Saneamento e RegulaçãoSaneamento e Regulação

Alceu de Castro Galvão Junior

Assessor do Conselho Diretor da ARCE

Dr. em Saúde Pública/USP

TCE/SC – Florianópolis, 28 de novembro de 2008

SumárioSumário

1. Regulação no Saneamento – Aspectos Gerais1. Regulação no Saneamento – Aspectos Gerais

2. Planejamento da Regulação2. Planejamento da Regulação

3. Viabilidade da Regulação3. Viabilidade da Regulação

4. Desafios da Lei 11.44/07 e do Setor4. Desafios da Lei 11.44/07 e do Setor

5. Conclusões5. Conclusões

Regulação - ConceitoRegulação - Conceito Visão EconômicaVisão Econômica

Restrição das decisões dos agentes econômicos Restrição das decisões dos agentes econômicos por meio do poder de coerção do Estado (VISCUSI por meio do poder de coerção do Estado (VISCUSI et al., 2005, p. 357; PINHEIRO e SADDI, 2005). et al., 2005, p. 357; PINHEIRO e SADDI, 2005).

Visão JurídicaVisão Jurídica a regulação é definida como a atuação do Estado a regulação é definida como a atuação do Estado

não só na ordem econômica, mas também na não só na ordem econômica, mas também na ordem social com a finalidade de proteger ordem social com a finalidade de proteger interesse público (DI PIETRO, 2004). interesse público (DI PIETRO, 2004).

a autoridade do Estado passa a ser exercida de a autoridade do Estado passa a ser exercida de forma a mediar os conflitos e interesses envolvidos forma a mediar os conflitos e interesses envolvidos ao invés do uso do poder coercitivo ao invés do uso do poder coercitivo

Características do SetorCaracterísticas do Setor

Características Maioria dos ativos (redes de água e esgoto) encontra-se enterrada

Mudança lenta no padrão tecnológico

Qualidade dos produtos de complexa verificação pelo usuário-consumidor Redes integradas em aglomerados urbanos Fí

sica

s

Essencialidade no uso e consumo dos produtos (água e esgoto)

Custo fixo elevado

Ativos específicos e de longa maturação

Assimetria de informações

Demanda inelástica

Economias de escala

Econ

ômic

as

Economias de escopo

Regulação do SaneamentoRegulação do Saneamento

+ Agência Reguladora

Políticas PúblicasPolíticas Públicas10 Anos

Atividades Regulatórias – Lei 11.445/07Atividades Regulatórias – Lei 11.445/07

Normatização Indicadores de qualidade dos serviços; Requisitos operacionais e manutenção; Metas de expansão e de qualidade dos serviços; Regime, estrutura e procedimentos de reajuste e de

revisão de tarifas; Medição, faturamento e cobrança de serviços.

Ouvidoria arbitrar e julgar os conflitos; aferir o grau de satisfação da população; dar publicidade; comunicar-se diretamente com os usuários.

Atividades Regulatórias – Atividades Regulatórias – Lei 11.445/07Lei 11.445/07

Fiscalização fiscalizar diretamente os serviços prestados;

fiscalizar indiretamente por meio de indicadores;

monitorar o cumprimento das obrigações contratuais.

Regulação Tarifária

Auditar e certificar anualmente os investimentos realizados, os valores amortizados, a depreciação e os respectivos saldos;

Definir pauta das revisões tarifárias; Interpretar e fixar critérios para a correta

administração de subsídios.

SumárioSumário

1. Regulação no Saneamento – Aspectos Gerais1. Regulação no Saneamento – Aspectos Gerais

2. Planejamento da Regulação2. Planejamento da Regulação

3. Viabilidade da Regulação3. Viabilidade da Regulação

4. Desafios da Lei 11.44/07 e do Setor4. Desafios da Lei 11.44/07 e do Setor

5. Conclusões5. Conclusões

Foco no resultado e não os meios, de forma a não interferir nas atividades da concessionária

Recursos humanos capacitados

Estratégias e metas condicionadas à disponibilidade orçamentária

Contratos de consultoria

Gradatividade da ação reguladora

PremissasPremissas

Cronograma de AtividadesCronograma de Atividades

1 2 ... 121. Contrato de concessão

1.1. Avaliação de metas contratuais anual1.2. Acompanhamento de planos específicos

2. Qualidade dos produtos2.1. Qualidade e controle da água distribuída mensal2.2. Qualidade e monitoramento dos esgotos tratados

2.3. Continuidade do abastecimento de água

3. Comercialização dos serviços3.1. Atendimento aos usuários - lojas de serviços semestral3.2. Prazo de atendimento dos serviços

3.3. Teleatendimento anual

Ano/MesesAtividade Freqüência

Cronograma de AtividadesCronograma de Atividades

1 2 ... 124. Operação e manutenção (SAA/SES)4.1. SAA - sistema produtor e de tratamento4.2. SAA - reservação, elevatórias e rede de distribuição4.3. SAA - controle de perdas4.4. SAA - hidrometração4.5. SES - tratamento de esgotos semestral4.6. SES - elevatórias e rede coletora4.7. SAA/SES - laboratórios anual5. Normatização5.1. Condições da prestação dos serviços5.2. Penalidades e fiscalização5.3. Ouvidoria5.4. Contabilidade regulatória5.5. Audiências e consultas públicas

Atividade FrequenciaAno/Meses

1 2 ... 126. Regulação Econômica

6.1. Análise de reajuste e revisão de tarifas

6.2. Acompanhamento de planos específicos (custos)

6.3. Contabilidade regulatória

7. Ouvidoria7.1. Atendimento ao usuário

7.2. Mediação7.3. Pesquisa de satisfação anual

8. Comunicação8.1. Campanha de rádio

8.2. Campanha com outras mídias (TV, outdoor, jornal)

8.3. Cartilhas de direitos e deveres dos usuários8.4. Produções técnicas

Atividade FrequenciaAno/Meses

Cronograma de AtividadesCronograma de Atividades

• As agências reguladoras têm sido montadas com um reduzido quadro de pessoal

• Rateio de recursos humanos próprios com setores comuns (ouvidoria, administrativo-financeiro, jurídico, entre outros) em agências multi-setoriais

• A regulação exige uma constante atualização e capacitação, aliadas a um PCS e remuneração adequada.

Recursos Humanos Próprios e CapacitaçãoRecursos Humanos Próprios e Capacitação

• Regulação Econômica : elaboração de estudos tarifários e econômicos

• Regulação da Qualidade: assessoramento na execução da fiscalização da qualidade.

• Cooperação Técnica e Científica • parcerias com universidades para realização de

análises laboratoriais, capacitação e apoio em atividades especiais

• convênio com laboratório das vigilâncias sanitárias estadual e/ou municipal

• Apoio administrativo

Serviços de Consultoria/TerceirosServiços de Consultoria/Terceiros

Taxas de Regulação (2008)Taxas de Regulação (2008)Agências MunicipaisAgências Municipais

Agência Taxa de Regulação Base Legal

AGERSA (Cachoeiro do Itapemirim/ES)

1% faturamento total e efetivo de tarifas de água e esgoto

Lei n° 4.876/2003

AMAE (Joinville/SC)Até 3% do faturamento bruto da concessionária.

Lei no 4.924/2003

ARSAE (Mauá/SP) 1% do faturamento brutoContrato de concessão

ARSBAN (Natal/RN)

% sobre o valor do faturamento mensal efetivamente arrecadado, sendo 2% no 1º qüinqüênio; 1,5% no 2º qüinqüênio; e 1% a partir do 3º

Lei no 5.250/2001

AGENRENG (Campo Grande/MS)

1% do faturamento mensal da concessionária Edital de licitação

Taxas de Regulação (2008)Taxas de Regulação (2008)Agências EstaduaisAgências Estaduais

Agência Taxa de Regulação Base Legal

ADASA (DF)0,5 % do somatório dos volumes produzidos de água e de

coleta de esgotos sanitários (m3) vezes a tarifa médiaResolução ADASA

nº 160/2006

AGENERSA (RJ)

0,5% sobre o somatório das receitas das tarifas auferidas mensalmente pela Concessionária

Lei nº 4.556/2005

AGERGS (RS)

Valor de acordo com o faturamento bruto anual do exercício anterior ao da fiscalização e controle, convertido em Unidade Padrão Fiscal do Estado, que varia de 13 a 77.965 UPFs. (UPF/2008 = R$ 10,4257)

Lei nº 11.863/ 2002

AGR (GO)10 % de R$ 0,11 (onze centavos de real) por m3 de água

distribuída pela concessionáriaDecreto nº

5.940/2004

ARCE (CE)R$ 214.000,00/mês para o ano de 2008 1º termo aditivo

Conv. 20/2001

ARPE (PE) 0,5% da receita liquida da concessionária regulada Lei nº 11.921/2000

ARSAM (AM)

Até 1% incidente sobre o valor faturado Lei nº 2.568/1999.

ARSESP (SP)0,5% do faturamento anual diretamente obtido com a

prestação do serviçoLei Compl. nº

1.025/ 2007

SumárioSumário1. Regulação no Saneamento – Aspectos Gerais1. Regulação no Saneamento – Aspectos Gerais

2. Planejamento da Regulação2. Planejamento da Regulação

3. Viabilidade da Regulação3. Viabilidade da Regulação

4. Desafios da Lei 11.44/07 e do Setor4. Desafios da Lei 11.44/07 e do Setor

5. Conclusões5. Conclusões

Titularidade municipalAtividades regulatórias - Lei 11.445/07Amostra (SNIS 2005)Informações- Economias ativas de água (A03) e esgoto (E03)- Receita operacional direta total (F01).Categorias de Municípios- Até 10.000 Econ. – 2.111 Municípios- De 10.001 a 50.000 Econ. – 320 Municípios- De 50.001 a 200.000 Econ. – 92 MunicípiosTaxas de regulação 1 a 3% da receita operacional direta

Estudo de Viabilidade*Estudo de Viabilidade*

*Galvão Junior, Turolla e Paganini, 2008

Estrutura da AgênciaEstrutura da Agência

BLÁ BLÁ BLÁBLÁ BLÁ BLÁTaxa de Regulação - 1% Faturamento

0,00

20.000,00

40.000,00

60.000,00

80.000,00

100.000,00

0 50.000 100.000 150.000 200.000

Economias (A+E)

Tax

a

(R$)

De 50.001 a 200.000 Econ. De 10.001 a 50.000 Econ. Até 10.000 Econ.

Amostra Brasil

Vou ainda inserir gráficos e textos nos próximos slides

BLÁ BLÁ BLÁBLÁ BLÁ BLÁTx. de Regulação - 2% Faturamento

0,0025.000,0050.000,0075.000,00

100.000,00125.000,00150.000,00175.000,00200.000,00

0 50.000 100.000 150.000 200.000

Economias (A+E)

Taxa

(R$)

De 50.001 a 200.000 Econ. De 10.001 a 50.000 Econ. Até 10.000 Econ.

Amostra Brasil

Vou ainda inserir gráficos e textos nos próximos slides

BLÁ BLÁ BLÁBLÁ BLÁ BLÁTaxa de Regulação - 3% Faturamento

0,00

50.000,00

100.000,00

150.000,00

200.000,00

250.000,00

300.000,00

0 50.000 100.000 150.000 200.000

Economias (A + E)

Tax

a (R

$)

De 50.001 a 200.000 Econ. De 10.001 a 50.000 Econ. Até 10.000 Econ.

Amostra Brasil

Conclusão: Os recursos da taxa (3%) não são insuficientes para prover a regulação nos termos da Lei no 11.445/2007. Somente 67 municípios apresentam viabilidade para regulação dos serviços

SumárioSumário1. Regulação no Saneamento – Aspectos Gerais1. Regulação no Saneamento – Aspectos Gerais

2. Planejamento da Regulação2. Planejamento da Regulação

3. Viabilidade da Regulação3. Viabilidade da Regulação

4. Desafios da Lei 11.44/07 e do Setor4. Desafios da Lei 11.44/07 e do Setor

5. Conclusões5. Conclusões

Desafios da Lei e do SetorDesafios da Lei e do Setor• Titularidade dos Serviços;Titularidade dos Serviços;

• Universalização dos Serviços;Universalização dos Serviços;

• Viabilidade da regulação;Viabilidade da regulação;

• Regulação – Resíduos Sólidos e Regulação – Resíduos Sólidos e

Drenagem;Drenagem;

• Normatização (art. 23 - lei 11.445);Normatização (art. 23 - lei 11.445);

• Mecanismos de suporte técnico para as Mecanismos de suporte técnico para as

agências.agências.

Universalização - Lei 11.445/07Universalização - Lei 11.445/07 Art. 2Art. 2oo Os serviços públicos de saneamento Os serviços públicos de saneamento

básico serão prestados com base nos básico serão prestados com base nos seguintes princípios fundamentais:seguintes princípios fundamentais:I - universalização do acesso;I - universalização do acesso;......

Art. 3Art. 3oo Para os efeitos desta Lei, considera-se: Para os efeitos desta Lei, considera-se:......III - universalização: ampliação progressiva do III - universalização: ampliação progressiva do

acesso de todos os domicílios ocupados ao acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico;saneamento básico;

......

Evolução do Acesso aos Serviços de Infra-Evolução do Acesso aos Serviços de Infra-EstruturaEstrutura

Fonte dos Dados: IBGE, 2002; IBGE, 2003b; IBGE, 2006.

* Abastecimento de água e esgotamento sanitário por redes.

Viabilidade da Regulação

Viabilidade da RegulaçãoViabilidade da Regulação Implantar agências reguladoras em estados Implantar agências reguladoras em estados

importantes como Minas Gerais, Bahia e Paraná.importantes como Minas Gerais, Bahia e Paraná. Prazo exíguo para concepção e estruturação das Prazo exíguo para concepção e estruturação das

agências reguladores. Risco de criação de agências agências reguladores. Risco de criação de agências sem o desenho institucional adequado.sem o desenho institucional adequado.

Adaptação do desenho institucional das agências Adaptação do desenho institucional das agências existentes, que preveja mecanismos para existentes, que preveja mecanismos para minimização :minimização :• de Interferências do poder executivo; e de Interferências do poder executivo; e • do contigenciamento dos recursos orçamentários.do contigenciamento dos recursos orçamentários.

Alternativas para a RegulaçãoAlternativas para a Regulação Inviabilidade financeira de se instituir, para Inviabilidade financeira de se instituir, para

cada uma dos Municípios e dos Estados, cada uma dos Municípios e dos Estados, uma agência reguladora que possua uma agência reguladora que possua características de independência decisória, características de independência decisória, autonomia e alta especialização técnica.autonomia e alta especialização técnica.

Art. 8Art. 8oo Os titulares dos serviços públicos de Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico saneamento básico poderão delegarpoderão delegar a a organização, a regulação, a fiscalização e a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos termos do art. prestação desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei no 241 da Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de abril de 200511.107, de 6 de abril de 2005

Alternativas para a RegulaçãoAlternativas para a Regulaçãoa)a) Regulação por ConsórcioRegulação por Consórcio

• Não existe no país experiência de Consórcio Não existe no país experiência de Consórcio regulando serviços de água e esgoto;regulando serviços de água e esgoto;

• Processo de modelagem envolve elevado nível de Processo de modelagem envolve elevado nível de negociação política e tempo de maturação negociação política e tempo de maturação prolongado.prolongado.

b) Delegação à Agência Estadualb) Delegação à Agência Estadual• Definição de arranjos institucionais que permitam a Definição de arranjos institucionais que permitam a

participação dos municípios na regulação;participação dos municípios na regulação;• Regulação de empresas (companhias estaduais) no Regulação de empresas (companhias estaduais) no

mesmo âmbito de poder das agências;mesmo âmbito de poder das agências;• Já há experiências no Rio Grande do Sul,Goiás, Já há experiências no Rio Grande do Sul,Goiás,

São Paulo e Ceará (Juazeiro do Norte). São Paulo e Ceará (Juazeiro do Norte).

Regulação – Resíduos Sólidos e DrenagemRegulação – Resíduos Sólidos e Drenagem

NormatizaçãoNormatização Art. 23. A entidade reguladora editará Art. 23. A entidade reguladora editará

normas ..., pelo menos, os seguintes aspectos:normas ..., pelo menos, os seguintes aspectos:• I - padrões e indicadores de qualidade;I - padrões e indicadores de qualidade;• II - requisitos operacionais e de manutenção dos II - requisitos operacionais e de manutenção dos

sistemas;sistemas;• III - as metas progressivas de expansão e de III - as metas progressivas de expansão e de

qualidade dos serviços e os respectivos prazos;qualidade dos serviços e os respectivos prazos;• IV - regime, estrutura e níveis tarifários, bem como IV - regime, estrutura e níveis tarifários, bem como

os procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste os procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste e revisão;e revisão;

• V - medição, faturamento e cobrança de serviços;V - medição, faturamento e cobrança de serviços;

............

Normatização Existente (jun/08)

Demanda por novas normasDemanda por novas normasCertificação e auditoria de investimentos;Certificação e auditoria de investimentos;Regulação de serviços interdependentes;Regulação de serviços interdependentes;Verificação do cumprimento de Planos de Saneamento;Verificação do cumprimento de Planos de Saneamento;Critérios para medição de índice de atendimento e de Critérios para medição de índice de atendimento e de cobertura.cobertura.

Processo de Construção das NormasProcesso de Construção das Normas Bases do novo arcabouço normativo Bases do novo arcabouço normativo

• discussão com todos os atores;discussão com todos os atores;• períodos de adaptação/gradação.períodos de adaptação/gradação.

Normas de ReferênciaNormas de Referência• caráter indicativo. Incentivo às Agências para caráter indicativo. Incentivo às Agências para

desenvolvimento de suas próprias normas; desenvolvimento de suas próprias normas; • Considerar às realidades locais e regionais e Considerar às realidades locais e regionais e

os marcos regulatórios (não uniformidade);os marcos regulatórios (não uniformidade);• observar a situação institucional quanto à observar a situação institucional quanto à

titularidade em sistemas metropolitanos e titularidade em sistemas metropolitanos e integrados.integrados.

Processo de Construção das NormasProcesso de Construção das Normas

Considerar os estágios dos atores setoriais:Considerar os estágios dos atores setoriais: Usuários;Usuários; Prestadores de Serviço;Prestadores de Serviço; Poder Concedente.Poder Concedente.

Períodos de transitoriedade com base em Períodos de transitoriedade com base em critérios técnicos e no marco regulatório.critérios técnicos e no marco regulatório.

Estabelecimento vis-à-vis a estruturação da Estabelecimento vis-à-vis a estruturação da Agência Reguladora. Agência Reguladora.

Mecanismos de Suporte InstitucionalMecanismos de Suporte Institucional Não há mecanismo de suporte institucional para apoio às ações regulatórias do setor. O único instrumento existente (PMSS/MCidades) vem paulatinamente sofrendo um processo de fragilização.

Apesar dos esforços da ABAR, por intermédio de sua Câmara Técnica, os desafios da lei são superiores a capacidade de enfrentamento pelo setor.

Agenda para o Suporte InstitucionalAgenda para o Suporte Institucional Orientar Estados e Municípios na constituição Orientar Estados e Municípios na constituição

de agências reguladoras e na parceria de de agências reguladoras e na parceria de arranjos institucionais para regulação dos arranjos institucionais para regulação dos serviços;serviços;

Capacitar as agências para consecução das Capacitar as agências para consecução das atividades regulatórias, notadamente no campo atividades regulatórias, notadamente no campo da regulação econômico-tarifária;da regulação econômico-tarifária;

Fomentar estudos sobre metodologias tarifárias, Fomentar estudos sobre metodologias tarifárias, contabilidade regulatória, subsídios, entre contabilidade regulatória, subsídios, entre outros.outros.

Formar quadros técnicos para a regulação da Formar quadros técnicos para a regulação da prestação dos serviços.prestação dos serviços.

Conclusões Há necessidade de estabelecimento de Há necessidade de estabelecimento de

programa nacional de apoio institucional e programa nacional de apoio institucional e técnico às agências reguladoras.técnico às agências reguladoras.

As experiências regulatórias têm criado As experiências regulatórias têm criado incentivos para ganhos de eficiência, o que incentivos para ganhos de eficiência, o que contribui para a busca da universalização contribui para a busca da universalização dos serviços no Brasil.dos serviços no Brasil.

Os desafios postos para a regulação são Os desafios postos para a regulação são tarefa de responsabilidade de todo o setor.tarefa de responsabilidade de todo o setor.

Alceu GalvãoAlceu Galvãoalceugalvao@uol.com.bralceugalvao@uol.com.br

Muito Obrigado!Muito Obrigado!