desenvolvimento terá de se basear em provas, gerar conhecimento que funcione, ser dimensionado para os contextos dos países, e colaborativo em toda uma linha de setores e atores.

conhEciMEnto do quE funciona coM basE ciEntÍficaPara implementar essa estratégia, será preciso manter o foco vigoroso e sustentado do setor na geração e partilha de conhecimentos. Esta estratégia atende a três significativas lacunas de conhecimento. Primeiro, conhecer o que existe — a disponibilidade de dados de programas e sistemas de proteção social e trabalho existentes é extremamente desigual, sendo particularmente problemática em estados frágeis e contextos de baixa renda, e especialmente na áfrica subsaariana. isso vem minar a gestão do desempenho em países clientes e entre parceiros. segundo, compreender os resultados — raramente são os programas e sistemas em curso cuidadosamente aferidos para determinar se estão operando conforme o que foi designado e tendo os impactos desejados. terceiro, transmitir boas práticas sobre eficácia no desenvolvimento — ainda há um hiato no que os países aprendem uns dos outros sobre formulação e implementação de programas eficientes.

programas de proteção a outros programas capazes de ativá-los para o mercado de trabalho ou equipá-los com aptidões relevantes para o mercado — podendo essas estratégias de “formação” indicar caminhos para levar pessoas da dependência ao trabalho.

Esse trabalho de fortalecimento da produtividade das pessoas exigirá que as equipes de proteção social e trabalho do banco Mundial colaborem com diferentes setores e com parceiros, em apoio aos países clientes. Para muitos programas de proteção social e trabalho, é essencial tomar por base as dimensões de resiliência e equidade e fazer uso delas para ligar a programas complementares em outros setores. Por exemplo, um país necessitará de colaboração entre os setores da educação, da saúde, da nutrição e da agricultura para formar capital humano para as crianças, mediante transferências de recursos, merenda escolar e outros programas. Para ajudar os trabalhadores a desenvolver aptidões e fortalecer sua própria produtividade, são essenciais as parcerias com setores que se concentram no desenvolvimento de empresas privadas, garantindo acesso a crédito e financiamento e proporcionando treinamento e educação vocacional. Em conjunto, essas parcerias podem formar programas de aptidões, ajudar os trabalhadores a se conectarem com empregos produtivos e facilitar o acesso a insumos e créditos.

sustentar padrões centrais de trabalho é essencial para proteger os trabalhadores e melhorar sua produtividade. nessa área, é vital buscar os determinantes do trabalho infantil e da desigualdade de oportunidades no emprego e explorar instrumentos de proteção social e trabalho que hajam logrado êxito, como as transferências de recursos, que reduzem o trabalho infantil, e programas de mercado de trabalho enfocados nas mulheres.11,12

Para fortalecer a produtividade, é necessário também encontrar o equilíbrio adequado entre proteção e competivividade. Embora reconhecendo a necessidade de proteção e equidade, é preciso que as políticas de proteção social e trabalho sejam configuradas visando evitar desincentivos, especialmente no que se refere a empregos.

da inflExibilidadE à rEsPonsividadEas recentes crises de alimentos, combustível e recursos financeiros demonstraram vividamente a necessidade de sistemas de proteção social e trabalho capazes de atender pronta e efetivamente aos que são afetados por choques sistêmicos e crises. os países sem sistemas adequados tiveram menos capacidade de responder de forma efetiva

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afetam seus resultados, bem como a interação de programas públicos e privados formais com instituições informais. o contrato social implícito num país dará forma aos sistemas de proteção social e trabalho e seus programas.

é vital a construção progressiva de programas e sistemas de proteção social e trabalho que se coadunem com a capacidade fiscal e administrativa de um país. há muito o que aprender, notadamente no dimensionamento de abordagens a contextos frágeis e de baixa renda, onde será preciso desenvolver sistemas de proteção social e trabalho dentro das limitações de capacidade e onde as soluções de compromisso muitas vezes são mais agudamente sentidas face a necessidades prementes.

ParcErias aMPlaMEntE colaborativasos sistemas de proteção social e trabalho são inerentemente multissetoriais: seus instrumentos servem aos objetivos de desenvolvimento de outros setores, da mesma forma que os objetivos de proteção social e trabalho precisam dos instrumentos de outros setores para se realizarem. os programas tradicionais de transferência de numerário, por exemplo, têm logrado especial êxito na redução da pobreza, melhorando ao mesmo tempo tanto a frequência escolar (especialmente para meninas) como o acesso de bebês e crianças a serviços de saúde. Programas de aptidões e treinamento facilitam a atividade do setor privado permitindo a expansão de empresas com trabalhadores bem preparados. Para os agricultores, pode-se assegurar resiliência não só com transferências de recursos, mas com instrumentos fora do setor da proteção social e trabalho, como, por exemplo, atenção à saúde, seguro safra e acesso a mercados alternativos (por meio de estradas e instrumentos tecnológicos como o telefone celular). criar oportunidades para pessoas com incapacidade requer um enfoque multissetorial para regularizar a invalidez. Em forma mais ampla, os instrumentos de proteção social e trabalho necessitam de uma economia e um setor privado que estejam prosperando e empreguem trabalhadores produtivamente, proporcionando oportunidades para sair da pobreza.

o trabalho acima descrito exigirá estreita colaboração com parceiros e interessados chave nos níveis mundial e nacional. Em contextos de baixa renda, é essencial a coordenação entre organismos bilaterais e multilaterais para realizar sistemas eficazes de proteção social e trabalho, bem como fazer o melhor uso de recursos da aid e de outras formas disponiveis de financiamento. é preciso que os organismos, inclusive o banco Mundial, coordenem seus recursos e sua assessoria, para evitar que contribuam para a fragmentação e para ajudar

com a nova estratégia, as equipes de proteção social e trabalho do banco Mundial trabalharão em colaboração com os parceiros para corrigir esses hiatos de conhecimento ao:

■ fortalecer a capacidade de monitoramento do desempenho dos clientes, no âmbito de programas de proteção social e trabalho e entre eles

■ Maximizar a disponibilidade e o uso de dados existentes (como o banco de dados do banco Mundial sobre distribuição internacional da renda)

■ geração de dados comparáveis e acessíveis sobre programas de proteção social e trabalho (bem como, depois de certo tempo, sistemas de proteção social e trabalho), principalmente pelo fortalecimento dos sistemas nacionais de estatística

■ tornar a informação sobre proteção social e trabalho amplamente disponível, em consonância com a iniciativa de dados abertos, do banco Mundial

■ incremento do apoio a das avaliações de impacto para compreender o que funciona e o que não funciona em proteção social e trabalho, voltando o foco inicial para transferências de recursos, programas de frentes de trabalho e empregos para os jovens

■ o monitoramento e avaliação serão complemen-tados por esforços para garantir o refluxo de resultados para melhores programas e políticas.

os próprios países em desenvolvimento estão gerando boa parte do conhecimento mais importante sobre êxitos e fracassos em proteção social e trabalho. um tema principal desta estratégia é assegurar que esse conhecimento seja amplamente disponível e utilizado. o banco Mundial usará essa vantagem comparativa como destilador, facilitador e costumizador global do conhecimento a ser investido fortemente no intercâmbio de conhecimentos sul-sul, especialmente no fomento do intercâmbio de conhecimentos entre profissionais de país a país, com relação ao planejamento e execução eficaz.

oPEraçõEs diMEnsionadas Para os contExtos nacionaisos programas e sistemas de proteção social e trabalho que o banco Mundial ajudará os países a construir não podem ter “tamanho único”. a experiência passada mostra que os melhores programas são executados pelos próprios países e dimensionados para os respectivos contextos, aproveitando-se ao mesmo tempo da experiência mundial que funciona.

no seu centro, os programas de proteção social e trabalho voltam-se para o comportamento familiar e individual. assim, os contextos sociais e culturais

Para contar com sistemas de proteção social e trabalho eficazes em países de baixa renda, as agências bilaterais e multilaterais terão de se coordenar estreitamente para resolver a fragmentação.

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial XiX

ter dificuldade em priorizar os gastos de proteção social e trabalho, especialmente em face de necessidades de investimento mais visíveis e grupos mais vocais. a estratégia trata desse aspecto ao aferir e tomar por base o que funciona em programas e sistemas de proteção social e trabalho, combinando isso com acesso ao conhecimento, inclusive uma intensificação das trocas sul-sul.

Em segundo lugar, considerações de economia política podem impedir que governos e parceiros no desenvolvimento invistam em abordagens coordenadas e sistêmicas, podendo mesmo, em vez disso, favorecer a continuada fragmentação ou duplicação de programas. assim, no futuro, o conselho normativo do banco Mundial aos países clientes e seu diálogo com parceiros acentuarão tanto o valor de sistemas includentes e produtivos como boas soluções técnicas para alcançá-los. o banco Mundial trabalhará com os parceiros para coordenar esforços e recursos, dando especial foco à ajuda aos países mais pobres para construírem sistemas de proteção social e trabalho.

a desenvolver programas de proteção social e trabalho na escala adequada, ao invés de pilotos isolados. é preciso também que gerem financiamento catalisador para que países de renda mais baixa construam sistemas de proteção social e trabalho (como o Programa de rápida resposta social, ver o quadro 2) e estimulem a sustentatilidade fiscal no longo prazo.

os atores do setor privado são parceiros críticos não somente para gerar empregos e crescimento, mas, muitas vezes, como provedores diretos de serviços de proteção social ou desenvolvedores de soluções inovadoras, inclusive tecnologia da informação e comunicação. no nível nacional, organizações da sociedade civil, sindicatos e entidades de cunho religioso são atores-chave no conhecimento de desafios, na configuração da opinião e na representação de grupos excluídos. as políticas de proteção social e trabalho requererão colaboração aberta e mútua com todos esses interessados.

implementação da Estratégia e Medição do sucesso

Para atingir as metas da estrategia, o banco Mundial, os países em desenvolvimento e os parceiros terão de reconhecer e atenuar riscos normativos e institucionais. Primeiro, apesar da atenção dada ultimamente à proteção social e trabalho durante crises, os governos podem, em ocasiões melhores,

Preparando-se para a Próxima crise: o Programa de rápida resposta socialO Programa de Rápida Resposta Social (RRS) proporciona recursos catalizadores em montantes relativamente pequenos para ajudar países de baixa renda (LIC) a construir sistemas de proteção social e trabalho que possam atender a futuras crises. O RRS baseia-se no fundo fiduciário de US$ 61,7 milhões doado pela Federação Russa, pela Noruega e pelo Reino Unido. Esse nível relativamente baixo de financiamento pode apoiar efetivamente esforços para construção de sistemas. Em prazo de médio a longo, pode ajudar também a catalisar mais recursos, na medida em que melhora a capacidade de execução dos países beneficiários. Até 2011, haviam sido totalmente comprometidos os recursos iniciais, com somente a África Subsaariana absorvendo quase 50% dos recursos do fundo fiduciario RRS.

O RSS está fazendo uma diferença. A recente avaliação das redes de segurança social (SSN) pelo Grupo de Avaliação Independente (IEG), do Banco Mundial, fez as seguintes observações: “... estavam faltando nos LIC recursos para apoiar as SSN e o fortalecimento institucional e para estimular a demanda dos países. Com a provisão de recursos adicionais por meio do RRS ... aumentou o engajamento nos LIC e o Banco e os países puderam concentrar-se mais no fortalecimento institucional”. Para a estratégia de proteção social e trabalho do Banco Mundial, o RSS é a viga mestra da implementação da estratégia; ela pede esforços dos doadores para investir em proteção social e trabalho em países de baixa renda e para prepará-los para os inevitáveis choques que virão.

Fonte: www.worldbank.org/rsr.

quadro 2

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profundo com o país com o intercâmbio global de conhecimentos sobre enfoques efetivos à proteção social e ao trabalho, assim como em toda a carteira de instrumentos de financiamento.

o sucesso da nova estratégia será aferido mediante um conjunto de indicadores de desempenho que reflitam as metas de proteção social e trabalho, bem como a prioridade e os princípios da estratégia (tabela 1).

o objetivo estratégico central, de passar de programas fragmentados a sistemas, será avaliado com uso de um novo índice de desenvolvimento do sistema de proteção social do país, uma medida do apoio do banco Mundial em operações de empréstimo e a percentagem de operações de empréstimo cofinanciadas pela aid.

cada coluna da estrutura de resultados corresponde a uma área específica da estratégia.

■ Progressos de médio a longo prazo em resultados do desenvolvimento setorial do país diretamente relacionados com resiliência, equidade e oportunidade são os objetivos últimos da estratégia. Embora, face à limitação dos dados, eles sejam difíceis de medir, a estratégia fará uso dos indicadores disponíveis. Por exemplo, as duas primeiras medições de cobertura de pensões são indicadoras de resiliência. as outras medidas se relacionam com equidade e oportunidade.

■ as variações no produto e nos resultados do país diretamente imputáveis à participação do banco Mundial serão avaliadas mediante o exame de medições simples do número de países com os quais o banco está engajado, bem como por medidas mais desafiadoras e ambiciosas do desenvolvimento de sistemas e pelas contribuições dadas pelos empréstimos para investimento à expansão da cobertura do mercado de trabalho e das redes de segurança social.

■ serão também avaliadas atividades de apoio do banco Mundial a elementos-chave da estratégia, tais como monitoramento e avaliação de projetos, com o foco decididamente voltado para resultados, parcerias e partilha de conhecimentos por meio de produtos e aprendizado sul-sul e de mobilização de pessoal entre diferentes regiões.

os indicadores de desempenho escolhidos para a estratégia refletem também um enfoque pragmático que reconhece os desafios inerentes à verificação de resultados. Muitos indicadores de importantes aspectos do desempenho, como o impacto do trabalho do banco Mundial em conhecimento, ou o da resiliência dos países, não podem ser hoje medidos de forma confiável. outros, como os

Em terceiro, a mudança para um enfoque em sistemas vai depender da capacidade dos países de desenvolver sua competência institucional, especialmente no que tange a organismos de proteção social e trabalho fracos. assim, o fortalecimento de capacidade é componente chave da estratégia, especialmente em contextos frágeis e de baixa renda. Esse fortalecimento de capacidade inclui a geração de dados precisos, úteis e oportunos para melhorar os resultados.

finalmente, é preciso que os esforços de proteção social e trabalho sejam sustentáveis, com uso econômico de recursos para atingir metas nacionais — dado que programas ineficientes desperdiçam recursos. devido a isso, o banco Mundial deverá continuar fortalecendo as provas de que os sistemas de proteção social e trabalho não têm de ser caros nem complexos e ajudando os países a escolher enfoques de custo mais econômico para cobrir suas necessidades específicas.

no que se refere à busca de enfoques de custo econômico e à garantia de sustentabilidade fiscal, a acessibilidade financeira é um constante desafio. os bons sistemas são acessíveis financeiramente. o programa Bolsa Família, no brasil, tem mostrado resultados significativos a um custo de cerca de 0,5% do Pib. Muitas vezes, o desafio da acessibilidade está em tomar difíceis decisões normativas sobre como investir escassos recursos públicos. vários países, contudo, logram êxito na reorientação e organização dos recursos disponíveis em apoio a sistemas mais fortes e mais eficientes. o enfoque em sistemas na Etiópia, por exemplo, canaliza financiamento nacional e de parceiros globais para um conjunto bem orquestrado de programas que lhe permitiram lançar uma resposta eficiente à seca atual no chifre da áfrica, em agudo contraste com a experiência anterior e a luta de seus vizinhos com a fome.13

Em termos de acessibilidade, o banco Mundial e seus parceiros terão de apoiar os governos na priorização de soluções ajustáveis e de custo econômico que possam ser facilmente implementadas pelas instituições existentes, inclusive os parceiros do governo. isso precisa ser aplicado para que se faça melhor uso dos recursos existentes, com apoio de uma detalhada análise do financiamento de programas (existentes e projetados) de proteção social e trabalho, combinada com compromissos para passar cada vez mais o financiamento para proteção social no orçamento, a fim de fortalecer a supervisão e responsabilização do governo.14

a nova estratégia será edificada com base nos pontos fortes demonstrados pelo banco em proteção social e trabalho. a vantagem comparativa do banco Mundial está na sua capacidade de combinar o engajamento

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial XXi

Maior resiliência, equidade e oportunidade são essenciais para que os indivíduos e sociedades prosperem no século XXI. O caminho a percorrer terá desafios, mas são desafios que os países do mundo precisam enfrentar. Com esta estratégia, o Banco Mundial pretende delinear uma trajetória para se tornar um parceiro ainda mais eficiente nesse particular.

Atividades do banco Mundial para Apoiar os Países Parceiros

Resultados e Produtos de Países que Têm Apoio do banco Mundial

Progresso Nacional em Efeitos de Desenvolvimento do setor

■ Percentagem de projetos satisfatórios (classificação do iEg)

■ Percentagem de projetos com Mea satisfatórios (icr)

■ número de produtos de conhecimento de sPl baixados

■ número de países envolvidos em eventos de aprendizagem sul-sul patrocinados pelo banco Mundial

■ Percentagem de tempo do pessoal de sPl gasta em apoio cruzado

■ Percentagem de operações de empréstimo da aid com co-financiamento de parceiros

■ Percentagem do financiamento de operações de sPl que apoiam sistemas de sPl

■ número de países com engajamento em sPl

■ número de beneficiários de programas redes de segurança social*+ em países da aid

■ número de beneficiários de programas de mercados de trabalho

■ Percentagem da população em idade de trabalho acumulando direitos de aposentadoria

■ coeficiente de beneficiários de pensões para a população idosa (>60) (velhice, sobrevivência, invalidez e pensões sociais)

■ Percentagem de população do quintil mais pobre coberta por programas de sPl+

■ hiato de pobreza com us$1,25 por dia (PPP)

■ Percentagem de crianças (7 a 14 anos) empregadas+

■ Pib por pessoa empregada

■ coeficiente da taxa de desemprego de jovens/adultos+

■ Índice de desenvolvimento de sistemas de sPl

resumo de resultados da Estrutura de Proteção social e trabalho

Tabela 1

Nota: +desdobrado por gênero; esta matriz será atualizada conforme seja apropriado para captar indicadores melhores quando se tornem disponíveis, inclusive sobre medição do impacto de serviços de conhecimento.

pertinentes a desempenho de sistemas e a parcerias, terão de ser aprimorados futuramente. os indicadores escolhidos refletem a ênfase dada à qualidade e disponibilidade dos dados, assim como a coerência com os enfoques do banco Mundial e do mundo à verificação de resultados.

os indicadores serão atualizados regularmente, a fim de verificar o progresso em resultados da estratégia e destacar áreas que reclamam atenção, decisão e ação. uma atualização no meio termo da estratégia está planejada para 2017 e incluirá uma completa análise dos indicadores de desempenho.

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadEXXii

Estratégia dE ProtEção social E trabalho do banco Mundial 1

1. Resiliência, Equidade e Oportunidade: O Papel da Proteção Social e Trabalho

A necessidade de uma gestão eficaz de riscos é uma preocupação cada vez mais premente tanto para as populações como para as sociedades. a interdependência e o risco global — decorrentes de choques sistêmicos tais como crises econômicas ou catástrofes naturais até choques de caráter mais idiossincrático tais como desemprego, invalidez e doença — são aspectos centrais da vida econômica no século xxi. os pobres são particularmente vulneráveis por estarem tipicamente mais expostos a riscos, terem acesso a menos instrumentos de gestão de riscos e estarem menos preparados para encontrar bons empregos e se ocupar em trabalho produtivo. assim, para homens e mulheres que, em todo o mundo, estão lutando por melhorar sua condição de vida, ao mesmo tempo em que enfrentam riscos, a proteção social e trabalho (sPl) os habilita a gerir esses riscos e ter a oportunidade de construir uma vida melhor para si mesmos e para suas famílias.

Consideremos algumas provas. durante a seca de 2011 no chifre da áfrica, o programa de redes de proteção social da Etiópia impediu que muitas famílias pobres, inseguras em matéria de alimentos, passassem fome, graças a uma combinação de programas, inclusive emprego temporário e assistência em dinheiro.15 o programa de transferência condicional de recursos (tcr) da turquia protegeu meninas pobres, ajudando-as a permanecer na escola e fomentando a igualdade de gênero.16 E na república dominicana, um programa de treinamento dirigido ao trabalho proporcionou oportunidades para que jovens desprivilegiados de ambos os sexos obtivessem empregos mais bem pagos e de melhor qualidade.17

O que é Proteção social e Trabalho?

Os sistemas, políticas e programas de proteção social e trabalho ajudam as pessoas e sociedades a gerir o risco e a volatilidade protegendo-as contra a pobreza e a privação — por meio de instrumentos que aumentam a resiliência, a equidade e a oportunidade.18 dessa forma, a sPl tem três metas entrelaçadas:

■ Resiliência para os vulneráveis, pela garantia que oferece contra o impacto de quedas de bem-estar devidas a uma variedade de choques. são chaves da resiliência os programas que minimizam o impacto negativo dos choques

econômicos sobre indivíduos e famílias — tais como seguro desemprego e seguro por invalidez, pensões de aposentadoria e programas escaláveis de frentes de trabalho. Programas complementares em outros setores — como o seguro de safra, o seguro contra o clima e o seguro saúde — são também extremamente importantes para a resiliência. também são vitais certas disposições privadas e informais (como poupança, ativos e apoio de base familiar ou comunitária).

■ Equidade para os pobres, pela proteção contra privações e promoção da igualdade de oportunidades.19 Programas de assistência social (também chamados programas de redes de segurança — compreendendo transferências de recursos e em espécie, como, por exemplo, merenda escolar e assistência alimentar dirigida) lidam com a pobreza crônica. também protegem indivíduos e famílias pobres contra perdas irreversíveis e catastróficas de capital humano (nutrição, saúde e educação), contribuindo assim para a igualdade de oportunidades.20 além disso, contribuem para estabelecer os fundamentos da igualdade de oportunidades, notadamente ajudando as famílias a se sentirem suficientemente seguras para investir em seu futuro e no de seus filhos.

■ Oportunidade para todos, pela promoção de capital humano em crianças e adultos e pela “ligação” de homens e mulheres com empregos produtivos. as instituições que promovem a oportunidade são muitas vezes integradas com as que apoiam a resiliência e a equidade. as transferências de recursos incentivam investimentos em capital humano ao promover a demanda por educação e saúde e ao ajudar a corrigir desigualdades de gênero. os programas de frentes de trabalho proporcionam pagamentos em dinheiro aos pobres, aumentando ao mesmo tempo os investimentos em capital físico. E os programas de mercados de trabalho proporcionam benefícios por desemprego, constroem aptidões e fortalecem a produtividade e a empregabilidade dos trabalhadores.

Estas metas são compatíveis com a primeira estratégia de sPl e a estrutura “3P”, de prevenção, proteção e promoção, usado na literatura de sPl (figura 1.1).21 Essa estrutura, porém, funda-se mais no engajamento tradicional da sPl em equidade

rEsiliência, EquidadE, oPortunidadE2

o indício mais forte do relacionamento entre sPl e crescimento está na melhoria do funcionamento dos mercados de trabalho e consequente melhoria do acesso a oportunidades produtivas e por permitir às famílias investir em capital humano. hoje, em todo o mundo, os programas de sPl estão cada vez mais conscientes desses efeitos, incorporando-os, dessa forma, na planificação de programas, embora ainda não existam modelos estabelecidos com sucesso. os indícios são mais limitados em outras áreas — como o papel da sPl no melhoramento da poupança e as provas iniciais de como a sPl pode incrementar as atividades empresariais mediante a redução do risco de declínio.24

A sPl está sendo cada vez mais reconhecida como veículo para assegurar a estabilidade social e implementar contratos sociais, para garantir a observância dos direitos e obrigações do Estado e o fortalecimento da coesão social, conforme é reconhecida na proeminente iniciativa das nações unidas one-un social Protection floor.25 a sPl pode ser um elemento importante para garantir a coesão social durante períodos de rápida mudança estrutural (impelida, por exemplo, por mudanças demográficas ou pela migração) e para enfrentar crises. Pode também ajudar a transformar a vida das pessoas e a capacidade das sociedades de atingir metas importantes, inclusive a obtenção de resiliência, equidade e oportunidade.

A estratégia é ambiciosa e tem posição central na missão do banco Mundial. Para o banco, ajudar os países a passar de enfoques fragmentados a sistemas de sPl harnonizados — principal foco desta estratégia — tem papel central em sua missão de redução da pobreza pelo crescimento sustentável e includente. Esta estratégia descreve como isso pode ser logrado durante a próxima década, tirando lições de um decênio de engajamento global e levando em conta a experiência recente com crises econômicas mundiais e a orientação recebida de amplas consultas externas.

ajudar os países a passar de abordagens fragmentadas a sistemas harmonizados será difícil e pede um engajamento aprofundado entre diferentes setores e atores. o nível de ambição, contudo, reflete o nível da necessidade dessas medidas, de meios eficazes que permitam a todos, e especialmente aos vulneráveis, proteger-se contra riscos e privações e aproveitar oportunidades.

Papéis de Diferentes Atores em Proteção social e Trabalho

o domínio tradicional de programas de sPl estabelecidos publicamente inclui o seguinte: programas de seguridade social, como pensões

e resiliência (principalmente por meio de programas de assistência social e seguridade social) para estabelecer a oportunidade como objetivo de igual importância, cuja realização pode ser ajudada por instrumentos de sPl.

Esta Estratégia de Proteção social e Trabalho 2012-2022, do banco Mundial, apoia essas metas e define uma agenda para ajudar países de baixa e média renda a formular, aprimorar e harmonizar seus programas de sPl, aumentar sua capacidade de responder a crises e choques, apoiar a redução da pobreza e o crescimento includente e construir a partir do melhor conhecimento global daquilo que dá resultados.

As metas de resiliência, equidade e oportunidade não podem ser atingidas com programas isolados, dentro de um único setor ou por meio de mandatos públicos. Para atingi-las é necessário uma estrutura normativa, jurídica e institucional adequada. do ponto de vista das operações, ela requer uma carteira de instrumentos, colaboração entre diferentes setores econômicos e trabalho do setor público para estimular e complementar os atores privados.

O governo desempenha um papel no estabelecimento da agenda da proteção social em consonância com as metas da sociedade, bem como na supervisão da eficácia das medidas de sPl, sejam estas públicas, privadas ou informais. o Estado tem um papel particular a desempenhar quando há inevitáveis hiatos no acesso — e quando medidas privadas deixam de atingir os objetivos da sociedade, em resultado, por exemplo, de falhas nos mercados de crédito ou seguro.

Um aspecto menos conhecido da sPl é que ela proporciona a base para o crescimento includente, que pode ter efeito transformador na vida das pessoas (figura 1.2). há indícios de que os programas de sPl apoiam resultados de crescimento por cinco caminhos: (i) construindo e protegendo o capital humano; (ii) habilitando indivíduos pobres a investir ou assumir atividades de mais alto risco-maiores rendimentos; (iii) promovendo maior mobilidade no mercado de trabalho; (iv) atuando como estabilizadores da demanda agregada ou aumentando os ativos produtivos e a infraestrutura (mediante, por exemplo, de programas de frentes de trabalho); e (v) reduzindo a desigualdade na sociedade e tornando politicamente mais exequíveis as reformas que estimulam o crescimento.22 de fato, segundo a comissão do crescimento, “... se os governos não puderem oferecer muita proteção social, pode ser necessário que executem mais cuidadosamente suas reformas econômicas [para proteção do crescimento]”. 23


objetivos da Proteção social e trabalho

Figura 1.1

Fonte: banco Mundial 2011b, derivado de banco Mundial 2001, bonilla garcia e druat; oit 2003, devereux e sabates-Wheeler 2004 e outros.

Promoção de capital humano e acesso a empregos produtivos

Proteção contra privações

Seguro contra impactos de diferentes choques

Oportunidade

Equidade

Resiliência

por velhice e invalidez; assistência social em espécie ou transferências de recursos que sirvam como redes de segurança; e programas de mercados de trabalho, que ajudem as pessoas a encontrar emprego ou ajudem trabalhadores a melhorar suas aptidões ou sua produtividade. Contudo, os instrumentos tradicionais de sPl, sozinhos, não bastam para atingir as metas da resiliência, equidade e oportunidade. Essas metas requerem a colaboração entre diversos atores públicos e privados que trabalham em diferentes setores.

Por exemplo, a provisão de sPl não cabe apenas aos ministérios sociais do governo. a sPl é levada a cabo por toda uma gama de disposições e atores, usando instrumentos de múltiplos setores — tais como saúde, educação, finanças, agricultura e indústria. de fato, um apecto central da sPl é seu caráter multissetorial. Por exemplo, o seguro de safras agrícolas confere resiliência aos agricultores, como também o fazem as economias de planos de micropoupança e associações de poupança rotativa.

Além de terem base governamental, as instituições de sPl podem ser informais (de base familiar ou comunitária) ou privadas, e oferecidas por empresas e organizações. Em muitas sociedades, corresponde a instituições beneficentes ou remessas de trabalhadores a maior parte das tranferências que reduzem a pobreza. a disponibilidade de boas escolas e centros de saúde é essencial para os pobres que querem melhorar o capital humano de seus filhos. as empresas privadas são os veículos mais importantes para bons empregos e oportunidades, e muitas vezes investem no fortalecimento das aptidões de seus trabalhadores. as redes sociais informais são muitas vezes as melhores para os jovens em busca de oportunidades de usar aquelas aptidões.

A questão dos empregos ilustra os papéis de diferentes atores. Como ressalta o próximo Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial a propósito de empregos, “os empregos são o alicerce do desenvolvimento econômico e social”.26 da perspectiva da sPl, os empregos produtivos


a sPl contribui para a Produtividade, o crescimento e a redução da Pobreza

Figura 1.2

Fonte: aldeman e Yemtsov, 2012, adaptado de diversas fontes.

Redes de Segurança

Políticas de Mercados de Trabalho

Acesso a Serviços

REDU

ÇÃO

DA P

OBRE

ZA

CRES

CIME

NTO

ECON

ÔMIC

O

MACRO E NORMATIVO: ECONOMIA NACIONAL contribui para o crescimento econômico geral

MESO: ECONOMIA LOCAL contribui para o desenvolvimento econômico local

TORNANDO A SOCIEDADE MAIS EQUITATIVA PELA REDISTRIBUIÇÃO evitando as privações e as ciladas da pobreza no longo prazo

INSTRUMENTOS CANAIS IMPACTOS

Seguro

MICRO: FAMÍLIA contribui para a produtividade da família

■ Promove coesão social e política, possibilita a reforma■ Aprofunda os mercados de capital: fundos de aposentadoria proporcionam capital a mercados de títulos e valores■ Estimula a demanda agregada: as redes de segurança cobrem despesas anticíclicas durante retrações

■ Acumula e protege ativos: evitando a liquidação de ativos em situações de desespero■ Aumenta as atividades empresariais: reduzindo o custo do risco de declínio de valor■ Aumenta o capital humano: maior participação, aptidões melhoradas e redução da desnutrição

■ Cria ativos produtivos a nível de comunidade/infraestrutura: frentes de trabalho■ Melhora o funcionamento dos mercados de trabalho e equiparação de empregos■ Cria derivações locais do aumento da demanda, estimulando o investimento e a produtividade

constituem a principal avenida para a oportunidade, proporcionando mobilidade socioeconômica às pessoas e atenuando ao mesmo tempo os riscos, por meio de rendas adequadas e seguras. tais empregos, contudo, não podem ser criados sustentavelmente somente por programas de sPl. Para isso, faz-se necessário um setor privado próspero, que procure mão de obra e aptidões e que recompense os trabalhadores de uma forma justa por suas contribuições produtivas. isso requer políticas e reformas voltadas para as falhas do mercado e do governo, que inibem a demanda de mão de obra — domínio, muitas vezes, daqueles que trabalham no desenvolvimento do setor privado e financeiro, agricutura e infraestrutura.

Para a sPl, o foco dos empregos está em fortalecer as reformas normativas e facilitar as intervenções que melhoram o acesso dos trabalhadores a empregos, aumentando sua capacidade de obter os melhores retornos do trabalho. são exemplo disso os regulamentos e instituições trabalhistas que protegem o trabalhador e, ao mesmo tempo, lhe permitem fazer transições de trabalho bem sucedidas — da escola para o trabalho ou entre empregos. outros exemplos são os programas que facilitam o treinamento para assegurar que as aptidões dos trabalhadores correspondam às procuradas pelos empregadores — ou reduzam a assimetria de informações que impede os empregadores de encontrar os trabalhadores


todo o sistema de sPl de um país — respondam às necessidade de vários grupos e riscos, baseando-se numa “carteira” de programas que proporcionem, em conjunto, resiliência, equidade e oportunidade a todos os que deles necessitem.

Uma maneira de estruturar os enfoques à sPl é adotar a abordagem do ciclo de vida para mapear as demandas à carteira de programas de sPl (figura 1.3). Este exemplo proporciona uma visão integrada, mas existem muitas outras maneiras de pensar numa carteira de programas, incluindo a distinção por setores formais/informais, diferentes tipos de vulnerabilidades, gênero, níveis de pobreza ou distinções urbano-rurais. o enfoque do ciclo de vida, contudo, ilustra bem a maneira pela qual programas dirigidos para determinados grupos demográficos podem servir a uma ou mais das metas

apropriados ou os trabalhadores de encontrar os empregos apropriados.

Assim, a agenda geral dos empregos exige que a sPl trabalhe em estreita colaboração com outros setores: de reformas do clima para investimentos e da política de crédito para fomentar a demanda por mão de obra aos serviços de extensão agrícola que melhorem a produtividade da lavoura; e a programas educacionais que proporcionem o tipo de aprendi-zagem apropriada para o mercado de trabalho.

Um Enfoque de Carteira à Proteção social e Trabalho

um grande desafio ao acesso efetivo à sPl é o de assegurar que os programas — e em última análise,

Oportunidade: Nutrição/ECD, TCR para pré-escola, saúde

Equidade: programas de OVC, bonificações para crianças

Equidade: Pensões sociais

Resiliência: Aposentadoria na velhice, seguro invalidez

Oportunidade: Serviços de emprego, empresariado, treinamento e aptidões

Equidade: Transferências de recursos em espécie, programas de frentes de trabalho

Resiliência: Desemprego, seguro invalidez

Gravidez, Primeira infância

Idade escolar

Idadede trabalho

Velhice

Juventude Oportunidade: Programas de emprego para os jovens, treinamento em aptidões

Oportunidade: TCR para educação (de meninas), merenda escolar

Equidade: bonmificações para crianças, merenda escolar

os Programas de sPl funcionam dinamicamente ao longo do ciclo de vida para Proporcionar resiliência, Equidade e oportunidade

Figura 1.3

Fonte: banco Mundial 2011b.


da sPl — os programas de merenda escolar, por exemplo, protegem as crianças em idade escolar; os de aptidões promovem a oportunidade por facilitar o acesso dos jovens a empregos produtivos; e o seguro por invalidez oferece resiliência contra as consequências adversas de uma doença ou acidente para a renda.

Para muitos países em desenvolvimento e emergentes, o desafio da sPl é formar progressi-vamente uma carteira de programas bem articulada, fiscalmente sustentável e com bom desempenho, dimensionada para a conjuntura do país e atendendo às necessidades de diferentes grupos. um típico país em desenvolvimento pode ter várias falhas no que tange a servir a diferentes grupos que necessitam de programas de sPl — com alguns deles tendo apenas programas gerais orientados para a pobreza, que podem proteger todos os grupos etários mas não proporcionam suficiente resiliência ou oportunidade, enquanto outros têm uma colcha de retalhos concentrada nas metas de sPl mas servindo apenas a pequenos grupos da população (em geral, o setor formal ou a população urbana); e outros ainda têm programas que cobrem as necessi-dades mas estão tendo um desempenho fraco em sua

capacidade de efetivamente proporcionar resiliência, equidade e oportunidade.

Não há um modelo único para uma carteira de programas de sPl, mas o que importa são os vínculos dinâmicos entre programas. no enfoque do ciclo de vida, por exemplo, os vínculos entre grupos etários significam que a eficácia dos programas que atendem às populações mais velhas dependerá criticamente do sucesso de programas que ajudaram os jovens. o desenvolvimento inicial da criança é um ingrediente essencial para a resiliência ao longo da vida — sendo a nutrição adequada na infância e na meninice um determinante sigificativo da possibilidade de que as crianças escapem à pobreza. também neste caso, o estímulo pré-escolar e a educação apropriada constituem um importante previsor da capacidade de tirar partido de programas de fortalecimento de aptidões e outros programas de sPl orientados para a promoção numa fase posterior da vida. E a segurança da renda na velhice é grandemente fortalecida quando os programas de sPl orientados para o emprego permitem às pessoas trabalhar produtivamente, economizar e contribuir para seus planos de aposentadoria durante sua vida profissional.


2. Lições da Primeira Década de Engajamento do Banco em Proteção Social e Trabalho

A Primeira Estratégia de Proteção social e Trabalho

O banco Mundial publicou sua primeira estratégia de sPl em janeiro de 2001, acentuando a crescente importância do setor para a redução da pobreza e refletindo o crescente reconhecimento de que, embora sejam fundamentais para a redução sustentada da pobreza, as políticas macroeconômicas e de crescimento muitas vezes são insuficientes. a primeira estratégia de sPl estabeleceu metas claras para o setor, voltando o foco para (i) melhoria das oportunidades de auferir renda e da qualidade dos empregos; (ii) aumentar a segurança das famílias e comunidades mediante uma melhor gestão de riscos; e (iii) melhorar a equidade e a redução da pobreza através da assistência a grupos vulneráveis.27 Esses objetivos gerais continuam ainda hoje a orientar o setor.

Uma grande contribuição da Estratégia de 2001 foi estabelecer a Gestão de Riscos sociais como estrutura conceptual sólida que identificava riscos e vulnerabilidade como um dos maiores propulsores da pobreza. usando a estrutura da gestão de riscos sociais, a estratégia concentrou-se no risco, como complemento da ênfase mais comumente dada pelo setor às necessidades básicas e à equidade. Essa configuração levou à introdução da análise de vulnerabilidade como complemento da análise de pobreza e pôs em destaque a importância dos mecanismos públicos, privados e informais.

na primeira década, a prática de sPl evoluiu em torno de cinco grandes áreas: mercados de trabalho e criação de empregos, pensões e apoio de renda na velhice, redes de segurança social (ssns); fundos sociais; e invalidez.

Uma Década de Engajamento em Proteção social e Trabalho

A carteira de sPl do banco Mundial mostrou um crescimento vigoroso em qualidade e quantidade. sua evolução no último decênio refletiu três tendências.

■ Uma presença global com significativo envolvimento em todas as regiões, embora

a carteira para países de renda média (Mics) tenha sido mais forte do que para outros países.

■ um papel central na ajuda aos países em resposta a crises, embora, também neste caso, os Mics tivessem maior capacidade de absorver recursos de sPl do banco Mundial.

■ Carteiras vigorosas de projetos ativos e de conhecimentos.

hoje, pouco mais de uma década após sua criação, o setor da sPl está bem estabelecido, com crescente presença global, embora com um engajamento maior em MiCs do que em países de baixa renda (liCs). de 1998 a 2011, o banco Mundial comprometeu cerca de us$30 bilhões28 para financiar programas de sPl em países em desenvolvimento, representando cerca de 7% dos cmpromissos totais de empréstimo de todo o banco.29 somente no Ef11, o setor comprometeu mais de us$4 bilhões em empréstimos.30 dois terços destes foram consignados aos países do banco internacional de reconstrução e desenvolvimento (bird),

Doações2%

BIRD68%

AID31%

Fonte: honorati et al. 2012, do depósito de negócios do banco Mundial.

Parcela dos Empréstimos para sPl: bird, aid e doações (Ef98-11)

Figura 2.1


de 76% do banco Mundial, e o coeficiente médio de desembolsos para sPl foi de 44% (contra 21% para o resto do banco Mundial) durante o Ef98-11. atingiu seu pico de 67% no Ef10 devido ao alto volume de desembolsos para projetos relacionados com a crise. Mais recentemente, a avaliação pelo iEg do trabalho do banco Mundial sobre ssns durante a última década concluiu que “o apoio do Banco evoluiu em direções positivas durante o decênio ... O apoio do Banco atingiu, em grande parte, seus objetivos declarados de curto prazo e ajudou os países a obter impactos imediatos”33 (ver o quadro 2.1). ademais, as revisões de atividades analíticas e consultivas (aaa) sobre emprego pelo iEg realçam que têm sido de boa qualidade, abordam os problemas corretos e são apreciadas pelos clientes,34 enquanto um relatório separado acentua a eficácia do trabalho para influenciar políticas de aposentadoria.35 E, finalmente, o iEg frequentemente elogia as avaliações de impacto da sPl.36

A prática de sPl forjou uma forte reputação como produtora, adaptadora e conectora. como produtor de conhecimentos, o setor da sPl desenvolveu sólidas estruturas em cada uma de suas principais áreas de ação e tem sido líder no desenvolvimento de provas sobre a eficácia no desenvolvimento, que é demonstrada pelo uso efetivo e difundido de avaliações de impacto.37 o setor da sPl adaptou conhecimentos disponíveis, ajudou a conectar clientes e converteu o engajamento profundo a nível de país numa partilha global sistemática de conhecimentos.

lições da Década Passada: O que Esta Estratégia Tem de Novo?

Esta estratégia de sPl tira partido das realizações — assim como das lições — da prática e da evidência colhida na última década ou mais. Ela dá continuidade ao fundamento analítico básico da sPl: programas e políticas que apoiam a gestão de riscos e a proteção contra privações.38 tem em vista, como já se mostrou, consolidar e aprofundar a prática, e se dirige a áreas nas quais havia falhas. Mas delimita também novo terreno, aprendendo com base nas áreas onde a estratégia teve menos sucesso.

As amplas consultas feitas para informar esta estratégia deram ao banco Mundial orientação crítica para configurá-la (ver o quadro 2.2). Essas consultas tiveram papel central na confirmação da necessidade de equacionar a fragmentação e seguir rumo a um enfoque da sPl voltado para sistemas e de dar ao banco Mundial orientação para seu engajamento em sPl nos próximos anos.

enquanto um terço se destinou a países da associação internacional de desenvolvimento (aid) (figura 2.1). Esse engajamento historicamente mais forte da sPl em Mics abrangeu tanto empréstimos como trabalho analítico e está em consonância com o engajamento geral do banco Mundial.

inicialmente concentrada em poucas regiões, a carteira do setor de sPl está agora estabelecida em todas as regiões, embora ainda concentrada em MiCs. os empréstimos continuam concentrados nas regiões da américa latina e caribe (alc) e da Europa e ásia central (Eac), às quais correspondem hoje 40% dos empréstimos. contudo, na última década, cresceu constantemente o engajamento na áfrica, consolidaram-se as práticas regionais no oriente Médio e norte da áfrica (oMna) e no sul da ásia (sar) e os empréstimos na leste da ásia e Pacífico (aoP) cresceram nos últimos anos, com base na demanda dos países e no estabelecimento de uma nova prática setorial em 2008.

Os empréstimos para sPl têm sido cíclicos, atingindo picos em resposta a crises econômicas e choque de preços. como indica a figura 2.2, os empréstimos tenderam a atingir picos durante crises — como nos Ef98 e Ef99, quando duplicaram em comparação com anos anteriores, devido principalmente à crise financeira na leste da ásia.31 nos exercícios fiscais de 2009 a 2011, em resposta principalmente à crise econômica global, houve uma quintuplicação dos empréstimos para sPl, representando o maior incremento setorial dos empréstimos do banco Mundial naquele período. aquele aumento baseou-se numa forte demanda dos clientes por redes de segurança fortalecidas, bem como por políticas e programas de desemprego e reformas das pensões.

Os empréstimos em resposta a crises, contudo, têm-se concentrado num punhado de países principalmente de renda média. o aumento dos empréstimos fomentado pela crise dos Ef09-11 foi impelido por países do bird, com muitos países da aid incapacitados de absorver recursos de sPl devido à inexistência de serviços. do aumento nos compromissos, 54% se destinaram a cinco países do bird, indicando que os países que dispunham de programas de sPl foram mais capazes de crescer rapidamente em escala em face da crise.

As carteiras de empréstimos e analíticas para sPl continuam entre as de melhor desempenho entre os setores do banco Mundial, como acentuaram as revisões do grupo de avaliação independente (iEg).32 os projetos de sPl tiveram pontuaçao satisfatória em 82% dos casos, ultrapassando a média


novos compromissos do banco Mundial com sPl, 1998-2011 em milhões de us$

Figura 2.2

Fonte: honorati et al. 2012, do depósito de negócios do banco Mundial.

fazendo uso do relatório do iEg sobre ssns (quadro 2.1), da atualização da implementação da Estratégia setorial, das consultas e de várias outras fontes, projetam-se quatro áreas que necessitariam de fortalecimento na nova estratégia e, consequente-mente, de ênfase em novas áreas.

Primeiro, a nova estratégia enfatiza mais soluções, frisando a necessidade de formar carteiras de programas — ou sistemas — de sPl coerentes e apropriados para os países, que, em conjunto, ajudem as pessoas a fazer face a múltiplos riscos. isto se baseia na compreensão de que é necessária uma coordenação maior dentro das áreas tradicionais de prática, redes de segurança, pensões e mercados de trabalho da sPl, assim como entre elas, bem como de invalidez e resultados, a fim de reduzir os enfoques fragmentados. Enfoque em sistemas não significa uma diluição da profundidade técnica e excelência do banco Mundial em cada uma dessas práticas. Pede, porém, um engajamento maior entre diferentes setores e atores, bem como a garantia de que os sistemas de sPl possam preparar adequadamente os países, a fim de proteger os que são vulneráveis durante crises. Pede também que os enfoques sejam dismensionados para diferentes contextos institucionais e nacionais.

segundo, a estratégia destaca a necessidade de maior engajamento dos liCs, tanto para ajudar os

países a servir melhor às populações pobres como para garantir que estejam presentes sistemas efetivos que possam ter condições de responder a crises. Essa meta é ambiciosa e não será necessariamente caracterizada por grandes aumentos dos empréstimos (já equivalentes à média do banco Mundial). o foco estará na formação de soluções eficazes específicas no contexto do país, na formação de uma base de conhecimentos e experiência operacional e na ajuda aos países de baixa renda para implantar os blocos de construção apropriados que possam levar à consecução das metas da sPl. isso não diminuirá a atenção e o engajamento nos Mics.

Terceiro, a estratégia destaca o papel central dos empregos e da melhoria da produtividade como caminho para a oportunidade. isso significa aumento da ênfase numa área que tem sido uma prática básica na sPl. Esta estratégia, porém, consolida-a ao estabelecer a agenda tanto para operações como para parcerias — trabalhando com outros setores para expandir o número e a qualidade dos empregos disponíveis, aumentando a capacidade de acesso das pessoas a esses empregos e modos de vida e fortalecendo o capital humano como base da produtividade.

Finalmente, a estratégia acentua a importância central do conhecimento apropriado na prática de sPl, especialmente através da geração de

Fundos sociaisRedes de segurançaOutras formas de proteção social

Atenuação de riscos sociais

0

5

10

15

20

25

30

35

40

EF98 EF99 EF00 EF01 EF02 EF03 EF04 EF05 EF06 EF07 EF08 EF09 EF10

Mercados de trabalho


avaliação de 2011 do apoio do banco Mundial a redes de segurança social pelo iEgO IEG teve uma opinião predominantemente positiva sobre o apoio do Banco Mundial a SSNs na última década, com especial reconhecimento da maneira em que a prática evoluiu nos anos mais recentes. Em resumo, o IEG observou:

O apoio do Banco evoluiu em direções positivas ao correr da década. O Banco começou a passar de um enfoque concentrado em projetos, que acentuava a prestação de benefícios de assistência social, para uma abordagem baseada na ajuda aos países para construir sistemas e instituições de SSN que respondessem melhor à pobreza, ao risco e à vulnerabilidade. Uma demanda mais forte por apoio de SSN nos MICs resultou num engajamento significativamente mais forte do que nos LICs. Contudo, a recente expansão do apoio impelido pela crise incluiu também os LICs e permitiu o início do apoio do Banco em 15 novos países. O apoio do Banco à SSN ao longo da década firmou-se fortemente tanto em empréstimos como na partilha de conhecimentos para envolver clientes.

A avaliação apontou para o Banco Mundial cinco áreas em que suas práticas precisavam de fortalecimento: primeira, engajar-se durante períodos estáveis para ajudar os países a desenvolver SSNs. Segunda, continuar dando ênfase ao fortalecimento de sistemas de SSN e capacidade institucional. Terceira, engajar-se mais fortemente em LICs. Quarta, concentrar-se em estruturas de resultados para apoio do Banco a SSN. E quinta, assegurar uma forte coordenação entre redes na área de SSN.

Cada uma dessas áreas é destacada na direção estratégica e, mais geralmente, nos princípios de engajamento para esta estratégia para o setor da SPL (Seções 4 e 5). Fonte: iEg 2011a.

quadro 2.1

conversa sul-sul sobre o que funciona em sPl e como.

Este diagnóstico reflete a evolução do engajamento do banco Mundial em sPl nas áreas de resiliência, equidade e oportunidade. Em resiliência, a agenda terá de incluir a responsividade em face de crises para atender às necessidades dos novos pobres, além de tratar das necessidades dos pobres crônicos. Em equidade, o banco Mundial

obteve bons resultados visando os pobres e estabelecendo programas básicos, especialmente nos Mics. a nova fronteira seria como se engajar mais efetivamente em países de baixa renda e reformar programas de seguro para garantir sustentabilidade e acesso, especialmente para os que estão no setor informal. Em oportunidade, há um impulso concertado no sentido de enfocar a produtividade e o acesso a empregos, para forçar indivíduos e famílias a sair da pobreza.


resultados das consultas sobre a EstratégiaNas consultas sobre a Estratégia de SPL 2012-2022 participaram mais de 2000 pessoas em todo o mundo, para proporcionar uma visão e orientação para formular a estratéria. Representantes de governos, organizações da sociedade civil (OCS), acadêmicos, o setor privado e organismos bilaterais e multilaterais de desenvolvimento reuniram-se com o Banco Mundial em 64 eventos em todo o mundo, envolvendo mais de 1700 participantes de 66 países. Houve discussões enfocadas com países clientes e com formuladores de políticas. Houve também discussões com parceiros no desenvolvimento — de sindicatos mundiais de trabalhadores a várias OCS, como Save the Children, Help Age International e a Plataforma de Proteção Social da África, a agências das Nações Unidas tais como a Organização Internacional do Trabalho (OIT), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Fundo das Nações Unidas para a Criança (UNICEF) e o Programa Mundial de Alimentos (PMA) das Nações Unidas. Ademais, foram recebidos comentários escritos de diversas organizações. O Banco Mundial convocou também um Grupo Consultivo externo sobre SPL para incorporar assessoramento e pareceres de eminentes acadêmicos, formuladores de políticas e representantes de OCS, e fez uso de um fórum on-line para obter a participação ampla e transparente de diversos interessados.

Houve claro apoio para as três direções em que o Banco Mundial pode ajudar os países a construir uma SPL melhor:

■ Concentração em sistema de SPL, especialmente para fazer face à fragmentação e incorporar a resposta a crises, dando um enfoque particular a uma abordagem fiscalmente sustentável ditada pelos países.

■ Expansão da cobertura da SPL, especialmente para países de baixa renda e estados frágeis, bem como para os setores ignorados da população, sem esquecer que esse enfoque não deve implicar uma atenção menor a populações vulneráveis nos MICs.

■ Promoção de vínculos com capital humano, aptidões e inserção no mercado de trabalho, reconhecendo ao mesmo tempo que a gestão de riscos, incluindo resiliência ante o impacto de choques e proteção dos pobres, continuam sendo elementos centrais da SPL e que seria necessário conectar sistematicamente as duas áreas.

As consultas previam que o Banco Mundial atuasse em cinco áreas:■ Geração e partilha de evidências e conhecimentos sobre SPL■ Fortalecimento de capacidade■ Financiamento de iniciativas de SPL, tanto em forma direta como pela mobilização do apoio de outros■ Apoio à coordenação entre parceiros globais, órgãos de governo e outros atores■ Aprendizagem e colaboração com outros no estabelecimento e execução da agenda de SPL.

quadro 2.2


3. Proteção Social e Trabalho no Mundo de Hoje

Um Desafio Global, um Consenso Emergente

Maior interdependência, risco e vulnerabilidade são aspectos centrais da economia global de hoje. Combinados com a pobreza persistente, as tendências demográficas inexoráveis e uma contínua crise econômica, eles apresentam à sPl um desafio sem precedente (tabela 3.1). a recente crise econômica global abrangeu perda de empregos, perturbação financeira e volatilidade nos preços dos alimentos e combustíveis. as tendências demográficas colocam o envelhecimento no topo da agenda em diversos países, enquanto que a crescente parcela dos jovens que entram na força de trabalho oferece um desafio econômico e social em outros, como ficou dramaticamente ilustrado na Primavera árabe de 2011. a mudança climática está reconfigurando a temperatura, a precipitação e a epidemiologia, ao mesmo tempo que aumenta a frequência, intensidade e variabilidade dos padrões climáticos extremos.39 Prevê-se que essas tendências gerais, reconhecendo a heterogeneidade dos desafios em todas as regiões, terão efeitos desproporcionais sobre as regiões e populações pobres.40

Esses desafios fazem crescer os riscos para indivíduos e famílias, enquanto a urbanização, a migração e a modernização estão mudando as fontes tradicionais de resiliência de indivíduos e famílias contra esses riscos.41 um aumento de longo prazo na prosperidade conduziu muitos à crescente classe média, mas muitos outros — especialmente em contextos frágeis e de baixa renda — permanecem a braços com uma profunda pobreza e desigualdade e continuam desconectados da oportunidade devido à falta de aptidões, informações ou financiamento. Essa falta de acesso à oportunidade afeta os resultados de desenvolvimento humano e é causa de desigualdade. Para muitos, perduram carências persistentes em nutrição, educação e sáude, notadamente em saúde materno-infantil, realçada pela ausência de progresso em numerosos países na efetivação dos objetivos de desenvolvimento do Milênio (odM).

Esse desafio se cristalizou numa crescente demanda por mobilização de sPl pelas sociedades como peça central da resposta a crescentes riscos e persistente pobreza. como afirma o documento de abril de 2010 sobre direções para os Estados do banco Mundial após uma crise, os desafios pertinentes à redução da pobreza e

à realização dos odM persistem, mas há novos desafios, tais como “… a necessidade de fomentar o crescimento multipolar, responder a complexas interações globais e antecipar riscos, novos choques possíveis e crises imprevisíveis”.42

Esse consenso mundial emergente é evidente nas ações de muitos países e em iniciativas globais, inclusive a proeminente One-UN social Protection Floor initiative (sPF-i), aprovada pela comissão de chefes de Executivo das nações unidas em abril de 2009 (quadro 3.1).43,44 a estratégia e o engajamento da sPl são compatíveis com estes princípios básicos da sPl-i, particularmente por meio da ênfase dada pela estratégia à elaboração de programas e sistemas de sPl includentes, produtivos e responsivos, talhados para as condições do país. o banco Mundial é parceiro da One-UN Social Protection Floor Initiative (sPf-i) e tem um papel importante a desempenhar tanto na ajuda aos países que aderem à sPf-i e desejam operacionalizá-la como na partilha de conhecimentos. o banco Mundial tem participado num amplo diálogo estratégico em nível global e em parcerias no nível de países. ademais, contribui para a iniciativa por meio da geração e disseminação de conhecimentos, do desenvolvimento de dados sobre a situação da sPl nos países e na partilha de conhecimentos com relação a boas práticas e bons resultados em sPl.

situação Global da Proteção social e Trabalho: Progresso, Embora com Abordagens Fragmentadas

Numerosos países aumentaram a cobertura e a eficácia da sPl, muitas vezes com apoio do banco Mundial. Esses países incluem os programas de transferência condicional de recursos Oportunidades, no México, e Bolsa Família, no brasil, que têm inspirado outros países ao redor do mundo a formular seus próprios programas para obter resultados semelhantes. as medidas da china para reformar seu sistema hokou e a fusão dos planos de aposentadoria para empregados públicos e privados da turquia são reformas significativas que poderiam, ao se desenrolarem, servir como influentes modelos para outros. tanto o programa garantia nacional Mahatma gandhi de Empregos rurais (que oferece a famílias rurais o direito a 100 dias de emprego em frentes de trabalho), na Índia, como o de pensões sociais na


indicador 1990(1981–90)

2000(1991–2000)

2010(2001–10)

número de catástrofes naturais (anuais)1 181 322 438

Índice de preços da energia (a preços constantes em us$ de 2005)

58,49 37,77 97,12

Índice de preços dos alimentos (a preços constantes em us$ de 2005)

114,56 97,13 118,57

coeficiente de contagem de cabeças2 45,6 35,8 27,9

remessas de trabalhadores (em milhões de us$ correntes)3

42.249 97.995 222.356

assinaturas de telefonia celular (em milhões) 2,8 212,7 2.767,2

um Mundo em Mudança

Tabela 3.1

Fonte: dados adaptados da International Disaster Database, center for research on the Epidemiology of disasters (crEd), e de World Bank Commodity Markets and World Development Indicators (Wdi).

Nota: 1. valores médios globais por década; 2. Percentagem da população em países de baixa renda (lics) e países de renda média (Mics) vivendo com menos de us$1,25 por dia (PPP): dados disponíveis de 1981, 1984, 1987, 1990, 1993, 1996, 1999, 2022, 2005; 3. remessas de trabalhadores e remuneração de empregados, recebida.

áfrica do sul estão sendo atentamente observados por formuladores de políticas em países interessados em estabelecer a proteção social como um direito.

vale notar que os avanços em programas de sPl não se limitam a países grandes ou de renda média. a armênia e a geórgia, dois países com fortes programas de sPl, pertencem à aid. Entre as economias insulares, têm bons programas de sPl a dominica, Maurício e as seychelles. na áfrica subsaariana, estão sendo formados sistemas de sPl em diversos países, tais como a Etiópia, o quênia, a tanzânia e ruanda. o banco Mundial tem sido parceiro na maioria desses esforços — proporcionando, na maioria dos casos, assessoramento em estratégia e planificação, assistência técnica ou financiamento, e servindo em outros como agente ou distribuidor de conhecimentos sobre esses programas.

Contudo, em diferentes partes do mundo em desenvolvimento, a sPl enfrenta hoje um grande desafio: fazer face à fragmentação — entre programas, políticas, atores e níveis de governo. a fragmentaçao inibe a responsividade e a cobertura da sPl, limitando sua capacidade de atingir as metas da resiliência, equidade e oportunidade.

A fragmentação entre diferentes programas é comum na maioria dos países tanto de renda

média como de baixa renda (ver o quadro 3.2, sobre o vietnã). nos Mics, em geral, existe excesso de programas com objetivos semelhantes e superposição de indivíduos e grupos — tais como programas semelhantes visando grupos demográficos específicos (por exemplo, mulheres, órfãos, jovens ou idosos) superpondo-se a programas visando a vulnerabilidade ou as aptidões (por exemplo, transferências de recursos orientadas para a pobreza ou programas de fortalecimento de aptidões). Podem existir programas com dimensões maiores, mas é possível que não sejam coordenados, eficazes em relação ao custo ou capazes de atingir plenamente todos aqueles que deles necessitam, distribuir conforme os objetivos programáticos ou responder efetivamente aos choques.

No contexto de muitos países de pouca capacidade ou baixa renda, a fragmentação é especialmente pronunciada e contribui para hiatos de cobertura. simplesmente não existem programas nas dimensões apropriadas e, frequentemente, uma coleção de esforços menores e desconectados concentra-se em diferentes regiões, grupos distintos ou objetivos específicos — e eles não são capazes de se complementarem uns aos outros, deixando sem cobertura grandes populações necessitadas. como se vê na figura 3.1, para programas de transferência de recursos na áfrica, esses programas podem ficar


o Piso da Proteção social A iniciativa One-UN Social Protection Floor (SPF-I), hoje liderada conjuntamente pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) e pela Organização Mundial da Saúde (OMS) e apoiada pela Comissão de Chefes do Executivo das Nações Unidas, propõe um conjunto integrado de políticas sociais para proporcionar a todos segurança da renda e acesso a serviços essenciais, dando especial atenção aos grupos vulneráveis. São os seguintes os elementos básicos da SPF-I:45

■ Um conjunto básico de transferências sociais, em dinheiro e em espécie, para proporcionar aos desempregados e aos trabalhadores pobres renda mínima e/ou emprego e segurança do modo de vida

■ Acesso universal a serviços sociais essenciais nas áreas de saúde, água e saneamento, educação, segurança alimentar, habitação e outras, definidas pelas prioridades nacionais.

Enquanto o desenho e implementação de pisos de proteção social nacional seguem prioridades específicas dos países, o Piso de Proteção Social estabelece diversos princípios a serem levados em conta. Estes estão descritos no Relatório do Grupo Consultivo de Alto Nível da SPF-I:

■ “Combinação dos objetivos de prevenção da pobreza e proteção contra riscos sociais, conferindo assim poder aos indivíduos para tirar partido de oportunidades de emprego decente e empreendedorismo.

■ Processo de introdução gradativa e progressiva, construindo sobre esquemas já existentes, de acordo com prioridades nacionais e limitações fiscais.

■ Coordenação e coerência entre programas sociais; em particular, e dentro de uma perspectiva que trata do desenvolvimento humano com base no ciclo da vida, o piso deve considerar as vulnerabilidades que afetam pessoas de diferentes faixas etárias e condições socioeconômicas, e deve ser percebido como uma estrutura para intervenções coordenadas no nível das famílias, encarando as causas multidimensionais da pobreza e da exclusão social e visando liberar a capacidade produtiva.

■ Combinação de transferências de renda com objetivos de educação, nutrição e saúde, para promover o desenvolvimento humano.

■ Combinação de funções de substituição de renda com políticas ativas de mercados de trabalho, bem como assistência e incentivos que promovam a participação no mercado de trabalho formal.

■ Minimização dos desincentivos à participação no mercado de trabalho. ■ Garantia de acessibilidade econômica e sustentabilidade fiscal a longo prazo, que deve ser escorada por fontes previsíveis e sustentáveis de financiamento interno, observando ao mesmo tempo que pode haver necessidade de ajuda para iniciar o processo em alguns países de baixa renda.

■ Coerência entre políticas sociais, de emprego, ambientais e macroeconômicas como parte de uma estratégia de desenvolvimento sustentável de longo prazo.

■ Manutenção de um eficaz ordenamento jurídico e normativo, a fim de estabelecer claros direitos e responsabilidades para todas as partes envolvidas.

■ Uma estrutura institucional adequada, com suficientes recursos orçamentários, profissionais bem preparados e normas efetivas de governança, com participação dos parceiros sociais e outros interessados.

■ Garantia da existência de mecanismos para proteger a igualdade de gênero e apoiar o emprego de mulheres.

■ Sistemas eficazes de financiamento da saúde para garantir aos necessitados acesso a serviços de saúde de boa qualidade.

Fonte: oit 2011a; oit 2012; oit e oMs 2011.

quadro 3.1


Fonte: garcia e Moore 2012.

vietnã: corrigindo a fragmentação e Modernizando a sPl Existem atualmente no Vietnã vários planos de transferência de recursos visando aliviar a pobreza e a vulnerabilidade, que foram em grande parte desenvolvidos de uma forma ad hoc e custam cerca de 0,6% do PIB. Os benefícios visam principalmente regiões remotas e pobres, mais do que indivíduos e famílias vulneráveis. Embora tenha sido associado a reduções da incidência de pobreza rural, o uso de direcionamento geográfico ignorou em grande parte a pobreza urbana. Além disso, a prestação de assistência social é tolhida por uma fraca capacidade institucional no nível de governos distrital e comunal (xã), em que os sistemas de manutenção de registros são rudimentares, mal integrados e, frequentemente, não ligados ao nível nacional. Dado que esses programas enfrentam demandas de um crescente número de beneficiários, o Vietnã constatou que são demasiadamente desconjuntados para serem eficazes para muitas famílias pobres.

O Vietnã tem também muitos diferentes programas de mercados de trabalho ativos (ALMPs) — concentrados em quase tudo, do treinamento ao aconselhamento, à exportação de mão de obra e ao crédito — que custam, coletivamente, cerca de 0,8% do PIB. Esses programas foram formulados fora de uma estrutura normativa coerente e evoluíram independentemente em várias instituições governamentais. Muitos dos programas visam os mesmos grupos populacionais, o que cria duplicação. São limitadas as vinculações com sistemas de assistência social e seguridade social. A capacidade institucional e administrativa é prejudicada por disposições de governança impróprias e mal formuladas, instrumentos inadequados de monitoramento e avaliação (MeA) e ausência de vinculações com o setor privado.

O projeto de estratégia de seguridade social do governo para 2011–20 ataca diversas debilidades do sistema de SPL do Vietnã. De modo particular, sua reforma e agenda incluem uma cobertura mais ampla, dando acesso a bens e serviços básicos a uma parcela maior dos cronicamente pobres e vulneráveis (particularmente com o setor informal) e ligando a assistência social a medidas que ajudam a desenvolver o capital humano.

Fonte: Bender, Bodewig e Nguyen em Robalino, Rawlings e WaIker 2012.

quadro 3.2Social welfareor realted

Social security/labor Health Education Social FundOtherOutside

government

Social welfare or realtedSocial security/laborHealth Education Social FundOtherOutside government

43

Fora dogoverno,

45%

Bem-estar social ou similar, 35%

Seguridade social/mão de obra, 9%

Saúde,4%

Educação,2%

Fundo social,1%

Outras, 4%

as transferências de recursos na áfrica são fragmentadas entre diferentes Ministérios e entre atores governamentais e não governamentais

Figura 3.1


harmonizados e comportamentos com menos consequências imprevistas.

Uma Abordagem da sPl por sistemas envolve três níveis de engajamento (figura 3.2):

■ O nível administrativo diz respeito à construção de ferramentas de gestão, informação e entrega de serviços. o foco está voltado para subsistemas com detalhes práticos, que facilitem os processos básicos de negócios em programas de sPl. incluem, por exemplo, sistemas e registros de identificação de beneficiários, esquemas de orientação, disposições de Mea e disposições sobre contratação e pagamento a fornecedores.

■ O nível programático se concentra em questões de desenho e implementação, tanto dentro de dado programa (a abordagem normal) como pela sincronização entre diferentes programas ou pela integração de programas semelhantes. a melhoria do desenho de programas individuais pode incluir o seguinte: melhores mecanismos de orientação para programas de transferências de recursos, para que estes possam atingir os mais pobres ou as mulheres; melhor Mea em programas de aquisição de aptidões, para que seu desenho possa ser adaptado à mudança das necessidades dos empregadores; e modificações paramétricas de sistemas de pensões, para torná-los mais adequados e financeiramente acessíveis. o passo adicional necessário para um enfoque sistêmico é a melhor sincronização de programas — por exemplo, com intercomunicação entre bases de dados de beneficiários, para que se possam identificar sobreposições e lacunas nos benefícios, e parâmetros de elegibilidade coordenados entre diferentes tipos de programa (ver no quadro 3.3 os cinco aspectos “sMart” de sistemas eficazes de sPl).

■ O nível normativo assegura a coerência, harmonizando toda a carteira de programas de sPl, para atuarem de forma coerente na entrega de objetivos nacionais e contratos sociais. Em muitos casos, o que impele o nível normativo é uma estratégia para todo o sistema de sPl, definindo uma visão de médio prazo para melhorar a integração e coordenação entre programas e funções. Essa visão poderia mapear os programas de sPl existentes e aferir sua eficácia na resiliência, equidade e oportunidade que oferecem à população. Poderia também examinar os efeitos de incentivos (como, por exemplo, para que permaneçam na inatividade ou invistam excessivamente em treinamento), juntamente com o mapeamento das atuais e futuras necessidades fiscais e fontes de receita. isso também tornaria explícitas as concessões e esclareceria questões maiores — como a maneira de lidar com falhas nos mercados de seguros e crédito e as assimetrias

também dispersos entre diferentes ministérios. na áfrica, quase a metade dos programs formais é administrada por parceiros globais e organizações não governamentais (ong) fora do governo.

A fragmentação está presente também entre os diferentes ministérios de governo e outros atores envolvidos em sPl, inclusive entre programas nacionais no nível estadual e comunitário e entre diferentes doadores. via de regra, essa fragmentação resulta em falta de inclusão, pelo fato de alguns grupos vulneráveis não serem protegidos, numa falta de coordenação e eficiência de custos e em incentivos enganosos, com beneficiários pouco motivados a transitar entre programas diferentes organizados de forma deficiente.

Correção da Fragmentação: A Passagem para Enfoques sistêmicos

Para atenuar efetivamente os riscos e fomentar as oportunidades, é preciso que os programas de sPl trabalhem juntos, como uma carteira de iniciativas complementares, sujeita a um enfoque sistêmico.46 Os sistemas de SPL são “carteiras” de programas coerentes, que podem comunicar-se uns com os outros, compartilhar subsistemas administrativos comuns e operar juntos para responder a riscos e proporcionar à população resilência, equidade e oportunidade. Esses sistemas podem ser uma combinação de instituições de sPl públicas e privadas/informais — variando de programas nacionais de assistência social a ações beneficentes, de remessas informais de recursos a fundos de aposentadoria e instituições financeiras privadas, e de Programas de Mercados de trabalho ativos (alMPs) a treinamento em aptidões sob o patrocínio de empresas. o governo tem um importante papel na provisão de sPl quando os mecanismos privados e informais são insuficientes para proporcionar níveis desejáveis de resiliência, equidade e oportunidade. cabe também ao governo um papel claro no apoio dado à provisão privada (e, no caso de alguns grandes atores formais, na sua regulamentação) para atigir esses objetivos.

O fortalecimento dos sistemas de sPl pode oferecer um amplo conjunto de vantagens. sistemas de sPl mais fortes podem aprimorar a equidade ao proporcionar a indivíduos meios de garantir seus direitos. Eles oferecem eficiência, por meio de uma planificação melhor de suas disposições tributárias/financeiras, economias de escala e plataformas comuns, tais como registros. E conferem eficácia por meio de incentivos


Nível administrativo:

Objetivo: Formar subsistemas básicos para apoiar um ou mais programas

Subsistemasadminist.

Programa

Programa

Programa

Programa

Nível programático:

Objetivo: Melhorar o desenho dos programas existentes e harmonizá-los com a carteira de programas

Nível normativo:

Objetivo: Garantir a coerência geral da política entre diferentes programas e níveis de governo

Fonte: robalino, rawlings e Walker 2012.

sistemas de sPl intEligEntEsCinco aspectos são centrais na formação de sistemas de SPL bastante funcionais. Esses aspectos estão resumidos no acrônimo SMART:

■ Sincronizado: Ferramentas e programas conectados, com coordenação normativa geral. Esta é a chave da característica “sistêmica” de um sistema de SPL — para assegurar que programas individuais com impacto em diferentes grupos e riscos possam ser harmonizados. A coordenação entre os atores e as funções de resiliência, equidade e oportunidade apoia um sistema dinâmico, estimulando o deslocamento para sair da pobreza e respondendo a diferentes necessidades.

■ Mensurável: Monitorado, avaliado e adaptado de acordo com resultados. É importante uma MeA cuidadosa, para ver se estão sendo obtidos os resultados desejados — e, com igual importância, os resultados devem ser usados para aprimorar ou alterar o desenho, conforme seja necessário para aumentar a eficácia.

■ Acessível: Os sistemas de SPL devem ter custo econômico e fiscalmente sustentável hoje e no futuro. Parte da solução é desenhá-los de uma forma econômica, visando, muitas vezes, grupos ou intervenções específicas, para depois se expandir progressivamente para outros grupos ou riscos, ao crescerem os recursos e a capacidade.

■ Responsivo: Reage anticiclicamente a crises. A carteira de programas e a estrutura financeira do sistema precisam ter capacidade de expansão para estarem em condições de crescer em épocas de choques — seja mediante novos programas específicos para a crise ou por meio de desenhos que permitam aos programas existentes incluir os que se tornaram recentemente elegíveis em virtude do choque.

■ Transparente e responsável: Bem governado, com regras, funções e controles claros. Um enfoque sistêmico delineia normas claras, define papéis e controles rígidos para corrigir, para os vários órgãos e pessoas que prestam serviços, quaisquer fugas às normas e funções.

quadro 3.3

três níveis de Engajamento para sistemas de sPl

Figura 3.2


e seu efeito sobre os incentivos. os parceiros no desenvolvimento podem também contribuir para a fragmentação ao patrocinar programas específicos de sPl que tratam exclusivamente de suas próprias prioridades. é necessária uma liderança forte e visionária, frequentemente nos mais altos níveis, para passar além desse conjunto de incentivos (quadro 3.4). as reformas impelidas por crises podem também dar impulso de partida ao processo. quando falta essa liderança política, é muito difícil configurar um mandato e extrair recursos fiscais para acompanhá-lo.

A acessibilidade financeira constitui um perene desafio em termos de busca de abordagens efetivas pelo custo e de garantia de sustentabili-dade fiscal. Embora os bons sistemas sejam acessíveis (como é demonstrado pelo programa brasileiro Bolsa Família, que tem dado resultados significativos a um custo de cerca de 0,5% do Pib), o desafio da acessibilidade está muitas vezes em tomar difíceis decisões políticas sobre como investir escassos recursos públicos. diversos países, contudo, reorientaram e organizaram com êxito os recursos disponíveis em apoio a sistemas mais fortes e mais eficazes. o enfoque em sistemas da Etiópia, por exemplo, canaliza recursos de parceiros nacionais e mundiais para um conjunto estreitamente orquestrado de programas, fato que deu margem à formação de uma resposta efetiva à seca atual no chifre da áfrica, em agudo contraste com a experiência passada e a luta de seus vizinhos com a fome.47

de informação — que podem requerer intervenções governamentais na sPl. as consequências operativas dessa visão, que garante serviços adequados de sPl a todos os que deles necessitam, seriam um conjunto de atividades que viriam construir programas necessários que não existem, eliminar sobreposições e redundâncias entre programas e garantir financiamento geral sustentável e capacidade administrativa para todo o sistema de sPl.

dEsafios na construção dE sistEMas dE sPlconstruir sistemas de sPl é uma tarefa desafiadora, particularmente no que se refere a garantir a vontade política e assegurar que os enfoques sejam financeira-mente acessíveis, bem governados e baseados em resultados.

Uma liderança política forte muitas vezes é essencial para construir sistemas de sPl responsivos, com desenho apropriado, alta cobertura e harmonização efetiva. isto se aplica particularmente a sPl, em que incentivos políticos e populismo muitas vezes defendem pequenos programas fragmentados, visando segmentos distintos da população, ou então programas generosos concebidos às pressas, que podem não ser financeira ou politicamente sustentáveis. E ainda perdura em esferas intelectuais e normativas certo cepticismo quanto à justificativa de tais programas, ao lado de preocupações quanto a sua acessibilidade

inserção da Proteção social nas Prioridades nacionais em ruandaO Programa Visão 2020 Umurenge (PVU), em Ruanda, tem raízes na estratégia nacional de desenvolvimento, que inclui um forte empenho do governo central em dar prioridade à proteção social como instrumento para recuperação pós-conflito. O PVU financia frentes de trabalho que proporcionam emprego aos membros de famílias pobres que não têm terras mas podem trabalhar e oferece transferências de recursos a famílias pobres que têm terras e não podem trabalhar. Os parceiros globais alinharam suas atividades com a estratégia do governo, evitando assim a fragmentação. O governo se apoia em sua estratégia de proteção social de 2011 para dar impulso às metas nacionais de redução de debilidades sociais, econômicas e estruturais. De acordo com essa estratégia, oferecer proteção social a toda a população fortalece o contrato social entre o governo e seus cidadãos. O PVU complementa um conjunto bem formulado de programas sociais, que inclui seguro saúde universal (cobrindo 91% da população), ensino gratuito, transferências sociais, como um esquema de pensões, por exemplo; um programa de apoio aos sobreviventes do genocídio e o programa “uma vaca por família”. A administração de todos esses benefícios e do PVU é descentralizada, sob a supervisão dos Ministérios do Governo Local, da Boa Governança, do Desenvolvimento Comunitário e dos Assuntos Sociais. Nos próximos 20 anos, o governo tenciona construir um sistema que inclua um acesso maior dos pobres e vulneráveis a serviços públicos e uma participação maior dos trabalhadores do setor informal no sistema de previdência social contributivo. No médio prazo, ele visa reforçar programas existentes, bem como estabelecer um subsídio de velhice a pessoas maiores de 65 anos. O governo consigna atualmente 5% de seu orçamento à proteção social.

Fonte: união Europeia 2010.

quadro 3.4


e controles, é essencial para a construção de sistemas efetivos. como já assinalamos, a responsabilidade pela supervisão de programas de sPl tanto em Mics como em lics está dispersa numa variedade diversa de ministérios, com pouca coordenação horizontal. complexas disposições institucionais, interesses privados fortes e fracos mecanismos de prestação de contas limitam a reforma de programas antigos e o estabelecimento de novos. assim, instituir sistemas bem governados de sPl envolve o fortalecimento da “arquitetura institucional” dentro e entre programas, juntamente com o uso eficaz de “regras, funções e controles” (quadro 3.5). é necessário também que tais estruturas e sistemas sejam desenhado com uma clara compreensão de questões de economia política, tais como a visibilidade política de programas autônomos, e percepções públicas dos direitos, obrigações e prerrogativas dos programas de sPl. não é necessário que a boa governança envolva complexas estruturas institucionais e administrativas. como se observa nos exemplos da Índia e do Malaui (quadro 3.6), pode-se fazer uso da

Um problema fiscal particularmente espinhoso diz respeito às demandas fiscais presentes e projetadas dos programas de sPl. Em muitos países, os parâmetros básicos da formulação de alguns desses programas — particularmente sistemas contributivos de pensões — estão causando desequilí-brios atuariais, absorvendo uma grande parcela dos recursos fiscais e comprometendo a sustentabilidade. Por exemplo, na transição dos países da Europa e ásia central (Eca), tratar da sustentabilidade fiscal dos planos de aposentadoria é um imperativo fiscal e social, dados os crescentes custos dos sistemas de seguridade social, combinados com uma força de trabalho que vem diminuindo, especialmente no setor formal. a maioria dos países da Eca está discutindo profundas reformas paramétricas de seus sistemas de pensões, para fazer face a essa ameaça no médio prazo. Mesmo com essas reformas, porém, é provavel que fatores demográficos venham ditar déficits profundos nos próximos quatro decênios.

O fortalecimento da transferência e da governança, tanto em administração como em supervisão

normas, Papéis e controles — a governança na Proteção socialComo se lê no Relatório do Desenvolvimento Mundial 2004, governança diz respeito também ao melhoramento dos incentivos para assegurar que os formuladores de políticas e provedores de serviços estejam respondendo adequadamente ao mandato no sentido de que prestem um serviço público efetivo, bem como ao fortalecimento da capacidade dos cidadãos de chamar à responsabilidade os formuladores de políticas e os prestadores de serviços. Em proteção social, pode-se definir governança como o conjunto de incentivos e relações de responsabilidade que influenciam a maneira pela qual os os fornecedores são responsabilizados por seu comportamento e sua capacidade de prestar serviços com qualidade e eficiência. Os esforços para fortalecer a governança podem ser categorizados em três grandes áreas:

■ Regras que definam o contexto das relações de responsabilidade entre formuladores de políticas, provedores e cidadãos. Em nível de programa, isto se refere ao ordenamento jurídico que rege o sistema ou programa individual de SPL, inclusive legislação e regulamentação, e diretrizes operacionais secundárias, tais como claros critérios de qualificação, entrada e saída de programas; e mecanismos previsíveis e transparentes para determinação de níveis de benefícios.

■ Os papéis e responsabilidades dos atores envolvidos, em diferentes níveis de governo e instituições. Os mecanismos para fortalecimento de funções e responsabilidades incluem o estabelecimento de relacionamentos institucionais, o esclarecimento de especificações de trabalho para provedores e a instituição de incentivos ao desempenho.

■ Mecanismos de controle e prestação de contas que ajudem a garantir que “o benefício certo chegue à pessoa certa no momento certo”. A maioria dos programas de proteção social — especialmente os de transferência de recursos — necessitam de medidas para assegurar fluxos apropriados de informação e de numerário. Os mecanismos de controle e prestação de contas compreendem medidas do lado da oferta, inclusive verificação, processos de MeA tais como auditorias, mecanismos de controle de qualidade, “incertas”, políticas para garantir o acesso à informação e mecanismos formais de reparação de agravos. No que tange à prestação de contas, as medidas incluem, do lado da demanda, elementos que envolvem cidadãos na supervisão. Isso inclui engajamento de cidadãos em auditorias sociais, monitoramento por terceiros e provisão de informações por meio de boletins.

Fonte: bassett et al. 2012.

quadro 3.5


adequada, tanto dentro dos países como entre eles, melhoria da responsividade de programas, para acomodar aqueles que se tornaram recentemente vulneráveis em virtude de choques sistêmicos; e efetiva conexão de beneficiários de programas de sPl com oportunidades produtivas.

Alavancagem de sistemas para Atender às lacunas de Cobertura: Da Exclusão à inclusão

é necessário que os programas de sPl estejam disponíveis para todos, mas a falta de cobertura continua sendo um problema premente. os países com uma parcela maior dos pobres — especialmente na áfrica subsaariana — têm, em geral, menos beneficiários de transferências de sPl (figura 3.3). isso ocorre, em parte, porque os programas de sPl são menos numerosos e menos eficazes, mas também porque os programas de sPl existentes muitas vezes estão disponíveis apenas para populações urbanas ou aqueles que têm empregos no setor formal.

é particularmente desafiador criar programas de sPl includentes e eficazes em países de baixa renda. há necessidade de sistemas de sPl para atender à pobreza, à vulnerabilidade aguda e a crises, as quais estão desproporcionalmente concentradas em lics e frequentemente conspiram para manter ou impelir famílias a responder com soluções destrutivas. isso se combina com um espaço fiscal restrito e

mobilização comunitária para fortalecer a prestação de contas mediante enfoques participativos da governança.

sistemas de MeA fortes são essenciais para uma gestão eficaz e para preencher lacunas de conhecimento — sendo a adaptação, não a responsabilização, a sua utilização mais poderosa. os métodos de avaliação de impacto de segunda geração passam além do enfoque da “caixa preta” para verificar se um programa foi ou não bem sucedido. ao contrário, eles testam a eficácia relativa de diferentes aspectos da configuração de programas. isso pode levar a alterações importantes no desenho de programas, a fim de aumentar sua eficácia. o exemplo do programa mexicano Oportunidades demonstra isto — cuidadosas avaliações de impacto têm inspirado mudanças no desenho de programas que vieram melhorar a capacidade do programa de tcr de melhorar a frequência e a aprendizagem escolar das crianças. o México é líder também no desenvolvimento de sistemas de gestão do desempenho desde que foi formado o conselho nacional de avaliação da Política social (conEval), órgão autônomo responsável pelo monitoramento da pobreza e pela avaliação do desempenho de políticas e programas sociais.

Assumir uma abordagem mais orientada para sistemas é uma agenda sem limites conhecidos que oferece, porém, tremendas recompensas em potencial, particularmente com referência a três lacunas persistentes: provisão de uma cobertura

uso de comunidades para fortalecer a Prestação de contas: Índia e Malaui As auditorias sociais são um aspecto importante da Lei Nacional de Garantia de Emprego Rural (NREGA) e têm contribuído para aumentar a responsabilização e a transparência do programa. A Lei impõe auditorias sociais regulares de todos os aspectos do esquema da NREGA, para analisar registros oficiais e determinar se os relatórios feitos pelos estados sobre seus gastos são condizentes com o dinheiro que foi realmente gasto. Nesse processo, uma inovação importante é a JanSunwai, ou audiência pública, pela qual as autoridades são diretamente responsáveis perante os cidadãos. É plano do governo introduzir também um programa de Ouvidoria, em que o esquema da NREGA ficará sujeito a “monitoramento independente por cidadãos eminentes”.

O Projeto 3 de Ação Social do Malaui (MASAF) usa um processo abrangente de boletins comunitários para verificar se os serviços estão beneficiando os pobres e para solicitar respostas de entidades públicas. O proceso confere às comunidades um papel central na avaliação do desempenho dos serviços e dos órgãos públicos e na provisão de feedback dos cidadãos ao provedor de serviços, sobre o seu decempenho. Da mesma forma, o provedor de serviços e o órgão avaliado fazem uma auto-avaliação baseada nas percepções do pessoal ou das pessoas que trabalham no órgão. Realiza-se então um encontro do provedor de serviços com a comunidade, no qual são discutidas preocupações comuns e se chega a um acordo sobre um plano de ação conjunta para reforma e melhoramentos do serviço.

Fonte: andrews et al. 2012.

quadro 3.6


O setor informal apresenta outra série de desafios à inclusão. dentro de muitos países, programas contributivos de seguridade social, tais como aposentadoria por velhice e invalidez, e benefícios de desemprego, tanto como diversos alMPs (como o treinamento em aptidões), beneficiam somente trabalhadores do setor formal. Excluem os trabalhadores informais e agrícolas, que constituem uma grande parcela da população. Muitos programas não estão disponíveis para aqueles que mais necessitam deles — mulheres, inválidos, analfabetos, os sem teto urbanos e itinerantes, os despojados, os idosos que moram sozinhos, aquele que são socialmente excluídos e aqueles que vivem em áreas distantes.

A sPl tem também importantes dimensões de gênero, com referência a diferenças de acesso a mecanismos informais e formais, para se valer de oportunidades ou fazer face à vulnerabilidade e aos choques. Primeiro, em muitos países em desenvolvimento, as mulheres continuam tendo menos acesso do que os homens à educação, renda significativamente menor e menor acesso a diversos ativos e recursos produtivos (tais como terra ou crédito).49 isso significa que, muitas vezes, as mulheres têm menos capacidade de se proteger em caso de choques. segundo, os impactos dos choques em mulheres e homens são quase sempre diferentes, devido em parte às diferentes áreas de trabalho

limitada capacidade institucional. as transferências no timor leste, por exemplo, atingiram apenas 27% do quinto mais pobre da população em 2007; as do afeganistão atingiram 15% em 2007; e as do camboja chegaram somente a 2% dos mais pobres em 2008 (todos os dados são os mais recentes disponíveis). compare-se isto com transferências de sPl que passaram muito além dos 90% do quinto mais pobre na Mongólia (dados mais recentes de 2007), tailândia (2009), romênia (2008), letônia (2008) e chile (2009).48

Os contextos frágeis apresentam tanto desafios como oportunidades em termos de implementação de sPl. Por um lado, enfrentam maiores desafios, inclusive a existência de grupos vulneráveis adicionais, tais como populações deslocadas, ex-combatentes, gente incapacitada pela guerra e viúvas e órfãos. quando combinado com a limitada capacidade do Estado e um ambiente inseguro, isso pode afetar tanto a oferta como a procura de sPl e outros serviços. Por outro lado, os programas de sPl oferecem a possibilidade de ajudar a estabilizar situações de fragilidade. o Relatório do Desenvolvimento Social 2011: Conflito, Segurança e Desenvolvimento (banco Mundial 2011) mostra a proteção social como uma das opções que podem ser introduzidas com êxito e incrementadas pouco a pouco em países frágeis e após conflitos.

Cobertura de Proteção social e Trabalho por Região

Fonte: World Bank Social Protection Atlas, usando dados de pesquisas domiciliares de 64 países. os dados excluem remessas de recursos.

a Maior Parte da População da áfrica, oMna e áfrica do sul recebe Pouco a título de transferências de sPl

Figura 3.3

75 70 65 46

32 22

12 17 9

21

22 43

13 13 23 27

46 33

3 5 2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

África Subsaariana Oriente Médio e Norte da África

Sul da Ásia América Latina e Caribe Leste da Ásia e Pacífico Europa Oriental e Ásia Central

Perc

enta

gem

Progrs. de merc.de trab.

Apenas assist. social

Apenas segurid. social

Sem transferências


com pensões constitui frequentemente a mais volumosa despesa governamental, bem como uma fonte de déficits fiscais, ao passo que o envelhecimento acelerado reduziu o número de trabalhadores mais jovens que apoiam os trabalhadores mais velhos que necessitam de cobertura de pensões.55

Alavancando os sistemas para Atender à lacuna de Flexibilidade: Da inflexibilidade à Responsividade

A crise recente demonstrou vividamente a necessidade de sistemas de proteção social e trabalho capazes de responder pronta e efetivamente aos afetados por choques sistêmicos e crises. os países sem sistemas adequados instalados tiveram menos capacidade de responder efetivamente para proteger os pobres e apoiar a recuperação depois dos choques. isto se aplica especialmente aos países mais pobres sem programas de sPl instalados. até o fim de 2010, a crise contribuiu para que um total estimado de 64 milhões de pessoas vivesse com menos de us$1,25 por dia e outros 76 milhões com menos de us$2 por dia, em comparação com um cenário em que, para os países em desenvolvimento e emergentes, a tendência do crescimento econômico anterior à crise (durante 2000-07) continuou. isso é além dos 130 a 155 milhões de pessoas colocadas à força na pobreza em 2008, devido à alta dos preços dos alimentos e combustíveis.56 Mesmo os que vivem em países mais prósperos necessitam de efetivas instituições de sPl — para atenuar as perdas de bem-estar decorrentes de retrações econômicas e captar oportunidades de recuperação. isto se traduz numa importante agenda operacional para construção de sistemas includentes, como se verá mais adiante. Pede também coordenação com o fMi e outros diretamente envolvidos na resposta a crises.

Uma lição central do envolvimento em sPl no passado é a de que os sistemas precisam ser construídos em “bons” períodos, para ter condições de responder a crises. isso foi acentuado pelo iEg na avaliação de redes de segurança feita em 2011.57 dada a inexistência de tais sistemas, particularmente nos lics, há urgente necessidade de contar com programas e financiamento capazes de responder de maneira rápida e efetiva. de modo particular, a vantagem de ter instrumentos já instalados está na sua “automação” — ou seja, a capacidade de serem automaticamente acionados ou adaptados (elevando o nível de benefícios e/ou os limiares de qualificação) em períodos de crise.58

tipicamente entregues a mulheres em oposição a homens.50 no camboja, durante a recente crise financeira global, por exemplo, o choque da demanda externa levou a considerável agitação do mercado de trabalho, na qual a alta destruição do mercado de empregos foi seguida de uma criação ainda maior de empregos de baixa qualidade. correspondeu a mulheres a maior proporção dos empregos perdidos, mas elas constituíram também uma proporção maior dos trabalhadores na agricultura e no setor informal.51 de um modo mais geral, constatou-se que a saúde das mulheres nos países em desenvolvimento era mais suscetível a choques do que a dos homens.52 terceiro, é possível que mulheres e homens tenham diferentes maneiras de compartilhar riscos, não necessariamente com outros membros do domicílio. Em gana, por exemplo, a partilha de riscos parece ser específica de cada sexo, mais do que do domicílio. as mulheres compartilham riscos com outras mulheres em suas aldeias, ao passo que os homens compartilha riscos com um grupo de homens geograficamente difuso.53

Muitas vezes, as crianças e os idosos são também inadequadamente cobertos. a atenção tradicional, de base familiar, aos jovens e aos idosos acabou em muitos países em desenvolvimento, sem que aparecessem mecanismos formais adequados para tomar seu lugar. Mortes, doenças e limitações dos empregos produtivos afetaram a capacidade dos cuidadores de proporcionar às crianças adequado estímulo, nutrição, saúde e escolaridade — dificultando-lhes a capacidade de ter futuros produtivos (ver a próxima seção).

Para os idosos, transferências inadequadas de sistemas formais de aposentadoria ou transferências informais familiares e comunitárias podem reduzir consideravelmente a capacidade de fazer face a doenças ou à insuficiência nutricional. nos lics, somente um de cada nove trabalhadores contribui para programas de pensões, e essa proporção tem-se mantido estagnada há décadas, afetando a sua capacidade de receber benefícios adequados de aposentadoria.54

o gasto público com pensões tende a ser regressivo, concentrando-se numa proporção muito pequena de trabalhadores, especialmente funcionários públicos. nos Mics, há também grandes hiatos entre os trabalhadores de baixa renda do setor informal — mesmo nos Mics de renda mais alta. agravam esse fato as pressões demográficas que levam além do limite a capacidade dos sistemas de aposentadoria de financiar benefícios adequados. isso se aplica particularmente às economias em transição da Europa oriental e da antiga união soviética, onde o gasto


proteger beneficiários adicionais durante a seca de 2011 no chifre da áfrica.

finalmente, é necessário que o financiamento da resposta à crise seja a parte central do planejamento antecipado. a coordenação com parceiros, inclusive o fMi, é essencial. há margem também para expandir o uso de instrumentos de resposta rápida para empréstimos, inclusive entre diferentes países, como foi o caso do desenvolvimento do seguro contra catástrofes naturais na organização dos Estados do caribe oriental (oEcs).

Alavancando os sistemas para atender à lacuna de Oportunidades: com vistas a Programas Mais Produtivos

Uma carteira de programas de sPl que funcione bem pode ajudar a melhorar e produtividade e o crescimento das renda a mais longo prazo. Entretanto, muitos programas — em assistência social, seguro ou mão de obra — têm problemas de desenho que ou deixam de maximizar seu impacto na produtivi-dade, ou então criam problemas de incentivos que podem ter efeito negativo na produtividade. o acesso à seguridade social, por exemplo, pode facilitar a mobilidade da mão de obra e oferecer incentivos ao engajamento em atividades de mais alto risco/maior retorno. Em contraste, quando não são apropriada-mente formulados, os programas podem obstar a mobilidade do trabalho ou oferecer incentivos para o trabalho no setor informal.

Para fazer face à lacuna de oportunidades em sPl, apresentam-se três elementos centrais: primeiro, garantir o investimento no capital humano das crianças; segundo, ativar os indivíduos, especial-mente os jovens, e melhorar o funcionamento dos mercados de trabalho para incluí-los; e terceiro, melhorar para os trabalhadores as oportunidades de auferir renda, especialmente pelo fortalecimento de suas aptidões e produtividade.

Primeiro, construir e preservar o capital humano das crianças é requisito essencial para a produtividade futura e para romper o ciclo intergeracional da pobreza, mas é comprometido por deficiências de saúde, educação e nutrição, que podem ser exacerbadas durante uma crise. a sPl tem um papel importante a desempenhar em diferentes setores, ao ajudar as famílias a investir em seus filhos, oferecendo uma base para garantir a igualdade de oportunidades. Por exemplo, as tcr combinam apoio imediato à renda com incentivos para que as famílias invistam em saúde e educação dos filhos, em

há necessidade de sistemas de proteção social e trabalho tanto em períodos de crise, para proteger os vulneráveis e os pobres, como em bons períodos, para gerir choques individuais para pessoas e famílias e para fazer face à pobreza de longo prazo e à falta de oportunidades. as práticas, contudo, são diferentes em diferentes partes do mundo. Em algumas regiões, como a américa latina, a ênfase se aplicou ao papel dos programas de proteção social para reduzir a desigualdade e a pobreza. tais programas, contudo, muito bem sucedidos na orientação para os cronicamente pobres, foram menos capazes de identificar e servir aos pobres recentes durante grandes crises. Em outras regiões, como o leste da ásia, tem havido um enfoque na resposta a crises, mas muitos países ainda não implantaram sistemas abrangentes, que ajudem famílias e indivíduos a fazer face aos riscos do seu dia a dia.

Passar a sistemas de sPl mais responsivos a crises exige ação concertada dos países durante “tempos bons” para levar resiliência aos seus sistemas gerais de sPl. isso requer investimento em quatro áreas:

Primeiro, investir em programas de sPl para os mais vulneráveis — para garantir que existam programas de mais longo prazo e sistemas de proteção social e trabalho mais amplos instalados antes de chegarem as crises, e estar imediatamente capacitado a tratar das necessidades dos mais vulneráveis na população. isto é particularmente necessário em muitos países de baixa renda, onde grandes parcelas da população poderiam sofrer privações em virtude de choques de preços ou catástrofes naturais.

segundo, fortalecer programas existentes, para que estes possam captar mais facilmente os vulneráveis recentes. seriam usados para examinar, por exemplo, mecanismos de elegibilidade em programas empregados para proteger os pobres e vulneráveis e verificar se existem mecanismos para identificar os pobres recentes. isto pode envolver mecanismos de recurso e apelação (onde aqueles que julgam estar injustamente excluídos podem obter uma resolução rápida) ou o uso de comunidades para identificar os vulneráveis recentes.

terceiro, acrescentar programas anticíclicos à carteira de sPl — tais como frentes de trabalho e seguro desemprego —, que possam ser facilmente incrementados para proteger os pobres e vulneráveis recentes. o Programa de redes de segurança Produtivas da Etiópia, por exemplo, tem um componente que permite incrementá-lo quando haja sinal de uma próxima seca, que foi usado para


transferências condicionais de recursos: Protegendo os Pobres e oferecendo oportunidades Os programas de Transferência Condicional de Recursos (TCR) tornaram-se rapidamente uma das iniciativas mais amplamente adotadas para combate à pobreza no mundo, crescendo de um punhado de países em fins da década de 1990 para sua presença em mais de 40 países de todo o mundo hoje em dia. Os TCR são percebidos como uma maneira eficaz de proporcionar apoio básico à renda de famílias pobres, fortalecendo ao mesmo tempo a saúde, a educação e a nutrição das crianças — alicerce no rompimento do ciclo de pobreza de geração a geração.

As TCR proporcionam dinheiro a famílias pobres — geralmente por meio de pagamentos diretos às mães — com a condição de que invistam em seus filhos. As “corresponsabilidades” típicas de uma família incluem atendimento pré-natal para as mães, check-ups regulares, vacinação, monitoramento do crescimento de crianças de menos de 5 anos e matrícula e frequência para crianças em idade escolar.

Provas trazidas por avaliações em numerosos países mostram realizações consideráveis. Primeiro, as TCR são eficazes na busca aos pobres e têm ajudado a elevar seu consumo e reduzir a pobreza, com famílias beneficiárias gastando uma porção maior de sua renda com alimentos e comprando alimentos mais nutritivos. Segundo, os efeitos desincentivadores sobre a fecundidade dos adultos ou a participação deles no mercado de trabalho parecem ser pequenos ou inexistentes, ao mesmo tempo em que têm efeitos positivos no trabalho infantil no Brasil, Camboja, Equador, México e Nicarágua. Assim, as TCR aumentaram substancialmente o uso de serviços de educação e saúde pelas famílias pobres, aumentaram a matrícula e a frequência escolar, e as famílias têm mais probabilidades de submeter seus filhos a check-ups, monitoramento do crescimento e vacinas regulares. Os impactos são mais fortes entre os mais pobres e aqueles que têm nível inicial mais baixo. São menos claros, porém, os indícios do impacto de programas de TCR nos resultados “finais” em áreas como as de saúde e nutrição da criança, conclusão de curso escolar e aprendizagem do aluno. Isso dá a entender que há complementaridades importantes a procurar com programas que podem afetar a saúde e a educação das crianças, mormente por meio do desenvolvimento infantil e pela melhoria da qualidade das escolas e da atenção à saúde.

Há ainda importantes lacunas de conhecimento sendo atualmente exploradas numa nova geração de programas e avaliações afins. Uma pergunta é se o dinheiro é mais importante para os resultados e se poderiam ser obtidos resultados semelhantes por meio de transferências incondicionais de recursos (TIR). Há também problemas de desenho, referentes, inclusive, aos tamanhos das transferências, a qual a melhor maneira de monitorizar condicionalidades e como combinar TCR com serviços complementares para garantir impactos de longo prazo na pobreza e no desenvolvimento humano.

As TCR não são a única maneira de efetivamente combinar transferências redutoras da pobreza com investimentos em crianças. Outros enfoques — inclusive TIR — podem também lograr êxito. O histórico singular das TCR, contudo, é construído sobre avaliações fortes que demonstram êxito em todo o mundo e em diferentes contextos nacionais — uma agenda de implementação com base científica que outras intervenções de SPL fariam bem em emular.

Fonte: fiszbein e schady 2009.

quadro 3.7

frequência escolar e em consultas de saúde (ver o quadro 3.7). Programas que sejam sensíveis a vulnerabilidades específicas e atinjam órfãos, crianças de rua ou gestantes podem contribuir para assegurar que os mais jovens não sejam os em maior risco.

Desenvolver uma proteção social sensível às crianças é também especialmente urgente face à vulnerabilidade das crianças pobres, ao alto

rendimento do investimento em crianças e às consequências da inação. investir em crianças é amplamente reconhecido como um dos melhores caminhos para a redução da pobreza, reduzindo a transmissão da pobreza de uma geração à outra. os indícios de efetividade pelo custo e das consequências da privação ainda na infância também são claros. Essas privações têm impacto por toda a vida no desenvolvimento cognitivo, na saúde e na


renda. Por outro lado, investir na primeira infância é um dos usos de recursos mais eficazes em termos de custo.59 quarenta e oito por cento das crianças no sul da ásia e 42% na áfrica subsaariana são desnutridos, e para muitos o acesso à educação e à saúde é esquivo.

Proteger e promover o capital humano pode ser particularmente importante — e desafiador — em face de crises.60 a mortalidade infantil pode projetar-se rapidamente durante uma crise — segundo uma estimativa, uma insuficiência de 1% no Pib per capita em relação às tendências esperadas resulta num aumento da mortalidade infantil em 10% a 15%.61 a mortalidade de meninas é também significativamente mais sensível que a de meninos a choques econômicos agregados. uma série de estudos aponta os efeitos de choques idiossincráticos e agregados na anemia das mães, no peso das crianças ao nascer, no retardamento do crescimento infantil, no peso deficiente, no definhamento de crianças e na anemia infantil. nesses casos, sPl e outros serviços podem desempenhar um papel-chave. Por exemplo, a indonésia, em face de sua crise de 1997, implantou um programa de alimentação suplementar visando manter a situação nutricional das crianças menores e 5 anos e dando particular ênfase a menores de 2 anos. o programa teve efeito significativo na prevenção do nanismo (estatura baixa para a idade) entre lactentes, com uma exposição maior ao programa resultando em efeitos protetores ainda maiores.62 a expansão do programa de seguridade social da tailândia foi também instrumental no combate a um declínio no acesso à atenção de saúde na crise de 1997-98.63

segundo, os empregos são um aspecto crítico da agenda da oportunidade e um ponto de foco da sPl é a ativação de indivíduos, especialmente jovens, bem como a melhoria do funcionamento do mercado de trabalho para incluí-los. Estas são intervenções particularmente relevantes para os Mics. o objetivo é usar incentivos bem imaginados e ativar alMPs para aumentar os índices de participação, ajudar a conectar os desempregados com empregos e facilitar a transição de um a outro emprego.

Os jovens em transição da escola para o trabalho constituem um importante grupo alvo para essas políticas e programas, que podem, além do treinamento, incluir aconselhamento, assistência na busca de emprego, serviços de intermediação, certificação de aptidões e subsídios salariais.

Terceiro, as intervenções de sPl visam também melhorar as oportunidades de auferir renda aos trabalhadores, especialmente pelo fortalecimento de suas aptidões e sua produtividade. há necessidade de intervenções para enfocar a aquisição

de aptidões por aqueles que já estão no mercado de trabalho — para corrigir o permanente descompasso entre as aptidões em que os indivíduos possuem e aquelas de que os empregadores necessitam. na tunísia, mais de 50% dos formados por universidades têm empregos em que não fazem uso das aptidões que adquiriram na universidade.64 a maioria dos trabalhadores do mundo tem níveis de instrução muito baixos. Mesmo aqueles que têm graus mais altos podem não ter adquirido as aptidões necessárias para o sucesso no mercado de trabalho — especialmente altos níveis de aptidões analíticas e interativas.65 de país a país, apenas um número muito pequeno de diplomados frequenta as principais escolas e tem acesso a bons empregos. a recompensa para esses poucos afortunados tem aumentado, mas para outros as oportunidades de emprego são escassas e a renda do trabalho tem-se mantido estagnada. assim também, os empregadores frequentemente se queixam de que as aptidões dos trabalhadores constituem uma limitação que constrange seu negócio.

um efetivo enfoque em aptidões muitas vezes envolve uma reformulação das atuais políticas de treinamento, frequentemente concentradas em educação técnica e formação vocacional ou na provisão ad hoc de incentivos ao treinamento em serviço. será preciso que os países construam a partir das experiências de outros, da turquia, tunísia, jordânia e república dominicana, bem como do conjunto de programas Jóvenes na américa latina, que envolvem o setor privado na provisão de treinamento e experiência de trabalho para os jovens. um desafio seria adaptar esses programas aos lics.

Ademais, é necessário que os países considerem políticas para os trabalhadores autônomos. os autônomos — inclusive os que trabalham em níveis de pobreza ou semipobreza — constituem a maioria dos trabalhadores em muitos lics. dedicam-se muitas vezes a atividades com potencial econômico não realizado. deve-se isso não somente a limitações em termos de aptidões, mas também à falta de know-how, de informação sobre mercados e clientes em potencial e de acesso ao crédito. os mercados de trabalho que oferecem pacotes abrangentes que abordam essas múltiplas limitações e conectam os trabalhadores autônomos a outras oportunidades são aspectos importantes da melhoria de sua produtividade.

fortalecer a produtividade é um objetivo desafiador. Ele propõe engajamento multissetorial e aquisição de conhecimento no que se refere à melhor maneira de elaborar e executar programas que possam atender a essas limitações. Para o futuro, esta é uma importante área de pesquisa, análise de políticas e inovação operacional.


4. Direção Estratégica para a Proteção Social e Trabalho no Banco Mundial

o desafio central da fragmentação e das lacunas globais de cobertura, responsividade e oportunidades identificados na seção anterior estabelece uma clara direção estratégica para a prática de sPl do banco Mundial nos próximos anos.

O principal objetivo do Banco Mundial com a Estratégia de SPL 2012-2022 é ajudar os países a passar de enfoques fragmentados a sistemas harmonizados para cobrir múltiplos riscos e garantir uma coordenação mais efetiva entre programas e objetivos de sPl. tirando partido de um crescente corpo de provas empíricas e de uma década de experiência operacional, esta estratégia define uma abordagem para aumentar a participação, a capacidade e o conhecimento do banco Mundial onde existam lacunas que um enfoque sistêmico mais harmonizado possa ajudar a cobrir. Este aspecto é central na responsividade da sPl a choques e no combate à pobreza crônica e à privação. um enfoque mais harmonizado é também necessário para reduzir lacunas de cobertura em países de baixa renda ou em contextos frágeis, assim como para grupos vulneráveis (compreendendo os muito pobres, as mulheres e os inválidos) e para promover a oportunidade mediante o fortalecimento do capital humano, melhores empregos e maior produtividade, especialmente para os jovens.66

Por meio de diálogo normativo, operações e trabalho com conhecimentos nos próximos dez anos, a prática de sPl ajudará os países a passar da fragmentação a um enfoque sistêmico, tratando a sPl como uma carteira de programas. um enfoque de carteira permitirá que os programas de sPl sejam mais responsivos aos choques que possam ser causados por súbitas calamidades no seio da família — perda de emprego, doença ou morte de quem ganha o pão — ou pelos efeitos de crises mais difundidas. além disso, ajudará a sPl a se concentrar nas funções básicas de alívio da pobreza e proteção contra privações.

Diante da situação atual da sPl, será também necessário concentrar a prática do banco Mundial no equacionamento de lacunas da inclusão, da responsividade e da produtividade. é necessário que os sistemas de sPl sejam mais includentes, atingindo os grupos excluídos para garantir seu acesso à sPl, especialmente entre os mais vulneráveis, os informais e os desprivilegiados (inclusive mulheres e inválidos). será necessário

aprofundar o engajamento nos lics e contextos frágeis, para neles desenvolver estruturas eficazes e sustentáveis. será necessário que sejam mais responsivos, para garantir que as pessoas possam proteger sua renda e o bem-estar de suas famílias durante crises e choques. E para garantir que tenham capacidade de acesso a oportunidades, será necessário que os sistemas de sPl sejam mais orientados para a produtividade, apoiando o capital humano, a produtividade e o crescimento da renda a mais longo prazo. Para fortalecer a produtividade, é necessário um enfoque particular nas crianças, bem como em empregos produtivos para todos os trabalhadores. a manutenção de padrões básicos de trabalho, inclusive quanto ao trabalho infantil e à igualdade de oportunidades no emprego, é uma área central dessa agenda maior, que toma por base o trabalho multissetorial para ajudar a atenuar os diversos determinantes do trabalho infantil e a desigualdade de oportunidades no emprego.

Fortalecimento dos Enfoques sistêmicos

diMEnsionaMEnto dos contExtos nacionaisÉ necessário que os programas de SPL sejam capazes de funcionar conjuntamente, como uma carteira de iniciativas complementares adaptadas a diferentes contextos. não existe um enfoque de “tamanho único”. ao contrário, a estratégia pede melhoria das provas, fortalecimento da capacidade e partilha de conhecimentos entre países, para facilitar a formação de carteiras de programas apropriadas, dimensionadas segundo contextos nacionais (ver figura 4.1).

Primeiro, em contextos institucionais fracos, como, por exemplo, em países frágeis e de baixa renda, o enfoque apropriado seria estabelecer um ou mais programas básicos e garantir que fossem apoiados por “blocos de construção” constituídos de subsistemas administrativos básicos que possam ser usados por diferentes programas de sPl. Esse esforço poderia ter início com o estabelecimento e fortalecimento dos blocos de construção básicos de programas específicos de sPl que cobrem apenas os mais vulneráveis (em geral, programas de redes de segurança baseados em transferências). Poder-se-ia então construir


sistemas nacionais coerentes e harmonizados. isso é importante em três aspectos: primeiro, entre programas semelhantes (como, por exemplo, transferências de recursos orientadas para a pobreza, tendo por alvo diferentes grupos demográficos); segundo, entre diferentes tipos de programas (como, por exemplo, vincular benefícios por desemprego a programas de treinamento — a agenda de “ativação”),67 para fortalecer as complementaridades e evitar problemas de incentivos; e terceiro, coordenar entre atores e diferentes níveis de governo, notadamente em países federativos (assegurando, por exemplo, coerência e compatibilidade entre critérios para benefícios de desemprego a nível federal e estadual) (ver o quadro 4.1, sobre o brasil).

As respostas terão de ser também talhadas para as prioridades e necessidades particulares dos países, sejam elas o número de jovens desempregados, uma população a envelhecer rapidamente, um alto grau de informalidade, financiamento severamente limitado ou outros problemas. Em muitos casos, a vantagem comparativa do banco Mundial estará na transmissão do que aprendeu de intervenções e programas entre contextos com semelhantes limitações institucionais, seja qual for a região onde estiverem situados.

progressivamente a capacidade administrativa, institucional e financeira para, de maneira sistemática e sistêmica, estender sua cobertura para mais pessoas e acrescentar à carteira de sPl, conforme o necessário, programas complementares (tais como aposentadorias na velhice, benefícios para as crianças e benefícios por invalidez).

Em segundo lugar, onde já existem vários programas em funcionamento, a meta seria melhorar a eficiência e a eficácia de cada um deles — mediante o aperfeiçoamento das estruturas institucionais e melhoria da compatibilidade com outros programas correlatos em matéria de incentivos. Esse tipo de engajamento estaria no centro de grande parte da ação do banco Mundial nos países clientes.

Terceiro, em contextos onde muitos programas individuais funcionam bem, o desafio acrescen-tado pode ser o de melhorar sua harmonização e cobertura. Melhorar a harmonização é uma importante agenda de “segunda geração” em muitos Mics, que o banco Mundial continuará apoiando com instru-mentos analíticos e financeiros. um aspecto-chave dessas reformas é a sincronização entre diferentes instrumentos, programas e políticas, para construir

formação de sistemas de sPl adequados para diferentes contextos institucionais

Figura 4.1

Coordenação de políticas para assegurar eficiência, equidade e compatibilidade de incentivos

Melhorar a eficiência e a eficácia de cada programa, melhorando a coordenação

Construir subsistemas detalhados para atender a uma ou mais funções de SPL

Programas formais de SLP escassos ou não funcionais

Vários programas de SPL funcionais mas fragmentados, com limitada capacidade de coordenação

Conjunto não plenamente conectado de programas de SPL em bom funcionamento, com boa capacidade


brasil: o Bolsa Família e o impacto da assistência social integrada É creditada às políticas de proteção social no Brasil a ajuda no sentido de ajudar a reduzir dramaticamente a pobreza e a desigualdade na última década. A pobreza moderada caiu de 26% da população em 2003 para 14% em 2009, e a pobreza extrema foi reduzida à metade, de 10% para 5% (Soares 2010). A desigualdade também caiu de um coeficiente de Gini de 0,59 (entre os mais altos do mundo) para 0,54. Um grande contribuinte para isso foi o programa capitânia de assistência social do governo, Bolsa Família, lançado em 2003, integrando diversos programas de assistência social existentes, tais como o Bolsa Escola (orientado para o ensino primário e secundário), o Bolsa Alimentação (necessidades nutricionais das mulheres e crianças), o Cartão Alimentação (segurança alimentar) e o Auxílio Gás (subsídios para o gás de cozinha). Coletivamente, esses programas existentes haviam coberto quase um quarto de todos os gastos em assistência social e tinham metas similares, sofrendo, porém, de uma coordenação normativa insuficiente, sobreposição de populações-alvo e diferentes disposições administrativas. Isso criava deficiências na prestação de serviços, combinadas com duplicação e lacunas na cobertura que deveria ser atendida pelo Bolsa Família.

O Bolsa Família é um programa de TCR que proporciona a mães de famílias pobres pagamentos mensais condicionados ao investimento em seus filhos. É exigido o seguinte: matrícula e frequência escolar; exames regulares de saúde, vacinas e monitoramento do crescimento; e comparecimento das mães a seminários sobre nutrição, saúde e educação. O programa permitiu maior coesão e continuidade nas políticas sociais e expandiu a cobertura para cerca de 13 milhões de famílias, mais de um quarto da população brasileira. A um custo atual de 0,6% do PIB, o Bolsa Família proporciona a famílias pobres e extremamente pobres mais cobertura do que qualquer outro programa de TCR no mundo. Segundo uma análise recente, o Bolsa Família contribuiu com aproximadamente um quinto da redução dos índices de pobreza e desigualdade da renda no Brasil entre 2003 e 2008. O programa contribuiu também para o aumento da matrícula e frequência escolar, bem como da utilização dos provedores de serviços de saúde.

Grande parte do sucesso do Bolsa Família é creditada à eficácia de seus procedimentos administrativos. Para compilar, gerir e analisar dados de 22 milhões de famílias — uma grande proporção dos pobres do Brasil — é utilizado o Cadastro Único. A avaliação, revisão e ajustamento de procedimentos para identificar e registrar famílias, atualmente em curso, ajudou a minimizar erros tanto de inclusão (isto é, benefícios para aqueles que não necessitam deles) como de exclusão (ou seja, a falta de provisão de benefícios aos que deles necessitam). Os benefícios são pagos por meio da Caixa Econômica Federal, banco pertencente ao governo, com mais de 30 mil agências de pagamento em todo o país, onde as famílias podem receber os benefícios usando cartões eletrônicos. Isso permite aos administradores criar e publicar um calendário de pagamentos no princípio do ano, o que facilita às famílias participantes a preparação de orçamentos.

Fonte: robalino, rawlings e Walter 2012.

quadro 4.1

Garantindo a inclusão

O banco terá de ajudar os países a desenvolver enfoques inovadores, de base científica, para ampliar de forma sustentável a cobertura de sPl, notadamente em países de baixa renda e entre grupos excluídos. isso terá por base a experiência, inclusive o engajamento atual com programas tais como o Programa benazir de apoio à renda, no Paquistão, que, um ano após sua instituição, cobriu 2,2 milhões de famílias; e o Programa de redes de segurança Produtiva, na Etiópia, que atinge atualmente 7,6 milhões de beneficiários, quase 8% da população. a partilha de conhecimentos em torno de experiências nacionais específicas, será combinada

com a advocacia em base científica da contribuição da sPl para o crescimento includente e com um conhecimento mais amplo de sPl eficaz em lics e contextos de baixa renda.

O banco Mundial apoiará o aumento da inclusão por intermédio de programas de sPl fiscalmente sustentáveis. uma abordagem da sPl mais orientada para sistemas acarretará também eficiências. sistemas eficazes de direcionamento podem ajudar os países a priorizar investimentos, para garantir que estes atinjam os mais pobres e mais vulneráveis, utilizando diferentes enfoques, desde métodos fomentados pelos dados até uma confiança maior no que é autodirecionado ou no direcionamento comunitário. o banco Mundial


■ Aprofundar os vínculos com organizações do setor privado, fundos sociais e outras organizações de base comunitária, que são muitas vezes as instituições com maior capacidade e conhecimento local;

■ garantir a sustentabilidade financeira para expandir a cobertura, muitas vezes mediante o melhor uso dos recursos existentes; e

■ Usar tecnologia da informação — telefonia celular, identificação por gPs e processamento barato de dados — para saltar diretamente para mecanismos flexíveis e efetivos de governança, prestação de serviços e integração de sistemas.

Muitas vezes, serão necessários enfoques multissetoriais para promover meios de vida e garantir a segurança alimentar nas economias informais, em grande parte rurais, características dos liCs e dos contextos frágeis. como o quadro 4.3 exemplifica, pode-se chegar a esse resultado seguindo uma abordagem que visa ajudar as famílias a acumular ativos produtivos com o passar do tempo e a investir em seu capital humano. Este desafio provavelmente se tornará cada vez mais agudo em face dos efeitos previstos da mudança climática e sua concentração em regiões de baixa renda, demandando novamente que a sPl se engaje em forma multissetorial, para ajudar as comunidades a se adaptarem e a adquirir resiliência.

atingindo os Mais vulnErávEisEmbora tenha havido ganhos substanciais na cobertura das ssNs, muitos grupos pobres e vulneráveis continuam sem cobertura, muitas vezes incluindo crianças, mulheres, minorias étnicas e os inválidos. assim, atingir os mais vulneráveis é um desafio que tem duas dimensões: aumentar a disponibilidade de programas de sPl em lics e contextos frágeis e garantir que os mais vulneráveis possam ter acesso aos programas existentes.

O banco Mundial trabalhará com países de baixa renda e aqueles que tenham contextos frágeis para ajudar a instituir, melhorar e ampliar programas e sistemas de sPl, com apoio de recursos catalisadores tais como a iniciativa Resposta social Rápida (RsR). como já foi descrito, em muitos casos isso tomará a forma de ajuda para instituir os “blocos de construção” de subsistemas administrativos que possam apoiar de forma eficaz e eficiente um ou mais programas de sPl. Em outros, o foco estará voltado para a melhoria e a ampliação dos programas existentes. Em muitas situações, podem ser usados alguns programas básicos — como transferências de recursos ou programas sazonais de frentes de trabalho — como plataforma para um cardápio maior de serviços de sPl. Por exemplo, os beneficiários poderiam tirar partido de iniciativas

facilitará também abordagens sustentáveis mediante uma coordenação mais efetiva de doadores, particularmente ao encorajar os países a deixar de lado programas fragmentados, em favor da intensificação de programas nacionais de sPl, incluindo tais programas nos orçamentos e obtendo dos parceiros no desenvolvimento, inclusive o banco Mundial, assistência financeira para tais programas.

o banco Mundial pode ajudar a apoiar os países na garantia de que suas opções de políticas e programas sejam informadas pela geração de dados sobre programas e beneficiários de sPl, vinculada a modelos sobre opções de reforma, e facilitando o aprendizado entre países.

Dentro dos países, diferentes grupos excluídos terão necessidade de diferentes enfoques operacionais, como veremos adiante. Esses grupos compreendem os extremamente pobres as mulheres, os inválidos, os idosos e as crianças.

o dEsafio EsPEcial dos PaÍsEs dE baixa rEnda E contExtos frágEisinstituir sistemas apropriados será especialmente desafiador de países de baixa renda e contextos frágeis, particularmente porque a prática de sPl no banco Mundial sempre foi mais concentrada nos Mics. o espaço fiscal restrito e a limitada capacidade institucional constrangem uma ação governamental efetiva e reduzem a capacidade de aplicar instrumentos tradicionais de proteção social que poderiam ter funcionado bem em contextos de renda média. do ponto de vista operacional, isso é ainda agravado pela fragmentação institucional entre diferentes instituições do setor público, ong e doadores, e pela limitada presença do setor público e formal em muitas das regiões menos privilegiadas. os contextos frágeis oferecem desafios especiais, mas a sPl tem sido usada com êxito para apoiar a estabilização (ver o quadro 4.2).

O banco Mundial e seus parceiros terão de ser, ao mesmo tempo, inovadores e pragmáticos ao dimensionar uma sPl sustentável e escalável em países de baixa renda e estados frágeis. Para ajudar os países a formular os elementos básicos de programas de proteção social e para melhorar e integrar os que já existem, serão necessários maiores investimentos e coordenação em pelo menos cinco áreas:68

■ acumular evidência de operações pelo banco Mundial e outros sobre quais programas e enfoques dão melhores resultados em lics e ambientes frágeis;

■ fortalecer a capacidade central e local de entregar programas e serviços de SPL construindo uma base de boa governança e transparência;


permitir que tirem partido da seguridade social, como é o caso do Programa nacional de seguro saúde (denominado rsbY), na Índia — uma intervenção do lado da procura, usando vales, que visa proporcionar seguro saúde a uma população de possivelmente 60 milhões de famílias indianas pobres.

Finalmente, o banco Mundial apoiará cada vez mais o uso de inovadoras Tecnologias de informação e Comunicação (TiC) como meio de atingir os mais vulneráveis. o custo dramaticamente menor e o amplo alcance dos cartões inteligentes, dispositivos em pontos de venda (Pos) e telefones celulares oferecem oportunidades para a rápida expansão da cobertura de sPl, reduzindo ao mesmo tempo os casos de fraude, erro e corrupção. a tecnologia biométrica, por exemplo, está sendo cada vez mais usada para registrar beneficiários e prestar serviços, muitas vezes por meio de uma forte colaboração com o setor privado. tem sido usada para fiscalizar e identificar beneficiários do projeto desarmamento, desmobilização e reintegração (ddr), na república democrática do congo. o programa especial de identificação usado na Índia já matriculou 200 milhões de pessoas e deverá chegar a 400 milhões — um terço de toda a população indiana — até o fim de 2012.70 no quênia, pagamentos de transferência de recursos estão sendo feitos com uso de telefones celulares (ver o quadro 4.4).

três Enfoques da Proteção social em contextos frágeis Os programas de SPL em contextos frágeis podem construir instituições fundamentais e proteger ao mesmo tempo os vulneráveis. Três enfoques destacam esse papel:

■ Os programas intensivos de mão de obra podem ser uma força estabilizadora em situações frágeis, proporcionando ao mesmo tempo valiosos investimentos em infraestrutura. São exemplos disso as esporádicas iniciativas geradoras de emprego na Faixa de Gaza, desde a década de 1960, e o Programa de Emprego Temporário Dinheiro por Trabalho, na Libéria, que criou 17 mil empregos temporários em resposta à crise de alimentos de 2008, além de servir de base para o Projeto Aptidões para Emprego de Jovens, que em três anos criou 45 mil novos empregos temporários.

■ Os programas de transferência de recursos podem também ajudar as comunidades a restabelecer seu meio de vida e restaurar ativos perdidos. Incluem-se entre eles pagamentos de transição a ex-combatentes desmobilizados, em Angola, Moçambique e Ruanda, juntamente com pagamentos em dinheiro a pessoas deslocadas e veteranos, no Timor Leste. No Nepal, programas como o de pensões sociais para os idosos, mulheres solteiras e pessoas incapacitadas durante as guerras foram mantidos e cresceram durante o demorado conflito e suas consequências.

■ Vales gratuitos para serviços governamentais podem ter também a forma de benefícios em dinheiro — como foi o caso da educação e da atenção à saúde, na Libéria, e da atenção à saúde materno-infantil na África do Sul. Tais programas podem restabelecer o equilíbrio para os grupos antes excluídos dos programas estatais.

Fonte: andrews et al. 2012; relatório do desenvolvimento Mundial 2011: Conflict, Security, and Development.

quadro 4.2

de microsseguro ou seguro saúde, como ocorreu recentemente na Etiópia, ruanda e Paquistão. Em contextos frágeis e pós-conflito, programas de sPl que ofereçam apoio básico à renda, fortaleçam o acesso a serviços básicos e reconstruam a infraestru-tura podem ter efeito transformativo, ajudando tanto a proporcionar recursos como a firmar a coesão social. Em tais contextos, o banco Mundial será mais eficaz ao trabalhar em estreita colaboração com ong, o sistema das nações unidas e organizações de base comunitária para garantir o acesso a serviços básicos.

O banco Mundial dará prioridade ao aprendizado sul-sul para promover estratégias de extensão inovadoras que possam ser dimensionadas para as necessidades específicas de diferentes grupos vulneráveis. isso pode exigir, por exemplo, maneiras mais amplas de identificar e visar os pobres, as comunidades e os intermediários (como no programa de auxílio monetário direto, na indonésia, ou blt).69 Pode também envolver o uso de assistência social como ponto de entrada numa rede de serviços talhada para necessidades multidimensionais, como no programa Chile Solidario. Muitas vezes, pode-se combinar isso com o uso de intermediários tais como assistentes sociais locais e atores da comunidade para atingir e conectar os excluídos com programas existentes — como está sendo tentado no programa brasil sem Miséria. Para os que estão no setor informal, estão em andamento novos esforços para


o uso de telefonia Móvel para Proteger os Pobres no quênia No Quênia, a Safaricom (em combinação com a Vodafone) lançou uma iniciativa denominada M-PESA, cofinanciada inicialmente pelo Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID) do Reino Unido para possibilitar a clientes sem acesso a bancos convencionais o recebimento do pagamento de benefícios utilizando um telefone pré-pago. Todos os clientes devem ser registrados com um agente autorizado da M-PESA — geralmente um posto de gasolina, um supermercado e os armazéns da Safaricom — apresentando um número de unidade móvel da Safaricom e seu cartão de identificação. O agente então ativa, no receptor de seu telefone, uma conta que permite aos clientes depositar ou sacar dinheiro de qualquer caixa da M-PESA, inclusive os benefícios que lhe são pagos. As famílias-alvo estão reunidas em grupos de até 10, para compartilhar o telefone, e uma pessoa alfabetizada é nomeada líder do grupo. Embora o equipamento seja compartilhado por todos os membros, cada beneficiário recebe sua ficha SIM para se registrar, para que a M-PESA reduza o risco de fraude entre os membros do grupo. Esse sistema atende atualmente a 4 milhões de clientes e existem mais de 360 agentes da M-PESA em todo o país.

Fonte: Africa Social Protection Strategy, banco Mundial.

quadro 4.4

Promoção de Meios de vida e segurança alimentar em Economias rurais A proteção social pode desempenhar um duplo papel no fortalecimento dos meios de vida rurais e na promoção da segurança alimentar em áreas rurais típicas dos LICs e das situações de baixa renda. Estão vindo à tona algumas boas práticas sobre a maneira pela qual os sistemas de proteção social podem ajudar as famílias a acumular ativos produtivos e construir capital humano.

■ Aumento da capacidade de responder em forma anticíclica. Os choques e as pressões sazonais podem gerar incerteza nos preços das mercadorias básicas e na demanda por mão de obra. O planejamento avançado em períodos mais prósperos pode ajudar a atender às necessidades básicas de renda e consumo das famílias em tempos difíceis. Fazer melhor uso da informação de alerta precoce — com relação, por exemplo, a ocorrências meteorológicas adversas — pode ajudar esse planejamento avançado.

■ Investimento em redes de segurança produtivas. Os instrumentos de SPL podem ser formulados para gerar benefícios econômicos às comunidades. As frentes de trabalho de mão de obra intensiva oferecem emprego e apoio à renda dos beneficiários, mas podem também construir ou recuperar a infraestrutura necessária. As transferências de recursos e os programas de merenda escolar, injetando dinheiro e proporcionando empregos geridos localmente, podem beneficiar a economia local.

■ Ajustamento das intervenções às necessidades e vulnerabilidades da comunidade. A ocasião e os tipos de transferências devem ser dirigidos no sentido de atender às necessidades e vulnerabilidades específicas das famílias rurais, protegendo-as, por exemplo, contra choques de saúde ou promovendo ascenção dos meios de vida. Uma abordagem promissora está em capitalizar o papel-chave desempenhado pelas mulheres na manutenção da segurança alimentar das famílias. Pode-se fazer isso incorporando aspectos simples tais como a orientação dos enfoques e procedimentos para seleção de projetos na planificação de programas de SPL para causar efeitos de distribuição positivos dentro da família, no tocante, por exemplo, à educação das crianças e sua matrícula na escola.

■ Inclusão das perspectivas da agricultura e da nutrição. O desenvolvimento rural é um desafio multidimensional e as intervenções de SPL precisam construir sinergias com os investimentos de outros setores em agricultura e nutrição. As evidências parecem indicar que intervenções multissetoriais, que combinam interposições de SPL com outros esforços enfocados na promoção de meios de vida e desenvolvimento de capital humano, podem ter efeitos altamente benéficos. Para isso, é necessário que haja colaboração entre diferentes órgãos especializados, inclusive a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), o UNICEF e o Programa Mundial de Alimentos (PMA).

quadro 4.3


garantia dE ProtEção social E trabalho sEnsÍvEl ao gênEro71

O banco Mundial trabalhará com os países para assegurar que os programas enfoquem as neces-sidades de sPl tanto de mulheres como de homens (e de meninas e meninos). Em programas de assistência social, o banco Mundial, conforme seja relevante no contexto do país, assegurará que as mulheres tenham acesso às transferências — tomando por base a evidência de que aumentos dos recursos relativos controlados por mulheres geralmente se traduzem na ida de uma proporção maior dos recursos da família para o bem-estar familiar e especialmente para despesas com crianças. Em programas de trabalho, o desenho dos programas incorporará normas sociais sobre comportamento apropriado para o gênero, bem como responsabilidades específicas de gênero com relação ao domicílio e ao mercado de trabalho (ver o quadro 4.5). o contraexemplo dos programas de trabalho na indonésia durante a crise da leste da ásia de 1997-98 foi o fato de a participação feminina ter sido prejudicada por haver a planificação do programa dado ênfase a trabalho tipicamente executado por homens (como, por exemplo, conserto de estradas, reconstrução de escolas e centros comunitários). E o assessoramento do banco Mundial sobre planos de segurança da renda na velhice refletirá a realidade de que, como as mulheres vivem mais do que os homens, será maior a sua necessidade de segurança da renda em idade avançada, particular-mente na viuvez. como, no mundo em desenvolvimento, as mulheres têm mais probabilidades do que os homens de trabalhar no setor informal, elas têm também menos probabilidade de se beneficiar de planos formais de aposentadoria.

ProtEgEndo os idososProteger os idosos é um crescente desafio para muitos países em desenvolvimento, que verão crescer rapidamente a proporção de sua população idosa nas próximas décadas. a assistência do banco Mundial para que os países cubram o hiato de cobertura envolverá diversos enfoques — das “pensões sociais” (transferências aos idosos independentemente de contribuições) à poupança voluntária. as pensões sociais são uma resposta crescentemente popular à lacuna de cobertura para os idosos, como ocorre com programas do banco Mundial nas Maldivas e na áfrica do sul. Para trabalhadores mais velhos que não têm tempo suficiente para acumular pensões em programas contributivos, esse enfoque não contributivo em pensões sociais é a única opção disponível, mas exigirá investimento na agenda de sistemas de coordenação entre ssns e programas de aposentadoria, bem como uma coordenação integrada de instrumentos e processos de implementação (por exemplo, tir, requerimentos de identificação e pagamento).

O banco Mundial aprofundará também a análise e o apoio à poupança voluntária para ajudar a cobrir a lacuna de cobertura. até agora, só se verificou uma expansão significativa da cobertura em uns poucos países em desenvolvimento, inclusive a china e o sri lanka, mas estão também em curso várias iniciativas em países como a Índia e o vietnã. Para ter sucesso, será preciso manter baixos os custos de transação em relação aos montantes poupados, bem como os incentivos fiscais necessários para compensar os trabalhadores pelo sacrifício de uma valiosa liquidez. serão também necessárias instituições merecedoras de crédito às quais possam ser confiadas as economias dos trabalhadores. ademais, o banco Mundial se empenhará em cobrir a vasta lacuna de conhecimentos, no que se refere a mecanismos inovadores para expandir a cobertura voluntária de programas de seguridade social. nessa área, parece haver muito a aprender de experiências recentes com seguro saúde orientado para os pobres, como em gana e na Índia.

Mais amplamente, o banco Mundial se empenhará em construir conhecimento e prática sobre maneiras de mobilizar e sistematizar enfoques tanto contributivos como não contributivos a pensões, visando soluções inovadoras, financeira-mente viáveis e escaláveis. nesse particular, o aconselhamento do banco Mundial será pragmático e específico do contexto, concentrando-se no equilíbrio da cobertura e da adequabilidade das pensões com a viabilidade financeira, guiada estreitamente pelo perfil demográfico/etário do país, seu contrato social, sua capacidade fiscal e a capacidade reguladora/ administrativa. a “carteira” acertada de programas de aposentadoria dependerá muito das condições específicas do país (quadro 4.6).

é importante que o papel de programas que ajudam a resiliência (seguridade social) e a equidade (assistência social) possa ser complementar e mudar durante o longo horizonte temporal necessário para a política de pensões. com a mudança da população de áreas rurais para centros urbanos e o crescimento do tamalho do setor formal (juntamente com os níveis de renda), é provavel que o papel dos esquemas baseados em contribuições também venha a crescer. contudo, o envelhecimento sem precedentes de grande parte da população do mundo em desenvolvimento sugere uma corrida entre a expansão da cobertura e o processo de envelhecimento.

Respondendo a Crises

O banco Mundial trabalhará com os países para introduzir a responsividade a crises nos sistemas


formulação de Programas de frentes de trabalho sensíveis ao gênero: Programa Mahatma gandhi de garantia de Emprego rural na Índia Desde o princípio, o Programa Mahatma Gandhi de Garantia de Emprego Rural (MGNREGS), na Índia, foi planejado para incentivar a participação e habilitação das mulheres. O esquema, que promete 100 dias de trabalho por ano a todas as famílias rurais, está igualmente disponível para adultos de ambos os sexos que se disponham a fazer trabalho braçal não especializado. Crucial é o fato de que o salário mínimo estatutário estabelecido para o esquema é o mesmo para homens e mulheres. Num contexto em que os salários do mercado são tipicamente mais baixos para as mulheres, a visão dos planejadores foi que o MGNREGS elevaria o poder de barganha das mulheres, quer participassem, quer não.

A legislação também prevê diversos outros aspectos do desenho, considerados vitais para assegurar a participação das mulheres. Eles são os seguintes:

■ Creches para crianças nos locais de trabalho ■ Disponibilidade de água potável e áreas de lazer â sombra nos locais de trabalho ■ Proibição da participação de empreiteiros ■ Contas individuais das mulheres em bancos ou no correio para pagamento direto de salários.

O esquema goza de grande popularidade entre as mulheres. Até agora, a evidência indica que o MGNREGS logrou êxito em atrair mulheres para a força de trabalho. Dutta et al. (a sair) constataram que, em diferentes estados, as taxas de participação de mulheres no plano são duas vezes maiores do que as de sua participação no trabalho casual pago. No esquema, elas recebem também salários muito mais altos do que em outras formas de trabalho casual, embora, em muitos casos, ainda menos que os dos homens. E estudos dão conta de impactos positivos na vida e no bem-estar das mulheres, em estados específicos (Holmes e Jones 2011).

Contudo, a realidade no terreno é substancialmente diferente da apresentada na visão articulada do esquema. Há uma tremenda variação na forma em que o MGNREGS está atuando em diferentes estados indianos. Há, porém, em quase toda parte, indícios de uma demanda não atendida de trabalho, e, com poucas exceções, as taxas de racionamento tendem a ser mais altas para as mulheres do que para os homens. Não se sabe muito sobre a provisão de amenidades nos locais de trabalho, mas os indícios informais em um estudo do Estado de Bihar não encontraram sinais de que, em média, tais amenidades estejam sendo proporcionadas. Os empresários são abundantes e, como era de esperar, menos propensos a proporcionar trabalho a mulheres. A consciência de seus direitos entre as mulheres, fora das estipulações do MGNREGS, e de como encontrar emprego, é geralmente muito baixa. Isso, combinado com restrições do lado da oferta, limita profundamente a sua ação por seus direitos.

Uma boa legislação e planejamento normativo são condições essenciais e passos iniciais importantes no sentido do oferecimento de políticas de SPL mais includentes para as mulheres. Contudo, não são bastantes. É necessário fazer mais, incluindo repetidas campanhas de conscientização e sensibilização, visando tanto homens como mulheres. Tais campanhas podem ajudar a modificar as normas e atitudes sociais e a melhorar a situação e a habilitação das mulheres.

Fonte: dutta et al;. a sair; holmes e jones 2012; subbarao et al., a sair.

quadro 4.5

de sPl como complemento importante do equacionamento da pobreza crônica e da vulnerabilidade a choques idiossincráticos. isto se aplica tanto a crises econômicas como às que resultam da mudança climática (quadro 4.7). destacam-se três elementos básicos: planejamento financeiro, identificação de beneficiários e formulação de programas.

A responsividade frente a crises em qualquer sistema de sPl exigirá planejamento fiscal

avançado para assegurar a existência de um mecanismo para liberar recursos adicionais, bem como o uso de instrumentos fiscais apropriados para garantir que o financiamento possa ser mobilizado rapidamente. ademais, serão necessários mecanismos para identificar riscos em potencial e planejar respostas adequadamente, tais como sistemas de alerta antecipado, monitoramento em tempo real e outros.

Outro aspecto da responsividade dos sistemas de sPl frente a crises em países de renda tanto


Estrutura conceitual do banco Mundial para PensõesA estrutura conceitual da análise de sistemas de pensões pelo Banco Mundial foi apresentado à Diretoria Executiva do Banco em 2007 e está resumida num relatório de 2008. A terminologia hoje familiar incluía cinco “pilares”. O pilar zero, por vezes mencionado como “pensões sociais”, refere-se a transferências não contributivas de recursos financiadas pelo Estado. O primeiro pilar é o modelo mais tradicional da seguridade social com contribuições obrigatórias, destinado principalmente a proteger contra riscos de renda associados com envelhecimento, invalidez e morte. Em certos casos, os programas do primeiro pilar são explicitamente redistributivos, visando taxas de reposição mais altas para trabalhadores de renda mais baixa. Administrados publicamente, esses programas são parcialmente financiados ou operados em troca de pagamentos. Em contraste, o termo “segundo pilar” refere-se a um plano contributivo compulsório, sendo o fundo e os dados, na maioria dos casos, parcialmente geridos por entidades do setor privado. O terceiro pilar refere-se a modos reconhecidos de poupança voluntária para aposentadoria, via de regra regulados e estimulados pelo governo e assumindo diversas formas (tais como contas de aposentadoria voluntária, benefício definido patrocinado pelo empregador ou planos definidos de contribuições). O quarto pilar, finalmente, capta uma variedade de fontes não pensionadas de apoio à renda, incluindo apoio familiar (transferências privadas de uma a outra geração), seguro saúde e mesmo instrumentos financeiros emergentes como, por exemplo, as hipotecas reversas.

Os pilares constituem um artifício útil para descrever de uma forma sistemática a maior parte do que se observa na prática em todo o mundo. As caraterísticas do sistema podem ser desdobradas nas respectivas disposições sobre financiamento, locação de riscos, governança e gestão. Todos os pilares requerem o apoio de condições habilitadoras, incluindo o ambiente macroeconômico, a capacidade institucional e mercados financeiros em adequado funcionamento. A regulamentação, a profundidade e a contestabilidade dos mercados financeiros são particularmente importantes para a gestão de reservas do primeiro pilar e para o funcionamento efetivo do segundo e do terceiro pilar. A estrutura conceitual encara os sistemas de pensões nos respectivos contextos econômicos e demográficos específicos de cada país.

Fonte: dorfman e Palacios 2012.

Mobilização da Proteção social em face da Mudança climáticaA proteção social é cada vez mais reconhecida como importante instrumento para ajudar famílias pobres a responder aos impactos da mudança climática e construir resiliência contra eles. Nos últimos anos, fez-se uso de transferências de recursos, pensões sociais e programas de frentes de trabalho para responder à rápida ocorrência de catástrofes naturais (como, por exemplo, terremotos e maremotos) em lugares como a Turquia, o Paquistão, Honduras e Madagascar. Após o terremoto de Mármara, em 1999, o Fundo de Solidariedade Social da Turquia implementou com êxito uma transferência de abonos de reparação às vítimas. Após o tsunami de 2004, na Ásia, o governo das Maldivas formulou um sistema de pagamentos por danos, que rapidamente visou e atingiu a população afetada. Programas de SPL têm também respondido cada vez mais a catástrofes que se iniciam lentamente, como as secas, que provavelmente serão maiores devido à mudança do clima. Na Etiópia, famílias afetadas pela seca de 2008 receberam transferências que as ajudaram a aumentar em 30% o consumo de calorias, em comparação com as famílias não beneficiárias.

A proteção social pode também ajudar os pobres a se adaptarem à mudança climática, reduzindo sua vulnerabili-dade ex ante mediante a seguros sociais e meteorológicos, transferências, meios de vida e diversificação de ativos. Na Etiópia, o Programa de Redes de Segurança Produtivas é um exemplo de projeto governamental de redes de segurança que incluiu elementos de redução de riscos em suas operações, através, por exemplo, de atividades de trabalho pago em dinheiro, em que as frentes de trabalho visam melhorar a gestão da água e a erosão do solo.

A prazo mais longo, porém, a proteção social tem maior potencial de contribuir para a adaptação à mudança climática mediante a sua função de proteção. Os programas e sistemas de SPL podem ajudar as comunidades a diversificar o risco, fortalecer a renda e adquirir aptidões e ativos, inclusive por meio de programas de frentes de trabalho sensíveis ao clima.

Fonte: banco Mundial/onu 2010; arnold e burton 2011; e Kuriakose et al. 2012.

quadro 4.6

quadro 4.7


cognitivas. facilitar sua transição para empregos produtivos e fortalecer suas aptidões são essenciais para a promoção do desenvolvimento e do crescimento includente. nesse contexto, a questão de como pensar no desenvolvimento usando “lentes de emprego” será a questão central do próximo Relatório do Desenvolvimento Mundial 2013, sobre Empregos (quadro 4.8). a prática de sPl será informada pela análise do relatório nos próximos anos.

ProtEção E ProMoção do caPital huMano, EsPEcialMEntE EntrE as criançasO banco Mundial continuará dando ênfase a programas de sPl como importantes canais de investimento para a formação de capital humano — e, consequentemente, para o desenvolvimento e a produtividade. o banco Mundial deverá ressaltar e reforçar a evidência do papel dos programas de sPl na acumulação e preservação de capital humano, e alinhar a prática com a evidência, como tem sido feito com as tcr e agora, cada vez mais, com as transferências incondicionais de recursos.72

O banco Mundial trabalhará em colaboração com outros setores e atores para garantir que a sPl, especialmente as redes de segurança, esteja desempenhando seu papel necessário na proteção e promoção de capital humano entre as crianças. ao mesmo tempo em que fomentam a capacidade e os incentivos para que os pais exijam educação e nutrição para seus filhos, os programas e sistemas de sPl se associarão com as práticas de educação, agricultura e saúde, nutrição e população (hnP) do banco Mundial para assegurar que haja um efetivo suprimento de boas escolas, alimentos adequados e postos de saúde para as crianças. Em colaboração com parceiros (inclusive o unicEf e save the children), o banco Mundial desenvolverá também enfoques de proteção social sensíveis às crianças, para ajudar a atenuar os efeitos da pobreza nas famílias, fortalecê-las em sua função de atenção à criança, melhorar a nutrição infantil e reforçar o acesso de famílias pobres aos serviços. isto é particularmente importante durante crises, dadas as vulnerabilidades enfrentadas pelas crianças e as consequências da inação. no geral, esse trabalho vai tirar partido dos importantes avanços feitos pela sPl nos últimos anos, na vinculação de enfoques orientados para a equidade com aqueles que promovem a oportunidade.73

O banco Mundial empenhar-se-á também em atender à volatilidade dos preços dos alimentos e à desnutrição, elementos essenciais para garantir a preservação e o crescimento do capital humano das crianças. quase um bilhão de pessoas sofrem fome crônica (30% da população da áfrica subsaariana) e quase 2 bilhões carecem dos micronutrientes de que necessitam para uma boa

média como baixa é a capacidade de identificar aqueles que passaram recentemente a necessitar de acesso a programas de sPl quando se veem diante de choques a nível individual ou mais amplos. Em certos contextos, particularmente em Mics, parte do trabalho envolverá “estabilizadores automáticos” tais como benefícios por desemprego, que podem proteger alguns dos vulneráveis recentes — como os que trabalham no setor formal. Esses instrumentos, contudo, não se aplicam a muitos (inclusive os pobres que trabalham) e podem ser menos relevantes para muitos em economias onde é pequena a disponibilidade de empregos formais. como muitos dos que necessitarão de proteção durante uma crise não serão os que já fazem parte do sistema de benefícios existente, os enfoques do banco Mundial à identificação dos vulneráveis durante crises envolverão princípios de orientação diferentes dos que são normalmente usados para identificar os pobres crônicos. um mecanismo particularmente eficaz é o de fazer uso de comunidades e atores locais, especialmente depois de catástrofes naturais, mas aplicável de maneira mais ampla.

Tanto nos MiCs como nos liCs, o assessoramento do banco Mundial sobre responsividade a choques generalizados ressaltará a criação de disposições para programas flexíveis dentro da carteira de sistemas de sPl. o planejamento antecipado de tais programas tem três vantagens distintas. a primeira, e mais importante, é que eles evitam decalagens significativas na implementação, causadas por novos esforços visando o consenso em desenho e políticas, e permitem uma resposta rápida. segundo, permitem a criação de “cláusulas finais” significativas (acionando a ação quando o programa termina ou quando os benefícios diminuem ao terminar a crise e/ou suas consequências). E terceiro, podem conduzir a uma carga fiscal menor, em oposição a medidas discricionárias tais como subsídios ou programas que são planificados às pressas em tempos de crise.

Fortalecimento da Produtividade

O banco Mundial apoiará mais investimentos no capital humano da criança e maior acesso a empregos melhores para trabalhadores adultos. já se demonstrou que os programas de sPl que apoiam o apropriado desenvolvimento inicial da criança — promovendo suas habilidades cognitivas e seus fundamentos nutricionais — têm claras consequências para sua produtividade futura.

é também essencial considerar intervenções para os indivíduos que já estão no mercado de trabalho ou perto de ingressar, muitas vezes sem as necessárias aptidões técnicas, cognitivas e não


relatório do desenvolvimento Mundial 2013, sobre Empregos: Mensagens Preliminares e Possíveis vínculos com a Estratégia de sPlO Relatório do Desenvolvimento Mundial (WDR) 2013, do Banco Mundial, vai se concentrar em Empregos. Seu resumo, distribuído em outubro de 2011, propôs três principais conjuntos de mensagens:

Primeiro, os empregos são transformativos. Os empregos conectam melhorias nos padrões de vida, ganhos de produtividade e coesão social. Segundo, alguns empregos fazem mais do que outros para o desenvolvimento econômico e social, porque reduzem a pobreza e a desigualdade, fortalecem as cadeias de valor e aglomerados de produção ou ajudam a construir confiança e valores comuns. Terceiro, compreender de que forma os mercados de trabalho interagem com as imperfeições do governo e do mercado, e como essa interação afeta os objetivos de desenvolvimento é a chave da identificação e avaliação de políticas para a criação de bons empregos.

Embora o Banco Mundial procure trabalhar com todas as repercussões operacionais do WDR uma vez concluído o relatório, sua maneira de encarar os empregos em termos de padrões de vida, ganhos de produtividade e coesão social está próxima da configuração desta estratégia em termos de resiliência, equidade e oportunidade. Empregos de alta produtividade têm posição central ao permitir que as pessoas se protejam contra a pobreza e acolham a oportunidade de melhorar seu padrão de vida, e os mecanismos de SPL, inclusive aqueles que facilitam o acesso a empregos, podem ser transformativos na construção de coesão social em contextos de pós-conflito e na formação de agenciamento tanto para homens como para mulheres (temas dos dois WDR anteriores, sobre Conflito, Segurança e Desenvolvimento (Banco Mundial 2010) e sobre Igualdade de Gênero e Desenvolvimento (Banco Mundial 2011).

Fonte: relatório do desenvolvimento Mundial: Empregos (resumo, outubro de 2011).

quadro 4.8

a outros setores dentro do banco Mundial e a parceiros externos, trabalhando diretamente com o setor privado, que ajudaria os países em reformas do ambiente para negócios que promovam investimentos, inovação e diversificação econômica, proporcionando ao mesmo tempo proteção adequada para os trabalhadores (ver o quadro 4.9 sobre a estrutura MilEs). dentro do banco Mundial, esses setores incluem as redes de desenvolvimento financeiro e do setor Privado (fPd) e de redução da Pobreza e gestão Econômica (PrEM). a sPl desempenha um papel complementar, especialmente na planificação de programas de regulamentação do trabalho e proteção da renda que possam ser estendidos à maioria dos trabalhadores, sem criar, porém, distorções no mercado de trabalho que reduzam a criação de bons empregos.75 os indícios dão uma ideia da importância da competição para facilitar um ingresso firme, a inovação e o crescimento da produtividade.

segundo, o banco Mundial apoiará políticas de sPl que melhorem a produtividade dos que já estão trabalhando. Para a maioria dos trabalhadores do mundo que se ocupam da agricultura, como autônomos em atividades de baixa produtividade ou como empregados não pagos em negócios da família, uma macroeconomia estável e um clima propício para negócios provavelmente não bastarão. tornar-se-ão

saúde.74 a prática do banco Mundial com redes de segurança trabalhará com outros setores para tornar a assistência social mais “específica para a nutrição”, mediante esforços para proporcionar alimentos e suprimentos nutricionalmente apropriados ou conectando beneficiários aos serviços necessários para melhorar o estado nutricional das mulheres e crianças menores. há também necessidade de colaboração intersetorial, particularmente com a agricultura, o desenvolvimento do setor privado e o desenvolvimento social, por exemplo, na concepção de mecanismos de seguro agrícola que possam fazer face à pobreza e à produtividade agrícola.

MElhoria do acEsso a EMPrEgosA prática de sPl do banco Mundial trabalhará com os países para equacionar reformas sistêmicas e normativas que possam ajudar a aceder empregos para a população — incluídos os jovens. Embora a crise mundial corrente haja concentrado a atenção nesse problema, o desafio não é simplesmente cíclico e impulsionado pela crise — em país nenhum é fácil garantir que os trabalhadores possam encontrar e manter empregos adequados.

Primeiro, o banco Mundial ajudará os países a aumentar a eficiência na criação de empregos. Esta é uma área em que a sPl terá de se associar


para setores de alta pode ficar comprimida pela falta de informações sobre oportunidades alternativas, custos da mobilidade, falta de aptidões ou falta de crédito. também neste caso, isso vai requerer ação intersetorial visando corrigir essas lacunas críticas.

Um enfoque-chave da sPl será dado ao desenho e implementação de políticas de ativação e AlMPs. as intervenções relevantes caem em duas categorias: programas para estimular a demanda de mão de obra e programas para apoiar a procura de empregos e melhorar a empregabilidade. o primeiro conjunto de programas inclui principalmente frentes de trabalho e subsídios salariais,79 ao passo que o segundo reúne intervenções tais como intermediação, aconselhamento, assistência na procura de empregos, homologação de aptidões e serviços sociais que facilitam a mobilidade (como, por exemplo, assistência às crianças). Para os incapazes de acessar empregos formais, programas que promovem o trabalho produtivo autônomo podem também fazer parte da carteira, todos eles combinados com políticas que geram os incentivos apropriados para o trabalho (quadro 4.10).

Um desafio particular desta agenda será facilitar a “graduação”, ou as transições da assistência social para o trabalho. isso envolve a melhoria das estruturas de incentivos no planejamento de programas, para garantir que aqueles que têm capacidade para passar à condição de empregados sejam incentivados e apoiados ao fazer isso. Para facilitar isso do ponto de vista operacional será também necessário requerer melhor coordenação entre assistência social e alMPs, para que aqueles

necessárias intervenções dirigidas, seja para melhorar a produtividade das atividades onde elas estão envolvidas — se economicamente viáveis —, seja para ajudá-las a transitar para atividades de produtividade mais alta.

Em coordenação com outros setores, a sPl planejará, executará e avaliará intervenções para atender às limitações enfrentadas pelos trabalhadores autônomos. Essas intervenções terão em vista o seguinte: motivação e tolerância aos riscos (por meio de normas culturais e sociais); aptidões técnicas e não cognitivas; informação sobre tecnologias de produção, melhores práticas de gestão e preços; acesso a cadeias de valor e mercados; e limitações da liquidez. as intervenções desse tipo incluem treinamento em negócios e aptidões para a vida, serviços consultivos, formação de redes, melhoria do acesso a financiamento e microfranquias.

O banco Mundial ajudará os países a aprimorar a facilitação de transições no mercado de trabalho — da escola para o trabalho, para sair do desemprego ou da inatividade ou entre empregos. de fato, a renda dos trabalhadores e o bem-estar da família dependem, em última análise, dos incentivos e limitações que os trabalhadores enfrentam nessas transições. assim também, baixas taxas de participação podem ser explicadas por programas de transferência mal planejados, pela falta de serviços de apoio (para atenção à criança, por exemplo) ou pelas normas sociais prevalecentes (por exemplo, proibição do trabalho de mulheres fora do domicílio). E a passagem da mão de obra de setores de baixa produtividade

a estrutura MilEsA estrutura MILES é uma configuração operacional e normativa relevante, que ajuda os países a planificar estratégias para criar mais e melhores empregos no mercado de trabalho. O MILES é em sua concepção multissetorial, enfocando cinco áreas tidas como essenciais para a criação de empregos (donde o acrônimo MILES [em inglês]): políticas Macroeconômicas; clima, instituições e infraestrutura para Investimentos; regulação e instituições do mercado de Trabalho (Labor); Educação e aptidões: e proteção Social (programas de seguridade social e redes de segurança social). Baseando-se em diversos instrumentos de diagnóstico em áreas centrais do crescimento dos empregos, a estrutura procura identificar limitações-chave à criação de empregos em um dado país, propõe prioridades de política e reformas necessárias e ajuda a pô-las em prática. A implementação do MILES requer a obtenção de apoio dos principais interessados-chave e estreita a cooperação entre diferentes ministérios, instituições e parceiros sociais. O Banco Mundial está numa boa posição para levar a cabo essa tarefa, fazendo uso de sua Atividade Analítica e Consultiva (AAA) e do trabalho no setor econômico (ESW) para proporcionar conteúdo analítico e diversos empréstimos e doações para outorgar o financiamento necessário, já tendo usado o MILES em projetos piloto em mais de 15 países.

Fonte: banerji et al. (2008).

quadro 4.9


Programas de Mercados de trabalho ativos e o desafio do Emprego de jovens Uma área focal do Banco Mundial é a melhoria do desenho de ALMPs, incluindo vínculos mais fortes com o setor privado. Isto é importante para trabalhadores adultos mas tem particular urgência para os jovens, que, na maioria dos países, têm taxas de desemprego que são duas ou três vezes maiores que as dos adultos.

A estrutura STEP, explicada no Quadro 5.3, oferece uma estrutura abrangente e de longo prazo para levar em conta as aptidões dos jovens e garantir que eles sejam produtivos e bem integrados na força de trabalho. O que ocorre, porém, no curto prazo? Podem os ALMPs — como os que se concentram no treinamento ou lidam com a falta de informação sobre o mercado de trabalho — ajudar os jovens a encontrar empregos produtivos?

À primeira vista, a situação parece decepcionante. As avaliações da ativação e de ALMPs têm dado resultados indefinidos. Contudo, esses resultados pobres podem não dizer muito sobre a eficácia potencial desses programas, mas dizem mais sobre falhas no desenho dos programas avaliados. Não há, de fato, indícios a sugerir que os ALMPs, no seu todo, não sejam necessários nem úteis. E as falhas do mercado que esses programas procuram corrigir — tais como a falta de conhecimento de oportunidades de emprego ou a falta das aptidões procuradas pelos empregadores — são reais.

Os programas bem sucedidos que ligam indivíduos com empregos têm duas características definidoras: em primeiro lugar, eles integram diversas intervenções orientadas para os múltiplos desafios enfrentados pelos que buscam emprego; e, em segundo, eles têm um forte envolvimento do setor privado. Por exemplo, já se verificou que programas de “treinamento acompanhado” que consistem em treinamento técnico ou em aptidões para a vida, seguidos por experiência de trabalho com estágios no setor privado e assistência na localização de empregos, logram êxito considerável na ativação de indivíduos. Intervenções como os programas Jóvenes, na América Latina (orientados principalmente para os jovens não especializados),76 e Probecat, no México,77 se enquadram nesta categoria.78

Fonte: almeida et al. 2010 e almeida et al. 2012.

quadro 4.10

que recebem assistência social possam fortalecer as aptidões e a experiência de trabalho necessárias para ingressar num emprego produtivo.

fortalEcEndo as aPtidõEs dos trabalhadorEs O trabalho do banco Mundial para ajudar os trabalhadores a melhorar suas aptidões será baseado em dois requisitos para uma política eficaz: compreensão de como são aplicadas as aptidões e como adquirir aptidões adequadas. isso exigirá uma compreensão melhor de como diferentes tipos de aptidões (técnicas, cognitivas e não cognitivas) afetam os resultados no mercado de trabalho, para em seguida desenvolver sistemas que sejam capazes de transferir as aptidões necessárias aos trabalhadores atuais e futuros. as aptidões são adquiridas por numerosos canais — dos pais e famílias por meio do aprendizado informal com trabalhadores mais experimentados, ou da educação formal em escolas e universidades, centros vocacionais ou treinamento no emprego.80 a prática de sPl estará cooperando estreitamente com a prática de

educação do banco Mundial na agenda de aptidões, concentrando-se em como adquirir e atualizar aptidões específicas. os três tipos de programas de treinamento que receberão atenção são os seguintes: educação e treinamento técnico e vocacional pré-emprego e treinamento no emprego; e alMPs relacionados com o treinamento. Este último geralmente se destina a indivíduos sem acesso aos dois primeiros, muitas vezes trabalhadores desempregados ou informais com poucas aptidões.

Finalmente, o banco Mundial concentrar-se-á na melhoria dos programas de treinamento existentes no mercado de trabalho, notadamente nos MiCs. Em muitos países, esses programas não são eficazes em termos de custo nem responsivos à demanda do mercado de trabalho. o banco Mundial tomará por base avanços promissores feitos em programas (como o Jóvenes, na américa latina) para fortalecer os vínculos com a demanda do mercado de trabalho mediante o engajamento direto com o setor privado. Essas experiências operacionais serão estudadas, compartilhadas e mais estreitamente desenvolvidas.


uMa agEnda dEsafiadoraA estratégia proposta é consideravelmente ambiciosa — e atingir plenamente seus objetivos estratégicos levará tempo e exigirá esforços combinados do banco Mundial, dos países em desenvolvimento e dos parceiros. Existem quatro riscos. Primeiro, apesar da recente atenção dada à sPl em tempos de crise, os governos podem achar difícil priorizar as despesas de sPl em tempos melhores — em face de necessidades de investimento mais visíveis e de grupos mais vocais. segundo, considerações de economia política podem impedir governos e parceiros no desenvolvimento de investir em abordagens sistêmicas coordenadas e continuar, ao contrário, fragmentando ou duplicando programas. terceiro, passar de um enfoque em sistemas para um enfoque em programas envolverá também o desenvolvimento de capacidades institucionais que nem sempre estão presentes, especialmente entre uma infinidade de por vezes fracas agências de sPl. finalmente, é necessário que os esforços de sPl sejam sustentáveis, com uso eficaz de recursos apropriados para atingir os objetivos do país.

Mas os desafios enfrentados pelos países em desenvolvimento e suas populações necessitam deste nível de ambição e a estratégia destaca as formas estruturadas em que o banco Mundial

utilizará sua vantagem comparativa para ajudar a enfrentá-los. Primeiro, o banco Mundial apoiará os clientes na formação de provas pertinentes ao desempenho de sistemas de programas de sPl na promoção de resiliência, equidade e oportunidade — combinando esse trabalho com acesso ao conhecimento, inclusive pelo trabalho intensificado sobre trocas de conhecimentos sul-sul.

segundo, o conselho normativo do banco Mundial aos países clientes e sua colaboração com os parceiros darão ênfase tanto ao valor de sistemas includentes e produtivos como a boas soluções técnicas para obtê-los. seu trabalho com parceiros ressaltará especialmente o valor da coordenação de trabalho e recursos para ajudar os países mais pobres a construir sistemas de sPl. terceiro, o fortalecimento da capacidade seria um componente essencial do trabalho, especialmente em lics e contextos frágeis, incluindo a geração de dados precisos, úteis e frequentes para melhorar os resultados. E em quarto lugar, o banco Mundial continuará arrecadando provas de que sistemas de sPl eficazes e includentes não têm de ser caros ou complexos — ajudando os países a escolher os enfoques mais eficazes em termos de custo para atender a necessidades específicas.


5. Princípios de Engajamento para o Banco Mundial

A experiência de uma década de engajamento bem sucedido em sPl e demandas de clientes confirmam que o sucesso vem não somente do que faz o banco Mundial, nas de como o banco Mundial se engaja. Essa experiência mostra três princípios de engajamento como essenciais para o êxito do trabalho do banco Mundial em conhecimento, operações e parcerias de sPl: conhecimento de base científica; talhado para os contextos nacionais e a evidência; e colaborativos com uma variedade de setores e atores.

Assegurar um engajamento baseado na evidência, bem talhado e colaborativo permitirá que a prática de sPl extraia conhecimentos da evidência, em contextos operacionais. Permitirá, ademais, que a prática de sPl use esse conhecimento de resultados para projetar operações específicas de cada contexto e baseadas na evidência. além disso, ajudará a mobilizar parcerias nos níveis do banco Mundial, de países e global, para criar um círculo virtuoso de formação de sistemas de sPl includentes, responsivos e produtivos em todos os países clientes do banco Mundial.

Enfoque em Conhecimento baseado na Evidência

A estratégia dá prioridade à geração e partilha de conhecimentos baseados em provas para corrigir as três lacunas já descritas — sobre quais programas e sistemas existem, como funcionam e como os resultados podem ser compartilhados. isso capitaliza a vantagem comparativa do banco Mundial ao combinar o engajamento local em profundidade com a capacidade de alavancar o conhecimento global na forma descrita no documento do banco orientações Pós-crise (2010).

Esta estratégia será seletiva, priorizando certas lacunas de conhecimento e combinando isso com o fortalecimento da capacidade, para assegurar que os países possam se envolver na geração dos conhecimentos de que necessitam para informar a política e gerir efetivamente os programas e sistemas. isso tem consequências também para as parcerias. o banco Mundial não pode por si só preencher essas lacunas, mas pode, em parceria com outros atores em sPl, priorizar coletivamente a efetiva partilha de conhecimentos e enfoques complementares à geração de conhecimentos.

Existem atualmente seis lacunas de conhecimento sobre sPl.

Primeira Lacuna — conhecimento dos programas existentes. Em muitos países, o desenho de sistemas de sPl é prejudicado pela falta de informações básicas sobre que programas existem, como são estruturados e quem recebe benefícios. Essa lacuna de informação é particularmente problemática em estados frágeis e lics, especialmente na áfrica subsaariana, o que vem minar o conhecimento global e a gestão local. Essa lacuna pode ser preenchida pelo fortalecimento e expansão da cobertura nacional de avaliações e ferramentas para referência de nível de SPL, usando dados da força de trabalho, dados domiciliares e dados administrativos no nível de programas. será necessário fortalecer os sistemas nacionais de estatística, os levantamentos em curso e os dados administrativos no nível de programas. tomando por base os esforços para garantir a qualidade, cobertura e comparabilidade dos dados dentro dos países e, onde necessário, entre eles, podem-se aplicar ferramentas analíticas (entre as quais o software do banco Mundial sP-adEPt) para formular indicadores de sPl comparáveis e sistemáticos, que permitam a verificação de referências em diferentes ocasiões e diferentes países.

os dados gerados pelo banco Mundial podem ser também comparados com outros índices, como o Índice de Proteção social do banco asiático de desenvolvimento (bad) e os dados administrativos sobre proteção social, especialmente seguridade social, da oit e da associação internacional de seguridade social. no nível de país, os mecanismos de monitoramento de desempenho podem ser fortalecidos dentro dos programas e entre eles (e vinculados a cadastros de beneficiários), com a boa prática entre países facilitada pelo banco Mundial.

Segunda Lacuna — impactos do conhecimento em programas. Existem lacunas de conhecimento entre diferentes tipos de programas e contextos, no tocante a saber se os programas estão tendo os impactos esperados. as avaliações de impacto podem ser aplicadas seletivamente, para verificar tanto a eficácia geral de um programa como a eficácia relativa de diferentes programas ou desenhos de programas (inclusive com relação aos custos). isso será particularmente importante em áreas onde há relativamente poucos indícios, inclusive os seguintes: fortalecimento da vocação empresarial e aumento da


a nova estratégia vai ampliar e aprofundar esse engajamento e essa partilha global de conhecimentos, continuando a dar prioridade ao engajamento tanto frente a frente como a partir do uso promissor de tic para criar plataformas de conhecimento. Estas serão usadas para garantir que os membros do quadro de pessoal tenham acesso ao conhecimento mais recente, onde quer que se encontrem, e para atingir clientes e uma ampla comunidade de prática, incluindo a socie-dade civil, universidades e atores privados. finalmente, como foi assinalado no relatório conhecimento para o desenvolvimento, de 2011, e na revisão de redes pelo iEg em 2011, sobre segurança, o impacto do trabalho analítico é maior quando o engajamento de clientes é priorizado e sustentado. assim, os produtos de conhecimento de sPl terão um plano cada vez mais claro, baseado nos clientes, para garantir não só a qualidade, mas também o engajamento e os resultados.

Operações Dimensionadas segundo o Contexto Nacional e as Evidências

A experiência mostra que os programas e sistemas de sPl bem sucedidos e sustentáveis são dimensionados segundo contratos sociais e prioridades nacionais, refletindo também os contextos políticos, sociais, institucionais e econômicos dos países. o princípio do dimensiona-mento de acordo com o país implica a necessidade de que os programas e sistemas de sPl sejam ditados e implementados pelos países, com um decidido enfoque na capacidade do país para tanto — conforme o estabelecido nas agendas de Paris e de acra. Para a maioria dos países em desenvolvimento e emergentes, isso implica uma forte necessidade paralela, visando a formação de capacidade nos ministérios governamentais responsáveis pela sPl. a liderança, o contexto e a capacidade do país são particularmente importantes no financiamento de soluções apropriadas para difíceis problemas e soluções de compromisso — tais como equilibrar a necessidade de aumentar a cobertura e a preparação dos sistemas de sPl para uma crise, com limitações relativas à acessibilidade fiscal e à capacidade administrativa. assim, são as metas e prioridades nacionais que determinam o papel do banco Mundial como parceiro empenhado em, juntamente com diversos atores, atingir essas metas.

O princípio do dimensionamento pelo país tem repercussões importantes para a aplicação da estratégia em diferentes regiões. a prática de sPl variará de uma para outra região e de um para outro país, de acordo com as demandas, prioridades, desafios existentes e recursos disponíveis.

produtividade dos estabelecimentos pequenos, muitas vezes de propriedade familiar; planejamento de esquemas de apoio passivos, que não desincentivem as pessoas de procurar empregos; planejamento de programas de frentes de trabalho que venham melhorar a renda, fortalecer aptidões e criar ativos produtivos; e aproveitamento da evidência originada em tcr para examinar o desempenho das tir (incluindo as pensões sociais). com o crescimento do número de avaliações de impacto na área da sPl, haverá o desafio adicional de efetivamente disseminar e gerir esse conhecimento. isso, consequentemente, exigirá investimentos não somente em geração de conhecimentos, mas também na sua gestão, especialmente para garantir que a política seja informada pela evidência.

além disso, o setor de sPl manterá sua parceria com a vice-Presidência para o desenvolvimento Econômico (dEc) e a PrEM no desenvolvimento de ferramentas de modelação para aferir os impactos fiscal, comportamental e paramétrico da reforma de parâmetros em sPl. isso tomará por base um fundamento importante, que atualmente inclui o atlas de Proteção social/sP-adEPt, Pension Reform Options Simulation Toolkit (Prost) — e o novo modelo de Estímulo visando benefícios por desemprego (ubsim). finalmente, será necessário desenvolver novos enfoques para avaliar sistemas de SPL tomando por base os esforços acima descritos.

Terceira Lacuna — partilha de conhecimentos. a busca de soluções sustentáveis escaláveis em sPl tem sido particularmente influenciada por países do mundo em desenvolvimento que estão aprendendo uns dos outros a desenhar e implementar programas efetivos. Programas e desenhos com bom desem-penho — tais como os de frentes de trabalho, fundos sociais e tcr — têm influenciado as autoridades empenhadas em estabelecer seus próprios programas, em países tanto em desenvolvimento como emergentes. o grande impulso tem vindo da síntese e efetiva transmissão de conhecimentos de boas práticas sobre a eficácia no desenvolvimento. a prática de sPl tem estado na vanguarda da partilha de conhecimentos entre países e entre regiões — especialmente na partilha sul-sul de conhecimentos. isso inclui redes formalizadas de profissionais nas áreas de fundos sociais e tcr (notadamente o círculo do aprendizado na alc), uma série de conferências anuais sul-sul de aprendizagem sobre sPl, parcerias de aprendizagem com destacados reservatórios de ideias (como a parceria banco Mundial-iza sobre mercados de trabalho e desenvolvimento) e vibrantes comunidades de prática (quadro 5.1).


a aprendizagem sul-sul em Proteção social e trabalho A comunidade de SPL, como uma das mais recentes práticas no Banco Mundial, tem estado muito ativa na promoção e no apoio à Aprendizagem Sul-Sul, como demonstram os exemplos aqui reunidos. Esses esforços para facilitar a aprendizagem Sul-Sul em todos os níveis vêm ajudando os países a compartilhar segredos de sucesso — e mesmo de fracasso — e devido a isso, permitiram que eles implementassem efetivas políticas e programas de SPL em todo o mundo em desenvolvimento.81

Redes do Fundo de Investimento Social (SIF). A primeira SIF financiada pelo Banco Mundial foi o Fundo Social de Emergência da Bolívia de 1987. Até 1984, os SIFs latino-americanos haviam formado uma comunidade de prática denominada Red Social (Rede Social) e iniciado um intercâmbio de informações e experiências sobre como alvejar as comunidades, que tipos de subprojetos apoiar, como fazer avaliações de necessidades sociais, e assim por diante. Até 2000, o número de SIFs filiadas havia crescido para 33, e a maioria deles recebera financiamento do Banco Mundial em diferentes situações. Em 1997, graças a uma doação de US$ 311 mil do Banco Mundial, a Red Social criou a InterRed Social, uma plataforma virtual de troca de informações e conhecimentos. Houve ocorrências semelhantes em outras regiões. Em 1998, sete SIFs na região da Europa e Ásia Central formaram a ECANet, com apoio dado pelo Banco Mundial (US$ 285 mil). O número de membros da ECANet havia dobrado para 14 países até 2005.

Crescente interesse em transferências de recursos. Aprovado em março de 2001, o Projeto Colombiano de Proteção ao Capital Humano (Familias em Acción) foi o primeiro projeto de TCR financiado pelo Banco Mundial. Ao Familias en Acción seguiram-se imediatamente o Projeto de Redes de Segurança Social da Jamaica e o Projeto de Atenuação do Risco Social da Turquia (2001). Naquela altura, as TCR tinham começado a atrair o interesse dos países clientes, ao se inteirarem dos sucessos iniciais do programa Progreso (hoje Oportunidades), no México, e do Bolsa Escola (hoje Bolsa Família) no Brasil. Para facilitar e promover seu aprendizado mútuo sobre esse instrumento emergente, o Banco Mundial apoiou conferências bianuais de TCR em Puebla, México (2002), São Paulo, Brasil (2004), e em Istanbul, Turquia (2006), de que participaram centenas de formuladores de políticas, profissionais e representantes de parceiros globais. Na ALC, isso evoluiu para uma Comunidade de TCR e Prática à qual o Banco Mundial vem servindo como provedor de uma plataforma virtual para reuniões, usando instalações de suas representações nos países. Atualmente, está sendo formada uma comunidade semelhante entre os países anglófonos da África, com apoio da Rapid Social Response (RSR) (ver adiante).

Cursos básicos de SPL. Todos os anos, a SPL oferece cursos básicos de duas semanas sobre suas áreas temáticas básicas: pensões (desde 1997), redes de segurança (desde 2000) e trabalho (desde 2003). A invalidez será acrescentada em 2012. Os cursos são frequentados, em média, por 75 participantes, principalmente profissionais e responsáveis pelas políticas de países clientes do Banco Mundial. Como os cursos usam, na realidade, estudos de casos como material didático, os participantes compartilham naturalmente suas experiências e perspectivas e formam redes de profissionais.

Fóruns de aprendizagem Sul-Sul apoiados por RSR. Como parte do apoio aos países clientes para formar sistemas de SPL, o Banco Mundial vem organizando fóruns mundiais de aprendizagem Sul-Sul. O primeiro foi sobre a FFF (Finance, Food and Fuel), Crise Financeira, de Alimentos e Combustíveis no Cairo, Egito, em 2009. Desde 2010, graças ao apoio da Rússia, da Noruega e do Reino Unidos, fundos fiduciários de RSR puderam financiar fóruns em Arucha, Tanzânia (2010: Making Public Works Work—2010: Fazendo as Frentes de Trabalho Trabalhar), e em Addis Ababa, Etiópia (2011: Building Resilient Social Safety Nets—2011: Formando Redes de Segurança social Resilientes). Mais de 300 participantes de mais de 50 países e organizações parceiras globais participaram desses fóruns. Em 2012, está programada a realização de outro fórum global sobre questões de emprego e mercados de trabalho e de um fórum de conhecimento na Leste da Ásia/Sul da Ásia sobre uso de TIC em SPL.

O Banco Mundial foi intermediário e organizador de muitas trocas de conhecimentos de país a país sobre problemas que vão de políticas de alto nível a detalhes técnicos essenciais.

quadro 5.1


invisíveis. E, como será frisado mais adiante, impõe um ágio ao fortalecimento do trabalho com diferentes setores e parceiros globais para assegurar o alinhamento entre sistemas de sPl e metas e mandatos nacionais.

Um aspecto-chave do trabalho do banco Mundial com os países é o uso de evidências e resultados tangíveis nas operações. o financiamento de sPl (como as recentes operações na romênia e em Moldova) apoia cada vez mais operações que estabelecem explicitamente um ciclo de feedback entre o financiamento e os resultados específicos e mensuráveis acordados com os países. isso pode ser potencialmente desenvolvido ainda mais com o novo instrumento de financiamento de programas por resultados (P4r). é necessário que a planificação de operações de empréstimo seja cada vez mais informada pela análise econômica mais orientada por resultados (notadamente a análise de custo-benefício e eficácia de custo), combinada com referências a evidências globais de eficácia no desenvolvimento (tais como avaliações de impacto ou análises de sistemas). na execução do financiamento, o fortalecimento dos sistemas de Mea dos clientes desempenhará papel central em programas e sistemas de sPl, a fim de garantir que os dados sejam efetivamente utilizados para verificar o progresso, informar as decisões gerenciais e apoiar a transferência e a prestação de contas.82

No dimensionamento para cada país tem papel central o fortalecimento da capacidade institucional e de governança. os mecanismos de identificação, pagamento e monitoração, os cadastros de beneficiá-rios e medidas simples para apoiar a prestação de contas e reduzir os erros e a fraude são todos elementos críticos para um enfoque em resultados e eficácia de custo. a capacidade institucional também precisa de apoio, especialmente no que se refere à coordenação entre a esfera de ação de programas individuais, para ampliar a cobertura (especialmente entre as populações pobres e vulneráveis) e para apoiar a governança eficaz com o uso das “normas, papéis e controles” adequados para os atores públicos, privados e não formais (da família ou comunidade).83

há também necessidade — especialmente para parceiros globais — de apoiar os governos na priorização de soluções escaláveis com eficiência de custo, que possam ser facilmente implementadas pelas instituições existentes, inclusive parceiros não governamentais. isso precisa ser aplicado para fazer melhor uso dos recursos existentes, informado por análises do financiamento de programas de sPl (existentes e projetados), combinados com compromissos de passar o financiamento de sPl

Embora cada região enfrente toda uma gama de desafios, as condições existentes e a demanda dos clientes apontam algumas áreas prioritárias. na áfrica e no sul da ásia, onde estão concentrados muitos países de baixa renda, um dos focos estratégicos está na formação de sistemas de sPl que promovam inclusão e resiliência — como expandir de forma sustentável a cobertura de sPl para atingir grupos vulneráveis e garantir a capacidade de responder a crises. fortalecer a produtividade dos jovens é também um problema na áfrica e no sul da ásia, que enfrentam substanciais desafios de uma grande população de jovens ingressando no mercado de trabalho, muitas vezes sem as aptidões necessárias para se ocupar em trabalho produtivo. o volume de jovens é um problema também para os mercados de trabalho no oMna, tal como é a baixa participação feminina na força de trabalho.

tanto para o oriente Médio e norte da áfrica como para o leste da ásia, um grande desafio está em garantir enfoques sistemáticos para reduzir a fragmentação de programas em seus Mics e em estabelecer sistemas básicos onde estes estejam menos desenvolvidos. a Europa oriental e ásia central constituem uma região heterogênea onde os desafios incluem acessibilidade financeira, com economias em transição às voltas com a reforma das pensões, em face de uma população que está envelhecendo e de uma força de trabalho que diminui, bem como a inclusão de grupos vulneráveis (como, por exemplo, os inválidos ou os ciganos). na alc, a maioria dos países está enfrentando desafios sistêmicos de “segunda geração”, que requerem maior harmonização dos enfoques à assistência social e à seguridade social e garantia de uma responsividade mais efetiva às crises. o desafio da inclusão na alc é levar a cobertura da seguridade social ao setor informal.

A perícia técnica e o conhecimento global do banco Mundial são essenciais para ajudar os países a formular enfoques à sPl adequados aos respectivos contextos. assim, o engajamento do banco Mundial com os países envolveria necessariamente a ajuda aos governos e a outros atores nacionais tanto na “arquitetura” como na “engenharia” de sistemas específicos de sPl (ver o quadro 5.2) — da análise diagnóstica, formulação da estratégia e identificação das opções normativas, ao assessoramento sobre programas e desenhos e ao financiamento de políticas. é necessário, porém, que esse tipo de engajamento ditado pelo país seja fundado numa forte consideração de diversos problemas do ponto de vista da economia política, desde a consciência das oportunidades para reforma trazidas pelas crises até a sensibilidade no tocante à dificuldade de mobilizar recursos escassos para investir em sistemas de sPl, em grande parte


arquitetura e Engenharia: os serviços operacionais do banco Mundial aos Países sobre sistemas de sPl O papel do Banco Mundial em apoio aos países no desenvolvimento de sistemas de SPL abrange aspectos tanto de “arquitetura” como de “engenharia”. Conforme sejam as necessidades do cliente, o Banco Mundial poderia trabalhar com autoridades dos países em cinco áreas principais, com o fortalecimento de capacidade integrado em cada aspecto de nossa assistência. “Arquitetura”1. Analisa diagnosticamente as necessidades e a avaliação da eficácia dos programas de SPL existentes.

2. Formula a estratégia e mapeia o caminho, partindo das condições existentes rumo a objetivos estratégicos.

3. Identifica opções normativas e articula a estrutura de diversos programas para assegurar a coerência normativa dentro do sistema de SPL (inclusive por meio das trocas de aprendizagem Sul-Sul).

“Engenharia”4. Estabelece medidas detalhadas de política e implementação para apresentar resultados e fortalecer

o desempenho, inclusive instituindo subprogramas com detalhes práticos (tais como bases de dados e cadastros de beneficiários), desenvolvendo processos e procedimentos, institucionalizando mecanismos de MeA e examinando a coordenação de políticas.

5. Financia programas e assistência técnica para apoiar projetos-piloto e ampliar o seu âmbito, combinando o financiamento de investimentos ou programas com AT e avaliação de impactos.

quadro 5.2

cada vez mais para o orçamento, a fim de fortalecer a supervisão e responsabilização do governo.84

Colaboração entre setores e Atores

No terreno inerentemente intersetorial da sPl, resultados eficazes exigirão a priorização da coordenação entre setores e entre uma série de atores, inclusive parceiros globais, agentes nacionais e organizações da sociedade civil.

colaboração EntrE sEtorEsOs sistemas de sPl são, por natureza, inerentemente multissetoriais — algumas vezes porque seus objetivos necessitam de instrumentos de outros setores para se realizarem, algumas vezes porque os instrumentos da sPl atendem aos objetivos de desenvolvimento de outros setores. devido a isso, para que ambos atinjam seus próprios objetivos e os de seus clientes como um todo, será necessário que equipes do banco Mundial trabalhem com as de outros setores para melhor realizar estas importantes sinergias.

Primeiro, instrumentos fora do domínio tradicional da sPl são essenciais para chegar à resiliência e à oportunidade. Por exemplo, construir aptidões

necessárias para o crescimento e a produtividade requer uma série de “degraus”, do desenvolvimento inicial da criança à educação, treinamento profissional, empreendorismo e regulamentos do mercado de trabalho, como é ilustrado no quadro 5.3. também neste caso, a resiliência para os agricultores rurais pode ser garantida não somente com transferências em dinheiro, mas também com seguro de safra e acesso fácil a atendimento de saúde, onde outros setores dentro do banco Mundial têm considerável perícia.85 E a oportunidade não é garantida apenas com capital humano acumulado e intervenções no mercado de trabalho no lado da oferta, mas são também cruciais uma economia e um setor privado que prospera, cresce e emprega esses trabalhadores produtivamente, onde são críticas as reformas no desenvolvimento do setor privado.

segundo, a gestão de desafios com múltiplas facetas — como empregos, mudança climática, gestão de crises e redução da pobreza — requer necessariamente soluções multissetoriais, muitas vezes com a sPl a desempenhar um papel central nesses esforços. de fato, a proteção social é conhecida por sua capacidade de forjar soluções multissetoriais efetivas, baseadas na experiência, como é o caso de programas de tcr que proporcionam transferências de recursos vinculadas a incentivos


stEP: uma Estrutura Multissetorial para fortalecer aptidões e aumentar a Produtividade

Uma estrutura conceitual simples — STEP (DEGRAU) — pode ajudar os formuladores de políticas, analistas e pesquisadores a pensar no desenho de sistemas, para comunicar aptidões que fortaleçam a produtividade e o crescimento. A estrutura concentra-se em cinco degraus interligados:

Primeiro Degrau. Colocar as crianças no caminho certo, desenvolvendo as aptidões técnicas, cognitivas e de comportamento que levem a uma alta produtividade durante o seu desenvolvimento inicial, dando ênfase à nutrição, ao estímulo e às aptidões cognitivas básicas.

Segundo Degrau. Garantir que todos os estudantes aprendam, construindo sistemas mais fortes, com claros padrões de aprendizagem, bons professores, recursos adequados e um ambiente regulamentar apropriado.

Terceiro Degrau. Construir aptidões relevantes para a demanda dos empregadores, desenvolvendo a estrutura de incentivos adequada para programas e instituições de treinamento tanto antes do emprego como no local de trabalho.

Quarto Degrau. Estimular o empreendedorismo e a inovação, criando um ambiente que estimule investimentos em conhecimento e criatividade.

Quinto Degrau. Combinar a disponibilidade com a demanda de aptidões, passando para mercados de trabalho mais flexíveis, eficientes e seguros, como último degrau complementar da transformação de aptidões em empregos e produtividade reais.

As políticas de SPL podem desempenhar um papel crucial no fomento de cada um dos cinco degraus. Programas de TCR podem ajudar a melhorar os resultados nutricionais, bem como a frequência escolar (Primeiro e Segundo Degraus). ALMPs e programas de fomento de aptidões podem abordar o Terceiro Degrau. Programas de gestão de riscos e treinamento focalizado podem ajudar a promover o Quarto Degrau. E a provisão de mecanismos de SPL que atenuem as assimetrias de informação e promovam a mobilidade são críticos para o Quinto Degrau.

Fonte: banco Mundial (2010b).

quadro 5.3

Colocar as crianças no caminho certo

1 2 3 4Garantir que todos os estudantes aprendam

Construir aptidões relevantes para o emprego

Estimular o empreendedorismo e a inovação

Facilitar a mobilidade da mão de obra e equiparar empregos

5

Produtividadee crescimento


trabalho que sejam relevantes para o contexto do país. a necessidade de parcerias é mais evidente nos lics e estados frágeis, onde há urgente necessidade de financiamento catalisador e conhecimento para aprimorar programas e estabelecer sistemas de sPl em preparação para crises futuras, equacionar necessidades atuais e lançar as bases do crescimento compartilhado. isto estabelece uma agenda para as parcerias do banco Mundial com organismos multilaterais e bilaterais e instituições regionais, bem como com o setor privado e a sociedade civil, aplicados tanto a operações como ao conhecimento.

Parcerias operacionaisO banco Mundial tem um engajamento ativo com organismos multilaterais, incluindo missões conjuntas em países clientes e colaboração no nível de país sobre temas específicos da sPl. Esses organismos compreendem, entre outros, os bancos regionais de desenvolvimento, a oit, o unicEf, o Programa das nações unidas para o desenvolvimento (Pnud) e o PMa. tem havido também uma série de reuniões específicas e seminários técnicos sobre o Piso de Proteção social, de caráter multi-institucional, que forjaram uma colaboração mais estreita em torno dessa iniciativa-chave, notadamente em torno da meta do intercâmbio mútuo de conhecimentos e informações.

Os parceiros bilaterais e regionais continuarão sendo também importantes, como sempre foram. Esses atores têm uma visão comum mas frequentemente proporcionam diferentes formas de apoio para atingir essas metas, respondendo a desafios ou objetivos regionais ou nacionais específicos. Entre muitos parceiros-chave, a prática de sPl do banco Mundial opera em estreita colaboração em países com o dfid do reino unido na áfrica e na ásia; com a agência de assistência externa da austrália na leste da ásia e Pacífico; com o Ministério para o desenvolvimento e cooperação Econômica (bMz) da alemanha e a sociedade alemã para cooperação internacional (GIZ ) na áfrica e na ásia, bem como com outros organismos bilaterais da Europa, canadá, japão e Estados unidos, em contextos nacionais específicos. Entre os doadores emergentes, o brasil está firmemente empenhado em ajudar a proporcionar assistência técnica a países africanos que estão construindo sistemas de redes de segurança, e a federação russa tem sido parceira importante por meio do fundo rsr, ajudando a formar sistemas de sPl nos países mais pobres. na área da invalidez, subsídios do Phrd do japão para invalidez e desenvolvimento concedem doações para projetos em diferentes países em desenvolvimento, visando incluir pessoas com incapacidade no desenvolvi-mento, desde a educação includente até prédios públicos, estradas e transportes acessíveis.

a famílias pobres, do lado da demanda, para investir em saúde, educação e nutrição de seus filhos. os programas de tcr têm logrado especial êxito na redução da pobreza, melhorando ao mesmo tempo a frequência escolar, especialmente de meninas, e o acesso de lactentes e crianças aos serviços de saúde. da mesma forma, os programas de aptidões e treinamento facilitam a atividade do setor privado, permitindo que as empresas se expandam com os trabalhadores certos.

finalmente, a eficácia dos esforços para redução da pobreza ou gestão de riscos muitas vezes é fortalecida pela combinação de intervenções entre setores. Por exemplo, embora tenha tido apenas impacto marginal na produtividade da agricultura, quando implementado por si só, o Programa de construção de ativos familiares (Pcaf) da Etiópia, quando combinado com o Programa de redes de segurança Produtiva (PrsP), aumentou em 38% a produtividade das safras de milho.86

Dentro do banco Mundial, o setor da sPl apresenta uma forte colaboração com outros setores-chave que têm objetivos e instrumentos comuns. dentro da rede de desenvolvimento humano (hdn), a sPl trabalha com o setor da educação em agendas comuns no desenvolvimento de aptidões, desenvolvi-mento inicial da criança, trabalho infantil, merenda escolar e acesso à escola. com o setor da saúde, nutrição e população, questões referentes a nutrição, envelhecimento e demografia, proteção social, hiv/aids e seguridade social são algumas das áreas onde há parcerias fortes. com a PrEM e o fPd, a sPl tem uma forte parceria analítica na agenda geral de empregos, em que os setores trabalham em estreita colaboração com a recém-criada Plataforma do conhecimento de Empregos e em problemas referentes ao trabalho autônomo e à produtividade. a sPl tem vínculos fortes com a PrEM, assim como nas áreas de sustentabilidade fiscal, direcionamento para a pobreza e governança e prestação de serviços. dentro da rede de desenvolvimento sustentável (sdn), existem amplas áreas de colaboração em torno de desenvolvimento de base comunitária, problemas dos jovens, subsídios para energia e colaborações emergentes na área de meios de vida e adaptação à mudança climática. E com o fPd, há também estreita colaboração no tocante a pensões por velhice e instrução financeira elementar.

colaboração EntrE atorEsOs parceiros empenhados em sPl terão de responder ao desafio da coordenação em matéria de planejamento, execução e avaliação de programas e sistemas de sPl. a colaboração entre parceiros é essencial para fortalecer o apoio nacional e a priorização de sistemas de proteção social e


As ONG são também importantes parceiras do banco Mundial na ajuda à execução da agenda de sPl. uma ampla variedade de parceiros, de osc a acadêmicos e ao setor privado, desempenha diferentes papéis complementares. um caso em ponto é o engajamento de sindicatos de trabalhadores para estabelecer a agenda global do trabalho, que contribuiu para configurar aspectos centrais da estratégia, inclusive a ênfase dada a problemas de mercados de trabalho nos lics e o reconhecimento das dimensões de gênero no mercado de trabalho. organizações não governamentais ativas em sPl, como a save the children, a Plataforma africana para Proteção social, a helpage international e o instituto de Estudos do desenvolvimento, são também valiosos parceiros globais na provisão de perícia setorial, parcerias em advocacia de causas e profundidade analítica, para ajudar a implementar e realizar a estratégia de sPl entre diferentes países clientes. finalmente, organizações da sociedade civil têm desempenhado um papel central no planejamento, monitoramento e implementação de programas de proteção social por todo o mundo e continuarão sendo parceiras essenciais ao impelir para a frente esta agenda.

O grande desafio à criação de parcerias está em unir forças para construir sistemas fundamentais em países onde não existem, como exemplifica a iniciativa RsR. Esse esforço funda-se na colaboração mobilizada como resposta urgente às prementes crises de alimentos, combustível e financeiras de 2008-09 (quadro 5.4). a iniciativa rsr, juntamente com o Programa global de resposta à crise de alimentos e o fundo japonês de desenvolvimento social, financiou programas em 19 países (principalmente da aid) que não haviam recebido antes o apoio de redes de segurança. hoje, o fundo de us$61 milhões do rsr, financiado pela rússia, pela noruega e pelo reino unido, destaca-se como proeminente exemplo de parceria multilateral bem-sucedida, que evoluirá para se tornar o fundo fiduciário de cobertura abrangente em apoio à implementação desta estratégia. desde dezembro de 2009, o rsr vem apoiando um programa de us$550 mil para avaliar a viabilidade das modalidades frentes de trabalho e transferência de recursos, e planejar aspectos técnicos e operacionais chave de um novo programa de redes de segurança, incluindo orientação para a pobreza, cadastro de beneficiários, pagamentos e Mea. no timor leste, us$2,07 milhões apoiam o desenho e implementação de um sistema de gestão da informação (Mis) para programas de transferência de recursos. E em bangladesh, us$2,8 milhões estão ajudando a projetar um programa de transferência condicional de recursos a ser executado por governos locais.

Parcerias de conhecimentosAs parcerias têm posição cada vez mais central na garantia do fluxo de conhecimentos, particular-mente com referência à eficácia de vários programas para atender a desafios globais. nesta estratégia, o setor da sPl manterá várias parcerias-chave existentes e buscará novas oportuni-dades de alavancar o engajamento, firmando-se em engajamentos promissores como os que se seguem, em emprego de jovens, aquisição de aptidões, empregos e invalidez.

As atuais parcerias sobre conhecimento, com a Organização internacional do Trabalho (OiT), resultaram em iniciativas conjuntas para produzir um inventário de respostas trabalhistas normativas durante a crise econômica global de 2008-10. a oit é também membro da Parceria global para Emprego de jovens, que compila e divulga evidências pertinentes a emprego de jovens na áfrica subsaariana e no oriente Médio, fomentando novas pesquisas, diálogo normativo e fortalecimento da capacidade dos interessados locais. fazem parte da parceria as organizações understanding children’s Work (ucW), a rede para Emprego de jovens (YEn) — ambas iniciativas interinstitucionais entre o banco Mundial, a oit e as nações unidas —, o instituto árabe de desenvolvimento urbano (audi) e a fundação internacional para a juventude (iYf).87

A Organização Mundial da saúde e o banco Mundial divulgaram recentemente o primeiro World Report on Disability — relatório Mundial sobre invalidez. usando dados da Pesquisa Mundial sobre saúde e do global burden of disease, o relatório contém as primeiras estimativas mundiais de pessoas incapacitadas, desde a década de 1970, e oferece uma visão geral da situação da invalidez no mundo.

a iniciativa “Emprego e Desenvolvimento” foi criada em 2006 pelo banco Mundial e pelo instituto para Estudo do trabalho (iza), na alemanha, para estimular e promover pesquisas sobre empregos em países de baixa e média renda. a conferência anual sobre emprego e desenvolvimento passou a ser o principal evento para pesquisadores que investigam a questão, e a sétima conferência anual está programada para 2012 em nova delhi, Índia. terá continuidade a colaboração com o iza sobre atividades relacionadas com a Plataforma de conhecimentos sobre Empregos,88 tais como os eventos e conferências de treinamento do “World of labor”, que ajudam fazer avançar a fronteira de conhecimentos sobre problemas de emprego no mundo em desenvolvimento.

há diversas outras parcerias temáticas importantes, financiadas por parceiros globais


Preparação para a Próxima crise: formando sistemas de sPl com o Programa de resposta social rápidaO Programa RSR foi estabelecido pelo Banco Mundial em resposta às crises de alimentos, combustível e finanças. Embora se firme nos recursos maiores do BIRD e da AID, o núcleo das operações de RSR são os US$ 61,7 milhões doados pela Rússia ($50 milhões), Noruega ($8,5 milhões) e Reino Unido ($3,2 milhões). Após quatro ciclos de processos de seleção competitivos, 100% dos fundos foram comprometidos em 85 projetos.

Os clientes do RSR são países de baixa renda elegíveis da AID, para os quais 92% dos recursos comprometidos são distribuídos na forma de assistência técnica direta e projetos-piloto específicos de cada país/região. Os 8% restantes são usados para gestão e transferência de conhecimentos. Só a África Subsaariana absorve quase 50% dos recursos fiduciários do RSR.

O RSR fornece recursos catalisadores em montantes relativamente pequenos para ajudar países de baixa renda a formar sistemas de SPL, de forma que estejam prontos para proteger e investir em suas populações em crises futuras. O financiamento fiduciário do RSR varia de U$40 mil a US$ 3 milhões por projeto. Esse nível de financiamento relativamente baixo pode apoiar efetivamente esforços para a formação de sistemas. No médio e longo prazo, pode ajudar a catalisar mais recursos em face do aumento da capacidade de execução dos países beneficiários. Vale notar que o RSR não apoia uma corrente de pagamentos de benefícios, exceto para pequenos projetos-piloto. Em vez disso, ajuda a construir sistemas que sejam capazes de apoiar grande número de beneficiários.

O RSR é impelido pela demanda e orientado para resultados. Um dos mais importantes critérios para avaliar propostas de financiamento com RSR é a implementabilidade. Esta requer, por definição, apropriação forte pelo cliente, mesmo para projetos de assistência técnica relativamente pequenos. Para assegurar a coerência da proposta com a estratégia geral do Banco Mundial de assistência aos clientes, o escritório pertinente do Diretor de País do Banco Mundial é consultado desde a etapa inicial do desenvolvimento do conceito. Outro critério-chave da avaliação são sólidas disposições sobre monitoramento e avaliação (MeA), para assegurar que, caso seja aprovado para financiamento, o projeto gere resultados concretos.

O RSR é rápido e flexível. Os procedimentos operacionais do RSR foram formulados para permitir que o Banco Mundial ponha rapidamente em campo a perícia necessária. Os procedimentos foram planejados também para rápido processamento de propostas de doação. Geralmente, da apresentação da proposta à decisão de aprová-la, são necessários apenas dois meses ou menos. O RSR dá mais tempo a seus LICs clientes, acelerando o processo no lado do Banco Mundial.

O RSR está fazendo diferença. A recente avaliação de SSNs pelo IEG do Banco Mundial fez as seguintes observações: “... faltavam recursos para apoiar SSNs, bem como para fortalecer instituições e estimular a demanda nacional nos LICs. Com a provisão de recursos adicionais por meio de fundos fiduciários para RSR, cresceu o engajamento nos LICs e o Banco Mundial e os países concentraram-se mais no fortalecimento institucional”. Para a estratégia de SPL do Banco Mundial, o RSR é um pilar central dos esforços de parceria global para fazer diferença em SPL nos países mais pobres do mundo e para ajudar a prepará-los para atacar a vulnerabilidade de suas populações face aos inevitáveis choques esperados. Até 31 de janeiro de 2012, recursos da ordem de US$ 23,5 milhões de RSR foram acompanhados por empréstimos e doações do Banco Mundial no montante de US$ 1,06 bilhão aprovados e em estudos. Incluem-se entre eles, por exemplo, US$ 2 milhões para fortalecimento da resposta a crises, na Tanzânia, complementando o segundo subsídio de US$ 150 milhões do subsídio RSR do Fundo de Ação Social; US$ 2 milhões do RSR à RDC, para fortalecer a capacidade de proporcionar serviços aos vulneráveis, complementando o projeto de US$ 10 milhões do RSR para Crianças da Rua; e US$ 300 mil à Papua Nova Guiné, para MeA e responsabilização social, complementando o subsídio de US$ 15,8 milhões do SRT para o Projeto Empregos para Jovens.

Fonte: www.worldbank.org/rsr.

quadro 5.4


por meio de fundos fiduciários de múltiplos doadores (MDTFs). uma grande iniciativa analítica sobre mensuração de aptidões cognitivas, não cognitivas e técnicas da população adulta e dos vínculos entre resultados do mercado de trabalho e produtividade das empresas está sendo promovida com recursos combinados de vários fundos fiduciários, entre os quais se destacam o Mdtf sobre criação de Empregos,89 o fundo fiduciário banco Mundial-Países baixos (bnPP) e o fundo russo de ajuda à Educação para o desenvolvimento (rEad). o Mdtf para a Parceria global para a invalidez e o desenvolvimento (gPdd), financiado pela finlândia, noruega e itália, apoia atividades da parceria enfocadas na criação e intercâmbio de conhecimentos. outra Mdtf sobre Mercados de trabalho, criação de Empregos e crescimento Econômico (financiada pela

alemanha, áustria, noruega, república da coreia e suíça) financiou importante trabalho analítico sobre mercados de mão de obra e ajudou a fortalecer a capacidade dos clientes para trabalhar com problemas de mercados de trabalho. assim também, o fundo fiduciário sobre rudimentos de finanças e Educação, da federação russa, financiou pesquisas novas e inovadoras sobre programas efetivos sobre capacidade financeira.

fazendo-se sentir em diversos setores, o fundo Espanhol de avaliação de impacto Estratégico (siEf) vem dando apoio à agenda de resultados mediante o financiamento de avaliações de impacto e correspon-dente fortalecimento de capacidade, gerando evidências em sete áreas estratégicas, inclusive ccts, emprego de jovens, alMPs e desenvolvimento inicial da criança.


6. Medição e Realização do Sucesso: Resultados Esperados e Repercussões no Plano de Negócios

Medição de Resultados

O sucesso da nova estratégia será medido por um conjunto de indicadores de desempenho que refletirão as metas da sPl, sua prioridade e seus princípios. o progresso com relação aos resultados será monitorizado regularmente, usando uma estrutura de resultados para acompanhar os impactos, efeitos e produtos nos países parceiros, bem como as atividades do banco Mundial encetadas para promover as prioridades e os princípios da estratégia.90 a estrutura de resultados segue um enfoque em três planos (a tabela 6.1 apresenta um instantâneo) que reflete o elo entre os programas e atividades do banco Mundial dentro da estratégia, mudanças nos resultados nacionais que poderiam ser diretamente imputadas ao engajamento do banco Mundial e mudanças dos resultados de desenvolvimento de países no médio e longo prazo. os indicadores serão atualizados regularmente, para acompanhar o progresso dos resultados da estratégia e destacar áreas que necessitem de atenção, decisão e ação.

Os indicadores serão rastreados por distinções de gênero e da AiD-biRD para assegurar um atento monitoramento do progresso entre pessoas e tipos de países. além disso, para assegurar a coerência no rastreamento de resultados entre diferentes engaja-mentos do banco Mundial em sPl, os resultados da matriz de indicadores da estratégia foram alinhados com outras medidas usadas dentro do banco Mundial, tais como medidas do desempenho de sistemas de sPl pela avaliação normativa e institucional de País (cPia), indicadores setoriais básicos de sPl e indicadores baseados em boletins corporativos, todos em estreita colaboração com os serviços de Política Operacional e serviços aos Países (oPcs).

a seleção de indicadores na estrutura de resultados da estratégia foi orientada por quatro princípios:

■ Primeiro, ênfase na qualidade e disponibilidade dos dados. Muitos indicadores de importantes aspectos do desempenho, tais como o impacto do trabalho do banco Mundial em conhecimento de sPl, não podem hoje ser medidos com precisão. outros não estão disponíveis para diferentes países.

■ segundo, coerência no rastreamento de resultados relativos ao engajamento do banco Mundial em sPl. os indicadores da matriz de resultados da estratégia foram alinhados com outras medidas usadas dentro do banco Mundial, incluindo medidas de cPia sobre desempenho de sistemas de sPl, indicadores setoriais básicos de sPl (que foram desenvolvidos em paralelo com a estratégia), indicadores da aid16 e indicadores de boletins corporativos, todos em estreita colaboração com o oPcs.

■ Terceiro, o reconhecimento de que os indicadores de cobertura vinculados ao engajamento do banco Mundial refletirão o caráter fortemente anticíclico do financia-mento deste. deve-se esperar que os indicadores sobre o número de beneficiários de programas de redes de segurança e mercados de trabalho, que serão medidos nos indicadores setoriais básicos, aumentem durante crises, quando se registra historica-mente aumento da sPl, e diminuam quando as crises diminuem.

■ Finalmente, o compromisso de, com o passar do tempo, desenvolver mais os indicadores. vários indicadores ainda estão em estágio inicial. notadamente, os indicadores de sistemas terão de ser desenvolvidos e aprimorados nos próximos anos, como também ocorrerá com as medidas apropriadas do engajamento do banco Mundial em reforma de políticas, inclusive a seguridade social.

Devido a isso, os resultados da estratégia serão medidos de forma mais precisa por indicadores de qualidade e de engajamento do que pela cobertura e pelos volumes dos empréstimos, e as medidas serão passadas em revista e atualizadas com o tempo. Essas medidas incluem a qualidade dos projetos do banco Mundial e a capacidade deste para ajudar os países a ter acesso a conhecimentos e apoio técnico para estabelecer enfoques mais eficazes à sPl, que sejam mais responsivos aos riscos, mais includentes e mais vinculados a oportunidades. os indicadores serão periodicamente revistos e atualizados, com uma revisão total planejada para a atualização quinquenal da estratégia de 2017.


ProgrEsso dos PaÍsEs EM rEsultados sEtoriais do dEsEnvolviMEntoOs impactos de longo prazo no desenvolvimento são definidos dentro dos objetivos da sPl, de melhorar a resiliência, a equidade e a oportunidade. os indicadores de resultados do primeiro plano retraçam os efeitos no nível de país nessas áreas e dão o contexto e a direção do trabalho do banco Mundial em proteção social. Embora o engajamento do banco Mundial em sPl vise melhorar esses indicadores, as mudanças destes não podem ser imputadas a esse engajamento. Esses indicadores de impacto são coerentes com os odM e incluem medidas da cobertura de pensões (por velhice, invalidez, sobreviventes e pensões sociais), a parcela da população pobre coberta por programas de redes de segurança, o hiato de pobreza e indicadores da produtividade do trabalho, do emprego infantil e do desemprego da juventude.

Mudanças nos rEsultados E Produtos dE PaÍsEs quE rEcEbEM aPoio do banco MundialA estrutura de resultados retraçará as contribuições diretas do banco Mundial para a passagem dos países para sistemas de sPl mais responsivos, includentes e produtivos. uma medida inicial do apoio do banco Mundial será o retraçamento do número de países clientes com engajamento com a sPl do banco, que deverá crescer, especialmente entre países da aid. nesta área, alguns dos indicadores da estratégia baseiam-se nos novos indicadores setoriais básicos de sPl, que serão derivados de isrs (relatórios sobre supervisão de execução) de projetos de empréstimos para investimento. dessa forma, eles não refletirão, o engajamento do banco Mundial em sPl por meio de outros instrumentos de empréstimo e produtos de conhecimento.

Atividades do banco Mundial para Apoiar os Países Parceiros

Resultados e Produtos de Países que Têm Apoio do banco Mundial

Progresso do País no Desenvolvimento do setor

■ Percentagem de projetos satisfatórios (classificação do iEg)

■ Percentagem de projetos com Mea satisfatórios (icr)

■ número de produtos de conhecimento de sPl baixados

■ número de países envolvidos em eventos de aprendizagem sul-sul patrocinados pelo banco Mundial

■ Percentagem de tempo do pessoal de sPl gasta em apoio cruzado

■ Percentagem de operações de empréstimo da aid com co-financiamento de parceiros

■ Percentagem do financiamento de operações de sPl que apoiam sistemas de sPl

■ número de países com engajamento em sPl

■ número de beneficiários de programas redes de segurança social*+ em países da aid

■ número de beneficiários de programas de mercados de trabalho

■ Percentagem da população em idade de trabalho acumulando direitos de aposentadoria

■ coeficiente de beneficiários de pensões para a população idosa (>60) (velhice, sobrevivência, invalidez e pensões sociais)

■ Percentagem de população do quintil mais pobre coberta por programas de sPl+

■ hiato de pobreza com us$1,25 por dia (PPP)

■ Percentagem de crianças empregadas+

■ Pib por pessoa empregada

■ coeficiente da taxa de desemprego de jovens/adultos+

■ Índice de desenvolvimento de sistemas de sPl

vista rápida dos resultados da Estratégia de sPl

Tabela 6.1

Nota: +desagregado por gênero; *indicadores setoriais básicos propostos para sPl. será aplicada a desagregação por aid/bird conforme seja apropriado. Esta matriz será atualizada conforme seja apropriado para captar melhores indicadores que venham a ficar disponíveis, incluída a medição do impacto de serviços de conhecimento.


observação da cobertura de programas ativos de mercados de trabalho. o aumento da demanda dos clientes pela função de “promoção” de seus sistemas de proteção social pede uma expansão do papel do banco Mundial na ajuda aos mais vulneráveis, para ganhar acesso a empregos e oportunidades de auferir renda. a iniciativa “Emprego e desenvolvimento” foi criada em 2006 pelo banco Mundial e pelo instituto para Estudo do trabalho (iza) na alemanha, para estimular e promover pesquisas sobre empregos em países de baixa e média renda. nessa área, os resultados vão retraçar o esperado aumento da cobertura dos programas de mercados de trabalho e de redes de segurança “produtivas” que estejam experimentando enfoques para vincular seus beneficiários a serviços de ativação/graduação. o número de beneficiários de programas de mercados de trabalho — inclusive programas que promovam a vocação empresarial — apoiados pelo banco Mundial servirá como indicador de produção para monitorizar as contribuições deste para fortalecer a produtividade e melhorar os resultados nos mercados de trabalho.

Repercussões nos negócios

atividadEs do banco Mundial Para aPoiar PaÍsEs ParcEirosO foco da estratégia tem consequências no que tange à maneira pela qual a prática de sPl se engajará em termos da gestão de seu pessoal e condução de seus negócios nas áreas de conhecimento, empréstimos e parcerias, para ajudar os países clientes a atingir seus objetivos de desenvolvimento.

Uma grande parte do desafio nesta área será manter o alto desempenho do setor, assumindo ao mesmo tempo engajamentos mais ambiciosos. Estabelecem-se valores-alvo para os indicadores neste domínio, dado que esses indicadores rastreiam o desempenho em áreas que o banco Mundial controla mais diretamente e atos pelos quais será responsabilizado. Embora os valores da linha de base mostrem que a sPl está tendo um desempenho excepcionalmente bom — e acima da média do banco Mundial —, o desafio nestes próximos anos será manter a alta qualidade da carteira de sPl, das classificações dadas aos acordos de Mea e às disposições sobre parcerias, ao mesmo tempo em que atinge os ambiciosos objetivos da estratégia. a formulação de alvos no plano 3 reflete o esperado aumento nas três áreas de operações identificadas na estratégia: conhecimento (refletido na produção e disseminação de conhecimentos e eventos de aprendizagem sul-sul patrocinados), colaboração (refletida indicativamente a nível de país, por meio de arranjos de co-financiamento em operações da aid e no nível do banco, mediante

Medir o progresso na formação de sistemas de sPl é uma nova agenda que terá de ser desenvolvida nos próximos anos. um elemento central do atual e futuro engajamento do banco Mundial com os países é a provisão de apoio para fortalecer instituições nacionais e fomentar vínculos entre diferentes programas de proteção social. a construção de tais sistemas é complexa e exige engajamento de longo prazo; por isso, medir a forma em que esses sistemas são implementados na prática pode ser mais difícil. a composição da carteira de empréstimos do banco Mundial deverá passar para o apoio a operações orientadas por sistemas, reconhecendo, porém, que os pontos de entrada muitas vezes se apresentam mediante o engajamento em projetos individuais. Para rastrear o desempenho dos países nessa área, será usado como indicador o volume de empréstimos e engajamentos não pertinentes a empréstimos, visando explicitamente o apoio a sistemas de sPl. com vistas para o futuro, será necessário aplicar instrumentos para aferir o grau de integração, harmonização e conectividade entre programas de sPl, para, em última análise, proporcionar orientação sobre o tipo de reformas/recomendações normativas que possam ser consideradas em casos específicos e permitir que sistemas de proteção social sirvam de referência.

A cobertura é um indicador desafiante que provavelmente continuará sendo altamente anticíclico. é prioridade do banco Mundial ajudar os países a ampliar sua cobertura de programas públicos de proteção social, visando especialmente favorecer os mais pobres e mais vulneráveis. o número de beneficiários de programas de redes de segurança apoiados pelo banco Mundial em países da aid será usado como medida de progresso, para rastrear o aumento da cobertura. Em contraste, em alguns países do bird — principalmente na região da Europa e ásia central — as reformas da sPl têm por finalidade reorientar a cobertura e poderiam acarretar certas reduções do alcance de alguns programas. uma medida relativa da cobertura (como, por exemplo, o índice de cobertura para os pobres) seria mais informativa, mas está eivada de problemas de medição e comparabilidade no nível de projeto (embora esse aspecto deva ser rastreado no nível de país). ademais, a carteira de sPl é altamente anticíclica, razão pela qual se prevê que as contribuições do banco Mundial para expansão de cobertura subirão consideravelmente em resposta a crises — e diminuirão em períodos normais. devido a isso, o indicador que mede o número de beneficiários de redes de segurança em programas que têm apoio do banco Mundial refletirá o caráter anticíclico da carteira.

A melhoria do acesso a empregos e oportunidades de auferir renda será rastreada mediante uma


segurança, aposentadorias, mercados de trabalho e sistemas de sPl, o que permitiria que a informação sobre evidência e boas práticas fosse disseminada e servisse de veículo de apoio a comunidades de prática. foi recentemente lançada a nova Plataforma de conhecimento de Empregos, como iniciativa conjunta da hdn, PrEM, fPd e dEc, para facilitar a partilha de conhecimentos e a boa prática na maneira de atacar o desafio de ampliar as oportunidades de emprego. o desempenho do banco Mundial na disseminação de conhecimentos será medido pelo número de países envolvidos em eventos de aprendizagem sul-sul e no número de produtos de conhecimento baixados do banco Mundial, como representativo da demanda de tais produtos pelos clientes.

Os “cursos básicos” altamente respeitados do banco mundial sobre redes de segurança, aposentadoria e mercados de trabalho continuarão a evoluir, usando mais tecnologia (como, por exemplo, cursos introdutórios baseados na internet), tanto como mais experiência prática sobre formulação e administração de programas. o treinamento em avaliação de impacto será também uma prioridade para hdn, mediante a colaboração nas áreas de sPl, saúde e educação. além disso, a prática de sPl dará prioridade a um investimento maior para tornar o conhecimento mais acessível, mediante o desenvolvimento de políticas facilmente digeríveis e guias de “como fazer” para ajudar tanto o pessoal como os clientes em todo o mundo a tomar melhores decisões normativas.

oPEraçõEsEm seu trabalho operacional, a estratégia de sPl pede que as equipes usem evidência e se concentrem nos clientes para informar e apoiar seu desenvolvimento de soluções dimensionadas, eficazes e escaláveis para as prementes demandas de sPl. o dimensionamento de clientes incentiva a inovação, assim como a atenção a questões de economia política, e estimula soluções criativas, muitas vezes multissetoriais. Pede também que o pessoal de sPl do banco Mundial faça uso da evidência global para informar o diálogo normativo e a formulação de programas e para ajudar os clientes a desenvolver programas que gerem sua própria evidência sobre desempenho, de modo a melhor informar a formulação de programas e a gestão de países, individualmente.

O foco da estratégia combina bem com toda a carteira de instrumentos de financiamento do banco Mundial. Os países poderão usar os que forem adequados para a tarefa em questão, a fim de combinar financiamento catalisador com engajamento técnico na formulação de operações

o seu apoio cruzado) e operações talhadas para os países, em que elas refletem os ambiciosos objetivos de continuar mantendo um desempenho de alta qualidade e uma carteira orientada para resultados, expandindo ao mesmo tempo nosso engajamento para empréstimos em contextos desafiadores, como no caso de países e estados frágeis com menor capacidade institucional.

conhEciMEnto Na área do conhecimento, o banco Mundial continuará sendo um dos principais provedores, disseminadores e adaptadores mundiais de conhecimentos sobre enfoques efetivos à sPl. assim como na década passada, o conhecimento será baseado na geração de evidência sobre desempenho, seguida de conversão do engajamento profundo no nível de país em sistemática partilha global de conhecimentos. a sPl terá de ajudar a fazer face aos déficits de conhecimento de programas existentes, desempenho de programas e partilha de conheci-mentos, usando os enfoques examinados na seção 5. a “âncora” da sPl (como é chamada a unidade normativa global) terá de assumir um papel de liderança na facilitação de uma abordagem coordenada do conhecimento, mas em estreita parceria e mútua aprendizagem com as regiões. a âncora continuará a se desenvolver, fortalecer e disseminar instrumentos de conhecimento que possam ser aplicados em diferentes países — compreendendo avaliações de impacto, ferramentas de modelagem e avaliações de referência para verificar quais programas existem e como desempenham (ver a seção 5). ao passar a prática ao apoio a sistemas de sPl, haverá demanda de novos conhecimentos com relação à forma em que diferentes programas podem trabalhar juntos, de uma forma efetiva, reconhecendo que a maior parte do conhecimento se concentra hoje em programas que trabalham independentemente.

A prática de sPl do banco Mundial dará maior ênfase à disseminação e intercâmbio de conheci-mentos. o intercâmbio de conhecimentos entre diferentes países e quadros de pessoal terá prioridade, fundada especialmente na aprendizagem sul-sul e garantindo o acesso por meio de plataformas de conhecimento, com uso de enfoques baseados na internet. a prática de sPl está empenhada em continuar dando prioridade às trocas de conheci-mentos sul-sul, à partilha de conhecimentos entre profissionais e à promoção de intercâmbio sobre questões de implementação relevantes para a atual e futura agenda de sPl.

A prática vai melhorar também a partilha virtual de conhecimentos. o objetivo é contar com sites claros e acessiveis na internet para cada uma das áreas de prática de sPl, incluindo redes de


As parcerias terão papel central na ajuda aos países para formação de programas e sistemas de sPl eficazes, particularmente para responder a crises futuras. Para ajudar esse esforço nos lics, terá prioridade um apoio mais forte à iniciativa rsr (ver o quadro 5.4). a parceria global será apoiada por meio de um diálogo anual regular com parceiros bilaterais, multilaterais e da sociedade civil. Em consequência desse diálogo, deverão aumentar os enfoques conjuntos nos lics, e esse indicador também será retraçado pela matriz de resultados.

consEquências Para o PEssoal E os orçaMEntosEmbora deva ter continuidade a contratação de especialistas em políticas para trabalhar em sPl dentro e entre diferentes áreas de pensões, mercados de trabalho e redes de segurança, será também necessário pessoal com orientação multidisciplinar e diferentes aptidões, bem como profissionais com experiência em planejamento e gestão de programas de sPl. via de regra, o pessoal de sPl hoje é bem versado na matéria e muito procurado por clientes, por suas áreas básicas de perícia (tais como redes de segurança, pensões ou mercados de trabalho). contudo, ao ser implementada a estratégia, será necessário que eles adquiram nova perícia em três áreas: adotar um enfoque sistêmico ao engajamento; compreender a forma em que as carteiras de programas podem ser mais coordenadas, mediante a partilha de subsistemas administrativos comuns; e harmonização de diferentes tipos de programas entre diferentes mercados de trabalho, assistência social e seguridade social. ademais, para alinhar melhor as aptidões do pessoal com a visão dos subsistemas, será preciso que as equipes de operações e de rede da sPl adquiram maior perícia nos detalhes práticos de seus sistemas, baseando-se na perícia de profissionais experientes.

A sPl continuará a garantir que o pessoal seja bem preparado tanto em competências básicas como em áreas emergentes, tirando partido da agenda global de partilha de conhecimentos. o pessoal continuará tendo acesso aos cursos globais básicos, que são precipuamente destinados a clientes mas ajudarão a treinar o pessoal do setor. terá um enfoque especial o pessoal lotado nas representações, e a sPl vai preparar mais módulos de treinamento on-line, como os já esboçados para os sistemas de redes de segurança social.

Para ser eficaz, a sPl precisará também de assegurar que o pessoal especializado, no qual está incorporado o conhecimento, seja suficientemente móvel para servir a todos os clientes. isso pede duas medidas. Primeiro, assegurar

eficazes. continuará havendo necessidade de empréstimos e doações para investimento setorial, inclusive investimentos em subsistemas administrativos básicos. os empréstimos e doações de cunho normativo, um elemento importante dos empréstimos do banco Mundial para sPl, continuarão também apoiando reformas que venham informar abordagens mais efetivas à sPl e ajudar os países a responder às necessidades de financiamento durante retrações. o novo instrumento de programas por resultados (P4r) é particularmente adequado para a agenda de formação de sistemas, pelo fato de assumir um ponto de vista focalizado em diferentes programas. finalmente, a assistência técnica e o fortalecimento de capacidade continuarão servindo como complementos importantes.

A estratégia pede um enfoque contínuo na qualidade e nos resultados — duas áreas que foram símbolos de qualidade da prática de sPl no último decênio. a qualidade do desenho de projetos e a de sua execução são críticas para garantir impacto operacional. serão retraçados indicadores de qualidade e desempenho da carteira para operações e aaa. fortalecer o foco nos resultados é um aspecto essencial da eficácia operacional. o enfoque das operações de sPl em resultados tem sido geralmente forte na avaliação, mas precisa ser mantido durante toda a operação e depois. a sPl tem estado na liderança no uso de abordagens ao financiamento baseado em resultados nos últimos dez anos, principalmente no contexto de programas de tcr.91 os empréstimos baseados em resultados provavel-mente terão alta demanda por parte dos clientes de sPl nos próximos anos, especialmente por meio de instrumentos inovadores de financiamento como o P4r. a orientação de projetos de sPl para resultados será retraçada utilizando índices do iEg e classifica-ções de desempenho de Mea.

ParcEriasUm elemento central da estratégia é o pedido de maior colaboração entre setores e parceiros globais para ajudar os países a formular enfoques aos riscos que sejam mais harmonizados e responsivos. há especiais desafios e demandas por parcerias em países da aid, dadas as limitações de recursos e a necessidade de harmonização da assistência externa. a estrutura de resultados refletirá a colaboração medindo a percentagem de projetos em países da aid que são cofinanciados com outros parceiros globais. há probabilidade também de que a prática se torne mais intersetorial, firmando-se numa base forte de engajamentos intersetoriais existentes, em face das complementari-dades entre diferentes setores.


que os especialistas globais do banco Mundial em sPl sejam disponibilizados para todos os clientes. isso terá por fundamento o sucesso da Equipe global de Especialistas (gEt) em ssn, que permitiu que os líderes dessa prática no banco Mundial dessem assessoramento chave aos clientes e desenvolvessem produtos de conhecimento global. além disso, o conselho do setor da sPl (recentemente reconhecido pelo iEg como o de melhor desempenho no banco Mundial) continuará a assegurar que o apoio cruzado em alta frequência — para garantir que o quadro de especialistas necessários (quer nas práticas regionais, quer na âncora da sPl) — seja mobilizado de forma eficaz, para certificar que os clientes recebam apoio da melhor qualidade. o apoio cruzado já ocupa 15% do tempo do pessoal — bem acima da média de 3% do banco Mundial — e esse nível será mantido e rastreado como indicador de desempenho. segundo,

Para que os indivíduos e sociedades prosperem no século XXI, é essencial que haja maior resiliência, equidade e oportunidade. Esta estratégia estabelece um roteiro para a ajuda do Banco Mundial aos países clientes, para que invistam em seu povo mediante sistemas eficazes de SPL que reduzam a fragmentação, fomentem a responsividade, assegurem a inclusão e promovam a produtividade para todos. O caminho a seguir será desafiador, mas esse é um desafio que os países do mundo precisam enfrentar. Com esta estratégia, o Banco Mundial visa demarcar uma rota que faça dele um parceiro ainda mais eficaz nesse empreendimento.

a prática de sPl assegurará que membros do quadro de especialistas sirvam também como mentores técnicos e operacionais do pessoal mais novo e dos que têm menos experiência em áreas relevantes.

Embora não seja pedido orçamento interno adicional do banco Mundial para implementação da estratégia, um catalisador central da implemen-tação de um aspecto-chave da estratégia seria o fundo fiduciário geral da RsR, apoiando a formação de sistemas (especialmente em países de baixa renda) e a partilha global de conheci-mentos em sPl, especialmente sul-sul. Esses recursos financeiros não são necessários para operações do banco Mundial, mas são críticos para que os países atinjam seus objetivos de sPl, e especialmente os países da aid, onde é mais limitado o espaço fiscal.


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Notas

1. as transferências da Etiópia por intermédio do Programa de redes de segurança Produtivas (PsnP) ajudaram também a fomentar o plantio de árvores e contribuíram assim para a sustentabilidade ambiental. (andersson, Mekonnen e stage 2009). na república dominicana, “o impacto do Programa na renda foi estatisticamente significativo somente para os jovens do sexo masculino e as mulheres adultas”. (aedo e nuñez 2001)

2. growth commission 2008. ver também provas de que a proteção social facilita a transição na Europa oriental, onde há indicações de que os gastos em benefícios de bem-estar social facilitaram a reestruturação face à queda dos salários reais. ver boeri e terrell 2002 e garibaldi e brixiova 1998.

3. a estratégia do banco Mundial parte da sua primeira estratégia de proteção social e trabalho (banco Mundial 2001) e numa década de engajamento operativo e analítico bem sucedido. Mantém os objetivos fundamentais de desenvolvimento da primeira estratégia – maior segurança, maior equidade e bons empregos – e constrói a partir da experiência e das provas para reformular esses objetivos num contexto operativo mais explícito, coerente com os novos contextos e prioridades mundiais, que refletem a prática global de proteção social e trabalho do banco Mundial.

4. Esta definição corresponde à da estratégia original de proteção social e trabalho (banco Mundial 2001), segundo a qual proteção social consiste em intervenções públicas para (i) assistir indivíduos, famílias e comunidades numa melhor gestão de riscos e (ii) dar apoio aos criticamente pobres. os três objetivos de resiliência, equidade e oportunidade equivalem ao que é mais amplamente conhecido entre profissionais de proteção social e trabalho como a estrutura “3P”: prevenção, proteção e promoção; ver banco Mundial 2011a, nota conceptual sobre esta estratégia, e deveraux e sabates-Wheeler 2004.

5. ver a definição de equidade no 2006 World Development Report (banco Mundial 2006).

6. alderman e Yemstov, 2012

7. banco Mundial 2011b.

8. alatas et al. 2010.

9. Para a colômbia, attanasio e outros 2008 mostram que o programa melhorou a renda e o emprego para homens e especialmente para mulheres. ver também aedo e nuñez 2001 para a república dominicana.

10. ver, por exemplo, banco Mundial 2010.

11. o banco Mundial lida com questões de trabalho infantil no projeto compreendendo o trabalho infantil em conjunto com a oit e o unicEf. ver http://www.ucw-project.org/. Encontram-se mais detalhes sobre intervenções de proteção social e trabalho no capítulo 4 desta estratégia.

12. o banco Mundial está desenvolvendo um processo de atualização e consolidação das políticas de salvaguarda sociais e ambientais, e a questão de como ele pode considerar padrões de trabalho dentro das políticas de salvaguarda faz parte das audiências e consultas atuais em torno desse processo.

13. Para uma visão animadora de como o novo enfoque tem salvo vidas na Etiópia, ver o documentário One Campaign, de Mohamed amin, no site http://www.youtube.com/watch?v=iri9Y4a5Yfi.

14. “no orçamento” significa que a verba faz parte do processo orçamentário nacional e inclui tanto recursos do governo como os de parceiros no desenvolvimento.

15. Essas transferências, por intermédio do Programa de redes de segurança Produtivas (PrsP), ajudaram também a fomentar o plantio de árvores, e isso contribuiu para a sustentabilidade ambiental. anderson, Mekonnen e stage 2009.

16. “o programa tcd, na turquia, elevou em 10,7 pontos percentuais a matrícula escolar de meninas. nas áreas rurais, o programa aumentou em 16,7 pontos percentuais a matrícula dos beneficiários, especialmente para meninos (22,8 pontos percentuais) em comparação com não-beneficiários”, segundo ahmed e outros.

17. “o impacto do Programa no rendimento foi estatisticamente significante para jovens de ambos os sexos. o resultado não foi sensível ao número de vizinhos mais próximos. ademais, o impacto estimado do Programa na geração de empregos foi estatisticamente significante somente para jovens do sexo feminino. neste caso também o resultado não foi sensível ao número de vizinhos mais próximos. finalmente, as estimativas de impacto sobre renda e emprego, para o grupo com resultados estatisticamente significantes, não foram sensíveis às diferentes fontes de informação usadas para estimar os índices de propensão”, segundo aedo e nuñez 2001.


18. Esta definição corresponde à da estratégia de proteção social e trabalho original (banco Mundial 2001), segundo a qual proteção social consiste em intervenções públicas (i) para ajudar pessoas, famílias e comunidades numa gestão melhor do risco, e (ii) para dar apoio aos criticamente pobres. as três metas de resiliência, equidade e oportunidade equivalem ao que se conhece mais amplamente entre os profissionais de proteção social e trabalho como a estrutura “3P”: prevenção, proteção e promoção; ver em banco Mundial 2011a a nota conceptual sobre esta estratégia, e deveraux e sabates-Wheeler 2004.

19. ver a definição de equidade no Relatório do Desenvolvimento Mundial de 2006 (banco Mundial 2006).

20. os princípios de equidade, de proteção contra privações e oferecimento de igualdade de oportunidades, estão articulados no 2006 World development report: Equity and development.

21. Esta é uma tradução operativa da Estrutura “social risk Management”, que formou a base intelectual da primeira estratégia de proteção social e trabalho (ver holzmann e jorgensen 2000). a estrutura da prevenção-proteção-promoção foi também usada pela oit: “Existem (em seguridade social) três amplas categorias: medidas promocionais, que buscam melhorar dotações, modificar direitos, renda real e consumo social; medidas preventivas que procuram de maneira mais direta evitar a privação em formas específicas; e medidas protetoras (ou de redes de segurança) que são ainda mais específicas em seu objetivo de garantir alívio da privação (como em guhan 1994). na bibliografia acadêmica, ver sabates-Wheeler e devereux 2008). a estrutura 3P foi também adaptada por diversas instituições e países, como, por exemplo, a união africana.

22. ver aldeman e Yemtsov 2012. documento de antecedentes para esta estratégia.

23. growth commission (2008): “the growth report: strategies for sustained growth and inclusive development”, disponível em www.growthreport.org. ver também provas de que a proteção social facilita a transição na Europa oriental, onde há indicações de que os gastos em benefícios de bem-estar social facilitaram a reestruturação face à queda dos salários reais. ver tito boeri e Katherine terrell (2002). “institutional determinants of labor reallocation in transition”. Journal of Economic Perspectives 16 (1,Winter): 51–76 e Pietro garibaldi e zuzana brixiova (1998). “labor Market institutions and unemployment dynamics in transition Economies”. IMF Staff Papers 45(2): 269–308. Washington, dc: fMi.

24. Ibid.

25. sobre a sPf-i, ver o quadro 2.1 e oit 2011a, oit 2005, ocdE 2009, cE 2010 discute vínculos com o crescimento favorável aos pobres; Yemstov et al. 2012 avalia o papel produtivo da proteção social, incluindo uma revisão dos impactos nos níveis micro, meso e macro.

26. ver banco Mundial (2011e): “World development report 2013: jobs—outline” 25 de outubro de 2011, banco Mundial, Washington dc.

27. banco Mundial 2001b.

28. salvo indicação em contrário, todas as importâncias em dólares são na moeda dos Estados unidos.

29. honorati et al. 2002. documento de antecedentes para esta estratégia.

30. ibid.

31. lessons from World bank group responses to past financial crises (2008), Evaluation brief n.6 iEg, Wbg.

32. iEg classificação de avaliações, do business Warehouse.

33. ver iEg. 2011a. Executive summary, página x.

34. honorati et al., 2012. documento de antecedentes para esta estratégia.

35. ver iEg, 2008.

36. ver iEg. 2011a e iEg 2011b.

37. results readiness (2010) mostra que 50% dos projetos de sPl têm um componente de iE. Esta é a mais alta percentagem no banco Mundial.

38. a estrutura da gestão do risco social identifica uma sPl orientada para (i) ajudar indivíduos, famílias e comuni-dades a gerir melhor o risco; e (ii) proporcionar apoio aos criticamente pobres (holtzmann e jorgensen, 2000).

39. iPcc 2011.

40. Mitchell e van aalst 2011.

41. ver, por exemplo, os dados no centro de Pesquisas sobre Epidemiologia de catástrofes (www.cred.be) e a tabela 1 em hale, razin e tong 2008.


42. “new World, new World bank group: (i) Post-crisis directions”, apresetado ao comitê de desenvolvimento em 20 de abril de 2010.

43. ver, por exemplo, fact sheet. The UN Social Protection Floor Initiative. july 2010-08-11 disponível em http://www.ilo.org.

44. Programas inovadores que não os de proteção social incluem programas de seguros de base meteorológica, que protegem os agricultores (Índia) ou acionam desembolsos antecipados e efetivos de recursos a governos e comunidades locais (Etiópia).

45. a conferência internacional do trabalho de 2011 exortou diversos países a adotar uma estratégia bidirecional para ampliar a cobertura da proteção social e formar sistemas coordenados e abrangentes de proteção social, implementando pisos de proteção social como primeira prioridade dentro de tais estratégias.

46. Esta seção baseia-se em robalino, Walker e rawlings 2012. documento de antecedentes para esta estratégia.

47. ver uma estimulante análise de como a nova abordagem da Etiópia tem salvo vidas no vídeo One Campaign, documentário de Mohamed amin, em http://www.youtube.com/watch?v=iri9Y4a5Yfi.

48. dados de pesquisas em domicílios, sP atlas.

49. banco Mundial 2011a.

50. banco Mundial 2011a.

51. bruni et a. 2010.

52. strauss e thomas 2008.

53. goldstein 1999.

54. segundo o banco de dados sobre aposentadorias do banco Mundial, cobrindo 78 lics, havia cerca de 100 milhões de contribuintes, de uma força força de trabalho de quase 900 milhões, ou cerca de 11%.

55. ver chawla, betcherman e banerji 2007.

56. chen e ravallion 2010.

57. ver iEg 2011.

58. ver Marzo e Mori. 2012. documento de antecedentes para esta estratégia.

59. ver, por exemplo, hackman 2008.

60. friedman e sturdy em alderman et al. 2011

61. baird, friedman e schady 2010.

62. giles e satriawan 2010.

63. Waters e Pradhan 2003.

64. ver banco Mundial (2010b).

65. ver almeida, bernstein e robalino (a sair).

66. a estratégia do banco Mundial funda-se na sua primeira estratégia de proteção social e trabalho (banco Mundial 2001) e numa década de bem sucedido engajamento operativo e analítico. Mantém os objetivos fundamentais de desenvolvimento da primeira estratégia — maior segurança, maior equidade e bons empregos — e constrói a partir da experiência e de provas para reformular esses objetivos num contexto operacional mais explícito, coerente com os novos contextos e prioridades mundiais, que refletem a prática global de proteção social e trabalho do banco Mundial.

67. Para mais informações, ver almeida et al. 2012. documento de antecedentes para esta estratégia.

68. Estas conclusões e recomendações são mais plenamente desenvolvidas na Estratégia de Proteção social da áfrica (World bank 2012) e no documento de antecedfentes “social Protection in low-income countries (lics) and fragile situations: challenges and future directions”, de andrews et al, 2012

69. ver em alatas et al. uma interessante avaliação experimental de diferentes tipos de direcionamento na indonésia, que mostrou que o direcionamento baseado na comunidade deu piores resultados do que o PMt na identificação dos pobres em função da renda, mas produziu maior satisfação. os autores explicam isso inferindo que a concepção de pobreza na comunidade era diferente da baseada exclusivamente no consumo per capita.

70. a edição de the Economist de 14 de janeiro de 2012 tem dois artigo sobre o sistema de identidade biométrica da Índia.


71. desenvolvido por andrew Mason, com base em haddad, hoddinott e alderman 1997; banco Mundial 2001a; james, cox-Edwards e Wong 2008.

72. ver, por exemplo, duflo 2003; e baird, Mcintosh e ozler, 2010.

73. ver grosh et al 2008.

74. ver fao, 2010.

75. as pesquisas mostram também que reduções significativas nos regulamentos podem aumentar o número de empresas e gerar empregos (ver bruhn 2011 e Klapper e love 2010). Perduram importantes questões no tocante à forma em que diferentes regulamentos e intervenções normativas afetam a competição (por exemplo, conselhos sobre competição, leis antitruste) e, em última análise, os empregos. (hallward-drieimier e Pritchett 2010).

76. os programas Jovenes dão forte ênfase ao treinamento em aptidões determinadas pela demanda, garantido por contratos ex ante com o setor privado, para proporcionar estágios a seus graduados. os salários durante o estágio são financiados pelo programa.

77. o programa, que não é especificamente orientado para populações sem privilégios, proporciona aos beneficiarios um estipêndio equivalente ao salário mínimo, enquanto empresas do setor privado proporcionam o treinamento e o estágio (por um mínimo de 3 meses) e cobrem o custo do treinamento. Mais importante ainda é que, para participar do programa, as empresas privadas devem concordar em reter pelo menos 70% dos treinandos por um ano (ibarraran e rosas, 2009).

78. Para uma análise detalhada dos programas e uma discussão mais aprofundada dos vários problemas, ver almeida et al. 2012, documento de antecedentes para esta estratégia. Encontra-se uma discussão recente sobre como são usados subsídios salariais na tunísia em robalino et al. 2011.

79. alguns desses programas, assim como outros (como a partilha de emprego) têm sido usados também para proteger os empregos durante uma recessão. seu uso, porém, é mais controverso. intervenções mais eficazes para ajudar temporariamente empresas em dificuldade podem abranger crédito e acesso a ofertas públicas de dinheiro.

80. ver a estrutura stEP apresentada em banco Mundial, 2011b.

81. o conteúdo deste quadro foi desenvolvido por hideki Mori.

82. o apoio para monitoramento deve ficar confinado a contrapartes dos clientes diretamente responsáveis pela sPl. como se assinalou no relatório do iEg de 2011, sobre redes de segurança social, há também necessidade de apoio para fortalecer a capacidade estatística central, a fim de coligir dados anuais harmonizados sobre despesas e cobertura de programas de sPl, bem como monitorar a pobreza e os padrões de vida, especialmente a mais longo prazo e nos lics e estados frágeis.

83. ver basset et al. 2012.

84. “Para o orçamento” refere-se a financiamento que faz parte do processo orçamentário nacional e inclui recursos tanto do governo como os de diferentes parceiros no desenvolvimento.

85. Por exemplo, o Programa de financiamento e seguro contra o risco de catástrofe (drfi), da rede de desenvolvimento financeiro e do setor Privado, do banco Mundial, trabalha com os países para aumentar sua capacidade de resposta financeira pós-catástrofe e reduzir o ônus econômico e fiscal dos desastres naturais. o Programa drfi funda-se num enfoque em quatro pilares para aumentar a resiliência financeira dos países em face de catástrofes naturais, inclusive o financiamento soberano do risco de catástrofe, o seguro de propriedade contra o risco de catástrofe, o seguro agrícola e o microsseguro contra catástrofes.

86. ifPri/csa 2009.

87. informações detalhadas sobre a parceria e seus produtos e atividades encontram-se em www.gpye.org.

88. a conferência foi lançada em meados de 2011 e continuará, ao vivo, em janeiro de 2012. o objetivo é catalisar um enfoque multissetorial (hdn, PrEM, fPd) à agenda de empregos. faz-se isso por meio de parcerias que reúnem formuladores de políticas, pesquisadores, o setor privado, sindicatos e a comunidade do desenvolvimento, para compartilhar lições aprendidas e boas práticas, bem como para criar novas maneiras de atacar o desafio de ampliar as oportunidades de emprego. são seus parceiros o iza, a lacEa, o irdc, McKinsey, o fedesarrollo, a aErc e outros.

89. financiado pela alemanha, áustria, coreia, noruega e suíça.

90. os indicadores do primeiro e do segundo planos são monitorizados por lics e Mics, bem como por gênero, quando há dados disponíveis.

91. ver rawlings et al. 2011 e honorati et al. 2011.


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