RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DIANTE DO DANO...
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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ THIAGO ALVES DE CAMARGO RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO DIANTE DO DANO AMBIENTAL CURITIBA 2012
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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
THIAGO ALVES DE CAMARGO
RESPONSABILIDADE CIVIL
DO ESTADO DIANTE DO DANO AMBIENTAL
CURITIBA
2012
RESPONSABILIDADE CIVIL
DO ESTADO DIANTE DO DANO AMBIENTAL
CURITIBA
2012
THIAGO ALVES DE CAMARGO
RESPONSABILIDADE CIVIL
DO ESTADO DIANTE DO DANO AMBIENTAL
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Orientador: Professor Doutor Vitório sorotiuk.
CURITIBA
2012
TERMO DE APROVAÇÃO
THIAGO ALVES DE CAMARGO
RESPONABILIDADE CIVIL
DO ESTADO DIANTE DO DANO AMBIENTAL
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do grau de Bacharel em Direito no curso de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, de de 2012.
________________________________________________
Curso de Bacharelado em Direito Universidade Tuiuti do Paraná
Orientador:
Prof. Dr. Vitório Sorotiuk. UTP – Faculdade de Ciências Jurídicas
Prof._______________________________ UTP – Faculdade de Ciências Jurídicas
Prof._______________________________ UTP – Faculdade de Ciências Jurídicas
Dedico este Trabalho de Conclusão de Curso a
minha esposa Fabiana, companheira de todos os
momentos, e a meus filhos, Raíza e Caio, por terem
tido paciência durante estes 5 anos que passei
ausente de suas vidas, em vários momentos, em
decorrência de longas horas de estudo.
Agradeço a Deus por ter estado comigo nesta
caminhada, porquanto sem ele nada teria
conseguido.
“Há momentos difíceis na vida. Grandes ou pequenas, as dificuldades Podem ser decisivas. Somente a firme determinação De enfrentar as adversidades Leva o indivíduo a vencê-las verdadeiramente Nessas horas cruciais,
Jamais hesite o mínimo”.
Daisaku Ikeda
.
RESUMO
Este trabalho expõe as formas em que o Estado poderá ser responsabilizado diante de um dano ao meio ambiente. Utilizando-se da legislação atual, jurisprudência, bem como de diversas obras doutrinárias, a fim de demonstrar quando e de qual forma o Poder Público será responsabilizado perante a degradação do meio ambiente. Através das indicações doutrinárias, jurisprudenciais e legislação específica, percebe-se o importante papel do Estado diante do dever da tutela ambiental, devendo o mesmo ser responsabilizado objetivamente quando for o poluidor direto do dano causado e, contrariamente, responderá subjetivamente quando for o poluidor indireto, ou seja, quando o dano decorrer de atividade exercida por um particular, o qual se decorreu devido à falha ou omissão de um serviço estatal. Ressaltando que, neste último caso, segundo alguns doutrinadores, deve-se pleitear primeiramente do particular, poluidor direto, a reparação, porquanto é quem se beneficia da atividade de risco, no entanto, caso isso não seja possível, o Poder Público deverá requerer regressivamente o direito ao causador do prejuízo.
Palavras chaves: responsabilidade, Estado, meio ambiente.
ABSTRACT
This paper outlines the ways in which the State may be liable for damage on the environment. Using current legislation, case law, as well as several doctrinal works, to show when and in what form the Government will be liable to the degradation of the environment. Through the indications doctrinal and jurisprudential specific legislation, one realizes the important role of the state before the duty of environmental protection, which must be held responsible objectively when the polluter direct damage and, conversely, respond subjectively when the polluter indirect, ie when the damage during the activity performed by an individual, which is held due to the failure or omission to state a service. Emphasizing that in the latter case, according to some scholars, one must first plead the particular polluter direct, because he is who benefits from risk activity, however, if this is not possible, the Government should request the right to regressively causing injury. Key words: responsibility, state, environment.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 11
2 MEIO AMBIENTE ................................... ............................................................... 13
2.1 CONCEITO.......................................................................................................................13 2.2 MEIO AMBIENTE - DIREITO DE 3ª GERAÇÃO ................................................. 13
2.3 MEIO AMBIENTE - BEM DIFUSO ...................................................................... 14
3 PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL ............................................................... 15
3.1 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO ............................................................................. 15
3.2 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO ............................................................................ 15
3.3 PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE ............................................................... 16
3.4 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR..............................................................17
3.5 PRINCÍPIO DO LIMITE........................................................................................18
4 DANO AMBIENTAL .................................. ............................................................. 19
4.1 DANO...................................................................................................................19
4.2 NEXO DE CAUSALIDADE...................................................................................20
5 PODER DE POLÍCIA ................................ ............................................................. 21
5.1 O PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL..................................................................21
5.1.1 Avaliação de impactos ambientais....................................................................22
5.1.2 Estudo de impacto ambiental (EIA)...................................................................23
5.1.3 Relatório de impacto ambiental (RIMA).............................................................24
5.1.4 Licenciamento ambiental...................................................................................25
6 RESPONSABILIDADE ................................ .......................................................... 27
6.1 ESPÉCIES DE RESPONSABILIDADE................................................................27
6.1.1 Responsabilidade Administrativa .....................................................................27
6.1.2 Responsabilidade Penal...................................................................................27
6.1.3 Responsabilidade Civil.....................................................................................28
6.2 TEORIAS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ......................................................29
6.2.1 Teoria da responsabilidade subjetiva..............................................................29
6.2.2 Teoria da responsabilidade objetiva ...............................................................29
6.2.3 Teoria do risco integral.................... ...............................................................30
6.2.4 Teoria da culpa administrativa........ ................................................................30
7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO DIANTE DO DANO AMBIEN TAL............32
7.1 IMPORTÂNCIA DO ESTADO NA TUTELA DO MEIO AMBIENTE....................32
7.2 EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO BRASIL...................33
7.3 RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANO AMBIENTAL.........................33
7.3.1 Responsabilidade do Estado diante de um dano ambiental causado por um de
seus agentes..... ........................................................................................................33
7.3.2 Responsabilidade ambiental do Estado por omissão.......................................37
8 CONCLUSÃO........................................ .................................................................42
REFERÊNCIAS..........................................................................................................43
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1 INTRODUÇÃO
Este trabalho tem por objetivo esclarecer a responsabilidade do estado
diante do dano ambiental, abordando as hipóteses de responsabilidade que este
pode concorrer. O trabalho segue uma sequência lógica a fim de explicar os
conceitos e institutos ligados à prevenção e repreensão do dano ambiental.
Assim, será necessária a abordagem do conceito de meio ambiente, dos
princípios que norteiam este ramo do direito, bem como demosntrar as ferramentas
que o Estado possui para prevenir ou repreender os danos ambientais. Para depois,
chegarmos ao foco principal, o qual é a reponsabilidade civil do estado perante o
dano ambiental.
Apesar de a proteção do meio ambiente ser dever de todos, é o Estado
quem detém a maior possibilidade de garantir tal tutela, tendo em vista que possue
diversas ferramentas para isto.
Com isso, ressalta-se a importância do Poder Público na proteção ambiental,
porquanto é quem possui os principais meios para a tutela do meio ambiente,
portanto, verifica-se uma maior responsabilidade do Estado diante deste dever.
Para que esta tutela se efetive, faz necessário que o Estado detenha
ferramentas que possibilitem esta proteção. Estas se configuram através de normas
impostas pelo ente estatal e, em consequência, em um poder que possibilite a
fiscalização do cumprimento destas normas, assim, configura-se não só um dever,
mas um poder-dever do Estado diante de tal proteção.
Todavia, como vivemos em um Estado Democrático de Direito, o Estado
deve submeter-se as suas próprias leis. Portanto, quando o poder Público exercer
servicos públicos, através de seus entes, autarquias, fundações, bem como através
de pessoas jurídicas de direito privado, as quais foram delegadas a praticar serviço
público, e em decorrência destes serviços ocorrerem danos ambientais, o Poder
Público será responsabilizado.
O Estado também será responsabilizado quando não exercer ou exercendo
de forma deficiente o seu poder-dever, e, em consequência desta falta ou deficiência
do serviço, venha ocorrer um dano ambiental. Nesta hipótese, o Estado será o
causador indireto do dano ambiental.
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Agora, de que forma o Estado responderá diante de um dano ambiental,
será responsabilizado subjetivamente ou objetivamente?
Para respondermos a esta pergunta deveremos percorrer um caminho
longo, deste o conceito de meio ambiente, passando pelos princípios ligados à
responsabilidade civil e teorias que as circundam, explanar sobre os poderes-
deveres do Estado, para então, termos fundamentos para encontrarmos a resposta
desta pergunta.
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2 MEIO AMBIENTE
2.1 CONCEITO
A expressão meio ambiente foi consagrada e incorporada á Constituição
Federal bem como nas legislações que dizem respeito ao direito ambiental. Todavia
as plavras meio e ambiente são sinônimas, mas como dito anteriormente, foi
adotada pela Carta constitucional.
O conceito de meio ambiente é amplo não se resume apenas em um objeto,
mas sim como uma interação de conjuntos de elementos que o formam, sejam eles
naturais, artificiais e culturais. Sem dúvida, o meio ambiente engloba o homem e a
natureza juntamente com os elementos que a compõe. Assim, prevê o conceito
legal, definindo como conjuntos de elementos naturais que permite, abriga e rege a
vida em todas suas formas. Em consequência desta influência geral, se houver
algum dano ao meio ambiente, serão afetados todos os seres vivos existentes no
planeta.
Segundo José Afonso da Silva, o meio ambiente é definido como:
[...] a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A interação busca assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais. (DA SILVA, 2005, p. 20)
O artigo 3º, da lei 6938/81 define o meio ambiente como: “o conjunto de
condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
2.2 MEIO AMBIENTE – DIREITO DE TERCEIRA GERAÇÃO
Paulo Bonavides nos ensina que tais direitos não têm destinação à proteção
de interesses individuais, mas sim tem como destinatário o gênero humano, bem
como guarda como características preponderantes o teor humanístico e a
universalidade. (BONAVIDES, 2008, p. 569)
Assim, baseado no conceito de meio ambiente, supracitado, verifica-se que
o direito ao meio ambiente está incluso como direito de 3ª geração, pois detém como
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principal característica a titularidade da coletividade, pois é um direito que tem como
objeto imediato a proteção ao meio ambiente e como objeto mediato a melhor
qualidade de vida da coletividade.
2.3 MEIO AMBIENTE – BEM DIFUSO
O meio ambiente é caracterizado como bem difuso, porquanto é destinado à
coletividade, não pertence ao Estado ou ao um indivíduo, mas sim a todos, trata-se
de um bem de uso comum do povo, como previsto no art. 2251 da Constituição
Federal.
Trennepohl caracteriza o meio ambiente como bem difuso desta maneira:
[...] é considerado um bem difuso, pertencente a toda coletividade. Os interesses ou direitos difusos são transindividuais, indivisíveis, e a titularidade é exercida por pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato, conforme disposto no art. 81 do Código de Defesa do Consumidor(lei n. 8078/90). Os direitos coletivos também são transindividuais, de natureza indivisível, mas a titularidade é de um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica. (TRENNEPOHL, 2010, P. 31)
1 Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações
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3 PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
3.1 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO
Como nos ensina Terence, é aquele princípio que se constata, de forma
prévia, um grau de periculosidade ao meio ambiente, se tal dano continuar a
acontecer, haverá dificuldade ou impossibilidade de sua reparação. Verifica-se que a
razão maior deste princípio é a cessação das atividades, as quais estão causando
danos ao meio ambiente, e se continuarem a ser exercidas, causarão danos
irreparáveis, com isso, evita-se o alastramento de atividade sabidamente danosa.
O princípio da prevenção caracteriza-se por atuar na situação em que o risco
é concreto, onde se verifica que a atividade que esta sendo exercida, já esta
causando algum dano ao meio ambiente e se nada for feito, a tendência é o
agravamento de tal situação. O princípo da precaução tem como finalidade impedir
que este agravemento não aconteça. Neste caso, já existem elementos que
demonstrem o dano efetivo, se houver inércia do Estado e/ou da sociedade, o
princípio da prevenção não estará sendo utilizado, pois seu sentido é o de inibir as
atividades concretamente danosas. (TRENNEPOHL, 2010, p. 51 e 52)
Nas palavras de Paulo Affonso Leme Machado:
A prevenção não é estática, e, assim tem-se que atualizar e fazer reavaliações, para poder influenciar a formulação das novas políticas ambientais, das ações dos empreendedores e das atividades da administração Pública, dos legisladores e do judiciário. (MACHADO, 2009, p. 92)
3.2 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
Tanto o princípio da prevenção como o princípio da precaução têm como
finalidade evitar uma atividade danosa para o meio ambiente. No entanto, como
visto acima, no princípio da prevenção, a atividade já aconteceu, o intuito é impedir
que ela continue. No caso do princípio da precaução, a atividade ainda não ocorreu
de forma efetiva, mas mesmo que ela ainda não tenha ocorrido, verifica-se, se vier a
acontecer, que a mesma causará danos ao meio ambiente, assim, exige-se do
Estado e da coletividade o impedimento da atividade danosa. Ou seja, aqui, o perigo
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ainda é abstrato, a situação é de um perigo em potencial, na qual existem evidências
que fazem crer um dano potencial.
O princípio da precaução impede que medidas protetivas sejam prorrogadas
em razão da dúvida que paira em determinada atividade danosa.
Conforme o entendimento de Terence, a precaução será efetiva através do
programo de políticas públicas, porquanto os procedimentos administrativos do
Poder Público, através de seu poder discricionário, estabelecem a melhor forma de
intervenção nas decisões que se adaptem ao almejado desenvolvimento
sustentável.
Ainda no entendimento do renomado doutrinador, por intermédio das formas
de gestão ambiental, os sujeitos públicos podem desenvolver condutas ambientais
tendentes a não transformar o risco em dano, até mesmo afastar o risco.
(TRENNEPOHL, 2010, p. 51, 52 e 53)
3.3 PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE
Segundo Terence, todos têm o direito de viver em um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, segundo o art 225, da CF. Deve o Estado e a
coletividade corroborar para que tenham sempre um meio ambiente sadio, no
entanto, existem situções, nas quais em atividades cotidianas, estas favoreçam a
lesividade ao meio ambiente. Os causadores destas condutas não podem ficar
impunes, devem ser responsabilizados pelos danos causados. Em decorrência
destas situações, o art. 225, § 3º, prevê que as condutas lesivas ocasinonarão aos
infratores, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, sanções penais, administrativas,
bem como a obrigação de reparar os danos causados. Seja ele responsável direto
ou indireto deverá reparar o prejuízo causado. Dentre os responsáveis pode figurar o
Estado, o qual também tem o dever de contribuir para um meio ambiente sadio.
Na visão do renomado doutrinador, a doutrina exige que haja três hipóteses
para que exista o dano ambiental, possibilitando o dever ao seu causador de
indenizar o seu prejuízo, são elas: a periodicidade, anormalidade e a gravidade do
prejuízo.
A peridiocidade é o lapso temporal sufuciente pelo qual se possibilite o dano
ambiental, não sendo suficiente apenas um ardor momentâneo.
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A anormalidade caracteriza-se pela modificação inicial de suas
características de modo que percam, parcial ou totalmente, sua propriedade de uso.
E por último, a gravidade consiste em ultrapassar aquele limite máximo de
absorção de agressões que possuem os elementos naturais.
Qualquer pessoa pode ser responsabilizada pelo dano ambiental, mesmo
que a atividade que adveio o dano seja lícita, o indivíduo que a provocou será
responsável e deverá repará-lo. Lembrabdo que, a responsabilidade perante danos
ambientais, é de natureza objetiva, assunto que trataremos mais adiante.
(TRENNEPOHL, 2010, p. 55 e 56)
Ensina-nos Bessa Antunes:
Qualquer violação do Direito implica a sanção do responsável pela quebra da ordem jurídica. A lei Fundamental Brasileira estabelece, no § 3º do artigo 225, a responsabilidade por danos ao meio ambiente, embora não defina o caráter subjetivo ou objetivo dela. Esta questão restou delegada para a legislação ordinária que a definiu como objetiva. Um pouco que julgo mereça ser ressaltado é o fato de que a responsabilidade, no sistema jurídico brasileiro, decorre de lei, contrato ou ato ilícito. A responsabilidade ambiental se divide em: civil, administrativa e penal. (BESSA ANTUNES, 2009, p. 49)
3.4 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
Segundo Terence, é um princípio que busca compensar a degradação, ou
seja, impor ao poluidor a obrigação de recuperar e indenizar o dano.
O fundamento de tal princípio é o de que a coletividade não pode sofrer ônus
em decorrência de atividade econômica de um indivíduo, o particular deve suportar
os resquícios de sua produção e quando houver dano ao meio ambiente em
decorrência de sua atividade, deve ele arcar com tais prejuízos, a fim de reparar o
prejuízo causado sem repassar tal obrigação para a coletividade. A responsabilidade
deve ficar com aquele que auferiu lucros com a exploração da natureza.
Ao mesmo tempo em que o princípio do poluidor-pagador impede riscos,
pois exige uma maior atenção do particular, caso contrário será responsabilizado por
seus atos, impede que a coletividade responsabilize-se pelo custo da reparação
ambiental. (TRENNEPOHL, 2009, p. 57 e 58)
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3.5 PRINCÍPIO DO LIMITE
Segundo Terence o estado deve definir padrões de qualidade ambiental, os
quais devem ser obdecidos pelos cidadãos.
Deve o Estado adotar soluções que permita o desenvolvimento econômico
sem comprometer a proteção do meio ambiente. Usando do seu poder regulamentar
e de polícia, faz necessário impor limites, controlar as pessoas, bens e atividades,
nos limites previstos pela administração, visando à preservação do meio ambiente.
Com isso, a administração plública deve estabelecer parâmetros a serem
seguidos, limites, que permitam a preservação dos recursos naturais, através de
normas que estabeleçam padrões de qualidade ambiental que se concretizam em
limites de emissões de partículas, de limites aceitáveis de presença de determindos
produtos na água, enfim, impor limitações em tudo àquilo que possa implicar
prejuízo aos recursos ambientais e á saúde humana.
Além de normas que limitam o uso do meio ambiente, é necessário que o
Estado fiscalize se as mesmas estão sendo cumpridas, pois se não fosse assim, de
nada adiantaria tais limites, assim, deve o estado usar do seu poder de polícia a fim
de efetivar o previsto nas normas limitadoras. (TRENNEPOHL, 2009, p. 59 e 60)
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4. DANO AMBIENTAL
4.1 DANO
Paulo de Bessa conceitua dano como:
O dano é o prejuízo causado a alguém por um terceiro que se vê obrigado ao ressarcimento. É juridicamente irrelevante o prejuízo que tenho por origem um ato ou uma omissão imputável ao próprio prejudicado. A ação ou omissão de um terceiro é essencial. Decorre dai que o dano implica alteração de uma situação jurídica, material ou moral, cuja titularidade não possa ser atribuída áquele que, voluntária ou involuntariamente, tenha dado origem à mencionada alteração. Desnecessário dizer que, no conceito, somente se incluem as alterações negativas, pois não há dano se as foram alteradas para melhor. ( BESSA ANTUNES, 2009, P. 247)
Segundo venosa, o dano causado ao meio ambiente configura-se em abuso
de direito. Devem, em princípio, ser considerada abusiva as condutas que
extrapolarem os limites previstos pelo direito, levando assim, prejuízos à natureza e
à qualidade de vida das pessoas. (VENOSA, 2010, p.239)
O dano ambiental deriva de qualquer atividade, lícita ou ilícita, a qual
implique lesão ao meio ambiente, seja ela causada por condutas de pessoa física ou
jurídica de direito público ou privado.
Não há importância se a conduta que causou o dano advém de atividade
ilícita, porquanto tanto esta como a lícita estão sujeitas à reparação.
Com relação ao sujeito que causou o dano, este pode ter sido causado por
uma pessoa física ou Jurídica de direito privado ou público, pois se lembre, vivemos
em um estado democrático de direito, no qual o estado submete-se às próprias leis.
Esta explanação sobre o dano, harmoniza-se com o previsto no art. 225, §
3º, da CF, o qual define que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Salienta-se que por trás de um dano haverá sempre uma responsabilidade,
porquanto não existe responsabilidade sem dano, então, existindo um dano advirá
uma responsabilidade. Todavia, para que seja imputada uma responsabilidade, é
necessário que exista um nexo de causalidade, assunto que será explanado a
seguir.
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4.2 NEXO DE CAUSALIDADE
Paulo Affonso Leme Machado explica:
Além da existência do prejuízo, é necessário estabelecer-se a ligação entre a sua ocorrência e a fonte poluidora. Quando é somente um foco emissor não existe nenhuma dificuldade jurídica. Quando houver pluralidade de autores do dano ecológico, estabelecer-se o liame causal pode resultar mais difícil, mas não é tarefa impossível. (MACHADO, 2009, p. 238)
Venosa ensina que o nexo de causalidade é o liame que liga a conduta do
agente ao dano. É através da relação causa e efeito, resultado, que se verifica o
verdadeiro responsável pelo prejuízo. Caso não exista o nexo causal entre a
conduta e o resultado não há em que se imputar a responsabilidade ao agente da
conduta, porquanto se não existe relação de causalidade, conclui-se que o resultado
não adveio da conduta do agente.
Ressalta-se, para explicar tal instituto, a teoria da equivalência das
condições, prevista no Código Penal. Através da qual, considera-se causa tudo
aquilo que concorreu para a ocorrência do resultado, ou seja, tudo que concorrer
para o acontecido deve ser indicado para o nexo causal. Suprime-se o fato
mentalmente, se o resultado assim não existir, a conduta será apontada como nexo
de causalidade. Todavia, o que se questiona, nesta teoria, é a possibilidade de
imputar o nexo causal de maneira infinita, ou seja, incluir elementos estranhos ao
resultado.
Para amenizar este problema, verifica-se, em contrapartida, a teoria da
causalidade adequada, a qual permite imputar a responsabilidade do resultado,
somente a quem possibilitou a causa determinante para o resultado. Assim, será
responsabilisado somente aquele que praticou a conduta antecedente, a qual gerou
a causa necessária para o acontecimento do resultado.
Enfim, só haverá responsabilidade quando for verificada a correlação entre o
resultado e a conduta, independentemente da teoria adotada, deverá ser aplicada
àquela que mais seja adequada ao caso concreto, a fim de que se possa chegar à
equidade. (VENOSA, 2010, p.239)
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5 PODER DE POLÍCIA
No entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, a Constituição
Federal garante a liberdade individual dos cidadãos, todavia tal liberdade deve ser
exercida de maneira compatível com o bem da coletividade, ou seja, com o bem-
estar social.
O ordenamento jurídico deve ser interpretado de maneira sistemática, não
devemos analisar somente uma norma de maneira isolada, mas sim em harmonia
com as outras.
Ao mesmo tempo em que o estado garante liberdades indivuais, deve
também prever normas que limitem tais liberdades, pois, faz necessário que o uso
da liberdade esteja em conjuntura com a utilidade coletiva.
Mas não basta somente a regulamentação que permita a condução da
liberdade para o bem da coletividade, é preciso também que haja uma ação estatal
que permita a fiscalização, a qual verificará, realmente, se este balizamento está
sendo cumprido pelo particular.
Esta atividade prestada pelo estado que condiciona a liberdade em prol do
bem comum designa-se poder de polícia.
As medidas de polícia administrativa são autoexecutórias, ou seja,
independe de a administração pública socorrer-se ao judiciário, pode a mesma
utilizando-se de sua prerrogativa de poder de polícia, praticar atos preventivos,
repressivos e de fiscalização. (MELLO, 2010, p. 825, 826 e 827)
O conceito de poder de polícia está previsto no art. 78 do Código Tributário
Nacional:
Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
5.1 O PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL
O poder de polícia ambiental vem definido no art. 225, da Constituição
Federal. Possui as mesmas características do poder de polícia comum, é dotado de
22
auto-executoriedade e da coercibilidade, porém é voltado à proteção do meio
ambiente de maneira exclusiva.
O foco é a defesa e a preservação do meio ambiente, bem como a
manutenção da qualidade ambiental e o equilíbrio ecológico, a fim de manter um
equilíbrio na exploração do patrimônio ambiental diante da exploração econômica
(desenvolvimento sustentável).
Conforme descreve Édis Milaré:
O poder de polícia administrativa ambiental é exercido mais comumente por meio de ações fiscalizadoras, uma vez que a tutela administrativa da ambiente contempla medidas corretivas e inspectivas, entre outras. Malgrado isso, dentre os atos de polícia em meio ambiente, o licenciamento também ocupa lugar de relevo, uma vez que as licenças são requeridas como condicionantes para a prática de atos que, não observadas as respectivas cláusulas, podem gerar ilícitos ou efeitos imputáveis. O licenciamento ambiental visa a preservar de riscos potenciais ou efetivos a qualidade do meio e a saúde da população, riscos esses oriundos de qualquer empreendimento ou intervenção que altere ou possa alterar de modo desfavorável às condições do ambiente. (MILARÉ, 2009, p. 879)
Destaca-se que, em primeiro lugar, deve o Estado, pois é o único que tem
competência para isto, disciplinar conteúdo normativo a fim de regular limites com
relação à exploração do meio ambiente, dentre estes limites, ressalto o estudo de
impacto ambiental e o licenciameto, pois têm a função de prevenir futuros danos
ambientais. Em segundo lugar, ai sim, a importância de o Estado fiscalizar, se as
normas limitadoras estão sendo cumpridas, porquanto de nada adianta a
fiscalização se não houver regulamento que discipline aquilo que é para ser
fiscalizado.
5.1.1 Avaliação de impacto ambiental
Édis Milaré explica que, é necessário que em decorrência da implantação de
qualquer atividade ou obra que concretamente ou potencialmente prejudique o meio
ambiente a sujeição a uma análse de impactos ambientais.
É o meio pelo qual o estado previne ou minimiza impactos ecológicos,
através de instrumentos técnicos, os quais permitem chegar a uma conclusão
detalhada sobre o efeito que determinada atividade ou obra causará ao meio
ambiente.
23
O objetivo aqui, não é de proibir a obra ou atividade, ao não ser que estas
causem um dano totalmente desproporcional entre os benefícios que a atividade
econômica trará e a degradação do meio ambiente. Tem-se em mente com a
avaliação do impacto ambiental discutir os instrumentos e mecanismos que
conciliem o desenvolvimento sócio-econômico e a preservação do meio ambiente
(desenvolvimento sustentável).
A Política Nacional do Meio Ambiente, prevista na Lei 6938/1981, refere-se
ao licenciamento e a avaliação de impacto ambiental como ações preventivas na
defesa do meio ambiente.
Trata-se de um limite imposto pela lei ao particular, o Estado não quer com
isso proibir a atividade ou obra, mas sim, possibilitar que tais atividades prejudiquem
o mínimo possível a propriedade ecológica e se não houver como reduzir os danos,
ai sim, proibir a execução, pois se não fosse isso, tal atitude não seria razoável.
(MILARÉ, 2009, p. 373 e 374)
A avaliação de impactos ambientais tem como pressupostos o estudo de
impacto ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), insitutos que
veremos a seguir.
5.1.2 Estudo de impacto ambiental (EIA)
Segundo a resolução do CONAMA 001, art. 1º:
[..] impacto ambiental é definido como qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança e o bem estar da população; II – as atividades sociais e econômicas; III – a biota; IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V – a qualidade dos recursos ambientais;
Édis Milaré ressalta que, trata-se de um instrumento preventivo de defesa ao
meio ambiente que propicia o desenvolvimento econômico-social com a proteção
dos nossos recusos ecológicos.
Está previsto no art. 225 no seu § 1º, IV, da CF. Este instituto avalia de
forma antecipada os possíveis danos que determinada atividade pode causar ao
meio ambiente se vier a ser executada. Segundo o artigo supracitado, é necessário,
24
ou seja, poder-dever da administração, nos casos de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
A resolução CONAMA 001, de 23.01.1986, no seu art. 2º, prevê um rol
exemplificativo de atividades modificadoras do meio ambiente. Alguns autores
entendem que não basta atividade prevista no rol, deve a atividade também ser de
significativa degradação, conforme art.225, da CF.
Enfim, sempre que uma atividade ou obra possa criar uma situação crítica
ao ambiente, deve ser realizado o EIA, porquanto, omitindo-se o poder público do
seu poder-dever, tal omissão dará ensejo á responsabilidade administrativa, civil e
até mesmo penal daquele ficou inerte diante de tal situação. (MILARÉ, 2009, 382,
383 e 384)
5.1.3 Relatório de impacto ambiental (RIMA)
Este instrumento nada mais é que a formalização por escrito daquilo que foi
descoberto no estudo de impacto ambiental. As informações técnicas obtidas neste
estudo devem ser formalizadas no RIMA de forma clara, ou seja, de linguagem
acessível ao público. Devem ser utilizados gráficos, quadros, mapas com escalas e
outras técnicas, a fim de que tal informação seja passada a sociedade de maneira
simplificada, de fácil entendimento, do que realmente a obra ou atividade pode
causar ao meio ambiente.
Neste relatório deve conter as vantagens e desvantagem que determinada
atividade ou obra irá causar, e dentro da razoabilidade e proporcionalidade deverá
decidir o poder público, tendo como base na sua decisão, o princípio do
desenvolvimento sustentável.
Lembrando que, o conjunto EIA/RIMA deve ser publicado de modo a permitir
a participação do cidadão, evidenciando assim, o princípio da publicidade e o
princípio da participação pública.
Èdis Milaré discorre sobre o assunto:
O RIMA refletirá as conclusões do EIA. Suas informações técnicas devem ser expressas em linguagem acessível ao público, ilustradas por mapas com escalas adequadas, quadros, gráficos e outras técnicas de comunicação visual, de modo que se possam entender claramente as possíveis consequências ambientais do projeto e suas alternativas, comparando-se as vantagens e desvantagens de cada uma delas. (MILARÉ, 2009, p. 403)
25
5.1.4 Licenciamento ambiental
No entendimento de Èdis Milaré, licenciamento é o mecanismo que possui o
Estado a fim de enquadrar as atividades causadoras de impacto sobre o meio
ambiente por meio de adequação e correção de técnicas, ou seja, é um processo de
concordância do Poder Público com tais atividades, as quais para serem aprovadas
devem perquirir as diretrizes do Poder Público. Feito isso, o é permitida pelo poder
competente a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e
atividades. Em outras palavras, é um processo que tem como finalidade avaliar se o
empreendedor está seguindo as normas condicionadas pelo Estado referente à
localização, instalação, ampliação, estas normas propiciam a adequação e correção
das atividades com intuíto de evitar danos significativos ao meio ambiente e se não
forem seguidas, o licanciamento, o qual é o objeto fim do empreendedor, não será
concedido pelo estado. (MILARÉ, 2009, p. 420 e 421)
O art. 1º, I, da Resolução Conama nº 237/97 define o licanciamento como:
[...] procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
Vale registrar as licenças ambientais mais comuns, que estão previstas no
art º 8, da resolução 237/97:
I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestamento a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes atendidos nas próximas fases de sua implementação; II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programs e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; III – Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licanças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a operação.
26
Uma vez licenciada uma atividade, o titular da licença deve observar todas
as normas e regulamentos que direcionam a execução da atividade, a inobservância
implicará a imposição de sanções previstas em lei.
Segundo (MILARÉ, 2009, P.425) as sanções aplicadas pelo Poder Público
em decorrência do poder de polícia possuem uma grande variedade de formas, as
quais variam de acordo com a gravidade do dano. Abaixo são elencadas algumas
sanções:
a) Multa; b) Interdição de atividade; c) Fechamento do estabelecimento; d) Demolição; e) Embargo de obra; f) Destruição de objetos; g) Inutilização; h) Proibição de fabricação ou comércio de produtos; i) Vedação de localização de indústria ou comércio em determinadas áreas.
A aplicação das sanções deve ser exercida pelo Estado à medida que não
forem cumpridas as normas que viabilizaram o licenciamento, dentro da
proporcionalidade da gravidade do dano, trata-se de um poder-dever da
adminitração, a omissão na aplicação destas sanções propiciará a anomia das
referidas normas protetivas do meio ambiente e a continuidade da degradação de
nossos recursos naturais.
27
6. RESPONSABILIDADE
6.1 ESPÉCIES DE RESPONSABILIDADE
6.1.1 Responsabilidade Administrativa
Esta responsabilidade decorre do simples fato de um empreendedor agir de
forma contrária às normas disciplinadoras da ultilização do meio ambinte. Trata-se
de um instrumento de repressão às condutas e às atividades consideradas
degradadoras do meio ambiente.
Tais atividades lesivas ocasionarão ao sujeito que não atentou para os
limites previstos no ordenamento sanções administrativas, como por exemplo, a
multa.
Édis Milaré explica:
Dentre os mecanismos capazes de conjurar o dano ambiental, proclamou, no art. 225, §3º, que “as condutas consideradas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de repara os danos causados. (MILARÉ, 2009, p. 877)
6.1.2 Responsabilidade Penal
De acordo com o § 3º, do art. 2252, da Constituição Federal, outra
responsabilidade que possa decorrer de um dano ambiental é a penal. Sabe-se que
o Direito Penal só intervirá naquilo que for de relevante para sociedade, ou seja, o
bem jurídico será protegido pelo Direito Penal quando for de suma importâcia, trata-
se aqui, do princípio da intervenção mínima do Direito Penal.
Esta fragmentação do Direito Penal também abrange o bem jurídico meio
ambiente. Porquanto o direito ao meio ambiente ecologicamente é considerado, na
sua concepção, mais moderna, como um direito fundamental da pessoa humana.
Em decorrência, faz necessária a imposição de sanções penais àqueles que
agredirem o meio ambiente.
2 § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados
28
Enfim, aquele que praticar uma conduta prevista em um tipo penal, a qual
prejudique o meio ambiente, se for comprovado dolo ou culpa, será responsabilizado
na esfera penal.
Trennepohl explica que, a Lei dos Crimes Ambientais inaugura um novo
ramo do Direito Penal e/ou do Direito Ambiental, em razão do tratamento legislativo
sistemático que se buscou com a penalização dos crimes contra o meio ambiente.
(TRENNEPOHL, 2009, p. 148)
6.1.3 Responsabilidade Civil
Repare que, ao final do § 3º, do art. 225, da Constituição Federal, a parece a
frase: “independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Esta frase
trata da responsabilidade civil, esta espécie de responsabilidade está ligada ao
dever de reparação do dano causado ao meio ambiente. Tem como fundamento as
normas de responsabilidade civil. Tal responsabilidade pressupõe um dano causado
a terceiros, pois não há em que se falar em responsabilidade civil sem um dano e
cumulativamente este dano deve afetar direito alheio.
Édis Milaré ensina que: [...] “consiste na recomposição do status quo ante
(repristinação = obrigação de fazer) ou numa importância em dinheiro (indenização =
obrigação de dar)”. ( MILARÉ, 2009, p. 951)
Quanto à reparação do dano ambiental esta deve ser de maneira integral
como previsto no art. 14, § 1º3, da lei 6938/1981 e 225, § 3º, da CF. Assim, é
adotada, no Brasil, a teoria da reparação integral.
Conforme leciona Trennepohl, existem diferentes formas de reparar o dano
ambiental, são elas: restauração, compensação e indenização. A primeira é a
preferida, pois consiste em retornar o bem atingido a seu status quo, ou seja, como
era antes da ocorrência do dano.
A composição tem como finalidade estabelecer a equivalência ecológica, no
entanto deve observar as exigências técnicas firmadas pela administração e
necessita da autorização do órgão público responsável.
A terceira hipótese é a indenização, a qual, em decorrência do dano
causado, deve ser exercida na forma pecuniária. (TRENNEPOHL, 2010, p. 148)
29
Como o foco deste trabalho é a responsabilidade civil do Estado, passamos
agora a explicar as teorias que tratam sobre a responsabilidade civil.
6.2 TEORIAS DA RESPONSABILIDADE CIVIL
6.2.1 Teoria da responsabilidade subjetiva
É a obrigação de indenizar alguém em decorrência de uma conduta contrária
ao direito, a qual surgiu por meio de dolo ou culpa.
Baseia-se, tal responsabilidade, na culpa em sentido amplo, ou seja, inclui-
se aqui, o dolo, o qual tem como características a consciência e vontade livre de
praticar o ato, e a culpa, a qual decorre de uma violação do dever de cuidado,
baseada na imprudência, negligência e imperícia.
Segundo esta teoria da responsabilidade subjetiva, para que se possa
imputar uma responsabilidade civil a alguém, faz necessário demonstrar que houve
uma conduta ilícita, ou seja, contrária ao ordenamento jurídico, e que desta conduta
originou-se o dano, é o que a doutrina chama de nexo de causalidade, assunto
abordadado neste trabalho. Todavia, estes elementos, conduta ilícita, nexo de
causalidade e dano, não são suficientes para que se impute responsabilidade civil a
alguém. Para esta teoria, para que se possa responsabilizar uma pessoa, seja
pessoa jurídica ou pessoa física, além dos elementos supracitados, é necessário o
dolo ou a culpa, se um destes não existirem, não haverá responsabilidade do autor
da prática lesiva.
6.2.2 Teoria da responsabilidade Objetiva
Na responsabilidade tradicional, subjetiva, estão presentes a ação ou
omissão voluntária, nexo causal, dano e a culpa. No entanto há uma tendência
jurisprudêncial em alargar o conceito a fim de efetivar realmente a reparação do
prejuízo. Esta visão fez surgir à teoria da responsabilidade objetiva. A prepotência
da teoria subjetiva ocasionou a criação da teoria do risco, a qual estabelece que,
aquele que exerce a atividade de risco, deve arcar com os prejuízos dela
decorrentes.
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Esta teoria despreza o elemento culpa, para ela, a consequência de se
imputar responsabilidade civil esta fundamentada, somente, na comprovação do
fato, dano e nexo causal, não tendo que se comprovar a culpa, em conseqüência,
incide tanto nos atos lícitos como nos ilícitos, tem como parâmetro a teoria do risco,
no caso do Estado, risco administrativo.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, essa forma de responsabilidade
dispensa a verificação do fator culpa em relação ao fato danoso. Por isso, ela incide
em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos, bastando que o interessado comprove a
relação causal entre fato e o dano.
Continua o autor:
[...] passou-se a considerar que, por ser mais poderoso, o Estado teria que arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas atividades: à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior. Surge, então, a teoria do risco administrativo, como fundamento da responsabilidade objetiva do Estado. (CARVALHO FILHO, 2009, 523 e 524)
6.2.3 Teoria do risco integral
Esta teoria deocorre da responsabilidade objetiva e determina que, para que
haja responsabilidade é desprezível: a existência de culpa, a licitude ou ilicitude da
atividade e tem como especialidade, o poder de impor ao ente o dever de indenizar,
até mesmo nas situações em que não se verifica o nexo causal, ou seja, diante das
excludentes de culpabilidade.
Conforme ensina Venosa:
[...] a teoria do risco intergral, modalidade extremada que justifica o dever de indenizar até mesmo quando não existe nexo causal. O dever de indenizar estará presente tão-só perante o dano, ainda que culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito ou força maior. Trata-se de modalidade que não resiste a maiores investigações, embora seja defendida excepcionalmente para determinadas situações [...] (VENOSA, 2005, p. 26).
6.2.4 Teoria da culpa administrativa
O que a caracteriza realmente é a omissão do Estado diante de um serviço
Público. Para que realmente seja imputada a responsabilidade civil do Estado é
preciso a comprovação de culpa do Poder Público diante de uma omissão.
31
No entanto, para caracterizar a responsabilidade do Estado por suas
condutas omissivas, será necessário que exista a obrigação estatal de evitar o
prejuízo.
Enfim, a responsabilidade configura-se com a ausêcia objetiva do serviço
público. Não se trata de culpa do agente público, mas sim de uma culpa imputada ao
poder público diante de uma omissão de seu dever institucional.
Segundo renomado autor Celso Antônio Bandeira de Mello, é preciso que o
poder Público tenha ocorrido em ilicitude, a qual decorre da inércia do Estado diante
de uma previsão legal.
O referido autor resume tal responsabilidade em:
[...] devendo agir, por imposição legal, não agiu ou o fez deficientemente, comportando-se abaixo dos padrões legaisque normalmente deveriam caracterizá-lo, responde por esta incúria, negligência ou deficiência, que traduzem um ilícitoensejador do dano não evitado quando, de direito, devia sê-lo. Também não o socorre eventual incúria em ajustar-se aos padrões devidos . Reversamente,descabe responsabilizá-lo se, inobstante atuação compatível com as possibilidades de um serviço normalmente organizado e eficiente, não lhe foi possível impedir o evento danoso gerado por força (humana ou material) alheia [...] (MELLO, 2005, p. 943 e 944)
32
7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO DIANTE DO DANO AMBIEN TAL
7.1 IMPORTÂNCIA DO ESTADO NA TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Conforme ensina José Rubens Morato Leite, estamos vivenciando o que se
convencionou chamar de “sociedade de risco”, pois chegamos a um ponto crítico, no
qual senão houver uma atuação cerrada da coletividade com intuíto de reverter a
degradação ambiental, tal situação será irreversível, o que hoje, não está difícil de
acontecer.
A problemática ambiental está centrada no desenvolvimento econômico o
qual tem levado “sem rumo” a degradação intensa do meio ambiente. A produção
econômica tem como fonte primária de produção os recursos naturais, tal produção
destina-se a possibilitar uma maior comodidade à sociedade, em contrapartida, esta
atividade econômica conduz a uma redução na qualidade de vida dos seres
humanos tendo em vista a exploração desordenada de tal atividade. Daí, a
necessidade de um estado de direito ambiental, no qual garante a produção
econômica, no entanto, de forma equilibrada tendo em vista a consciência global da
crise ambiental. Todavia, para chegar a uma solução do problema, é preciso ter
conciência de que ele existe.
Por isso o Estado tem papel fundamental nesta concientização, pois, lembre-
se que o meio ambiente é um bem difuso, direito transindividual, o qual deve ser
protegido por todos. A proteção do meio ambiente requer a participação de todos,
principalmente a do Estado. Cabe ao Estado proteger e defender o meio ambiente
conjuntamente com a coletividade, mas para que esta tenha consciência de tal
defesa, faz necessário que aquele promova educação ambiental à sociedade, como
previsto no §1º, inciso VI, do art. 225, da CF. Esta conjuntura do Estado e sociedade
na proteção ao meio ambiente é chamada de “democracia ambiental” e está prevista
em nossa Constituição Federal atual, mais precisamente no “caput” do artigo 225, o
qual busca a participação de todos, inclusive do Estado, na preservação do meio
ambiente.
É preciso que o Estado desenvolva normas eficazes, capazes de regular a
exploração dos recursos naturais de forma sustentável, e ao mesmo tempo, fiscalize
se tais normas estão sendo cumpridas. Isto ocasionará a proteção de nossos
33
recursos naturais e proporcionará uma qualidade de vida à coletividade. (LEITE,
2000, p.21, 22, 23,24 e 25)
7.2 EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO BRASIL
Inicialmente vale destacar que, no Brasil, nunca prevaleceu a
irresponsabilidade do Estado.
É neste mesmo sentido que nos ensina Celso Antônio, de fato, é pacífico
entre os doutrinadores brasileiros que a tese da responsabilidade do Estado por atos
lesivos sempre frequentou com sucesso os Tribunais brasileiros, sob aplausos
constantes da doutrina nacional. (MELLO, 2005, p. 956)
Segundo Maria Silvia zanela di Pietro, as constituições de 1824 e 1891 não
possuiam dsipositivos legais que prevessem a responsabilidade do Estado, era
apenas previsto a responsabilidade do funcionário diante de abusso ou omissão
quando na função de funcionário, todavia existiam leis ordinárias, as quais previam a
responsabilidade estatal.
Com a promulgação do Código Civil de 1916, foi adotada a teoria civilista, a
qual se baseia na culpa. Porém, a má redação da regra que previa tal
responsabilidade, ocasionou o entendimento por alguns doutrinadores, que se
tratava de responsabilidade objetiva.
Com a constituição de 1934, o Estado passa a responder juntamente com
seus funcionários, solidariamente, tal responsabilidade era prevista no art. 171,
artigo que foi repetido na constituição de 1937.
A responsabilidade objetiva veio com a Constituição de 1946 e perpetua até
hoje em nosso ordenamento jurídico. (DI PIETRO, 2009, p. 644 e 645)
7.3 RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANO AMBIENTAL
7.3.1 Responsabilidade do Estado diante de um dano ambiental causado por um de
seus agentes
A responsabilidade pelo dano ambiental, seja ela civil, administrativa ou
penal, em nosso ordenamento jurídico, goza de status constitucional, porquanto é o
que consta em nossa Constituição Federal, no seu art. 225, § 3º : “As condutas e
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atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas
físicas ou jurídicas, a sanções penais e adminstrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos”.
Percebe-se que foi destacado, sublinhado, por nós, a última oração do
referido parágrafo. Isto se decorreu tendo em vista que o foco deste trabalho é a
responsabilidade civil. Porém, o objetivo aqui não é a analisar a responsabilidade
civil de qualquer pessoa, mas somente aprofundar a responsabilidade civil do
Estado.
Como dito acima, desde a Constituição de 1946 o Estado responde de forma
objetiva diante de um dano. Na Contituição atual, a responsabilidade objetiva do
Estado é prevista no art. 37, § 6º, que determina:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
A responsabilidade por dano ambiental, na sua modalidade objetiva, está
prevista no art. 14, § 1º, da lei nº 6938, de 31 de agosto de 1938, porquanto a
constituição no seu art. 225, § 3º, não define qual a modalidade de responsabilidade.
O § 1º, do art. 14 define a responsabilidade objetiva com estas palavras:
Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.
Através destes dispositivos, percebe-se que a responsabilidade civil diante
do meio ambiente é objetiva. A reponsabilidade objetiva do Estado é prevista tanto
na Constituição Federal quanto na lei 6938, de 31 de agosto de 1938.
Sirvinskas explica:
[...] a responsabilidade objetiva é um marco muito importante para a proteção do meio ambiente na esfera civil. Sem essa responsabilidade objetiva seria muito difícil comprovar a culpa do agente causador da poluição. (SIRVINSKAS, 2010, p. 224)
Quando o Estado for o causador direto do dano ambiental, não resta dúvida
que sua responsabilidade é objetiva. Agora a discussão é quanto a aplicação das
35
excludentes de ilicitude. A doutrina assim como a jurisprudência se dividem, todavia,
prevalece na doutrina a teoria do risco integral.
Segundo Márcia Dieguez e Sandra Cureau, alguns doutrinadores, como
Rodolfo Camargo e Nelson Júnior, estabelecem que a responsabilidade civil diante
de dano ambiental é regida pela responsabilidade objetiva por risco integral. Ou
seja, não se admite nenhuma excludente de ilicitude.
No entanto, explicam que é inadmissível esta posição, pois o que se exclui,
aqui, não é a responsabilidade, mas o nexo causal, assim, exclui-se o dever de
reparação.
Continuam as autoras:
Deve-se considerar, todavia, a existência de situações propiciatórias, utilizando-se a expressão adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello, essas sim capazes de fazer surgur o dever de reparar, ainda que a causa imediata do dano ambiental tenha sido um evento da natureza. Isso ocorre quando alguém cria uma situação que, caso inexiste, não daria oportunidade para que o evento natural causasse um dano. O exemplo teria a manutenção, em determinada propriedade, de tonéis de produtos tóxicos que, atingidos por um raio, vazam e produzem dano ao meio ambiente. Nesse caso, apesar de ter sido o dano causado, de forma imediata, pelo raio (evento da natureza), se não estivessem os tonéis naquele local, o dano não teria ocorrido. Por isso, respondem pelo dano ambiental, de forma objetiva, os responsáveis diretos ou indiretos pelo armanezamento dos tonéis. Por outro lado, inexistindo situação propiciatória (risco criado), não ocorrerá a responsabilidade civil. (LEUZINGER e CUREAU, 2008, p. 146)
Em contrapartida leciona Édis Milaré, a adoção da teoria do risco integral:
[...] da qual decorre a responsabilidade objetiva, traz como consequências principais para que haja o dever de indenizar: a) a prescindibilidade de investigação de culpa; b) a irrelevância da atitude da atividade; c) a inaplicação das causas de exclusão da responsabilidade civil. (MILARÉ, 2009, p. 834)
Na mesma linha segue Mancuso:
[...] se nos afastarmos da responsabilidade objetiva, ou se permitirmos brechas nesse sistema, os interesses relevantíssimos pertinentes à ecologia e ao patrimônio cultural correrão alto risco de não restarem tutelados ou reparados, porque a força e a malícia dos grandes grupos financeiros, cujas atividades atentam contra aqueles interesses, logo encontrarão maneiras de safar-se à responsabilidade. (MANCUSO, 1994, p. 176)
36
Segundo Morato e Ayala de Araújo:
Nota-se, ademais, que as normas de direito ambiental têm como alcerce, entre outros, o princípio do poluidor-pagador, precaução, reparabilidade integral do dano ambiental. (MORATO e AYALA, 2011, p. 203)
Morato e Ayala ainda citam Benjamin a fim de complementar o seu
raciocínio:
[...] pela adoção destes princípios, são vedadas todas as formas e fórmulas legais ou constitucionais de exlusão, modificação ou limitação da reparação ambiental, que deve ser sempre integral, assegurando a proteção efetiva ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. (MORATO e AYALA, 2011, p. 203)
Entendem os autores ainda que, a responsabilidade do causador do dano
só não acontecerá em caso de o risco não ter sido criado, quando houver ausência
de dano ou quando inexistir o nexo de causalidade entre o dano e o agente que
criou o risco. (MORATO e AYALA, 2011, p. 203)
Segundo Helly Lopes Meirelles, o poder originário firmou que todas as
entidades do Estado e seus desmembramentos têm a obrigação de reparar o dano
ocasionado por seus agentes, prescindindo-se da prova de culpa. (MEIRELLES,
2009, p. 663)
No entanto, a de que se atentar quando o dano é causado por agentes que
prestam serviços de forma indireta, através de pessoas jurídicas de direito privado.
Márcia Dieguez e Sandra Cureau nos ensina:
Quando o dano, mesmo ambiental, é causado por pessoa jurídica distinta da entidade estatal, seja ela de Direito Público ou de Direito Privado,neste último caso, quando prestadora de serviço público, a responsabilidade do Estado, embora objetiva, é apenas subsidiária, quando esgotadas as finanças da entidade responsável pela prestação do serviço. (LEUZINGER, CUREAU, 2008, p. 148)
Portanto, não há dúvida que o Estado responderá de forma objetiva diante
das ações de seus agentes, da qual decorre um dano ambiental. Todavia, se o dano
for causado por uma Pessoa Jurídica de Direito Privado, a qual presta serviço
Público, sua responsabilidade, apesar de objetiva, será subsidiária.
Celso Antonio Bandeira de Melo nos explica:
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[...] a noção de Estado de Direito reclama a de Estado responsável. Mencionou-se, outrossim, a verdade cediça de que as condições em que o Poder Público pode produzir dano são muito distintas das que ocorrem nas relações entre particulares. O Estado detém o monopólio da força. O Estado dita os termos de sua presença na coletividade, sem que os administrados possam esquivar-se. O Estado frui poder de intervir unilateralmente na esfera jurídica de terceiros. O Estado tem o dever de praticar atos em benefício de todos, os quais, todavia, podem gravar especialmente a algum ou alguns dos membros da coletividade. Por tudo isto, não há cogitar de culpa, dolo ou infração ao Direito quando comportamento estatal comissivo gera, produz, causa, dano a alguém. (Melo, 2007, p. 994)
O Estado poderá também ser responsável por ser causador indireto do dano
ambiental, ou seja, quando o prejuízo ao meio ambiente é causado por terceiros.
Morato e Ayala citam Canotilho em sua obra, o qual explica:
O problema da responsabilidade do Estado, no âmbito do direito do meio ambiente, exigirá a discussão de dois núcleos temáticos: a) responsabilidade do Estado por atos ilícitos e b) responsabilidade por atos lícitos. ( MORATTO E AYALA, 2011, p. 199)
Conforme explica Morato e Ayala, encontramos a resposta para primeira
hipótese no art. 37, da CF, tema que acabamos de abordar, quando Estado é
poluidor direto. A segunda hipótese refere-se ao controle protetivo do Estado diante
do meio ambiente, tema que abordaremos a seguir. (MORATTO E AYALA, 2011, p.
199)
7.3.2 Responsabilidade ambiental do Estado por omissão
Como já visto antes, no decorrer deste trabalho, o Estado possui papel
preponderante diante da proteção do meio ambiente, pois é ele quem detém
prerrogativas, como o poder de formular leis, bem como o poder de fiscalizar se as
mesmas estão sendo cumpridas.
O Estado possui dever imposto pela Constituição Federal na preservação do
meio ambiente. Deve o Poder Público utilizar-se dos meios que a lei lhe oferece para
evitar que os danos aconteçam. Por exemplo, quando um empreendedor pretender
exercer uma atividade que trará possíveis prejuízos para o meio ambiente, deverá o
Estado utilizar-se do EIA e o RIMA, a fim de evitar que tais prejuízos aconteçam.
Caso seja autorizada a atividade empreendedora, o Estado ainda terá o dever de
fiscalizá-la, a fim de evitar eventuais danos.
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Agora, nestas situações, nas quais pode haver omissão do Poder Público,
deverá o Estado responder de forma objetiva?
Decidiu o Tribunal de Justiça do Paraná:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. ACIONAMENTO DA EMPRESA E ÓRGÃO ESTATAL (IAP). RECONHECIMENTO TÁCITO DO PEDIDO PELA EMPRESA. EVIDÊNCIA PELOS ATOS PRA-TICADOS NO CURSO DA LIDE. PROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO NESTE TÓPICO. CONFIRMAÇÃO DO ÉDITO NO TOCANTE AO IAP. RESPONSABI-LIDADE CIVIL SUBJETIVA DESTE INCOMPRO-VADA. SUCUMBÊNCIA PARCIAL. MINISTÉRIO PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE RECEBIMENTO DA VERBA HONORÁRIA. INTELIGÊNCIA DA LEI ESTADUAL Nº 12.241, DE 28 DE JULHO DE 1.998 EM CONSONÂNCIA COM A CONSTITUI-ÇÃO ESTADUAL, ARTIGO 118, II, "A". 1. Não havendo na resposta ao recurso interposto evidências de expressões injuriosas, não se há como aplicar o artigo 15 do Código de Processo Civil. 2. Tendo a ação civil pública como objetivo principal o cumprimento de obrigação de fazer, de não fazer e/ou condenação em dinheiro e realizando a empresa desde o ajuizamento da pretensão as exigências postas no pedido, de rigor o seu acolhimento em virtude do reco-nhecimento tácito, impondo à empresa polui-dora o dever de manutenção dos sistemas implantados no trâmite da lide. 3. Para responsabilizar civilmente e em solidariedade o órgão estatal em ação de dano ambiental por ausência de fiscalização, deve o autor comprovar que agiu a entidade com dolo ou culpa (ilicitude do ato), eis que fundada na responsabilidade subjetiva e não na objetiva como do poluidor. 4. Há possibilidade do percebimento dos honorários advocatícios pelo Ministério Público, hipótese esta com previsão na Constituição Estadual, artigo 118, inciso II, alínea "a", e arraigada na Lei Estadual nº 12.241, de 28 de julho de 1998, que criou o Fundo Especial do Ministério Público do Estado do Paraná. Apelação parcialmente provida. (TAPR - Segunda C.Cível (extinto TA) - AC 156368-8 - Rolândia - Rel.: Rosene Arão de Cristo Pereira - Unânime - J. 23.08.2000)
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello:
[...] seria um verdadeiro absurdo imputar ao Estado responsabilidade por um dano que não causou, pois isto equivaleria a extraí-la do nada; significaria pretender instaurá-la prescindindo de qualquer fundamento racional ou jurídico. Cumpre que haja algo a mais: a culpa por negligência, imprudência ou imperícia no serviço, ensejadoras do dano, ou então o dolo, intenção de omitir-se, quando era obrigatório para o Estado atuar e fazê-lo segundo um certo padrão de eficiência capaz de obstar ao evento lesivo.(MELLO, 2010, p. 997)
Édis Milaré nos ensina, afastando-se da imposição legal de agir, ou agindo
deficientemente, deve o Estado responder por sua negligência ou deficiência, que se
traduzem um ilícito ensejador do dano não evitado, que pelo ordenamento jurídico,
deveria sê-lo.( MILARÉ, 2008, P.962)
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Entende-se que há necessidade de comprovar a omissão do Poder Público,
não podendo desta forma, imputar objetivamente a responsabilidade do ente Estatal.
Quando o Estado é causador indireto do dano ambiental, seja por omissão
preventiva ou deficiência no seu dever de reprimir o causador do dano, para que se
possa responsabilizá-lo, é necessário comprovar a sua culpa diante do seu dever
constitucional.
Segundo Antônio Beltrão:
Em se tratando de responsabilidade civil dos entes públicos por omissão, será necessária a comprovação do elemento subjetivo, não se aplicando a teoria da responsabilidade objetiva (não confundir com a responsabilização dos entes públicos comissiva – por atos que diretamente praticam -, em que, então, é aplicada a responsabilização objetiva). Uma vez reparado o dano, o Poder Público poderá propor ação regressiva contra o efetivo causador do dano. (BELTRÃO, 2009, p.224)
Segundo Márcia Dieguez e Sandra Cureau, o Estado deve atuar,
primeiramente, na prevenção e, depois, caso exista degradação ao meio ambiente,
deverá repreender tal acontecimento. Portanto, quando o Poder Público ficar inerte
diante dos seus deveres, e tal omissão permitir danos causados por terceiros, o
Estado deverá ser responsabilizado, aplicando-se aqui a teoria da culpa
administrativa.
Agora, se houver a licença, permissão ou autorização, e estas foram de
acordo com a legislação, bem como tenha o Poder Público exercido fiscalização de
forma correta, de acordo com os padrões legais, não haverá responsabilidade do
Estado. (LEUZINGER e CUREAU, 2008, p. 149)
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, os acontecimentos suscetíveis
de acarretar responsabilidade estatal por omissão ou atuação insuficiente são as
seguintes:
1) Fato da natureza a cuja lesividade o Poder Público não obstou, embora devesse fazê-lo. 2) Comportamento material de terceiros cuja atuação lesiva não foi impedida pelo Poder Público.(MELLO, 2010, p. 1001)
Morato e Ayala citam Canotilho, o qual nos ensina:
Cremos que, não obstante os problemas suscitados pelo efeito de legalização do ato administrativo, o feito justificativo do ilícito pelo ato licenciador conduziria, em último termo, à neutralização do princípio do poluidor pagador. Em última análise, a responsabilidade acabava por se
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transferir para o legislador, e, consequentemente, para os cidadãos. (MORATO e AYALA, 2011, p. 200)
Morato e Ayala, em sua obra, ainda citam Fiorillo, Rodrigues e Nery, os
quais explicam que o Poder Público [...] “será responsabilizado somente se houver
alguma responsabilidade com relação ao dano. Somente o fato de o Estado
autorizar determinado empreendimento não é suficiente para a responsabilização do
ente público” [...] (MORATO e AYALA, 2011, p. 201)
Nestes casos em que realmente é comprovada a culpa do Estado diante de
um dano ambiental, deverá o Poder Público, poluidor indireto, responder
solidariamente com o terceiro causador do dano ambiental, poluidor direto. No
entanto entende Édis Milaré:
[...] o Estado também pode ser solidariamente responsabilizado pelos danos ambientais provocados por terceiros, já que é seu dever fiscalizar e impedir que tais danos aconteçam. Esta posição mais se reforça com a cláusula constitucional que impôs ao Poder Público o dever de ofender o meio ambiente e de preservá-lo [...]
Continua o autor:
Na prática, para não penalizar a própria sociedade, que é quem paga as contas públicas, e que teria, em última análise, de indenizar os prejuízos decorrentes do dano ambiental, convém, diante das regras da solidadriedade entre os responsáveis, só acionar o Estado quando puder ser increpada a ele a causação direta do dano. Na verdade, se é possível escolher um dos responsáveis, segundo as regras da solidariedade, por que não se valer da opção mais conveniente aos interesses da comunidade, chamando-se, primeira e prioritariamente, aquele que lucra com a atividade?! (MILARÉ, 2009, p.966)
Caso isto não seja possível, o Poder Público, depois de reparada a lesão,
deverá requerer regressivamente o direito ao causador do prejuízo.
É o que explica Trennepohl:
É de ressaltar que há responsabilidade solidária do Estado quando, devendo agir para evitar o dano ambiental, mantém-se inerte ou atua de forma deficiente. A responsabilidade decorre da omissão ilícita, a exemplo da falta de fiscalização e de adoção de outras medidas preventivas inerentes ao poder de polícia, as quais, ao menos indiretamente, contribuem para provocar o dano, até porque o poder de polícia ambiental não se exaure com embargo à obra, como ocorreu no caso. Há que ponderar, entretanto, que essa cláusula de solidariedade não pode implicar benefício para o particular que causou a degradação ambiental com sua ação, em detrimento do erário. Assim, sem prejuízo da responsabilidade solidária, de o Estado – que não provocou diretamente o dano nem obteve proveito com
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sua omissão – buscar o ressarcimento dos valores despendidos do responsável direto, evitando, com isso, injusta oneração da sociedade. (TRENNEPOHL, 2010, p. 152 e 153)
Portanto, não há dúvidas que o Estado diante de uma ação, a qual cause
dano ao meio ambiente, responderá de forma objetiva, porquanto o art. 37, § 6 prevê
tal responsabilidade. Todavia, quando o Estado for omisso com relação a um dever,
seja diante de um procedimento preventivo (EIA) ou perante uma atitude repressiva
(fiscalização), deve-se, nestas situações, comprovar-se que o Estado foi negligente,
e, havendo tal comprovação, o Estado será resposável juntamente com o poluidor
direto. Porém, para que não acarrete prejuízos à sociedade, porquanto é ela quem
paga as contas públicas, é necessário dar-se preferência ao causador do dano, pois
a final, é ele que usufrui da atividade de risco, devendo ele arcar com estes
prejuízos, caso contrário, toda coletividade será prejudicada em decorrência de um
empreendedor.
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8 CONCLUSÃO
Verifica-se que o meio ambiente é um bem de extrema importância para o
seres-humanos, por isso a necessidade de um meio mais eficaz para garantir a
proteção deste bem difuso, solução que foi estabelecida, pelo nosso ordenamento
jurídico, da responsabilidade objetiva diante do dano ambiental.
Como vivemos em um Estado Democrático de Direito, o próprio Estado
sumbmete-se as suas próprias leis. No caso de um dano ambienal, o Estado poderá
ser responsabilizado de duas formas. A primeira configura-se quando o Poder
Público diretamente pratica um dano ambiental, já a segunda forma é verificada
quando um terceiro é o causador do dano, mas devido à falta de serviço do Estado,
este deve ser solidariamente responsável. Porém, deve-se atentar pela preferência,
diante da reparação, do poluidor direto, ou seja, o terceiro causador do dano.
Porquanto se não for assim, estará o direito beneficiando o particular e como
consequência, não efetivando o princípio do Poluidor-Pagador. Ademais, se não
houver a preferência do particular com relação a reparação do dano, toda a
sociedade ficará onerada, pois é ela quem paga os contas públicas. Assim, não
seria justo a sociedade bancar um dano causado por particular, porquanto este é
quem se benficia da atividade econômica produtora de risco.
A maioria dos doutrinadores, com intuito de fortalecer a teoria da
responsabilidade objetiva, prevê conjuntamente com essa, a teoria do risco integral,
pois entedem que, o meio ambiente é um bem tão importante, que o direito não deve
permitir brechas para que o particular ausente-se de sua responsabilidade, deve até
mesmo diante das excludentes de responsabilidade ser responsável, porquanto é
em decorrência de sua atividade de risco que o dano adveio.
Assim, percebe-se que Direito Ambiental é respaldado por uma teoria distinta
da do Direito Civil, isto se dá em decorrência da relevância do bem protegido, que é
o meio ambiente. E como o Estado também se obriga a cumprir suas normas, deve
submeter-se a esta teoria conforme o particular.
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