TCC Lucas Nóbrega Porto e Victor Fonseca Alberto
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS O Papel da IIRSA na Integração Regional Sul-Americana: Uma Análise do Projeto da Ferrovia Norte-Sul e seus Efeitos sobre o Desenvolvimento Local TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO Lucas Nóbrega Porto RA 00063039 Victor Fonseca Alberto RA 00068522 Orientador: Prof. Dr. Carlos Eduardo Ferreira de Carvalho São Paulo Novembro / 2013
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O Papel da IIRSA na Integração Regional Sul-Americana: UmaAnálise do Projeto da Ferrovia Norte-Sul e seus Efeitos sobre oDesenvolvimento Local
Transcript of TCC Lucas Nóbrega Porto e Victor Fonseca Alberto
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS
CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
O Papel da IIRSA na Integração Regional Sul-Americana: Uma
Análise do Projeto da Ferrovia Norte-Sul e seus Efeitos sobre o
Desenvolvimento Local
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
Lucas Nóbrega Porto RA 00063039
Victor Fonseca Alberto RA 00068522
Orientador: Prof. Dr. Carlos Eduardo Ferreira de Carvalho
São Paulo
Novembro / 2013
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Lucas Nóbrega Porto
Victor Fonseca Alberto
O Papel da IIRSA na Integração Regional Sul-Americana:
Uma Análise do Projeto da Ferrovia Norte-Sul e seus Efeitos sobre o
Desenvolvimento Local
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo como parte
dos requisitos necessários para obtenção do título de
Bacharel em Relações Internacionais, sob orientação do
Prof. Dr. Carlos Eduardo Ferreira de Carvalho.
São Paulo
2013
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RESUMO
O TCC analisa o papel da Ferrovia Norte-Sul – FNS no desenvolvimento
econômico e social do Estado do Tocantins, e da enorme região que pretende
articular, e suas relações com a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura
Regional Sul-Americana - IIRSA. A FNS está incluída na IIRSA como uma das
obras de destaque para viabilizar seus objetivos de integração do continente. A
pesquisa de campo realizada no Tocantins sugere que a ligação da FNS com a
IIRSA é apenas formal. O projeto da FNS e sua execução parecem responder
apenas a objetivos brasileiros, já delineados antes da IIRSA, o que relativiza e
reduz o alcance e os significados da IIRSA enquanto iniciativa de integração da
América do Sul.
ABSTRACT
This work analyses the role of the North South Railroad – FNS on the economic
and social development of the Tocantins state and the enormous region that it
involves. It also analyses the relations between this developments with the
Initiative for the integration of the South American Infrastructure – IIRSA. The
North South Railroad is included on IIRSA as one of the main projects to
accomplish its continent integration objectives. The field research made at
Tocantins, suggests that the connection of the North South Railroad with IIRSA
is simply a matter of protocol. The FNS project and its execution seem to attend
only Brazilian objectives, already established before IIRSAs creation. This
makes the reach and the meaning of IIRSA become narrow as an Initiative of
integration of South America.
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1 – Estrutura Institucional IIRSA entre 2000 e 2005....................................... 14
Figura 1.2 – Estrutura Institucional IIRSA a partir de 2005.......................................... 15
Figura 2.1 – Localização Estratégica do Estado do Tocantins - Nacional..................... 21
Figura 2.2 – Localização Estratégica do Estado do Tocantins - Global......................... 22
Figura 3.0 – Plano Bulhões............................................................................................. 23
Figura 4.0 – Estágio Atual de Implantação da Ferrovia Norte Sul................................. 27
Figura 5.0 – Produção de Soja no Brasil........................................................................ 28
Figura 6.0 – Plano de Expansão Ferroviária Nacional................................................... 29
Figura 7.0 – Centro Logístico Porto Nacional/Palmas................................................... 30
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SUMÁRIO
Introdução ...................................................................................................................... 6
Capítulo 1
IIRSA, Brasil e Regionalismo Sul Americano............................................................. 8
1.1 Os Anos 2000 e as implicações para o regionalismo Sul-Americano..................... 8
1.1.1 O contexto da época no mundo e no Brasil.......................................................... 8
1.1.2 As implicações para as teorias do regionalismo................................................... 8
1.1.3 Um exemplo: A nova Agenda de integração e a Reunião de Presidentes.......... 10
1.2 A IIRSA ................................................................................................................ 11
1.2.1 A proposta brasileira ...........................................................................................12
1.2.2 Estrutura institucional e os princípios básicos atuais......................................... 12
1.2.3 As principais diretrizes do Brasil na IIRSA....................................................... 15
Capítulo 2
A FNS na IIRSA: um exemplo da ineficiência do Regionalismo Sul-Americano? 17
2.1 Tocantins no Brasil: Contexto socioeconômico.................................................... 20
2.2 Uma breve história da Ferrovia Norte-Sul............................................................ 22
2.3 A FNS para o Tocantins e região........................................................................... 27
Considerações Finais ................................................................................................... 31
3.1 A Ferrovia Norte-Sul e a questão do desenvolvimento econômico....................... 31
3.2 A FNS e a IIRSA........................................................................................................... 32
Referências Bibliográficas........................................................................................... 35
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Introdução
Existem diversos caminhos para atingir o nível de desenvolvimento ideal
de uma sociedade. Um dos mais conhecidos do mundo é o Welfare State
europeu que, hoje, em muitos países está em desconstrução. Outro caminho
seria o liberalismo à la american way of life cujo sucesso também é fortemente
questionado pela recente crise econômica da qual muitos ainda sofrem as
consequências. A integração regional, todavia, não se apresenta como um
tema por excelência desta pauta de estudos. Apesar da história recente da
Europa estar ligada diretamente ao processo de integração regional do
continente e, por isso, ser considerada pela maioria uma peça chave para a
prosperidade, este tipo de, em termos mínimos, cooperação supranacional
parece não ser avaliada como uma causa angular do desenvolvimento
econômico e social. Na América Latina, não é muito diferente. A Cepal foi o
órgão que deu origem à discussão na região e elaborou um postulado
adaptado à realidade destes países.
Durante uma primeira etapa, a integração regional esteve associada à
estratégia de industrialização por substituição de importações e tinha como
objetivo integrar as estruturas produtivas de modo que o comércio intra-
regional e a especialização da base produtiva dos países aumentassem, o que
proporcionaria um crescimento econômico sustentável. Esta via não logrou
dadas as falhas do modelo ISI e dos acontecimentos internacionais que
atingiram a América Latina minando os anos dourados. Já nos anos 90, o
regionalismo já foi encarado não mais como uma estratégia rumo ao
desenvolvimento em si, mas como uma forma de integração no sistema
internacional, o que ficou conhecido como “regionalismo aberto”. Os anos 2000
marcaram o início de um novo paradigma devido a ascensão dos governos de
esquerda na América Latina, que dotou a região de sincronismo político-
ideológico.
Nesse sentido, a integração regional também acompanhou este
movimento permitindo o nascimento, por exemplo, da IIRSA, iniciativa para a
integração física da América do Sul. Hoje, todavia, o processo de integração
está inserido num contexto macroeconômico estável, porém preocupante. O
modelo desenvolvimentista parece dar sinais de fraqueza e dependência da
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estrutura capitalista do “centro”, e aquela convergência política aparenta
insuficiente para superar as divergências entre os países num contexto mundial
de crescente competitividade e gerar mecanismos que avancem com a
integração regional. Por isso, é importante analisar a integração sul-americana
através desta ótica do desenvolvimento que pode ser traduzida através da
seguinte problemática: Qual o papel da IIRSA para o desenvolvimento dos
países sul-americanos e para o fortalecimento da integração regional? Para
abordar o assunto de maneira integral, analisamos numa primeira parte a
iniciativa em si, seus fundamentos, estrutura e objetivos. Num segundo
momento, descrevemos a experiência de uma pesquisa de campo que teve
como objetivo conhecer uma obra do portfólio de projetos da IIRSA e validar os
mecanismos de ação da instituição.
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1. IIRSA, Brasil e regionalismo Sul-Americano
Concebida durante a Primeira Reunião de Presidentes da América do
Sul em 2000, a IIRSA, Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional
Sul americana, surge a partir de uma proposta do governo Brasileiro como a
primeira iniciativa de integração regional no continente. Esta reunião pode ser
considerada como um divisor de águas no que diz respeito às estratégias de
regionalismo praticadas até aquele momento na América do Sul. Novos temas
foram incorporados à agenda de integração regional, e a ideia de integração
começa a deixar de se associar com temas comerciais e necessidade de
adequação com a abertura das economias, para se relacionar com novas
propostas como o desenvolvimento regional.
A IIRSA caminha para seu décimo quarto ano de existência e ao longo
deste tempo, vem representando uma convergência de interesses políticos em
direção à integração. Apesar disto a IIRSA não apresenta um órgão
deliberativo, o que ocasiona em um baixo desempenho na execução dos
projetos. A partir deste ponto nos perguntamos os quão harmônicos e
convergentes os interesses de integração e desenvolvimento da América do
Sul realmente são? Nesta parte do trabalho apresentaremos o contexto em que
a IIRSA foi criada, sua estrutura e princípios básicos e as diretrizes do Brasil na
IIRSA.
1.1 Os anos 2000 e as implicações para o regionalismo Sul-Americano.
1.1.1 O contexto da época no mundo e no Brasil.
O Regionalismo Sul Americano nos Anos 2000 foi influenciado pelas
mudanças ocorridas na década anterior. O modelo de funcionamento da ordem
político-econômica internacional e a necessidade de adequar-se a ela, foram
as motivações para que os países da Região, pensassem sobre suas
estratégias de integração regional.
Conforme Karen Honório exemplifica em seu trabalho, no início dos anos
2000, a América do sul apresentava um quadro de grande diversidade nas
estratégias de inserção internacional entre os diferentes países. Não houve um
movimento que garantisse um padrão nas abordagens internacionais. A
necessidade de mudança nos rumos econômicos era compartilhada por todos
os países, porém as estratégias adotadas para a abertura econômica
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simplesmente não seguiam os mesmos padrões. Karen Honório exemplifica
esta afirmação com o pensamento de Pedro Veiga e Sandra Rios:
“Durante os anos 90 os diferentes países sul-americanos evoluíram ao longo de uma trajetória de liberalização. É bem verdade que as estratégias nacionais não eram idênticas, algumas privilegiando a abertura unilateral e complementar (caso do Chile), outras concentrando esforços de abertura em acordos preferenciais com países desenvolvidos ou com países vizinhos (Brasil).” (Honório, 2013, p.16)
Ondas de privatização em setores estratégicos anteriormente
controlados pelo Estado sucederam, pautados nas resoluções do consenso de
Washington e na ideia neoliberal de que o desenvolvimento só seria alcançado
com a adoção de medidas liberalizantes e abertura econômica. O Estado
precisou ter seu papel na economia revisto conforme a doutrina neoliberal,
intervindo o mínimo possível, sendo então os desenlaces econômicos guiados
pelo livre comércio.
Com esta linha de pensamento, setores importantes como as
telecomunicações, energia e outros foram privatizados com a esperança de
que a concorrência fosse garantia de modernização.
1.1.2 As implicações para as teorias do regionalismo.
Segundo Karen Honório dois textos retratam bem as características do
regionalismo na América do Sul ao Longo da década de 90. O primeiro, escrito
por Maria Regina Soares Lima e Marcelo Coutinho (2007), “Uma versão
Estrutural do Regionalismo”, traz a ideia de regionalismo estrutural, que
segundo os autores ocorreu a partir de 2002 e foi motivado pelos fracos
resultados no que diz respeito ao desenvolvimento durante o movimento
neoliberal nos anos 90. O regionalismo estrutural tem como preceito a
cooperação entre iniciativas privadas e públicas, sendo esta parceria
coordenada pelo Estado, ou seja, o Estado trabalharia juntamente com a
iniciativa privada assumindo para si o papel de coordenador das políticas
regionais.
O regionalismo estrutural era baseado na abordagem de temas que não
causassem conflito entre os países da Região; infraestrutura, energia,
desenvolvimento social entre outros. Segundo os autores, este foco em
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questões “estruturantes” faria com que este tipo de regionalismo fosse capaz
de convergir a região rumo a um mesmo propósito independente de
orientações políticas, regimes comerciais e demais especificidades de cada
pais.
Já o segundo texto de Pedro da Motta Veiga e Sandra Ríos (2008), “O
Regionalismo Pós-liberal na América do Sul: Origens, Iniciativas e Dilemas”,
traz o conceito de um regionalismo pós-liberal. Este tipo de Regionalismo
segundo os autores surgiu no momento pós Consenso de Washington e
oscilava entre uma agenda integracionista de cunho desenvolvimentista, com
dificuldades para lidar com a agenda da liberação comercial e a formação de
coalizões de países ideologicamente afins. A implementação de novos temas à
agenda por meio de mecanismos de integração regional era um desafio uma
vez que os diferentes atores possuíam diferentes ideias no que diz respeito a
um projeto de integração regional. O baixo grau de confiança entre os governos
levariam a busca de soluções mínimas para os diferentes pontos levantados,
gerando impasses nas construções de consenso.
1.1.3 Um exemplo: A nova agenda de Integração e a Reunião de
Presidentes.
Pela primeira vez na história, os doze representantes dos países da
América do Sul se reuniram para discutir os rumos da região para os próximos
anos. Por este motivo, a Primeira Reunião dos Presidentes da América do Sul,
que ocorreu em Brasília durante o mês de Setembro do ano 2000, pode ser
considerada um marco que divide e transforma a maneira de se pensar sobre o
regionalismo Sul-Americano no século XXI, como demonstra o trecho abaixo
do Comunicado de Brasília:
“... Evento de caráter histórico e pioneiro na região, o encontro representou um importante estímulo para a organização de nossa convivência no espaço comum sul-americano e para continuar apoiando na América do Sul a conformação de uma área singular de democracia, paz, cooperação solidária, integração e desenvolvimento econômico e social compartilhado.” (Parágrafo 1º Comunicado de Brasília, 2000)
A reunião foi organizada e convocada pelo governo Brasileiro, durante o
Mandato de Fernando Henrique Cardoso. É interessante notar que os doze
presidentes participantes da reunião, foram eleitos em seus respectivos países
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em uma época onde as ideias neoliberais ainda representavam uma solução
para as crises da década de 90. Sendo assim, se observarmos o parágrafo
doze do Comunicado de Brasília encontraremos o seguinte trecho:
“A coesão da América do Sul constitui, também, elemento essencial para determinar de modo favorável sua inserção na economia mundial. Os desafios comuns da globalização - seus efeitos desiguais para diferentes grupos de países e, dentro dos países, para seus habitantes, - poderão ser melhor enfrentados na medida em que a região aprofunde sua integração e continue, de maneira cada vez mais eficaz, a atuar coordenada e solidariamente sobre os grandes temas da agenda econômica e social internacional.” (Parágrafo doze, Comunicado de Brasília, 2000)
Pelo trecho acima, podemos observar que apesar de emblematicamente
representar uma mudança nas diretrizes que guiavam o regionalismo na
América do Sul, os objetivos pretendidos com a adoção das novas estratégias
que foram propostas na reunião de Brasília, ainda miravam resultados do
regionalismo aberto, neoliberal, com maior inserção econômica regional nos
mercados mundiais. (HONÓRIO, Karen, 2013)
1.2 A IIRSA. Na Reunião de 2000, foi apontado que o problema referente à falta de
integração entre as infraestruturas dos países da América do sul seria um dos
aspectos mais custosos rumo a uma maior inserção do subcontinente no
Mercado Internacional, uma vez que demandaria fortes investimentos na
infraestrutura da América do Sul, principalmente em setores como o de
Transporte onde até hoje nos encontramos bastante deficientes.
No Comunicado de Brasília, fica expresso que a ideia de fronteira como um
elemento de separação e afastamento entre os países deveria ser abandonada
para que as fronteiras se tornem elos de união entre os países. Isto, pois a
integração da Infraestrutura, seria um elemento impulsionador para qualquer
outra iniciativa de integração que viesse ser implementada no futuro. Para isso,
no documento da reunião foi assinalada como prioritária a identificação de
obras de interesses bilaterais e sub-regionais, sendo que o financiamento
destas obras deveria partir dos governos, da iniciativa privada e pelas
instituições financeiras Multilaterais como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID).
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No parágrafo 39 do Comunicado de Brasília, é apresentado um
documento rudimentar da IIRSA, o Plano de Ação para a Integração da
Infraestrutura Regional da América do Sul. No mesmo parágrafo coloca-se que
as sugestões e propostas expressas neste plano de ação, abrangeriam um
horizonte de dez anos para a ampliação e modernização da infraestrutura na
América do Sul, principalmente nos setores de Transporte, Energia e
Comunicação. Gostaríamos de salientar que no setor de Transportes, o
consenso que se chegou foi na prioridade na conformação de redes
multimodais de transporte o que além de facilitar o transito de pessoas
veículos e cargas, deixaria mais fluido o comércio e consequentemente os
investimentos na região.
1.2.1 A proposta brasileira. De acordo com a análise de Karen Honório, o modelo da IIRSA
apresentado em 2000, foi claramente resultado da metodologia de
planejamento da infraestrutura do governo brasileiro aplicada na América do
Sul. Honório afirma que a IIRSA é pensada nos moldes dos estudos propostos
por Eliéser Batista, empresário do ramo de infraestrutura e ministro de Minas e
Energia no Governo João Goulart. Honório percebe muitas semelhanças entre
o trabalho de Batista e os preceitos que são a essência da IIRSA como o
desenvolvimento da Infraestrutura, união dos países em busca de um
desenvolvimento econômico, tendo como resultado um maior grau de
integração regional. Em seu estudo, Honório comprova esta hipótese por ela
levantada conforme trecho abaixo:
“Como se pode notar, a IIRSA é pensada nos moldes do estudo proposto por Eliézer Batista. Confirmamos essa hipótese após entrevista com o coordenador nacional do governo brasileiro na IIRSA. Nosso interlocutor afirmou que a proposta da iniciativa nasceu na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, alocada no Ministério do Planejamento, no fim da década de 1990 apoiada na metodologia dos planos plurianuais aplicados no âmbito regional” (HONÓRIO,2013,p.41)
1.2.2 Estrutura institucional e os princípios básicos atuais.
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Inicialmente a IIRSA possuía uma estrutura hierarquizada formada por
três níveis de decisão: os Grupos Técnicos Executivos (GTEs) o Comitê de
Coordenação Técnica (CCT) e o Comitê de Direção Executiva (CDE).
O CDE era a instância diretiva da IIRSA, e tinha a função de definir os
alinhamentos estratégicos, fixação de metas, definição de prioridades e
procedimentos para implementação dos projetos além de ser responsável pela
aprovação das propostas elaboradas pelos GTEs e encaminhadas pelo CCT.
Eram integrantes de CDE representantes de alto nível designados pelos
governos. Em geral estes representantes eram os ministros de estado das
áreas de infraestrutura e planejamento. As decisões do CDE eram tomadas por
consenso.
Os GTEs representavam o nível técnico de trabalho dos governos, e
tinha como função, analisar assuntos específicos de cada eixo ou processo,
coordenar com o CCT as propostas técnicas que seriam submetidas ao CDE
dentre outras atividades técnicas específicas. Cada GTE era formado por um
gerente e um assistente técnico, o gerente era o representante do CCT no GTE
e era designado pelas instituições coordenadoras do CCT.
O CCT era o órgão de coordenação Interna da IIRSA, formado pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporação Andina de
Fomento (CAF) e Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata
(Fonplata). Atuava na definição das prioridades, organização dos trabalhos,
identificação ações estruturantes. Trabalhos estes centrados das áreas
prioritárias que por sua vez eram definidas pelo CDE e pelos GTEs. Cabia
também ao CCT o financiamento da produção de estudos para comprovar a
viabilidade dos projetos. Com exceção do CCT nenhum outro órgão da IIRSA
possuía Endereço fixo.
Sendo assim, os GTEs agrupavam os projetos de estruturação e os
encaminhava ao CCT. A partir de informações que demonstram a situação
econômica de região, fluxo de comércio e potencial o CCT hierarquizava os
projetos levantados pelos GTEs e os encaminhava para análise, votação e
aprovação do CDE. Uma vez aprovados, estes projetos eram incorporados à
carteira de projetos da IIRSA.
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Esta forma organizacional permaneceu até o ano de 2005, quando houve
uma mudança na visão dos governos a respeito da iniciativa. Karen Honório
relata que até 2005, os projetos da IIRSA tinham cunho estritamente técnico,
ou seja, eram priorizados aqueles que trouxessem maiores benefícios do ponto
de vista técnico. Já de 2005 em diante, a IIRSA adquire um viés político.
Projetos que não possuíam impactos elevados, mas que trariam
benefícios internos aos países começaram a ser Inclusos e priorizados na
carteira de projetos da IIRSA. Isto evidenciou a principal mudança ocorrida na
estrutura organizacional da IIRSA, a institucionalização das coordenações
nacionais (CNs), que representou um maior envolvimento dos governos no
andamento dos processos da IIRSA. As CNs tinham como principal função,
representar a IIRSA dentro dos países, promovendo articulações entre
governos, setor privado e IIRSA. Nas figuras 1.1 e 1.2, podemos verificar a
estrutura da IIRSA de 2000 - 2005 e de 2005 em diante.
Figura 1.1: Estrutura Institucional IIRSA entre 2000 e 2005
Fonte: Elaboração Própria
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Figura 1.2: Estrutura Institucional IIRSA a partir de 2005
Fonte: IIRSA (www.iirsa.org)
Conforme relata Karen Honório, foi apenas na III Reunião do CDE,
sediada em Brasília no ano de 2002, que os princípios orientadores da IIRSA
foram eleitos. Nesta Reunião as ações e objetivos da integração física foram
norteados com as demais iniciativas de integração e serviram de referência
para o desenvolvimento dos trabalhos da IIRSA. Eram princípios da IIRSA: 1)
Regionalismo aberto; 2) Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID); 3)
Sustentabilidade Econômica, Social, Ambiental e Político-Institucional; 4)
Aumento do valor Agregado da Produção; 5) Tecnologias da Informação; 6)
Convergência Normativa; e 7) Coordenação Público-Privada.
1.2.3 As principais linhas e diretrizes do Brasil na IIRSA Em seu texto, Keren Honório relata que de acordo com os dados
apurados em sua pesquisa, foi possível concluir que a atuação brasileira da
integração regional sul-americana se caracterizou por um modelo baseado em
cúpulas e espaços de coordenação.
A IIRSA foi uma iniciativa do Governo Brasileiro com apoio do BID e
como já foi tratado anteriormente, surge de um entendimento doméstico de
organização e planejamento que foi aplicada no território sul-americano.
Apesar deste pioneirismo Brasileiro a respeito da sugestão de criação da
IIRSA, o Brasil não tentou nenhum tipo de aprofundamento dentro das
16
discussões no sentido de avançar em busca de resolução para os entraves que
impedem o progresso dos projetos, o que caracteriza uma falta de harmonia
jurídica entre os países em questões que englobam o financiamento das obras.
Honório explica que a escolha do governo pelo caráter essencialmente técnico
da IIRSA no Brasil, justificado pela designação do Ministério do Planejamento
como principal órgão Brasileiro atuante na IIRSA, acarretou na falta de suporte
político e participação das autoridades de alto nível para a resolução dos
conflitos nas obras. Podemos então concluir que a forma brasileira de
promover o regionalismo, presente na proposta inicial da IIRSA, buscou
alcançar uma convergência entre os países no que diz respeito à infraestrutura,
porém falhou ou não teve a intenção de criar uma instituição de caráter
deliberativo para sobrepor as decisões dos países.
Assim, para validar a realidade dos projetos da IIRSA e os instrumentos
de governança da mesma, foi necessária a realização de uma pesquisa de
campo. Na parte seguinte deste trabalho serão tratados, portanto, os
resultados e as questões relativas à eles que foram obtidos nesta experiência
empírica.
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2. A FNS na IIRSA: um exemplo da ineficiência do Regionalismo Sul-Americano? A Ferrovia Norte-Sul é um projeto que consta na carteira de projetos da
IIRSA e, por isso, foi escolhido para ser analisado neste trabalho. Com o
objetivo de conhecer os efeitos econômicos e sociais que a FNS trouxe para o
Estado do Tocantins e, os meios que este Estado, em conjunto com o governo
Federal e as instâncias da IIRSA, regula e acompanha as atividades relativas a
este projeto, foi realizada uma pesquisa de campo nos municípios de Palmas,
capital do Estado do Tocantins, e em Porto Nacional, cidade próxima à capital.
Este trabalho decorreu-se entre os dias 23 e 26 de outubro de 2013.
A escolha destes dois municípios para a pesquisa foi motivada pelo fato
de que o trecho da Ferrovia entre Açailândia e Palmas já está em operação.
Além disso, Palmas é a capital do Estado e, portanto, sede de todas as
secretarias do governo. Já por parte de Porto Nacional, a existência de um dos
Parques Multimodais da referida ferrovia na cidade foi o mais importante
estímulo para a decisão. Buscando conhecer também os efeitos para o
desenvolvimento econômico da região, entramos em contato prévio com o
Diretor do Departamento de Planejamento e Empreendimentos Estratégicos do
Estado do Tocantins e com o Secretário da Indústria, Comércio e Serviços de
Porto Nacional a fim de obter mais detalhes do próprio projeto da Ferrovia
Norte-Sul, dos projetos que vêm sendo desenvolvidos a partir dela e, mais
importante ainda, agendar as entrevistas para a pesquisa de campo.
O contato com estes entes políticos foram estabelecidos através da
pesquisa básica de dados acerca da Ferrovia, dos municípios pelos quais ela
passa e, portanto, dos órgãos regionais e empresas que poderiam ter relação
com a construção e operação da mesma. Esta aproximação junto a estes
atores foi realizada com enorme simplicidade dado que o Estado do Tocantins
e suas unidades constituintes apresentam de maneira clara os responsáveis
pelas áreas dentro de sua estrutura burocrática. Podemos dizer que o
“accountability” deste governo é razoavelmente elevado se o compararmos aos
outros órgãos públicos brasileiros. Além disso, como será demonstrado mais
adiante, o governo do Estado está em fase de plena expansão econômica e,
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por isso, em busca de oportunidades de investimento e meios para a
divulgação comercial da região. Esse fato facilitou o contato com os burocratas
e políticos no geral. A Universidade Federal do Tocantins, particularmente o
Departamento de Economia, também contribui com a pesquisa através de
indicações de pessoas que trabalham atualmente no governo e que poderiam
ajudar de maneira significativa.
Visando um conhecimento prévio do projeto da Ferrovia Norte-Sul e
como ele se relacionava com a iniciativa de integração regional da IIRSA, foi
realizada também uma entrevista semiestruturada por telefone, anteriormente à
pesquisa de campo, com uma funcionária do Ministério dos Transportes do
Brasil, indicada como responsável pelo projeto da Ferrovia Norte-Sul no âmbito
da integração sul-americana e também com um dos Coordenadores Nacionais
brasileiros na IIRSA. Essas entrevistas tiveram o objetivo angular de entender
de que maneira a Ferrovia estava vinculada ao arcabouço institucional da
IIRSA e, antes de tudo, se ela estava vinculada. Além disso, o levantamento de
bibliografia relevante se mostrou eficaz nesta etapa dado que estas pessoas
estão diretamente ligadas à esfera política de gestão do projeto. Isto é,
igualmente importante aos comentários e visões destas pessoas são os
documentos oficiais que elas têm conhecimento e que, algumas vezes, não
estão disponíveis eletronicamente, mas que, ao mesmo tempo, são públicos.
Para conhecer mais sobre a realidade econômica e social da região do
Tocantins, sobre o Projeto da Ferrovia Norte-Sul, sobre a IIRSA e preparar a
visita às cidades, foram adotados uma série de procedimentos. Primeiramente,
foram estudados os materiais gerais de referência sobre a FNS (Ferrovia
Norte-Sul). Neste sentido, foram analisadas algumas partes dos Estudos de
Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental e alguns documentos sobre a
história da estrada de ferro. Numa segunda etapa, foram pesquisados os
mecanismos de controle da IIRSA, a história da iniciativa e os seus objetivos.
Os pontos que se destacaram na pesquisa inicial foram: o grande período
de tempo através do qual a construção da FNS se prolonga e as características
do modelo de gestão, a magnitude do projeto e seus possíveis benefícios para
o Brasil e a incongruência com relação a alguns aspectos entre o projeto da
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FNS e a iniciativa da IIRSA. Também houve a preocupação de levantar dados
sobre o contexto socioeconômico do município e da região por meio do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Após estas pesquisas, foram elaborados questionários semiestruturados
a serem aplicados junto aos entrevistados previamente citados, assim como
outro questionário a ser aplicado junto a pessoas do público em geral da
região. Complementando os questionários, foram preparadas fichas para
registrar algumas características dos grupos entrevistados, mais precisamente
dos profissionais que trabalham nos órgãos públicos, e para as anotações em
geral das entrevistas realizadas.
As atividades começaram com uma visita inicial à sede da Secretaria do
Desenvolvimento do Estado para entrevistarmos o diretor do Departamento de
Planejamento e Empreendimentos Estratégicos do Estado do Tocantins e o
Diretor de Empreendimentos Estratégicos e Atração de Investimentos.
Em uma segunda etapa, realizamos visitas a três estabelecimentos
comerciais na área urbana de Palmas, sendo dois do setor de varejo alimentar
e outro do setor hoteleiro. Nesse trabalho procurou-se observar e avaliar a
atitude e conhecimento da população local em relação ao projeto da FNS.
Após esse trabalho e já considerando a terceira fase da pesquisa de
campo, solicitamos ao secretário da Indústria, Comércio e Serviços de Porto
Nacional novos esclarecimentos sobre os trabalhos desenvolvidos pela
Prefeitura de Porto Nacional e pela Secretaria do Desenvolvimento do Estado
em relação à Ferrovia, sobre o processo de gestão e planos futuros. Nessa
última etapa foram solicitados alguns documentos, para complementar as
informações e dados faltantes. Entre eles, destacamos: dados do município de
Porto Nacional, de preferência materiais que explicitem os impactos
econômicos e sociais gerados pela FNS, o histórico da FNS, mapas, estudos
sobre os projetos futuros que estão ancorados pelo modal ferroviário, etc.
A partir das fontes de dados e informações citadas, elaboramos o
presente relatório que apresenta, brevemente, o contexto econômico e social
do Tocantins, uma breve contextualização histórica do projeto da Ferrovia
20
Norte-Sul e em seguida, destacamos as mudanças que esse projeto aportou
para a região e que pode ser dividido em três fases. Por fim, apresentamos
nossas considerações finais onde incluiremos nossa visão sobre a relação
entre a FNS, o Brasil e a IIRSA.
2.1. Tocantins no Brasil: Contexto socioeconômico Criado em 1988, o Tocantins é o estado mais novo do Brasil. Sua
população, de acordo com o último censo realizado pelo IBGE em 2010, era
formada por 1.383.445 habitantes distribuídos em 139 municípios. O PIB
estadual, mensurado no mesmo ano dessa pesquisa, atingiu o patamar de,
aproximadamente, R$ 17,2 milhões. Este indicador tem crescido a ritmo
acelerado como comprovado pela taxa acumulada de crescimento (2002-2010)
de 74,2%, enquanto que a mesma taxa considerando o Brasil como um todo é
de 37,1%. Esse fato coloca o Tocantins como o estado que mais cresceu neste
período. Outros casos que ilustram essa recente prosperidade é o crescimento
do setor da construção civil regional que também ficou à frente dos números
nacionais superando em 3,5% a taxa média brasileira de consumo de cimento.
O varejo, também neste sentido, cresceu 13,6% entre maio de 2012 e
maio de 2013, o que reflete o aumento do poder de compra da população e o
crescente dinamismo econômico que, por sua vez, estão vinculados,
sobretudo, ao aumento do número de registros de empresas em 18%
comparando com o ano de 2011. Este último fato está diretamente relacionado
com os recentes incentivos que o Governo do Estado vem implementando com
o objetivo de atrair empresas e investimento e, consequentemente, gerar renda
e desenvolvimento. Os principais incentivos nesta categoria são: Pro indústria,
Comércio Atacadista e Pro logística.
Os resultados destas políticas públicas são a existência e construção de
11 distritos empresariais que significou um investimento de R$ 10 milhões em
2012. Porém, a base produtiva e exportadora do Tocantins está assentada
numa relação 75/25, isto é, 75% de grãos e 25% de carnes e derivados, ou
seja, fortemente concentrada em commodities. Este espaço territorial é
considerado por muitos como uma das últimas fronteiras agrícolas ainda
existentes no mundo além da África; possuindo 49,7% da área do total do
21
Estado destinada para a produção agrícola que significa, aproximadamente,
13.8 milhões de hectares. Neste contexto comercial, o Estado aumentou 11,9%
de 2012 para 2013 suas exportações, registrando em 2011 um saldo comercial
de US$ 324 milhões. É importante ressaltar, portanto, a posição territorial
estratégica do Tocantins em relação ao Brasil e, mais amplamente, à América
do Sul e ao mundo. Conforme é mostrado nos mapas abaixo, o Tocantins está
no “centro gravitacional” do Brasil. Ou seja, é um Estado de interligação entre
as diferentes regiões do país e, ao mesmo tempo, uma porta de entrada e
saída para os principais produtos da pauta exportadora brasileira, devido sua
proximidade com grandes portos, como o de São Luís.
Figura 2.1: Localização Estratégica do Estado do Tocantins - Nacional
Recife
Belo Horizonte
São Paulo
Porto Alegre
Florianópolis
João Pessoa Natal
Maceió
Salvador
Aracajú
Vitória
Rio de Janeiro
Curitiba
Fortaleza
Teresina
São Luís
Belém
Macapá
PALMAS
Manaus
Boa Vista
Rio Branco Porto Velho
Cuiabá
Campo Grande
Goiânia
AM
MT
TO
MS ES
AL
SC
RJ
RR
RS
SP
MG
BA
AP
RO
AC
PR
DF GO
SE
CE
PI
MA PA
RN
PB PE
Carajás
Marabá
Barreiras
Uberlândia
1%#PIB#
10%#PIB#
88%#PIB#
600#Km#
1200#Km#
1800#Km#
5.117.900#hab.#
41.008.470#hab.#
157.403.798#hab.#
Pop.#Brasil#=#190.732.694#
Fonte:'IBGE'/'Censo'2010'25'
LOCALIZAÇÃO ESTRATÉGICA
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
22
Figura 2.2: Localização Estratégica do Estado do Tocantins - Global
Holanda'
África'
Europa'
América'do'Sul'
América'do'Norte'
Canal'do'Panamá'
Nova'Orleans'
Nova'York'
Vitória'(ES)'Rio'de'Janeiro(RJ)'
Santos'(SP)'
Buenos'Aires'
China'EUA'
Oceania'
Rússia'
Ásia'
Índia'
Japão'
LOCALIZAÇÃO ESTRATÉGICA
De Para
Santos ( SP) I t aquí ( MA) Ganho [ m ilhas] [ m ilhas] [ m ilhas] [ % ]
Cidade do Porto ( Por) 5 .5 5 0 3 8 0 0 1 .75 0 3 2 % Rot te rdam ( Hol) 5 8 93 4 1 4 3 1 .75 0 3 0 % Ham burg ( Ale) 6 1 69 4 4 1 9 1 .75 0 2 8 % New Orlens ( USA) 5 7 15 3 3 5 5 2 .36 0 4 1 % Tókio ( JAP) via Panam á 1 1 9 8 2 9 1 6 8 2 .81 4 2 3 %
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
É por isso que a FNS, como será tratado mais à frente, é importante não
só para a Integração Regional Sul-Americana, mas também para o
desenvolvimento do Tocantins e do Brasil. Assim, precisamos entender melhor
o processo de construção da obra para, posteriormente, ver os benefícios
trazidos por ela.
2.2. Uma breve história da Ferrovia Norte-Sul
O planejamento da infraestrutura viária brasileira, apesar de datar do
período imperial, até recentemente, nunca foi pensado e implementado como
um sistema integrado e útil não apenas para a exportação dos produtos
nacionais, mas também como ferramenta da integração e desenvolvimento
regional. A herança colonial influenciou de maneira significativa as políticas
públicas voltadas para este setor e as consequências disso são sofridas até
hoje pela sociedade através, por exemplo, da péssima infraestrutura logística
tanto de carga como de pessoas. Uma ilustração disso é que o primeiro Plano
Geral de Viação no Brasil é de 1934, ou seja, o que revela a desorganização
23
burocrática racional do Estado, pois até essa data os modais de transportes
eram pensados separadamente e, na maioria dos casos, atendia a interesses
particulares. Outro exemplo desta herança colonial foi a Lei Feijó n° 101 de
1835 que permitiu a entrada de ferrovias no Brasil. Essa lei estimulava
empresários à investirem nesses projetos concedendo-lhes a exploração da
obra por 40 anos. Ou seja, em termos práticos, é como que o Estado Brasileiro
escolhesse os ganhadores.
A FNS, especialmente, foi imaginada pela primeira vez durante o
Reinado de D. Pedro II, época em que vários planos viários vieram à tona, mas
nenhum procedeu com sucesso. O mapa abaixo revela a idéia do Plano
Bulhões e o papel da FNS para a logística nacional interligando-se com um
modal fluvial:
Figura 3: Plano Bulhões
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
Porém, a preferência nacional ao modal rodoviário em detrimento do
ferroviário fica clara desde o Projeto Geral Nacional de Viação de 1934,
24
exemplificado pela criação em 1937 do Plano Rodoviário do DNER
(Departamento Nacional de Estradas de Rodagem), então órgão responsável
pela construção das obras e administração do Plano. A partir de então os
incentivos ao desenvolvimento do modal rodoviário só cresceram tendo como
motor o Plano de Metas do Governo Juscelino K. cujo um dos principais pontos
foi a atração de montadoras para o país.
É apenas em 1974 que o Brasil ganha o seu Plano Nacional de Viação
onde os modais são considerados e planejados como sistemas. Como destaca
Batista Filho (2009, p. 59) através do pensamento de Chambouleyron:
“Os principais fatores que influenciaram a expansão do setor ferroviário foram a criação do
programa Corredores de Exportação, a crise do petróleo e o II Plano Nacional de
Desenvolvimento. As reações à crise do petróleo questionaram a matriz energética da época
e o predomínio do modal rodoviário no transporte de cargas e passageiros.”1
Apesar de não ter sido totalmente cumprido e, por isso, ter sido
substituído em 2011 pela Lei 12.379 que autoriza a operacionalização do
Sistema Nacional de Viação, o PNV de 1974 é importante de ser citado porque
é dentro dele que a construção da FNS vai ser iniciada em 1987-8. É a nova
Constituição e a nova era na qual o Brasil entrava na época que impulsionaram
a construção da FNS. A primeira operação da FNS ocorreu em 4 de março de
1 O programa Corredores de Exportação, criado em 1972, no âmbito do I Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), objetivava atender as necessidades de escoamento da produção,
incorporando o tráfego terrestre denso de mercadorias, decorrente do período do “milagre
econômico”, característico do aumento da produção, comercialização de matérias-primas e
produtos industrializados. Além de priorizar o comercio exterior, estratégico para a manutenção
do crescimento econômico, e servir de impulso para fortalecer a capacidade de importação
nacional. As metas do programa eram a redução dos custos finais dos produtos agrícolas e
agroindustriais, a partir da redução de gargalos da malha de transportes, granelização de
produtos e especialização de produtos regionais. Investimentos foram efetuados na
infraestrutura rodoviária, ferroviária, portuária, além do desenvolvimento industrial da
agricultura.
(CHAMBOULEYRON, 1995)
25
1989 transportando toneladas de milho entre Imperatriz a São Luiz, no
Maranhão.
Porém, a herança colonial acima citada pode ser percebida também na
obra da FNS. Desde o início, este projeto foi elaborado em convergência com o
potencial agrícola da região que já era fonte de especulações. Neste sentido,
foi a Companhia Vale do Rio Doce que foi a responsável pela elaboração de
planos do desenvolvimento agrário da região, levando em consideração a FNS,
e em conjunto com a exploração de ferro em Carajás. É curioso perceber que a
história em si e a histórica apropriação do objeto público no Brasil pelos “ismos”
– regionalismo, coronelismo, nepotismo, paternalismo, tradicionalismo, etc –
dizem muito sobre a realidade atual. Hoje, a FNS cruza com a Estrada de Ferro
Carajás, assim como o projeto original já previa, e ambas ferrovias são
operadas e administradas pela Vale do Rio Doce, agora uma empresa privada.
A especificidade cruel da realidade brasileira, entretanto, não reside no fato de
que a operação e gestão das ferrovias estão nas mãos de uma empresa
privada, mas sim do fato que isso é consequência de um processo histórico
que atendeu a interesses particulares.
Mas, voltando a história da FNS, foi o decreto 94.813, de 1987, que
outorgou a Valec – Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., empresa ligada
a Ministério dos Transportes, a concessão para construção e operação de dois
ramais ferroviários que se constituíram a primeira etapa da ferrovia. Até o início
do século XXI, todavia, a atividade e construção da Ferrovia limitou-se até a
cidade de Estreito, MA. Apenas em 2004 o governo brasileiro retomou a
atenção para a FNS e seu potencial convergente com a característica
exportadora de commodities da economia nacional. Este fato casa também
com o período do boom das commodities puxado, em sua maior parte, pelas
importações chinesas. Desde o início do seu planejamento a FNS foi chamada
de “A Ferrovia do Grão” e apresentada, conforme descreve um periódico da
época – Estado do Tocantins -, como a redenção do Norte do país em relação
ao processo de concentração do desenvolvimento nacional na região sudeste.
Assim, conforme explica Batista Filho (2009, p. 75):
“O modelo de PPP proposto para a implementação do projeto da Ferrovia Norte-Sul é
26
composto de duas etapas que podem ser simultâneas ou paralelas: a primeira refere-se à
contratação para a construção da ferrovia e, a segunda etapa, à contratação de empresa para
a exploração comercial da ferrovia.”2
Conforme Batista filho ainda aponta em seu estudo, a FNS visa fortalecer
a infraestrutura de transporte necessário ao escoamento da produção agrícola
da região centro-oeste e do cerrado brasileiro. Mais ainda, visa integrar as
regiões, pois a extensão total da ferrovia, quando construída será de 2.964 km,
com a inclusão dos trechos Açailândia (MA) a Belém (PA), 450 km, e do trecho
Anápolis a Estrela D’Oeste/Panorama (SP), 950 km de ferrovia. A ferrovia é
dividida em Tramo Norte, Central e Sul, No Tramo norte, estão concluídos e em
construção 720 m que se encontra com a Estrada de Ferro Carajás e
compreende o trecho Açailândia (MA) a Porto Nacional (TO). No tramo central
a ferrovia terá um trecho parte do pátio de Porto Nacional (TO) até Anápolis
(GO), onde encontra a Ferrovia Centro-Atlântica. No Tramo sul a ferrovia sai de
Anápolis (GO) até Estrela D’Oeste (SP), integrando ao sul, inclusive, com a
Ferrovia Centro-Atlântica.
Assim, em 2007 a VALEC finalizou o trecho Açailândia (MA) – Palmas
(TO) e o mesmo foi subconcedido à Vale S.A., em 2007, pelo prazo de 30
anos, no modelo já citado anteriormente. Através da imagem a seguir, é
possível visualizar a magnitude do projeto:
2 Para maior detalhamento do modelo de parceria publico privado aplicado à ferrovia Norte Sul, ver em
Valec (2004c)
27
Figura 4: Estágio Atual de Implantação da Ferrovia Norte Sul
Em Projeto (493 km)
Desenvolvimento Sustentável do Brasil VALEC Ministério
dos Transportes
Belém
Açailândia
Anápolis
Estrela d’Oeste
Estudos/Projetos : 2012 480 km
Concluído - 719 km
Em Construção - 855 km -
(Conclusão 2013
Em Construção - 682 km - (Conclusão 2014)
Ouro Verde
Palmas
Extensão Total 4.576 Km
Em Operação Vale: Itaqui a Porto Nacional
ESTÁGIO ATUAL DE IMPLANTAÇÃO FERROVIA NORTE SUL
Panorama
Rio Grande
Estudos/Projetos: 2012
1.620 km
Estudos/Projetos: 2012
220 Km
Fonte: VALEC
Fonte: VALEC – Cedido pela Secretaria de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
2.3. A FNS para o Tocantins e região
É possível dividir os efeitos de crescimento e desenvolvimento da FNS
para a região e para o Brasil em três fases: A primeira seria a fase de
construção da Ferrovia e dimensionamento dos potenciais efeitos de
crescimento da produção agrícola. A segunda seria a construção dos Terminais
Multimodais que já traria mais investimentos e empregos para a região já
começando a operacionalizar a Ferrovia. Finalmente, a terceira seria a
operação da Ferrovia junto com a plena atividade dos Terminais e com a
instalação de complexos industriais em anexo a estes.
Para evidenciar a primeira e segunda fase, trataremos de alguns fatos
retirados de estudos da VALEC e do Governo do Estado do Tocantins. A
terceira fase, não será tratada a fundo, pois é o estágio atual em que o projeto
28
se encontra e, por isso, será considerado no último capítulo deste trabalho.
Conforme mostra a figura a seguir, notamos que a FNS é um eixo estratégico
para a produção de commodities brasileira, como a soja, por exemplo:
Figura 5: Produção de Soja no Brasil
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
Além disso, a integração com as outras regiões do Brasil é igualmente
importante quando considerado os planos de expansão da malha ferroviária
nacional:
29
Figura 6: Plano de expansão Ferroviária Nacional
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
As áreas de influências principais deste corredor Centro-Norte como
também é conhecida a FNS, são as chamadas MATOPI (Maranhão, Tocantins,
Piauí) e MTGO (Mato Grosso e Goiás). Juntas essas regiões produzem cerca
de 53% do soja brasileira cujo aumento médio das exportações destes
produtos de 2002 a 2012 foi de 17% e representam cerca de 24,3 milhões de
ha de áreas permitidas para a expansão agrícola.
Por sua vez, os Terminais Multimodais representam uma grande
oportunidade de atração de investimentos, empregos e renda. Só os lotes do
Terminal de Porto Nacional/Palmas valorizaram cerca de 600% considerando
que 2,4 ha do lote 7, último a ser vendido, teve um preço de 3,79 milhões de
reais. Este mesmo Terminal transportou em 2012, aproximadamente, 510.2
toneladas de grãos e minério de ferro. Abaixo, podemos ver que grandes
empresas já estão presentes na região utilizando o terminal de Porto Nacional:
30
Figura 7: Centro Logístico – Porto Nacional/Palmas
Prod.:Container Cliente: EXITO IMP. EXP. S/A .
Lote nº 02
Prod.: Fer lizantes
Cliente: Diversos
Prod.: Grãos Cliente: Nova Agri. Lote nº 05
Prod.: Carga Geral Cliente: Diverso
Área Oficina de Manutenção
Prod.: Combus veis Cliente: Petrobrás
Área comum para
carregamento dos vagões
Prod.: Combus veis Cliente: NORSHIP
Prod.: Combus veis Cliente: RAÍZEN
Expansão Futura Prod.: Grãos/Diversos
Cliente: Diversos
CENTRO LOGÍSTICO – PORTO NACIONAL/PALMAS
Fonte: Secretaria de Desenvolvimento do Estado do Tocantins
31
3. Considerações Finais
Com base neste estudo e evidências, colocaremos portanto algumas
considerações importantes a serem feitas sobre a FNS, a IIRSA, a Integração
Regional Sul-Americana e a relação que se estabelece entre cada um destes
elementos.
3.1 A Ferrovia Norte-Sul e a questão do desenvolvimento
econômico
É evidente que com os números apresentados acima, a FNS será um
avanço em termos logísticos que aumentará consideravelmente a
competitividade dos produtos brasileiros através da redução do custo do
transporte. Todavia, até agora os efeitos deste projeto são mínimos para a
população no geral e mesmo para a macroeconomia do Brasil. Os trechos em
operação ainda não fizeram a integração com as principais áreas produtoras de
grãos, apesar dos números já serem expressivos, e os Terminais Multimodais
ainda estão iniciando suas operações. Uma consequência clara dessa
situação, como foi possível observar através da pesquisa com a população de
Palmas, é a falta de conhecimento e até mesmo um sentimento de reprovação
em relação à FNS. Os três entrevistados não souberam responder à questões
simples acerca da Ferrovia e criticaram o projeto argumentando que este
serviria apenas para o benefícios dos políticos, que ganhariam com as
arrecadações e “esquemas políticos” e das grandes empresas. No momento,
esta visão pode ser considerada verdadeira, uma vez que a realidade da FNS
ainda está muito longe de se aproximar dos habitantes da região. Os benefícios
ainda não se materializaram de forma concreta e em proporções significativas.
Porém, a mesma pesquisa mostrou que o governo da cidade de Porto
Nacional está planejando a construção de uma Zona Especial de Negócios,
inspirada na experiência do município de Rio das Ostras no RJ, conectada ao
Terminal Multimodal. Não foi possível ter acesso à informações detalhadas
sobre o Plano, pois ele ainda não foi publicamente divulgado. Mas os
responsáveis afirmaram que dez empresas já se mostraram interessadas em
32
instalar fábricas nestas áreas. O importante é ressaltar que o governo local
está usando a FNS para promover o desenvolvimento através do efeito
“spillover”, ou seja, a intenção é atrair, por exemplo, empresas que fabriquem e
façam a manutenção dos vagões para a região o que geraria um aumento do
nível de emprego expressivo.
Esta reflexão dá origem a outra questão importante a ser considerada:
Afinal, qual é o tipo de desenvolvimento que a FNS e, no limite a IIRSA, já que
o projeto está na carteira de projetos do organismo, promovem então? Será
que este desenvolvimento é voltado apenas para o mercado externo de
produtos de commodities ou ele será convertido para benefício da população
local e para o benefício da América do Sul? Isso nos permite passar ao
segundo ponto a ser tratado.
3.2 A FNS e a IIRSA
Em nenhum momento do trabalho, até agora, foi citado o envolvimento
da IIRSA com o projeto da FNS. Este fato tem uma explicação simples: Não há
nenhum tipo de relação prática entre as duas coisas. Até mesmo por questões
cronológicas, é impossível que a IIRSA tivesse algum envolvimento real com a
FNS – considerando sempre o trecho analisado de Açailândia-Palmas -, uma
vez que a sub concessão à Vale do Rio Doce para a operação do trecho foi
feita em 2007 e a FNS foi incluída na carteira de projetos da IIRSA em 2011.
Além disso, através da pesquisa de campo foi possível observar que nenhum
mecanismo de controle ligado a iniciativa conjunta dos países sul-americanos
incide sobre o projeto da ferrovia ou sua operação. O contato estabelecido com
a VALEC, que não foi citado como parte da pesquisa de campo, embora tenha
sido realizada uma entrevista por telefone, revelou que nem mesmo pessoas
dessa empresa, que foi a responsável pela construção da ferrovia e ainda hoje
a responsável pelo gerenciamento dos contratos de concessão, têm
conhecimento sobre a IIRSA.
Apesar da reunião do Grupo Técnico Executivo do Eixo Amazônico ter
produzido um documento formal em defesa da expansão deste eixo para o
Eixo do Amazonas Ampliado em março de 2013 mostrando, inclusive, os
benefícios concretos de considerar a região dos 11 estados brasileiros
33
(Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco,
Alagoas, Sergipe, Bahia y Tocantins y Goiás), nos parece que a inclusão do
projeto na IIRSA reflete que esta integração, embora extremamente necessária
e benéfica para a região sul-americana e suas unidades territoriais, ainda tem
muito conteúdo político. Entende-se aqui “político” não como um modo
estratégico de alianças entre os países; pelo contrário, o “político” como uma
forma de satisfazer, ou melhor, mascarar os anseios de um grupo. Uma vez
que o projeto foi para a agenda da IIRSA, deveria haver algum mecanismo de
acompanhamento, ou melhor, a institucionalidade de IIRSA, como foi
apresentada na primeira parte deste estudo, deveria incidir de maneira
igualitária para todos os projetos, mesmo tendo eles sido incluídos após a
criação da IIRSA.
A existência dessa falha enfraquece e deslegitima os mecanismos de
controle e a regulação da IIRSA/Unasul e as próprias instituições. Por isso que
o título deste capítulo - A FNS na IIRSA: um exemplo da ineficiência do
Regionalismo Sul-Americano? – utiliza a palavra ineficiente, pois a IIRSA pode,
no final, até ser eficaz e produzir a integração física dos países em busca do
maior desenvolvimento, mas os meios que ela utiliza para tal, não são em sua
totalidade eficientes, ou melhor, não são, completamente, legítimos de uma
iniciativa de integração regional. Consideramos, portanto, que a IIRSA e a
UNASUL ainda não conseguem colocar em prática cem por cento de sua
burocracia, sendo, desta maneira, uma integração de cúpulas e não uma
integração de fato.
As razões para isso podem ser variadas, mas uma das análises político-
econômicas que parece fazer sentido é a realizada por André Calixtre, técnico
de planejamento e pesquisa do IPEA. Nesta leitura, o estudioso destaca a
estrutura política e, sobretudo, econômica dos países da América do Sul
relacionando-as com a Integração Regional Sul-Americana. Se observarmos o
processo de integração regional a partir da década de 60 até a década de 80,
período a partir do qual a ideia de integração regional ganhou força para estes
países, veremos que apesar da característica funcional de superação do
subdesenvolvimento a qual a integração era atribuída e do esforço e vontade
política para este fim, a integração não logrou, pois a existência de um modelo
34
nacional-desenvolvimentista e a instabilidade macroeconômica não permitia a
criação de confiança e projetos efetivos de integração. Por outro lado, durante
os anos 90, o processo de Integração Sul-Americana viu um dos seus maiores
saltos. Neste período, houve a mudança do modelo macroeconômico para o
neoliberalismo e certo equilíbrio macroeconômico foi atingido. Isso permitiu
uma confluência de interesses e iniciativas, o que deu origem ao MERCOSUL.
Colocando à parte todas as críticas válidas a este modelo, como por exemplo,
a grande desigualdade social que ele provocou. Não podemos negar, todavia,
que ele foi uma plataforma integradora.
Hoje, os avanços na integração regional parecem ser muito custosos.
Certamente há diversos fatores que influem para este resultado, porém, a
estrutura da economia destes países deve ser levada em consideração. Apesar
da convergência ideológica que emergiu com os governos de esquerda na
maioria dos países sul-americanos, as políticas de desenvolvimento e
macroeconômica não parecem convergir e muito menos entrar em
complementaridade. Parece que todos buscam a industrialização a qualquer
preço, porém ainda possuem uma base produtiva concentrada em produtos
primários, já que é onde existem vantagens comparativas. Estes fatos,
provavelmente, terão implicações sérias para a diplomacia e estabilidade da
região. Mas, sem dúvida este é assunto extenso e que deve ser explorado mais
profundamente, porém uma questão, neste sentido, já pode ser levantada:
Como que a estrutura produtiva dos países sul-americanos permitirá a
integração regional?
35
Referências Bibliográficas
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36
