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Gabriel Diego Nascimento
CRISE DA DÍVIDA EXTERNA BRASILEIRA NOS ANOS 70 E 80
Trabalho apresentado ao Centro de
Ciências Sociais e Aplicadas, da
Universidade Presbiteriana Mackenzie
como exigência parcial para obtenção do
grau em Bacharel em Ciências Econômicas.
Orientador: Professor Sergio Sakurai
São Paulo
2007
Resumo
O presente trabalho procura resgatar as características do endividamento externo brasileiro tendo em vista chegar há uma conclusão sobre os principais fatores de influência nos desequilíbrios econômicos internos e externos principalmente nas décadas de 70 e 80. A tese de ilegitimidade da dívida externa será colocada em voga a partir das relações internacionais, das próprias políticas internas além de mandos e desmandos de entidades tais como FMI e Banco Mundial, bem como influência indireta de empresas privadas multinacionais e bancos comerciais estrangeiros. A crise internacional da dívida externa, tida por alguns como dificuldade passageira e com soluções de curto prazo, revelou-se um problema de categoria estrutural que provocou uma crise de desenvolvimento, da qual nenhuma das nações devedoras conseguiu insurgir. Finalizando, planos de ajustamento e soluções alternativas são relacionadas a fim de ter em questão qual foi a melhor forma de atenuar e até mesmo eliminar a dívida externa, o que não aconteceu no Brasil no período estudado neste trabalho.
Palavras-chaves: Endividamento externo. Crise financeira. Desequilíbrio econômico
Abstract
The present work seeks redeem the characteristics of the Brazilian foreign debt in order to one conclusion about the key factors of influence on the internal and external economic imbalances especially in the decades of 70 and 80. The thesis of illegitimacy of foreign debt will be put into fashion from international relations, its own internal policies besides measures of entities such as IMF and World Bank, as well as indirect influence of private companies and multinational commercial banks abroad. The international crisis of foreign debt, taken by some as transient and difficulty with short-term solutions, has been a problem of structural category which caused a crisis of development, which none of the nations with debts has quit. Terminating, adjustment plans and alternative solutions are linked to take into question what was the best way to reduce and even eliminate the debt, which has not happened in Brazil in the period studied in this work.
Key Word : External indebtedness. Financial crisis. Economic Imbalance
1
Sumário
Introdução.................................................................................................................................04
Capítulo 1
1.1 O endividamento, antecedente da crise..............................................................................06
1.2 Commodity em crise...........................................................................................................10
Capítulo 2
2.1 Bancos Estrangeiros e a situação financeira internacional................................................15
2.2 Evasão de divisas ..............................................................................................................17
2.3 Ciclos Financeiros e Balanço de Pagamentos...................................................................19
2.4 Visão estruturalista da CEPAL sobre os desequilíbrios econômicos...............................26
Capítulo 3
3.1 Renegociações ....................................................................................................................29
3.2 Exportações para pagar a dívida ........................................................................................30
3.3 Planos Baker e Brady .........................................................................................................31
3.4 Ajustes Alternativos............................................................................................................32
Considerações finais ................................................................................................................36
Bibliografia...............................................................................................................................38
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Índice de tabelas
Tabela 1: Produto Interno Bruto, 1968 – 1989 ........................................................................09
Tabela 2: Taxas de juros, 1972 - 1986......................................................................................13
Tabela 3: Vulnerabilidade Financeira, 1980-1981....................................................................24
Tabela 4: Encargos financeiros do setor público, 1980 – 1985................................................24
Tabela 5: Indicadores de Endividamento Externo, 1983 – 1989..............................................25
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Introdução
O Brasil, que tem sido historicamente dependente do capital externo, já foi cometido
por algumas vezes por fragilidade financeira nas últimas décadas e aumentando cada vez mais
as cifras do seu endividamento externo. Esta monografia tem por objetivo mostrar as causas e
efeitos deste endividamento brasileiro através de alguns fatores internos e externos à
economia local, tentando explicar a crise brasileira em especial a partir dos juros, das
desvantagens nas relações de trocas e dependência em relação aos países credores e FMI
associado às realidades locais da época, bem como as medidas políticas e administrativas que
provocaram grandes déficits fiscais e comerciais.
Para isso, faz-se uma retrospectiva histórica, no primeiro capítulo, desde os anos 60,
momento em que se iniciou o primeiro grande impulso da dívida externa do país com políticas
militares desenvolvimentistas. E num segundo momento a crise é mostrada através dos
aumentos internacionais do preço do petróleo contribuindo com o rápido aumento da liquidez
monetária e conseqüente expansão do crédito às nações já endividadas.
Já o segundo capítulo, ainda em relação à alta liquidez de petrodólares nos anos 70 e
80, argumenta as elevadas taxas de crescimento aliadas ao endividamento externo causando
um grande déficit em transações correntes e pagamento de juros ao sistema financeiro
internacional, mostrando ainda a relação dos ciclos financeiros á economia brasileira na
época, bem como uma visão alternativa da CEPAL nas conseqüências de um país endividado
na formação de possíveis blocos econômicos e integração regional.
Na década de 1980, o Brasil e outros países em desenvolvimento passaram pela maior
crise econômica desde a Grande Depressão dos anos 30, daí a referência a essa década como
perdida. Houve uma considerável redução da renda per capta nesses países, situação que não
foi revertida com o passar dos anos. Ainda outro fator de muita relevância no mercado
internacional foi a moratória Mexicana que dificultou as relações dos países endividados com
credores internacionais e FMI, abrindo, a partir daí, uma série de ajustamentos para conter a
crise de endividamento, discutidas no terceiro capítulo.
Resumindo, a crise do endividamento externo manifestada na economia brasileira na
década de oitenta reflete-se em desequilíbrios internos que impactam desfavoravelmente na
situação econômica da população principalmente através da queda dos níveis de emprego,
ainda mais quando se trata da categoria formal de trabalhadores observada nos anos iniciais
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da década, e da aceleração da inflação verificada mais nitidamente nos seus anos finais. E
também, se pode concluir que não são apenas os sistemas monetário e bancário internacionais
do passado, mas também os da atualidade, sob o comando do FMI, prejudiciais a economia
dos países em desenvolvimento.Não se podem ignorar as falhas de cunho político, econômico
e social cometidos nestes países.
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Capítulo 1
1.1 O endividamento, antecedentes da crise
A absorção de capitais externos pelos países atrasados é justificada pela sabedoria
convencional, como um meio de completar os escassos recursos domésticos, a fim de elevar a
formação de capital, e acelerar o crescimento econômico nestes países. Mesmo correntes de
pensamentos que não vêem a poupança como variável limitativa do investimento aceitam essa
proposição, quando se trata de questão de desenvolvimento econômico. (Castro, 1988 p.99)
A dívida externa nada mais é, numa primeira aproximação, do que uma das faces das
relações entre a economia brasileira e aquilo que convencionalmente é designado por “resto
do mundo”. De um ponto de vista estritamente contábil, o estoque da divida externa bruta em
qualquer momento dado, é o resultado acumulado da parcela dos déficits em transações
correntes não-financiada pelo ingresso de capital de risco (ou por variações nas reservas
internacionais). Isso significa que uma dívida bruta crescente, a exemplo do ocorrido no
Brasil desde o final dos anos 60 aos dias de hoje, é indicador de uma sucessão de déficits em
transações correntes (e/ou de níveis crescentes de reservas internacionais) financiadas através
de capital de empréstimo. (Davidoff, 1999, p.17)
Conforme os dois autores citados, temos a dívida externa como um problema indireto
de investimento a fim de gerar crescimento econômico. A falta de poupança interna e a
constante necessidade de suprir as necessidades internas deficitárias limitaram durante
décadas o desenvolvimento brasileiro.
Pode-se constatar que as limitações e necessidades financeiras já ocorriam desde início
do século XIX, quando Portugal endividado com os ingleses conseguiram impor ao Brasil
uma dívida cuja última parcela foi paga somente em 1957. O primeiro empréstimo externo do
Brasil foi obtido em 1824, no valor de 3 milhões de libras esterlinas e ficou conhecido como
"empréstimo português", destinado a cobrir dívidas do período colonial e que na prática
significava um pagamento à Portugal pelo reconhecimento de nossa independência. Em 1829
foi realizado novo empréstimo que serviu para cobrir parcelas não pagas do empréstimo
anterior. Dois novos empréstimos importantes foram realizados durante o Império (1843 e
1852) utilizados ainda para pagar débitos relativos ao primeiro que somente foi saldado em
1890.
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Durante esse período o Brasil endividou-se ainda mais com a Guerra contra o Paraguai. A
Inglaterra forneceu os navios e empréstimos ao país para o conflito que também interessava à
ela.
De acordo com Souza Junior (1998), em 1889, o Brasil devia US$ 150 milhões, em
1921, já negociava com os Estados Unidos uma dívida de US$ 50 milhões. Em 1930, os
americanos eram credores de 30% do montante da dívida da época. A primeira moratória
aconteceu em 1937, e o pagamento foi reiniciado em 1943.
No período de 1964 a 1966 os empréstimos externos feitos ao Brasil tiveram caráter
oficial e conotação política, e contribuíram para estabelecer novo prazo da dívida externa
praticada no governo Castelo Branco e, patrocinada pelo governo americano (Lago, 1990).
Em fins de 1966, a dívida externa bruta de médio e longo prazos alcançava US$ 3.666
milhões e a dívida líquida US$ 3.245 milhões, sendo que a diferença correspondia às reservas
brutas das autoridades monetárias.
O endividamento pós 64 tem dois estágios. O primeiro é o dos governos Costa e Silva
e Médici, nos anos 68-73, período do "milagre econômico". Nesse período, os empréstimos
foram usados para, realizar as operações de crédito na compra de bens duráveis, bens
supérfluos e também para financiar ar grandes obras urbanas e serviços que viabilizaram a
existência dos automóveis e das geladeiras, bem como estradas, viadutos e redes de energia
elétrica.
No período 1967 a 1973, a dívida externa bruta cresceu à taxa anual de 19, 3%
enquanto o crescimento da dívida liquida era de 9,60% ao ano. Neste mesmo período
ocorreram mudanças significativas na composição da dívida externa.A dívida externa
brasileira expandiu-se aceleradamente, saltando de 10% do PIB em 1967, para quase 50% do
PIB em 1984.
Em se tratando da composição da dívida externa brasileira, havia mudado
consideravelmente devido à diversificação das operações de crédito externo concedido às
empresas públicas e privadas, e muitos destes empréstimos eram dados pelos bancos
comerciais o que fugia das regras estabelecidas.1
1 Eram feitos empréstimos diretos de instituições não oficiais (bancos comerciais ou fornecedores), o que não era permitido pela Lei 4, 131 de 03/09/1962.
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Porém, para as décadas de 70 e 80, período de principal importância de estudo nesta
monografia, a crise real da dívida é apontada por vários fatores macroeconômicos, mandos e
desmandos da conjuntura anterior e presente da época.
A fim de apontar estes fatores, mandos e desmandos, pode-se começar com a busca da
modernização da máquina industrial brasileira no pós-guerra que havia levado a implantação,
por meio do plano de metas do governo Juscelino, de um modelo industrial com concentração
nos bens duráveis de consumo e alguns bens de capital, principalmente indústria
automobilística, em detrimento de bens intermediários, os insumos básicos como siderurgia e
petroquímica. Conforme Garofalo Filho (2002), esse modelo determinou a relevância entre as
fontes de crescimento, da substituição de importações com uma certa negligência quanto ao
programa de exportações. Mas, a partir de 1964 esse modelo recebe uma nova tática, proposta
pelos governos militares, orientados para valorização de produtos industrializados leves no
mercado externo, principalmente têxteis e calçados, e ainda o início da indústria
automobilística.
Após as novas táticas militares, a economia brasileira ficou mais vulnerável, devido à
dependência em relação à importação de derivados de petróleo e de matérias primas
industriais, os quais já alcançavam 60% do total das importações brasileiras.
Velloso (1990), destaca outro fator de maior relevância para se entender a crise: os
14% de crescimento do PIB durante o período militar que fizeram com que quase todos os
setores estivessem próximos do pleno emprego. As matérias-primas industriais tendiam a
escassez e para evitar que isto acontecesse foi adotada a isenção de tarifas alfandegárias nas
importações.
O milagre brasileiro com quase pleno emprego de fatores de produção trouxe como
conseqüência abundância nas importações, sendo que neste momento as tarifas aduaneiras
eram quase nulas. Começava-se aí o dilema, conciliar o crescimento nas condições do período
com déficit aceitável na conta corrente, o que determina a velocidade do aumento da dívida
externa. Conforme Garofalo Filho (2002), “esse déficit torna-se, financiado, um componente
real da dívida, diretamente ligado a fins produtivos, em contraposição ao componente
financeiro, os juros”.
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Tabela 1 – Produto Interno Bruto 1968 1989
PRODUTOVAR. REAL
ANO INTERNO (%) BRUTO* 1968 34.135 9,81969 37.392 9,51970 42.576 8,711971 49.162 11,341972 58.752 11,941973 84.086 13,971974 110.391 8,151975 129.891 5,171976 153.959 10,261977 177.247 4,931978 201.204 4,971979 223.477 6,761980 237.772 10,181981 258.553 -4,251982 271.252 0,841983 189.459 -2,931984 189.744 5,41985 211.092 7,851986 257.812 7,491987 282.357 3,531988 305.707 -0,061989 415.916 3,16
Fonte: IPEA
* Em milhões de US$
A crise da dívida foi um fenômeno que não tem uma causa isolada que possa explicá-
la. O fato de muitas nações terem sido atingidas simultaneamente demonstra que fatores
internacionais tiveram um papel fundamental, mas também se pode concluir que fatores
internos fazem parte das causas do endividamento, haja vista que algumas nações foram
afetadas e outras não.
A fim de melhor organizar os fatos do endividamento externo brasileiro, o próximo
item deste capítulo revelará as mazelas do excesso de liquidez ao Brasil e demais países
emergentes através do auge e crise do petróleo nos anos 70.
1.2 Commodity em crise
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A elevação do preço do petróleo (1973-1974) contribui para uma rápida
expansão do mercado do eurodólar. Os países que detinham a elevada receita vinda da venda
da commodity faziam depósitos nos bancos de países europeus, que por sua vez emprestavam
parte desses depósitos às nações em desenvolvimento. (Sachs e Larrain,2006)
Os tomadores de empréstimos que não conseguiam, até meados de 1973, atrair
empréstimos, verificaram um alto grau de facilidade por parte dos bancos comerciais. Há de
se lembrar ainda que estes empréstimos foram concedidos com taxas de juros muito baixas.
Para muitos países como México, Argentina e Brasil a combinação de juros baixos e
perspectiva de aumento nas receitas com exportação de matérias primas devido à alta dos
preços no mercado internacional era uma segurança de que não teriam dificuldades para pagar
seus compromissos no futuro.
De acordo com Lopes (1982), os empréstimos tomados supriam uma
necessidade de longo prazo dos países em desenvolvimento, oriundos de recursos de curto
prazo depositados nos bancos comerciais pelos países que detinham superávits em conta
corrente.
A princípio, os bancos não levaram em conta os riscos dos empréstimos
internacionais, ampliando os valores concedidos. Alguns bancos chegaram a emprestar mais
de 100% de seu capital com base nos bons resultados dos lucros apresentados e nos resultados
das receitas com exportações para pagamento das dívidas contraídas. Na verdade não havia
nenhuma garantia de que essas condições favoráveis permaneceriam por muito tempo.
Esse foi o primeiro grande impulso da dívida externa brasileira. As tomadas de
recursos externos significavam grande importância para viabilizar as altas taxas de
crescimento do produto interno, pressuposto este que dado o estágio da economia brasileira
que se apresentava em desenvolvimento e uma indústria pobre de bens intermediários e de
capital. Portanto o setor externo foi uma última opção para geração de poupança externa afim
de desenvolvimento econômico.
Uma profunda inversão nas condições de comércio internacional se dá num
momento em que a economia brasileira, mesmo num momento em que experimenta os
primeiros sinais de desaceleração, continua a apresentar elevadas taxas de crescimento. Como
exemplo notou-se uma taxa média de 8% ao ano no triênio que deu uma visão dinâmica do
período.
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Para Cruz (1999), ressalta-se que o fator importações contribuiu amplamente
para o déficit em transações correntes do balanço de pagamentos. Mesmo com a alta dos
preços de matéria-prima no mercado internacional, o coeficiente de importações cresceu para
os bens manufaturados em especial para os bens de capital e intermediários, sendo este último
devido ao atraso de políticas governamentais para alavancar o setor de indústrias de base em
território nacional. Quanto aos bens de capital, cabe colocar a crescente participação do
capital externo na indústria de transformação com domínio da tecnologia de ponta, dimensão
de mercado e ausência de restrições às importações, tornando-se essa complementaridade à
produção interna um problema de aspecto estrutural e conjuntural.
A Segunda fase do endividamento começa no governo do general Ernesto
Geisel (1974-79). A partir de 74, a indústria de bens de consumo duráveis, com a produção de
automóveis à frente, começa a encalhar, em grande parte devido à crise mundial do petróleo,
que, conforme dito anteriormente, repercute na elevação das taxas de juros e ainda aos
levados gastos dos grandes projetos de geração de energia. Sendo assim algumas medidas
políticas são tomadas, como a criação de um plano de desenvolvimento.
O governo brasileiro lança um programa de “substituição de importações”, o II
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento – que, apoiado em grandes projetos públicos e
privados tinha como objetivo desenvolver plenamente, no curto prazo, a economia brasileira
ao patamar das principais economias mundiais. Nesse contexto, o endividamento externo era
tido como desejável, visto que financiaria não mais um crescimento desequilibrado, mas sim a
erradicação estrutural da dependência da economia brasileira em relação aos países centrais.
Deve-se lembrar de que a economia brasileira, ainda com certa “tranqüilidade”, se comparada
com outras economias em crise na América latina e Ásia, não adotou nem mesmo políticas de
curto prazo para abrandar os desequilíbrios da balança comercial. Basta saber que a medida
mais importante, e receosa que foi a generalização do depósito compulsório de 100% sobre o
valor das importações pelo prazo de 360 dias, só veio a ser implementada após dois anos de
graves desequilíbrios comerciais.
As dificuldades na comercialização de mercadorias que não existiram no
período de ciclo expansivo explanaram-se abruptamente em função das adversidades que a
recessão na conjuntura mundial causou às relações comerciais do Brasil. Além disso, os
déficits comerciais foram maiores devido à oscilação da conta de serviços produtivos que
tiveram seus déficits ampliados no período em conseqüência ao aumento dos preços dos
combustíveis sobre o item transportes. Sendo assim, conclui-se que, os empréstimos serão
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maiores vis-à-vis o desconto da contribuição liquida do ingresso de capital de risco, os seja, o
balanço de mercadorias e serviços exerce forte pressão sobre a tomada de empréstimos,
Ainda no levantamento dos fatores relevantes do endividamento, um declínio
considerável da economia mundial verificado entre 1970-1981, foi fator de grande
importância para a origem da crise da dívida na década de 80. Os EUA alteraram
radicalmente sua política econômica, antes expansionista e com taxas crescentes de inflação
(FED aumenta juros americanos a fim de combater inflação). As taxas nominais de juros
subiram de 9% para 17% de 1978 a 1981 e em 1982 a Libor subiu para mais de 14%. (Sachs e
Larrain, 2006).
O Brasil não só foi lesado com o aumento das taxas de juros externas como
também no âmbito das relações comerciais visto que os preços dos produtos manufaturados
caíram em média 2,40% e as commodities caíram no mercado internacional em 13% ao ano;
deve-se lembrar também que o preço do petróleo, imprescindível à cadeia produtiva
brasileira, aumentou consideravelmente.
A partir da combinação contrária do início da década de 1970, juros altos e
queda no preço das exportações, o Brasil e demais nações endividadas passaram a pagar juros
Reais muito mais altos. Nos anos 70, os juros reais eram negativos para as nações tomadoras,
isto é, as taxas de juros nominais estavam abaixo da taxa de inflação. No início da década de
80, as taxas reais de juros ficaram positivas atingindo uma média superior a 20% ao ano em
1981-1983 (Sachs e Larrain, 2006).
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Tabela 2Taxas de juros, 1972-1986 (%)
Ano Libor Taxa de variação dos
preços unitários Libor Nominal de exportação Real
1972 5,4 9,2 -3,51973 9,3 33 -17,51974 11,2 57,5 -29,41975 7,6 -5,7 14,11976 6,1 8,1 -1,81977 6,4 10,6 -3,81978 8,3 -3,7 12,51979 12 21 -7,41980 14,2 21,2 -5,81981 16,5 -2,8 19,91982 13,3 -11,2 27,51983 9,8 -6,5 17,41984 11,2 2,6 8,41985 8,6 0,6 9,31986 6,7 -12,7 22,2
Fonte: Sachs e Larrain,2006
Tabela 3Vulnerabilidade Financeira, 1980-1981 (%)
Dívida e taxas Pagamento de
País Flutuantes juros/exportaçõesArgentina 58, 3 15,1Brasil 64, 3 28,3Colômbia 39,2 16,3Chile 58,2 28,2México 73,0 19,0Peru 28,0 19,8Venezuela 81,4 10,4Toda América Latina
64,5 28,0
Fonte: Sachs e Larrain,2006
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Grande parte dos empréstimos havia sido feita com taxas variáveis, tornado as
nações devedoras suscetíveis ao aumento dos juros. Em prática essas nações fizeram seus
empréstimos de “olhos fechados”, já que não sabiam os juros que teriam de pagar no futuro.
A receita das exportações e fluxo de capital externo oriundo dos bancos
comerciais foi diminuindo à medida que os riscos para os credores foram se tornando cada
vez maiores. Acentuada em 1982, com a moratória mexicana a administração da dívida ficou
insustentável. A fim de se corrigir os déficits, mais empréstimos foram tomados a taxas cada
vez maiores, pois os bancos comerciais não levaram em consideração os riscos dos
empréstimos internacionais.
Pode-se verificar, de acordo com Cruz (1984), que outro momento de
alavancagem da dívida externa brasileira diz respeito, dadas as condições de crescimento e a
política econômica “plenamente desenvolvimentista” ligada ao II PND, a uma conjuntura
internacional extremamente adversa que vai desde o comércio de mercadorias e serviços até o
custo da dívida que começa a ter grande vínculo aos desequilíbrios globais do setor externo.
Contudo, num segundo momento atribui-se que a crise da dívida no mundo
teve inicio em agosto de 1982 quando o México chocou o mercado financeiro internacional
mencionando que não podia honrar com seus compromissos de acordo com o cronograma.
A princípio, serão os principais responsáveis pela dívida os processos
chamados de descapitalizadores os quais foram, segundo Fernandez (1985) objetos principais
para o endividamento: os bancos estrangeiros e a evasão de divisas, bem como os países ricos
e os mandos e desmandos de FMI . Há destaque também neste segundo capítulo para os ciclos
financeiros de endividamento e crise que podem ocorrem em qualquer economia em
desequilíbrio. Sendo assim, serão analisados os ciclos nestas duas décadas, destacando-se prós
e contras das tomadas de decisões políticas e administrativas brasileiras da época.
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Capítulo 2
2.1 Bancos Estrangeiros e a situação financeira internacional
Agências de bancos estrangeiros começaram a atuar no Brasil há mais de um século,
desde princípios da década de 1860, em números crescentes após as duas guerras mundiais e,
sobretudo, a partir do movimento de 1964, sendo alguns deles camuflados legalmente de
bancos nacionais como foi o caso do Chase Manhatthan, aqui chamado Banco Lar Brasileiro,
e vários outros. Estes bancos mantiveram-se no país obtendo largos lucros com recursos
brasileiros bem como também emitiam moeda com estes recursos, e assim financiando
algumas empresas do exterior, aqui instaladas.(Fernandez,1985).
Os problemas da emissão de moeda bancária criada, sempre em volume muito
superior ao dos depósitos reais, pelas várias agências de bancos do exterior foi ilegal no Brasil
por burlar a constituição que deixava clara a competência somente da união na emissão de
moeda. Outra justificativa para esse procedimento alheio pode ser notada na Teoria
Quantitativa da Moeda, a qual evidencia que a moeda manual, M e a moeda bancária M´
exercem a mesma função.
P = MV/0, onde M representa a soma de M e M´
Nos anos 70 e 80, o maior credor do Brasil era o Banco inglês Loyd´s Bank e o
americano Citibank, que usava de algumas formas de operação no Brasil que não seriam
possíveis no seu país de origem. Foi tão grande a emissão de moeda bancária por parte deste
banco que ele se tornou o terceiro maior em depósitos dos quais representados menos por
depósitos reais do que por moeda bancária ou escritural.
O mesmo acontecia com os bancos europeus e japoneses que operavam no Brasil na
década de 80, além de larga participação em bancos de investimentos, corretoras, seguradoras.
Os problemas no sistema bancário em 1981-82, não só com países da Europa Oriental
e da América Latina como também com grandes grupos na Europa Ocidental e América do
Norte, ultrapassam as dificuldades decorrentes da chamada crise Herstatt (fase de
instabilidade do mercado bancário internacional que se seguiu ao colapso do Banco Herstatt e
do Franklin National em1974).
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Durante a década de 70, o número de países descumpridores era pequeno e o
montante renegociado bastante inferior ao dos anos 80. Destacam-se neste período, as
renegociações de países como Polônia, Argentina e México. A crise mexicana, em particular,
produziu verdadeiro choque no mercado financeiro internacional devido à grandiosidade dos
débitos envolvidos.
Como conseqüência do número de inadimplências, o ano de 1982 ficou conhecido
como o ano do reescalonamento. De meados de 1974 até 82 notou-se consideravelmente o
número de países inadimplentes e renegociações.
No entanto, os problemas ocorridos no sistema bancário não se limitaram às
dificuldades específicas de pagamento. A fragilidade dos bancos achou-se pelo colapso
financeiro de uma série de indústrias e instituições financeiras tanto na Europa Ocidental
como na América do Norte. Em alguns casos, as dívidas destas empresas inadimplentes
chegaram à casa de alguns bilhões de dólares, superando o valor das obrigações externas de
boa parte dos países no mercado bancário internacional.
Os problemas citados decorreram devido ao sistema econômico em período de relativa
estagnação e altas taxas de juros em termos reais. (Batista Jr., 1983).
Nesse contexto, a situação dos países subdesenvolvidos agravou-se de forma
dramática. A estagnação do nível de atividade econômica dos países desenvolvidos
prejudicou o crescimento das exportações dos países subdesenvolvidos. E conseqüentemente
a falta de mercados para as exportações dos paises desenvolvidos. Isso devido à crise de
mercados para as exportações dos países subdesenvolvidos; aumento das taxas de
desemprego, da mão-de-obra e do capital nos países da OCDE, a recessão ou estagnação
implica nas pressões protecionistas e leva os países desenvolvidos a práticas restritivas contra
importações ou adoção de subsídios as exportações. Além disso, cresceu a intolerância nesses
países em relação a políticas comerciais do tipo das que foram aplicadas pelo Brasil desde a
década de 60, o que dificultou a utilização de mecanismos de subsídio extracambiais de
promoções das exportações. Por último, não se pode negar a dependência do comércio de
países subdesenvolvidos em relação ao nível de atividade dos países industrializados. A
recessão desses países prejudica as exportações dos países periféricos, afetando a
possibilidade de diversificação de mercados. (Batista Jr., 1983).
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2.2 Evasão de divisas
Outro fator bem conhecido e contribuinte da dívida externa do Brasil e de outros
países da América Latina é a evasão de divisas, provocado na maioria das vezes por
conseqüência dos déficits discais e do câmbio supervalorizado da América Latina. A evasão
de divisas ou também chamada fuga de capital ocorre quando os residentes domésticos
convertem seu capital doméstico em moeda estrangeira e mantém sua riqueza fora do país
(isso em se tratando do movimento periferia centro, pois quando acontece o inverso, a
nomenclatura muda logo tem uma diversificação de carteira).
Nas economias de câmbio fixo e mercado de capitais abertos, isso pode ser feito de
maneira legal, com a simples troca da moeda local por moeda estrangeira. Nas nações com
controles de capital, há necessidade de usar meios ilegais. Como por exemplo, o sub e
superfaturamento das exportações verificada, no Brasil, a partir da Segunda Guerra Mundial,
por meio da transferência de dólares para fora do país através de remessas diretas. Após o
apogeu do mercado de eurodólares, a moeda americana passou a ir não só para a Europa, mas
também para os EUA e para bancos internacionais em Nassau e Caimã, no Caribe. Soma-se às
alternativas de evasão de divisas o entesouramento de dólares dos EUA em cédulas ou em
cheque de viagem emitida por bancos do exterior, com prazo ilimitado de validade.
(Fernandez, 1985).
Nos anos 70 e 80, houve evasão substancial de divisas na América Latina. A quantia
de moeda mantida no exterior aumentava a medida do endividamento dos governos latinos
americanos.
O estímulo de remessas de divisas para o exterior ou o seu entesouramento ampliou-se
a partir de 1971, com a suspensão da conversibilidade do dólar em ouro pelo governo Nixon.
Especialmente com o aumento do preço do petróleo, criando, conseqüentemente, maior
dificuldade aos países emergentes, já afetados pelos processos anteriores.
A elevação do preço do petróleo fez multiplicar enormemente petrodólares
depositados em bancos da área do eurodólar.
A preferência pela liquidez é um dos resultados mais consideráveis da evasão de
divisas. Essa preferência recaída sobre o dólar favorece em grande parte a economia dos EUA
bem como oferece vantagens aos bancos Internacionais.
Há também uma ligação direta entre o déficit fiscal e a fuga de capitais. Pois com o
câmbio fixo, o governo tende a tomar empréstimos do banco central, aumentando a oferta de
17
moeda doméstica em poder da população, que, por sua vez, converte a moeda doméstica em
moeda estrangeira à taxa oficial.
Enquanto o Brasil optar pela a liquidez em dólares, em face da inflação que
desvaloriza sua moeda (isso nos anos 70 e 80), a evasão da moeda dos EUA é puramente
prejudicial à economia, pois ao migrar do Banco Central, a posse dessas divisas pela evasão
contribuirá para o desequilíbrio do Balanço de Pagamentos e conseqüentemente da dívida
externa.(Fernandez, 1985).
Ainda quando certas nações, atingidas por esta forma de armadilha de liquidez em
dólares necessitam de empréstimos no exterior, os banqueiros internacionais lhes
reemprestam, em larga escala, dinheiro de propriedade de cidadãos ou empresas dessas
mesmas nações.
Quando países centrais compram no Brasil ou em outros países industriais, os dólares
utilizados para isso ficam depositados, em grande parte, nos EUA. E por esse modo, pode
parecer que não houve pagamento, pois os recursos que saíram dos cofres do comprador
pagam em dólares não empregados integralmente na compra de mercadorias e serviços norte-
americanos.
18
2.3 Ciclo de endividamento e Balanço de Pagamentos
Os modelos de ciclos de endividamento foram constituídos a partir da relação de
capacidade futura de pagamento de juros e amortizações por parte dos países endividados. Há
um trade-off entre o endividamento como fonte de investimento a curto prazo (portanto de
crescimento econômico) e o ônus do serviço da divida com efeito direto no balanço de
pagamentos.
Num primeiro instante, o ingresso de capital externo vem suprir a falta de poupança
para investimentos na economia, bem como pagamento dos serviços da dívida contraída no
período.
Quando a taxa de poupança iguala-se à de investimento, os empréstimos já não mais
financiam o investimento interno, mas sim contribui para a rolagem de amortizações e
pagamento de parte dos juros devidos aos credores. Quanto maior o excedente da poupança
sobre o investimento, maior a transferência de recursos reais ao exterior, menos a parcela de
juros a ser refinanciada e mais baixo o ritmo de crescimento da dívida externa líquida.
(Castro, 1988 p.102).
O excedente de recursos nacionais enviados ao exterior igualou-se ao valor dos juros,
o ciclo da dívida chegou ao auge.(CASTRO,1988).
Baseado na idéia de ciclos de endividamento (Minsky, 1994), que considera as crises
financeiras como eventos repetitivos na economia com momentos de prosperidade terminados
endogenamente em instabilidade e crise, o Brasil pode ter passado pelas três etapas de
financiamento citadas pelo autor: hedge, especulativa e Ponzi.
A estrutura hedge permite que as economias cumpram com seus pagamentos e suas
obrigações com seus fluxos em dinheiro em qualquer período;
Numa estrutura especulativa, as obrigações financeiras são maiores do que a renda
esperada para alguns períodos. A renda dos países, nessa estrutura, garante apenas o
pagamento dos serviços da dívida, sendo necessário refinanciamento para saldar o valor
principal. Há de se lembrar também que essas economias estão bastante vulneráveis a um
aumento na taxa de juros;
Na estrutura Ponzi as economias não conseguem pagar nem ao menos os juros da
dívida, o que as obrigam a tomar novos empréstimos, provocando aumento da dívida.
19
As economias tendem a passar de um padrão hedge de financiamento para o padrão
Ponzi e isto constitui a base da crise. A concessão de empréstimos é determinada com
garantias sobre a capacidade de pagamento do agente tomador, e ainda deve-se colocar que o
emprestador deve agir antes do surgimento da crise, obtendo possibilidades dos países
atenderem a seus compromissos, afastando o problema da crise. (Minsky,1994).
Em se tratando de uma economia aberta, é importante destacar o balanço de
pagamentos em solucionar situações de crise. (Minsky,1994). Visto que um saldo negativo no
que se refere aos compromissos de pagamentos de dívida e balança comercial deverá ser
coberto por movimentos de capitais de longo prazo e de curto prazo, sendo este último o
elemento de equilíbrio do balanço de pagamentos. Porém ter-se-á um acúmulo de dívidas de
curto prazo do país deficitário com o resto do mundo, o que acaba valorizando a taxa cambial
e baixando a taxa de juros. A continuidade desse processo leva o país deficitário a despender
reservas para defender a taxa de câmbio, mas não impede sua desvalorização.
Em uma análise da hipótese de instabilidade financeira para a economia aberta,
observa-se que além do momento de expansão, em que tanto credores como devedores
subavaliam o risco assumindo posições mais arriscadas, há outros fatores que podem
desencadear uma crise: o caráter do crescimento econômico, o diferencial de crescimento da
região e das regiões vizinhas e o balanço de pagamentos dessa economia com o resto do
mundo. Assim fatores estruturais, além daqueles associados ao comportamento do
financiamento e dos preços, têm grande importância.
Evitar uma crise financeira não depende somente do ciclo econômico, mas do bom
andamento da economia para mediar as tensões existentes nos setores financeiro e real de uma
economia com fronteiras o que depende da estrutura bancária da região. O processo de
fragilidade e reversão que ocorre no momento de expansão é acentuado no caso de uma
economia aberta, em que os fluxos de fronteiras fazem com que a taxa de crescimento dos
portifólios exceda a produção de ativos reais. Dymsky (1998, p.75).
Embora o endividamento externo do Brasil seja um problema de longo prazo, no
segundo pós-guerra destacam-se alguns períodos nos quais o crescimento da dívida é bem
rápido. Conforme já dito no capítulo anterior, o grande impulso ocorre após a grande liquidez
no mercado de eurodólares (entre 1968 e 1973) associada à determinação dos bancos de
buscar novos mercados. Nesse período os fundos externos vêm complementar - de acordo
com a hipótese de instabilidade financeira – os fundos internos nas decisões de investir,
contribuindo para o financiamento das elevadas taxas de crescimento do produto além do
incremento nas importações de bens intermediários e de capital. Mas apesar de serem
20
importantes nesse processo, uma parte significativa desses fluxos destina-se a formação de
reservas cambiais. (Castro, 1985).
Em 1973, os empréstimos bancários são baseados nas taxas de juros flutuantes, o que
coloca o Brasil em alto grau de risco em relação a qualquer elevação de taxa de juros
internacionais e, portando a uma situação de instabilidade financeira. Baseado neste fato que o
país encontra-se, a partir desse momento, pairado em finanças especulativas.
Outro momento importante corresponde ao período de 1974-1976. A balança
comercial brasileira passa a apresentar fortes desequilíbrios, resultado do primeiro choque do
petróleo, que provocou a elevação do preço do produto e conseqüente retração do crescimento
econômico dos países desenvolvidos. Porém mesmo nesta crise internacional, o Brasil
consegue apresentar elevadas taxas de crescimento, pois o declínio das inversões privadas é
compensado pelas inversões públicas. Contudo, em plena crise internacional, o Brasil lança o
II PND o qual estava ancorado em volumosos investimentos concentrados nas indústrias de
insumos básicos sendo os mesmos realizados pelas empresas estatais e pela indústria de bens
de capital privada nacional.
A estratégia do II PND era de representar a última etapa de substituição de
importações para o Brasil. Para a consecução destes objetivos, o governo se utilizou, em
grande medida dos empréstimos externos, investimentos obtidos por meio do BNDES, para as
empresas privadas nacionais, que seriam as responsáveis em fomentar a oferta interna de bens
de capital, além disse, este recurso ao empréstimo externo servia para financiar as
importações temporárias necessárias para a realização dos investimentos iniciais, aumentando
ainda mais os valores da dívida, provocado tanto pelo próprio comércio de produtos e serviços
como também pelo custo da dívida.
Nos primeiros anos de implantação do II PND, a gama de investimentos provoca uma
expansão da renda superior a desejável do ponto de vista do déficit em transações correntes, o
que leva o governo, buscando o equilíbrio do balanço de pagamentos, a adotar políticas
restritivas que diminuem o ritmo industrial. Tais medidas dão caráter estatal a dívida externa
brasileira, visto que as captações privadas foram inibidas induzindo as empresas estatais à
tomada de empréstimos externos. Nesse período a taxa de inflação acelera-se, as importações
mantêm-se elevadas, enquanto as exportações não mostram sinais de melhora.
Em 1977, tendo em vista o controle das importações, a queda do ritmo de crescimento
da economia e a evolução favorável dos termos de troca, atinge-se momentaneamente, uma
situação de equilíbrio das contas comerciais (Castro,1985).A dívida externa sofre um aumento
devido ao acúmulo das reservas internacionais e ao custo da dívida. Tal custo, passa a exigir,
21
na época, a contratação de volumes expressivos de recursos para o seu financiamento, o que
mostra que a situação estava se agravando. Sendo assim, em meados de 1978, o Brasil se
torna Ponzi.
O II PND Conseguiu substituir consideravelmente as importações de produtos
intermediários e impulsionar a indústria doméstica de bens de capital, porém aumentou o
endividamento externo brasileiro, assim como as expectativas inflacionárias e a concentração
de renda.
No período de 1979-1980 ocorreram novos desequilíbrios na balança comercial
brasileira em virtude do segundo choque do petróleo e a fase recessiva das economias
desenvolvidas. A valorização do dólar ao provocar uma recessão mundial também prejudicou
a relação de troca também neste mesmo período seguida até 1983. Somam-se ao fator
anterior, os altos índices inflacionários das economias avançadas que conseqüentemente
provocaram o aumento das taxas de juros internacionais, tornando o custo da dívida brasileira
ainda mais elevado. Isso aumenta a vulnerabilidade do país visto que estruturas Ponzi são
altamente vulneráveis a aumentos na taxa de juros e mudanças nos padrões de crédito.
(Minsky, 1994).
Em agosto de 1979 Delfim substitui Simonsen no Ministério da Fazenda e tenta
reeditar o milagre econômico, apesar da situação externa adversa. Usando uma política de
orientação heterodoxa ele determina o controle de juros, maior indexação dos salários
(reajuste semestral), prefixação das correções monetária e cambial, para 1980, a taxas bastante
inferiores à inflação de 1979 e maxidesvalorização (30% em dezembro de 1979). Sendo este
último o principal instrumento para combater os desequilíbrios do período na balança
comercial. Porém esta prática tem caráter altamente desestabilizador, pois provoca um choque
de custos e preços, afetando as já endividadas empresas estatais. A maxidesvalorização e em
seguida a tentativa de prefixação do câmbio em 1980 gera uma desconfiança no mercado
internacional, comprometendo as expectativas futuras.
A redução das necessidades de divisas estrangeiras é adotada entre 1981 e 1982
através do controle de absorção interna. Buscando, mais uma vez, incrementar as exportações
e reduzir as importações. Em 1981 o Brasil sofre com perdas no PIB real oriundas de
momentos recessivos. O capital estrangeiro está insuficiente e os novos empréstimos
garantem apenas a cobertura dos serviços da dívida, permanecendo, o Brasil numa estrutura
Ponzi.
Em 1982 o México declara moratória e o Brasil passa a fazer parte do grupo de
devedores problemáticos. As pressões sobre o balanço de pagamentos tornaram-se ainda mais
22
dramáticas. O superávit comercial foi reduzido para US$ 780 milhões, em função de uma
queda de US$ 3,1 bilhões nas exportações, que foi em grande parte compensada pela queda
das importações.
As despesas com juros da dívida externa atingiram US$ 11,4 bilhões nesse ano e o
déficit em conta corrente, US$ 14,8 bilhões. A moratória mexicana e a deterioração das
contas externas brasileiras dificultaram o financiamento desse déficit e as reservas líquidas do
país tornaram-se negativas em mais de US$ 2 bilhões. Os pagamentos dos juros da dívida
externa representaram 70% dos déficits em conta corrente no período de 1980-1982.
O fluxo voluntário de recursos cessa tendo em vista a desconfiança dos emprestadores
com relação à validação dos créditos concedidos.
A pressão do FMI sobre os paises devedores para cumprimento dos seus
compromissos faz com que só aumente a recessão nestes países.
O aumento das taxas de juros internacionais e do ônus da dívida são as causas mais
imediatas da deficiência de divisas externas no caso brasileiro. Pode-se dizer que a fonte de
fragilidade financeira ocorre no momento em que a expansão da dívida elimina a expansão da
economia é o superendividamento inserido no âmbito da expansão. Mas a vulnerabilidade
externa do Brasil não se torna evidente com o aumento das taxas de juros internacionais, mas
sim quando a moratória mexicana retrai os recursos financeiros dos mercados internacionais.
Sob cuidados do FMI, o Brasil pratica um ajuste recessivo, o qual se baseia na
hipótese de que em pouco tempo o país será novamente merecedor de crédito, sem custos
demasiados tanto para o emprestador como para o tomador. Para isso, é necessário um
incremento do superávit comercial com ajuda de subsídios às exportações e contenção das
importações, sendo assim o governo provoca uma maxidesvalorização de 30% em fevereiro
de 1983.
Essa maxidesvalorização afeta de maneira direta a dívida do setor público que possui
68% da dívida externa de médio e longo prazo o setor publico também entra na estrutura
financeira Ponzi, afinal o Estado arca com a maior parte do ônus dos juros internacionais dado
o elevado valor da divida externa, por isso a situação fiscal e financeira se agrava. A compra
de títulos públicos é uma alternativa, embora possuam custos elevados, expandindo o
endividamento interno.
23
Tabela 4: Encargos financeiros do setor público 1980 - 1985
DISCRIMINAÇÃO PERCENTUAL DO PIB
180 1981 1982 1983 1984 1985Setor público consolidado Dívida Interna 0,76 1,08 1,12 1,61 2,44 3,35 Dívida Externa 0,36 0,28 0,43 1,05 0,55 1,14Empresas Estatais Federais Dívida Interna 0,20 0,56 0,51 0,57 0,47 0,54 Dívida Externa 0,66 0,76 1,35 1,71 2,07 2,00
Fonte: BAER, Mônica A , 1993 apud O rumo perdido: a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro. Rio
de Janeiro. Paz e Terra. 1993
Os ajustamentos que comprometerem a economia brasileira tiveram explicação em
grande parte depois que o país contraiu uma dívida externa elevada a fim de amparar a
aquisição de ativos e de investimentos, sendo assim, acabou sofrendo, junto com a crise
financeira, pressão por parte dos investidores estrangeiros.
O setor externo não consegue acompanhar o avanço das contas externas. Os inegáveis
controles sobre os investimentos públicos e a intermitente alta dos juros reais desestimularam
o investimento privado. Ao mesmo tempo, o déficit do setor público é crescente por conta do
pagamento de juros internos e externos favorecendo a inflação.
A partir de 1984 a economia brasileira apresenta um pequeno fôlego em relação a
restrição externa da economia brasileira. O que provocou uma melhora da atividade industrial,
cumprimentos das obrigações externas e aumento real do PIB. Estas melhoras puderam ser
observadas após o plano de ajustamento que promoveu a melhora nas exportações e
diminuição das importações acordado com o FMI. (Castro, 1985). A queda do preço do
petróleo e a melhora nas relações comerciais fizeram com que houvesse uma boa evolução
das condições externas em 1986.
O Plano Cruzado, no momento de implementação, contava com um elevado produto
industrial, um considerável superávit na balança comercial, um volume adequado nas reservas
internacionais e um déficit público praticamente inexistente. Além disso, havia uma recente
queda no preço internacional do petróleo e a desvalorização da moeda norte-americana frente
a moedas européias e ao iene, porém, devido ao grande ônus da dívida externa, o plano obteve
24
insucesso além de uma queda considerável do superávit comercial e a incapacidade de
pagamento dos juros.
Em inicio de 1987 é determinado que os juros da dívida de médio e longo prazo com
bancos estrangeiros serão suspensos por prazo indeterminado como forma de retenção de
reservas internacionais e introdução de uma nova fase de renegociação.
Durante o final dos anos 80 a política econômica brasileira concentra forças no
combate a inflação que é crescente durante o período de 1985 a 1989. O desequilíbrio das
contas públicas agrava-se e continuam as transferências de recursos reais para o exterior.
A década de 80 tem como principal característica e retaliação ao seu crescimento em
virtude do alto grau de endividamento atingido na década anterior.
Alguns dos indicadores do endividamento visualizados na tabela a seguir mostram que
apesar da melhora nestes números, os fatos abordados mostram que a estratégia adotada pelo
Brasil com a crise de 1982 não trouxe resultados, apesar do crescimento dos países
industrializados, pois os capitais não voltaram ao país.
Tabela 5: Indicadores de Endividamento Externo 1983 – 1989
ANO
DÉFICIT TRANSAÇÕES DÉFICIT TRANS. DÍVIDA EXTERNA/DÍVIDA
EXTERNA DÍVIDA EXTERNA/
CORRENTES/PIB CORRENTES/EXP PIB LÍQUIDA/PIB EXPORTAÇÕES
(%) (%) (%) (%) (%)
1983 3,61 31,22 49,38 44,76 427,21
1984 -0,02 -0,17 53,78 44,8 377,85
1985 0,11 0,94 49,8 41,78 410,02
1986 2,06 23,73 43,07 39,29 496,87
1987 0,51 5,48 42,92 38,85 462,07
1988 -1,37 -12,36 37,43 32,87 338,67
1989 -0,25 -3 27,77 24,26 335,94
ANO
NECESSIDADE GLOBAL NGFE/PIB NGFE/RESERVAS JUROS BRUTOS + JUROS LÍQ./
FINAN.EXTERNO(NGFE) AMORTIZAÇÕES EXPORTAÇÕES
(US$ milhões) (%) (%) (US$ milhões) (%)
1983 13.700 7,23 300,25 17.126 43,63
1984 6.423 3,39 53,55 17.917 37,78
1985 8.732 4,14 75,23 19.730 37,67
1986 16.851 6,54 249,27 21.792 41,73
1987 15.256 5,4 204,55 23.139 33,53
1988 12.912 4,22 141,27 27.678 29,1
1989 13.516 3,25 139,65 25.486 28,02
Fonte: BAHRY, Thaiza R. , 2000 com base dos dados do IPEA 2.4 Visão estruturalista da CEPAL sobre os desequilíbrios econômicos
25
A CEPAL sempre defendeu o desenvolvimento industrial baseada em três fatores
principais: 1- a necessidade de industrialização como forma de absorção da mão-de-obra; 2- a
industrialização como conseqüência da propagação tecnológica e aumento da produtividade, o
que pode contribuir para as taxas de crescimento da região; 3- a necessidade de acabar com as
desvantagens nas relações de troca oriundas, principalmente, das diferenças nas elasticidades
renda da demanda entre produtos básicos e manufaturados. O pensamento cepalino também
tinha como principal foco a substituição de importações. Pensamentos e fatores já detalhados
no capítulo e item anteriores.
O processo de substituição às importações como política de industrialização é tratado
como uma prática que impede a economia de captar os benefícios do livre comércio
(Krugman e Obstfeld, 2001), além disso, são altos os riscos de que uma política de
industrialização seja ditada por interesses particulares, não necessariamente sendo ótimo no
sentido econômico e social. Deve-se lembrar também que tarifas que diminuem as
importações também tendem a diminuir as exportações. Nesse sentido, ao se proteger as
indústrias que substituem as importações, o país poderá estar desviando recursos dos setores
exportadores; ou seja, uma política de substituição de importações pode estar sendo posta em
prática em detrimento do crescimento das exportações do país.
Fatores anteriores somados ao mau desempenho das economias latino-americanas e o
sucesso da política de promoção às exportações praticadas em vários países da Ásia, podem
explicar porque a CEPAL é lembrada por seu viés anti-exportador e por sua crítica às
vantagens comparativas. (Furtado,1983).
A teoria das Vantagens Comparativas de David Ricardo (1817) é negada pela visão
cepalina quando se percebe que os produtos manufaturados apresentam uma elasticidade-
renda da demanda maior do que um, e que os produtos primários apresentam um valor menor
do que um. Isto significa que o crescimento da renda mundial ocasionaria num aumento
relativamente maior no comércio de manufaturados, acarretando uma tendência crônica ao
déficit no balanço de pagamentos dos países exportadores de produtos básicos e/ou primários,
países estes que são justamente os países periféricos ou em vias de desenvolvimento e com as
maiores dívidas externas.
Considerando que a dinâmica econômica da América latina estaria sendo ditada pela
industrialização baseada na substituição das importações, a integração econômica era vista
pela CEPAL como peça importante nessa dinâmica.
26
Em países com escassez de capital e dificuldades de crescimento econômico, para a
formação de um bloco econômico seria necessária uma industrialização mais eficiente,
aproveitando-se as economias de escalas na produção, viabilizadas pela ampliação de
mercados.
Não se deve desconsiderar, no pensamento cepalino conceito daquilo que se chamou
de “vantagens comparativas dinâmicas da produção industrial”.Tal conceito representa uma
crítica à análise estática presente na teoria do comércio internacional. A especialização,
quando encarada do ponto de vista estático, poderia resultarem problemas estruturais que se
manifestariam pela deterioração dos termos de troca dos países especializados na produção de
alimentos e matérias-primas num contexto de integração global. Este processo seria explicado
pela baixa elasticidade renda da demanda por alimentos e pelas inovações tecnológicas nos
setores industriais dos paises desenvolvidos. FURTADO (1983).
A análise cepalina destaca que a integração econômica teria também um objetivo
importante de diminuir a vulnerabilidade externa dos países envolvidos ao possibilitar
maiores alternativas de exportações.
O objetivo cepalino de regionalização e mercado comum na América latina como a
Associaçao Latino Americana de livre Comércio – ALALC de 1960 que procurava integrar
Brail, Chile Uruguai, Paraguai, Peru, Bolívia, Equador e Venezuela não lograram êxito em
decorrência dos problemas macroeconômicos que surgiram a partir dos anos 70 e 80 e pela
falta de espaço político nas economias nacionais afim de uma discussão mais ampla acerca da
integração latino-americana. Assim, os anos 70 e 80 foram foram caracterizados pela CEPAL,
por uma maior ênfase às análises macroeconômica, com destaque para o endividamento
externo, dependência e inflação.
Para a CEPAL, a complexidade de integração estava na dificuldade de distribuição de
benefícios e custos da integração em um grupo de país com diferentes graus de
desenvolvimento industrial, a perda da capacidade da própria CEPAL em influenciar o
pensamento econômico da região e sem dúvida o principal problema enfrentado na integração
latino-americana foi caracterizado pelo quadro instável nas condições macroeconômicas dos
países envolvidos a partir dos anos 70 e agravados no decorrer dos anos 80, período em que
diversos países latino-americanos, como Brasil e Argentina que passaram por fortes
instabilidades macroeconômicas caracterizados por processos inflacionários crônicos e
inconsistências intertemporais nos processos de endividamento interno e principalmente
externo consequência também das relacoes de troca quase sempre desvantajosas. No entanto
para se corrigir distorções, desequilíbrios como esses mencionados até o final deste capítulo
27
foram apresentadas pelo governo brasileiro e entidades internacionais tais como FMI e Banco
Mundias políticas de ajustamento econômico, as quais nem sempre foram acatadas de forma
sistemática. Planos e medidas alternativas de soluções e renegociações da dívida serão
abordados a seguir afim de se poder concluir o desfecho do endividamento externo brasileiro
até final dos anos 80.
Capítulo 3
28
3.1 Renegociações
Um conjunto de medidas foi usado para resolver ou ao menos amenizar a crise da
dívida. Tentou-se diminuir os gastos internos até renegociação dos termos em contrato com os
credores com intuito de diminuir os encargos da dívida.
Ao contrário das expectativas de 1981, o Balanço de Pagamentos brasileiro sofreu, em
1982, desgaste acentuado que resultou no esgotamento das reservas internacionais
disponíveis. Após a moratória mexicana de 1982, fecharam-se quase completamente os canais
pelos quais o governo podia continuar endividando-se no exterior para rolar as dívidas
antigas. A partir de então, o governo recorre aos recursos do Fundo Monetário Internacional.
O Brasil solicitou a seus principais credores privados a renegociação formal de sua dívida
junto ao mercado bancário internacional traçando um projeto de financiamento global para
1983, bem como a decisão de suspender parcialmente os pagamentos de amortização da
dívida externa.
A utilização dos recursos do FMI e a necessidade de renegociação da dívida foram
negadas pelas autoridades econômicas até o ponto em que não fosse mais possível admitir que
as obrigações externas do Brasil continuassem a ser refinanciadas dentro dos padrões usuais
do mercado. A combinação de um conjunto de circunstâncias desfavoráveis – o colapso das
exportações, o aumento imprevisto das despesas com juros a redução do ingresso de
empréstimos externos de médio e longo prazo e as dificuldades de refinanciamento da divida
comercial de curto prazo e dos passivos das agências e subsidiárias de bancos brasileiros no
exterior, acabou por liquidar a capacidade de resistência do Brasil. (Batista Jr., 1983 p.19).
O fundo passa então a ditar as regras para a economia brasileira e a supervisionar sua
implementação. Sua receita é: recessão, arrocho salarial, menos gastos públicos e mais
superávits comerciais. A economia e o Estado devem estar completamente voltados para
conseguir divisas para pagar a dívida externa.
Estes planos encontraram, entretanto, dura resistência dos trabalhadores. Ocorreram várias
ondas de greves. Nesse contexto foram criados a CUT e o PT como as principais ferramentas
para defender seus interesses. Assim, muitas das políticas ditadas pelo FMI tiveram
dificuldades em serem implementadas totalmente. O governo foi obrigado mais de uma vez a
ceder à pressão dos trabalhadores organizados.
29
O país ainda obteve ajuda, com novos empréstimos fornecidos por um grupo de
grandes bancos privados internacionais, pelo tesouro dos EUA e pelo Bank for International
Settlements (BIS), além da primeira parte da compensatory financing facility do FMI. E
mesmo assim não foi suficiente para manter as reservas internacionais, que passaram, em
início de 1982 de US$ 7,50 bilhões para US$ 4,00 bilhões em dezembro de 1982.
3.2 Exportações para pagar a dívida
Para fazer frente aos pagamentos dos juros e amortizações da dívida externa, em
dificuldades para obter novos empréstimos, a política econômica do governo ditatorial a partir
de 1981, foi a obtenção de enormes saldos comerciais com o exterior. Essa política foi
continuada pelo governo Sarney.
O enorme excedente econômico gerado foi logo transferido ao exterior ao longo de
toda a década de 80 como forma de pagamento da dívida externa. Entre 1982 e 1989, o saldo
da balança comercial totalizou US$ 87,6 bilhões. Nesse mesmo período, foram pagos US$
80,7 bilhões apenas em juros da dívida externa.
Esse saldo comercial foi obtido devido à combinação de uma série de fatores. Sob o ponto de
vista da ação econômica do governo, podemos citar a política recessiva e de arrocho salarial
desenvolvida desde 1981, que reduziu o consumo interno e levou à queda do PIB brasileiro
pela primeira vez (1981 e 1983). O governo também deu incentivos às exportações. Mas essas
medidas explicam apenas parte da questão. Os investimentos produtivos destinados à
substituição de importações realizados na segunda metade dos anos 70, no campo do II PND,
começaram a surtir efeito e a reduzir o coeficiente de importações da economia brasileira. As
exportações, por seu lado, beneficiaram-se da recuperação econômica dos países centrais a
partir do final de 1983.
No final de 1981, a dívida externa totalizava US$ 61,4 bilhões. Dessa dívida, 68% era
pública e 32% privada, proporção que refletia a estatização da dívida promovida pela
ditadura. Em 1989, a dívida externa total era de US$ 99,3 bilhões, sendo 90% pública,
mostrando que a estatização da dívida externa manteve-se forte.
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A situação das contas externas do Brasil e de outros países da América Latina tornou-
se precária. Em fevereiro de 1987, o governo foi obrigado a adotar uma moratória parcial da
dívida externa (da parte devida aos bancos comerciais), suspensa no início de 1988. Para
formar as reservas cambiais necessárias aos pagamentos internacionais, o governo se viu
forçado a adotar uma série de políticas defensivas que foram limitando as liberdades dos
capitais, como rígido controle sobre o câmbio, altas tarifas de importação, proteção à
produção interna, etc. Além do mais, o medo dos bancos comerciais em aplicar recursos nas
economias endividadas se tornava cada vez maior. Essas condições estabeleciam barreiras à
liberdade de circulação de capitais de que necessitariam os investidores internacionais prestes
a entrar em uma nova onda expansiva sobre esses países.
Para sair dessa situação, o Departamento de Estado dos EUA indicou formas de
renegociações das dívidas, de forma que levasse em conta a capacidade de pagamento dos
países. Isso vai culminar no Plano Brady. Após a nova onda de expansão do capital
internacional e da globalização que iria envolver completamente o Brasil ao longo dos anos
90, se esperava abrir novos mercados com a recuperação desses países endividados e assim as
multinacionais se instalariam. Abria-se um novo ciclo de endividamento, acompanhado da
desnacionalização de grande parte do parque produtivo brasileiro e do enorme crescimento da
dívida interna.
3.3 Planos Baker e Brady
A pressa na tomada de decisões para controle da crise da dívida, fez com que as
nações devedoras tomassem por vezes medidas sob pressão, mesmo que isso resultasse em
crises econômicas muito sérias. E, conforme já dito, as nações endividadas, mesmo com
superávits bem altos, teve dificuldade em controlar o custo da dívida, mesmo fazendo
pagamentos altos aos bancos comerciais. E essa grande oneração da dívida sobre orçamento
doméstico acabou por causar um colapso na economia com estagnação do crescimento
econômico e hiperinflação.
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O Plano Baker foi tido como uma das políticas menos austeras. O plano insistia na
oposição da redução da dívida, a fim de garantir a saúde financeira dos bancos comerciais.
Contudo permitia-se o atenuar, em curto prazo, a carga da dívida além da extensão do
cronograma de pagamentos. Sem esquecer a presença do FMI e Banco Mundial na supervisão
das reformas de longo prazo em troca de mais apoio. O plano não foi essencial na solução da
crise, pois as economias continuaram endividadas, sendo assim foi dada largada à mais um
novo plano.
O secretário do tesouro americano Nicholas F. Brady, em 1989, anunciou um plano
que pretendia renovar a divida externa de países em desenvolvimento, mediante a troca
por bônus. Este novo plano reconhecia que uma redução da dívida do banco comercial era
uma parte importante da solução da dívida por meio das suas políticas, bem como continuava
dando credibilidade ao FMI e ao Banco Mundial no apóio a redução da dívida por meio de
suas políticas de empréstimos.O plano Brady, nas renegociações, não considerou as
especificidades de cada país, tinha, no entanto, um objetivo geral para redução da dívida. A
troca por bônus novos contemplava o abatimento do encargo da dívida, através da redução do
seu principal ou pelo alívio nos juros. Assim as nações devedoras deveriam apresentar opções
de para redução da dívida para que os bancos escolhessem. Alguns bancos, ao invés de
concordarem com a redução do principal ou dos juros, ofereciam novos empréstimos.
3.4 Ajustes alternativos
Como se verificou, o ajuste efetuado até o momento no Brasil e países latinos
americanos padece de limitações importantes e foi obtido a um custo considerável. Com
efeito, embora o déficit em conta corrente tenha reduzido considerável e rapidamente, esse
resultado deveu-se exclusivamente a contração brutal das importações, a qual, por sua vez foi
a principal queda da atividade econômica e do emprego.Além disso, precisamente como foi
gerada a vultuosa forma de excedente no comércio de bens que a América Latina obteve no
período de 1982-1983, o desequilíbrio externo tenderia a aumentar, caso a produção interna se
recuperasse e crescesse, ainda que, em virtude das taxas reais de câmbio muito mais altas que
existem na atualidade alcançasse a enorme magnitude registrada em 1981.
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É preciso colocar que os resultados insatisfatórios derivam do meio externo
extremamente desfavorável tanto em âmbito comercial como financeiro, no qual o processo
de ajuste teve que ser realizado. É evidente, também, que as características das políticas
econômicas internas que vierem a ser aplicadas incidirão de maneira importante no sucesso de
um ajuste economicamente menos custoso e socialmente mais eqüitativo.(Bielschowisky,
2000).
Em essência, são quatro os fatores externam que condicionam o tipo de ajuste que a
região é capaz de fazer: o montante de financiamento externo líquido, o nível de taxas
internacionais de juros, o ritmo real de expansão do comercio mundial, e os preços
internacionais das principais exportações latino americanas.
Apesar de intensamente condicionado pelos fatores externos, o sucesso de um ajuste
eficiente depende também de algumas circunstâncias internas e, sobretudo, das políticas
econômicas que forem aplicadas para reduzir o déficit em conta corrente. Assim, as
possibilidades de cobrir este déficit e , ao mesmo tempo, manter ou até mesmo aumentar a
atividade econômica e o emprego são maiores quando se parte de uma situação conjuntural
caracterizada por uma inflação baixa e por subutilização considerável e generalizada da
capacidade produtiva.(Bielschowsky, 2000). Por outro lado, esta tarefa torna-se mais difícil
quando as políticas de ajuste têm que começar a ser aplicadas quando o processo inflacionário
é muito intenso e quando são menores o desemprego da força de trabalho e a subutilização da
capacidade instalada.
Portanto fica provado o fato de a combinação mais adequada de políticas internas
voltadas para a diminuição do desequilíbrio externo não precisar ser a mesma em todos os
países ou nos diferentes momentos econômicos de um determinado país. Essas políticas
podem ainda diferir de acordo com o que houver constituído as causas do déficit externo.
Conforme já dito, a redução do gasto interno é condição essencial do processo de
ajuste.Portanto, fica clara a importância das políticas restritivas no âmbito fiscal e monetário,
tnto para corrigir o desequilíbrio externo quanto para conter o processo inflacionário.
Dentro de uma política fiscal, de acordo com o Bielschowsky (2000) , é indispensável
a redução rápida e substancial do déficit fiscal. Isso , por sua vez exige uma redução dos
gastos, aumento da receita do setor público a fim de reduzir os efeitos negativos na produção
e emprego bem como manter a estabilização.
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Um ajuste positivo consiste, como já dito nos capítulos anteriores, de mudanças na
estrutura de produção e emprego para aumentar a participação relativa da produção das
exportações e diminuição das importações, sendo que, a curto prazo, este ajuste deve ser
atinjido através do uso intenso da capacidade instalada de atividades produtoras e bens
negociáveis.
Quanto a obras públicas, estas devem ser escolhidas com mesmo objetivo já citado no
parágrafo anterior, aumento das exportações, como , por exemplo, canais de irrigação,
melhoria de rodovias,etc) . E por, fim deve-se conceder prioridade aos investimentos para os
quais seja possível obter financiamento de longo prazo e com taxas de juros mais baixas do
que as cobradas pelos bancos comerciais internaionais.
Contudo, para diminuir consideravelmente o déficit público, seria preciso reduzir as
saídas correntes, o que na maioria dos países está ligado a folha de pagamento e subsídios.Um
outro ajuste seria a manutenção da expansão do dinheiro e do crédito, pois quando os meios
de pagamento continuam crescendo em grande velocidade, também continua a se ampliar de
maneira exagerada a demanda interna e, por conseguinte, agravam-se os desequilíbrios
externos e a inflação. Junto da manutenção monetária seria\ necessário também a diminuição
das taxas de aumento dos valores nominais de outras variáveis essenciais como os preços,
salários, taxa de câmbio e taxa de juros. Para que isso ocorra é necessário plena harmonia d
política monetária com a política de renda, com a de controle e orientação de preços e com ax
expectativas inflacionárias. (Bielschowsky, 2000).
De acordo com os a visão cepalina, embora seja aconselhável uma solução pública
para a crise e haja uma necessidade dela , issó nao parece viável num futuro próximo. Desse
modo pode ser reduzido o plano principal de ação no plano nacional, no qual a resposta
poderia estar num acordo bilateral entre o país tomador do empréstimo e os bancos credores,
havendo uma reprogramação da dívida que fosse compatível com um processo de ajuste
positivo.
É fato que a América Latina precisa reduzir sua vulnerabilidade externa reestruturando
suas relações com credores estrangeiros, além de novas estratégias que administrem de forma
eficiente o desenvolvimento e endividamento. O mérito de um acordo bilateral que implique
uma reprogramação compatível com um processo de ajuste eficiente está no fato de ele ser
menos conflitante do que a ação unilateral e, portanto, poder evitar repercussões negativas
graves quando houver necessidade de novos empréstimos. (Bielschowsky,2000).
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As formas mais usuais para procurar solucionar o problema da dívida está na
moratória e a conversão unilateral da dívida em títulos de longo prazo. Ambas muito
parecidas quando se trata de alongar o prazo de pagamento da dívida por prazo muito longo,
porém quando se trata de moratória, não significa repudiar a dívida, mas declarar a sua
suspensão temporária. Embora as condições de amortização variem, o pagamento de juros e
de capital seria suspenso por um certo prazo, sendo esse capital reembolsado num período de
20 a 30 anos apresentando algumas vantagens:
I) proporcionariam um alível imediato do ônus da dívida; II) programa de
amortização bem mais compatível com o desenvolvimento do que qualquer esquema
comercial que pudesse ser aceito pelos bancos; e
III) eliminaria a necessidade de fazer inúmeras reprogramações múliplas, com as
consequentes perdas de tempo e recursos.
Outro benefício, citado pelos proponentes da reconversão unilateral da dívida em
títulos, é que essa emissão poderia ajudar a criar um mercado secundário para os títulos da
dívida da Amércia Latina , permitindo que os bancos tivessem a opção de de descartar os
ativos indesejados, colocando-os nesse mercado. Por outro lado os países poderiam obter
informações sobre sua imagem de solvência, através de oscilações no valor de mercado desses
títulos. Do mesmo modo, qualquer desvalorização vertiginosa do valor dos ativos no mercado
poderia dar origem a um alívio potencial da dívida, através da oportunidade de se
readquirirem as obrigawções por valores mais baixos. (Bielschowsky,2000).
Porém ficam as dificuldades na administração dos custos desta proposta na converão
generalizada da dívida em títulos bem como a incerteza de compra dos mesmos no mercado
secundário.
A crise de endividamento da América Latina evidencia claramente a necessidade de se
tomarem iniciativas rápidas para superá-la , sem estas, será quase impossível conseguir um
processo eficiente de ajuste. Essas iniciativas derão incidir nos planos nacional e
internacional. Além disso, será necessário levar em conta a dimensão temporal , já que ao
estudar as soluções possíveis , é importante distinguir entre as medidas destinadas a um alívio
imediato e aquelas que só surtem efeito a médio ou longo prazo.
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Considerações finais
O problema chave deste trabalho pode ser centrado no endividamento para manter um
crescimento econômico que levou o país a fragilidades econômicas mesmo numa situação
favorável.
A dívida externa pode impedir a retomada do crescimento econômico de várias
maneiras. Primeiramente quando, nas transações de divisas ao país, os elevados impostos
reduzem fortemente a capacidade de importação, o que poderia diminuir drasticamente a
importação de insumos básicos a ampliação do nível de atividade econômica da nação. Além
disso, a remessa de recursos para pagamento dos serviços da dívida pode limitar
consideravelmente a poupança disponível para investimento interno, o que vem a
comprometer a formação da capacidade produtiva para o crescimento. E finalmente, outro
fator preponderante para limitar o crescimento de uma nação são as pressões externas, não
apenas no sentido de pagar a dívida, mas também com os ajustes necessários nem sempre de
acordo entre credores e devedores.
Tratou-se neste trabalho de uma questão em que o Brasil e demais países emergentes
necessitam de capital externo para sustentar taxas elevadas de crescimento. Isso, num
primeiro instante, mesmo com endividamento relevante, resultou num crescimento rápido.
A alta liquidez nos anos 70 foi revelar nas décadas seguintes transtornos
macroeconômicos discutidos até a presente data. A forma de compensação de déficits e a
necessidade de investimento com poupança externa promoveram sim um crescimento
econômico considerável, porém provocou uma fragilidade evidente que faz com que a
expansão ocorrida seja questionada.
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Ainda em referência a liquidez de capitais externos, houve interesse do Brasil em
tomar, mas também dos países credores em conceder. Estes, mais tarde quando questionaram
a capacidade de pagamento dos empréstimos fizeram cessar o fluxo de capital para o país
desencadeando a crise, abalando finanças externas e internas.
Pode-se dizer que a dívida externa é o pano de fundo da crise econômica que atinge o
Brasil na década de 80. A essência do problema está no fato de que os fluxos de capitais ao
exterior, que chegam a representar mais de 5% do PIB e 40% das exportações, praticamente
inviabilizam a conservação de taxas apropriadas de crescimento, tendo em vista a queda da
taxa de investimento e a implementação de políticas duradouras de combate à inflação.
Não se podem descartar também os programas de ajustes nem sempre adequados e
condizentes com a situação econômica e principalmente social do país. A forte pressão sobre
os países endividados e limitações que estes sofrem por parte dos credores e entidades como
FMI e Banco Mundial têm sido muito criticadas pela imposição de medidas severas de
contenção de gastos públicos, não considerando tais gastos como investimentos e assim
acabam, algumas vezes, por limitar a capacidade produtiva e o desenvolvimento econômico.
A dependência da renda nacional com o resto do mundo tem dificultado a dinamização
da economia interna devido as obrigações impostas pela alta taxa de juros internacionais, pelo
pagamento de spreads, serviços da dívida e outros compromissos com banqueiros externos ao
país.
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