TEXTO 67 PEPI Cooperacao Sul Sul

Programa Especial de Política Internacional

Texto 67

Organizado por Gilberto Lynch

LYNCH DIPLOMACIA – ORIENTAÇÃO DE ESTUDOS PARA O CACD

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Caderno de Revisão – PI4 www.lynchdiplomacia.com.br - 2 -

SUMÁRIO

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Apresentação ......................................................................................................................... 3

Assertivas

1. O Brasil e a formação dos blocos econômicos. O Brasil e as coalizões

internacionais: o G-20, o IBAS e o BRIC O Brasil e a cooperação sul-sul .

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Bibliografia ............................................................................................................................. 50


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Apresentação

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As assertivas aqui reunidas neste Caderno de Revisão foram

retiradas da obra que consta na bibliografia. Extraí, em forma de

assertivas, apenas aquilo que permite reconstruir o texto em toda a sua

riqueza conceitual, além de preservar certos detalhes necessários para

uma revisão fiel da obra original.

Todas as assertivas que seguem são rigorosamente

verdadeiras, uma vez que foram retiradas da obra original, cabendo ao

organizador do Caderno, apenas a tarefa de construção das assertivas,

depurando do texto o essencial.

Busca-se assim trazer aos alunos uma oportunidade de revisão

do conteúdo estudado, para que cada um obtenha o maior nível de

absorção possível do conteúdo programático do Concurso de

Admissão à Carreira de Diplomata.


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1.

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O Brasil e a formação dos blocos econômicos. O Brasil e as coalizões internacionais: o G-20, o IBAS e o BRIC. O Brasil e a cooperação sul-sul.


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O Brasil e a formação dos blocos Globalização e integração ____________________________________________________________________________________

Amado Cervo

301. A política exterior do Brasil reflete, precisamente, o dilema de opção entre o multilateralismo universal

indutor da ordem do capitalismo e a integração regional como elemento de controle de efeitos. A mais sólida e

longa experiência de integração com a qual envolveu-se profundamente o Brasil, o Mercosul, espelha esse dilema

de função diante das forças da globalização: em sua génese, entre os doze protocolos de 1986 firmados entre Brasil

e Argentina e o Tratado de Assunção, de 1991, o processo de integração do Sul orientou-se simplesmente pelos

objetivos do desenvolvimento visto como etapa do processo histórico; entre esse Tratado e o fim dos governos

neoliberais, em 2002, desviou-se para o objetivo comercialista; desde Luiz Inácio Lula da Silva e Néstor Kirchner,

em 2003, tende a tornar-se integração macroeconômica, com ênfase produtiva.

Formação do pensamento integracionista no Brasil e na América do Sul.

302. O idealismo do pensamento brasileiro acerca da ordem internacional, aquele conjunto de princípios, valores e

regras aplicáveis a todas as nações, revelou-se de fôlego curto, porque chocou-se com o realismo da política

exterior: a ordem internacional é um ideal, cujo alcance é cerceado pela prática política dos Estados. A criação da

sociedade internacional permanece no horizonte da utopia, visto que as nações orientam sua ação externa por

percepções introspectivas de interesse. Quando se agrupam em blocos, o fazem porque no seio deles a mobilidade e

a gestão do interesse tornam-se mais exequíveis.

303. O nível universalista da ordem internacional mantém a reflexão no terreno elevado da filosofia política e

aponta, portanto, condicionamentos externos do pensamento integracionista brasileiro. Outras duas dimensões

desse pensamento, a regional e a nacional, também condicionam sua génese e evolução. A reflexão sobre

condicionamentos internos e regionais traz esse mesmo pensamento ao rés-do-chão, visto que evoca o nexo entre

ele e a identidade nacional. Os condicionamentos internos e regionais apresentam-se, grosso modo, como

obstáculos a superar no caminho da integração.

Condicionamentos internos e regionais:

304. Rivalidades. Observamos na América do Sul rivalidades entre grandes e entre pequenos que pesam sobre o

subsistema regional de relações internacionais. As rivalidades têm origem no nacionalismo e são alimentadas pela

auto-imagern, pelo temor do outro, pelo culto do passado e do destino próprio, bem como por fatores conjunturais,

frequentemente, o triangular, na medida que a rivalidade de um com o outro repercute nas relações com terceiros

vizinhos. A diplomacia de obstrução dos interesses do outro na vizinhança é acionada de forma intermitente pelos

governos e compromete as possibilidades da cooperação entre países.

305. Ambições desmesuradas. O sentimento nacional, por vezes, alimenta a empáfia que corresponde ao

desequilíbrio entre a base de sustentação, o autoconceito e a ação externa. A Argentina de Perón com seu

justicialismo, sua cooperação regional e sua política exterior de Terceira Posição via-se como artífice de nova

ordem mundial. Nessa mesma década de 1950, a Venezuela de Pérez Jiménez, com a riqueza do petróleo, pretendia

conduzir o processo de desenvolvimento regional, assim como Rômulo Betancourt exibiria depois um conceito de

superioridade modelar com sua democracia. Nos anos 1970, o Brasil-potência ostentava uma auto-suficiência

singular que se esparramava com ares de superioridade. No século XXI, a revolução bolivariana de Hugo Chávez é

vista por vizinhos como proposta de utopia. Esses exemplos não esgotam, por certo, as manifestações de ambições

desmesuradas que condicionam as relações regionais na América do Sul.


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306. Internalização dos conceitos cepalinos. O pensamento cepalino erigido em torno de conceitos como indústria,

emprego, proteção, mercado interno, auto-suficiência, expressou-se em práticas políticas que constrangiam

eventual processo de integração. Visto que se destinava a inspirar políticas de Estado dirigidas ao desenvolvimento,

inspirou uma forte vertente de pensamento estribado em percepção nacional de interesses a promover.

307. Atitudes diante dos Estados Unidos. Durante décadas, o Brasil implementou um esquema de relações com os

Estados Unidos, a parceria estratégica, que desaconselhava, na avaliação de dirigentes, a integração regional, na

suposição de que viesse colocar em risco os ganhos da relação bilateral especial. Quando um Estado buscava

adaptar-se à política norte-americana para a América Latina recorria a medidas de servilismo político ou

geopolítico, um equívoco de cálculo, visto que os norte-americanos apenas requisitavam livre fluxo de capitais e de

em reendimentos privados. Esse equívoco de cálculo, contudo, era mal visto à luz da autonomia decisória e da

soberania, valores prezados pela identidade cultural latino-americana. Quando o Brasil atingiu nível de

desenvolvimento mais avançado, com a competição e a concorrência estabelecendo-se nas relações bilaterais e em

terceiros mercados, alguns Estados grandes e pequenos pretendiam substituí-lo na busca da relação especial com a

potência hegemónica da área americana, que consideravam de maior benefício do que a integração regional. Em

suma, o odo positivo de avaliar as relações com os Estados Unidos não contribui para o avanço do pensamento

integracionista, todavia houve períodos em que governos avaliavam-nas como sendo nocivas e, nessas

circunstâncias, produziam outro efeito.

308. Atitudes diante do Brasil. Esquerda e nacionalismo percebem, por vezes, a integração como oportunidade de

estender a hegemonia brasileira sobre a região. A evolução dessa linha de pensamento é reforçada ao se evocar a

relação bilateral especial entre Brasil e Estados Unidos. Uma teoria do subimperialismo desabrochou em seu seio e

se apresenta, eventualmente, à manipulação de governos, inclusive na busca daquela relação direta com os Estados

Unidos. Com a abertura e o neoliberalismo do fim do século XX, as reações negativas arcaicas e os temores diante

do Brasil perdem consistência, mas avança nova percepção de relações assimétricas que o processo de integração

parece perpetuar.

309. Diplomacia distante da sociedade. Embora os líderes políticos tenham papel relevante na génese dos processos

de integração, estes somente vingam quando as forças das sociedades — intelectuais, empresários, agricultores,

opinião pública etc. — envolvem-se diretamente. Nem sempre diplomacia e sociedade marcham conectadas. O

volume de publicações, a quantidade de colóquios e o número de projetos de cooperação entre universidades e

outras instituições da sociedade marcam as relações entre Brasil e Argentina, indicando aumento exponencial desde

o Tratado de Assunção, de 1991, que criou o Mercosul. As diplomacias envolvem-se nesse esforço de criar

consciência em torno da integração, um papel que formadores de opinião exercem com eficiência nos dois lados.

Não se pode dizer o mesmo de outros segmentos da sociedade, chamados devagar e aos poucos a tomar parte no

processo e também acerca de relações entre Brasil e outros países que se pretende agregar ao processo de

integração sulamericano.

310. Esses condicionamentos do pensamento integracionista brasileiro — universais, regionais e nacionais —

apresentam-se em sua maior parte como obstáculos a conjurar para o êxito da integração. Correspondem a

fenômenos concretos de alcance prático que não impediram, todavia, a marcha da idéia de integração.

311. Concebeu-se e tomou rumo recentemente a integração latino-americana, em uma primeira fase, na instância

sul-americana. Projetou-se e encaminhou-se a formação de blocos de países, pela via de agrupamentos regionais e

pela integração hemisférica. Cogitou-se, enfim, a integração interblocos.

312. O conceito complexo de integração para o desenvolvimento jaz no subconsciente político latino-americano.

Concebido nos anos 1980 e afastado durante as experiências neoliberais, volta ao cenário político no início do

século XXI, quando a Venezuela, com os recursos do petróleo, confere ânimo e viabilidade à chamada integração

produtiva. A integração latino-ameiricana toma novo impulso, sendo a integração produtiva reposta em marcha, a

começar pelos grandes projetos de infra-estrutura.


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A idéia integracionista em marcha.

313. A ideia integracionista avançou em duas fases: a fase Cepal-Alalc (Comissão Económica para a América

Latina e o Caribe — Associação Latino-Americana de Livre Comércio), anterior à integração do Cone Sul, e a fase

Aladi- Mercosul (Associação Latino-Americana de Integração — Mercado Comum do Sul), marcada por impulsos

decisivos de integração no Cone Sul. O pan-americanismo lançou a semente da ideia de integração no início do

século XIX, mas declinou como movimento hemisférico ao adquirir expressão essencialmente geopolítica. Durante

a Conferência Pan-Americana de Washington, em 1889-90, o governo dos Estados Unidos pretendeu convertê-lo

em pan-americanismo económico, como revela a agenda preparada para os debates e as decisões a tomar sobre

temas como comércio, comunicações, moeda e arbitramento. Uma tentativa malograda de criar um zollverein e

impor, pela negociação, a superioridade da economia industrial norte-americana sobre o hemisfério, como faziam

os europeus que repartiam entre si os mercados da África e da Ásia por meio do colonialismo, sem negociação.

314. Durante os anos 1930 e 1940, convinha aos Estados Unidos gerenciar a solidariedade continental em favor do

bloco das democracias e, nesse sentido, o pan-americanismo foi relembrado e acionado. Mas ainda não se

conseguia fazê-lo evoluir de político a económico. Após a guerra, esse trôpego pan-americanismo sucumbe ante a

negligência norte-americana pela América Latina na esfera económica e a disposição da potência hegemónica da

área em combater o comunismo. Os latinos refluem sobre si, criam a Comissão Económica para a América Latina

(CEPAL), no seio da ONU, e, mais tarde, o Sistema Económico Latino- americano (SELA). Dos anos 1940 aos

anos 1990, o pan-americanismo entrou em fase de hibernação de longo pra/.o, ressurgindo no fim do século XX,

com a mesma proposta do fim do século XIX: por meio da Associação de Livre Comércio das Américas (Alca),

gerai o bloco económico hemisférico. Até o presente, contudo, não demonstrou força suficiente nesse intento.

315. A proposta de criação de um bloco económico e político reunindo Argentina , Brasil e Chile, o ABC,

concebida no início do século XX, deu os primeiros passos durante o governo de Juan Domingo Perón, mas não

resistiu às hesitações de Getúlio Varas e à obstrução que lhe fazia o Itamaraty, a cargo de João Neves da Fontoura.

316. Juscelino Kubitschek articulou a Operação Pan-Americana, em 1958, diretamente com seu colega argentino,

Arturo Frondizi, à margem do Itamaraty, então avesso à ideia de integração, em razão dos cálculos que fazia acerca

dos ganhos da relação especial com os Estados Unidos, que se temia perder, caso ela vingasse. A iniciativa

brasileiro-argentina não visava a integração propriamente dita, porém a cooperação de capitais e empreendimentos

norte-americanos para promover o desenvolvimento industrial da América Latina.

317. Embora tenha se instalado o Comité dos 21, reunindo representantes de todos os governos do continente, a

OPA também malogrou, por não ser uma iniciativa norte-americana, e foi substituída pela Aliança para o

Progresso, subordinada a objetivos ideológicos. Desse modo, o caminho da integração hemisférica enchia-se de

entulhos e parecia aos dirigentes latinos que convinha mais uma vez refluir à sua área.

318. Em 1960, criava-se a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), um corretivo ao caráter

introspectivo do pensamento cepalino, que no fundo considerava a integração regional necessária ao

desenvolvimento. Os Acordos de Uruguaiana, firmados em 1961, pelos presidentes Jânio Quadros e Arturo

Frondizi, expressavam, contudo, a mais genuína idéia de integração, um ensaio como que profético, no dizer de

Carlos Eduardo Vidigal, ao que sucederia décadas mais tarde. Não se furtaram os dirigentes do Cone Sul em

agregar a idéia de infra-estrutura física à projetada integração, como elemento propulsor. Assim, firmou-se entre

os governos de Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolívia e Brasil, em 1968, o Tratado da Bacia do Prata, que resultou

em iniciativas concretas para ampliar os transportes e conectar projetos voltados ao aproveitamento dos rios. Dez

anos depois, o Tratado de Cooperação Amazônica reunia oito países do norte da América do Sul com os mesmos

objetivos. Formava-se, ademais, a Comunidade Andina, o primeiro bloco de países criado na América do Sul com

o objetivo de realizar a integração em seu âmbito regional.


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319. A idéia integracionista tomou corpo, em sua segunda fase, quando impulsos decisivos sucederam-se no Cone

Sul, na passagem dos anos 1970 aos anos 1980. Sobre o eixo das relações entre Brasil e Argentina, pensado e

preparado anteriormente, formar-se-ia o bloco regional de maior consistência na América Latina. A Associação

Latino-Americana de Integração (ALADI), criada em 1980, em consequência de transformação da ineficiente

Alalc, marca esse momento de passagem de uma fase a outra da ideia integracionis ta. Outros fatores da época

também se somaram aos impulsos decisivos que o processo de integração acolheu.

320. O eixo Brasil-Argentina, entendido como convergência e complementação política e económica e base

gravitacional da integração regional é reforçado ainda nessa fase de regimes militares, demonstrando que não foram

apenas os estadistas democratas que viabilizaram o entendimento bilateral. Em 1979, logo no início da

administração do general João Batista Figueiredo, Brasil e Argentina firmam com o Paraguai o Acordo Tripartite

que pôs fim à desgastante rivalidade em torno do aproveitamento para fins energéticos dos rios da Bacia do

Prata. A conclusão da hidrelétrica de Itaipu, então a maior do mundo, estava assegurada e o projeto de Corpus, na

Argentina, tecnicamente definido.

321. Em 1980, os generais presidentes deram o segundo passo decisivo para a criação de condições favoráveis à

integração: o Acordo de Cooperação Nuclear entre Brasil e Argentina. Esse, ao encerrar a corrida nuclear, punha

fim a outra árdua rivalidade de possíveis efeitos desastrosos para ambos os lados.

322. Ao equacionar o contencioso hidrelétrico e o tema nuclear, Brasil e Argentina estavam chamando a si um

entendimento capaz de gerar profunda confiança mútua a converter operacionalmente, em medidas bilaterais ou

regionais, uma interpenetração envolvendo o âmago dos Estados. A ideia de integração resultava, pela lógica, o

ponto de chegada dessa convergência.

323. Em 1986, Brasil e Argentina firmaram doze protocolos de cooperação, acoplando seus projetos de

desenvolvimento em todos os setores afetos ao sistema produtivo. Esses protocolos refletem a filosofia política da

época, o desenvolvimentismo, porque punham a integração a serviço dos sistemas produtivos, que reforçaria, de

preferência, o incremento do comércio. A ideia de integração macroeconômica que esteve em mente no início do

processo será sacrificada à experiência liberal comercialista no início dos anos 1990.

324. O Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento de 1988, último ato bilateral imbuído de passada

filosofia política, precedeu o aparecimento dos regimes neoliberais, Carlos Saúl Menem na Argentina e Fernando

Collor de Melo no Brasil. Firmou-se, destarte, o Tratado de Assunção, de 1991, que criou o bloco do Cone Sul,

reunindo Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai sob a égide do regionalismo aberto da Cepal, expressão liberal do

novo pensamento integracionista em voga na América Latina. No momento que o Mercosul vinha ao mundo,

operava-se, pois, a transição da integração macroeconômica para a integração comercialista.

Consolidação do Mercosul e avaliação de resultados.

325. O processo de integração comporta três fases: a embrionária e produtiva, entre 1986 e 1991; a liberal e

comercialista, entre 1991 e 2002; e a fase de maturação da interdependência, de 2003 ao presente.

Êxitos do Mercosul como experiência de integração.

326. Empatia das inteligências. O fenómeno diz respeito à convergência do pensamento argentino e brasileiro, em

menor escala dos outros dois países, Uruguai e Paraguai. Intelectuais, diplomatas e dirigentes reagiram ao processo

afinando o modo de pensar e influindo, por óbvio, sobre a opinião pública e a decisão de Estado, visto que o

pensamento equivale a uma força profunda que move a História. O grande número de colóquios, encontros,

seminários e debates que reuniam pensadores do Cone Sul, sobretudo brasileiros e argentinos, resultava em dezenas


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de publicações de atos, revistas e livros e indicava que o Mercosul empolgava o segmento pensante das sociedades.

Uma avaliação do perfil do pensamento leva à conclusão de que se realizou a empatia das inteligências por meio da

adesão comum ao processo, objeto de avaliações que enalteciam Os benefícios coletivos.

327. Zona de Paz. As medidas de confiança mútua a que aludimos em capítulo anterior evoluíram para um

impressionante sistema de confiança mútua, erodindo-se a corrida nuclear e a tradicional rivalidade entre Brasil e

Argentina. As causas geopolíticas de tensões foram identificadas e eliminadas. As Forças Armadas, reduzidas em

contingente e capacidade operacional, não criaram empecilhos à Zona de Paz, uma nova página nas relações de

segurança no Cone Sul, aberta no bojo da integração.

328. Integração comercialista. A expansão do comércio intrazona, que se multiplicou por cinco nessa fase

intermediária, não corresponde a desvio de comércio mas a resultado inerente a qualquer bloco bem-sucedido, que

entrelaça as sociedades pelo consumo.

329. Sujeito de direito internacional. Em virtude do protocolo de Ouro Preto, o Mercosul tornou-se, em 1994,

sujeito de direito internacional, habilitando-se a negociar em bloco com outros parceiros. Esse reforço foi

determinante para a negociação da zona de livre-comércio com a União Europeia e para negociações com outros

blocos e países, segundo o esquema 4 +1.

330. Imagem externa. Antes de a formação de blocos e demais manifestações do multilateralismo entrarem em

crise no início do século XXI, o Mercosul produziu no mundo todo uma imagem muito positiva, acima de sua

própria realidade, imagem essa que apenas os dirigentes norte-americanos tentaram deprimir. Enquanto durou, a

união política que produzia a imagem era elemento de força nas negociações internacionais.

331. América do Sul. O Mercosul alavancou a ideia de unidade política, económica e de segurança da América do

Sul, cara ao governo brasileiro.

As fragilidades do processo de integração coexistem ao lado dos êxitos.

332. Visões de mundo e políticas exteriores não convergentes. A comunidade epistêmica argentina que assessorou

o governo Menem operava com o conceito de globalização benigna e estava disposta a aprofundar sem limites a

subserviência política, a destruição do patrimônio empresarial e tecnológico nacional e o regresso do país à

economia primária em nome da abertura indiscriminada. Cardoso, no Brasil, operava com o conceito de

globalização assimétrica e estava inclinado a controlar aqueles três efeitos nocivos da abertura neoliberal, embora

essa também lhe servisse de inspiração. As relações com os Estados Unidos, de íntima subserviência argentina,

eram vistas no Brasil pelo ângulo da rivalidade dos interesses. A gestão da Zona de Paz haveria de permanecer sob

a égide mercosulina, na visão brasileira, mas segundo o pensamento dos epistêmicos argentinos, pelo viés da

potência norteamericana. Como a convergência de visões de mundo e de políticas exteriores representa pressuposto

de um processo de integração, em não se realizando essa convergência entre os membros do Mercosul, o processo

sofria de uma fragilidade congénita.

333. Ausência de coordenação macroeconômica. O neoliberalismo em moda no Mercosul sacrificou a coordenação

macroeconômica do processo, concebida em sua fase embrionária. Como a sociedade brasileira, por meio de suas

associações — de agricultores, industriais, empresários, comerciantes, exportadores, operários — exerceu pressão

sobre o processo decisório de modo a dosar a abertura pela capacidade de adaptação de seus diversos segmentos,

a competitividade sistémica do País elevou-se e as assimetrias entre os membros do bloco económico iam se

agravando no curso do processo, uma vez que os demais membros do bloco não adequaram o grau de abertura à

adaptação das forças económicas e sociais internas. Políticas fiscais, monetárias, industriais, cambiais eram levadas

à execução de modo nacional, não integrado.

334. Comércio conflitivo. O comércio intrazona revelou-se o núcleo forte da integração, porém refletia um fluxo

que dissimulava a fuga da integração macroeconômica. A tarifa externa comum parecia suficiente para compor o


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bloco e submeter a si qualquer outro escopo. Quando o volume da produção e as diferenças de produtividade

apareceram entre os membros, medidas unilaterais de proteção dos mercados nacionais foram introduzidas,

disseminando contenciosos de comércio.

335. Integração assimétrica. O objetivo de atenuar, quiçá nivelar diferenças sociais, regionais ou nacionais, nas

esferas da educação, da renda, do domínio tecnológico e do bem-estar não esteve ausente dos propósitos dos

Estados e não deixou de motivar e envolver instituições e grupos em iniciativas comuns. Todavia, penetrou apenas

superficialmente o planejamento da integração. À diferença da União Europeia, o Mercosul orientou- se pelo

objetivo de erigir um bloco político ligado pelo comércio, não uma sociedade de países que zela pela simetria de

seus povos.

336. Incompatibilidade monetária e cambial. Argentina e Brasil mantiveram suas moedas sobrevalorizadas, de um

lado pela lei da conversibilidade entre o peso e o dólar, de outro por artifícios da política cambial.

337. Mas a convergência não se verificava. Quando o Brasil desvalorizou sua moeda em 1999, a festa acabou,

preparando a crise do comércio intrazona, que se agravou desde o fim da paridade argentina, em 2001.

338. União sem instituições comunitárias. O Mercado Comum do Sul, Mercosul, é contraditório em seus termos ao

não criar instituições comunitárias. Enfraquece a negociação internacional e entre os membros por recusar limites à

soberania dos Estados, por desvincular essa negociação dos processos decisórios nacionais e exigir, depois, enorme

esforço de internalização de acordos e normas aprovadas pelos grupos técnicos intergovernamentais.

A vocação industrial a preservar.

339. A evolução do Mercosul para a maturidade ocorre no início do século XXI e inclui aspectos que serão tratados

a seguir: consolidação institucional e jurídica; consolidação das relações intrazonais; ampliação para a América do

Sul; enfim, relações com outros blocos e países.

340. Sente-se premência para consolidação jurídica do Mercosul quando se percebe o nexo entre escassez

institucional com baixa internalização de normas e desconfianças mútuas entre governos, bem como desconfiança

de investidores privados. A fraqueza do direito do Mercosul afeta sua capacidade de negociação interna e

internacional, sendo ademais fonte de conflitos. Atentos ao fato, os presidentes das cortes supremas dos países do

Cone Sul avançam, então, em relação ao chamado protocolo de Olivos, de 2002, e instituem um foro permanente

com o fim de criar facilidades para a aplicação das normas pelos poderes judiciários. A Comissão Parlamentar

Conjunta, também insuficiente, aconselha o Conselho do Mercado Comum do Sul a aprovar a criação do

Parlamento do Mercosul, inaugurado em Brasília em 2006, para estabelecer-se depois em Montevidéu. Sua função

primeira não coincide com a função legislativa clássica, a elaboração de normas legais, mas com a de facilitar a

aplicação de normas, então calculadas em cerca de 1.600 decisões e acordos ainda não incorporados pelos países do

bloco.

341. O Parlamento, ao lado do Foro Consultivo Económico e Social e da Comissão de Representantes Permanentes

do Mercosul, amplia a participação da sociedade civil no processo de integração. Depois da primeira legislatura,

cujos membros são apontados pelos respectivos parlamentos nacionais, faz-se eleição direta dos dezoito deputados

de cada país.

342. A Argentina de Kirchner insiste por todos os modos em recuperar a integração produtiva por meio da

coordenação de políticas macroeconômicas, mesmo porque esse era o pensamento de seu ministro da economia,

Roberto Lavagna, que fora negociador da fase embrionária do processo de integração, quando aquela filosofia

política presidia o processo. A coordenação destinar- se-ia a realizar o objetivo argentino de superar assimetrias

industriais de produção e produtividade e a espalhar as fábricas por todos os países-membros do bloco. E, para

dobrar a vontade brasileira, o governo de Kirchner promovia acertos forçados entre empresários de ambos os lados


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com o fim de limitar a importação de geladeiras, máquinas de lavar, televisores, têxteis, calçados etc., enquanto

ameaçava recorrer a salvaguardas comerciais e eliminar de vez, caso necessário, o livre-comércio intrazona. De

outro lado, o Brasil de Lula, confortavelmente instalado em sua superioridade produtiva e competitiva, relutava em

atender à reivindicação dos argentinos por simetria industrial e comercial, pois não se descobriam mecanismos

adequados para se chegar à equalização dos benefícios da integração.

343. Além desse contencioso em torno de medidas destinadas a introduzir a simetria no projeto de integração, outro

terreno afasta Kirchner de Lula. Para o primeiro, a superação da assimetria mercosulina vem como prioridade da

decisão política; para o segundo, a integração da América do Sul, vista como terreno contíguo e adequado da

expansão dos negócios brasileiros assume a prioridade. Um deseja aprofundar o Mercosul e realizar em seu seio os

objetivos da recuperação económica, outro, utilizá-lo para promover interesses regionais e globais, tanto

econômicos quanto políticos.

344. O processo de integração assentado sobre o eixo Brasil-Argentina entra em fase de hibernação no início do

século XXI, quando espelhava o contencioso estrutural descrito. Essa crise do pensamento integracionista no Brasil

e na Argentina pouco tem de original, se relacionada ao marasmo com que a política integracionista se move em

todo o mundo e à crise do pensamento globalista. Com feito, o contencioso estrutural mercosulino aflora no

momento que a formação de blocos e o multilateralismo, as duas tendências de produção da ordem global em

marcha veloz desde 1990, assumem ritmo lento.

345. A ideia de fortalecer a infra-estrutura física vem da primeira reunião de cúpula da América do Sul realizada

em Brasília, em 2000, quando se aventou um plano de dez anos, chamado IIRSA (Plano de ação para a integração

da infra-estrutura regional na América do Sul). Integração física, calculava- se, deve preceder a económica.

Reuniões técnicas detalham os projetos, elaborados conjuntamente por comités político, técnico e financeiro, sendo

o último integrado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pela Corporación Andina de Fomento

(CAF) e pelo Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata).

346. Para o governo brasileiro, a crise do Mercosul encontraria solução fora das lamúrias e do pessimismo, no

aprofundamento do processo. Uma cúpula reuniu em Ouro Preto, em dezembro de 2004, doze presidentes para

comemorar os dez anos do Protocolo firmado nessa cidade mineira. A cúpula represen ta significativo avanço

integracionista. Instituíram-se na ocasião o Fundo para Convergência Estrutural e o Fórum Empresarial do

Mercosul. Produziram-se incentivos à criação de empresas mercosulinas e ao trânsito de cidadãos. Concluíram- se

os termos de acordos com índia e União Aduaneira da África Austral. Colômbia, Equador e Venezuela uniram-se

como membros associados, como já eram Chile, Bolívia e Peru. Lançava-se a Comunidade Sul-Americana de

Nações (CASA), como projeto estratégico que visa a cooperação política, energética e de infra-estrutura. Desse

modo, o Mercosul se descola da crise neoliberal e adentra a fase realista, sob impulso das esquerdas que haviam

ganho as eleições na maioria dos países da América do Sul.

347. Na comemoração dos quinze anos do Mercosul, em 2006, não há festa , em meio a atritos entre Argentina e

Uruguai sobre fábricas de celulose nas margens do rio fronteiriço, atritos comerciais entre Brasil e Argentina e

queixas de Uruguai e Paraguai, os quais ameaçam assinar em separado acordos de comércio com terceiros. Nesses

quinze anos, o comércio ascende de oito para trinta e quatro bilhões de dólares, mas a união aduaneira não se

efetiva, destarte, segundo avaliação dos governos, o bloco chega à encruzilhada: ou promove profundo

aperfeiçoamento do ordenamento jurídico e institucional, o que implica certa perda de soberania, ou fica estagnado

e pode até retroceder comercialmente.

348. No fundo, os quinze anos do Mercosul arrastam consequências estruturais da fase neoliberal intermediária.

Não tem razão Roberto Lavagna ao responsabilizar o bloco pela assimetria industrial com o Brasil. A

desindustrialização da Argentina e sua desqualificação competitiva ocorreu em razão de haver adotado durante o

governo de Menem o paradigma normal com coerência e abrangência, ao passo que o Brasil soube temperar a

abertura económica, associando àquele paradigma regressivo o comportamento de Estado logístico.


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349. Os pequenos, Paraguai e Uruguai, tampouco reagiram positivamente aos estímulos da globalização. Essas

correspondem às verdadeiras causas do agravamento das assimetrias.

351. Os governos se movem precisamente para fortalecer o Mercosul industrial, quando implantam o Mecanismo

de Adaptação Competitiva, Integração Produtiva e Expansão Equilibrada e Dinâmica do Comércio (MAC), criam o

Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul e decidem que, a partir de 2007, o comércio Brasil-Argentina se faz

em moeda local.

Brasil e o Mercosul diante de outros blocos de fim Integracionista.

352. Os principais movimentos de expansão do Mercosul orientam-se para a adesão de novos membros plenos, a

criação da área de livre-comércio hemisférica e a assinatura de acordos com outros blocos, particularmente a União

Europeia. O bloco do Cone Sul, no qual insere-se o Brasil de modo visceral, achega-se com o tempo a todos os

quadrantes do globo: com a Comunidade Andina busca a conformação da unidade política, económica e de

segurança da América do Sul; com o hemisfério, persegue a conformação da Área de Livre Comércio das

Américas, Alça; com a União Europeia, tendo em vista a conformação de outra zona de livre-comércio em

concorrência com a anterior; enfim, com o Conselho de Cooperação do Golfo, que reúne seis países árabes de peso,

com o Ibas (índia, Brasil e África do Sul) e o Bric, grupo que reúne Brasil, Rússia, índia e China, volta-se para

conformar outras zonas de livre-comércio.

353. Apesar de esforços diplomáticos e de alguns resultados de pouco efeito concreto, observa-se que a crise da

integração como fenómeno global, bem expressa pela paralisação das negociações com vistas à criação da Alça,

pela rejeição da Constituição Europeia por parte de importantes países e pela estratégia norte-americana de ferir de

morte a integração por meio de acordos bilaterais de comércio, vem travando as negociações entre os blocos mais

importantes do mundo, entretanto, sem impedir que o movimento siga seu curso como tendência das relações

internacionais na primeira década do século XXI.

354. Na América do Sul, novo impulso ao sopro integracionista vem da Venezuela. A ideologia bolivariana, de

forte apelo integracionista, conjuga-se com grandes recursos advindos da exportação do petróleo, unindo vontade

política e meios de ação. Quando a ocasião se apresenta, como a posse do presidente do Uruguai, Tabaré Vázquez,

e a cúpula de chefes de Estado e de Governo de trinta e três países árabes e sul-americanos realizada em Brasília

em 2005, os presidentes dos três países mais relevantes da região, Néstor Kirchner da Argentina, Luiz Inácio

Lula da Silva do Brasil e Hugo Chávez da Venezuela, realizam encontros paralelos. A tríade concebe nessas

ocasiões um eixo estratégico de ação regional vinculando os três grandes em projeto comum de integração sul-

americana, um conserto tardio ao exclusivo eixo condutor argentino-brasileiro que ofuscou o potencial da

Venezuela durante duas décadas.

355. A entrada da Venezuela no processo de integração regional como membro pleno do Mercosul ocorre da forma

mais adequada ao impulso corretivo de assimetrias regionais. Com efeito, acolhendo proposta venezuelana, os três

presidentes em seus frequentes encontros paralelos conversam acerca de projetos de infra-estrutura, como o

gasoduto da América do Sul, a estender-se da Venezuela à Patagônia, e de grandes empreendimentos regionais,

como a criação da Petrosul, para coordenar a cooperação na área energética, da Telesul, na área das comunicações,

e do Bancosul, na área financeira.

356. Sem o impulso venezuelano, a Comunidade Sul-Americana de Nações — Casa — não nasceria. Lançada sem

entusiasmo em reunião de cúpula de doze países em 2004, sua concepção, contudo, se projeta para além de simples

área de livre-comércio, porquanto absorve valores, soberania dos Estados, boa convivência, projetos produtivos e o

sonho de Bolívar. Seu maior atributo consiste na formação do eixo triplo entre os três grandes países da região, que

configuram uma aliança estratégica sul-americana para investimentos conjuntos nas áreas de energia, infra-

estrutura e projetos sociais.


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357. A Casa coloca o Mercosul no eixo do desenvolvimento. Desde a primeira cúpula dessa associação em 2005,

salienta-se a orientação para a cooperação energética e da infra-estrutura, com projetos de integração ambiciosos e

concretos. Chávez exibe seu protagonismo, amparado em recursos advindos da exportação de petróleo e na

revolução bolivariana. Não se aceita fixar uma data para o início da Área de Livre Comércio Sul-Americana, porém

o governo de Lula percebe que as boas relações com a América do Sul resultam em 90% de aumento das

exportações brasileiras destinadas à área em apenas dois anos e mantém sua admiração pelo líder venezuelano, por

sua simpatia pessoal e pelos seus grandiosos projetos.

358. A adesão plena da Venezuela ao Mercosul em 2006 amplia o bloco como força política, substância económica

e oportunidade comercial: 250 milhões de habitantes, 76% do PIB da América do Sul, comércio exterior superior a

300 bilhões de dólares. O novo membro vê seu intento de militarizar o bloco ruir ante a resistência de Brasil e

Argentina, ademais dispõe de quatro anos para adotar o acervo normativo e o livre-comércio, de oito em se tratando

de materiais sensíveis.

359. Com a adesão da Venezuela, espera-se um salto na integração produtiva na América do Sul, em contraposição

à integração comercialista que presidiu a formação do Mercosul. A começar pela integração energética, que

conquista espaço na diplomacia brasileira com a criação de um departamento de coordenação estratégica no

Itamaraty, interessado não somente no gasoduto do sul, mas nos biocombustíveis também.

360. Tendo a Casa como respaldo institucional do Mercosul ampliado, seus membros encaminham por consenso a

convergência política e os mecanismos comerciais, de integração física e energética de que resulte o fortalecimento

dos blocos, Comunidade Andina de Nações (CAN) e Mercosul. Os desafios são discutidos em conjunto e não são

poucos nem de pequena monta: temas ambientais entre Argentina e Uruguai, assimetrias macroeconômicas entre as

economias, preço do gás entre Argentina e Chile e entre Brasil e Bolívia, entraves ao livre-comércio entre todos.

Trezentos milhões de dólares destinados a minorar assimetrias económicas são postos à disposição do Fundo para

Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul, com aporte principal do Brasil.

361. As exportações brasileiras para a América do Sul exibem o melhor perfil qualitativo se comparadas a todas as

outras direções: 80% de produtos industriais sobre 50% encaminhados a outros destinos. Esse perfil evidencia o

acerto da política integracionista regional, no entanto, esbarra na iniciativa norte-americana de firmar tratados

bilaterais de livre-comércio com países pequenos da América do Sul.

362. O projeto da Alca, lançado em 1994, fracassou em razão de oposição que à área de livrecomércio hemisférica

fazem, na América do Sul e nos Estados Unidos, empresários, governos e opinião popular. O projeto tende à

preeminência empresarial e comercial dos Estados Unidos sobre a América Latina, no entender dos governos do

Mercosul. Enquanto co-presidente das negociações, o governo Lula estabelece as seguintes premissas: a) houve

desvirtuamento do projeto inicial quando a filosofia do livre-comércio converteu-se em panaceia para os problemas

do desenvolvimento e abandonou-se a dimensão social, da infra-estrutura e do financiamento em favor do egoísmo

protecionista; b] como desejada por alguns governos, a conformação da área compromete o desenvolvimento

brasileiro, daí a necessidade de se levar em conta na negociação temas de interesse dos países; c] convém ao

Mercosul negociar com os Estados Unidos de modo a equilibrar ganhos estruturais, deslocando para a OMC

decisões referentes a subsídios e protecionismo agrícola, serviços e investimentos, propriedade intelectual e

compras governamentais, á que os Estados Unidos não abrem mão de vantagens unilaterais nesses temas, quando

seu governo negocia acordos de comércio.

363. Lula e seu ministro Celso Amorim vêem na Alça um perigo para as estruturas do desenvolvimento brasileiro e

dificuldades em negociações pontuais entre os trinta e quatro países americanos. Uma visão objetiva e correia, que

passa pelo alto dos interesses de alguns segmentos da economia brasileira que da Alça se beneficiariam em

detrimento do conjunto da sociedade e pelo alto da opinião de direita, sempre propensa a concessões sem

reciprocidade. Assim postas as posições dos dois co-presidentes das negociações, não surpreende que a IV Cúpula


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das América realizada em Mar dei Plata, a 6 de novembro de 2005, tenha sido genérica e sem objetivos concretos,

adiando para futuro incerto a criação da Alca.

364. O outro grande negócio em perspectiva, a Área de Livre-comércio Mercosul- União Europeia, tampouco

concretizou-se durante o primeiro mandato de Lula.

365. As cúpulas União Européia-América Latina e Caribe, que abrigam a cúpula União Européia-Mercosul,

regulares desde 1999, ensinam que a integração não é paliativo econômico nem fusão cultural, tampouco sonho de

alguns dirigentes, porém resulta da vontade política de associar esses fatores a outros para enfrentar diferentes

problemas de cada grupo de países.

366. Aos interesses de um país da envergadura do Brasil, parece convir, com efeito, uma estratégia externa variada

e complementar, que realize, no início do século XXI, por exemplo, a simbiose do unilateralismo, do

integracionismo e do multilateralismo. Mirando-se no exemplo de Estados Unidos, China, índia e Rússia, países

unilateralistas, também multilateralistas e integracionistas, ma non troppo. Elaborar uma teoria do equilíbrio dos

três modelos de ação externa, a serem ponderados à base da conjuntura, das tendências e não da ideologia, surge

como desafio à reflexão sobre a política exterior brasileira.


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América do Sul. Relações com países sul-americanos. Infraestrutura.

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MRE

Introdução:

O movimento inicial na coordenação de projetos de integração física foi a Iniciativa para a

Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), lançada no ano 2000, com mandato

de dez anos, por ocasião da Cúpula de Brasília, primeira reunião dos 12 presidentes da América do

Sul. Ao longo de uma década, formou-se ampla base de conhecimento, fruto da institucionalização

de um foro técnico de diálogo entre os ministérios competentes dos 12 países, apoiada na

metodologia elaborada com apoio dos bancos de fomento que apoiam a IIRSA (BID, CAF e

Fonplata). Com base em universo de mais de 500 projetos, definiu-se, na III Reunião de Presidentes

da América do Sul (Cusco, dez/04), uma carteira de 31 projetos prioritários, que formam a Agenda

de Implementação Consensuada (AIC).

Se a IIRSA obteve êxito no que diz respeito à implantação de metodologia e estabelecimento de

uma carteira de projetos prioritários, o mesmo não pode ser dito quanto à viabilização de

financiamentos para as obras. Não obstante a presença do BID, CAF e Fonplata no Comitê de

Coordenação Técnica (CCT) da IIRSA, e de sua contribuição financeira para a elaboração desses

projetos, a maior parte dos resultados obtidos nos últimos anos no desenvolvimento da

infraestrutura física regional em termos de obras executadas podem ser atribuídos aos programas

brasileiros de financiamento à exportação, a cargo do BNDES e do BB-Proex, bem como à atuação

individual da CAF. O Brasil aprovou, desde 2003, mais de US$ 10 bilhões em financiamento a

obras de infraestrutura na região. O BID, por sua vez, tem se limitado a prover financiamento para

estudos e projetos. As expectativas originais, quando do lançamento da Iniciativa, em 2000, eram

não apenas de que o BID poderia aportar maior volume de financiamentos, mas também de que os

projetos sob a denominação IIRSA poderiam obter uma chancela ou selo de qualidade que lhes

assegurasse maior acesso ao crédito internacional, para o quê o trabalho de divulgação feito pelos

bancos teria importante papel a desempenhar.

O advento da Unasul serviu de catalisador para o reenfoque da IIRSA pelos países membros. A

necessidade de aprofundar a discussão dos projetos e, sobretudo, de buscar alternativas em nível

político e não apenas técnico para a questão crucial do financiamento levou à criação, em agosto de

2009, por decisão presidencial, do Conselho de Infraestrutura e Planejamento da Unasul (Cosiplan).

Com essa medida, os países buscam conferir o devido suporte político e estratégico, no mais alto

nível, às atividades desenvolvidas na área de integração da infraestrutura física regional. As

reuniões de Delegados dos países membros, entre dez/09 e abr/10, pavimentaram o caminho para a

instalação do Cosiplan, em junho de 2010, em reunião ministerial em Quito. Foram elaborados,

mediante negociação entre as delegações, projetos de Estatuto, Regulamento e Linhas de Ação para

o Conselho.

2.1 Descrição


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Objetivos:

O Cosiplan assumirá as funções do Comitê de Direção Executiva (CDE) da IIRSA, órgão executivo

da Iniciativa. Institucionalmente, o Conselho terá o apoio do Comitê de Coordenadores Nacionais

(no nível de Secretários Nacionais) e de um Foro Técnico. O Foro Técnico atuará como filtro

prospectivo de projetos, de modo a transpor para o Cosiplan o acervo catalogado pela IIRSA e

projetar novo arcabouço técnico com o devido respaldo político para ser trabalhado nos próximos

anos. Caberá ao Cosiplan, então, redefinir a matriz de projetos e priorizar aqueles mais

emblemáticos para a o fortalecimento e a integração da infraestrutura regional, bem como buscar

efetivas fontes de financiamento público às obras necessárias na região.

Instrumentos legais:

Por ocasião da I Reunião do Conselho de Infraestrutura e Planejamento, foram aprovados o Estatuto

e o Regulamento do órgão, e negociado o texto contendo as Linhas Gerais de seu funcionamento.

Os documentos buscam reorientar as atividades até então a cargo da IIRSA, rumo a um processo de

integração da infraestrutura física regional que sirva tanto para fomentar o desenvolvimento das

diferentes regiões da América do Sul, como para promover a integração de cadeias produtivas

regionais. Ao mesmo tempo, os países concordaram na necessidade de salvaguardar o acervo de

projetos e metodologias desenvolvidas ao longo de 10 anos de trabalho da IIRSA, dando, assim,

continuidade ao que se considera ter sido a grande contribuição da Iniciativa nesse período.

O Banco do Sul, cujo Convênio Constitutivo foi assinado por sete países em setembro de 2009, tem

como uma de suas suas principais funções a de financiar projetos que viabilizem a integração sul-

americana. Deverá, portanto, atuar com especial atenção, entre outros, nos projetos priorizados pelo

COSIPLAN, em conjunto com os demais bancos de fomento da região.

No Brasil, a concessão de crédito a projetos de infraestrutura é fundamentada em arcabouço

técnico-jurídico no respectivo âmbito de atuação dos seguintes órgãos: Câmara de Comércio

Exterior (CAMEX), Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações (COFIG), Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil, por meio do

Programa de Financiamento às Exportações (PROEX), Fundo de Garantia à Exportação (FGE) e

Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação (SBCE).

Descrever

- Participação de empresas e controle social:

Por ter iniciado suas atividades recentemente, não houve, até o momento, definição dos projetos de

infraestrutura prioritários pelo COSIPLAN. Desse modo, ainda não é possível citar empresas que

participam do processo de integração da infraestrutura a partir dos projetos definidos nesse

organismo.

No tocante aos projetos de infraestrutura regional que contam com linhas de financiamento público,

do BNDES e do PROEX, sua execução está a cargo de grandes construtoras brasileiras como

Norberto Odebrecht, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez e OAS. Entre as empresas fornecedoras


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de máquinas, equipamentos e materiais de transporte para os países da região, podem-se citar a

Embraer, Alstom, Confab e

Mercedez-Benz do Brasil. (Para exemplos dos projetos, ver Financiamentos brasileiros a obras de

infraestrutura).

- Participação de outros Ministérios, Órgãos Públicos e Estados da Federação):

Espera-se que, com a criação do COSIPLAN, instituições financiadoras brasileiras (como o BNDES

e o BB/Proex) possam trabalhar para o desenvolvimento dos projetos considerados prioritários pelo

Conselho. Participarão do órgão também o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

(MPOG), Coordenador Nacional da IIRSA no Brasil, e o Ministério dos Transportes, responsável

técnico pela maioria dos projetos

inseridos na carteira da Iniciativa.

2.1.1 Qual a distinção em relação a políticas existentes

Com a criação do Cosiplan, a questão do financiamento às obras de infraestrutura poderá também

ser tratada de modo mais bem estruturado. Em primeiro lugar, o Conselho permitirá dar orientações

políticas no mais alto nível na definição e priorização de projetos. Buscar-se-á a renovação do apoio

dos bancos que formam o CCT nos trabalhos do Conselho. Também se estudará a possibilidade de

interface do Cosiplan com outras instâncias, nacionais ou regionais, como o BNDES ou o Banco do

Sul. Por fim, o grau de prioridade que poderá ser atribuído aos projetos e o respaldo oficial poderão

abrir melhores perspectivas de financiamento junto às entidades multilaterais e o mercado de

capitais.

2.1.2 Descrição dos resultados alcançados

Em síntese, a avaliação brasileira sobre os dez anos da IIRSA é de que o exercício foi muito útil no

diagnóstico das necessidades de infraestrutura física na região, desenvolvimento de metodologias

adequadas e sistematização da carteira de projetos. Não foi suficiente para resolver a questão do

financiamento de longo prazo, em condições adequadas. Com o Cosiplan, espera-se dar tratamento

adequado a todas as questões, com a vantagem de ser um foro do mais alto nível político, ligado à

Unasul. O fato de ser uma estrutura dentro da União permitirá coordenação com outros Conselhos e

órgãos, em especial os de Relações Exteriores e de Economia e Finanças, além do Banco do Sul,

explorando sinergias e enriquecendo a agenda com conteúdo multidisciplinar e pleno respaldo

político, possibilitando uma análise coordenada de todas as facetas envolvidas.

FINANCIAMENTOS BRASILEIROS A OBRAS DE INFRAESTRUTURA

Há mais de 80 financiamentos a projetos de infraestrutura na América do Sul, totalizando cerca de

US$ 10 bilhões em projetos já aprovados. Entre os projetos financiados, destacam-se:

Argentina: Construção e ampliação da rede de gasodutos na Argentina, aprox. US$ 1,9 bilhão

(Odebrecht, Confab); Exportação de 20 Aeronaves EMB 190 para Austral / Aerolineas, US$ 646

milhões (Embraer); Aqueduto do Chaco, US$ 180 milhões CNO / Techint / OAS / ISOLUX – a

licitar).


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Bolívia: Rodovia San Ignacio de Moxos-Villa Tunari, US$ 332 milhões (OAS – a licitar); Projeto

Hacia el Norte - Rurrenabaque-El-Chorro, US$ 199 milhões; Rodovia Tarija- Bermejo, US$ 179

milhões (Queiroz Galvão).

Chile: Ampliação do metrô de Santiago, US$ 209 milhões (Alstom); Apoio ao Projeto Transantiago

(exportação de ônibus), aprox. US$ 350 milhões (Mercedes-Benz).

Colômbia: Exportação de 127 ônibus para transporte coletivo urbano, US$ 26,8 milhões (San

Marino).

Guiana: Ponte sobre o rio Tacutu, US$ 17,1 milhões.

Paraguai: Construção da segunda ponte sobre o rio Paraná, US$ 200 milhões.

Peru: Ponte Assis Brasil-Iñapari, US$ 17,1 milhões.

Uruguai: Rede de Distribuição de Gás de Montevidéu, US$ 7 milhões (OAS).

Venezuela: Construção e ampliação do Metrô de Caracas, aprox. US$ 943 milhões (Odebrecht);

Construção da Hidrelétrica La Vueltosa, US$ 121 milhões (Alstom).

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Brazil’s strategic partnerships: an assessment of the Lula era (2003-2010)

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Antônio Carlos Lessa

Introduction

During President Lula da Silva‘s two terms in office (2003-2010), Brazilian diplomacy worked to reinforce

the country‘s relations with its traditional partners, particularly the United States, Japan, and Western

Europe, but also assigned priority to establishing new dynamic axes, as illustrated by the pursuit of

partnerships with countries such as South Africa, India, and China. These adjustments and fine-tuning of

bilateral relations laid the foundation of universalism in Brazilian foreign policy, as well as defining major

lineaments for the country‘s international performance, namely, consolidation of economic relations (from

the standpoint of trade currents and investment flows) and closer political cooperation at the highest level.

Starting from an analysis of the idea of ―strategic partnerships‖ and of how it evolved through Brazil‘s

international experience, this article will assess the development of this concept in recent years. The purpose

is to stress the importance of the effort toward diversification and the sophistication of the political and

economic ties with a view to the strategy for Brazil‘s incorporation into the international scene, as well as

seeing how it relates to other movements, such as the pursuit of a permanent seat on the United Nations

Security Council.

A complex incorporation into the international scene The years that separate the end of the Cold War and the

attacks of September 2001 constituted a peculiar moment in international life. While free trade and

democracy asserted themselves as supreme values for the organization of the economies and for the political

life of the National States, there also occurred the emergence of new political operating modes among

nations and of new issues that rapidly became central to International relations.

There occurred a drastic oscillation in the behavior of the central actors in international relations, especially

of the United States, as well as a tendency to value political and economic multilateralism, including the

establishment or sophistication of regionalization projects. At the same time, on the international agenda

predominated new issues, such as human rights, the environment and environmental governance, sustainable

development, fair trade, energy, food security, new security issues raised by defense challenges, nuclear

nonproliferation, democracy, and migration, among others.

The way these issues have evolved since, their modes of operation and particularly the way they have

influenced each other were fundamental for determining all relevant countries‘ strategies of incorporation

into the international scene, as well as conditioning their economic development strategies. This was

particularly the case of Brazil‘s integration into the international scene, which has been complex and not free

of hesitations and oscillations.

After a decade of experiments in foreign policy, which led first to the reversion of traditional behavior

patterns, the shrinking of the diplomatic network, and the depleting of the bilateral contact assets, and

especially to the valorization of multilateralism, these experiments gave rise to a new formula as of 2000 but

particularly as of 2003. Firm action in multilateral spaces had its counterpart in the reconstruction of

geographic universalism, which in turn acquired a new sense of priority. The revaluing of priority bilateral

contacts, which in Brazilian traditional diplomatic praxis are known as ―strategic partnerships,‖ forms part of

this new pattern. As a result, new dynamism has been injected into the economic expansion process, the

trade and investment flows, and a new capacity of political coordination was achieved.


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Changes in the international scene since the 2000s and the change in the perception of the great emerging

markets have greatly influenced the conditions of Brazil‘s international visibility. The perpetuation of the

country‘s firm command on economic stability strategy has also contributed to project the image of a large,

stable mass consumption market. On the international scene, Brazil has displayed an assertive profile, as

seen for instance in the determination with which diplomacy has aimed at a protagonist role in the unfolding

of negotiations in respect of the most diverse issues on the contemporary agenda.

The direct and indirect consequences of the events since 9/11 have had a decisive impact on the setting of

new priorities on the global security agenda, and have shown the need to reinforce multilateralism and

strengthen multipolar international order. In the economic sphere, the pressing need for a new form of trade

liberalization led to the launching of another round of trade negotiations under the auspices of the World

Trade Organization-WTO. On the environmental agenda, the impact, risks, and costs stemming from climate

change, which has become more evident in recent years, have called the attention of the governments of

some of the rich countries to the need of giving priority to cooperation in the search for alternative energy

sources.

The intertwining of these three new agendas has created a unique opportunity for Brazil, whose government

has since 2003 enthusiastically sought more room for South-South and North-South political coordination.

Though its chances to act as a protagonist in respect of the global security agenda were meager, the same

cannot be said in relation to the debate regarding the legitimacy of contemporary international policy and the

need of reforming and valorizing multilateral institutions.

Still in 2003, at the World Trade Organization Conference in Canc.n, Brazil took the leadership of the

emerging countries, in opposition to the historical practice whereby the rules of international trade are

negotiated and decided by the developed countries. The formation of the Group of 20 (G-20) and then the

mandate as negotiator in WTO‘s Doha Round were moments when the new group sought to condition the

opening of the services and industrial markets of southern countries to the corresponding opening of the

northern countries‘ agricultural markets.

In respect to the climate change agenda, Brazil does not act as an actual protagonist but as a holder of

significant assets. The country‘s technological development and especially its many competitive advantages

regarding biofuels production chain are factors of the innovating profile it displays in international action,

with significant repercussions on its agenda of cooperation with both northern and southern countries.

In the regional sphere, Brazil‘s leadership role has become more prominent, although contested by some

neighbors, particularly Venezuela and Argentina. In addition, the Brazilian government has demonstrated

concern over regional political developments and has involved itself in stabilization experiences, as

illustrated by its participation in the United Nations Stabilization Mission in Haiti.

In addition, it has sought a new modus operandi on different chessboards of contemporary international

policy. The dedication with which Brazilian diplomacy has sought new coalitions, established around new

issues and agendas, is an indication of an instigating vision. These coalitions include the IBSA Forum,

formed by India, Brazil, and South Africa, and the Group of 4, formed by Brazil, Japan, Germany, and India

to fight for the reform of the United Nations institutions. These coalitions were attempts to coordinate two

sets of ideas:

1. The worldview of a country that sees itself as a regional power on a peaceful ascent, a major emerging

market, a promoter of a genuinely multipolar international order, under which multilateral spaces are an

essential condition; and


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2. A bold view of international policy and an essentially positive reading according to which current

international circumstances favor a review of the decision-making mechanisms in different arenas. This is so

because of the relative weight that countries such as Brazil bring to bear on the processes of stabilization

of their respective power subsystems, as well as the fact that these countries (particularly Brazil) hold

diplomatic assets that are highly important for major agendas and negotiations. This is so, for instance, in

regard to international trade, as well as to the environment, and more specifically, to climate change.

This kind of coordination shows the exact measure of an ambitious strategy of certain costs and doubtful

gains. Brazil must prepare itself to have greater influence on international processes and specifically on the

formulation of norms (without feeling constrained) that dramatically limit its interests as a regional power as

well as its development possibilities. Accordingly, this explains the objective of a significant part of the

major turns of Brazilian foreign policy in the Lula da Silva era: the pursuit of a permanent seat on the United

Nations Security Council.

This is one of the three main ambitious objectives that explain the marked changes in the Brazilian system of

bilateral relations since 2003. The other two ambitious objectives that have contributed to restore the

universalist character of the country‘s international conduct until the early 1990s are related to economic

expansion: (a) Restoration of the traditional trade channels (with Europe, United States, Japan, and South

America, for instance) and the valorization of traditionally poorly explored economic relations (with Africa,

China, the Arab World, and Asian regions, for instance); and (b) the opening of spaces for the operation of

Brazilian business conglomerates, especially in strategic sectors (such as oil and ethanol). These three lines

of action required an extraordinary effort to expand bilateral ties in every direction. The first thing was the

sophistication of the agenda of cooperation with traditional partners, especially with Europe, and to a lesser

degree with China, India, Japan, and South Africa. The second was the extension of the diplomatic network

to previously untouched limits, endowing with a priority political sense the establishment of new ties with

countries and regions with which Brazil had historically maintained weak relations. Together, these two

facets of the country‘s incorporation into the international scene with a universalist impetus led to a

revaluation of the ―strategic partnerships‖ concept.

The strategic partnerships concept in Brazil‘s international experience The idea of ―strategic partnerships‖

acquired an unequivocal meaning in Brazil‘s international experience in the 1970s and 1980s. It arose as a

category of Brazilian diplomatic thinking in the context of the rapid change in relations with the United

States under President Geisel (1974-1979). At that time, the idea became operational owing to the decision to

speedily valorize relations with Eastern European countries, so as to mitigate the effects of the deterioration

of the political and economic relationship with Washington. The movement had major consequences: it

confirmed the importance of diversifying foreign links, which came to pass only under a system of bilateral

relations of a universal cast (Lessa, 1995; Lima, 1996).

The strategic partnership with European countries, in turn, conceived as an escape valve for the tensions

from bilateral relations with the United States, did not survive the changed international political and

economic situation in the late 1970s. Nevertheless, it allowed interesting experiments from a political

standpoint, such as the nuclear agreement with Germany (1975) and the involvement in the discussion about

a new international economic order, which did not prosper either. In the economic sphere, when the

consequences of the first oil shock (1973) could still be felt, the dynamics of approximation with the

European countries allowed the reversion of the United States‘s historical preponderance in trade and

investment flows into Brazil. As a result of this and of the consolidation of the universalizing opening then

adopted (pursuit of new relationships, opening toward Africa, recognition of the People‘s Republic of China,

etc.), Brazil managed to secure a more balanced incorporation into the international scene – or at least

established highly diversified economic ties.


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This first experiment in ―strategic partnerships‖ with European countries was the first movement that firmed

up this concept in Brazilian diplomatic thinking. It can be said that this first generation of ―partnerships‖

established the prototype of relationships called strategic. From this standpoint, strategic partnerships are

―priority political and economic relations, reciprocally compensating, established on the basis of an

accumulation of bilateral relations of a universal nature. The building of strategic partnerships rests on the

harmonization of Brazil‘s historical calling for universalism and the need for selective approximations,

which ensures the possibility of adaptation to the niches of opportunity and to international constraints arisen

from circumstances (Lessa, 1998).‖

The concept of strategic partnerships thus established itself in Brazilian diplomatic thinking with a definitive

meaning. A historical analysis of foreign policy relates it to the search for inputs for the national

development strategy (Cervo, 2008). Thus, the expression‘s vulgarization led to its inconsequential use

in the diplomatic discourse, especially as of the 2000s. Now diplomacy expects to inject a sense of

opportunity and urgency into the political discourse and the economic relationship with as many ―partners‖

as seem to be useful in the current aggiornamento of Brazil‘s international profile.

Be as it may, either from the perspective of historical analysis or in light of a careful examination of

experiments under way, the expression ―strategic partnerships‖ today needs further clarification. This is all

the more obvious in view of the proliferation of ties that in the Brazilian government‘s view (especially

since 2004) deserve to be called ―strategic.‖ After all, what kind of relationship deserves to be so called?

It can be noticed also that during the Lula era, the strategic partnerships concept has served to the carrying

out of a spectacle-inclined diplomacy. This is illustrated by the focus on the achievement of complex

objectives of quite uncertain results, such as the pursuit of a permanent seat on the United Nations Security

Council. This pursuit is particularly on its own behalf but it is also moved by the desire to project a new

international image of a responsible regional power and emerging economy attuned to market values and

endowed with attributes that qualify it as an actor ready to participate in the dynamics of stabilization

of the international system in its multiple dimensions. Accordingly, the country has sought an international

protagonist role, for which the ―vulgarization‖ of the concept of strategic partnerships may have been useful.

The epistemological problem raised by this ―new generation‖ of strategic partnerships is precisely the loss of

meaning and importance of the concept as it was established by Brazil‘s international experience. A strategic

partnership thus ceases to be an expression of a bilaterally defined agenda around political convergence

and economic projects and becomes a mere label. It may happen that under this label complex projects and

potentially valid agendas may be implemented, but it would be expected that essentially normative views of

the relationship‘s reality in question would predominate. It is thus necessary to establish a new framework

for future bilateral relations, possibly determined by political coordination mechanisms (regular summit

meetings and joint commissions) and by specific agendas (energy, sustainable development, trade,

investments, etc.).

This is not the place to make an exhaustive assessment of these ties, but there is a clear, nearly self-evident

measure for them. Thus, empirical reality, which would permit testing the strategic partnership concept in

Brazil‘s international praxis, could be obtained by an examination of the trade and investment flows, the

density of political dialogue, the potential of scientific and technological cooperation, the dialogue channels,

the convergence of agendas at multilateral forums, and the involvement in joint development projects.

Fundamental partnerships: United States and Argentina The most fundamental system of Brazilian bilateral

relations, on whose basis the intensity of ties with other countries may be measured, has been historically

related to the United States. It may be said that this is a ―fundamental partnership‖, which gives rise to the

need for diversification of external ties and to the very historical process of building strategic partnerships

Lessa, 1998).


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From this standpoint, relations with the United States should be classified as a ―structuring relationship‖

because its development over the long term gives a measure of the intensity and organization of the entire

system of Brazil‘s international relations, especially in the period from 1945-1990.

Relations between Brazil and the United States have undergone significant changes since the 1990s. These

changes can be explained by the difference in the management of a relationship that had been built in the

previous thirty years as a basically contentious relationship. As a matter of fact, bilateral relations had

deteriorated to such a degree in the late 1980s, involving issues such as market access, science and

technology, intellectual property, foreign debt, and development financing that this rapidly contaminated the

rather poor political dialogue. The fact is that the two traditional partners were already following different

courses in respect of punctual issues since at least the late 1950s. This pattern of disagreement can be

explained by many factors, including the loss of economic complementariness, one of the major reasons.

Stabilization of relations with the United States, which began under the Fernando Henrique Cardoso

administration (1994-2000), permitted the setting up of a positive agenda that incorporated the management

mode traditionally characterized by tension peaks. Thus, the change had to do rather with the improved

dialogue conditions and with the adoption of a specific mode of managing these relations, referred to by

Hirst and Pinheiro (1995) as the ―right to diverge.‖ It is true that the United States still ranked highest among

Brazil‘s economic partners, but for some decades relations were no longer characterized by economic

dependence on the part of Brazil. This was also due to the stimulus to and prioritizing of political and

economic relations with other developed countries (particularly with European countries).

As it was to be expected, there were problems in the handling of bilateral relations, connected with processes

in which Brazil was involved. Governments tend to differ on trade issues, as illustrated by the episode of the

negotiation of the Free Trade Area of the Americas – FTAA as well as of trade liberalization, especially

in the World Trade Organization‘s context. In such cases, the mere existence of a multilateral framework (as

for instance the rounds of negotiations aimed at trade liberalization and the WTO‘s dispute settlement

mechanism) favored the empting of a possibly conflictive potential of bilateral relations regarding some of

the burning issues on the contemporary international agenda.

There arose then a tendency to compartmentalize the bilateral agenda into two well-defined sectors: in the

political negotiations between governments lie the differences regarding regional political processes (in the

1990s, the Colombian issue; in the 2000s, Venezuela‘s case; and more recently, the Honduras episode),

migrations, international security, etc. On the more general level of views of the international political

processes, countries tend to differ about the great issues of international politics, where there is still a large

grey area characterized by the differences as to the very importance of political multilateralism, institutions,

and the achievement of a multipolar order. What is new in the management of bilateral relations is the fact

that these compartments do not communicate with each other as they did before. Thus, the differences over

the agenda and its implementation remain isolated and rarely compromise the overall quality of relations.

Relations with Argentina could also be easily qualified as strategic. But there are certain specificities that

make Brazil‘s relations with its major neighbor unique, which could also be properly described as ―a

structuring relationship.‖

Indeed, relations with Argentina have conditioned the development of Brazilian policy toward South

America, and the extraordinary transformation they have undergone since the 1980s has acquired a historic

meaning, so that they could be described as a genuine Brazilian strategic partnership.

The Brasilia-Buenos Aires axis became a vector of South America‘s stabilization, established upon the

review and normalizing of bilateral relations since the casting away of reciprocal mistrust and the heralding

of a new phase of convergence aimed at economic integration. Equally complex, relations with Argentina

spearheaded Brazil‘s regional activity, in both the political and the economic areas, and provided a basis for


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projects developed by Brazil on trade integration, security, and measures of political cooperation with other

South American countries. These coordination mechanisms assumed different forms in the last two decades

(Mercosur, Free Trade Area of the Americas – FTAA, South American Community of Nations-CASA,

Union of South American Nations-Unasur).

Under the Lula government it has no longer been possible to separate the development of relations with

Argentina from the development of regional integration mechanisms. Mercosur has tended to lose relevance

on the overall list of Brazilian international priorities. At the same time, Argentina lost the first trade flow

positions to Brazil, while providing room for the expansion of great Brazilian conglomerates, especially in

the financial and energy sectors.

Mercosur has been assigned no priority in the Brazilian diplomatic discourse under Lula. This economic

space has been absorbed by the development of South American regional mechanisms, such as Unasur.

Mercosur has thus become a difficult project to manage, to the point that several influential sectors in Brazil

now openly call for its reduction to a free trade zone. It is argued that this might be advantageous to Brazil,

in so far as the country would recover the capacity to negotiate free trade agreements with more important

partners, such as the United States and the European Union.

The Argentine government under Néstor Kirchner fiercely resisted Brazil‘s attempt at becoming the

instrument of leadership in South America as a diplomatic asset. Cristina Kirchner, on the other hand, has

been more pragmatic as to the potential ―Brazilian ascent‖ to a global level and has wagered on restoring the

quality of the relationship with Lula‘s Brazil. In some segments of Argentine public opinion it has been

possible to detect greater understanding of the gains that could be derived from Brazil‘s protagonist role for

their country, Mercosur, and South America.

New strategic partnerships

In recent years, the Brazilian government has sought to stamp as ―strategic‖ its traditional relations with

some countries. A far from exhaustive survey (Brasil, Repertório, 2007) specially valorized this in relations

with Asian powers (Japan, India, and China) and with the main European countries, namely, France,

Portugal, Spain, United Kingdom, and Italy, in addition to Russia. Brazil also maintains a ―strategic

partnership ―with South Africa, and with it and India it forms the Group of Three (IBSA). But other

countries have also been named ―strategic partners‖ – South Korea, Venezuela, Paraguay, Ukraine, Finland,

Sweden, Denmark, and Norway.

But it is possible to suppose, in view of the growing number of countries that have been named ―strategic

partners‖ in the diplomatic discourse, that the expression has been vulgarized and soon made into a style

device by diplomacy and its agents. Used in an imprecise, abusive way, the expression begins to lose its

meaning derived from historical experience and no longer signals importance, relevance, and priority in

foreign policy‘s strategic thinking (Abreu, 2008). Some representative cases will now be looked into: Japan,

China, India, South Africa, and the European Union.

China

Brazil‘s relations with the People‘s Republic of China date back to 1974, when the Ernesto Geisel‘s

government recognized the Chinese government and for the first time established Brazilian diplomatic

relations with China. This meant a break with the position Brazil had maintained since 1949, of systematic

support to the international isolation of the great Communist country. Though these relations are mature and

long-standing, major joint projects under these relations were lacking.


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China had intermittently signaled promise under Brazil‘s international relations system, or at least until 1993,

when the Itamar Franco government decided to make Asia in general into a priority region for Brazil‘s

international activity, and this was reiterated under both the Fernando Henrique Cardoso and the Lula

Administrations. Since 1995, China has acquired a unique status in the strategic thinking of Brazilian foreign

policy, given its cooperation potential in the area of Science and Technology and the magnitude of its trade.

The development of the remote sensing satellite-CBERS (in two generations launched respectively in 1999

and in 2003) illustrates the nature of this relationship, which indeed holds an immense cooperation potential.

One of the major gestures toward the strategic valorization of relations with China was made by President

Lula who paid a State visit to China in 2004, taking with him the largest entourage ever of Brazilian

businessmen on this kind of mission. Brazil supported China‘s admission to the World Trade Organization,

in the belief that this would indirectly contribute to the strengthening of the world trade system, because,

given China‘s immense domestic market, the Chinese might agree to compromises that would benefit the

developing countries (Oliveira, 2004).

A key element in Brazil-China relations beginning under the Lula government is the potential for political

cooperation in different aspects, and this makes this relationship into a true strategic partnership. In addition

to being a permanent member of the United Nations Security Council, thus holding veto power to bar

reforms in the organization‘s structure, China has systematically sided with Brazil in respect of various

issues and negotiation processes under the contemporary international agenda.

China has consistently grown as regards Brazilian trade flows in recent years, rapidly gaining top positions in

the ranking of Brazil‘s major trade partners. As a result of the economic crisis that has harmed Brazil-United

States relations, in April 2010 China for the first time ranked first in our trade relations, surpassing the

United States. This fact does not really constitute a tendency, as Brazil‘s relations with its traditional partners

(United States and Europe) are much better balanced, but nevertheless reflects the dynamism of Sino-

Brazilian partnership.

China is not only one of the greatest exporting countries, but also one of the world‘s greatest importers as

well. Currently the Chinese import in excess of US$1 trillion, which certainly means open doors to all the

sectors of Brazilian economy, principally manufactures and consumer goods, in addition to basic products,

such as iron ore and soybean. Brazil‘s greatest challenge is precisely the need to balance its trade list, as it

exports basically primary products (about 70 percent of Brazilian exports consist of iron ore and soybean,

whereas 95 percent of its imports consist of manufactures).

India and South Africa

Brazil‘s bilateral relations with India and South Africa have not been historically important, though long-

standing. On both sides, there has been lack of dynamism and priority establishment. For different reasons,

the two countries were assigned low priority under Brazilian foreign policy: Asia, where preferential

ties were established with Japan; and Africa, a continent where Brazil‘s expansion came late and was

motivated principally by the needs of trade expansion.

India and Brazil have a history of political cooperation since the 1960s; it is highly dynamic at multilateral

forums, especially in respect of international trade negotiations. But their economic relations have been

decisively marginal in the second half of the 20th century and until the 2000s. India entered the political

debate about Brazil‘s international choices as of the 1990s, when the country realized the need to reorganize

its presence in Asia and particularly its relations with continent-size countries that began to emerge

politically and economically. The first systematic approximation with a view to prioritizing bilateral ties

beyond potential cooperation at multilateral forums was initiated by the Fernando Henrique Cardoso


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government. This approach had an economic component, which did not develop properly, as well as a

political coordination mechanism, which did not go much further either.

Relations with South Africa were dynamic until the early 1970s, when the Brazilian government decided to

keep its distance from the South African segregationist regime that, as could be noticed then, hindered a

consistent policy of approximation to the rest of the African continent. Starting then, Brazil systematically

kept its distance from South Africa and joined the international majority that condemned apartheid. This

situation lasted until the end of the regime, with Nelson Mandela‘s election, and the normalization of South

Africa‘s international profile in 1995. The effort to reactivate bilateral relations has since included a

restoration of the trade flows and the attempt at injecting dynamism into the political dialogue, but the truth

is that at that time Brazil still attached low priority the African region and South America was still an

unknown region to South Africa (Penna Filho, 2001).

Reactivation of Brazil‘s relations with South Africa and India gained a new impetus early under the Lula

government. In June 2003, the Ministry of Foreign Relations announced the launching of the India-Brazil-

South Africa – IBSA Dialogue Forum. This initiative was conceived as a coordination mechanism primarily

of a political nature among the three countries, which, more than ever, are believed to have a greater

potential for cooperating than for competing. They are three intermediary countries, regional powers,

multiethnic, multicultural democracies that can derive mutual benefit from coordinated actions in different

areas, as well as from exchanging experiences related to economic and social development.

The IBSA Forum is grounded on a conceptually interesting argument and rests on converging political

positions and on the three countries‘ potential for economic cooperation. This is certainly a model of

trilateral strategic partnership, based on cooperation mechanisms and on the exchange of experiences with

challenges common to all three.

Conclusion

Brazil‘s incorporation into the international scene has undergone major adjustments in the Lula era. In

addition to new projects, such as southern coalitions, as exemplified by the IBSA Forum, and the ambition to

win a seat on the United Nations Security Council, one can observe a line of continuity with the foreign

policy of the governments of the 1990s. There has been some change in style, which however has not been

sufficient to revolutionize Brazil‘s international action.

Lula‘s Brazil benefited from the consolidation of tendencies of international policy from the preceding

decade: the ascension of the great markets, the emergence and centrality of new issues, and the valorization

of multilateral spaces, for instance. This has permitted the consolidation of a profile that was being timidly

sketched and the assumption of a protagonist role in different environments.

The instrumentation of diplomatic assets recently created or reconverted from traditional international praxis

has also been highly relevant for the aggiornamento of the management of Brazil‘s relations with its

raditional partners and for the building of new partnerships.

The qualifier ―strategic‖ as a synonym of special, important, and necessary matches a vision of political and

economic cooperation projects based on a sense of opportunity but whose effects will last. Thus, Brazil‘s

strategic partnerships, taken into account in an assessment of the Lula government‘s foreign policy, may

be more than tools of an involved diplomacy. They may be associated with shared worldviews and sound

results for the national development strategy, reinforcing the capacity for autonomous international action.

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Cooperação horizontal Sul-Sul: arranjos de concertação política entre a Índia, o Brasil e a África do

Sul

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Diego de Freitas Rodrigues

Introdução

A ideia de concertações Sul-Sul não é recente e muito menos os objetivos que levam a formar-se coalizões

entre países do Hemisfério Sul, observandose a necessidade de se pensar nos interesses e nas estratégias

desenvolvidas conjuntamente num ambiente internacional interdependente e assimétrico. Este contexto de

maior aproximação entre países do Sul pode ser identificado como um tipo de cooperação horizontal,

objetivando-se uma concertação com vistas à obstrução das desigualdades internacionais dirigidas pelos

países desenvolvidos do Norte, bem como ações conjuntas com vistas ao enfrentamento de problemas

domésticos semelhantes.

Segundo Oliveira et al (2006, 489) os Estados Intermediários: (i) teriam um interesse comum ou então uma

agenda internacional aderente às ideias dos Estados Intermediários ou; (ii) teriam interesses divergentes que

se compatibilizariam devido a serem Estados Intermediários. Nesse caso, ainda segundo Oliveira et al (2006,

490), essa articulação derivaria de: (i) referências mútuas ao lidar com problemas de caráter semelhante e;

(ii) interesses de agenda em fomentar uma maior interdependência como recurso de alargamento das

parcerias, retirando-se de um limitado vínculo unilateral com países desenvolvidos.

Política externa trata especialmente de escolher entre oportunidades e demandas ―ofertadas‖ no ambiente

doméstico (porque a política externa é uma política pública em nosso entender) e, claro, internacional. Por

exemplo, saídas (busca por novos parceiros) ―ao Norte‖ e ―ao Sul‖ são escolhas na formulação de política

externa da Índia, do Brasil e da África do Sul. Escolhas no sentido de que as ―saídas‖ (sejam por razões

comerciais, de segurança, meio ambiente, energia, etc) configuram, a priori, relevância no projeto interno

dominante e, naturalmente, tomam parte na agenda governamental. As escolhas podem indicar uma

reorientação de prioridades ou de tratamento preferencial por parte de administrações na forma de melhor

conduzir as inserções internacionais dos países. Uma mudança de tratamento pode inferir que uma parceria

não fosse mais encarada como estratégica pelos policy makers e sim como cooperativa ou vice-versa.

A percepção de melhores formas de inserção aos países insere-se dentro de um quadro que aponta a seguinte

indagação: qual a melhor forma de cooperação para países como a Índia, o Brasil e a África do Sul? Não

existe unanimidade na resposta. Se a melhor ―saída‖ for ao Sul, alguns analistas apontam que países de

capacidades materiais semelhantes tem mais razões para competir no ambiente internacional do que motivos

para cooperarem (Viola e Pio, 2003), perspectiva que inviabilizaria um tipo de coalizão endógena-ofensiva,

aqui identificada como a caracterizada pela coalizão IBAS. Essa perspectiva tem seu contraponto. Samuel

Pinheiro Guimarães (1998) considera que, caso os países intermediários sigam uma orientação de privilégio

com os países desenvolvidos do Norte, existiriam chances acentuadas de que não elevariam seus status no

ambiente internacional.

A efetividade de uma aproximação entre países intermediários calcando-se a prerrogativa de uma maior

cooperação internacional objetivando a contraposição aos interesses e atividades de caráter unilateral dos

países desenvolvidos, concertouse em cenários institucionais como a Organização das Nações Unidas (ONU)

e a Organização Mundial do Comércio (OMC), buscando, quanto à primeira, uma reforma do Conselho de

Segurança da ONU (CSONU), condomínio decisório da instituição; quanto à segunda, uma maior articulação

na recém-criada OMC com vistas a obtenção de negociações econômicas mais benéficas aos países do

Sul nas inúmeras rodadas de negociação entre os países no seio da instituição.


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É importante destacar que as instituições internacionais são tomadas aqui como fatores de incentivo à

cooperação, pressupondo que as instituições internacionais promovem meios para a descoberta de interesses

comuns por meio de diálogo e reduzindo os custos de negociação (Keohane, 2005). Por exemplo, na esfera

econômica, o perfil de credibilidade e estabilidade macroeconômica é perseguido pelos três países e suas

políticas externas são orientadas em torno da percepção de que seus países são grandes mercados

emergentes. E na esfera política, a busca por valorizar instituições internacionais prestigiando seus

colegiados decisórios e, ainda mais, na busca por reformar seus desenhos institucionais demonstra a

aderência ainda de um mesmo fio condutor que guiou as políticas dos países desde a década de 1960 no

ambiente internacional.

Desta forma, o novo desenho da política internacional tem, nos países do Sul, atores de real importância, e os

países em desenvolvimento reconhecem essa nova condição e por ela articulam meios de maior projeção no

ambiente internacional. A institucionalização de coalizões Sul-Sul é percebida como um recurso válido e

estratégico para a melhor forma de inserção dos países no ambiente internacional, algo comparativamente

válido tanto no período da Guerra Fria quanto hoje em dia. Embora exista um legado institucional no teor das

concertações entre países em desenvolvimento, o desempenho político das coalizões diferencia-se de um

momento para outro, seja pelas mudanças estruturais no ambiente internacional, seja pelos novos arranjos

das concertações Sul-Sul pós Guerra Fria.

O desempenho político eficiente de uma concertação política entre a Índia, o Brasil e a África do Sul

depende de políticas externas assertivas e alinhadas na busca por atingir suas respectivas metas

institucionais, dimensionadas aqui para avaliação em instituições internacionais como a ONU e a OMC.

Portanto, a observação de elementos de alinhamento entre as políticas externas da Índia, do Brasil e da

África do Sul está diretamente dependente de como e em torno de que as políticas externas dos países

concertados são orientadas. Multilateralismo Sul-Sul: uma ―saída‖ viável para enfrentar aos

constrangimentos sistêmicos?

A articulação entre novos centros de poder com capacidade de influir e decidir conjuntamente os rumos do

ambiente econômico e político internacional foi, acentuadamente, galgando relevância não apenas nas

relações bilaterais entre Estados do Sul, mas também no seio das instituições internacionais, algo

caracterizado já dentro de uma concertação multilateral. Essa concertação influiu na articulação de coalizões

com propostas que contemplassem temas comuns bem como o meta-exercício de poder no exercício do

diálogo com as potências do Norte (Soares de Lima, 2008).

É interessante observar que, ao fim da bipolaridade, a nova ordem internacional, embora promotora de maior

distribuição de poder no mundo, também acarretou maiores constrangimentos aos países do Sul, como, por

exemplo: (i) estímulos a inserção na globalização ao mesmo tempo em que restrições assimétricas ao

comércio equilibrado e justo e; (ii) não contemplação das novas realidades políticas oriundas do mundo pós

Guerra Fria. Constrangimentos estes que, na análise aqui espelhada, derivaram em possibilidades mais

efetivas de arranjos cooperativos no eixo Sul-Sul da política internacional contemporânea.

A inserção dos três países, sob o contexto de reformas liberalizantes oriundas do ―consenso‖ de Washington,

teve um caráter híbrido no trato econômico doméstico dos países por parte dos governos brasileiro, indiano e

sul-africano, mantendo ao mesmo tempo reformas econômicas para uma inserção mais competitiva na

economia globalizada bem como uma postura de preservação do caráter desenvolvimentista na formulação

das políticas comerciais externas da Índia, do Brasil e da África do Sul. Neste sentido, é possível dizer que o

processo de liberalização econômica dos países foi mais condicionado do que, necessariamente, desatrelado

às ideias desenvolvimentistas.


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De uma forma ou de outra, tanto a Índia, quanto o Brasil e a África do Sul notabilizam-se, hoje, como atores

relevantes no ambiente internacional. E reconhecidos como tais pelos demais atores do ambiente

internacional, formulam políticas externas visando a obter maior aproximação e convergência na diminuição

da assimetria internacional. Segundo Celso Amorim, as semelhanças entre os países foram condições

fundamentais para uma aproximação trilateral:

São três democracias; são três países que têm um importante papel a desempenhar em suas respectivas

regiões; são três países democráticos, países em que a democracia tem um forte papel na sua vida política;

são países que têm também problemas sociais, mas que estão dispostos a enfrentá-los; e são países que têm

também visões muito semelhantes em muitos temas multilaterais, e, quando não em absolutamente todos, a

perspectiva que nós temos é, sem dúvida alguma, muito semelhante. Então, era preciso transformar essa

coincidência virtual numa cooperação real (Brasil, 2007).

O multilateralismo Sul-Sul seria uma ―saída‖ viável para enfrentar as adversidades sistêmicas, num momento

de acentuado unilateralismo por parte da superpotência, os Estados Unidos pós-11 de Setembro, ampliando

os leques de possibilidades de cooperação e parcerias, tanto nas relações diretas entre os países quanto no

fortalecimento das instituições internacionais.

Realmente, um dos pontos fundamentais para essa observação ocorre no âmbito das instituições

internacionais, observadas aqui, principalmente, em relação a ONU e a OMC, alvos institucionais de muitas

das metas de política externa de seus países. Por que tanto a Índia quanto o Brasil e a África do Sul

formulam, implementam e costuram suas políticas externas tanto no âmbito de relações bi ou trilaterais, mas

também no âmbito das instituições internacionais, cenários elementares para a consecução de seus objetivos

políticos, tenham suas políticas algum teor reivindicatório ou propositivo.

As políticas externas da Índia e do Brasil, historicamente, foram arquitetadas na busca por estratégias de

inserções autônomas ao longo do século XX, conformando essas inserções num aspecto de busca por

protagonismo. Protagonismo no cenário internacional no sentido de formulações claras e contínuas em torno

de políticas externas voltadas ao tema do não-alinhamento na Guerra Fria (embora o Brasil tenha, ao longo

de sua trajetória histórica, ondulações de alinhamento irrestrito e autonomia aos Estados Unidos) e do

pragmatismo assertivo (configurado em políticas de coadunação em torno de interesses setoriais, mas dentro

de um quadro de multilateralismo) por isso gerando uma postura de liderança, por exemplo, no G-20, em que

ambos os países lideram a coalizão e ampla concertação de interesses das potências médias.

É interessante observar, por exemplo, a percepção de que: ―a Índia pertence a categoria das potências médias

que aspiram a fazer a transição para categoria privilegiada das grandes potências.‖ (Mallavarapu: 2006, 255).

Caso avaliado de forma semelhante ao do Brasil, já que seus formuladores de política externa aspiram,

de forma absolutamente consensual, transformar o Brasil em um ator relevante na política internacional.

Neste sentido, é possível inferir que a aspiração tanto indiana quanto brasileira constitui parte das identidades

nacionais da Índia e do Brasil.

A política externa indiana costura suas alianças e projeta seus interesses de forma a alcançar o status de

grande potência no ambiente internacional. Um ponto também semelhante com o brasileiro, visto que suas

elites formuladoras de política externa também projetam seus interesses e costuram alianças com esse fim.

Todavia, ainda que exista um movimento por alçar os países ao status de potências globais, existe um contra-

movimento que restringe essa inclusão.

Para conseguir amenizar vulnerabilidades sistêmicas, os países necessitam orquestrar, junto aos seus pares,

políticas externas que se caracterizem por alinhamentos em posições temáticas conjuntamente encaradas

como prioritárias para os interesses dos países no ambiente internacional. Samuel Pinheiro Guimarães


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(1998) aponta essas vulnerabilidades e as reparte, fundamentalmente, em três: (i) a primeira seria estabelecer

programas de cooperação, tanto econômica quanto política, com seus países vizinhos; (ii) reduzir também

suas vulnerabilidades econômicas externas; (iii) desenvolver sua capacidade militar, como forma de

estimular a pesquisa tecnológica e adquirir conhecimentos necessários a etapas superiores de

desenvolvimento.

E a África do Sul? Diferentemente da Índia e do Brasil, ela iniciou, de forma irrestrita, sua inserção

internacional no contexto pós apartheid, ou seja, apenas a partir de 1990. Não que antes o país não atuasse no

ambiente internacional e mesmo em relações bilaterais, por exemplo, com o Brasil como assevera o estudo

de Pio Penna Filho (2008). A constrangedora relação à época entre um país marcadamente miscigenado

como o Brasil com um país institucionalmente segregador como a África do Sul, teve momentos de

cooperação atlântica bem como momentos de afastamento e deterioração das relações.

Essa relação é retomada de forma acentuada e irrestrita (não só com o Brasil e a Índia, mas com o mundo)

apenas com o processo de democratização que levou ao fim do apartheid no país. Esse cenário de relações

exteriores para a África do Sul para com o Brasil não têm caráter singular, mas reflete um contexto amplo de

adversidades enfrentadas pela África do Sul no ambiente internacional que apenas após o fim do apartheid

são completamente exumados por sua política externa. Entretanto, é importante ressaltar que o fim do regime

de apartheid não teve o caráter ―mágico‖ de resolução de todos os problemas domésticos e de inserção

internacional da África do Sul, mas ao menos minimizou os constrangimentos sistêmicos à inserção do país.

Resulta desse contexto, portanto, que indagar sobre o potencial e a construção das ambições da África do Sul

são válidas, efetivamente, apenas no cenário pós apartheid (no sentido da reconfiguração da política

doméstica e externa do país), destacando que foram muito mais os constrangimentos sistêmicos

(rompimentos diplomáticos entre países, restrições ao comércio e intercâmbio cultural, fim do marco da

bipolaridade sistêmica, etc.) que dificultaram a edificação das ambições internacionais sul-africanas ao longo

do século XX. É interessante observar que a mudança de direção política da África do Sul já se esboçava um

pouco antes do fim do apartheid na maneira como o país se reconhecia e se projetava regional e

sistemicamente (prefigurando, na verdade, a insustentabilidade do nefasto regime).

Ao reconhecer o país como africano e não como uma extensão da Europa na África, em 1988, o Diretor

Geral do Departamento de Negócios Estrangeiros, Neil van Heerden, reflete no seu discurso a ideia que

formaria e passaria a orientar a política externa sul africana:

Os problemas africanos devem ser resolvidos pelos africanos. Os interesses comuns e a responsabilidade

com relação ao bem-estar econômico, sociológico e ambiental da África Austral devem ser a base da

cooperação e da boa vizinhança. A África do Sul é economicamente poderosa e detém a infra-estrutura e as

capacidades para ser a base do desenvolvimento regional (Mendonça: 2000, 42).

É seguro afirmar que a mudança da política externa regional sul-africana foi muito mais ambientada no seu

estilo do que na sua substância, resguardando sua hegemonia regional e projetando-a dentro de uma

expansão de seus interesses políticos e, principalmente, econômicos na região. Mas as aspirações por

protagonismo (o regional efetivamente foi contínuo) do país no ambiente internacional desenharam-se de

forma paralela, por exemplo, às da Índia e do Brasil, ressaltando, nesta avaliação presente, também um

pragmatismo assertivo por parte da política externa sul-africana.

Quanto à Índia, um aspecto fundamental de análise e explicação do seu pragmatismo assertivo, por exemplo,

ocorre na maneira como o país tem dimensionado sua finalidade de autonomia política concernente ao

contexto de que os policy makers acreditam que o papel da Índia no sistema internacional seja muito maior

que o de um país periférico (Harris: 2006, 199): ―é claro que o ‗clube exclusivo‘, no qual as elites mais

aspiram ver seu país (...) é o de membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas.‖ Uma


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aspiração também compartilhada pelos policy makers brasileiros e bem refletida nas palavras do Ministro

das Relações Exteriores Celso Amorim: ―o Brasil é um dos países que mais esteve presente no Conselho [de

Segurança]. Temos, portanto, autoridade para apontar os problemas e os desequilíbrios que afetam o trabalho

do Conselho e impõem a necessidade de mudanças‖ (Brasil: 2007, 197). A ambição da África do Sul por um

assento permanente no CSONU na agenda política externa do país efetuou-se de forma mais recente.

Entretanto, de forma alguma significa que a inclusão no Conselho de Segurança das Nações Unidas

(CSONU) não tenha aderência relevante na agenda política externa sulafricana. Muito ao contrário. Sua

eleição recente como membro não-permanente do CSONU articula-se diretamente às suas aspirações tanto

no continente africano quanto no próprio ambiente internacional, já que Pretória busca trabalhar uma

sinergia entre o Conselho de Paz e Segurança Africana (CPS) e o CSONU com vistas a projetar sua liderança

regional na África (especialmente na África Austral) e na resolução de conflitos que consomem a região e

fomentam sua instabilidade.

A importância (dentro do potencial de recursos políticos dos países), para as aspirações indiana e brasileira,

por um assento permanente no CSONU, é refletida na quantidade de vezes em que os países foram eleitos

para os assentos não permanentes do CSONU. Como acima afirmado, embora tenha apenas um mandato ao

longo de sua história, a África do Sul tem no condomínio decisório do CSONU um recurso de projeção de

poder fundamental enquanto Estado Intermediário e Potência Média, algo, indubitavelmente, característico

nas políticas externas da Índia e do Brasil.

Tanto sob a perspectiva indiana quanto brasileira e sul-africana, a aspiração pela admissão ao CSONU e a

projeção de países com envergadura para a admissão ao condomínio decisório é certamente um motivo de

prestígio e reconhecimento internacional. Um lugar permanente no CSONU permitiria aos países ―falarem

mais alto‖ ao exporem os seus pontos de vista acerca de propostas articuladas pelas grandes potências.

A ambição da Índia, do Brasil e da África do Sul para uma reforma institucional do CSONU (contemplando

sua regionalização) busca uma efetiva transformação do status da instituição derivando, desta inferência,

uma relevância maior para o desempenho dos três países no ambiente internacional. Embora deva ser

ressaltado que a Índia e o Brasil têm um plano conjunto mais composto e já bem dimensionado nas suas

políticas exteriores, a África do Sul tende a uma política de equilíbrio entre essa aspiração por ser membro

permanente do CSONU e representante do continente africano na instituição e a aderência à proposta da

União Africana, que não necessariamente a insere como a melhor alternativa à representação continental

africana.

Um ponto semelhante nas políticas assertivas multilaterais por parte da Índia e do Brasil, especialmente, é a

característica de ampla articulação em torno de objetivos comuns. Suas políticas externas, ao mesmo tempo


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em que aspiram adquirir poder, não se efetuam como ambições políticas de curto prazo. Ao contrário, é

possível observar que a Índia e o Brasil costuram alianças não apenas entre outros países desejosos de

reformas institucionais nas Nações Unidas, mas também se articulando com países desenvolvidos do Norte,

como a Alemanha e o Japão, formando o G-4, cujo âmbito de reivindicação concerta-se em torno de um

novo desenho do CSONU especialmente dimensionado a considerar a realidade política do mundo

contemporâneo. Essa articulação busca ampliar e efetivar institucionalmente uma regionalização do CSONU,

garantindo, para a Índia e o Brasil, prestígio no sistema internacional, mas para isso, os policy makers

indianos e brasileiros dimensionam que para sua efetivação, deve antes a instituição (no caso a ONU e o

CSONU) ser prestigiada.

As percepções indiana e brasileira sofrem um ponto de vista semelhante com a perspectiva dos policy

makers sul-africanos quanto a eficácia de uma concertação em torno da reforma institucional da ONU e

especialmente do CSONU: sem o devido prestígio das Nações Unidas, não há sentido em buscar um assento

permanente no CSONU. E para ambos os países, num cenário unipolar e de hegemonia dos EUA, somente

pelo prestígio de instituições internacionais como as Nações Unidas e a disposição de um novo desenho

institucional do CSONU esse cenário assimétrico poderá ser minimizado.

O que remete à assimetria não apenas no âmbito político, mas também da interdependência econômica

assimétrica. Um ponto de acentuada relevância nas aspirações das políticas externas indiana, brasileira e sul-

africana é a atuação articulada entre países do mesmo status nas negociações econômicas internacionais.

Este processo, embora existente e importante desde a década de 1960 para a Índia e o Brasil, ganhou peso e

status acentuado nas políticas externas contemporânea dos países, tendo a África do Sul alçado essa condição

de concertação após o fim do apartheid. Identifica-se neste processo tanto na conjuntura sistêmica, marcada

com o fim da bipolaridade da Guerra Fria e a necessidade de inserção competitiva dos países no ambiente

econômico internacional globalizado, quanto na conjuntura doméstica com os pacotes de reformas

macroeconômicas que visavam a dispor os países maiores condições de competitividade no comércio

internacional, ainda que sob fortes e acentuadas assimetrias.

É possível inferir mesmo que o comércio internacional (dirigido pelos países desenvolvidos do Norte)

restringia, efetivamente, uma participação equilibrada dos países em desenvolvimento do Sul. Neste sentido,

julgo oportuno inferir que, nas negociações e nas implementações de regras multilaterais de comércio, não

somente o desnível de desenvolvimento entre os países do Norte e do Sul eram percebidos, mas também

entre os países do Sul em seus respectivos níveis de desenvolvimento econômico (diferenças entre, de um

lado, países com economias emergentes e, do outro lado, países com menor desenvolvimento relativo),

envolvendo, neste sentido, a exigência de tratamentos diferenciados nas negociações.

Três momentos históricos podem ser identificados nas posturas dos países em desenvolvimento nas

negociações econômicas multilaterais:

1) O primeiro iria de 1947 a 1964, com participação diminuta de países em desenvolvimento devido a

inexistência de tratamento diferenciado nas negociações, o que inviabilizava, efetivamente, a participação de

países com economias mais frágeis;

2) O segundo iria de 1964 a 1986, com um aumento substancial da participação de países em

desenvolvimento, derivando essa participação do tratamento diferenciado e;

3) Por fim, o terceiro momento, de 1986 aos dias presentes, ocorrendo negociações econômicas multilaterais

concertadas entre os países em desenvolvimento ao lidar com os pleitos e reivindicações dos países

desenvolvidos. O último momento é diretamente vinculado à concertação Sul-Sul aqui avaliada, entre a

Índia, o Brasil e a África do Sul.


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Neste sentido, é possível inferir que o General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) não possuía

possibilidade efetiva de sucesso para os países em desenvolvimento, já que não estava organizado e muito

menos preparado para atender as demandas dos países em desenvolvimento, ou seja, por uma agenda de

comércio internacional menos assimétrica e pela inclusão de status especiais aos países de economias mais

frágeis e, observando-se que o GATT não se constituía em um fórum político, as reivindicações com teor

político que de alguma forma pudessem vincular o comércio internacional às demandas por desenvolvimento

dos países do Sul eram rapidamente excluídas.

São importantes as observações sobre o desenho político do GATT por entender que o subaproveitamento

das demandas dos países em desenvolvimento, em suas rodadas de negociação, foram absorvidas

politicamente pelas elites políticas da Índia e do Brasil (a África do Sul, como bem se ressalta, era um

outsider no ambiente internacional na maior parte deste período avaliado) e, desta forma, transformadas em

recursos para a formulação e implementação de políticas externas mais pró-ativas. Os policy makers indianos

e brasileiros conceberam o papel da Índia e do Brasil nas rodadas de negociação, antes postuladas no GATT

e hoje na OMC, não como países periféricos no âmbito das tomadas de decisões das rodadas, mas sim como

protagonistas destas decisões.

Decisões, afinal, que afetariam as economias dos países em desenvolvimento do Sul. Assim como o Brasil, a

Índia assumiu um papel de liderança do bloco de países em desenvolvimento nas negociações com os países

desenvolvidos do Norte. É interessante observar que o próprio arranjo institucional da OMC permite esse

quadro. Afinal, o processo decisório orquestrado na instituição preza por uma igualdade soberana, gerando,

portanto, representação igualitária. Contudo, é claro, ainda que se desenhe esse cenário, os países

desenvolvidos ditaram as regras de comércio internacional na imensa maioria das rodadas de negociação,

mudando este cenário apenas após a reunião ministerial de Cancun da OMC, em 2003.

Retomando, é possível identificar o protagonismo indiano bem como brasileiro nos nove anos da Rodada

Uruguai do GATT. Tanto a Índia quanto o Brasil podem ser identificados não apenas como aspirantes a

protagonistas das decisões tanto no GATT quanto na OMC, mas realmente como protagonistas ao longo dos

nove anos de negociações entre os países desenvolvidos do Norte e os países em desenvolvimento do Sul.

Este protagonismo indiano bem como brasileiro pode também ser identificado como o exercício da liderança

conjunta dos países do Sul na esfera tanto do GATT quanto da OMC.

Um exemplo possível do exercício desta liderança, podendo ser identificada como conjunta pode ser

percebida na criação do G-10 com vistas ao questionamento da agenda proposta pelos Estados Unidos, cuja

percepção de ameaça ao desenvolvimento dos países do Sul era percebida, originando dessa articulação o

General Agreement on Trade in Services (GATS). O acordo, entretanto, ―minguou‖ devido a consistência de

posicionamento do G-10 restringindo a liberalização do setor de serviços. O fracasso dessa iniciativa deveu-

se, em muito, ao posicionamento indiano bem como brasileiro, contrário a liberalização.

É interessante, neste sentido, observar que a Índia e o Brasil figuram na lista de principais países

interpelantes e interpelados no Órgão de Soluções de Controvérsias (OSC) da OMC, entre o período de

1995-2008. Por exemplo, a Índia foi interpelada por 20 vezes no OSC, enquanto o Brasil ocupa o sexto

lugar no período com 14 interpelações no OSC. Já no quesito país interpelante, a Índia acionou o OSC 18

vezes, figurando na quinta posição na lista de países interpelantes, enquanto o Brasil ocupou a quarta

posição, com 24 casos. A África do Sul foi interpelada em apenas três casos desde a instituição do OSC em

1995, não ocorrendo medidas interpelantes por parte do país (WTO, 2008).

O papel acentuado de liderança dos países em desenvolvimento nas rodadas do GATT/OMC implicou no

reconhecimento não apenas da potencialização econômica indiana e brasileira no ambiente econômico

internacional, mas também pelo reconhecimento da assimetria não apenas entre o Norte desenvolvido e o Sul

em desenvolvimento, mas também entre os próprios países do Sul. Entretanto, é válido ressaltar que as


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atuações indiana, brasileira e sul-africana na OMC pautaram-se pela construção de um sistema multilateral

de comércio mais equitativo, mediante a correção de distorções e a diminuição das restrições às capacidades

de fomentar políticas voltadas para o desenvolvimento dos países do Sul.

Por exemplo, é interessante observar que, diferentemente da Índia que prezava além da agenda econômica

também a agenda de segurança, as elites dirigentes brasileiras detinham uma percepção de ameaças ao Brasil

muito mais ligadas a vulnerabilidades econômicas do que de segurança propriamente. Como efeito, o teor

das políticas externas indiana e brasileira deteve em suas agendas um acentuado caráter desenvolvimentista,

sendo consideradas um recurso fundamental para a busca de desenvolvimento dos países, seja no âmbito da

busca por mais cooperação econômica Sul-Sul, seja no âmbito da articulação por uma reorientação do

regime de comércio internacional com os países do Norte. No caso brasileiro, as palavras do próprio Celso

Amorim, Ministro das Relações Exteriores do Brasil, atestam essa articulação: O tema do desenvolvimento

tem sido historicamente um elemento central para a política externa brasileira, sobretudo no âmbito

multilateral. Desde nossa contribuição pioneira à UNCTAD, estivemos presentes nos principais debates que

se travaram sobre o assunto (Brasil, 2007, 12).

Ressalto que o desenvolvimento não foi o tema central apenas da política externa brasileira, mas também da

política externa indiana e sul-africana. O desenvolvimento, meta perseguida pelas elites políticas indianas,

brasileiras e sul-africanas (neste caso, é interessante observar a continuidade da orientação da política externa

antes e depois do fim do regime de apartheid para a África do Sul), certamente orientou a percepção,

formulação e implementação de suas políticas externas.

Novas percepções também passaram a conf igurar a formulação e implementação das políticas externas dos

três países em temas que podemos identificar como estáveis, com comportamentos em negociações

comerciais aderindo a um multilateralismo econômico acentuado e institucionalizado como estratégia para

obtenção de maiores benefícios e ampliação do comércio internacional e emergentes, com um

comportamento menos reativo em temas como o meio ambiente (mudanças climáticas), direitos humanos ou

a cooperação m nível de segurança da agenda internacional. Boa parte da agenda do Sul era determinada

pelos mais avançados países em desenvolvimento (Brasil e Índia entre eles). Os ganhos políticos da liderança

eram maiores que os ganhos econômicos e motivavam, tanto à Índia quanto ao Brasil, a se dar conta de

eventuais perdas derivadas de posicionamentos arriscados. Desta forma, a manutenção da liderança fazia

parte da estratégia, ainda que ferisse, de alguma forma, os interesses nacionais.

O caso sul-africano deve realmente ser avaliado a parte. Por quê? Assim como no caso da ONU, a África do

Sul sofria restrições econômico-comerciais acentuadas por parte de diversos países do Mundo (o Brasil, por

exemplo, acentuou as restrições da década de 1970 em diante enquanto a Índia manteve uma política de

restrições a Pretória por toda sua história independente), o que implicava negativamente no seu comércio

internacional. Neste sentido, as ambições sul-africanas e os interesses por um ambiente mais equilibrado

registram-se também no âmbito da OMC. Julgo oportuno registrar que, para a África do Sul, as políticas de

subsídios agrícolas da União Européia ferem diretamente os interesses sul-africanos e, neste sentido, a África

do Sul não aspira apenas uma reforma da ONU, mas também da própria OMC, embora, deva ser ressaltado,

sua atuação na OMC, junto ao OSC, seja bem menos ativa que a indiana e brasileira.

Neste sentido, observou-se que as políticas externas indiana, brasileira e sulafricana trabalharam com suas

capacidades no efetivo exercício de obtenção de poder, não apenas no sentido clássico do realismo (a busca

por prestígio, no caso), mas também na efetiva promoção de mudanças no ambiente internacional. Suas

políticas externas atuaram com vistas à promoção de mudanças em ambientes institucionais internacionais,

seja por meio de políticas objetivando reformas institucionais (no âmbito de aspiração) como o CSONU ou

na concertação liderada de países no GATT/OMC. É importante ressaltar que a Índia e o Brasil possuem

peso político muito mais denso (capacidade influente e decisória nas instituições internacionais) que a

África do Sul, especialmente devido a inclusão mais recente (pós apartheid) do país nas relações


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internacionais, e por isso é possível identificar a maior proeminência indiana e brasileira nas relações

internacionais contemporâneas.

Índia, Brasil e África do Sul são países de porte intermediário, mas aspiram condições (e constroem cenários

para isto) de negociações equilibradas com as grandes potências. Primeiramente, é fundamental identificar

que a concertação Sul-Sul dos países, objetivo alvo dessa avaliação, obedece a uma dupla incidência:

1º) uma concertação Sul-Sul com outros Estados Intermediários oferece aos três países uma maior

possibilidade de parceiros comerciais, diversificando e alternando oportunidades de cooperação e ganhos

econômicos e comerciais; 2º) um tipo de concertação Sul-Sul de caráter estratégico oferta aos Estados

Intermediários uma possibilidade maior de interferência no contexto decisório do ambiente internacional,

especialmente dimensionado nas instituições internacionais.

As políticas externas de Estados do porte da Índia, do Brasil e da África do Sul são mais convergentes do que

divergentes na busca por políticas que contemplem seus interesses sistêmicos. Essa convergência pode então

ser operacionalizada, em vista do objetivo de indicar as características que fortalecem vínculos entre as

políticas externas de países geopoliticamente eqüidistantes e com contextos econômicos também

diversificados.

Índia, Brasil e África do Sul: alinhamentos políticos substanciais nas instituições internacionais?

Segundo Mônica Hirst (2006), os Estados Intermediários possuem recursos suficientes para, em conjunto,

atuarem no ambiente internacional de forma próativa, afetando temas da agenda internacional. Dois pontos

importantes devem ser ressaltados: 1º) as políticas externas da Índia, do Brasil e da África do Sul

mantiveram uma trajetória em comum na obtenção de seus objetivos políticos e econômicos num eixo de

cooperação Sul-Sul; 2º) ocorreu uma reformatação do modelo de coalizões Sul-Sul. O fator globalização nos

faz remeter a uma diferenciação fundamental dos tipos de coalizões Sul-Sul arregimentadas entre as décadas

de 1950 e 1970 do século XX e as atuais. A ideia comum de se reformar o modelo de capitalismo deu lugar

ao objetivo específico de tomar parte do sistema, de também ser um país desenvolvido (ainda, ressalte-se, a

busca por parte dos países em equilibrar o desenvolvimento econômico com o desenvolvimento social).

Para Nalikar e Tussie (2004), coalizões internacionais de caráter restrito a países em desenvolvimento

(especialmente) possuem fragilidades que tendem a esvaziar a manutenção desses tipos de coalizões. Em

especial duas características são apontadas: 1º) a capacidade econômica e política que os Estados possam ter

diante de outros Estados; 2º) risco de fragmentação ou mesmo desprestígio da coalizão em virtude de

conflitos de interesses entre seus membros. Adota-se como prerrogativa analítica que as instituições

aprendem e desta forma os Estados podem evitar repetir erros vivenciados em outros arranjos cooperativos.

Essa inferência deriva de uma reflexão oriunda também de Narlikar e Tussie (2004), na qual consideram o

aprendizado como algo fundamental para que a coalizão seja eficiente, já que se leva em consideração a

trajetória de articulação entre Estados, prerrogativa aderente ao se observar, por exemplo, a

nstitucionalização do Fórum IBAS.

Na abordagem de Narlikar e Tussie (2004), as coalizões teriam duas características particulares: 1º) uma

coalizão cujo caráter é restringido em torno de um bloco e suas fundamentações mais elementares desvela

em torno de questões vinculadas às ideias ou identidades e adotam posicionamentos coletivos por meio

de temas e numa trajetória; 2º) o outro modelo vincula-se a coalizões baseadas em assuntos stricto sensu,

caracterizados por especificidades de caráter de racionalidade instrumental e tais coalizões surgem para

enfrentar ameaças e se dispersam também rapidamente quando o tema em questão é resolvido.

Conquanto a política externa de um país venha a alimentar o desempenho da coalizão internacional que o

mesmo tome parte e prestigie junto à sua agenda governamental, a ocorrência de potencialidade na

formulação das políticas externas descende de interesses orientados em torno de uma agenda internacional


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com objetivos sumariamente semelhantes (efetivados ou não). Prescindido esse quadro de potencial

(semelhante no âmbito político, econômico e de segurança, por exemplo) que os países tenham para a

negociação internacional em que os mesmos venham desenvolver em alguma instituição internacional. Esse

quadro se desdobra no âmbito de inferir que a convergência política entre países na seara da cooperação pode

ser identificada por dois tipos de parcerias entre os Estados.

1º) Parceria Cooperativa é considerada como uma forma de relação harmoniosa quando ocorre menor grau

de envolvimento entre os pares do que na parceria estratégica. Os mesmos desfrutam de relações

fundamentalmente positivas e produtivas em diversas áreas, entretanto, buscam desenvolver a cooperação

apenas de forma limitada em questões estratégicas e de segurança;

2º) Parceria Estratégica (modelo de orientação na institucionalização da coalizão entre a Índia, o Brasil e a

África do Sul) é necessário ocorrer quatro variáveis fundamentais abaixo relacionadas: (i) condução de

diálogo profícuo e amistoso entre altas autoridades políticas de ambas as partes, sustentado por mecanismos

institucionais; (ii) manutenção de relações dinâmicas nos campos econômicos e sociocultural, com

participação de diferentes atores sociais, contribuindo para o desenvolvimento de seus projetos nacionais;

(iii) desenvolvimento de cooperação ativa e abrangente em questões estratégicas e de segurança, inclusive no

campo militar; (iv) compartilhamento de visões a respeito da organização do ambiente internacional.

Nas Parcerias Estratégicas de grau mais avançado, os países envolvidos possuem interesses estratégicos e

sistemas políticos semelhantes e desenvolvem relações militares estreitas, subsidiadas por serviços de

informação interligados. Já as relações entre aliados envolvem uma forma mais íntima e duradoura de

cooperação entre nações com sistemas políticos ou econômicos semelhantes, conjugando objetivos de

segurança, estabilidade e influência. Tais relações podem evoluir em direção a formação de um eixo de oder

internacional, que implica não apenas em influência mútua entre os países envolvidos, mas também na ação

articulada e coordenada no tratamento das mais importantes questões internacionais. Cabe perguntar em até

que medida é possível inferir que a convergência entre os posicionamentos da Índia, do Brasil e da África do

Sul refletem um alinhamento Sul-Sul nos temas mais proeminentes da agenda internacional?

É importante ressaltar, primeiramente, que tanto a Índia quanto o Brasil e a África do Sul, embora tenham

priorizado em suas agendas concertações Sul-Sul para melhor operacionalizarem seus interesses no ambiente

internacional, não deixaram, também, de exercer autonomia em questões que refletissem as particularidades

de suas preferências, reconhecendo, mesmo, que existem diferenças entre os países, mas que as mesmas não

devem ser tomadas como obstáculos à cooperação entre os mesmos.

Por exemplo, foram analisados estatisticamente pontos de convergência/ divergência nos posicionamentos

entre os países do Fórum IBAS no âmbito de três regimes internacionais: segurança, direitos humanos e

desenvolvimento. É válido acrescentar que o foco de observação analítica comparada entre a Índia, o Brasil

e a África do Sul, não incorrendo em acréscimo de outros países para efeito de análise, deriva da possível

dispersão analítica que poderia ocorrer, já que o artigo busca observar apenas a articulação institucional entre

os três países.

Mesmo após a institucionalização do Fórum IBAS, como mostrado na tabela 2, ocorreu a manutenção na

tendência a maiores pontos de convergência entre os países. Mas esse processo de convergência entre os

países no âmbito da ONU pode ser encarado como um processo sustentável de convergência? Ou sua

configuração de alinhamento deve ser entendida como pontual (―coincidente‖) e não necessariamente

orquestrada?


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O resultado obtido por meio dos dados, considerando os onze anos dispostos no recorte temporal e todas as

votações envolvidas em torno de três grandes regimes: (i) segurança, (ii) direitos humanos e (iii)

desenvolvimento demonstra uma alta incidência de convergência (no âmbito das votações na Assembléia

Geral das Nações Unidas) de posicionamentos entre os países, 88,50% de convergência de posicionamentos.

É possível inferir uma dupla incidência de autonomia em posicionamentos ao mesmo tempo em que

alinhamentos estratégicos nas posições tomadas ante os regimes internacionais.

Os temas votados na Assembléia Geral das Nações Unidas (AGNU) ao longo do recorte de tempo foram:

ciência e tecnologia; risco de proliferação nuclear no oriente médio; proibição de minas terrestres; armas

convencionais no nível regional; transparência em armamentos; Hemisfério Sul sem armas nucleares; Por

uma agenda sem armas nucleares; eliminação total das armas nucleares; desarmamento nuclear;

desarmamento nuclear e extinção de armas nucleares; armas químicas e biológicas; banimento de testes

nucleares; Oriente Médio desnuclearizado; Sul Asiático desnuclearizado; América Latina desnuclearizada;

África desnuclearizada; TNP; Proibição do uso de armas nucleares; comércio internacional e

desenvolvimento; Direito ao Desenvolvimento; Direitos da Criança; Globalização e Direitos Humanos;

Direitos Humanos.

Feita essa observação em relação às atividades e alinhamento conjunto dos três países no âmbito da ONU,

julgo importante voltar a observação ao espectro da OMC. Considero fundamental discorrer brevemente

sobre o G-20 com o fim de observar uma coalizão não formal que tanto Índia quanto Brasil e África do Sul

tomam parte. Surgido na conferência da OMC em Cancun, outra concertação entre países do Sul, com

presença da Índia, do Brasil, da China, da África do Sul, da Argentina etc, e especialmente liderado pelos

três primeiros países nas rodadas de negociação da OMC. O G-20 caracteriza-se por ser uma coalizão

setorial, focado fundamentalmente no tema da agricultura, objetivo central da Agenda de Desenvolvimento

de Doha. É interessante observar que, no caso do G-20, os países em desenvolvimento conseguiram, graças

ao seu arranjo de concertação, impor um novo papel (protagonístico) no âmbito das negociações sobre

liberalização do comércio internacional. Esse peso reflete nos números que representam os países de


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três continentes: 60% da população rural do planeta, 12% da produção agrícola, 26% das exportações e 18%

das importações mundiais (Oliveira, 2005).

O Brasil e a Índia, embora exerçam liderança no âmbito da OMC, possuem comportamentos diferenciados

devido a interesses diferenciados no que tange a abertura de seus respectivos mercados domésticos.

Enquanto a Índia mantém uma postura mais defensiva e protecionista para bens agrícolas, o Brasil destacase

por um comportamento mais flexível à possibilidade de abertura comercial, promovendo, nas rodadas de

negociação, comportamentos mais demandantes e dispostos às negociações com os países do Norte de forma

a barganhar melhores condições de competitividade comercial. No caso, Índia e Brasil estreitam uma

cooperação desde antes de se alinharem também à África do Sul, já que o país africano esteve, como já foi

ressaltado, passível de restrições à sua atuação no ambiente internacional com o regime do apartheid.

A cooperação existente entre os três países também não se caracteriza por uma questão específica, já que os

três países são parceiros, também, no G-20 e no Fórum Trilateral de Diálogo IBAS, o que indica a existência

de interesses e demandas em comum para os países. É interessante observar, também, que num cenário de

interdependência econômica assimétrica tanto para a Índia quanto para o Brasil e a África do Sul a atuação

de forma multilateral com outros países, na esfera da OMC, tende a gerar benefícios maiores do que uma

atuação unilateral (Keohane, 1992, p. 165). Essa inferência pode ser disposta como suporte analítico

ao se observar as coalizões que cada país toma parte no âmbito da OMC como visualizados na tabela 3.

Terrorismo; Direitos Humanos e Medidas Coercitivas Unilaterais; Distribuição equânime em Tratados de

Direitos Humanos; Direito à Auto-Determinação; Liberdade de Viagem e Reunificação Familiar; Execuções

Sumárias; Mercenários; Respeito aos Princípios da Carta da ONU; ONU e Democracia; Ordem Internacional

Democrática; Intolerância Religiosa; Eliminação do Racismo, Xenofobia e Intolerância; Acesso à

Medicamentos (UNDATA, 2008). Os temas foram, portanto, dimensionados dentro dos regimes

internacionais de segurança, desenvolvimento e direitos humanos para melhor alocação analítica do trabalho.


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Políticas externas de caráter multilateral são comuns aos três países. E as rodadas de negociação no âmbito

da OMC são percebidas como cenários ideais para a ampliação dos benefícios possíveis com a articulação

multilateral de interesses dos países em desenvolvimento. Tanto Índia quanto Brasil e África do Sul, ao

longo de suas trajetórias de negociação tanto no GATT quanto na própria OMC, atuam de maneira assertiva

em torno de coalizões em bloco ou temáticas. A Índia participa de 09 coalizões, enquanto o Brasil e a África

do Sul participam de cinco e quatro coalizões, respectivamente, sendo que as coalizões em que os três países

participam são majoritariamente temáticas, com objetivos específicos de reivindicação e proposição.

Também é possível observar que o Brasil encontra-se em coalizões tanto com a Índia quanto com a África do

Sul, mas não ocorre com a África do Sul encontrar-se numa coalizão com a Índia sem a participação

brasileira. Por exemplo, é possível observar que outros Estados mantêm coalizões regulares na OMC com o

Brasil, como a participação argentina, tradicional parceira brasileira, em todas as coalizões (quatro ao total)

que algum país do Fórum IBAS tome parte.

Contudo, analisar a convergência entre do Brasil com a Índia (principalmente) e com a África do Sul não

remete que Brasília tenha mais convergência com New Delhi ou Pretoria do que com Buenos Aires, mas sim

que no tipo de coalizão desenhada apenas entre Índia, Brasil e África do Sul não configura relevância a

inclusão dessa variável para mensurar o grau de convergência indiana, brasileira e sul-africana em temas do

comércio internacional. De qualquer forma, para a Índia, o Brasil e a África do Sul ocorre em suas trajetórias

uma manutenção de políticas multilaterais no âmbito da OMC e, como conseqüência, a participação

acentuada em diversas coalizões refletiu no arranjo e sustentabilidade da concertação entre os três Estados

Intermediários.

É oportuno ressaltar uma característica das relações trilaterais entre: a) Brasil e Índia; b) África do Sul e

Brasil; c) Índia e África do Sul. As relações entre Brasil e Índia bem como entre África do Sul e Brasil, e

Índia e África do Sul são de baixa complementaridade bilateral (refletida nas baixas relações comerciais e

estratégias políticas conjuntas quando tomadas em uma longa trajetória), enquanto nas relações Sul-Sul, por

parte da Índia, do Brasil tanto quanto da África do Sul, a baixa complementaridade bilateral de relações entre

os países, por exemplo, é amenizada pela alta complementaridade multilateral (ONU, OMC). Neste sentido,

tanto um aspecto quanto outro influem no desempenho da coalizão IBAS.

Embora sejam competidores em vários produtos e serviços nos mercados mundiais, acrescentando, ainda,

que o comércio entre os países seja dificultado pelas distâncias (o que gera em parte a baixa

complementaridade bilateral), os governos da Índia, do Brasil e da África do Sul ambicionam redimensionar

suas relações, seja no âmbito comercial, seja no âmbito de cooperação técnica, por exemplo. Um ótimo

aspecto para se observar esse quadro (baixa complementaridade bilateral) pode ser encontrado no âmbito do

comércio entre os países. O comércio entre a Índia, o Brasil e a África do Sul equivale a apenas 2% da soma

do intercâmbio entre os três países.

Tanto o comércio entre a Índia, o Brasil e a África do Sul quanto com seus respectivos blocos de integração

econômica aumentaram significativamente (e especialmente após a institucionalização do Fórum IBAS). O

intercâmbio entre Índia e Mercosul mais do que duplicou entre 2001 e 2005, passando de menos de US$ 1

bilhão para US$ 2,3 bilhões. Além disso, o fluxo comercial entre a Índia e a África do Sul aumentou 133%

no mesmo período, subindo de US$ 1,3 bilhão para US$ 3,1 bilhões.

Observa-se que os Chanceleres da Índia, do Brasil e da África do Sul possuem um otimismo político quanto

ao aumento do comércio trilateral entre os países bem como a superação dos obstáculos existentes. Para

Celso Amorim: ―Acreditamos que em poucos anos atingiremos de US$ 14 bilhões a US$ 15 bilhões nesse

tríplice comércio. Atualmente, os acordo bilaterais entre Brasil e Índia e Brasil e África do Sul, já rendem

US$ 4 bilhões. Então, chegar aos US$ 15 bilhões não é um projeto tão difícil de concretizar.‖ Perspectiva

acrescentada por Nkosazana Zuma, Chanceler da África do Sul em 2006: ―Não adianta avançarmos nas


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relações comerciais se não houver logística para amparar este intercâmbio. Se não tivermos transportes, o

comércio entre os países será afetado. Por isso, nos próximos meses os grupos de trabalho nessa área vão

fazer um esforço dobrado para evoluir no que diz respeito a transporte aéreo e marítimo‖ (Gazeta Mercantil,

2006).

A divisão entre baixa complementaridade bilateral e alta complementaridade multilateral denota uma rota

política que fundamenta uma aproximação multilateral entre os países e permite visualizar uma inferência

positiva na construção de arranjos de interesses mútuos, como a formulação de uma agenda IBAS, ou seja,

embora existam paralelamente (baixa complementaridade bilateral X alta complementaridade multilateral), a

primeira é tomada como incentivo para o incremento das relações (bilaterais ou trilaterais) caracterizando a

percepção de oportunidade, enquanto a segunda reflete a absorção da oportunidade pelos países e na

operacionalização de seus interesses em políticas de caráter multilateral.

Considerações Finais

O desenho da concertação entre os três Estados Intermediários obedece a um arranjo de cooperação amplo

(diversos interesses e objetivos), com uma agenda em comum setorizada cujos efeitos são desdobrados pelas

políticas externas (assertivas e protagonísticas) da Índia, do Brasil e da África do Sul, cujo maior

desdobramento foi a institucionalização do Fórum de Diálogo Trilateral IBAS.

Como efeito, a concertação entre Índia, Brasil e África do Sul, como arranjo de interesses derivado das

políticas externas indiana, brasileira e sul-africana e sob efeito dos constrangimentos sistêmicos, é marcada

por configurar-se como uma cooperação entre Estados fundamentalmente ambiciosa (do ponto de vista

sistêmico ujas políticas são de reconfiguração e re-equilíbrio de poder entre as nações) e pontual (do ponto

de vista da articulação comercial trilateral ou no âmbito da cooperação técnica). Esse quadro gera, do ponto

de vista de eficácia, de certa forma uma tensão entre os objetivos da coalizão (Lima, 2005).

Ainda que ocorram críticas ao caráter de concertação estratégica entre os três países, é possível observar que

as complementaridades são mais aderentes às políticas multilaterais da Índia, do Brasil e da África do Sul do

que os fatores competitivos. Indubitavelmente, o próprio Fórum IBAS carece de conhecimento público nos

três países, ainda que iniciativas já estejam sendo feitas para minimizar esse quadro deficitário, seja por

iniciativas de câmaras comerciais interessadas em estreitar laços comerciais ou no fomento de ações

parlamentares trilaterais. Justamente por ser uma iniciativa de caráter político, a concertação entre três

países do Sul foi constituída por aspirações em comum, positivamente orientadas em torno de um mesmo

eixo de preferências conduzindo suas políticas externas, essas aspirações em comum fomentaram os esforços

por sistematizar uma concertação política. Esforços estes que se desdobraram em consultas políticas de

forma contínua ao longo dos anos transcorridos e na maior exploração de políticas tanto multilaterais quanto

trilaterais, até mesmo para amenizar a baixa complementaridade bilateral entre os países.

Em relação aos alvos institucionais internacionais, a coalizão tem um desempenho eficiente em cenários

onde é possível maior dispersão de poder decisório (como a OMC) enquanto cenários mais concentradores

de poder decisório (CSONU) o desempenho político da coalizão é ineficiente no tocante aos seus objetivos

de agenda, observando-se que o comportamento das políticas externas da Índia, do Brasil e da África do Sul

mantém um mesmo padrão de atuação (perseguição de seus objetivos que podem conflitar ou não com seus

parceiros em alguns pontos) tanto no âmbito da ONU quanto da OMC. Desta forma, o objetivo original da

concertação entre os três países, a reforma do CSONU, encontra-se muito mais próximo de forte retórica do

que necessariamente do sucesso no objetivo.

O Fórum IBAS ―veio para ficar‖, afirmou o Presidente Lula da Silva (Moura: 2008, p. 34). É uma

consideração realmente válida, mas, retóricas a parte, o desempenho político da coalizão Sul-Sul, como uma

concertação sui generis entre países em desenvolvimento de três continentes diferentes, reflete a própria


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ambição de seus participantes. Os objetivos da concertação política entre a Índia, o Brasil e a África do Sul

são diversos (por isso uma agenda que contempla diversos temas) e por serem diversos o desempenho

político da coalizão também é diversificado, seja para uma eficiência maior, menor ou inexistente.

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Brazil and the Economic, Political, and Environmental Multilateralism: the Lula years (2003-

2010)

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Paulo G. Fagun des Visentini & André Lui z Reis da Silva.

Introduction

During the first decade of the 21st century, the multilateral dimension was a challenge to Brazilian

foreign policy through two inflections. In the 1990s, it followed the medium powers, changing from

resistance to the ongoing regime towards an acceptance of its bases and rules, putting them in

harmony with the general principles of the system that emerged, their regimes and procedures. This

move implied distancing itself from the third-world discourse and a perception based on the North-

South divide. It involved instead the adoption of the international mainstream and the replacement,

according to governmental discourse, of the ―autonomy through distance‖ (autonomia pela

distância) model to the ―autonomy through participation‖ (autonomia pela participação) one.

The multilateral space had been defined by Brazilian diplomacy in the 1990s as the best setting for

the country‘s performance, eagerly willing to participate in the building up of rules for the framing

of a new world order. During Cardoso‘s administration, the development strategy was based not on

a critique of the international system, but on the attempt to influence the construction of its rules

with the means of potentializing the country‘s international insertion.

With the change in government, and the swearing-in of President Luiz Inácio Lula da Silva, the

multilateral policy would keep its central position, although its contents and strategies were deeply

reoriented. The new multilateral conception was based on a perception of the international system

as having a multipolar tendency and power diffusion, but still jeopardizing developing countries. As

such, Brazil stood strong behind the need for increased representation in discussion forums as a

means to democratize and augment the efficiency of organizations such as the UN. On the action

front, it has sought to explore new bargaining and negotiation spaces through the intense usage of

articulation groups.

On the other hand, the multilateral agenda received a new makeover, adding the substantial issues

of economic development and trade openness to the necessity of further democratizing the decision-

making process (UN). As a result, an institutionalized coordination has been established with other

developing countries in forums such as IBSA and the G-20. Thus, the purpose of this article is to

analyze Brazilian multilateral diplomacy‘s new conception through the study of Brazil‘s

international insertion in economical, political and environmental global issues. It will precisely

attempt to verify how the formation of ―variable geometry‖ groups (IBSA and G-20) is working to

add new dynamism in multilateral negotiations and to reinforce Brazil‘s development model.

Foreign Policy under Lula: Multilateralism and Variable Geometry In his inaugural speech as

president, President Lula announced an inflection in foreign policy with the construction of a new

international political matrix. Lula stated that foreign policy would also reflect the aspirations for

change seen on the streets, guided by a humanistic perspective and as an instrument for national

development. The main tools for national development would be the promotion of free trade, the

building up of capacities through advanced technology, and the search for productive investments,

regional integration, and trade negotiations with other blocs and countries. With regard to trade


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negotiations, Lula remembered the protectionism practiced by developed countries, so detrimental

to Brazilian exports. The President also reaffirmed the willingness to negotiate in every forum and

with every region in the world, yet the priority would be South America and

Mercosur (SILVA, 2003).

In bilateral relations, Brazilian diplomacy stated its disposition to enlarge and strengthen

partnerships in all continents. Regarding developed countries, the President made reference to the

enhancement of understandings and cooperation, at the same time manifesting the desire to deepen

relations with the great developing nations such as China, India, Russia, and South Africa, among

others. After stating his willingness to boost relations with the African continent, Lula went on to

deal with multilateral relations. He defended the need to democratize international relations,

stimulating multipolarity and so avoiding hegemonies. In the context of the Iraq invasion,

unauthorized by UN‘s Security Council, Lula laid claim to enhance the importance of multilateral

organizations and of International Law. He also advocated the UN Security Council reform so that

it would represent contemporary reality through the inclusion, as permanent members, of developed

and developing countries from all regions (SILVA, 2003).

The appointment of Ambassador Celso Amorim to the Ministry of Foreign Affairs (MRE)

symbolized the great lines of Brazilian foreign policy under Lula‘s government. The designation of

a career diplomat, a former Chancellor under Itamar Franco‘s administration, posed as another sign

that the country‘s foreign policy would neither undergo an abrupt change nor adopt a ―militant and

ideological‖ posture, as some analysts speculated. On the other hand, the guidelines defined by the

new Chancellor pointed to a deepening of some initiatives taken under the Cardoso government

since the worsening of the international crisis.

During the last two years of Cardoso‘s government, Brazilian diplomacy developed a significant

agenda for South America as a way to overcome the crisis in Mercosur and to keep the integration

process flowing even under adverse circumstances. By the same token, very discretely, it sought to

regain certain autonomy before the United States since the beginning of the Bush administration.

The new diplomacy sought to negotiate and bargain with more impetus the country‘s international

agenda regarding the great powers. At the same time, neighbors are offered the opportunity of a

much needed partnership to resume economic growth, which is an imperative condition for

integration to stop being virtual. Furthermore, there is also the need for some strategic action at a

global level to revert the growing marginalization the region has been suffering. Regional

integration could ensure governability and development across South America.

Moreover, a reinforced South-American integration is an essential instrument of negotiation when

facing the Free Trade Area of the Americas (FTAA). As a result, Brazilian diplomacy sought to

guarantee the country‘s autonomy, multiple international insertion and a more consistent and less

rhetorical action than the one led by Fernando Henrique Cardoso.

Finally, the government‘s internal project has also had a significant international impact as its social

proposals met the agenda planned to correct the distortions created by globalization centered only

on trade and free investments. The implication was to revise the current development model, a

move which gave new bases for regional integration. However, in order to assure that a production

economy could replace the neoliberal project – which generated a tendency for stagnation –, it


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would be necessary to reinforce multilateral organisms and, within them, to reinforce Brazil‘s

performance in all its strength. That is the meaning mplied by the expression ―a more active and

affirmative diplomacy‖ (diplomacia mais ativa e afirmativa) which seeks to react to adverse

international conditions. In April 2003, in the opening academic session at Instituto Rio Branco,

Chancellor Celso Amorim evaluated the first hundred days of government.

The session was developed into four parts translating what can be considered the four strategic axes

of Brazil‘s international insertion: (a) South America; (b) the commitment to multilateralism in the

process of peace development; (c) the affirmative commercial agenda, and (d) diversified

partnerships with developed and developing countries (AMORIM, 2003). Starting with Lula‘s

government, Brazilian foreign policy sought to revalue the strong core of national economy and to

promote an international insertion to regain spaces lost during the 1990s.

The G-20, the WTO and Economic Multilateralism In the context of the transformations in

Brazilian foreign policy, the G-20 came into being on August 20th 2003, during the preparatory

meetings for the fifth WTO Ministerial Conference, held in Cancún (Mexico) between September

10th and 14th 2003. The group, accounting for nearly 60% of the world population and for 70% of

all rural population, focuses its actions on agriculture – the central theme in the Doha Development

Agenda. In fact, since the last Ministerial Conference (Doha, 2001), WTO member-countries

unsuccessfully tried to reach some form of agreement regarding the agenda adopted on Qatar‘s

capital, whose main axis was precisely development and agriculture. On September 1st 2003, the G-

20 sent Uruguayan ambassador Carlos Perez del Castillo a letter demanding his agricultural

liberalization proposal to be referred to Cancún. The G-20‘s decision was a response to Perez del

Castillo‘s initiative to send his final declaration draft to Cancún, a document which was considered

to be too close to the joint interests of the United States and of the European Union. Overall, he had

presented a very limited agricultural liberalization proposal if compared to the one posed by the

G-20.

During the first G-20 Ministerial Meeting – held in Brasilia on the 11th

and 12th of December 2003

–, the Ministers highlighted that by congregating developing countries from Africa, the Americas

and Asia – all with different structures and agricultural orientations –, around a common negotiation

platform, the G-20 contributed substantially to make the WTO‘s process more inclusive.

Furthermore, they showed their desire to extend cooperation with other groups. The Ministers also

urged WTO members to consider the concerns expressed by of the Least Developed Countries

(LDCs). The G-20 recognized the difficulties faced by countries dependent on trade preferences and

emphasized the Cairo Declaration, adopted by the African countries, acknowledging the existence

of many convergence points between the G-20 and the African Group. It has been observed that

closer cooperation between the two groups should be pursued, taking into account the economic,

social, and political importance of cotton to a large number of African countries.

Since Brazil articulated and led the movement, the discussion started to focus on the countries‘

capacity, together with Argentina, China, India and South Africa, to face the world‘s biggest

powers. In other words, would it not be isolated by trying to face the interests of developed

countries? The answer can be found in the number of members in the G-20. Starting with five

members, the group was able to reach twenty during the meeting in Cancún. Nonetheless, some

countries began to back down under direct American pressure through advantageous bilateral

agreements, especially in the Americas. Consequently, Colombia, Peru,


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Uruguay, and Guatemala all declined from the group. The G-20 reached its peak as G-23, but then

backed down to G-12. As the number of countries varied, the group came to be named ―G-X‖ or

even G-20-plus, by Chancellor Celso Amorim himself, who indirectly recognized the American

competence in undermining the group. Even so, the G-20 holds a large geographical representation

with 19 members at present: five from Africa (South Africa, Egypt, Nigeria, Tanzania, and

Zimbabwe), six from Asia (China, Philippines, India, Indonesia, Pakistan, and Thailand), and eight

from Latin America (Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Cuba, Mexico, Paraguay, and Venezuela)

(ALENCAR, 2003, p. B6).

In that context, Brazilian diplomacy watched the launching of Uruguayan Perez del Castillo‘s

candidature to director-general at the WTO. As a response, it launched Brazilian diplomat Seixas

Correia to the same position. Nevertheless, the country was not able to mobilize the support of the

majority of Latin American, G-20, and Cairns Group countries, even when linking the name of the

Uruguayan ambassador to the failure of the Cancun round. Ambassador Clodoaldo Hugueney Filho,

subsecretary-general for Economic and Technological Affairs of the Ministry of Foreign Affairs

and main negotiator for the country in the WTO, criticized the Uruguayan candidature, stating that

the Uruguayan ambassador led the failed WTO ministerial meeting in Cancun in September 2003

(PEIXOTO, 2004. p. B1).

On March 19th 2005, during the India Meeting (which was considered to be a very fruitful

meeting), Uruguay confirmed its entry to the G-20. The bloc conquered Uruguayan accession and it

also managed to create a prosperous environment for the closing of a free trade agreement between

India and Mercosur.

In April 2005, following the first consultation round regarding the WTO elections, the Brazilian

government withdrew its candidature.

Due to the lack of concrete results during the Cancun meeting, the G-20 decided to focus on several

technical and political consultations as a means to make the negotiation process more dynamic.

Ministerial Meetings followed in Brasilia (December 2003), Sao Paulo (June 2004), New Delhi

(March 2005), Durban (September 2005), and Geneva (October and November 2005), as well as

frequent meetings at the level of Heads of Delegation and High-Level Officials in Geneva.

Furthermore, the G-20 promoted technical meetings to discuss specific proposals regarding the

WTO negotiations on agriculture and to compose technical documents to support the group‘s

common opinion. The first Ministerial Meeting held in Brazil took place in Brasilia on the 11th

and

12th December 2003, aiming at coordinating positions to continue the struggle on agricultural

negotiations and to secure progress on the Doha Round. At the end of the assemblage, President

Luiz Inácio Lula da Silva offered his greetings to the Ministers at the event and delivered a speech

on agricultural negotiations and international trade (COMUNICADO, 2003). WTO‘s Director-

General Supachai Panitchpakdi as well as the European Union‘s Commissioner for Trade Pascal

Lamy – both present as special guests –, met with G-20 Ministers. On that occasion, the Official

Communiqué listed and restated the group‘s main goals, namely the elimination of distorted trade

and agricultural practices along with food security. The Ministers reiterated the need to preserve the

whole of the Doha Development Agenda and emphasized that any reinterpretation or dilution of the

group‘s mandate would affect the delicate balance among the various negotiation fronts,

compromising the focus of the work program. They also affirmed that an effective liberalization


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and reform of agricultural trade would largely contribute to the development goals in the Doha

Agenda.

Since the creation of the G-20, there have been some difficulties in bringing the group and the

Cairns Group closer together due to differences in positions and interests. The G-20 includes only

developing countries, while the other one consists of rich countries such as Canada and Australia

and poor countries such as Paraguay and Colombia. Brazil is a member of both groups, and

attempted to bring them together during the Cairns Group Meeting held in Costa Rica in February

2004. The United States Trade Representative Robert Zoellick was also present on the occasion and

confirmed the North-American willingness to be more flexible during negotiations. Nevertheless,

he complained about the American position of conditioning concessions to European Union

reciprocity.

At the same time, Brazil won several battles on the WTO in disputes considered disloyal by the

Brazilian government. The country won a battle against Canada over subsidies concerning the

selling of Bombardier airplanes (2001). The final decision assured Brazilians the right to apply

retaliating measures against Canadian products. In 2004, it reached success against American

subsidies given to cotton production and exports. Brazil argued that the United States came to

distort the worldwide cotton trade with subsidies, then provoking an international price reduction on

the fiber. During the same year, Brazil won – along with Australia and Thailand –, another

proceeding, this time against the European Union, regarding subsidies paid by the block

governments to sugar producers (AS VITÓRIAS, 2005, p. B9). On March 2005, Brazil was

successful at yet another case against the United States on WTO. It was also authorized by the

organization to apply sanctions towards the Americans on the cotton case.

The G-20 has been able to articulate itself with other groups, as well as to achieve international

arrangements with countries which present a lower degree of development. The Ministers and High-

Level Officials of the G-20 and coordinators of G-33, the African, Caribbean and Pacific Countries

Group of States (ACP), the Least Developed Countries Group (LDCs), the African Group, the

Small Vulnerable Economies (SVEs), the Sectoral Initiative in favor of Cotton (C4), the Caribbean

Community (CARICOM), and the Non-Agricultural Market Acess (NAMA-11) met in Geneva on

June 11th 2007 to evaluate the state of agricultural negotiations in the Doha Round. During that

meeting, representatives released a joint statement reaffirming the need to make progress in the

Doha Round and reinforced the importance of the agricultural issue and of the principle of balance

during negotiations (Declaração de Imprensa, 2007).

IBSA, Multipolarity Defense and the Development of the South Concomitantly with the creation of

the G-20, the Brazilian government took part in the formation of the G-3, gathering Brazil, India,

and South Africa (IBSA). The India-Brazil-South Africa Trilateral Dialogue Forum, launched on

June 2003, consists of the three countries‘ strategic articulation. They agreed on the following

principles: the respect for the rules of International Law, the strengthening of the United Nations

and its Security Council, and the importance of prioritizing diplomacy as a means of maintaining

international peace and security. They restated the need to fight threats to both international peace

and security in accordance to the United Nations Chart and the juridical instruments Brazil, India

and South Africa abide by. Another focal point was the United Nations Reform, with emphasis to

its Security Council. In this regard, they pointed out the necessity to expand the Security Council,

both in its permanent and non-permanent members, to include developing countries. Brazil, India


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and South Africa also agreed to join efforts to increase the UN General Assembly and the Economic

and Social Council‘s efficiency. The Chancellors identified trilateral cooperation as a valuable

instrument to reach social and economic development. Additionally, they highlighted their intention

to give greater impetus to cooperation among the three countries, especially in the fields of

technology, computer science and agriculture (Declaração de Brasília, 2003).

After a general announcement to the United Nations General Assembly on September 2003, India,

Brazil, and South Africa decided to establish a fiduciary fund in the scope of UNDP to contribute to

poverty and hunger relief in an improved international cooperation framework, and also aiming at

the implementation of the Millennium Development Goals. The fiduciary fund is used to implement

scalable projects to be disseminated in developing countries which may show interest in it. The

projects are seen as instances of positive practice in the fight against poverty and hunger, as well as

actions in health, education, sanitary safety, and food security improvement. The IBSA Facility

Fund for Alleviation of Poverty and Hunger, a special fiduciary fund of UNDP, had Guinea-Bissau

as its first beneficiary country in the field of agricultural development, followed by a relief project

for Haiti concerning solid waste collection.

The Ministers of Foreign Affairs from India (Yashwant Sinha), Brazil (Celso Amorim), and South

Africa (Nkosazana Dlamini-Zuma) met in New Delhi in March 2004 for the First Meeting of the

Trilateral Commission of the IBSA Dialogue Forum. On the occasion, the three countries focused

their discussions on two main areas: cooperation for defense, health, and trade along with the

increase on Southern countries‘ influence on international institutions, particularly the UN and the

WTO. The Ministers stated that IBSA should contribute significantly to the design of South-South

cooperation as well as to be a positive factor in the promotion of human development, establishing

potential synergies among its members. They also advocated the strengthening of the multilateral

system, the United Nations reform – especially of its Security Council –, the fight against

international terrorism, the defense of the environment, the preservation of biodiversity, the

strengthening of the G-20, the pursuit of social development, and the strengthening of cultural ties.

The representatives also agreed to intensify cooperation with the International Atomic Energy

Agency (IAEA) and other forums, aiming at securing the free growth and development of pacific

forms of use for atomic energy through the provision of technology, equipment, and material under

the appropriate safeguards. Furthermore, the necessity to maintain Iraq‘s integrity and unity was

stressed by the Ministers, together with the re-establishment of security and stability in the country.

Still on this subject, they urged the transfer of full sovereignty to the Iraqi people as soon as

possible.

The Ministers understood that it would be an important challenge before the international

community to maximize the benefits of globalization, and to assure that the latter becomes a

positive force for sustainable economic growth in developing countries. They emphasized the

strong need for developing countries to have their own agenda to establish their goals in a

globalized world. They have to coordinate this agenda with multilateral processes in order to

influence negotiations and reach profitable results for the South.

President Luiz Inácio Lula da Silva visited India in January 2004 and there he signed commercial

and technological cooperation deals. On the occasion, Lula asserted that the union among poor

countries could change the world‘s commercial geography of and break the unilateralism imposed

by developed nations on commercial relations. During this meeting, Mercosur member-countries


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(Brazil, Argentina, Uruguay, and Paraguay) and India also signed a Preferential Trade Agreement,

the block‘s first commercial agreement with an Asian country.

The deal was considered to be the first step towards a Free Trade Area between Mercosur and India.

Lula also highlighted the similarities between Brazil and India, stressing the possible benefits to be

brought by the tightening of relations between the two countries.

In March 2005, a commercial agreement between Mercosur and India came into being in New

Delhi, envisaging an expansion to South Africa. According to Itamaraty, this idea was launched

during the agreement signing ceremony which stipulated preferential trade tariffs with India on 900

products. Chancellor Amorim participated in the ceremony, as well as in the G-20 meeting

(ACORDO, 2005). By analyzing the speeches delivered, it is possible to say that the Trilateral

Forum advances as central themes: 1) a fairer and more righteous globalization, 2) the expansion of

Southern countries‘ representation on the UN Security Council, 3) the defense and maintenance of

the G-20, 4) the promotion of a South-South economic integration, and 5) the exchange of social

and environmental projects.

In September 2006, the First Summit Meeting of the India-Brazil- South Africa Dialogue Forum

was held in Brasilia. During the meeting, the three countries defended a reform in international

organisms to increase the representation of developing countries. Moreover, they asked rich

countries to make concessions in trade negotiations. In the meeting, the Brazilian President also

suggested a G-3 managerial meeting be formed to advance economic and commercial integration

among the countries.

In October 2007, President Luiz Inácio Lula da Silva, Indian Prime Minister Manmohan Singh, and

South-African President Thabo Mbeki took part in the Second IBSA Summit Meeting in Pretoria.

They requested a unifying voice from their Southern hemisphere economies to influence

international agenda. Lula criticized developing countries participatory formula in world decision

forums such as the UN and the G-8, advocating a larger influence for these nations in international

debates. At the meeting, Lula also affirmed IBSA‘s capacity to express its ideas on several topics on

the international agenda, reflecting Brazilian credibility and aptitude to contribute to a fairer and

further democratic world order. ____________________________________________________________________________________


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Finis operis

TEXTO 67 PEPI Cooperacao Sul Sul

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