Supremo Tribunal Federal · diferença entre um verdadeiro sistema representativo e um simples ......
Transcript of Supremo Tribunal Federal · diferença entre um verdadeiro sistema representativo e um simples ......
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
18/06/2014 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.947 DISTRITO FEDERAL
VOTO
Ementa: AÇÕES DIRETAS. LEI COMPLEMENTAR Nº
78/1993 E RESOLUÇÃO Nº 23.389/2013 DO TRIBUNAL
SUPERIOR ELEITORAL. REPRESENTAÇÃO DOS ESTADOS E
DO DISTRITO FEDERAL NA CÂMARA DOS DEPUTADOS.
1. Ao exigir maioria absoluta para a aprovação de leis
complementares, o art. 69 da Constituição não impõe uma
técnica específica de apuração dos votos. É válida, portanto, a
adoção do procedimento simbólico de votação.
2. O termo população, adotado pelo art. 45, § 1º, da Carta
Federal não se refere ao conjunto de eleitores, mas ao número de
habitantes de cada Estado e do Distrito Federal.
3. A Câmara dos Deputados deve ser uma expressão da
diversidade e do pluralismo existentes na sociedade brasileira,
aferido a partir da premissa básica da igualdade política de
todos os cidadãos. A desproporcionalidade na representação
estadual e distrital gera um estado de inconstitucionalidade,
incompatível com o princípio democrático.
4. O art. 45, § 1º, não exige que a lei complementar defina a
expressão numérica das bancadas estaduais e distrital. A
definição dos espaços das minorias não pode se submeter à
discricionariedade das maiorias da ocasião. Esse é um campo
em que se justifica uma atuação mais intensa por parte do
Poder Judiciário, particularmente da Justiça Eleitoral. Ao tratar
da matéria, a LC nº 78/1993 estabeleceu todos os parâmetros
necessários à atuação do TSE.
5. Não há direito adquirido à expressão numérica das
bancadas estaduais: sendo flutuante a população dos Estados,
também deve ser mutável a composição da Câmara, a fim de
refleti-las. Já se exauriu a eficácia do art. 4º, § 2º, do ADCT.
6. Improcedência dos pedidos.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
18/06/2014 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.947 DISTRITO FEDERAL
VOTO
Ementa: AÇÕES DIRETAS. LEI COMPLEMENTAR Nº
78/1993 E RESOLUÇÃO Nº 23.389/2013 DO TRIBUNAL
SUPERIOR ELEITORAL. REPRESENTAÇÃO DOS ESTADOS E
DO DISTRITO FEDERAL NA CÂMARA DOS DEPUTADOS.
1. Ao exigir maioria absoluta para a aprovação de leis
complementares, o art. 69 da Constituição não impõe uma
técnica específica de apuração dos votos. É válida, portanto, a
adoção do procedimento simbólico de votação.
2. O termo população, adotado pelo art. 45, § 1º, da Carta
Federal não se refere ao conjunto de eleitores, mas ao número de
habitantes de cada Estado e do Distrito Federal.
3. A Câmara dos Deputados deve ser uma expressão da
diversidade e do pluralismo existentes na sociedade brasileira,
aferido a partir da premissa básica da igualdade política de
todos os cidadãos. A desproporcionalidade na representação
estadual e distrital gera um estado de inconstitucionalidade,
incompatível com o princípio democrático.
4. O art. 45, § 1º, não exige que a lei complementar defina a
expressão numérica das bancadas estaduais e distrital. A
definição dos espaços das minorias não pode se submeter à
discricionariedade das maiorias da ocasião. Esse é um campo
em que se justifica uma atuação mais intensa por parte do
Poder Judiciário, particularmente da Justiça Eleitoral. Ao tratar
da matéria, a LC nº 78/1993 estabeleceu todos os parâmetros
necessários à atuação do TSE.
5. Não há direito adquirido à expressão numérica das
bancadas estaduais: sendo flutuante a população dos Estados,
também deve ser mutável a composição da Câmara, a fim de
refleti-las. Já se exauriu a eficácia do art. 4º, § 2º, do ADCT.
6. Improcedência dos pedidos.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO:
1. Senhor Presidente, geralmente sou o primeiro a votar – o
que é bem difícil –, mas hoje tive o benefício do voto da Ministra Rosa
Weber, que é diametralmente oposto ao do eminente Ministro Gilmar
Mendes, a demonstrar que a matéria não é banal.
2. Não desconheço que existem muitos interesses políticos
legítimos postos na mesa. Evidentemente, alguém ganha e alguém perde
com essa nova distribuição, e cada um dos lados tem as suas
circunstâncias e as suas razões. Penso que, nessas situações, Presidente, é
preciso buscar os valores que inspiram a democracia e os princípios
constitucionais como a bússola capaz de oferecer um direcionamento
seguro nessa matéria.
3. Por essa razão, embora o meu voto seja relativamente
breve, gastarei dois minutos estabelecendo as três premissas teóricas e
filosóficas que o inspiram. Antes de fazê-lo, porém, faço a ressalva de
que, embora a resolução oferecesse uma dificuldade – porque, a meu ver,
ela basicamente acompanha a lei complementar –, estou conhecendo das
ações, porque considero que a lei complementar e a resolução estão de tal
maneira imbricadas que fazer essa dissociação não traria proveito. Além
disso, o Supremo tem uma tradição de conhecer de ações diretas contra
resoluções do TSE. Assim, supero a preliminar e prossigo no voto.
I. PREMISSAS TEÓRICAS E FILOSÓFICAS
4. Em primeiro lugar, o que está em jogo é a representação
eleitoral, matéria que afeta o próprio núcleo do autogoverno popular e,
portanto, a concretização do princípio democrático. A Câmara dos
Deputados é a Casa Legislativa concebida para a representação do povo
no Poder Legislativo da União. A forma como se opera essa representação
2
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO:
1. Senhor Presidente, geralmente sou o primeiro a votar – o
que é bem difícil –, mas hoje tive o benefício do voto da Ministra Rosa
Weber, que é diametralmente oposto ao do eminente Ministro Gilmar
Mendes, a demonstrar que a matéria não é banal.
2. Não desconheço que existem muitos interesses políticos
legítimos postos na mesa. Evidentemente, alguém ganha e alguém perde
com essa nova distribuição, e cada um dos lados tem as suas
circunstâncias e as suas razões. Penso que, nessas situações, Presidente, é
preciso buscar os valores que inspiram a democracia e os princípios
constitucionais como a bússola capaz de oferecer um direcionamento
seguro nessa matéria.
3. Por essa razão, embora o meu voto seja relativamente
breve, gastarei dois minutos estabelecendo as três premissas teóricas e
filosóficas que o inspiram. Antes de fazê-lo, porém, faço a ressalva de
que, embora a resolução oferecesse uma dificuldade – porque, a meu ver,
ela basicamente acompanha a lei complementar –, estou conhecendo das
ações, porque considero que a lei complementar e a resolução estão de tal
maneira imbricadas que fazer essa dissociação não traria proveito. Além
disso, o Supremo tem uma tradição de conhecer de ações diretas contra
resoluções do TSE. Assim, supero a preliminar e prossigo no voto.
I. PREMISSAS TEÓRICAS E FILOSÓFICAS
4. Em primeiro lugar, o que está em jogo é a representação
eleitoral, matéria que afeta o próprio núcleo do autogoverno popular e,
portanto, a concretização do princípio democrático. A Câmara dos
Deputados é a Casa Legislativa concebida para a representação do povo
no Poder Legislativo da União. A forma como se opera essa representação
2
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
não é, nem pode ser, aleatória ou arbitrária, porque dela depende a
diferença entre um verdadeiro sistema representativo e um simples
arremedo de democracia1. Tanto quanto possível, a Câmara deve ser uma
expressão da diversidade e do pluralismo existentes na sociedade
brasileira, aferido a partir da premissa básica da igualdade política de
todos os cidadãos. É isso o que dispõe o art. 14, da Constituição, ao
estabelecer que a “ soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e
pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos”. Foi esse princípio
básico, aliás, que embalou as revoluções liberais e a ascensão do
constitucionalismo, sendo sintetizado pelos norte-americanos na máxima
one man, one vote2.
5. No sistema adotado no Brasil, a composição da Câmara
dos Deputados procura refletir o pluralismo político (CF/88, art. 1º, V), tal
como verificado em cada Estado, no Distrito Federal e nos Territórios.
Idealmente, a força relativa das diferentes correntes ideológicas na
Câmara dos Deputados deve corresponder ao peso dessas mesmas
manifestações no âmbito de cada circunscrição eleitoral. A distorção na
representação desses entes leva a uma super-representação das ideologias
majoritárias em alguns Estado, distanciando a Câmara dos Deputados da
realidade política que ela deveria espelhar.
6. É bem verdade que a própria Constituição impõe limites à
satisfação desse fim. O exemplo mais evidente disso é a definição de um
1 Destacando que o “aspecto mais importante de um sistema político” é
“a qualidade da representação”, v. Scott W. Desposato, Reforma política
brasileira: o que precisa ser consertado, o que não precisa e o que fazer. In:
Jairo Nicolau e Timothy J. Power (Orgs.), Instituições representativas no Brasil:
balanço e reforma, 2007, p. 125.
2 Antônio Octávio Cintra e Marcelo Barroso Lacombe, A Câmara dos
Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política. In: Lúcia Avelar e
Antônio Octávio Cintra (Orgs.), Sistema político brasileiro: uma introdução,
2007, p. 146.
3
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
não é, nem pode ser, aleatória ou arbitrária, porque dela depende a
diferença entre um verdadeiro sistema representativo e um simples
arremedo de democracia1. Tanto quanto possível, a Câmara deve ser uma
expressão da diversidade e do pluralismo existentes na sociedade
brasileira, aferido a partir da premissa básica da igualdade política de
todos os cidadãos. É isso o que dispõe o art. 14, da Constituição, ao
estabelecer que a “ soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e
pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos”. Foi esse princípio
básico, aliás, que embalou as revoluções liberais e a ascensão do
constitucionalismo, sendo sintetizado pelos norte-americanos na máxima
one man, one vote2.
5. No sistema adotado no Brasil, a composição da Câmara
dos Deputados procura refletir o pluralismo político (CF/88, art. 1º, V), tal
como verificado em cada Estado, no Distrito Federal e nos Territórios.
Idealmente, a força relativa das diferentes correntes ideológicas na
Câmara dos Deputados deve corresponder ao peso dessas mesmas
manifestações no âmbito de cada circunscrição eleitoral. A distorção na
representação desses entes leva a uma super-representação das ideologias
majoritárias em alguns Estado, distanciando a Câmara dos Deputados da
realidade política que ela deveria espelhar.
6. É bem verdade que a própria Constituição impõe limites à
satisfação desse fim. O exemplo mais evidente disso é a definição de um
1 Destacando que o “aspecto mais importante de um sistema político” é
“a qualidade da representação”, v. Scott W. Desposato, Reforma política
brasileira: o que precisa ser consertado, o que não precisa e o que fazer. In:
Jairo Nicolau e Timothy J. Power (Orgs.), Instituições representativas no Brasil:
balanço e reforma, 2007, p. 125.
2 Antônio Octávio Cintra e Marcelo Barroso Lacombe, A Câmara dos
Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política. In: Lúcia Avelar e
Antônio Octávio Cintra (Orgs.), Sistema político brasileiro: uma introdução,
2007, p. 146.
3
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 67 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
piso (elevado) e de um teto (reduzido) para as bancadas estaduais, o que
acaba contribuindo para impedir uma representação mais fiel. A título de
exemplo, nas eleições de 2010, 233,6 mil eleitores de Roraima foram às
urnas para eleger 8 Deputados Federais, enquanto, em São Paulo, 25,3
milhões de votos elegeram 70 Deputados Federais. Isso significa que o
voto de um cidadão em Roraima vale quase 12 vezes mais que o voto de
um paulista3.
7. A relevância do ponto é potencializada, ainda, pela
constatação de que a instituição do Senado foi criada justamente para
contrabalançar o poder numérico dos Estados mais populosos na Câmara
dos Deputados. A participação paritária dos Estados no Senado tem como
fim dar força às menores unidades da Federação que, deixadas apenas
com a Câmara, seriam sempre minoritárias4. Ocorre, porém, que quando
se une a combinação de piso e teto na Câmara com a composição
igualitária do Senado, o que se tem é um cenário de difícil
compatibilização com a ideia de igualdade política: as quinze unidades
federativas menos populosas do Brasil, com cerca de 18,4% dos habitantes, controlam algo em torno de 40,2% do poder do Congresso Nacional, computados os votos na Câmara e no Senado
5.
8. É bem verdade que essas aparentes distorções decorrem
do texto originário da Constituição de 1988 e, por isso, não podem ser
3 Fonte: TSE. Dados disponíveis em:
<http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2010/estatisticas>.
Acesso em: 9 jun. 2014.
4 James Madison, The Federalist n. 62. In: Alexander Hamilton, James
Madison, and John Jay, The Federalist Papers, 2004 (ed. Pocket Books), pp. 442-
3.
5 Diante da paridade das Casas Legislativas no modelo bicameral
brasileiro, considerou-se o Senado como um equivalente da Câmara dos
Deputados. Dessa forma, cada voto na Câmara Alta corresponderia a cerca
de 6,33 votos na Câmara Baixa.
4
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
piso (elevado) e de um teto (reduzido) para as bancadas estaduais, o que
acaba contribuindo para impedir uma representação mais fiel. A título de
exemplo, nas eleições de 2010, 233,6 mil eleitores de Roraima foram às
urnas para eleger 8 Deputados Federais, enquanto, em São Paulo, 25,3
milhões de votos elegeram 70 Deputados Federais. Isso significa que o
voto de um cidadão em Roraima vale quase 12 vezes mais que o voto de
um paulista3.
7. A relevância do ponto é potencializada, ainda, pela
constatação de que a instituição do Senado foi criada justamente para
contrabalançar o poder numérico dos Estados mais populosos na Câmara
dos Deputados. A participação paritária dos Estados no Senado tem como
fim dar força às menores unidades da Federação que, deixadas apenas
com a Câmara, seriam sempre minoritárias4. Ocorre, porém, que quando
se une a combinação de piso e teto na Câmara com a composição
igualitária do Senado, o que se tem é um cenário de difícil
compatibilização com a ideia de igualdade política: as quinze unidades
federativas menos populosas do Brasil, com cerca de 18,4% dos habitantes, controlam algo em torno de 40,2% do poder do Congresso Nacional, computados os votos na Câmara e no Senado
5.
8. É bem verdade que essas aparentes distorções decorrem
do texto originário da Constituição de 1988 e, por isso, não podem ser
3 Fonte: TSE. Dados disponíveis em:
<http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2010/estatisticas>.
Acesso em: 9 jun. 2014.
4 James Madison, The Federalist n. 62. In: Alexander Hamilton, James
Madison, and John Jay, The Federalist Papers, 2004 (ed. Pocket Books), pp. 442-
3.
5 Diante da paridade das Casas Legislativas no modelo bicameral
brasileiro, considerou-se o Senado como um equivalente da Câmara dos
Deputados. Dessa forma, cada voto na Câmara Alta corresponderia a cerca
de 6,33 votos na Câmara Baixa.
4
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 68 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
objeto de correção jurisdicional. Sem prejuízo disso, a constatação do
quadro acima reforça a necessidade de que, ao interpretar o sistema
constitucional, o Judiciário promova a igualdade política na maior
medida possível. Apesar de não poder reescrever a Constituição, o
Supremo Tribunal Federal pode – em rigor, deve – afastar qualquer
interpretação que promova disparidades ainda maiores na representação
política. Observados os limites postos pelo poder constituinte, compete
aos juízes zelar para que o processo político-eleitoral seja tão próximo da
justiça quanto possível.
9. O que se acaba de dizer se justifica, ainda, por outra razão.
Este é o segundo ponto a ser destacado: as presentes ações dizem respeito
à funcionalidade do processo democrático. Quando se discutem os
critérios de atualização das bancadas parlamentares, o que está em jogo,
em última instância, é o poder das maiorias políticas de conservarem ou
aprofundarem o seu próprio poder, impondo limites à influência das
minorias. Essa circunstância exige uma atuação especialmente cuidadosa
por parte do Poder Judiciário, encarregado de zelar para que o peso
político de determinados atores não seja utilizado para fechar ou
direcionar os canais de representação segundo as suas conveniências.
Nesse universo, a Justiça Eleitoral e o Supremo Tribunal Federal
apresentam melhores capacidades institucionais do que o sistema
político, autointeressado nos resultados a que se pode chegar. A definição
do espaço que cada corrente ocupará no processo político não pode se
submeter ao controle absoluto ou total das maiorias parlamentares de
cada momento. Afirmar o contrário seria admitir que o grupo que hoje
está no poder tivesse em suas mãos os meios de moldar a representação
democrática, podendo, assim, impedir ou dificultar o acesso de outros
atores, partidos ou ideologias.
10. Em terceiro lugar, e por fim, a representação política não
pode ser petrificada. O Parlamento só pode atingir a sua finalidade se for
capaz de absorver e acolher as eventuais novas concepções e perspectivas
5
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
objeto de correção jurisdicional. Sem prejuízo disso, a constatação do
quadro acima reforça a necessidade de que, ao interpretar o sistema
constitucional, o Judiciário promova a igualdade política na maior
medida possível. Apesar de não poder reescrever a Constituição, o
Supremo Tribunal Federal pode – em rigor, deve – afastar qualquer
interpretação que promova disparidades ainda maiores na representação
política. Observados os limites postos pelo poder constituinte, compete
aos juízes zelar para que o processo político-eleitoral seja tão próximo da
justiça quanto possível.
9. O que se acaba de dizer se justifica, ainda, por outra razão.
Este é o segundo ponto a ser destacado: as presentes ações dizem respeito
à funcionalidade do processo democrático. Quando se discutem os
critérios de atualização das bancadas parlamentares, o que está em jogo,
em última instância, é o poder das maiorias políticas de conservarem ou
aprofundarem o seu próprio poder, impondo limites à influência das
minorias. Essa circunstância exige uma atuação especialmente cuidadosa
por parte do Poder Judiciário, encarregado de zelar para que o peso
político de determinados atores não seja utilizado para fechar ou
direcionar os canais de representação segundo as suas conveniências.
Nesse universo, a Justiça Eleitoral e o Supremo Tribunal Federal
apresentam melhores capacidades institucionais do que o sistema
político, autointeressado nos resultados a que se pode chegar. A definição
do espaço que cada corrente ocupará no processo político não pode se
submeter ao controle absoluto ou total das maiorias parlamentares de
cada momento. Afirmar o contrário seria admitir que o grupo que hoje
está no poder tivesse em suas mãos os meios de moldar a representação
democrática, podendo, assim, impedir ou dificultar o acesso de outros
atores, partidos ou ideologias.
10. Em terceiro lugar, e por fim, a representação política não
pode ser petrificada. O Parlamento só pode atingir a sua finalidade se for
capaz de absorver e acolher as eventuais novas concepções e perspectivas
5
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 69 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
que surgirem no meio social. Se a sociedade é plural – e é bom que seja
assim –, é natural e esperado que novas opiniões apareçam e alcancem
diferentes forças relativas com o passar do tempo. Maiorias de hoje
podem ser minorias amanhã, e vice-versa. Como órgão de representação
do povo por excelência, a Câmara dos Deputados deve estar igualmente
aberta, a fim de espelhar, com o máximo de fidelidade possível, a
diversidade da população brasileira. Dessa forma, defender uma espécie
de direito adquirido à representação eleitoral me parece, data venia, um
erro de partida. As bancadas são, e devem ser, flexíveis, a fim de
acomodar a diversidade do povo brasileiro.
11. Feitos esses registros, passo ao exame das alegações
formuladas nas ações.
II. MÉRITO
II.1. Inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 78/1993
12. Alega-se que a Lei Complementar nº 78/1993 seria
inconstitucional por não obedecer à regra do art. 69 da Constituição, que
exige maioria absoluta para aprovação de leis complementares. Sustenta-
se que o projeto que resultou no diploma teria sido submetido a votação
simbólica na Câmara dos Deputados, onde foi aprovado pela
unanimidade dos presentes (254 Deputados Federais).
13. Com o devido respeito, o que a Constituição exige é o
número de votos, e não um procedimento particular de apuração. No
espaço deixado pela Carta, cabe às próprias Casas “elaborar seu regimento
interno” e “dispor sobre[seu] funcionamento” (CF/88, arts. 51, III e IV, e 52,
XII e XIII). Em linha de princípio, ressalvada eventual demonstração de
direcionamento das deliberações, não há violação constitucional na
adoção de mecanismos mais céleres e simples para a contagem dos votos
6
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
que surgirem no meio social. Se a sociedade é plural – e é bom que seja
assim –, é natural e esperado que novas opiniões apareçam e alcancem
diferentes forças relativas com o passar do tempo. Maiorias de hoje
podem ser minorias amanhã, e vice-versa. Como órgão de representação
do povo por excelência, a Câmara dos Deputados deve estar igualmente
aberta, a fim de espelhar, com o máximo de fidelidade possível, a
diversidade da população brasileira. Dessa forma, defender uma espécie
de direito adquirido à representação eleitoral me parece, data venia, um
erro de partida. As bancadas são, e devem ser, flexíveis, a fim de
acomodar a diversidade do povo brasileiro.
11. Feitos esses registros, passo ao exame das alegações
formuladas nas ações.
II. MÉRITO
II.1. Inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 78/1993
12. Alega-se que a Lei Complementar nº 78/1993 seria
inconstitucional por não obedecer à regra do art. 69 da Constituição, que
exige maioria absoluta para aprovação de leis complementares. Sustenta-
se que o projeto que resultou no diploma teria sido submetido a votação
simbólica na Câmara dos Deputados, onde foi aprovado pela
unanimidade dos presentes (254 Deputados Federais).
13. Com o devido respeito, o que a Constituição exige é o
número de votos, e não um procedimento particular de apuração. No
espaço deixado pela Carta, cabe às próprias Casas “elaborar seu regimento
interno” e “dispor sobre[seu] funcionamento” (CF/88, arts. 51, III e IV, e 52,
XII e XIII). Em linha de princípio, ressalvada eventual demonstração de
direcionamento das deliberações, não há violação constitucional na
adoção de mecanismos mais céleres e simples para a contagem dos votos
6
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 70 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
dos parlamentares6. Seja como for, embora as normas regimentais não
sirvam de parâmetro para o controle de constitucionalidade, vale
registrar que o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 185)7
admite a substituição da votação simbólica pela nominal se assim
deliberar a Casa, por requerimento de qualquer Deputado (art. 186, II)8.
Em outras palavras: os parlamentares presentes não questionaram a
forma de votação, o que demonstra que o total apurado corresponde à
opinião dos presentes. Houve, portanto, a maioria necessária.
6 É o que registra o parecer elaborado pelo Ministro Carlos Velloso, que
já honrou este Tribunal: “O art. 69 da Constituição, ao dispor que as leis
complementares serão aprovadas por maioria absoluta, não veda a adoção da
votação simbólica, que constitui técnica do processo legislativo” (Carlos
Mário da Silva Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema proporcional. Fixação do
número de vagas para cada unidade da Federação. Constitucionalidade da Lei
Complementar nº 78, de 1993, e da Resolução TSE nº 23.389, de 2013 (Parecer),
2013, p. 28).
7 Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 185: “Pelo processo
simbólico, que será utilizado na votação das proposições em geral, o
Presidente, ao anunciar a votação de qualquer matéria, convidará os
Deputados a favor a permanecerem sentados e proclamará o resultado
manifesto dos votos.§ 1º. Havendo votação divergente, o Presidente
consultará o Plenário se há dúvida quanto ao resultado proclamado,
assegurando a oportunidade de formular-se pedido de verificação de
votação. § 2º. Nenhuma questão de ordem, reclamação ou qualquer outra
intervenção será aceita pela Mesa antes de ouvido o Plenário sobre eventual
pedido de verificação.§ 3º. Se seis centésimos dos membros da Casa ou
Líderes que representem esse número apoiarem o pedido, proceder-se-á
então à votação através do sistema nominal.§ 4º. Havendo-se procedido a
uma verificação de votação, antes do decurso de uma hora da proclamação
do resultado, só será permitida nova verificação por deliberação do Plenário,
a requerimento de um décimo dos Deputados, ou de Líderes que
7
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
dos parlamentares6. Seja como for, embora as normas regimentais não
sirvam de parâmetro para o controle de constitucionalidade, vale
registrar que o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 185)7
admite a substituição da votação simbólica pela nominal se assim
deliberar a Casa, por requerimento de qualquer Deputado (art. 186, II)8.
Em outras palavras: os parlamentares presentes não questionaram a
forma de votação, o que demonstra que o total apurado corresponde à
opinião dos presentes. Houve, portanto, a maioria necessária.
6 É o que registra o parecer elaborado pelo Ministro Carlos Velloso, que
já honrou este Tribunal: “O art. 69 da Constituição, ao dispor que as leis
complementares serão aprovadas por maioria absoluta, não veda a adoção da
votação simbólica, que constitui técnica do processo legislativo” (Carlos
Mário da Silva Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema proporcional. Fixação do
número de vagas para cada unidade da Federação. Constitucionalidade da Lei
Complementar nº 78, de 1993, e da Resolução TSE nº 23.389, de 2013 (Parecer),
2013, p. 28).
7 Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 185: “Pelo processo
simbólico, que será utilizado na votação das proposições em geral, o
Presidente, ao anunciar a votação de qualquer matéria, convidará os
Deputados a favor a permanecerem sentados e proclamará o resultado
manifesto dos votos.§ 1º. Havendo votação divergente, o Presidente
consultará o Plenário se há dúvida quanto ao resultado proclamado,
assegurando a oportunidade de formular-se pedido de verificação de
votação. § 2º. Nenhuma questão de ordem, reclamação ou qualquer outra
intervenção será aceita pela Mesa antes de ouvido o Plenário sobre eventual
pedido de verificação.§ 3º. Se seis centésimos dos membros da Casa ou
Líderes que representem esse número apoiarem o pedido, proceder-se-á
então à votação através do sistema nominal.§ 4º. Havendo-se procedido a
uma verificação de votação, antes do decurso de uma hora da proclamação
do resultado, só será permitida nova verificação por deliberação do Plenário,
a requerimento de um décimo dos Deputados, ou de Líderes que
7
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 71 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
14. Por essas razões, rejeito essa primeira alegação.
II.2. Interpretação do art. 45, § 1º, da Constituição
15. Dispõe o art. 45, da Constituição:
“Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de
representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em
cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
§ 1º. O número total de Deputados, bem como a
representação por Estado e pelo Distrito Federal, será
estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à
população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano
anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da
Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
§ 2º. Cada Território elegerá quatro Deputados.”
16. Em relação a esse dispositivo, são duas as questões que se
colocam: (i) como deve ser interpretado o termo população – como
conjunto de habitantes ou de eleitores; (ii) qual o alcance da reserva de lei
representem esse número.§ 5º Ocorrendo requerimento de verificação de
votação, se for notória a ausência de quórum no Plenário, o Presidente
poderá, desde logo, determinar a votação pelo processo nominal.”
8 Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 186: “O processo
nominal será utilizado: I – nos casos em que seja exigido quórum especial de
votação; II – por deliberação do Plenário, a requerimento de qualquer
Deputado; III – quando houver pedido de verificação de votação, respeitado
o que prescreve o § 4º do artigo anterior; IV – nos demais casos expressos
neste Regimento. § 1º O requerimento verbal não admitirá votação nominal.
§ 2º Quando algum Deputado requerer votação nominal e a Câmara não a
conceder, será vedado requerê-la novamente para a mesma proposição, ou
para as que lhe forem acessórias.”
8
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
14. Por essas razões, rejeito essa primeira alegação.
II.2. Interpretação do art. 45, § 1º, da Constituição
15. Dispõe o art. 45, da Constituição:
“Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de
representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em
cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
§ 1º. O número total de Deputados, bem como a
representação por Estado e pelo Distrito Federal, será
estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à
população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano
anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da
Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
§ 2º. Cada Território elegerá quatro Deputados.”
16. Em relação a esse dispositivo, são duas as questões que se
colocam: (i) como deve ser interpretado o termo população – como
conjunto de habitantes ou de eleitores; (ii) qual o alcance da reserva de lei
representem esse número.§ 5º Ocorrendo requerimento de verificação de
votação, se for notória a ausência de quórum no Plenário, o Presidente
poderá, desde logo, determinar a votação pelo processo nominal.”
8 Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 186: “O processo
nominal será utilizado: I – nos casos em que seja exigido quórum especial de
votação; II – por deliberação do Plenário, a requerimento de qualquer
Deputado; III – quando houver pedido de verificação de votação, respeitado
o que prescreve o § 4º do artigo anterior; IV – nos demais casos expressos
neste Regimento. § 1º O requerimento verbal não admitirá votação nominal.
§ 2º Quando algum Deputado requerer votação nominal e a Câmara não a
conceder, será vedado requerê-la novamente para a mesma proposição, ou
para as que lhe forem acessórias.”
8
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 72 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
complementar prevista no texto. Convém examinar cada ponto
separadamente:
a) Interpretação do termo população
17. A primeira indagação diz respeito à adequada leitura do
termo população, utilizada como referência para definição das bancadas
estaduais e distrital na Câmara dos Deputados. Sustenta-se que se deveria
entender incluídos apenas os eleitores, e não os habitantes, de forma geral.
18. A afirmação não procede. O povo é formado pelo conjunto
de todos os brasileiros – i.e., de todos os membros da sociedade política –,
aqueles em cujo nome se decide. Os representados, portanto, são os
brasileiros, que excedem em número os eleitores. Como bem ressalta José
Afonso da Silva, não se pode confundir o povo – “coletivo que exprime os
membros da sociedade estatal” – com o corpo eleitoral, “que não constitui o
povo, mas simples técnica de designação de agentes governamentais por via
eleitoral”9.
19. Apesar disso, para quantificar os mandatos parlamentares,
a Constituição adota um critério ligeiramente diferente, de índole
demográfica: a população, i.e., o número de habitantes10
. Assim se passa,
e.g., na composição das Câmaras Municipais (CF/88, art. 29, IV) e da
primeira Assembleia Legislativa de um Estado recém-criado (CF/88, art.
235, I). Além de ser esse o sentido da palavra população, utilizada
textualmente pelo art. 45, § 1º, da Carta, não seria boa técnica
interpretativa extrair dois critérios diferentes para tratar do mesmo tema
(a definição do número de vagas disputadas nas eleições).
20. Dessa forma, considerando que o critério adotado pelos
diplomas impugnados não foi outro senão o populacional, também nesta
9 José Afonso da Silva, Comentário contextual à Constituição, 2007, p. 389.
10 Michel Temer, Elementos de direito constitucional, 2010, p. 128.
9
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
complementar prevista no texto. Convém examinar cada ponto
separadamente:
a) Interpretação do termo população
17. A primeira indagação diz respeito à adequada leitura do
termo população, utilizada como referência para definição das bancadas
estaduais e distrital na Câmara dos Deputados. Sustenta-se que se deveria
entender incluídos apenas os eleitores, e não os habitantes, de forma geral.
18. A afirmação não procede. O povo é formado pelo conjunto
de todos os brasileiros – i.e., de todos os membros da sociedade política –,
aqueles em cujo nome se decide. Os representados, portanto, são os
brasileiros, que excedem em número os eleitores. Como bem ressalta José
Afonso da Silva, não se pode confundir o povo – “coletivo que exprime os
membros da sociedade estatal” – com o corpo eleitoral, “que não constitui o
povo, mas simples técnica de designação de agentes governamentais por via
eleitoral”9.
19. Apesar disso, para quantificar os mandatos parlamentares,
a Constituição adota um critério ligeiramente diferente, de índole
demográfica: a população, i.e., o número de habitantes10
. Assim se passa,
e.g., na composição das Câmaras Municipais (CF/88, art. 29, IV) e da
primeira Assembleia Legislativa de um Estado recém-criado (CF/88, art.
235, I). Além de ser esse o sentido da palavra população, utilizada
textualmente pelo art. 45, § 1º, da Carta, não seria boa técnica
interpretativa extrair dois critérios diferentes para tratar do mesmo tema
(a definição do número de vagas disputadas nas eleições).
20. Dessa forma, considerando que o critério adotado pelos
diplomas impugnados não foi outro senão o populacional, também nesta
9 José Afonso da Silva, Comentário contextual à Constituição, 2007, p. 389.
10 Michel Temer, Elementos de direito constitucional, 2010, p. 128.
9
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
parte o pedido deve ser julgado improcedente.
b) A reserva de lei complementar
21. Chegamos, então, à tese em que se contrapõem mais
claramente as posições do Ministro Gilmar Mendes e a da Ministra Rosa
Weber. Não é fora de propósito a interpretação de que somente a lei
complementar poderia fixar o número de representantes de cada Estado
na Câmara dos Deputados. Diria até que essa é a leitura mais óbvia da
textualidade do dispositivo. Apesar disso, e com todas as vênias da
eminente Ministra Rosa Weber, penso que não seja a melhor leitura.
22. Sobre a interpretação literal, Presidente, eu sempre me
lembro de uma passagem inspirada e espirituosa do Ministro Luiz
Gallotti, que honrou este Tribunal como magistrado. Remetendo a uma
famosa obra de Stendhal, La chartreuse de Parme, Sua Excelência dizia que
havia sido pela interpretação literal que Clélia, havendo feito um voto a
Nossa Senhora de que não mais veria o seu amante Fabrício, passou a
recebê-lo na mais absoluta escuridão, supondo que assim estivesse
cumprindo o compromisso. Ou seja: embora relevante, a interpretação
literal nem sempre oferece a melhor solução. É o que, a meu ver, acontece
neste caso. Afirmo isso por algumas razões.
23. Como referido, o processo democrático não permite a sua
integral submissão aos interesses do grupo dominante, como se fosse
uma questão de mera conveniência política. É isso o que justifica, aliás, a
própria existência da Justiça Eleitoral e sua competência ampla para
conduzir as eleições, desde a verificação das elegibilidades até a
verificação de eventuais abusos de poder econômico, inclusive após a
apuração final dos resultados. Essa é uma questão de princípio: é normal
que as maiorias prevaleçam razoavelmente nas deliberações legislativas
que se seguirão, mas as regras do jogo não estão à disposição das
vontades políticas ordinárias. Dessa forma, é normal, esperado e razoável
10
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
parte o pedido deve ser julgado improcedente.
b) A reserva de lei complementar
21. Chegamos, então, à tese em que se contrapõem mais
claramente as posições do Ministro Gilmar Mendes e a da Ministra Rosa
Weber. Não é fora de propósito a interpretação de que somente a lei
complementar poderia fixar o número de representantes de cada Estado
na Câmara dos Deputados. Diria até que essa é a leitura mais óbvia da
textualidade do dispositivo. Apesar disso, e com todas as vênias da
eminente Ministra Rosa Weber, penso que não seja a melhor leitura.
22. Sobre a interpretação literal, Presidente, eu sempre me
lembro de uma passagem inspirada e espirituosa do Ministro Luiz
Gallotti, que honrou este Tribunal como magistrado. Remetendo a uma
famosa obra de Stendhal, La chartreuse de Parme, Sua Excelência dizia que
havia sido pela interpretação literal que Clélia, havendo feito um voto a
Nossa Senhora de que não mais veria o seu amante Fabrício, passou a
recebê-lo na mais absoluta escuridão, supondo que assim estivesse
cumprindo o compromisso. Ou seja: embora relevante, a interpretação
literal nem sempre oferece a melhor solução. É o que, a meu ver, acontece
neste caso. Afirmo isso por algumas razões.
23. Como referido, o processo democrático não permite a sua
integral submissão aos interesses do grupo dominante, como se fosse
uma questão de mera conveniência política. É isso o que justifica, aliás, a
própria existência da Justiça Eleitoral e sua competência ampla para
conduzir as eleições, desde a verificação das elegibilidades até a
verificação de eventuais abusos de poder econômico, inclusive após a
apuração final dos resultados. Essa é uma questão de princípio: é normal
que as maiorias prevaleçam razoavelmente nas deliberações legislativas
que se seguirão, mas as regras do jogo não estão à disposição das
vontades políticas ordinárias. Dessa forma, é normal, esperado e razoável
10
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 74 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
– para não dizer melhor – que o encarregado de distribuir as cadeiras na
Câmara não seja um órgão político-partidário, mas uma autoridade
imparcial e isenta.
24. Isso conduz a outro elemento relevante: a Constituição não
confere ao Congresso Nacional uma competência amplamente
discricionária nesta matéria. Apesar de não descer às minúcias do tema, a
Carta estabelece parâmetros objetivos a serem observados, o que transfere
a disciplina do tema do campo da pura criação jurídica para o espaço
mais limitado da aplicação dos critérios constitucionais. Com efeito, as
bancadas devem ser proporcionais à população de cada Estado e do
Distrito Federal, o que se faz por operações matemáticas, tendo em vista a
definição legislativa do total de Deputados e o mínimo de 8 (oito) e o
máximo de 70 (setenta) parlamentares por bancada. Ademais, diante da
relativa rigidez das leis complementares – que exigem maioria absoluta
para sua aprovação –, seria no mínimo estranho que a Carta demandasse
uma nova lei complementar a cada quatro anos, apenas para que se
promovessem os ajustes impostos pelas alterações demográficas11
. Essa
interpretação já foi acolhida por este Tribunal quando do julgamento do
no MI 233/DF, relatado pelo Ministro Moreira Alves, insuspeito de
qualquer ativismo excessivo. Na ocasião, afirmou o Relator:
“Portanto, desse preceito [o art. 45, § 1º, da Carta] decorre
que há necessidade da edição de uma Lei Complementar para a
fixação inicial do número total de deputados e da representação
por Estado e pelo Distrito Federal, não podendo esta ser inferior
a 8 nem superior a 70 deputados, tendo em vista o critério da
proporcionalidade em face das populações. Já quanto aos ajustes necessários à manutenção dessa proporcionalidade, far-se-ão eles, no ano anterior às eleições, segundo o
11 Carlos Mário da Silva Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema
proporcional. Fixação do número de vagas para cada unidade da Federação.
Constitucionalidade da Lei Complementar nº 78, de 1993, e da Resolução TSE nº
23.389, de 2013 (Parecer), 2013, p. 31.
11
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
– para não dizer melhor – que o encarregado de distribuir as cadeiras na
Câmara não seja um órgão político-partidário, mas uma autoridade
imparcial e isenta.
24. Isso conduz a outro elemento relevante: a Constituição não
confere ao Congresso Nacional uma competência amplamente
discricionária nesta matéria. Apesar de não descer às minúcias do tema, a
Carta estabelece parâmetros objetivos a serem observados, o que transfere
a disciplina do tema do campo da pura criação jurídica para o espaço
mais limitado da aplicação dos critérios constitucionais. Com efeito, as
bancadas devem ser proporcionais à população de cada Estado e do
Distrito Federal, o que se faz por operações matemáticas, tendo em vista a
definição legislativa do total de Deputados e o mínimo de 8 (oito) e o
máximo de 70 (setenta) parlamentares por bancada. Ademais, diante da
relativa rigidez das leis complementares – que exigem maioria absoluta
para sua aprovação –, seria no mínimo estranho que a Carta demandasse
uma nova lei complementar a cada quatro anos, apenas para que se
promovessem os ajustes impostos pelas alterações demográficas11
. Essa
interpretação já foi acolhida por este Tribunal quando do julgamento do
no MI 233/DF, relatado pelo Ministro Moreira Alves, insuspeito de
qualquer ativismo excessivo. Na ocasião, afirmou o Relator:
“Portanto, desse preceito [o art. 45, § 1º, da Carta] decorre
que há necessidade da edição de uma Lei Complementar para a
fixação inicial do número total de deputados e da representação
por Estado e pelo Distrito Federal, não podendo esta ser inferior
a 8 nem superior a 70 deputados, tendo em vista o critério da
proporcionalidade em face das populações. Já quanto aos ajustes necessários à manutenção dessa proporcionalidade, far-se-ão eles, no ano anterior às eleições, segundo o
11 Carlos Mário da Silva Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema
proporcional. Fixação do número de vagas para cada unidade da Federação.
Constitucionalidade da Lei Complementar nº 78, de 1993, e da Resolução TSE nº
23.389, de 2013 (Parecer), 2013, p. 31.
11
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 75 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
procedimento a ser estabelecido nessa mesma Lei Complementar, certo como é que não é sequer razoável sustentar que o texto constitucional tenha pretendido, implicitamente, que se fizessem eles apenas por Leis Complementares sucessivas, nos anos anteriores às eleições para deputado.” (negrito acrescentado)
25. Em outras palavras: o art. 45, § 1º, da Constituição exige
que a lei complementar discipline a matéria, mas não impõe (ou reserva)
ao Congresso a promoção dos ajustes necessários antes das eleições. Por
afinidade material, essa incumbência recai sob a responsabilidade da
Justiça Eleitoral. Recorrendo novamente a José Afonso da Silva, pode-se
dizer que “[a] Constituição não fixa o número total de deputados federais,
deixando isso e a representação por Estado e pelo Distrito Federal para serem
estabelecidos por lei complementar, que terá que fazê-lo em proporção à
população, determinando reajustes pela Justiça Eleitoral, em cada ano
anterior às eleições, de modo que nenhuma daquelas unidades da Federação
tenha menos de 8 ou mais de 70 deputados”12
. Na mesma linha, vale conferir o
que afirmou a Comissão de Justiça e Redação da Câmara dos Deputados,
no parecer proferido durante a apreciação do projeto que resultou na LC
nº 78/199313
:
“Por outro lado, os ‘ajustes necessários’, no ano anterior às
eleições significam, na prática, a execução de cálculos
numéricos que garantam a satisfação do mandamento
constitucional de um número mínimo de oito e máximo de
setenta deputados para os Estados e o Distrito Federal.
Seria um absurdo jurídico supor, aqui, que uma lei
12 José Afonso da Silva, Comentário contextual à Constituição, 2012, p. 397
(negrito acrescentado).
13 Extraído do parecer, já citado, do Ministro Carlos Mário da Silva
Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema proporcional. Fixação do número de vagas
para cada unidade da Federação. Constitucionalidade da Lei Complementar nº 78, de
1993, e da Resolução TSE nº 23.389, de 2013 (Parecer), 2013, p. 31.
12
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
procedimento a ser estabelecido nessa mesma Lei Complementar, certo como é que não é sequer razoável sustentar que o texto constitucional tenha pretendido, implicitamente, que se fizessem eles apenas por Leis Complementares sucessivas, nos anos anteriores às eleições para deputado.” (negrito acrescentado)
25. Em outras palavras: o art. 45, § 1º, da Constituição exige
que a lei complementar discipline a matéria, mas não impõe (ou reserva)
ao Congresso a promoção dos ajustes necessários antes das eleições. Por
afinidade material, essa incumbência recai sob a responsabilidade da
Justiça Eleitoral. Recorrendo novamente a José Afonso da Silva, pode-se
dizer que “[a] Constituição não fixa o número total de deputados federais,
deixando isso e a representação por Estado e pelo Distrito Federal para serem
estabelecidos por lei complementar, que terá que fazê-lo em proporção à
população, determinando reajustes pela Justiça Eleitoral, em cada ano
anterior às eleições, de modo que nenhuma daquelas unidades da Federação
tenha menos de 8 ou mais de 70 deputados”12
. Na mesma linha, vale conferir o
que afirmou a Comissão de Justiça e Redação da Câmara dos Deputados,
no parecer proferido durante a apreciação do projeto que resultou na LC
nº 78/199313
:
“Por outro lado, os ‘ajustes necessários’, no ano anterior às
eleições significam, na prática, a execução de cálculos
numéricos que garantam a satisfação do mandamento
constitucional de um número mínimo de oito e máximo de
setenta deputados para os Estados e o Distrito Federal.
Seria um absurdo jurídico supor, aqui, que uma lei
12 José Afonso da Silva, Comentário contextual à Constituição, 2012, p. 397
(negrito acrescentado).
13 Extraído do parecer, já citado, do Ministro Carlos Mário da Silva
Velloso, Câmara dos Deputados. Sistema proporcional. Fixação do número de vagas
para cada unidade da Federação. Constitucionalidade da Lei Complementar nº 78, de
1993, e da Resolução TSE nº 23.389, de 2013 (Parecer), 2013, p. 31.
12
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 76 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
complementar, a cada ano anterior às eleições, necessite ser
editada para ajustar o número de representantes por Estado e
pelo Distrito Federal, quando este ajustamento representa uma
medida rotineira, quase de natureza administrativa, e que pode
ser implementada a nível de resolução, portaria ou ato.”
26. Essa afirmação vai ao encontro da premissa desenvolvida
anteriormente quanto aos papéis do Judiciário e da política ordinária na
disciplina do tema: por envolver a própria funcionalidade da democracia,
as questões envolvendo a representação política se submetem mais
diretamente à jurisdição do que ao procedimento majoritário.
27. Como observou o Ministro Gilmar Mendes, o fato de haver
a resolução do TSE não impede que o Congresso Nacional exerça sua
competência mediante edição de lei complementar, se assim lhe aprouver,
e se processo político majoritário conseguir produzir esta norma. Não
para aumentar a desproporção interna entre os Estados – o que seria
flagrantemente inconstitucional –, mas pela modificação no total de
Deputados Federais, o que produziria efeitos sobre o tamanho das
bancadas em termos absolutos. Ainda que possível em tese, uma eventual
medida como essa teria de ser analisada com muito cuidado, sobretudo
em vista do risco de aumento das disparidades já existentes na
representação dos entes locais. De toda forma, a falta de consenso no
Congresso não pode congelar a representação política e produzir uma
desproporcionalidade que viola claramente a Constituição. Até que
sobrevenha alguma mudança legislativa, a atualização ou não das
bancadas não é uma questão de escolha política livre. Daí a competência
da Justiça Eleitoral para dar aplicação às normas constitucionais e legais
vigentes.
28. Naturalmente, a delegação legislativa pode e deve ser
questionada quando ela se faça sem parâmetros. Mas, a meu ver, a Lei
Complementar nº 78/1993 atende a todas as exigências. Além de fixar o
número total de Deputados Federais, o diploma ainda definiu uma
13
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
complementar, a cada ano anterior às eleições, necessite ser
editada para ajustar o número de representantes por Estado e
pelo Distrito Federal, quando este ajustamento representa uma
medida rotineira, quase de natureza administrativa, e que pode
ser implementada a nível de resolução, portaria ou ato.”
26. Essa afirmação vai ao encontro da premissa desenvolvida
anteriormente quanto aos papéis do Judiciário e da política ordinária na
disciplina do tema: por envolver a própria funcionalidade da democracia,
as questões envolvendo a representação política se submetem mais
diretamente à jurisdição do que ao procedimento majoritário.
27. Como observou o Ministro Gilmar Mendes, o fato de haver
a resolução do TSE não impede que o Congresso Nacional exerça sua
competência mediante edição de lei complementar, se assim lhe aprouver,
e se processo político majoritário conseguir produzir esta norma. Não
para aumentar a desproporção interna entre os Estados – o que seria
flagrantemente inconstitucional –, mas pela modificação no total de
Deputados Federais, o que produziria efeitos sobre o tamanho das
bancadas em termos absolutos. Ainda que possível em tese, uma eventual
medida como essa teria de ser analisada com muito cuidado, sobretudo
em vista do risco de aumento das disparidades já existentes na
representação dos entes locais. De toda forma, a falta de consenso no
Congresso não pode congelar a representação política e produzir uma
desproporcionalidade que viola claramente a Constituição. Até que
sobrevenha alguma mudança legislativa, a atualização ou não das
bancadas não é uma questão de escolha política livre. Daí a competência
da Justiça Eleitoral para dar aplicação às normas constitucionais e legais
vigentes.
28. Naturalmente, a delegação legislativa pode e deve ser
questionada quando ela se faça sem parâmetros. Mas, a meu ver, a Lei
Complementar nº 78/1993 atende a todas as exigências. Além de fixar o
número total de Deputados Federais, o diploma ainda definiu uma
13
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 77 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
relação aritmética específica: o Estado mais populoso terá sempre 70
(setenta) Deputados. No momento em que foi produzida, a lei
complementar esgotou inteiramente a matéria: a representação estadual e
distrital já contava com 503 (quinhentos e três) Deputados Federais,
sendo que 60 (sessenta) deles eram de São Paulo14
; a lei aumentou o total
em dez – passou a 513 (quinhentos e treze) –, sendo que as novas vagas
foram todas atribuídas à bancada paulista. Não houve, assim, qualquer
delegação de competência normativa para o Tribunal Superior Eleitoral.
No entanto, e levando em conta o caráter dinâmico das populações
estaduais, o legislador federal – tal como previa a Constituição –
determinou que a Justiça Eleitoral promovesse os ajustes anteriores às
eleições com base nos dados passados pelo IBGE. Vale dizer: ao Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) cabe simplesmente observar os parâmetros
constitucionais e legais na redistribuição das vagas na Câmara dos
Deputados.
29. E aqui se deve ter o cuidado de não se cair em um erro
singelo. O simples fato de haver mais de uma interpretação possível da
lei e da Constituição não transforma a atividade hermenêutica em uma
manifestação de decisionismo. Como o Poder Judiciário em geral, a
Justiça Eleitoral deve sempre justificar as suas opções interpretativas,
expondo-se à crítica pública e aos meios de impugnação eventualmente
aplicáveis. Nem o caráter sintético do diploma legal nem o debate jurídico
sobre a sua melhor interpretação conduzem à conclusão de que o
legislador teria conferido poderes excessivos ao TSE.
30. Apenas para registro, vale notar que o TSE foi bastante
prudente, do ponto de vista técnico, na interpretação dos comandos
aplicáveis. Considerando que a LC nº 78/1993 não teria esgotado o
assunto, os Ministros do TSE recorreram a outro diploma, igualmente
pertinente no caso: o Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965), que traz normas
bastante específicas quanto à distribuição proporcional (por partidos) dos
14 Resolução/TSE nº 16.339/1990.
14
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
relação aritmética específica: o Estado mais populoso terá sempre 70
(setenta) Deputados. No momento em que foi produzida, a lei
complementar esgotou inteiramente a matéria: a representação estadual e
distrital já contava com 503 (quinhentos e três) Deputados Federais,
sendo que 60 (sessenta) deles eram de São Paulo14
; a lei aumentou o total
em dez – passou a 513 (quinhentos e treze) –, sendo que as novas vagas
foram todas atribuídas à bancada paulista. Não houve, assim, qualquer
delegação de competência normativa para o Tribunal Superior Eleitoral.
No entanto, e levando em conta o caráter dinâmico das populações
estaduais, o legislador federal – tal como previa a Constituição –
determinou que a Justiça Eleitoral promovesse os ajustes anteriores às
eleições com base nos dados passados pelo IBGE. Vale dizer: ao Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) cabe simplesmente observar os parâmetros
constitucionais e legais na redistribuição das vagas na Câmara dos
Deputados.
29. E aqui se deve ter o cuidado de não se cair em um erro
singelo. O simples fato de haver mais de uma interpretação possível da
lei e da Constituição não transforma a atividade hermenêutica em uma
manifestação de decisionismo. Como o Poder Judiciário em geral, a
Justiça Eleitoral deve sempre justificar as suas opções interpretativas,
expondo-se à crítica pública e aos meios de impugnação eventualmente
aplicáveis. Nem o caráter sintético do diploma legal nem o debate jurídico
sobre a sua melhor interpretação conduzem à conclusão de que o
legislador teria conferido poderes excessivos ao TSE.
30. Apenas para registro, vale notar que o TSE foi bastante
prudente, do ponto de vista técnico, na interpretação dos comandos
aplicáveis. Considerando que a LC nº 78/1993 não teria esgotado o
assunto, os Ministros do TSE recorreram a outro diploma, igualmente
pertinente no caso: o Código Eleitoral (Lei nº 4.737/1965), que traz normas
bastante específicas quanto à distribuição proporcional (por partidos) dos
14 Resolução/TSE nº 16.339/1990.
14
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 78 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
assentos na Câmara dos Deputados (art. 106 e ss.). Assim, em vez de criar
critérios próprios, o Tribunal Superior Eleitoral valeu-se da integração por
analogia (LINDB, art. 4º), invocando normas muito afins ao tema que se
lhe apresentava. E tudo isso – ressalte-se – para pôr fim a uma situação
inequivocamente inconstitucional de congelamento prolongado da
representação dos Estados e do Distrito Federal. Aqui, mais do que em
outras matérias, a inércia era apenas aparente: a imutabilidade das
bancadas não preserva o status quo político. Ao revés, aprofundava a
desproporção já existente em favor daqueles entes a quem não
interessava a exigência constitucional de proporcionalidade. A
Constituição exige ajustes e a Justiça Eleitoral os promoveu. Sem inventar;
recorrendo a normas já vigentes. Trata-se de uma operação jurídica
normal e bastante simples. Sua ousadia está nos interesses a que se
contrapôs e na coragem de fazê-lo; não na técnica de decisão.
31. Diante desse quadro, não vejo qualquer
inconstitucionalidade, seja na Lei Complementar nº 78/1993, seja na
Resolução/TSE nº 23.389/2013, no que se refere à alegação de afronta ao
art. 45 da Constituição Federal. Justamente ao contrário: os diplomas
impugnados vieram restabelecer a força normativa do art. 45, § 1°,
longamente paralisada pelo congelamento das bancadas. Pelas mesmas
razões, não vejo afronta ao princípio da legalidade, delegação sem
parâmetros ou excesso de poder regulamentar.
II.3. Interpretação do art. 4º, § 2º, do ADCT
32. O último ponto a ser debatido quanto à lei complementar e
a resolução diz respeito à alegação de ofensa ao art. 4º, § 2º, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias. Confira-se o teor do dispositivo:
“Art. 4º. O mandato do atual Presidente da República
terminará em 15 de março de 1990.
§ 1º. A primeira eleição para Presidente da República após
a promulgação da Constituição será realizada no dia 15 de
15
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
assentos na Câmara dos Deputados (art. 106 e ss.). Assim, em vez de criar
critérios próprios, o Tribunal Superior Eleitoral valeu-se da integração por
analogia (LINDB, art. 4º), invocando normas muito afins ao tema que se
lhe apresentava. E tudo isso – ressalte-se – para pôr fim a uma situação
inequivocamente inconstitucional de congelamento prolongado da
representação dos Estados e do Distrito Federal. Aqui, mais do que em
outras matérias, a inércia era apenas aparente: a imutabilidade das
bancadas não preserva o status quo político. Ao revés, aprofundava a
desproporção já existente em favor daqueles entes a quem não
interessava a exigência constitucional de proporcionalidade. A
Constituição exige ajustes e a Justiça Eleitoral os promoveu. Sem inventar;
recorrendo a normas já vigentes. Trata-se de uma operação jurídica
normal e bastante simples. Sua ousadia está nos interesses a que se
contrapôs e na coragem de fazê-lo; não na técnica de decisão.
31. Diante desse quadro, não vejo qualquer
inconstitucionalidade, seja na Lei Complementar nº 78/1993, seja na
Resolução/TSE nº 23.389/2013, no que se refere à alegação de afronta ao
art. 45 da Constituição Federal. Justamente ao contrário: os diplomas
impugnados vieram restabelecer a força normativa do art. 45, § 1°,
longamente paralisada pelo congelamento das bancadas. Pelas mesmas
razões, não vejo afronta ao princípio da legalidade, delegação sem
parâmetros ou excesso de poder regulamentar.
II.3. Interpretação do art. 4º, § 2º, do ADCT
32. O último ponto a ser debatido quanto à lei complementar e
a resolução diz respeito à alegação de ofensa ao art. 4º, § 2º, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias. Confira-se o teor do dispositivo:
“Art. 4º. O mandato do atual Presidente da República
terminará em 15 de março de 1990.
§ 1º. A primeira eleição para Presidente da República após
a promulgação da Constituição será realizada no dia 15 de
15
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 79 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
novembro de 1989, não se lhe aplicando o disposto no art. 16 da
Constituição.
§ 2º. É assegurada a irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados.
§ 3º. Os mandatos dos Governadores e dos Vice-
Governadores eleitos em 15 de novembro de 1986 terminarão
em 15 de março de 1991.
§ 4º. Os mandatos dos atuais Prefeitos, Vice-Prefeitos e
Vereadores terminarão no dia 1º de janeiro de 1989, com a posse
dos eleitos.”
33. Também aqui, há duas formas de interpretar esse
dispositivo: (i) compreendê-lo como uma norma permanente mal situada
no ADCT, garantindo a cada Estado e ao Distrito Federal o direito de
manter, para sempre, o número de Deputados que tinham em 1988; ou
(ii) vê-lo como uma norma transitória, aplicável apenas durante algum
período específico. Com o respeito devido a quem pense diferentemente,
a segunda opção é muito mais consistente com o sistema constitucional e
com a própria lógica.
34. De início, não é irrelevante o fato de o dispositivo integrar
o conjunto de disposições transitórias. Ainda que haja artigos do ADCT que
produzem efeitos de forma continuada, essa não é, certamente, a
presunção natural. Não se trata, portanto, de mero apego à topografia –
embora, neste caso, ela pareça bastante elucidativa. Aprofundando essa
primeira impressão, o exame do processo constituinte permite constatar
que a localização desse dispositivo decorreu de uma opção deliberada:
nas primeiras versões da Carta, a previsão de que se trata estava inserida
no que hoje corresponde ao art. 45, § 1º, da Constituição; a sua
transferência para o ADCT ocorreu por proposta do Relator na Comissão
de Sistematização, Constituinte Bernardo Cabral. Extrai-se do Relatório
Geral do Projeto de Constituição (B)15
:
15 Assembleia Nacional Constituinte, Comissão de Sistematização,
16
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
novembro de 1989, não se lhe aplicando o disposto no art. 16 da
Constituição.
§ 2º. É assegurada a irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal na Câmara dos Deputados.
§ 3º. Os mandatos dos Governadores e dos Vice-
Governadores eleitos em 15 de novembro de 1986 terminarão
em 15 de março de 1991.
§ 4º. Os mandatos dos atuais Prefeitos, Vice-Prefeitos e
Vereadores terminarão no dia 1º de janeiro de 1989, com a posse
dos eleitos.”
33. Também aqui, há duas formas de interpretar esse
dispositivo: (i) compreendê-lo como uma norma permanente mal situada
no ADCT, garantindo a cada Estado e ao Distrito Federal o direito de
manter, para sempre, o número de Deputados que tinham em 1988; ou
(ii) vê-lo como uma norma transitória, aplicável apenas durante algum
período específico. Com o respeito devido a quem pense diferentemente,
a segunda opção é muito mais consistente com o sistema constitucional e
com a própria lógica.
34. De início, não é irrelevante o fato de o dispositivo integrar
o conjunto de disposições transitórias. Ainda que haja artigos do ADCT que
produzem efeitos de forma continuada, essa não é, certamente, a
presunção natural. Não se trata, portanto, de mero apego à topografia –
embora, neste caso, ela pareça bastante elucidativa. Aprofundando essa
primeira impressão, o exame do processo constituinte permite constatar
que a localização desse dispositivo decorreu de uma opção deliberada:
nas primeiras versões da Carta, a previsão de que se trata estava inserida
no que hoje corresponde ao art. 45, § 1º, da Constituição; a sua
transferência para o ADCT ocorreu por proposta do Relator na Comissão
de Sistematização, Constituinte Bernardo Cabral. Extrai-se do Relatório
Geral do Projeto de Constituição (B)15
:
15 Assembleia Nacional Constituinte, Comissão de Sistematização,
16
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 80 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
“Essas regras [de técnica legislativa adotadas] são, em
resumo, as seguintes:
[...]
7. Nos artigos que exijam desdobramentos numerosos,
deve-se agrupar, tanto quanto possível, os parágrafos, incisos e
alíneas sobre assuntos correlatos.
8. Disposições transitórias não cabem entre as de caráter permanente e vice-versa.
[...]
Art. 46, § lº: Transpus para o Ato das Disposições Transitórias a parte final do dispositivo que assegura a irredutibilidade das representações dos Estados e do Distrito Federal na atual legislatura.
[...]
As normas de caráter transitório aprovadas no curso de votação dos diversos títulos do texto permanente e aquelas acolhidas quando da discussão do Ato, englobei-as neste segmento final do Projeto.
Umas e outras mereceram tratamento semelhante ao
dispensado às que integram os demais títulos, obedecidas as regras fixadas no início deste relatório.” (negrito acrescentado)
35. Como se vê, não foi por acaso ou deslize técnico que a
irredutibilidade da representação foi incluída no ADCT, em um artigo
que cuida da transição de regimes. A localização da norma atende
precisamente ao seu caráter transitório – caráter este, aliás, que já foi
reconhecido por esta Corte no já citado MI 233/DF, relatado pelo Ministro
Moreira Alves. Confira-se a ementa do julgado:
“- Mandado de Injunção. Aumento do numero de
Projeto de Constituição (B) – 2º turno. Presidente: Constituinte Ulysses
Guimarães. Relator: Constituinte Bernardo Cabral. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos
/vol-299.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2014.
17
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
“Essas regras [de técnica legislativa adotadas] são, em
resumo, as seguintes:
[...]
7. Nos artigos que exijam desdobramentos numerosos,
deve-se agrupar, tanto quanto possível, os parágrafos, incisos e
alíneas sobre assuntos correlatos.
8. Disposições transitórias não cabem entre as de caráter permanente e vice-versa.
[...]
Art. 46, § lº: Transpus para o Ato das Disposições Transitórias a parte final do dispositivo que assegura a irredutibilidade das representações dos Estados e do Distrito Federal na atual legislatura.
[...]
As normas de caráter transitório aprovadas no curso de votação dos diversos títulos do texto permanente e aquelas acolhidas quando da discussão do Ato, englobei-as neste segmento final do Projeto.
Umas e outras mereceram tratamento semelhante ao
dispensado às que integram os demais títulos, obedecidas as regras fixadas no início deste relatório.” (negrito acrescentado)
35. Como se vê, não foi por acaso ou deslize técnico que a
irredutibilidade da representação foi incluída no ADCT, em um artigo
que cuida da transição de regimes. A localização da norma atende
precisamente ao seu caráter transitório – caráter este, aliás, que já foi
reconhecido por esta Corte no já citado MI 233/DF, relatado pelo Ministro
Moreira Alves. Confira-se a ementa do julgado:
“- Mandado de Injunção. Aumento do numero de
Projeto de Constituição (B) – 2º turno. Presidente: Constituinte Ulysses
Guimarães. Relator: Constituinte Bernardo Cabral. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos
/vol-299.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2014.
17
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 81 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
Deputados Federais. Auto-aplicabilidade do paragrafo 1º do
artigo 45, da Constituição. Exegese desse dispositivo e do
paragrafo 2º do artigo 4º do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias. Hipótese de convocação de
suplentes de Deputados Federais. Ilegitimidade ativa dos
suplentes.
- O parágrafo 1º do artigo 45 da Constituição Federal,
como resulta claramente de seu próprio texto, não é auto-
aplicável. A interposição de mandado de injunção, que visa a
compelir o Congresso Nacional a editar a lei complementar a
que se refere esse dispositivo, não se concilia, por incoerência,
com a afirmação de sua auto-aplicabilidade, a depender apenas
de atos executórios da Câmara dos Deputados.
- Por outro lado, quando o texto do parágrafo 1º do artigo
45 da Constituição manda proceder, no ano anterior as eleições,
aos reajustes necessários nos números de deputados fixados na
lei complementar de que ela cuida, não permite a conclusão de
que essa alteração inicial na composição da Câmara dos
Deputados atinja a legislatura em curso, com o preenchimento
das vagas criadas, pela convocação de suplentes. Essa exegese, que emerge clara do texto do citado dispositivo, que só tem aplicação a eleições subsequentes a edição da lei complementar, é também confirmada pelo disposto no parágrafo 2º do artigo 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que prevê a irredutibilidade do numero atual de representantes das unidades federativas na Câmara Federal, na legislatura imediata.
[...]
- Ocorrência, portanto, de falta de ‘legitimatio ad causam’
dos autores. Mandado de Injunção não conhecido.” (sublinhado
no original; negrito acrescentado)
36. Em seu voto, registra o Relator:
“Com efeito, [...] esse preceito [o art. 4º, § 2º, do ADCT]
admite outras interpretações que não a de que a
18
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
Deputados Federais. Auto-aplicabilidade do paragrafo 1º do
artigo 45, da Constituição. Exegese desse dispositivo e do
paragrafo 2º do artigo 4º do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias. Hipótese de convocação de
suplentes de Deputados Federais. Ilegitimidade ativa dos
suplentes.
- O parágrafo 1º do artigo 45 da Constituição Federal,
como resulta claramente de seu próprio texto, não é auto-
aplicável. A interposição de mandado de injunção, que visa a
compelir o Congresso Nacional a editar a lei complementar a
que se refere esse dispositivo, não se concilia, por incoerência,
com a afirmação de sua auto-aplicabilidade, a depender apenas
de atos executórios da Câmara dos Deputados.
- Por outro lado, quando o texto do parágrafo 1º do artigo
45 da Constituição manda proceder, no ano anterior as eleições,
aos reajustes necessários nos números de deputados fixados na
lei complementar de que ela cuida, não permite a conclusão de
que essa alteração inicial na composição da Câmara dos
Deputados atinja a legislatura em curso, com o preenchimento
das vagas criadas, pela convocação de suplentes. Essa exegese, que emerge clara do texto do citado dispositivo, que só tem aplicação a eleições subsequentes a edição da lei complementar, é também confirmada pelo disposto no parágrafo 2º do artigo 4º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que prevê a irredutibilidade do numero atual de representantes das unidades federativas na Câmara Federal, na legislatura imediata.
[...]
- Ocorrência, portanto, de falta de ‘legitimatio ad causam’
dos autores. Mandado de Injunção não conhecido.” (sublinhado
no original; negrito acrescentado)
36. Em seu voto, registra o Relator:
“Com efeito, [...] esse preceito [o art. 4º, § 2º, do ADCT]
admite outras interpretações que não a de que a
18
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 82 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
irredutibilidade da representação atual dos Estados e do
Distrito Federal seria necessariamente apenas nesta legislatura
em curso [...]. Essa interpretação restritiva [...] reduziria o
preceito transitório a uma redundância inexplicável (proibir a
cassação legal de deputados que já estariam protegidos dela
pelo princípio constitucional do respeito ao direito adquirido
pela lei nova), o que só seria admissível se não houvesse outra
interpretação mais plausível. E, no caso, há. De feito, o preceito transitório, ao aludir à irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal, torna, sem dúvida alguma, irredutível o número atual dos representantes dessas unidades federativas, mas não limita essa irredutibilidade à presente legislatura, nada impedindo – o que, aliás, resulta da interpretação sistemática, levando-se em conta o disposto no § 1º do artigo 45 – que essa irredutibilidade seja um limite transitório para a fixação inicial, pela Lei Complementar, dessas representações, a fim de que não sofram diminuição em virtude da nova proporcionalidade.” (negrito acrescentado)
37. Em outras palavras: o art. 4º, § 2º, do ADCT dizia respeito
ao regime transitório vigente até a edição da lei complementar reclamada
pelo art. 45, § 1º, da Constituição Federal. Uma vez definida a nova
proporcionalidade, nos termos da parte permanente da Carta, o preceito
transitório esgotou a sua eficácia; a relação de representatividade passou
a ser medida pelos parâmetros do mencionado art. 45, § 1º, e pelas
normas da lei complementar que ele prevê.
38. Por fim, muito mais importante do que essa incursão na
história legislativa é a constatação de que a irredutibilidade das bancadas
tornaria virtualmente impossível a manutenção da necessária
proporcionalidade entre estas e as respectivas populações – essa sim uma
exigência do sistema constitucional permanente, contida em norma
expressa e decorrente da igualdade política dos cidadãos. Considerado o
limite total de Deputados na Câmara, a única forma de fazer ajustes é
19
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
irredutibilidade da representação atual dos Estados e do
Distrito Federal seria necessariamente apenas nesta legislatura
em curso [...]. Essa interpretação restritiva [...] reduziria o
preceito transitório a uma redundância inexplicável (proibir a
cassação legal de deputados que já estariam protegidos dela
pelo princípio constitucional do respeito ao direito adquirido
pela lei nova), o que só seria admissível se não houvesse outra
interpretação mais plausível. E, no caso, há. De feito, o preceito transitório, ao aludir à irredutibilidade da atual representação dos Estados e do Distrito Federal, torna, sem dúvida alguma, irredutível o número atual dos representantes dessas unidades federativas, mas não limita essa irredutibilidade à presente legislatura, nada impedindo – o que, aliás, resulta da interpretação sistemática, levando-se em conta o disposto no § 1º do artigo 45 – que essa irredutibilidade seja um limite transitório para a fixação inicial, pela Lei Complementar, dessas representações, a fim de que não sofram diminuição em virtude da nova proporcionalidade.” (negrito acrescentado)
37. Em outras palavras: o art. 4º, § 2º, do ADCT dizia respeito
ao regime transitório vigente até a edição da lei complementar reclamada
pelo art. 45, § 1º, da Constituição Federal. Uma vez definida a nova
proporcionalidade, nos termos da parte permanente da Carta, o preceito
transitório esgotou a sua eficácia; a relação de representatividade passou
a ser medida pelos parâmetros do mencionado art. 45, § 1º, e pelas
normas da lei complementar que ele prevê.
38. Por fim, muito mais importante do que essa incursão na
história legislativa é a constatação de que a irredutibilidade das bancadas
tornaria virtualmente impossível a manutenção da necessária
proporcionalidade entre estas e as respectivas populações – essa sim uma
exigência do sistema constitucional permanente, contida em norma
expressa e decorrente da igualdade política dos cidadãos. Considerado o
limite total de Deputados na Câmara, a única forma de fazer ajustes é
19
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 83 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
com a redução de bancadas16
. A hipótese é de “soma zero”: o que uma
bancada ganha, outra deve perder; não fosse assim – i.e., se algum Estado
ganhasse Deputados sem que outro os perdesse –, o número total de
parlamentares aumentaria, o que é vedado pela Constituição.
39. Em verdade, nem mesmo aumentos constantes seriam
capazes de resolver o problema, uma vez que a Constituição impõe a
definição das bancadas pela comparação relativa e não como grandezas
absolutas, e isso após já haver fixado a quantidade mínima e máxima.
Assim, se a diferença populacional entre entes aumenta de forma
significativa, é impreterível que haja mudanças não-lineares nas
correspondentes bancadas. O que está em causa não é a representação
dos Estados em si mesmos – realizada paritariamente no Senado Federal
– e sim das correspondentes populações. Não há fundamento
constitucional que autorize a deturpação da lógica do sistema para dar
origem a um domínio de supostos direitos estaduais adquiridos. Estamos
concretizando o princípio democrático; não julgando uma ação
possessória.
40. Em suma, afirmar a permanente irredutibilidade das
bancadas é tornar matematicamente impossível o atendimento de um
comando constitucional claro, pelo qual se exige que a dinâmica
populacional se reflita na representação política. Diante da
impossibilidade de superar o total definido por lei complementar, o único
16 Foi o que bem observou, no parecer que proferiu na ADI 4.947, o Dr.
Roberto Gurgel, então Procurador-Geral da República (item nº 27): “A
contínua aplicação da norma da irredutibilidade, engessando o número de
Deputados por unidade federativa, negaria vigência à parte do art. 45, § 1º,
da Constituição que prevê que a representação seja proporcional à
população. Afinal, é matematicamente impossível alterar periodicamente a
representação dos Estados se for preciso observar, ao mesmo tempo, o limite
máximo de membros (513) e a irredutibilidade da representação de cada
Estado-membro.”
20
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
com a redução de bancadas16
. A hipótese é de “soma zero”: o que uma
bancada ganha, outra deve perder; não fosse assim – i.e., se algum Estado
ganhasse Deputados sem que outro os perdesse –, o número total de
parlamentares aumentaria, o que é vedado pela Constituição.
39. Em verdade, nem mesmo aumentos constantes seriam
capazes de resolver o problema, uma vez que a Constituição impõe a
definição das bancadas pela comparação relativa e não como grandezas
absolutas, e isso após já haver fixado a quantidade mínima e máxima.
Assim, se a diferença populacional entre entes aumenta de forma
significativa, é impreterível que haja mudanças não-lineares nas
correspondentes bancadas. O que está em causa não é a representação
dos Estados em si mesmos – realizada paritariamente no Senado Federal
– e sim das correspondentes populações. Não há fundamento
constitucional que autorize a deturpação da lógica do sistema para dar
origem a um domínio de supostos direitos estaduais adquiridos. Estamos
concretizando o princípio democrático; não julgando uma ação
possessória.
40. Em suma, afirmar a permanente irredutibilidade das
bancadas é tornar matematicamente impossível o atendimento de um
comando constitucional claro, pelo qual se exige que a dinâmica
populacional se reflita na representação política. Diante da
impossibilidade de superar o total definido por lei complementar, o único
16 Foi o que bem observou, no parecer que proferiu na ADI 4.947, o Dr.
Roberto Gurgel, então Procurador-Geral da República (item nº 27): “A
contínua aplicação da norma da irredutibilidade, engessando o número de
Deputados por unidade federativa, negaria vigência à parte do art. 45, § 1º,
da Constituição que prevê que a representação seja proporcional à
população. Afinal, é matematicamente impossível alterar periodicamente a
representação dos Estados se for preciso observar, ao mesmo tempo, o limite
máximo de membros (513) e a irredutibilidade da representação de cada
Estado-membro.”
20
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 84 de 215
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4947 / DF
meio de atender a esse comando é redistribuir as cadeiras existentes entre
as bancadas. Repetindo o que se já disse acima: as bancadas estaduais e
distrital não são objetos de direitos adquiridos por parte das respectivas
unidades federativas. A qualidade da representação política – direito
difuso dos brasileiros – não pode ser reduzida ao interesse de ter certo
número de assentos na Câmara. Ou, muito menos, à pretensão de
consolidar um estado de crônica inconstitucionalidade.
41. Por todas essas razões, também neste ponto, considero
improcedentes os pedidos formulados nas ações diretas. Passo, então, à
ação declaratória de constitucionalidade.
III. CONCLUSÃO
42. Diante do exposto, acompanhando o voto do Ministro
Gilmar Mendes, julgo improcedentes os pedidos, declarando a
constitucionalidade da Lei Complementar nº 78/1993 e da Resolução/TSE
nº 23.389/2014.
43. É como voto.
21
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4947 / DF
meio de atender a esse comando é redistribuir as cadeiras existentes entre
as bancadas. Repetindo o que se já disse acima: as bancadas estaduais e
distrital não são objetos de direitos adquiridos por parte das respectivas
unidades federativas. A qualidade da representação política – direito
difuso dos brasileiros – não pode ser reduzida ao interesse de ter certo
número de assentos na Câmara. Ou, muito menos, à pretensão de
consolidar um estado de crônica inconstitucionalidade.
41. Por todas essas razões, também neste ponto, considero
improcedentes os pedidos formulados nas ações diretas. Passo, então, à
ação declaratória de constitucionalidade.
III. CONCLUSÃO
42. Diante do exposto, acompanhando o voto do Ministro
Gilmar Mendes, julgo improcedentes os pedidos, declarando a
constitucionalidade da Lei Complementar nº 78/1993 e da Resolução/TSE
nº 23.389/2014.
43. É como voto.
21
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6770414.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 85 de 215