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Rodrigo Rennó

Administração Pública - Curso TRE-ES - Aula 8 - Estruturaçãoda Máquina Adm. no Brasil desde 1930 - parte 523/11/2010

Estruturação da Máquina Administrativa no Brasildesde 1930: Dimensões estruturais e culturais - parte 5

A Reforma de 1995.

Após a introdução do primeiro plano econômico a "domar" a hiperinflação (o Plano Real)o presidente Itamar Franco consegue eleger seu sucessor, Fernando Henrique Cardoso.Cardoso nomeia para o Ministério da Administração e Reforma do Estado o ex-ministro daFazenda de Sarney, Bresser Pereira.

A reforma administrativa não havia sido uma promessa de campanha de Cardoso, masele autorizou Bresser a fazer um diagnóstico dos problemas da Administração Públicabrasileira e propor reformas à sociedade. Estas propostas foram apresentadas através doPlano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).

Apesar do fracasso óbvio do retrocesso burocrático de 88, antes do PDRAE não haviaainda uma proposta consistente de reforma, apenas idéias gerais, como a percepção de quea globalização diminuía a importância dos Estados e a capacidade de exercer suas funções.

A idéia de estado mínima tampouco era a solução do problema, pois não eraaceita como legítima pela população, que desejava que o Estado continuasse provendo osantigos serviços públicos do Estado de Bem-Estar Social, mas com eficiência. De acordo comBresser:

"Não estava interessado em discutir com os neoliberais o graude intervenção do Estado na economia, já que acredito quehoje já se tenha chegado a um razoável consenso sobre ainviabilidade do Estado mínimo e da necessidade da açãoreguladora, corretora, e estimuladora do Estado."

Bresser Pereira então buscou nas experiências internacionais idéias que pudessem

reposicionar o Estado brasileiro e desenvolver nele a capacidade de enfrentar os novosdesafios. A experiência inglesa de reforma da administração pública foi das mais relevantespara que ele e sua equipe montassem o PDRAE. O Plano Diretor tinha como metaimplantar a administração gerencial na administração pública brasileira.

Segundo o PDRAE, o Estado não carecia de governabilidade, mas sim de governança:

"O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, depoder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoiocom que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, umproblema de governança, na medida em que sua capacidade deimplementar as política públicas estava limitada pela rigidez eineficiência da máquina administrativa"

De acordo com Lustosa o projeto de reforma do Estado tinha como pilares:

Ajustamento fiscal duradouro;●

Reformas econômicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma política●

industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem condições para oenfrentamento da competição internacional;A reforma da previdência social;●

A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e●

promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;A reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua ?governança?, ou seja, sua●

capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.

A reforma administrativa em particular era o foco do PDRAE. De acordo com Bresser, areforma tinha os seguintes objetivos:

A descentralização dos serviços sociais para estados e municípios;●

A delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendo-se uma●

distinção entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devempermanecer no seu âmbito, as atividades sociais e científicas que não lhe pertencem edevem ser transferidas para o setor público não-estatal, e a produção de bens e serviçospara o mercado; A distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser efetuadas por políticos●

e altos funcionários, e as atividades de serviços, que podem ser objeto de contrataçõesexternas; A separação entre a formulação de políticas e sua execução;●

Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que●

adotarão a forma de "agências executivas";

Maior autonomia ainda para os serviços sociais e científicos que o Estado presta,●

que deverão ser transferidos para (na prática, transformados em) "organizações sociais",isto é, um tipo particular de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos,contemplada no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas,centros de pesquisa, museus, etc.); Assegurar a responsabilização (accountability) através da administração por●

objetivos, da criação de quase-mercados, e de vários mecanismos de democracia direta oude controle social, combinados com o aumento da transparência no serviço público,reduzindo-se concomitantemente o papel da definição detalhada de procedimentos e daauditoria ou controle interno ? os controles clássicos da administração pública burocrática ?que devem ter um peso menor.

O Estado passaria a um papel na sociedade mais de regulador e promotor dodesenvolvimento econômico do que executor. E a gestão passa então a buscar os princípiosda administração gerencial. De acordo com o PDRAE:

"o paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nosprincípios de confiança e de descentralização da decisão, exigeformas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,descentralização de funções, incentivo à criatividade.Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico daburocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelodesempenho, e à capacitação permanente, que já eramcaracterísticas da boa administração burocrática, acrescentam-seos princípios da orientação para o cidadão cliente, do controlepor resultados, e da competição administrada."

Após anos de debates nacionais e no Congresso nacional, a reforma foi aprovada em1998. O PDRAE, entre os pontos principais, definiu os quatro setores do Estado:

Ø Núcleo estratégico - Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que

define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setoronde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo eJudiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República,aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis peloplanejamento e formulação das políticas públicas.

Ø Atividades exclusivas - É o setor em que são prestados serviços que só o Estado

pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - opoder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança efiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço dedesemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de

trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente,o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.

Ø Serviços não-exclusivos - Corresponde ao setor onde o Estado atua

simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. Asinstituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, estápresente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os daeducação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, namedida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviçosatravés do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para oresto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos destesetor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

Ø Produção de bens e serviços para o mercado - Corresponde à área de atuação

das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucroque ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor deinfra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado pararealizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nasquais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso deprivatização, a regulamentação rígida.

O tipo de propriedade ideal de cada um dos setores e o tipo de gestão que deveria serbuscada também foram estabelecidos no Plano Diretor. De acordo com o PDRAE:

Ø Núcleo estratégico - A propriedade deve ser necessariamente estatal. Sua

gestão deve ser um misto de administração burocrática e gerencial;Ø Atividades exclusivas - A propriedade também deve ser somente estatal.

Sua gestão deve ser gerencial;Ø Serviços não-exclusivos - Neste caso a propriedade ideal é a pública

não-estatal. O tipo de gestão recomendado também é o gerencial;Ø Produção de bens e serviços para o mercado - A propriedade privada é a

regra. O tipo de gestão também é o gerencial.

Decorrente desta análise, o Estado procurou reduzir sua presença na execuçãodireta dos serviços públicos (serviços de água, energia, telefonia, etc.). Vários destesserviços foram privatizados ou licitados às empresas privadas. Esse esforço teria de seracompanhado de instituições que fiscalizassem os novos concessionários privados. Isto levouà criação das agências reguladoras.

O Estado também buscou, através da reforma, deixar de ser o executor de alguns dosserviços públicos de interesse coletivo (como serviços de saúde, de educação, cultura, etc) epassar a uma atividade de fomento da iniciativa privada sem fins lucrativos (públiconão-estatal). Este movimento levou à criação das organizações sociais (OS´s) e dasorganizações das sociedades civis de interesse público (OSCIP´s).

Em relação à mudança na gestão, saindo de um controle de procedimentos e passandogradativamente á uma cobrança de resultados, foi necessária a criação de duas novasfiguras administrativas: os contratos de gestão e as agências executivas, de modo afornecer mais autonomia aos órgãos e instituições da administração indireta que secomprometessem com o alcance de metas.

Segue abaixo mais uma lista de questões para que vocês possam fixar o tema:

1-(CESPE - STM / ANAL JUD - 2004) O setor de atividades exclusivas é aquele em que sãoprestados serviços que apenas o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce opoder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar.

2-(CESPE - AGU- AGENTE ADM. - 2010) O aparelho do Estado, segundo a administraçãopública gerencial, divide-se em três setores: núcleo estratégico, que é o governo em sentidolato; o setor das atividades exclusivas, composto dos serviços que só o governo pode realizar;e o setor de serviços não exclusivos, no qual o Estado atua simultaneamente com outrasorganizações públicas não estatais e privadas.

3-(CESPE - TCU - ACE - 2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho doEstado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores correspondentes àsatividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizações privadas, semaporte de recursos orçamentários, exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.

4-(CESPE - TCU - ACE - 2008) A transição de Estado provedor para regulador impõe sériosdesafios, entre os quais se destacam o reforço da função regulatória em face do avanço daprivatização, o fortalecimento da defesa da concorrência diante da abertura comercial e asexigências da competitividade em um contexto dominado por grandes conglomeradosinternacionais.

5-(CESPE - TCU - ACE - 2008) Para a administração pública gerencial, ao contrário do queocorre na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteraçãoda forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprioabandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito, aexistência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.

6-(CESPE - AGU- AGENTE ADM. - 2010) Executado ao longo de toda a década passada, oPlano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado previu não ser possível promover deimediato a mudança da cultura administrativa e a reforma da dimensão-gestão do Estado aomesmo tempo em que se providencia a mudança do sistema legal.

7 -(CESPE - SERPRO / GESTÃO EMPRESARIAL - 2008) No núcleo estratégico do governo,o tipo de gestão misto entre a administração pública burocrática e a gerencial seadapta melhor às características básicas das tarefas que devem ser implementadas.

8-(CESPE - SERPRO - GESTÃO EMPRESARIAL - 2008) No âmbito da atividade regulatória dogoverno, pode ocorrer um fenômeno denominado captura regulatória, que consiste noenfraquecimento da entidade reguladora frente à influência preponderante de um ou mais

agentes regulados.

9-(CESPE - AGU- AGENTE ADM. - 2010) A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dosórgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato,a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixaçãode metas de desempenho para o órgão ou entidade.

10-(CESPE - MTE / ADMINISTRAÇÃO - 2008) No debate sobre a regulação no Brasil, naprimeira metade da última década, algumas questões foram predominantes, como,por exemplo, a composição do colegiado dos órgãos reguladores. Uma das vantagensatribuídas aos colegiados com representação paritária e tripartite do governo, dosprestadores de serviços e dos usuários é a sua especialização e familiaridade com osassuntos em tela, o que preserva sua maior independência em relação aos interessesenvolvidos.

11- (CESPE - STJ / ANAL. JUD. - 2004) A reforma buscada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado está relacionada com a focalização da ação do Estado no cidadão e com a flexibilidadeadministrativa, sem que haja a preocupação com os mecanismos de controle.

12-(CESPE - STJ / ANAL. JUD. - 2004) A valorização do servidor, por meio do estímulo de suacapacidade empreendedora, sua criatividade e seu comportamento ético é uma daspreocupações do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

13-(CESPE - STJ / ANAL. JUD. - 2004) A administração pública gerencial, em sua orientaçãopara o cidadão, serve-se da descentralização e da delegação de autoridade ao gestor público,concentrando-se em procedimentos rígidos, em favor da eficiência e da ética no setor público.

14-(CESPE - MPS - ADMINISTRADOR - 2010) A adoção de normas cada vez mais estritas e aexigência de equipamentos mais avançados para controle da poluição provocada pelasempresas é uma demonstração de que, quanto maior for a abrangência das questões aserem objeto da regulação, maior será a transferência de custos do governo para o setorprivado.

15-(CESPE - MCT / ANALISTA C&T - 2004) As denominadas atividades exclusivas de estado, conforme

definidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, deveriam ser exercidas por órgãos daadministração direta.

16-(CESPE - MCT / ANALISTA C&T - 2004) As denominadas atividades não exclusivas,conforme definidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, deveriam serexecutadas por entidades não governamentais, mediante contrato de gestão.

17-(CESPE - MCT / ANALISTA - 2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documentoreferencial da proposta de modernização da gestão pública do governo Fernando Henrique Cardoso,preconizava separação entre o núcleo estratégico formulador de políticas, que deveria permanecerestatal, e atividades periféricas, que deveriam ser privatizadas.

18-(CESPE - INMETRO / GESTÃO ESTRATÉGICA - 2007) O plano diretor para a reforma do aparelho do Estado, de1995, contemplou a transferência das atividades de produção desenvolvidas por empresas estatais para o setorprivado. Essa transferência foi operacionalizada por meio de processo de privatização.

19-(CESPE - INMETRO / GESTÃO ESTRATÉGICA - 2007) No modelo gerencialista, em

comparação ao burocrático, a autonomia do administrador público é ampliada, para que osobjetivos contratados sejam atingidos.

20-(CESPE - INMETRO / GESTÃO ESTRATÉGICA - 2007) Os contratos de gestão são formas demonitoramento e avaliação da ação dos agentes públicos por meio dos resultados obtidos.

21-(CESPE - INMETRO / GESTÃO ESTRATÉGICA - 2007) Mesmo no modelo de administraçãopública gerencial, alguns princípios e práticas weberianos continuam sendo defendidos, comoa admissão por critérios de mérito, o treinamento e a avaliação de desempenho.

22-(CESPE - AGU- AGENTE ADM.- 2010) Busca-se, por meio das organizações sociais, maiorparticipação social, na medida em que elas são instrumentos de controle direto da sociedade,mediante seus conselhos de administração, cujos membros são recrutados na comunidade àqual a organização serve.

23- (CESPE - AGU- AGENTE ADM. - 2010) Entende-se por contrato de gestão oinstrumento firmado entre o poder público e uma entidade qualificada comoorganização social, com vistas à formação de parceria entre ambos para fomento eexecução de atividades relativas a ensino, pesquisa científica, desenvolvimentotecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e (ou) saúde.

Gabaritos:

1 - C

2 - E

3 - E

4 - C

5 - E

6 - E

7 - C

8 - C

9 - C

10 - E

11 - E

12 - C

13 - E

14 -C

15 - E

16 - C

17 - E

18 - C

19 - C

20 - C

21 - C

22 - C

23 - C

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