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Tribunal Constitucional Acrdos80. volume 2011

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Tribunal Constitucional Acrdos80. volume 2011 (Janeiro a Abril)

Ficha Tcnica: Paginao e edio digital Atelier Grficos lApA Agosto 2011

Tribunal Constitucional Acrdos 80. volume \ 2011 (Janeiro a Abril)

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NDICE GERAL

Pginas I. Acrdos do Tribunal Constitucional

1.

Fiscalizao preventiva da constitucionalidade Acrdo n. 214/11, de 29 de Abril de 2011 Pronuncia-se no sentido da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1. e 3. e pela inconstitucionalidade consequencial das restantes normas do Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica (suspenso do actual modelo de avaliao do desempenho de docentes e revogao do Decreto Regulamentar n. 2/2010, de 23 de Junho).

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2.

Fiscalizao abstracta da constitucionalidade e da legalidade Acrdo n. 3/11, de 4 de Janeiro de 2011 Declara, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade do artigo 9.-A, n.os 1 e 2, do Regulamento Nacional de Estgio, da Ordem dos Advogados, na redaco aprovada pela Deliberao n. 3333-A/2009, de 16 de Dezembro, do Conselho Geral da Ordem dos Advogados, que determina, como condio de acesso ao estgio de advocacia, a realizao pelos candidatos de um exame prvio de ingresso. Acrdo n. 33/11, de 17 de Janeiro de 2011 Declara a ilegalidade, com fora obrigatria geral, da norma contida no artigo 4.-A do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, de 12 de Janeiro, aditado pelo artigo 2. do Decreto Legislativo Regional n. 9/2010/M, de 4 de Junho, bem como da norma contida no artigo 4., n. 2, deste ltimo diploma, relativas ao regime de vinculao das carreiras e remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas. Acrdo n. 136/11, de 10 de Maro de 2011 No admite o pedido de declarao de inconstitucionalidade da norma do artigo 50. do Oramento para 2011 da Regio Autnoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n. 2/2011/M, de 10 de Janeiro.

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3.

Fiscalizao concreta da constitucionalidade e da legalidade Acrdo n. 18/11, de 12 de Janeiro de 2011 No julga inconstitucional a norma do artigo 5. da Lei n. 64/2008, de 5 de Dezembro, na parte em que faz retroagir a 1 de Janeiro de 2008 a alterao do artigo 81., n. 3, alnea a), do Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, consagrada no artigo 1.-A do aludido diploma legal. Acrdo n. 19/11, de 12 de Janeiro de 2011 No julga inconstitucional a norma constante do artigo 87. da Lei n. 3/99, de 13 de Janeiro, interpretada no sentido de atribuir competncia aos tribunais do trabalho, para julgar o recurso de deciso de aplicao de coima, pelo Instituto da Solidariedade e Segurana Social, no mbito de um processo contra-ordenacional, em matria laboral e da segurana social.

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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Acrdo n. 24/11, de 12 de Janeiro de 2011 Julga inconstitucional a norma do artigo 8. do Regime Geral das Infraces Tributrias (RGIT), aprovado pela Lei n. 15/2001, de 5 de Junho, interpretado com o sentido de que a se consagra uma responsabilizao subsidiria pelas coimas que se efectiva atravs do mecanismo da reverso da execuo fiscal contra os gerentes e administradores da sociedade devedora. Acrdo n. 25/11, de 12 de Janeiro de 2011 Julga inconstitucionais as normas dos artigos 9., n. 1, alnea e), e 25. do Regulamento Municipal do Licenciamento do Exerccio e da Fiscalizao da Actividade de Guarda-Nocturno (aprovado pela Deliberao n. 65/AM/2005, publicado no Boletim Municipal da Cmara Municipal de Lisboa, 2. Suplemento ao Boletim Municipal n. 589, de Junho de 2005), quando interpretadas no sentido de que a condenao pela prtica de um crime doloso determina automaticamente a revogao da licena para o exerccio da actividade profissional de guarda-nocturno. Acrdo n. 26/11, de 12 de Janeiro de 2011 Julga inconstitucional a norma do artigo 8. do Regime Geral das Infraces Tributrias (RGIT), aprovado pela Lei n. 15/2001, de 5 de Junho, com as alteraes posteriores, na parte em que se refere responsabilidade subsidiria dos administradores e gerentes pelos montantes correspondentes s coimas aplicadas a pessoas colectivas em processo de contra-ordenao fiscal, efectivada atravs do mecanismo da reverso da execuo fiscal. Acrdo n. 35/11, de 25 de Janeiro de 2011 No julga inconstitucional a norma do n. 1 do artigo 8. do Regime Geral das Infraces Tributrias (RGIT), aprovado pela Lei n. 15/2001, de 5 de Junho, quando interpretada no sentido que consagra uma responsabilidade pelas coimas que se efectiva pelo mecanismo da reverso de execuo fiscal, contra gerentes ou administradores da sociedade devedora. Acrdo n. 37/11, de 25 de Janeiro de 2011 Julga inconstitucional a norma do artigo 25., n. 2, alnea a), do Cdigo das Expropriaes (aprovado pela Lei n. 168/99, de 18 de Setembro, com as alteraes posteriores), quando interpretada no sentido de classificar como solo apto para construo um solo abrangido em plano director municipal por rea florestal estruturante, com total desconsiderao desta vinculao administrativa. Acrdo n. 41/11, de 25 de Janeiro de 2011 Julga inconstitucional a interpretao do artigo 145., n. 6, do Cdigo de Processo Civil, segundo a qual, tendo o recurso sido admitido no tribunal de 1. instncia, exclusivamente com fundamento na existncia de justo impedimento e concluindo a Relao pela inexistncia desse justo impedimento, o Ministrio Pblico j no pode ser notificado para apresentar a declarao devida pela interposio de recurso nos trs dias subsequentes ao termo do prazo. Acrdo n. 53/11, de 1 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucionais as normas constantes dos artigos 272., n. 1, 119., alnea c), e 120., n. 2, alnea d), do Cdigo de Processo Penal, quando interpretadas no sentido de que a falta de interrogatrio como arguido, no inqurito, de pessoa determinada contra quem o mesmo corre, sendo possvel a notificao, constitui a nulidade prevista no artigo 120., n. 2, alnea d), do Cdigo de Processo Penal; no julga inconstitucional a norma constante do artigo 69., n. 1, alnea a), do Cdigo Penal, quando interpretado no sentido segundo o qual, com a condenao pela prtica do crime previsto no artigo 291., n. 1, alnea a), do Cdigo Penal, tem lugar, sem necessidade de se apurar qualquer outro requisito, a aplicao da sano acessria consistente na inibio de conduzir.

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Acrdo n. 54/11, de 1 de Fevereiro de 2011 Julga inconstitucional a norma constante do artigo 4., n. 5, do Decreto-Lei n. 164/99, de 13 de Maio, na interpretao de que a obrigao do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (FGADM) assegurar as penses de alimentos a menor judicialmente fixadas, em substituio do devedor, s se constitui com a deciso do tribunal que determine o montante da prestao a pagar por este Fundo, no sendo exigvel o pagamento de prestaes respeitantes a perodos anteriores a essa deciso. Acrdo n. 62/11, de 2 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucional a norma constante do n. 3 do artigo 9. do Decreto-Lei n. 156/2005, de 15 de Setembro, que sanciona com coima entre 15 000 e 30 000 o fornecedor de bens ou prestador de servios que no faculta imediatamente o livro de reclamaes, sendo requerida pelo utente a presena da autoridade policial a fim de remover essa recusa. Acrdo n. 63/11, de 2 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucional a norma do artigo 9. da Lei n. 60/2005, de 29 de Dezembro, na parte em que revoga a obrigatoriedade de inscrio na Caixa Geral de Aposentaes, estabelecida pelo artigo 1. do Decreto-Lei n. 134/79, de 18 de Maio. Acrdo n. 67/11, de 2 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucional a norma extrada da conjugao entre os artigos 3., n. 1, alnea b), 9., n. 1, alnea a), e n. 3, todos do Decreto-Lei n. 156/2005, de 15 de Setembro, no sentido de considerar ser aplicvel a coima a prevista, cujo limite mnimo para as pessoas colectivas de 15 000 nos casos em que, requerida a presena da autoridade para remover a recusa referida no nmero anterior, essa recusa removida sendo o livro de reclamaes facultado ao utente. Acrdo n. 89/11, de 15 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucional a norma do artigo 77., n. 1, do Cdigo das Sociedades Comerciais, interpretada no sentido de atribuir legitimidade a um ex-scio para instaurao da aco social de reparao de danos contra administradores, em caso de transmisso forada das suas participaes sociais, por acto de nacionalizao. Acrdo n. 90/11, de 15 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucional a norma do artigo 88., n. 2, alnea b), do Cdigo de Processo Penal, quando interpretada no sentido de que probe, sem limite de tempo, que a comunicao social transmita a gravao do som da audincia de julgamento, contido no suporte magntico do prprio tribunal, sem que tenha havido autorizao da autoridade judiciria que preside fase do processo no momento da divulgao. Acrdo n. 94/11, de 16 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucional a norma que resulta da leitura conjugada do artigo 66., n. 1, com o artigo 113., n. 9, ambos do Cdigo de Processo Penal, quando interpretados no sentido de que o prazo para aperfeioamento do requerimento de recurso se conta a partir da notificao ao defensor (e no a partir da data da notificao ao arguido do defensor entretanto nomeado). Acrdo n. 95/11, de 16 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucional a norma extrada do n. 1 do artigo 292. do Cdigo Penal, configurado como crime de perigo abstracto.

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Acrdo n. 97/11, de 16 de Fevereiro de 2011 No julga inconstitucional a interpretao do artigo 107., n. 1, do Regime Geral das Infraces Tributrias (RGIT), segundo a qual o limite de 7 500 previsto no artigo 105., n. 1, daquele Regime, para o crime de abuso de confiana fiscal no se aplica ao crime de abuso de confiana contra a Segurana Social. Acrdo n. 107/11, de 1 de Maro de 2011 No julga inconstitucional a interpretao do Despacho Conjunto n. A-220/81, de 2 de Setembro, do Ministro das Finanas e do Plano e do Chefe do Estado Maior General das Foras Armadas, pelo Ministro da Defesa Nacional, lido em conjunto com o artigo 17. do Decreto-Lei n. 184/89, de 2 de Junho, no sentido de a remunerao suplementar ser calculada a partir da remunerao base da categoria, e no da remunerao determinada pelo ndice correspondente categoria e escalo em que os funcionrios das infra-estruturas NATO se encontrem posicionados; no julga inconstitucional a norma do artigo 37. do Decreto-Lei n. 353-A/89, de 16 de Outubro, em conjugao com o n. 2 do citado Despacho Conjunto n. A-220/81, do Ministro das Finanas e do Plano e do Chefe do Estado Maior General das Foras Armadas, pelo Ministro da Defesa Nacional, interpretada no sentido de que as regras de clculo da remunerao suplementar se mantm nos termos em que vinham sendo feitas at introduo do novo sistema retributivo, no tendo assim o recorrente direito a que o clculo dessa remunerao suplementar, a partir de 1989, se fizesse por referncia ao escalo da categoria em que se encontrasse posicionado. Acrdo n. 110/11, de 2 de Maro de 2011 No julga inconstitucionais as normas do n. 1 do artigo 355., do n. 2 do artigo 327. e do n. 2 do artigo 340., todos do Cdigo de Processo Penal, na interpretao segundo a qual o tribunal pode suportar uma deciso condenatria num documento que, embora integre os autos desde o inqurito, no foi indicado na acusao, nem to-pouco apresentado e discutido na audincia de julgamento. Acrdo n. 112/11, de 2 de Maro de 2011 No julga inconstitucional a norma contida nos artigos 77., 78. e 81. do Cdigo Penal, quando interpretada no sentido de, em sede de cmulo jurdico superveniente, se dever considerar no cmputo da pena nica as penas parcelares, desconsiderando-se uma pena nica j julgada cumprida e extinta, resultante da realizao de cmulo jurdico anterior. Acrdo n. 146/11, de 22 de Maro de 2011 No julga inconstitucional a norma do artigo 105., n. 7, do Regime Geral das Infraces Tributrias, aprovado pela Lei n. 15/2001, de 5 Junho. Acrdo n. 147/11, de 22 de Maro de 2011 No julga inconstitucional a norma da alnea d) do artigo 40. do Cdigo de Processo Penal (aprovado pelo Decreto-Lei n. 78/87, de 17 de Fevereiro, e alterado, por ltimo, pela Lei n. 48/2007, de 29 de Agosto, rectificada, por ltimo, pela Declarao de Rectificao n. 105/2007, de 9 de Novembro), quando interpretada no sentido de que o juiz que tenha participado em acrdo que conheceu do mrito do recurso, mas declarado nulo por inobservncia de regra processual, no fica impedido de intervir na audincia destinada a julgar o mrito desse recurso. Acrdo n. 150/11, de 23 de Maro de 2011 No julga inconstitucional a norma do artigo 14., n. 1, do Decreto-Lei n. 324/2003, enquanto prescreve a no aplicao imediata, s causas pendentes, do novo regime de custas, emergente desse diploma legal.

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Acrdo n. 151/11, de 23 de Maro de 2011 No julga inconstitucional a norma do artigo 13. do Cdigo das Custas Judiciais (CCJ), aprovado pelo Decreto-Lei n. 224-A/96, de 26 de Novembro, em conjugao com a tabela a que esse artigo se refere, aprovada pelo Decreto-Lei n. 323/2001, de 17 de Dezembro, e ainda da norma do artigo 17., n. 2, alnea b), do CCJ. Acrdo n. 152/11, de 23 de Maro de 2011 No julga organicamente inconstitucional a norma retirada do artigo 348., n. 1, alnea a), do Cdigo Penal, por referncia ao artigo 152., n. 1, alnea a), e n. 3, do Cdigo da Estrada, na redaco do Decreto-Lei n. 44/2005, de 23 de Fevereiro (crime de desobedincia pela recusa de sujeio a colheita de sangue). Acrdo n. 160/11, de 24 de Maro de 2011 No julga inconstitucional a norma do n. 4 do artigo 53. do Cdigo das Custas Judiciais, na redaco conferida pelo Decreto-Lei n. 320-B/2000, de 15 de Dezembro, na interpretao de que na liquidao da responsabilidade do executado a contagem de juros cessa na data do depsito provisrio. Acrdo n. 161/11, de 24 de Maro de 2011 No julga inconstitucional a norma do artigo 2. do Decreto-Lei n. 185/2007, de 10 de Maio, na parte em que aditou um n. 5 ao artigo 1. do Decreto-Lei n. 142/99, de 30 de Abril, limitando a responsabilidade do Fundo de Acidentes de Trabalho s prestaes que seriam devidas caso no tivesse havido actuao culposa da entidade empregadora. Acrdo n. 163/11, de 24 de Maro de 2011 No julga inconstitucionais as normas do n. 5 do artigo 411., e da alnea c) do n. 3 do artigo 419., ambas do Cdigo de Processo Penal, na redaco da Lei n. 48/2007, de 29 de Agosto. Acrdo n. 164/11, de 24 de Maro de 2011 Julga inconstitucional a norma constante do artigo 3. da Lei n. 14/2009, de 1 de Abril, na medida em que manda aplicar aos processos pendentes data da sua entrada em vigor o prazo previsto na nova redaco do artigo 1817. do Cdigo Civil, aplicvel por fora do artigo 1873. do mesmo Cdigo. Acrdo n. 188/11, de 12 de Abril de 2011 No julga inconstitucional a norma dos n.os 6 e 8 do artigo 417. do Cdigo de Processo Penal, na redaco da Lei n. 48/2007, de 29 de Agosto, interpretada como no admitindo o recurso directo para o Supremo Tribunal da Justia da deciso sumria do Desembargador Relator que rejeite o recurso, obrigando, assim, prvia deduo de reclamao para a conferncia. Acrdo n. 196/11, de 12 de Abril de 2011 Julga inconstitucional a norma do artigo 26., n. 12, do Cdigo das Expropriaes, aprovado pela Lei n. 168/99, de 18 de Setembro, quando interpretado no sentido de ser indemnizvel como solo apto para construo, com valor calculado em funo do valor mdio das construes existentes ou que seja possvel edificar nas parcelas situadas numa rea envolvente cujo permetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada, terreno integrado na Reserva Agrcola Nacional (RAN) com aptido edificativa segundo os elementos objectivos definidos no n. 2 do artigo 25. do mesmo Cdigo.

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Reclamaes Acrdo n. 206/11, de 12 de Abril de 2011 Defere reclamao de deciso de no admisso do recurso interposto para o Tribunal Constitucional.

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Outros processos Acrdo n. 4/11, de 4 de Janeiro de 2011 Decide esclarecer dvidas suscitadas por um administrador do Banco de Portugal, quanto aplicao do regime jurdico de controle pblico da riqueza dos titulares de cargos polticos, com as modificaes introduzidas pela Lei n. 25/95, de 18 de Agosto e pela Lei n. 38/2010, de 2 de Setembro. Acrdo n. 13/11, de 12 de Janeiro de 2011 Decide ordenar a anotao das alteraes referentes denominao, sigla e smbolo do partido Movimento Mrito e Sociedade MMS, que passa a denominar-se Partido Liberal Democrata, com a sigla PLD e o smbolo que se publica em anexo. Acrdo n. 32/11, de 17 de Janeiro de 2011 Nega provimento ao recurso para o Plenrio do Acrdo n. 497/10, que no tomou conhecimento da aco de impugnao de eleio de titulares de rgos de partidos polticos. Acrdo n. 34/11, de 17 de Janeiro de 2011 Nega provimento a recurso do acto do Presidente da Cmara que designa os membros da mesa de voto da freguesia de S. Pedro, concelho de Gouveia, para as eleies do Presidente da Repblica, agendadas para o dia 23 de Janeiro de 2011, por intempestividade. Acrdo n. 137/11, de 10 de Maro de 2011 Autoriza o acesso do tribunal requerente, s declaraes de patrimnio e rendimentos apresentadas, por fora do disposto na Lei n. 4/83, de 2 de Abril, pelo cidado em causa e referentes ao incio de funes como Presidente da Cmara Municipal, ordenando a passagem de certido das declaraes cujo envio solicitado. Acrdo n. 141/11, de 22 de Maro de 2011 Indefere o pedido de anotao de coligao eleitoral, denominada Nova Esperana, tendo em vista a apresentao de candidaturas eleio da Assembleia de Freguesia de Lagares, concelho de Felgueiras, a realizar no dia 8 de Maio de 2011. Acrdo n. 162/11, de 24 de Maro de 2011 Decide ordenar a anotao das alteraes referentes ao novo smbolo e aos Estatutos no registo do partido poltico PPM Partido Popular Monrquico. Acrdo n. 171/11, de 29 de Maro de 2011 Decide esclarecer que, enquanto titular de cargo equiparado a cargo de direco superior do 1. grau, o Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana encontra-se abrangido pela previso da alnea f) do n. 3 do artigo 4. da Lei n. 4/83, de 2 de Abril, com as alteraes sucessivamente introduzidas pelas Leis n. 25/95, de 18 de Agosto, e n. 38/2010, de 2 de Setembro, e, consequentemente, sujeito ao dever de apresentao da declarao de rendimentos, patrimnio e cargos sociais, previsto no artigo 1. do referido diploma.

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Acrdo n. 201/11, de 14 de Abril de 2011 Decide sobre o dever de apresentao da declarao de rendimentos, patrimnio e cargos sociais, por parte do Presidente do Conselho de Administrao da Taguspark Sociedade de Promoo e Desenvolvimento do Parque de Cincia e Tecnologia da rea de Lisboa, S. A., de membros da Comisso Executiva e de administradores no executivos da mesma sociedade. Acrdo n. 202/11, de 14 de Abril de 2011 Confirma o Acrdo n. 50/11, que indeferiu o pedido de inscrio, no registo prprio deste Tribunal, do partido poltico com a denominao Partido da Liberdade, por falta do requisito previsto no n. 1 do artigo 15. da Lei dos Partidos Polticos (nmero mnimo de requerentes). Acrdo n. 207/11, de 18 de Abril de 2011 Indefere os pedidos de alterao da denominao, sigla e smbolo do Partido Democrtico do Atlntico, e de anotao da alterao do smbolo do referido partido poltico.

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II. Acrdos assinados entre Janeiro e Abril de 2011 no publicados no presente volume

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III. ndice de preceitos normativos 1. Constituio da Repblica 2 . Lei n. 28/82, de 15 de Novembro (Organizao, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional) 3. Diplomas relativos a partidos polticos 4. Diplomas relativos ao controle pblico da riqueza dos titulares de cargos polticos 5. Diplomas relativos a eleies 6. Diplomas e preceitos legais e regulamentares submetidos a juzo de constitucionalidade

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IV. ndice ideogrfico

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FISCALIZAO PREVENTIVA DA CONSTITUCIONALIDADE

ACRdO N. 214/11

ACRDO N. 214/11De 29 de Abril de 2011

Pronuncia-se no sentido da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1. e 3. e pela inconstitucionalidade consequencial das restantes normas do Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica (suspenso do actual modelo de avaliao do desempenho de docentes e revogao do Decreto Regulamentar n. 2/2010, de 23 de Junho).Processo: n. 283/11. Requerente: Presidente da Repblica. Relator: Conselheiro Vtor Gomes.

I Embora no se ponha em dvida que um acto de natureza regulamentar possa ser revogado por um acto de natureza legislativa, aptido que inerente ao princpio da hierarquia das fontes normativas, no espao no ocupado por acto legislativo, cabe ao Governo determinar qual o contedo do acto regulamentar exigido pela boa execuo da lei, e isso s a ele compete no exerccio da competncia administrativa, embora sob controlo de legalidade e constitucionalidade por parte dos tribunais. II Relativamente a esse exerccio do poder administrativo regulamentar a Assembleia da Repblica s pode exercer as suas competncias de fiscalizao, atravs de uma variedade de actos e procedimentos de muito diversa natureza, que vo desde intervenes e votos antes da ordem do dia, perguntas e interpelaes ao Governo, apreciao de peties, at aos inquritos parlamentares, mas tem de respeitar a separao entre rgos de soberania no podendo usurpar as funes prprias do Governo, designadamente as de direco da administrao directa do Estado. III Um acto legislativo do Parlamento que, mantendo intocados os parmetros legais em funo dos quais determinada actividade administrativa h-de ser prosseguida e a actividade normativa derivada necessria h-de ser desenvolvida, se limita a revogar a regulamentao produzida ao abrigo dessa mesma legislao que o Governo continua a ter de executar, priva este rgo de soberania dos instrumentos que a Constituio lhe reserva para prosseguir as tarefas que neste domnio lhe esto constitucionalmente cometidas, quebrando toda a racionalidade do sistema de separao e interdependncia entre rgos de soberania. IV As relaes do Governo com a Assembleia da Repblica so relaes de autonomia e de prestao de contas e de responsabilidade; no so relaes de subordinao hierrquica ou de superintendncia, pelo que no pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instrues ou injunes da Assembleia da Repblica.

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Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional:

I Relatrio 1. O Presidente da Repblica requereu, nos termos do disposto no artigo 278., n. 1, da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) e nos artigos 51., n. 1, e 57., da Lei n. 28/82, de 15 de Novembro (LTC), que o Tribunal aprecie preventivamente a constitucionalidade de toda as normas constantes do Decreto n. 84/XI da Assembleia da Repblica, recebido na Presidncia da Repblica no dia 31 de Maro de 2011, para ser promulgado como lei. 2. O pedido de fiscalizao de constitucionalidade apresenta a seguinte fundamentao:1. Pelo Decreto n. 84/XI, a Assembleia da Repblica aprovou a suspenso do actual modelo de avaliao do desempenho de docentes atravs da revogao do Decreto Regulamentar n. 2/2010, de 23 de Junho. 2. No artigo 1. do mesmo Decreto determinou que o Governo deve iniciar o processo de negociao sindical tendente aprovao do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliao do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do incio do prximo ano lectivo. 3. Estabeleceu, ainda, um regime transitrio nos termos do qual, at entrada em vigor do novo modelo de avaliao, so aplicveis os procedimentos previstos no Despacho n. 4913-B/2010, de 18 de Maro, no mbito da apreciao intercalar, at ao final de Agosto de 2011. 4. Dispe-se no artigo 4. que a presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicao. 5. Coloca-se, em primeiro lugar, a questo de saber se ser conforme Constituio a revogao do Decreto Regulamentar n. 2/2010, de 23 de Junho, operada pela norma contida no artigo 3. do Decreto em anlise. 6. Com efeito, a norma em apreo limita-se a determinar a revogao do decreto regulamentar, sem que tenha procedido revogao da respectiva norma habilitante. 7. Na verdade, o referido decreto regulamentar foi emitido ao abrigo do disposto no n. 4 do artigo 40. do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infncia e dos Professores dos Ensinos Bsico e Secundrio, aprovado pelo Decreto-Lei n. 139-A/90, de 28 de Abril, alterado pelos Decretos-Leis n.os 105/97, de 29 de Abril, 1/98, de 2 de Janeiro, 35/2003, de 27 de Fevereiro, 121/2005, de 26 de Julho, 229/2005, de 29 de Dezembro, 15/2007, de 19 de Janeiro, 35/2007, de 15 de Fevereiro, 270/2009, de 30 de Setembro, e 75/2010, de 23 de Junho. 8. Deste modo, a revogao do regulamento pelo acto legislativo sem que haja tambm sido retirada da ordem jurdica a norma habilitante poder constituir uma apropriao indevida da esfera de actuao do poder administrativo.

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9. De acordo com o disposto na citada norma do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infncia e dos Professores dos Ensinos Bsico e Secundrio a regulamentao do sistema de avaliao do desempenho estabelecido no presente Estatuto definida por decreto regulamentar. 10. O citado Estatuto atribuiu, assim, expressamente ao poder administrativo a tarefa de regulamentar o sistema de avaliao do desempenho dos docentes. Tratando-se de matria que se integra nas funes de gesto escolar, entendeu-se que a concretizao dos procedimentos tendentes a essa avalizao s poderia caber Administrao. 11. Ora, na revogao agora operada, como ficou afirmado, no se contesta esta deciso do legislador, uma vez que ficou intocada a norma de remisso para decreto regulamentar. 12. Deste modo, sem cuidar de revogar o quadro legal aplicvel, o diploma agora aprovado interfere directamente no mbito do regulamento, revogando-o. 13. No se questiona a possibilidade, no quadro da hierarquia de normas, de, em abstracto, uma lei revogar um regulamento. To-pouco deve atender-se existncia, em geral, de uma reserva de regulamento. J no pode deixar de relevar o respeito devido pelo legislador margem prpria de interveno administrativa. 14. Com efeito, afirmou o Tribunal Constitucional, no Acrdo n. 24/98: tambm para quem entenda que, podendo haver, em determinadas situaes, 'reservas especficas de regulamentao' detidas pelo Governo, mas que, porm, ainda nelas no totalmente vedada uma actuao legislativa por parte da Assembleia da Repblica, contanto que o Parlamento, ao efectu-la, revogue, derrogue ou abrogue, directa ou implicitamente, a competncia de regulamentao que, nessas situaes, se encontrava deferida ao Governo (...). 15. Ora, ao contrrio do que havia sucedido no caso em anlise no Acrdo citado, o presente Decreto no procedeu revogao do regime que deferia ao Governo a competncia para a regulamentao. 16. Tal actuao pode configurar um quadro difuso de exerccio dos poderes, permitindo ao legislador interferir na funo administrativa ao revogar o regulamento, determinando, simultaneamente, a adopo de um regime intercalar, de idntica natureza. 17. Ao faz-lo, o Decreto pode enfermar de inconstitucionalidade material por violao do princpio da separao de poderes. 18. Afirma Paulo Otero (Legalidade e Administrao Pblica O sentido da vinculao Administrativa Juridicidade, Coimbra, 2003, pp. 753 e 754) que se o princpio da separao de poderes (...) garante Administrao Pblica um espao de execuo normativa da lei, a verdade que tambm dever inibir o legislador de se transformar em executor individual e concreto das prprias leis: a Assembleia da Repblica encontra-se proibida, precisamente por carecer de competncia administrativa externa, de se substituir ao Governo.

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19. O Decreto em apreciao vai mais longe e, na norma contida no artigo 1., determina que o Governo inicie o processo de negociao sindical tendente aprovao do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliao do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do incio do prximo ano lectivo. 20. Esta norma refora o sentido assumido pelo legislador segundo o qual o Governo o rgo competente para elaborar e aprovar a regulamentao concretizadora de um novo modelo de avaliao de desempenho de docentes, uma vez que lhe cabe o poder negocial. Torna-se, assim, ainda mais evidente a invaso do campo de actuao do poder administrativo. 21. O legislador no se limita, pois, a reconhecer esta competncia do Governo facto que, em si mesmo, no seria inconstitucional mas aprova uma injuno ao Governo para que actue em determinado prazo. 22 O incio de um procedimento negocial matria de natureza administrativa uma vez que envolve juzos de mrito e de oportunidade. Admitir-se-ia, em tese, a previso legislativa de um prazo para a aprovao do quadro regulamentar. J mais duvidosa a imposio de um prazo para dar incio e concluir os mecanismos negociais sobre os quais s Administrao cabe decidir. 23. Por fim, a norma contida no artigo 2. prev um regime transitrio por recurso aplicao do Despacho n. 4913-B/2010, de 18 de Maro, no mbito da apreciao intercalar, at ao final de Agosto de 2011. 24. Mais uma vez, no est em causa a possibilidade de a lei operar a recepo do contedo normativo de um regulamento, atribuindo-lhe fora de lei. Tal pode justificar-se, desde logo, por razes prticas e de economia de meios. 25. Todavia, o contedo do mencionado despacho emitido pelo Secretrio de Estado Adjunto e da Educao no parece ter sido concebido para ser aplicado a um universo mais vasto de situaes por lhe faltar, claramente, um princpio de generalidade subjacente Com efeito, estava ali em causa, para um universo bem delimitado de destinatrios, num perodo concreto, a aplicao das regras transitrias de progresso na carreira. 26. A propsito daquele princpio de generalidade, afirma Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, Tomo V, Coimbra, 2010, p. 147) que s so admissveis as leis individuais contanto que, por detrs deste ou daquele comando aplicvel a certa pessoa, possa encontrar-se uma prescrio ou um princpio geral e que no se criem privilgios ou discriminaes. 27. Dificilmente poder o legislador, sem invaso da esfera administrativa, transformar o contedo do despacho num princpio geral, aplicvel a todos os docentes, em substituio de um regulamento administrativo cuja norma habilitante no revoga.

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28. Tal substituio concita ainda uma dvida de conformidade constitucional que importa, a final, dilucidar. 29. De acordo com o disposto no artigo 4. do Decreto, a presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicao. 30. Porm, estando o regime, agora revogado, em vigor desde 24 de Junho de 2010, pode argumentar-se que os seus destinatrios modularam os seus comportamentos para o ano lectivo em curso em funo do ali disposto. 31. De igual modo, estando o ano lectivo a aproximar-se do fim, podem os docentes ter firmado as suas legtimas expectativas de carreira em funo destas regras e da avaliao que delas resultaria. 32. Ora, a revogao pura e simples do regime e a sua substituio por um outro, intercalar, que no foi concebido para os mesmos efeitos, com eficcia retroactiva ou, ao menos, retrospectiva susceptvel de afectar a confiana dos destinatrios da norma. 33. Tal afectao pode configurar uma violao inconstitucional do princpio da proteco da confiana, previsto no artigo 2. da Constituio, nsito ao princpio do Estado de direito. 34. Conclui-se, pois, que, entre outros eventuais fundamentos de inconstitucionalidade, designadamente de natureza formal ou procedimental, pode legitimamente questionar-se a constitucionalidade material das normas objecto do pedido, por violao do princpio da separao de poderes, previsto nos artigos 2. e 111. da Constituio, da esfera de interveno da Administrao, prevista na alnea c) do artigo 199. da Constituio e do princpio da proteco da confiana, nsito no princpio da Estado do direito, consagrado no artigo 2. da Constituio.

E o pedido de fiscalizao preventiva da constitucionalidade termina nos seguintes termos:Ante o exposto, requer-se, nos termos do n. 1 do artigo 278. da Constituio, bem como do n. 1 do artigo 51. e n. 1 do artigo 57. da Lei n. 28/82, de 15 de Novembro, a fiscalizao preventiva da constitucionalidade das normas dos artigos 1., 2., 3. e 4. constantes do Decreto n. 84/XI da Assembleia da Repblica, por violao dos artigos 2., 199., alnea c) e 111. da Constituio.

3. Notificado para se pronunciar sobre o pedido, nos termos do artigo 54. da LTC, o Presidente da Assembleia da Repblica ofereceu o merecimento dos autos e juntou os elementos do processo legislativo. 4. Discutido o Memorando apresentado pelo relator originrio, cumpre formular a deciso em conformidade com o entendimento que prevaleceu.

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II Fundamentao 5. O diploma em questo do seguinte teor:Decreto n. 84/XI Suspenso do actual modelo de avaliao do desempenho de docentes e revogao do Decreto Regulamentar n. 2/2010, de 23 de Junho. A Assembleia da Repblica decreta, nos termos da alnea c) do artigo 161. da Constituio o seguinte: Artigo 1. Novo modelo de avaliao do desempenho de docentes At ao final do presente ano lectivo, o Governo inicia o processo de negociao sindical tendente aprovao do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliao do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do incio do prximo ano lectivo. Artigo 2. Perodo transitrio Para efeitos de avaliao do desempenho de docentes, e at entrada em vigor do novo modelo de avaliao, so aplicveis os procedimentos previstos no Despacho n. 4913-B/2010, de 18 de Maro, no mbito da apreciao intercalar, at ao final de Agosto de 2011. Artigo 3. Norma revogatria revogado o Decreto Regulamentar n. 2/2010, de 23 de Junho. Artigo 4. Entrada em vigor A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicao.

6. Desenvolvendo a previso do n. 2 do artigo 39. da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n. 46/86, de 14 de Outubro, alterada pelas Leis n. 115/97, de 19 de Setembro, n. 49/2005, de 30 de Agosto e pela Lei n. 85/2009, de 27 de Agosto) o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infncia e dos Professores dos Ensinos Bsico e Secundrio (doravante Estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei n. 139-A/90, de 28 de Abril, alterado pelos Decretos-Leis n.os 105/97, de 29 de Abril, 1/98, de 2 de Janeiro, 35/2003, de 27 de Fevereiro, 121/2005, de 26 de Julho, 229/2005, de 29 de Dezembro, 224/2006, de 13 de Novembro, 15/2007, de 19 de Janeiro, 35/2007, de 15 de Fevereiro, 270/2009, de 30 de Setembro e 75/2010, de 23 de Junho), estabelece a sujeio do pessoal docente a que se aplica a um sistema de avaliao do desempenho. Sistema esse que reflecte para esta categoria especial de trabalhadores os objectivos da poltica prosseguida com a avaliao do desempenho na Administrao Pblica pelo SIADAP (sistema integrado de gesto e avaliao do desempenho na administrao pblica), ao qual se considerou adaptado [cfr. artigo 86., n. 4, alnea c), da Lei n. 66-B/2007, de 28 de Dezembro].

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Na verso resultante da ltima reviso do Estatuto, caracterizam-se os objectivos da avaliao do desempenho (artigo 40.), estabelece-se a sua relevncia obrigatria (artigo 41.), o seu mbito e periodicidade (artigo 42.), indicam-se os intervenientes no procedimento de avaliao (artigo 43.) e os domnios em que esta incide (artigo 45.), fixa-se o sistema de classificao (artigo 46.), disciplinam-se garantias de reclamao e recurso (artigo 47.) e regulam-se os efeitos na carreira e as vantagens pecunirias do resultado da avaliao individual (artigo 48.). Segundo o prembulo do Decreto-Lei n. 75/2010, esta reviso do Estatuto concretiza o Acordo de Princpios celebrado no dia 8 de Janeiro de 2010, com as organizaes sindicais representativas do pessoal docente, visando a melhoria da escola pblica, procurando proporcionar s escolas e a todos os intervenientes no processo educativo um clima de tranquilidade que favorea o cumprimento da elevada misso da escola pblica, promover o mrito e assegurar a prioridade ao trabalho dos docentes com os alunos, tendo em vista o interesse das escolas, das famlias e do Pas. Porm, a regulao por via legislativa da avaliao do desempenho do pessoal docente nunca foi exaustiva, devolvendo o Estatuto a sua concretizao, sobretudo quanto aos aspectos procedimentais ou de adaptao a situaes particulares, para diplomas regulamentares do Governo. Disso se incumbiram sucessivamente, para s considerar o perodo posterior s novas polticas de avaliao de desempenho na Administrao Pblica, os Decretos Regulamentares n. 2/2008, de 10 de Janeiro, n. 11/2008, de 23 de Maio, n. 1-A/2009, de 5 de Janeiro, n. 14/2009, de 21 de Agosto e, por ltimo, o n. 2/2010, de 23 de Junho. Este ltimo diploma regulamentar foi publicado para desenvolver os princpios que presidiram alterao do Estatuto que foi introduzida pelo Decreto-Lei n. 75/2010, de 23 de Junho, tendo como norma habilitante o n. 2 do artigo 40. do Estatuto que dispe que a regulamentao do sistema de avaliao do desempenho estabelecida no presente Estatuto definida por decreto regulamentar. 7. Foi sobre o modelo de avaliao disciplinado por este ltimo diploma regulamentar que veio incidir a iniciativa legislativa que deu origem ao Decreto 84/XI, da Assembleia da Repblica, publicado no Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 115, de 29 de Maro de 2011, p. 2, cujas normas o Presidente da Repblica submete, na totalidade, a apreciao preventiva de constitucionalidade. Este Decreto resultou da aprovao do texto de substituio que foi apresentado aps discusso na generalidade dos Projectos de Lei n. 571/XI (PCP), e n. 575/XI (PSD), publicados no Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 112, de 25 de Maro de 2011, a pp. 13 a 15 e 27 e 28, respectivamente. Fazendo um juzo negativo sobre o processo de avaliao do desempenho dos docentes do ensino bsico e secundrio das escolas pbicas que se encontra em aplicao, por constituir um encargo burocrtico para os professores e para a gesto do sistema escolar, sem reflexos positivos na melhoria da prestao do servio pblico cometido s escolas pblicas, juzo esse que bem patente na exposio de motivos de cada um dos projectos de que o texto final resultou e nas intervenes dos deputados que os suportaram durante a discusso (cfr. Dirio da Assembleia da Repblica, I Srie, n. 69, de 26 de Maro de 2011, pp. 45 a 58 e 70), o Parlamento suspendeu-o, procedendo revogao do Decreto Regulamentar n. 2/2010 que o disciplina (artigo 3. do Decreto n. 84/XI) e determinando que o Governo inicie o processo de negociao com as associaes sindicais tendente aprovao do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo, em ordem a produzir efeitos a partir do prximo ano lectivo. Para avaliao do desempenho durante o perodo transitrio at ao final de Agosto de 2011 (artigo 2. do Decreto) determina-se a aplicao do Despacho n. 4913-B/2010, de 15 de Maro de 2010, do Secretrio de Estado Adjunto e da Educao, relativo avaliao intercalar para efeitos de progresso na carreira, publicado no Dirio da Repblica, II Srie, de 18 de Maro de 2010. Interessa ainda referir que, na mesma data, a Assembleia da Repblica aprovou, nos termos do n. 5 do artigo 166. da Constituio, duas resolues sobre a mesma matria: a Resoluo n. 93/2011 e a Resoluo n. 94/2011, ambas publicadas no Dirio da Repblica, I Srie, de 27 de Abril de 2011. A primeira, sobre a aplicao da apreciao intercalar da avaliao do desempenho docente e consequente alterao dos mecanismos de avaliao, corresponde ao Projecto de Resoluo n. 470/XI (2.), publicado no Dirio da

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Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 111, de 24 de Maro de 2011, pp. 60 e segs. A segunda, sobre os princpios a que deve obedecer o novo quadro legal da avaliao e da classificao do desempenho das escolas e dos docentes, resulta da aprovao do Projecto de Resoluo n. 497/XI (2.), publicado no Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 112, de 25 de Maro de 2011, pp. 73 e segs. 8. O primeiro fundamento do pedido a violao do princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania, consagrado no n. 1 do artigo 111. da Constituio, que resultaria de, na medida em que a Assembleia da Repblica procedeu revogao do Decreto Regulamentar mediante o qual fora dado cumprimento ao disposto no Estatuto, sem simultaneamente revogar a norma habilitante, antes impondo ao Governo que inicie negociaes com as associaes sindicais com vista a nova regulamentao de modo a entrar em vigor no incio do prximo ano lectivo, se ter invadido a margem prpria da competncia administrativa cometida ao Governo pela alnea c) do artigo 199. da Constituio para fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis. Embora a apreciao do pedido por parte do Tribunal tenha, em regra, de incidir sobre cada uma das normas que lhe so submetidas, perante um pedido em que todas elas esto impugnadas com um mesmo e essencial fundamento e em que essas normas, sobretudo as dos artigos 1. e 3. do Decreto, constituem um bloco que d resposta ao problema de funcionamento das escolas pblicas e de gesto do respectivo pessoal docente que, no entender do legislador parlamentar, justifica a iniciativa legislativa, nada obsta ao seu confronto conjunto com os parmetros de constitucionalidade que lhes so problematicamente comuns. 9. Nos termos do n. 1 do artigo 111. da Constituio, os rgos de soberania devem observar a separao e interdependncia estabelecidos na Constituio. Este princpio de separao e interdependncia de poderes, que anteriormente apenas aparecia formulado no captulo da organizao do poder poltico (o actual preceito constitucional corresponde ao anterior n. 1 do artigo 114.), passou tambm a figurar, com a reviso operada pela Lei Constitucional n. 1/97 (RC97), no artigo 2. da Constituio. Com a diferena de que, enquanto na caracterizao do Estado de direito democrtico se menciona, de modo mais abrangente, a separao e interdependncia de poderes, no captulo relativo organizao do poder poltico a separao e interdependncia que a Lei Fundamental manda observar respeita aos poderes dos rgos de soberania. Esta dupla referncia reafirma a posio do princpio da separao de poderes simultaneamente como um princpio fundamental do momento organizatrio da Constituio e como um dos princpios definidores da comunidade poltica e do Estado. Como se disse no Acrdo n. 24/98 (disponvel, como os demais citados em www.tribunalconstitucional.pt), o princpio ficou explicitado inequvoca e claramente como um dos essentialia do Estado de direito democrtico. Admite-se modernamente que o princpio da separao de poderes no cumpre apenas o papel, com que entrou na histria do constitucionalismo, de repartio orgnico-funcional dos poderes do Estado com vista proteco das liberdades e direitos fundamentais dos cidados. Desempenha uma pluralidade de funes constitucionais: funo de medida, funo de racionalizao, funo de controlo e funo de proteco. Como salientam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Vol. I, 4. edio revista, Coimbra, 2007, p. 209) o texto constitucional articula a ideia de separao com a ideia de interdependncia de poderes, apontando a fundamentalidade do princpio para a ideia de ordenao dos rgos de soberania pautada pela adequao orgnica, de modo a que as medidas e decises do poder pblico para cumprimento das tarefas do Estado sejam preferencialmente adoptadas pelos rgos que, segundo a sua organizao, funo, atribuio e procedimento de actuao esto em melhor posio para analisar os pressupostos, os juzos e os resultados indispensveis a medidas ou decises constitucionalmente ajustadas. Ele implica, como refere Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo VII, Coimbra, 2007, p. 83 a necessidade de um ncleo essencial de competncia de cada rgo, apurado a partir da adequao da sua estrutura ao tipo ou natureza de competncia de que se cuida.

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Com efeito, enquanto instrumento de inibio da actuao dos poderes pblicos, atravs do modelo tradicional de checks and balances, em salvaguarda da liberdade individual dos cidados a chamada dimenso negativa do princpio da separao de poderes , o princpio cedeu campo operativo a um conjunto de institutos garantidores dos preceitos materiais da Constituio e dos direitos, liberdades e garantias. Designadamente, centrando desde j a ateno no mbito relacional entre o poder legislativo do Parlamento e o poder executivo porque nesse mbito que se situa a questo que o Tribunal tem para resolver, perante a aplicabilidade directa dos direitos fundamentais e a tendencial plenitude de acesso ao direito e aos tribunais para proteco contra qualquer leso dos direitos e interesses individuais, incluindo a garantia de tutela jurisdicional efectiva dos direitos e garantias dos administrados. A maior virtualidade ou dimenso operativa do princpio, ao menos em termos de justiciabilidade o que, num sistema de justia constitucional como a portuguesa, releva pela via da apreciao de constitucionalidade de normas jurdicas a que respeita sua dimenso de elemento de interpretao e de delimitao funcional das normas constitucionais de competncia no sentido da racionalizao do exerccio das funes do Estado. Nesta sua dimenso positiva, o princpio da separao de poderes assegura uma justa e adequada ordenao das funes do Estado e, consequentemente, intervm como esquema relacional de competncias, tarefas, funes e responsabilidades dos rgos constitucionais de soberania (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. edio, Almedina, 2003, p. 250). Como diz Jorge Reis Novais, Separao de Poderes e Limites da Competncia Legislativa da Assembleia da Repblica, Lisboa, 1997, p. 37, o princpio hoje essencialmente invocvel na praxis jurdica no seu significado de princpio organizatrio estruturante de uma organizao racional dos poderes do Estado. No, obviamente, de uma racionalidade aprioristicamente concebida, mas daquela racionalidade que est presente na distribuio de competncias constitucionais para prossecuo das funes do Estado pelos diversos rgos de soberania ( a separao e interdependncia estabelecidos na Constituio), de modo que no binmio separao-interdependncia possa sobreviver o ncleo essencial das atribuies e responsabilidade constitucional de cada um deles. No essencial, o princpio significa ordenao adequada de funes, proibio da confuso e da diluio dos nexos de imputao e responsabilidade (Assuno Esteves, Os limites do poder do Parlamento e o procedimento decisrio da co-incinerao, in Estudos de Direito Constitucional, Coimbra, 2001, p. 17). Postas estas genricas consideraes quanto ao seu alcance, da constelao problemtica que o referido princpio convoca, no presente pedido de fiscalizao preventiva de constitucionalidade interessa, apenas, o que respeita s relaes entre o poder legislativo do Parlamento e o poder regulamentar do Governo no domnio do regime da funo pblica. este o horizonte de referncia da apreciao que se segue. 10. No artigo 3. do Decreto n. 84/XI, a Assembleia da Repblica pretende revogar o Decreto Regulamentar n. 2/2010. No pe o Tribunal em dvida, como o Presidente da Repblica no pe, que um acto de natureza regulamentar possa ser revogado por um acto de natureza legislativa. No estando em causa um acto provindo de um rgo integrado na administrao autnoma, em que da autonomia normativa podem decorrer limites ao poder regulador e consequentemente tambm ao poder revogatrio do legislador (cfr. J. C. Vieira de Andrade, Autonomia regulamentar e reserva de lei, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queir, I, Coimbra, 1984, p. 21; Vital Moreira, Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica, Almedina, 1997, pp. 186 a 191 e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, II Vol., 4. edio, Coimbra Editora, 2010, p. 71), essa aptido inerente ao princpio da hierarquia das fontes normativas implcito no artigo 112. da Constituio. E, como o pedido reconhece, tambm no questionvel esse poder revogatrio do Parlamento, atravs de acto legislativo, mediante a mera afirmao de uma reserva de regulamento por parte do Governo, que assim seria invadida.

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Como o Tribunal vem afirmando, a Constituio no restringe o mbito da competncia legislativa em geral, nem confere ao Governo uma reserva de competncia originria regulamentar em certas matrias. O poder regulamentar conferido ao Governo pela alnea c) do artigo 199. para fazer os regulamentos necessrios boa execuo da leis no corresponde a qualquer reserva de regulamento, no sentido de a lei no poder ultrapassar um determinado nvel de pormenorizao ou particularizao de modo a deixar sempre ao Governo, enquanto titular do poder regulamentar, um nvel de complementao normativa relativamente a cada uma das leis. Como se afirmou no Acrdo n. 461/87, o legislador dispe de uma omnmoda faculdade constitucionalmente reconhecida de planificar e racionalizar a actividade administrativa, pr-conformando-a no seu desenvolvimento, e definindo o espao que ficara liberdade de critrio e autonomia dos respectivos rgos ou agentes, ou antes pr-ocupando-o (preferncia de lei). De outro modo, como se realou no Acrdo n. 1/97, a reserva de competncia regulamentar do Governo redundaria necessariamente num limite da competncia legislativa da Assembleia da Repblica quanto a certas matrias, limite que a Constituio no permite deduzir perante um preceito como o da alnea c) do artigo 161. que expressamente atribui Assembleia da Repblica competncia para fazer leis sobre todas as matrias, salvo as reservadas ao Governo. E estas, as competncias legislativas reservadas ao Governo, no so outras seno as respeitantes sua prpria organizao e funcionamento (n. 2 do artigo 198. da Constituio). Mas mesmo para quem levante objeces a este entendimento (vide, Jorge Miranda Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, 2006, p. 719), com base na ideia de que a dimenso positiva do princpio da separao de poderes dificilmente tolera que o Parlamento seja um rgo constitucionalmente adequado para normao de pormenor ou essencialmente tcnica, ou que o respectivo procedimento legislativo no se adequa ao tratamento de certas matrias como, v. g., as de planeamento urbanstico, ter de convir que a matria agora em causa no oferece esse tipo de resistncia interveno do legislador parlamentar, seja pelo procedimento legislativo, seja pela menor capacidade em meios de apoio deciso, ou pela menor imediao ou capacidade para auscultar os interesses envolvidos. Pelo contrrio, quanto a esses factores, a matria em causa perfeitamente susceptvel de regulao por acto legislativo parlamentar. Do que se trata de estabelecer pormenores de regulao de um procedimento administrativo especial, em que as opes normativas, a mais do conhecimento das especificidades da realidade sobre que versa, suscitam essencialmente questes de tcnica jurdica. Alis, o regime jurdico do procedimento comum de avaliao do desempenho na Administrao Pblica actualmente objecto de lei parlamentar (cfr. artigos 61. a 75. da Lei n. 66-B/2007, de 28 de Dezembro). 11. No assentam, porm, na pressuposio de uma reserva de regulamento as dvidas de constitucionalidade do Requerente. O que censura norma do artigo 3. do Decreto ter o legislador parlamentar procedido revogao do regulamento sem que ao efectu-la, revogue, derrogue ou abrogue, directa ou implicitamente, a competncia de regulamentao que, nessas situaes se encontrava deferida ao Governo. Evoca-se, assim, um argumento presente no Acrdo n. 24/98, embora a a hiptese figurada no se verificasse. Com efeito, num dos projectos que esto na origem do Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica, o Projecto de Lei n. 575/XI (PSD), previa-se no s a revogao dos artigos 40. a 49. do Estatuto na sua verso actual (artigo 1., n. 1, desse Projecto), como a repristinao, durante o perodo transitrio que decorreria at entrada do novo modelo de avaliao, dos artigos 39. a 53. do Estatuto, na verso anterior ao Decreto-Lei n. 15/2007, de 19 de Janeiro (artigo 3.). A revogao do Decreto Regulamentar n. 2/2010 (artigo 1., n. 2, do Projecto) era, nesse Projecto, corolrio da supresso da norma habilitante e da alterao da lei regulamentada. No texto de substituio que veio a ser aprovado a opo legislativa foi diversa, mantendo-se todo o teor da lei objecto de regulamentao (o Estatuto) e a norma habilitante, apenas se suprimindo o diploma regulamentar.

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Ora, o Governo o rgo superior da administrao pblica (artigo 182. da CRP), nessa qualidade lhe competindo desempenhar uma srie de funes constitucionais, designadamente, no exerccio da funo administrativa em matria de direco dos servios e da actividade da administrao directa do Estado [artigo 199., alnea e), da CRP], praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionrios e agentes do Estado [artigo 199., alnea d), da CRP] e fazer, para tanto, os regulamentos necessrios boa execuo das leis [artigo 199., alnea c), da CRP]. Ao abrigo e com recurso aos correspondentes instrumentos normativos, cabe-lhe conduzir, de acordo com os princpios de precedncia e prevalncia da lei, as polticas pblicas legalmente definidas e por cuja execuo responsvel. Uma destas a poltica de avaliao sistemtica do desempenho na Administrao Pblica, extensvel ao pessoal docente do ensino bsico e secundrio, visando a melhoria da qualidade do servio educativo e das aprendizagens dos alunos e proporcionar orientaes para o desenvolvimento pessoal e profissional no quadro de um sistema de reconhecimento do mrito e da excelncia, na fraseologia do artigo 40. do Estatuto. A Assembleia da Repblica pode, mediante um acto legislativo, no s modificar essas opes fundamentais, como at pr-ocupar a regulao do procedimento atravs do qual se procede avaliao (o modelo). Se assim proceder, o Governo no exerccio do poder regulamentar, se ainda fr necessrio ou restar qualquer margem de complementao, de acordo com o princpio da prevalncia de lei, e a Administrao escolar, em obedincia ao princpio da legalidade, estaro vinculados a agir em conformidade (artigo 266. da CRP). Mas, no espao no ocupado por acto legislativo, cabe ao Governo determinar qual o contedo do acto regulamentar exigido pela boa execuo da lei. E isso s a ele compete no exerccio da competncia administrativa [artigo 199., alnea c), da CRP], embora sob controlo de legalidade e constitucionalidade por parte dos tribunais. Relativamente a esse exerccio do poder administrativo regulamentar a Assembleia da Repblica s pode exercer as suas competncias de fiscalizao [artigo 162., alnea a), da CRP], atravs de uma variedade de actos e procedimentos de muito diversa natureza, que vo desde intervenes e votos antes da ordem do dia, perguntas e interpelaes ao Governo, apreciao de peties, at aos inquritos parlamentares, mas tem de respeitar a separao entre rgos de soberania no podendo usurpar as funes prprias do Governo, designadamente as de direco da administrao directa do Estado, que o mbito que agora interessa (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., Vol. II, p. 299). Um acto legislativo do Parlamento que, mantendo intocados os parmetros legais em funo dos quais determinada actividade administrativa h-de ser prosseguida e a actividade normativa derivada necessria h-de ser desenvolvida, se limita a revogar a regulamentao produzida ao abrigo dessa mesma legislao que o Governo continua a ter de executar, priva este rgo de soberania dos instrumentos que a Constituio lhe reserva para prosseguir as tarefas que neste domnio lhe esto constitucionalmente cometidas [maxime artigos 182., ltima parte, 199., alnea e), primeira parte, e 199., alnea c), da CRP], quebrando toda a racionalidade do sistema de separao e interdependncia entre rgos de soberania. o prprio pressuposto da responsabilidade poltica do Governo, na estrutura tridica de organizao do poder poltico constitucionalmente definida [artigo 190. da CRP], que assim o exige, porque dificilmente se concebe o funcionamento de um sistema de responsabilidade poltica de um rgo perante actuaes totalmente heterodeterminadas ou para cuja prossecuo foi privado dos meios instrumentais de aco autnoma. Procede, pois, quanto norma do artigo 3. do Decreto a imputao de violao do princpio de separao e interdependncia dos rgos de soberania. 12. O Presidente da Repblica questiona tambm a conformidade ao princpio da separao de poderes quanto ao artigo 1. do mesmo Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica que dispe que, At final do presente ano lectivo, o Governo inicia o processo de negociao sindical tendente aprovao do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliao do desempenho de docentes, de modo a produzir efeitos a partir do incio do prximo ano lectivo.

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Nada parece proibir que a lei fixe um prazo cngruo para regulamentao das leis que dela precisem para serem exequveis. O sistema jurdico contm mesmo um meio contencioso para declarao da correspondente ilegalidade por omisso, pelo menos relativamente a regulamentos de execuo e a regulamentos complementares (artigo 77. do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos; cfr. Mrio Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, 3. edio, Almedina, 2010, p. 502). Mas a norma em presena no pode ser interpretada como de estatuio de um mero prazo para o Governo regulamentar as normas do Estatuto que disso caream, porque no houve a qualquer alterao e a matria j estava regulamentada. O seu sentido jurdico , na base de um juzo poltico no serve, faa-se outro, o de vincular o Governo a iniciar o processo negocial com vista ao estabelecimento de um novo modelo de avaliao. E, em ordem a garantir esse efeito, concretizando uma intencionalidade juridicamente vinculante e no uma mera recomendao de cariz poltico, priva-se a Administrao do instrumento normativo de gesto existente e fixa-se um limite temporal (deadline) para que um outro seja estabelecido: o incio do prximo ano lectivo. Ora, salvo naqueles aspectos em que o processo negocial se encontra legalmente pr-determinado, designadamente para cumprimento do disposto na alnea a) do n. 2 e do n. 3 do artigo 56. da Constituio quanto elaborao do Oramento (cfr. artigo 7. da Lei n. 23/98, de 26 de Maio), a deciso sobre o se e o quando da iniciativa de desencadear negociaes com vista alterao do ordenamento com as associaes sindicais ou com outros portadores de interesses que devam participar uma opo poltica que um rgo de soberania no pode impor ao outro, mesmo nos espaos onde ambos concorram no poder de regulao emergente, seja este equiordenado (lei decreto-lei), seja escalonado (acto legislativo acto regulamentar). E no pode sequer invocar-se o maior apetrechamento ou relao de proximidade do Governo com a matria a regular para levar a cabo os actos propeduticos ou preparatrios e a necessidade de viabilizar as opes polticas primrias que Assembleia, como rgo de representao da vontade geral tambm competem. As relaes do Governo com a Assembleia da Repblica so relaes de autonomia e de prestao de contas e de responsabilidade; no so relaes de subordinao hierrquica ou de superintendncia, pelo que no pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instrues ou injunes da Assembleia da Repblica (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., Vol. II, p. 415). Efectivamente, o Governo um rgo dotado de legitimidade e competncias constitucionais prprias, cujo estatuto escapa deciso do legislador ordinrio. Dentro dos limites da Constituio e da lei, o Governo autnomo no exerccio da funo governativa e da funo administrativa. Nas zonas de confluncia entre actos de conduo poltica e actos de administrao a cargo do Governo a dimenso positiva do princpio da separao e interdependncia de rgos de soberania impe um limite funcional ao uso da competncia legislativa universal da Assembleia da Repblica [artigo 161., alnea c), da CRP], de modo que esse poder de chamar a si do Parlamento no transmude a forma legislativa num meio enviezado de exerccio de competncias de fiscalizao com esvaziamento, pelo controlo democrtico-parlamentar e pela regra da maioria, do ncleo essencial da posio constitucional do Governo enquanto rgo superior da administrao pblica (artigo 182. da CRP), encarregado de dirigir os servios da administrao directa do Estado [artigo 199., alnea d), da CRP]. A Assembleia pode rejeitar as propostas do Governo, pode negar-lhe instrumentos de governao (v. g. no aprovao do Oramento, recusa de autorizaes legislativas), pode critic-lo e pode, em ltimo extremo, provocar a sua demisso mediante moes de censura [artigos 194. e 195., n. 1, alnea f ), da CRP]. Pode mesmo adoptar leis contrrias ao programa do Governo, alterando as opes primrias do regime jurdico em determinado domnio mesmo da funo pblica, com os limites materiais e o previsto no artigo 167., n. 3, da CRP a que a Administrao tem depois de conformar a sua actuao, seja mediante actos individuais de execuo, seja no exerccio da competncia regulamentar. Compete-lhe, como j se referiu, apreciar os actos do Governo e da Administrao, sejam eles de natureza normativa ou de aplicao individual e concreta [artigo 162., alnea a), da CRP], podendo criticar o modo como essa actividade desenvolvida e, inclusivamente, dirigir-lhe recomendaes, o que alis fez, mediante as referidas Resolues n. 93/2011 e n. 94/2011. Mas no pode ordenar-lhe a prtica de determinados actos polticos ou a adopo de determinadas orientaes (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc. cit., p. 414).

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Designadamente, no pode faz-lo sem previamente alterar os parmetros legais dessa actividade, no domnio das competncias administrativas que a Constituio lhe comete como o de dirigir os servios e a actividade da administrao directa do Estado, em que as escolas pblicas e o seu pessoal docente se integram. Assim, tambm quanto a esta norma procede a imputao de violao do n. 1 do artigo 111. da Constituio. 13. No obsta s concluses que antecedem o facto de o Estatuto ter sido aprovado no exerccio da competncia legislativa de desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Educativo [artigo 198., n. 1, alnea c), da CRP] e de, consequentemente, ter sido do Governo a opo por remeter para o mbito do regulamento a matria relativa ao processo de avaliao nele previsto, criando assim as condies formais e o espao de exerccio da competncia normativa derivada sobre que a interveno legislativa sob anlise visou agora incidir. Alm da referida possibilidade de a Assembleia da Repblica introduzir, a todo o tempo, as modificaes de regime que correspondam s opes polticas que faa neste domnio, o instrumento constitucionalmente previsto para a Assembleia da Repblica exercer os seus poderes de fiscalizao, controlo e assegurar o primado da sua competncia legislativa inclusivamente quanto opo de devoluo para regulamento da matria em causa o instituto de apreciao parlamentar de actos legislativos para cessao de vigncia ou alterao, previsto no artigo 169. da Constituio, exercido nas circunstncias de tempo e modo e com os efeitos a disciplinados. 14. Atingida a concluso de que as normas do artigo 1. e do artigo 3. do Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica, enfermam de violao do princpio de separao e interdependncia de poderes, consagrado nos artigos 2. e 111., n. 1, com referncia aos artigos 182. e 199., alneas c), d) e e), da Constituio, desnecessrio se torna prosseguir na anlise dos restantes fundamentos do pedido, uma vez que a apreciao da violao do princpio da segurana jurdica fica prejudicada e as restantes normas do diploma (artigos 2. e 4.) s cobram sentido face ao disposto naqueles primeiros preceitos, pelo que a sua inconstitucionalidade consequencial.

III Deciso Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide: a) Pronunciar-se no sentido da inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 1. e 3. do Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica, por violao do princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania, consagrado no n. 1 do artigo 111. da Constituio da Repblica Portuguesa, com referncia s alneas c), d) e e) do artigo 199., todos da Constituio da Repblica Portuguesa; b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade consequencial das restantes normas do mesmo Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica.

Lisboa, 29 de Abril de 2011. Vtor Gomes Carlos Fernandes Cadilha Gil Galvo Maria Joo Antunes Joaquim de Sousa Ribeiro Ana Maria Guerra Martins - Maria Lcia Amaral (com declarao de voto, que anexo) Catarina Sarmento e Castro (com declarao) Jos Borges Soeiro [vencido, parcialmente, relativamente alnea a), no que se refere ao artigo 3. do Decreto n. 84/XI e vencido, no que concerne alnea b), de harmonia com a declarao de voto que junto] Joo Cura Mariano (vencido, relativamente declarao de inconstitucionalidade dos artigos 2., 3. e 4. do Decreto n. 84/XI, pelas razes constantes da declarao que junto) Carlos Pamplona de Oliveira (vencido em parte conforme declarao) J. Cunha Barbosa (vencido parcialmente nos termos da declarao de voto que se junta) Rui Manuel Moura Ramos.

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DECLARAO DE VOTO Acompanhei a deciso. Divergi, no entanto, da fundamentao pelos seguintes motivos. 1. Ao contrrio do que sucede em vrios outros ordenamentos nacionais, o sistema portugus de jurisdio constitucional no integra procedimentos prprios destinados composio, por parte do Tribunal Constitucional, de conflitos de competncias entre rgos de soberania ou entre rgos do Estado e rgos autonmicos. Nesses lugares onde existem, servem tais procedimentos o propsito de assegurar que a justia constitucional disponha de instrumentos suficientes para fazer cumprir a diviso dos poderes, fixada pela Lei Fundamental na disposio dos rgos do Estado ou nas relaes entre estes e os rgos prprios de entes dotados de autonomia poltica e legislativa. Apesar de no integrar este tipo de procedimentos, o sistema portugus de justia constitucional no necessariamente deficitrio quanto devida tutela da separao dos poderes. O que noutros lugares se faz atravs de instrumentos processuais especiais pode fazer-se em Portugal atravs dos meios processuais comuns, ou seja, atravs dos processos de controlo de constitucionalidade de normas, surjam eles a ttulo sucessivo ou, como o caso, a ttulo preventivo. Ponto que o conceito de norma objecto de controlo inclua, como desde sempre tem entendido a jurisprudncia, o contedo de qualquer acto formalmente legislativo. No caso, a Assembleia da Repblica enviou ao Presidente, para ser promulgado como lei, um decreto determinando o seguinte: deve o Governo iniciar os procedimentos, negociais, legais e regulamentares, que conduzam adopo de um novo modelo de avaliao de desempenho dos docentes que produzir efeitos a partir do prximo ano lectivo; entretanto, fica suspenso o modelo j existente, o que implica que, at entrada em vigor do novo, sejam aplicveis os procedimentos de avaliao que, definidos por despacho, reflectiam as opes anteriores s do modelo existente. O decreto regulamentar que incorporava este ltimo fica revogado. A meu ver, este acto do Parlamento deve ser julgado pelo Tribunal no seu conjunto. As diferentes normas que o compem a norma que impe que o Governo adopte, em certo prazo, uma nova poltica de avaliao de desempenho dos docentes (poltica essa que se realizar atravs de um certo procedimento, que inclui, mas se no esgota, na prtica de actos normativos); a norma que repe em vigor, de forma intercalar, o despacho que definia as regras prprias do modelo anteriormente existente; a norma que revoga o decreto regulamentar que disciplinava o modelo que o Parlamento pretende fazer desaparecer integram um bloco que s adquire o seu pleno sentido quando visto na sua unidade. O Parlamento, atravs de lei, pretende impor a destruio do modelo de avaliao de docentes que o Governo, atravs de uma sequncia complexa de actos normativos e no normativos, antes definira. E ordena que o Governo escolha um outro modelo, impondo-lhe o reincio do procedimento que a tal conduza. 2. Assim entendido, na sua unidade, o acto do Parlamento, o problema que ele coloca no , nem um problema de hierarquia de normas (de relao entre lei e regulamento), nem um problema de distino substancial das funes do Estado (de limites da funo legislativa face a uma eventual reserva da funo administrativa). No esto em causa relaes entre normas ou entre funes. Esto em causa as relaes entre dois diferentes Poderes do Estado, cada um deles dotado de estatuto constitucional prprio. certo que a pergunta formal que a este propsito se formula a de saber se a lei pode tudo e se tudo pode ser lei. Mas a pergunta substancial que por detrs da questo formal se esconde a de saber quanto, em relao ao Governo, pode o Parlamento. Penso que para responder a esta questo no basta considerar que o Governo (por definio constitucional) o rgo superior da administrao pblica. Ou que lhe compete, enquanto tal, fazer os regulamentos necessrios boa execuo das leis e praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionrios e

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agentes do Estado e de outras pessoas colectivas pblicas. Como no est em causa um problema atinente ao recorte material da funo administrativa (que, como o Tribunal sempre tem dito, dificilmente se retirar da Constituio) mas um conflito de competncias entre dois poderes do Estado, para se saber se o poder parlamentar invadiu ou no o campo prprio do poder governativo preciso que este ltimo seja visto precisamente como aquilo que como um poder que, para alm de administrar, governa. Ou como diz a Constituio: como poder exercido pelo rgo de conduo da poltica geral do pas. 3. Entendeu a maioria do Tribunal que poderia sustentar, neste caso, a pronncia de inconstitucionalidade (por violao do princpio da separao dos poderes) na simples caracterizao do Governo enquanto rgo superior da administrao pblica, em geral, e enquanto rgo dotado das competncias administrativas especiais que a Constituio, no artigo 199., alneas c) e e), lhe atribui. Dissenti desta fundamentao porque a entendi insuficiente. A Assembleia, por lei, decidiu vanificar uma poltica que o Governo prosseguira (atravs de um procedimento complexo que, como j disse, no incluiu apenas actos normativos) sem nada colocar em seu lugar. E ordenou-lhe que adoptasse uma outra. Entendo que a deciso parlamentar violou o princpio da separao dos poderes nessa sua dimenso positiva a que alude o Acrdo, e que inclui ainda a co-responsabilidade dos diferentes poderes do Estado no cumprimento de tarefas constitucionalmente definidas porque invadiu o ncleo essencial do poder do executivo enquanto poder governativo, tornando-o nessa sua dimenso incapaz de responder por uma poltica que (no) escolheu. E entendo, ainda, que, ao considerar o estatuto constitucional do executivo apenas na sua dimenso de rgo superior da administrao pblica, o Acrdo acaba por fundir numa mesma argumentao duas questes distintas, a que a Constituio respondeu de diferente forma: uma, relativa aos limites da actuao do Parlamento face ao Governo em contexto de separao de poderes; a outra, relativa aos limites da lei face administrao, mormente ao seu poder regulamentar, em contexto de distino substancial das funes do Estado. No era a segunda questo que agora estava em causa. Maria Lcia Amaral.

DECLARAO DE VOTO Acompanhei a deciso do presente Acrdo, bem como, no geral, a sua fundamentao: as normas constantes dos artigos 1. e 3. do Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica so inconstitucionais por violao do princpio da separao e interdependncia dos rgos de soberania, e, quanto s restantes normas, a sua inconstitucionalidade consequencial. No entanto, entendo dever precisar alguns pontos em que me afastei da respectiva fundamentao. Considero, assim como a maioria que fez vencimento, que no resulta da Constituio uma reserva de competncia regulamentar a favor do Governo, e que no possvel extrair do texto constitucional uma pr-delimitao de um campo que de modo exclusivo lhe esteja reservado (reserva de administrao). A Constituio tambm no reserva ao Governo a exclusiva definio das opes em matria de polticas pblicas. Tal no exclui que se deva considerar que a Lei Fundamental impe o respeito por um espao mnimo e essencial de atribuies e responsabilidade prprio do Governo (alis, a deciso a que se chega neste Acrdo disso testemunho), que se procurar na delimitao constitucionalmente consagrada para a actividade deste e dos restantes rgos. Esse ncleo essencial pode extrair-se da configurao constitucional das atribuies do Governo (no que aqui mais nos interessa, no confronto com as do Parlamento), necessariamente encarada luz da separao e interdependncia de rgos de soberania. Resulta da Constituio que o Governo um rgo com legitimidade democrtica, politicamente responsvel perante o Parlamento, que o fiscaliza (exigindo-se, assim, um mnimo de responsabilidade prpria de actuao). A Constituio incumbe o Governo da conduo da

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poltica geral do Pas, sendo este o rgo superior da Administrao Pblica (artigos 182. e 200. da CRP), que submete um programa ao Parlamento (192. da CRP), competindo-lhe o exerccio da funo administrativa em matria de direco dos servios pblicos e da actividade da administrao directa do Estado [artigo 199., alnea e), da CRP], assim como a prtica de todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionrios e agentes do estado [artigo 199., alnea d), da CRP], e a feitura dos regulamentos necessrios boa execuo das leis [artigo 199., alnea c), da CRP], sendo o Governo o nico rgo com competncia regulamentar genrica. Ora, ponderadas as caractersticas fundamentais, no excluo liminarmente que, mesmo em circunstncias diferentes das que se analisam relativamente s normas que vm impugnadas, seja ainda possvel encontrar situaes de que forosamente se conclua no haver sido respeitado o espao nuclear mnimo de responsabilidade do Governo constitucionalmente exigido. No afasto, por isso, no que mais particularmente ao Governo respeita, que da separao e interdependncia dos rgos de soberania decorra a identificao de situaes em que o desenvolvimento de aspectos da poltica geral do pas deva continuar entregue ao Governo democraticamente legitimado, no lhe devendo ser amputado. Tal no significa que se defenda a existncia de limites materiais competncia legislativa da Assembleia da Repblica ou se ponha em causa que a este rgo seja conferida a possibilidade de, por lei, v. g., identificar polticas pblicas pr-ocupando um espao, regulamentando-o, at. No se pretende afirmar a subtraco de matrias ao poder legislativo do Parlamento ou diminuir a priori a sua competncia de definio da poltica do pas. O que entendo que o Parlamento no pode tudo, em todas e quaisquer circunstncias. O que, no fundo e a meu ver, a deciso do presente Acrdo confirma, ao ser disso mesmo exemplo. Ou seja, no deve afirmar-se peremptoriamente que por Lei tudo se pode. Vejamos. Neste Acrdo o Tribunal pronunciou-se pela inconstitucionalidade da norma do artigo 3. por considerar que no espao no ocupado por acto legislativo, cabe ao Governo determinar qual o contedo do acto regulamentar exigido para a boa execuo da lei, e que um acto legislativo do Parlamento que, mantendo intocados os parmetros legais em funo dos quais determinada actividade administrativa h-de ser desenvolvida, se limita a revogar a regulamentao produzida ao abrigo dessa mesma legislao que o Governo continua a ter de executar, priva este rgo de soberania dos instrumentos que a Constituio lhe reserva para prosseguir as tarefas que neste domnio lhe esto constitucionalmente cometidas Concordo que no espao no ocupado por Lei e que o Governo preencheu definindo legislativamente aspectos essenciais concretizadores de polticas pblicas (aqui, em matria de sistema de ensino), que depois regulamentou, a Assembleia da Repblica no pode aprovar uma Lei que revogue a regulamentao respectiva, ordene a sua modificao e imponha que sejam encetadas negociaes, de modo calendarizado. Mas no sustentaria, sem mais, como faz o Acrdo, que a Assembleia da Repblica pode sempre modificar as opes fundamentais do Governo em matria de polticas pblicas, tambm elas materialmente caracterizadoras da orientao da actividade estadual. Tenho, alm do mais, para mim, que a situao em apreo no obrigava a que se esgrimisse este argumento, facto que pesou decisivamente para que no acompanhasse a fundamentao do Acrdo na sua totalidade. Mantenho dvidas que se deva afirmar que sempre, e em qualquer circunstncia e, reforo, nem creio que fosse exigvel ir to longe, encontrada que estava a fundamentao , a Assembleia da Repblica poder legislar contra um programa do Governo, e, ainda que atravs de Lei, contrariar sempre quaisquer opes j tomadas de modo firmado, opes nucleares e estruturantes orientao da actividade daquele rgo, e que se encontram em plena execuo (o que se tem demonstrado acontecer algumas vezes com governos minoritrios, em situao de maiorias negativas do Parlamento). Defendo que no se deve fechar a porta a uma discusso (quando, e se, tal questo de constitucionalidade for levantada) que verse sobre o modo e o momento da modificao das opes do Governo, potenciadas por uma maioria negativa, sobretudo quando

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esta interveno possa ser encarada como uma sbita, no estruturada, e forte inflexo num caminho pensado, programado, negociado, percorrido e estabilizado. Creio dever ser possvel deixar o caminho aberto possibilidade de se ponderar ponderao que aqui no era j exigvel se em casos excepcionais um certo modo e momento escolhido para algumas solues normativas traduz ou no uma subalternizao, numa menorizao do Governo, naquilo que deveria tambm ser a sua afirmao, conduo e execuo de opes em matria de polticas pblicas, e que possa ser entendida como uma violao da separao e interdependncia de rgos de soberania, ao ser subtrado ao Governo o exerccio de funes que no podem deixar de configurar um seu espao mnimo e essencial na ordenao constitucional de funes. Era uma discusso que no cabia aqui, por no se revelar necessria deciso, mas que no pode ser afastada, e muito menos, liminarmente decidida. Foi o que se fez ao afirmar-se no Acrdo que a Assembleia da Repblica pode sempre, por lei, contrariar o programa e opes polticas do Governo, sem mais se discutir. Foram estas, em suma, as razes pelas quais dissenti, pontualmente, da fundamentao. Catarina Sarmento e Castro.

DECLARAO DE VOTO Encontra-se colocada, em primeiro lugar, a questo que tem o seu ncleo fundamental na revogao operada pela Assembleia da Repblica do Decreto Regulamentar n. 2/2010, efectivada pelo artigo 3. do Decreto n. 84/XI, sem que tenha procedido revogao da norma habilitante (artigo 40., n. 4, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infncia e dos Professores dos Ensinos Bsico e Secundrio), na redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 270/2009, de 30 de Setembro. A matria em questo , nos termos de norma legal, de competncia regulamentar. O que o requerente questiona no nem a possibilidade, em geral, de uma lei poder revogar um regulamento, nem a existncia de uma eventual reserva de regulamento. O que se questiona o facto de o Parlamento ter revogado a regulamentao administrativa, deixando intocada a respectiva habilitao legal. Isto , a Assembleia da Repblica continuou a relegar para o Governo, no mbito da sua competncia administrativa, a tarefa de proceder regulamentao do regime em apreo, revogando, no entanto, a regulamentao que este, actuando nas fronteiras de tal espao, havia determinado. A situao assim colocada foi expressamente hipotetizada no Acrdo n. 24/98 (publicado no Dirio da Repblica, II Srie, de 19 de Fevereiro), em termos que vm expressamente transcritos no pedido (vide artigo 14. do mesmo), e que, com proveito, releva que se explicite a respectiva fundamentao:21. Em processo de fiscalizao preventiva recente e a propsito de uma lei parlamentar que visara criar vagas adicionais no acesso ao ensino superior pblico, j atrs aludida, teve ocasio o Tribunal Constitucional de afrontar o mbito do princpio da separao e interdependncia de poderes e debater a questo de saber se poderia aceitar-se a existncia de uma verdadeira reserva constitucional de administrao (o Acrdo n. 1/97, publicado no Dirio da Repblica, I Srie-A, n. 54, de 5 de Maro de 1997). Entretanto, depois da data de assinatura desse acrdo ocorreu um aditamento ao texto constitucional que pertinente matria e que importa destacar. Na verdade, a Lei Constitucional n. 1/97, de 20 de Setembro, veio acrescentar, no enunciado das bases em que assenta a Repblica Portuguesa, enquanto Estado de direito democrtico, constante do artigo 2. da Constituio, a referncia separao e interdependncia de poderes. Assim, este princpio, que aparecia apenas formulado a propsito da organizao do poder poltico (artigo 114., n. 1, a que corresponde o artigo 111., n. 1, da actual verso), como que adquiriu agora um reforado reconhecimento, ao ser explicitado inequvoca e claramente, na sua dupla vertente, como um dos essentialia do Estado de direito democrtico. Tal foi, de resto, de um ponto de

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vista histrico, o sentido do aditamento em anlise, aprovado, como foi, a partir de uma proposta do PSD de explicitao no artigo 2. da Lei Fundamental do princpio da diviso e equilbrio de poderes (cfr. Uma Constituio Moderna para Portugal, texto anotado por Lus Marques Guedes, 1997, pp. 73-74; Constituio da Repblica Portuguesa, 4. reviso, Setembro de 1997, prefcio e anotao por Jorge Laco, Lisboa, 1997, p. 97; veja-se, para a compreenso da explicitao, Pedro Carlos Bacelar de Vasconcelos, Teoria Geral do Controlo Jurdico do Poder Pblico, Edies Cosmos, Lisboa, 1996, p. 142). Sendo agora, pois, ainda mais incontroverso - se tivesse sentido diz-lo assim - que o princpio da diviso dos poderes, na sua dupla e clssica vertente da separao e da interdependncia dos poderes, um princpio bsico estrutural do Estado, cabe perguntar se ocorre a sua denunciada violao. 22. No Acrdo n. 1/97, o Tribunal Constitucional considerou que o decreto da Assembleia da Repblica em apreciao no era inconstitucional por violao do princpio de separao de poderes, nem violava uma alegada reserva geral de administrao decorrente, segundo certas orientaes, do artigo 114., n. 1, da verso ento em vigor da Constituio. Afirmou ento o Tribunal que no decorria seguramente desse preceito constitucional, em conjugao com o artigo 2. da mesma verso, tal reserva geral de administrao, pois que: [a] separao e interdependncia dos rgos de soberania a previstos exprime um esquema relacional de competncias, funes, tarefas e responsabilidades dos rgos do Estado, destinado a assegurar, simultaneamente, a referida medida jurdica do poder e um princpio de responsabilidade dos rgos de soberania (...). [Ponto II-B), 8] E, mais frente, afirmou-se que: (...) de modo decisivo, mesmo sendo constitucionalmente atribudo ao Governo o ncleo essencial da funo administrativa, enquanto rgo superior da Administrao Pblica e com competncia correspondente ao ncleo essencial de funo administrativa (artigos 185. e 202.), isso no significa que matria susceptvel de ser objecto de actividade administrativa, como a regulamentao de leis, no possa, igualmente, ser objecto de lei da Assembleia da Repblica. (ibidem) Neste Acrdo fez-se referncia a uma anterior deciso do Tribunal (Acrdo n. 461/87, publicado in Acrdos, 10. Vol., pp. 181 e segs.), em que se afirmara que o legislador, mormente o parlamentar, dispunha de uma omnmoda faculdade constitucionalmente reconhecida de programar, planificar e racionalizar a actividade administrativa, pr-conformando-a no seu desenvolvimento, e definindo o espao que ficar liberdade de critrio e autonomia dos respectivos rgos e agentes, ou antes pr-ocupando-o (preferncia de lei). E pode ainda ler-se no Acrdo n. 1/97: Porm, mesmo que se reconhea que sempre ser inerente ao princpio do Estado de direito democrtico a reserva de um ncleo essencial da administrao ou do executivo como condio da limitao do exerccio dos poderes pelos rgos de soberania e da prpria necessidade de responsabilizao do Governo , ainda assim a coliso com tal ncleo haveria de implicar uma pura substituio funcional do Executivo, no preciso espao da sua actividade normal, pelo Parlamento, sem qualquer justificao especial (cf., sobre a referida doutrina do ncleo essencial, Pareceres n.os 16/79 e 26/79, em Pareceres da Comisso Constitucional, 8. vol., pp. 205 e segs., e 9. vol., pp. 131 e segs., respectivamente) cfr. ainda sobre o tema as declaraes de voto juntas ao Acrdo. Daqui decorre que, mesmo havendo sempre que considerar constitucionalmente um espao prprio e tpico de actuao do Governo, como rgo superior da administrao pblica (artigo 182.; e cfr. artigo 199.), tal

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ACRdO N. 214/11

no significa que o legislador parlamentar no possa pr-ocupar esse espao no uso dos seus amplos poderes de conformao aludidos no citado Acrdo n. 461/87. Ponto que se contenha no limite funcional que representa a proibio de uma pura substituio funcional do Executivo, no preciso espao da sua actividade normal (nas palavras do Acrdo n. 1/97).

Na situao em apreo, de harmonia com a formulao que vem explicitada no pedido, o que se considera violado o respeito devido pelo legislador margem prpria de interveno administrativa. Considera-se igualmente que a actuao do Parlamento em anlise culmina na existncia de um quadro difuso de exerccio de poderes, permitindo-se ao legislador intervir na funo administrativa, revogando regulamentao e determinando a aplicao intercalar de um regime de idntica natureza. Importa comear por assinalar que existe violao princpio da separao e interdependncia de poderes quando um dos rgos/poderes invade as reas que a Constituio expressa e absolutamente reserva a outro poder ou quando um dos poderes invade, sistematicamente, as fronteiras de outro. Como se referiu no Acrdo n. 1/97 (publicado no Dirio da Repblica, I Srie-A, de 5 de Maro), () no ser uma espordicae excepcional limitao do espao de manobra do Governo, sem qualquer deliberada e reiterada substituio funcional pela Assembleia da Repblica, que poder violar o artigo 185. da Constituio.

Encontrando-se o Governo sujeito fiscalizao poltica da sua actividade por parte da Assembleia, no mbito desta actividade de fiscalizao, expressamente prevista no artigo 162., alnea a), segunda parte, encontra-se, seguramente, a possibilidade de o Parlamento revogar a regulamentao administrativa de determinada lei, maxime quando esse espao de actuao remetido pelo prprio legislador ao Governo. Com efeito, a prpria Constituio que configura um denominado quadro difuso de exerccio de poderes: o que existe separao e interdependncia e no uma absoluta diviso de poderes. As formulaes clssicas da separao de poderes (Montesquieu/Locke), tpicas da concepo liberal, no encontram eco, nos seus termos puristas, nas hodiernas Constituies. Deste modo, o que encontramos uma frmula normativa que distribui os vrios poderes por diferentes rgos. Como refere Reis Novais, (...) verifica-se uma progressiva diluio de fronteiras entre as reas do legislativo e do executivo. (Os princpios constitucionais estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra Editora, 2004, p. 34). Como sustenta Nuno Piarra, no Estado de direito contemporneo o princpio da separao de poderes apenas pode ser entendido numa acepo orgnico-funcional ou normativa. Apenas pode referir-se a funes estaduais e no, directamente, a foras ou potncias poltico-sociais, como em Montesquieu (cfr. A Separao de Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional, Coimbra Editora, 1989, p. 245). Com efeito, continua o mesmo autor, ganha progressiva importncia na actualidade o entendimento do princpio da separao dos poderes como princpio de organizao ptima das funes estaduais, cujo contributo tem sido significativo para a determinao do seu valor normativo. Ela vai no sentido de precisar a capacidade do princpio para fornecer critrios de soluo quanto exacta delimitao de competncias entre os rgos constitucionais, sobretudo em casos to problemticos como o direito judicial, o controlo jurisdicional da discricionariedade administrativa e dos vrios tipos da chamada discricionariedade imprpria, a inconstitucionalidade por omisso (). Recorre-se, para este efeito, aos conceitos de estrutura orgnica funcionalmente adequada, de legitimao para a deciso e de responsabilidade para a deciso. (ob. cit., p. 262). Se a Assembleia se apresenta, prima facie, como rgo legislativo ela no o em exclusivo: nem detm, por um lado, o monoplio do poder de legislar, nem as suas funes se restringem criao normativa, cabendo-lhe, nos termos da Constituio, nomeadamente, a fiscalizao em geral da actividade do Governo que se encontra sujeito ao controlo poltico por parte daquele rgo. Este controlo poltico, que assume a sua mxima expresso na possibilidade extrema de o Parlamento poder aprova

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