Universidade de São Paulo

Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas

Departamento de Geografia

Um estudo sobre o municipalismo: o caso de Morungaba

Trabalho de Graduação Individual

Joaquim Calmon Millan

Orientador: Prof. Dr. Ricardo Mendes Antas Jr.

São Paulo, Outubro de 2012.

Trabalho de Graduação Individual apresentado ao Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo para obtenção do título de Bacharel em Geografia, sob orientação do Profº. Drº. Ricardo Mendes Antas Jr.

Resumo:

Este trabalho buscou, a partir da escolha do município de Morungaba, realizar um estudo sobre o municipalismo brasileiro na atual configuração do pacto federativo. Centrando-se na área de finanças municipais, buscou-se a articulação pertinente entre conceitos estruturantes da Geografia, como a escala e território para, a partir deles, desenvolver um estudo de caso no qual focado em analisar as transformações recentes do território municipal por meio de um estudo do desenvolvimento regional. Em um segundo momento buscou-se conhecer e debater a atuação do governo municipal, tendo como base a execução orçamentária do exercício 2005/08.

Palavras chaves: território, município, autonomia.

“-Não Tem nome nem lugar. Repito a razão pela qual quis descrevê-la: das inúmeras cidades imagináveis, devem-se excluir aquelas em que os elementos se juntam sem um fio condutor, sem um código interno, uma perspectiva, um discurso. É uma cidade igual a um sonho: Tudo que pode ser imaginado pode ser sonhado, mas, mesmo o mais inesperado dos sonhos é um quebra cabeças que esconde um desejo, ou então seu oposto, um medo. As cidades, como os sonhos são construídas por desejos e medos, ainda que o fio condutor de seu discurso seja secreto, que suas regras sejam absurdas, as suas perspectivas enganosas, e que todas as coisas escondam uma outra coisa. – Eu não tenho desejos nem medos – declarou o Khan –, e meus sonhos são compostos pela mente ou pelo acaso. -As cidades também acreditavam ser obra da mente ou do acaso, mas nem um nem o outro bastam para sustentar suas muralhas. De uma cidade, não aproveitamos as suas sete ou setenta maravilhas, mas as respostas que dá às nossas perguntas. -Ou as perguntas que nos colocamos para nos obrigar a responder, como Tebas na boca da Esfinge.

Ítalo Calvino.

SE FÔSSEMOS INFINITOS Fôssemos infinitos Tudo mudaria Como somos finitos Muito permanece.

B. Brecht.

1  

Conteúdo Apresentação ................................................................................................................................ 2 

Histórico municipal: .................................................................................................................. 4 

Capitulo I: Pressupostos teóricos. ................................................................................................. 9 

A Escala como ponto de partida: Conceituação e escolha do município de Morungaba ......... 9 

O espaço geográfico: ............................................................................................................... 13 

As pequenas cidades: .............................................................................................................. 16 

O Município na Geografia : Um território ............................................................................... 20 

O município enquanto ente federado: .................................................................................... 26 

Capitulo II: Aprofundamento empírico. ...................................................................................... 33 

O Estado de São Paulo e a área de estudo: ............................................................................. 33 

Morungaba e a dinâmica da divisão territorial do trabalho: .................................................. 54 

Receitas e Despesas: A atuação do governo municipal de Morungaba ................................. 67 

Considerações finais: ................................................................................................................... 82 

Bibliografia: ................................................................................................................................. 86 

 

 

 

 

 

   

2  

APRESENTAÇÃO 

Emancipando‐se de  Itatiba no dia 28 de  fevereiro de 1964, Morungaba é hoje um município 

que conta com uma população de aproximadamente 12,952 habitantes (SEADE‐2010) em uma extensão 

territorial de 146,5 km2, sendo 84% da população residentes da área urbana do município. Localizado a 

noroeste  da  cidade  de  São  Paulo,  a  aproximadamente  100  quilômetros  da  capital,  é  cortado  pela 

Rodovia Constâncio Cintra, SP 360, também conhecida como Rodovia das Estâncias, que é a principal via 

de acesso ao município, e a partir dele, o caminho para conexão com as demais cidades da rede urbana. 

Também  é  servido  por  uma  rede  de  estradas municipais  que  o  ligam  a  Campinas  (MGB  –  030)  e 

Bragança  Paulista  (MGB  020)  ‐  estradas  recentemente  asfaltadas  ‐  entre  outras  de  terra  batida  que 

atravessam a zona rural, conectando os bairros rurais do município a outros bairros rurais de municípios 

vizinhos,  e  consequentemente  as  cidades  limítrofes.  Faz  fronteira  com  os municípios  de  Campinas, 

Pedreira, Amparo, Tuiutí, Bragança Paulista, Itatiba e Valinhos. 

Morungaba  está  situada  em  uma  área  de  relevo  levemente  acidentado,  no  que  pode  se 

identificar como limite ou área de transição da formação Serra da Mantiqueira e a Depressão Periférica 

Paulista.  É  o  Contraforte Ocidental  da Mantiqueira,  formado  por  um  conjunto  de morros  e  colinas 

atravessados por rios como o Rio do Peixe e o Jaguari, este, o marco da divisa entre os municípios de 

Morungaba  e Amparo.  Esse  conjunto de morros  e  colinas  é  atravessado por  eixos  serranos,  como  a 

Serra das Cabras, situada na porção oeste do município, em sua divisa com o município de Campinas. 

Outros eixos serranos, por sua vez, também são divisores naturais, como o que se ergue na divisa entre 

Morungaba e Amparo, onde as altitudes se elevam consideravelmente após a travessia do rio Jaguari, e 

de Itatiba, que também se separa do município por um pequeno conjunto serrano.  

Cada  uma  dessas  unidades  morfológicas,  serras,  morros  e  pequenos  vales  fluviais,  possui 

formas de ocupação do solo distintas. Esse processo de ocupação foi detalhadamente descrito Wanda 

Navarra  em  tese  de  1977,  na  qual  se  ocupa  em  observar  as  transformações  nessa  área  como 

consequência dos processos de decadência da atividade cafeeira durante as décadas de 30, 40, 50, e 60, 

e  também  da  recente urbanização  dos  anos  70. À  época,  o  café  já  começava  a  abandonar  as  áreas 

serranas, deixando para trás apenas os matacões expostos em meio aos campos. A agricultura, o café 

inclusive, concentrava‐se nas áreas de morros menos  íngremes e os vales eram ocupados pelo plantio 

de arroz, feijão, batata e milho ‐ gêneros ligados à subsistência. 

A  área  de  estudo  é  uma  fração  da  Região  Administrativa  (RA)  de  Campinas  que,  em  sua 

totalidade, é composta por 90 municípios organizados em sete Regiões de Governo (RG), a saber: RG de 

Bragança Paulista, RG de Campinas, RG de Jundiaí, RG de Limeira, RG de Piracicaba, RG de Rio Claro e RG 

de São  João da Boa Vista. Esse conjunto de 47 municípios encerrados pela área de estudo delimitada 

forma um grupo característico da heterogeneidade dos municípios que compõem a RA de Campinas, e 

3  

também,  em  parte,  da  complexidade  e  dinamismo  do  Estado  de  São  Paulo.  O  conjunto  estudado 

representa, nos dias atuais, 10% dos habitantes do Estado, 13% do total de estabelecimentos industriais 

e 11% do PIB de São Paulo (SEADE).  

Nas palavras de Zoraide Miranda, a RA de Campinas, na qual se insere a nossa área de estudos, 

caracteriza‐se: 

(…) pela presença de um setor industrial dinâmico, com indústrias de ponta, 

um setor agrícola bastante diversificado e com alto  índice de mecanização, 

um setor moderno de comércio e serviços, a presença de Universidades e de 

Institutos de Pesquisa e a existência de um mercado de trabalho qualificado 

e dinâmico.  (…) Os  vários municípios da  região  têm uma base  econômica 

importante  e  dinâmica,  tanto  industrial,  quanto  agrícola,  não  se 

configurando, portanto, uma estrutura regional caracterizada pela presença 

de  um  município  rico  cercado  de  “municípios‐dormitório”  pobres.  (…)  é 

bastante  heterogênea,  apresentando  municípios  em  diferentes  graus  de 

desenvolvimento  e  urbanização  e  com  diferentes  vocações  econômicas 

(MIRANDA, 1996, p. 6). 

Ao privilegiar a heterogeneidade em sua descrição a autora chega a propor uma regionalização 

da RA de Campinas, agrupando os municípios de acordo com índices de qualidade de vida, renda, grau 

de urbanização, conurbação, densidade populacional, entre outros, para  formar grupos de municípios 

com  características  em  comum.  Em  sua  visão  o município  de Morungaba  se  assemelharia  a  outros, 

como  Pedreira  e  Jaguariúna,  devido  a  características  predominantemente  agrícolas,  baixa  densidade 

populacional,  e um menor  grau de urbanização. Os outros  grupos propostos  são de municípios  com 

altos  índices  de  urbanização  e  densidade  populacional  que  se  dividem  entre  concentrações  de  alta 

renda, como Valinhos e Vinhedo, e de baixa renda, como Hortolândia e Sumaré. Esta dinâmica regional 

deverá ser aprofundada ao longo do Capitulo II. 

Morungaba,  não  diferente  da  maioria  das  pequenas  cidades,  caracteriza‐se  por  um  ritmo 

menos  acelerado  em  relação  as  grandes  e  médias  cidades,  e  um  cotidiano  relativamente  pacato. 

Embora  de  base  econômica  industrial,  ainda  conserva  muitos  aspectos  da  ruralidade.  É  uma 

aglomeração  pequena  que,  como  boa  parte  das  cidades  brasileiras,  se  organizou  ao  redor  da  área 

cedida para o  levantamento da capela que homenageia Nossa Senhora da Conceição, em um topo de 

morro suave, próximo ao ribeirão que abaixo desemboca no Jaguari. A essa configuração característica 

podemos atribuir a  importância da presença da  igreja como agente modelador das cidades, que atua 

durante todo período que precede o Estado  laico como  legitimadora da existência das cidades e vilas, 

que só adquirem tal status após a construção de uma capela.  

Ao redor da capela constituiu‐se o núcleo original que se mantêm sem muitas alterações, de 

maneira geral os bairros mais antigos conservam um caráter estritamente residencial e há concentração 

de estabelecimentos de  serviço ao  longo das vias principais. Ao  longo da década de oitenta, e ainda 

hoje, surgem novos bairros residenciais através de loteamentos que assentam a população, que cresce 

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em um ritmo lento se comparada às cidades mais dinâmicas do entorno, duplicando entre 1970 e o ano 

2000. Essa “nova” cidade se estabelece nos bairros que surgem como o Brumado, o Cachoeirinha, e O 

Clube de Campo. É possível,  ao  transitar por esses bairros, perceber o  surgimento de  áreas mais ou 

menos valorizadas e diferentes padrões de ocupação do espaço. A margem direita da rodovia, onde está 

a Igreja da Matriz, constitui um reduto de mais alta renda, onde crescem os novos bairros, como o Clube 

de Campo e o Vila Mariana, nos quais, fazendo uso de um sobrevoo virtual, podemos avistar algumas 

tantas  piscinas  e  jardins.  À  margem  esquerda  encontraremos  também  bairros  antigos  como  o  St. 

Antônio e o  São Benedito, e bairros  recentes  como o Brumado, que  resulta de um  loteamento para 

construção  de  casas  populares.  Os  galpões  industriais  encontram‐se,  invariavelmente,  próximos  à 

rodovia, em ambos os lados. Esta, por sua vez, concentra grande parte dos estabelecimentos comerciais 

voltados ao que entendemos como um turismo de passagem, uma vez que a Rod. Constâncio Cintra é a 

ligação da capital com municípios de vocação  turística, como as estâncias de Serra Negra e Águas de 

Lindóia,  e  possui  um  fluxo  considerável  de  veículos.  É  também  no  trecho  urbano  da  rodovia  que  a 

paisagem tem maior dinamismo, pois se adapta a essa modalidade turística. 

HISTÓRICO MUNICIPAL: 

O  distrito  de  Conceição  da Barra Mansa  foi  criado  em  29  de  junho  de  1888,  resultando  da 

marcante  expansão  do  processo  de  ocupação  do  território  paulista  ao  longo  do  século  XIX.  É  nesse 

período que se dá a  transição de um pequeno assentamento pioneiro voltado à subsistência  (a Barra 

dos Mansos surge ainda no começo do século), à organização de uma estrutura produtiva relacionada 

ao  café, que  se  consolida quase exclusivamente em  torno do migrante  italiano. Diferente de  Itatiba, 

Campinas, Amparo, e outras  cidades mais  antigas da  região,  a ocupação  tardia do  sitio onde  surgirá 

Morungaba a coloca em uma janela temporal onde a escravidão já está quase extinta. Não que o negro 

não tenha feito e faça parte da vida desse núcleo, como a  igreja de São Benedito, o bairro de mesmo 

nome e uma tradição antiga e já esquecida de festa de devoção a esse padroeiro nos permitem indicar. 

A  lavoura cafeeira se organiza através do colonato e o pequeno núcleo urbano vai se constituindo de 

maneira acessória à atividade agrária, reunindo os serviços diretamente relacionados a essa produção, 

como  casas de  comércio e moradia de  trabalhadores  volantes. A presença dos  chamados  ‘Empórios’ 

comerciais era o grande fator de formação de núcleos populacionais, bairros rurais e distritos, onde se 

encontravam,  além  de  parte  da  força  de  trabalho,  os  víveres  e  demais mercadorias  necessárias  à 

produção agrícola.  

Morungaba  é  então,  e  seguirá  sendo,  até  1964,  um  distrito  do município  de  Itatiba,  e  está 

sujeita, portanto,  à uma  racionalidade  externa  ‐  vinculada  a uma  atividade  exportadora, o  café  ‐  ao 

mesmo tempo que desenvolve uma existência quase autóctone, marcada pela tendência ao isolamento, 

dada a precariedade das vias de conexão com as demais cidades da  região. A vida urbana do distrito 

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ainda  é  um  reflexo  da  organização  agrária,  que  mescla  atividades  de  subsistência  em  pequenas 

propriedades organizadas em torno do trabalho familiar; médias propriedades que, contando com mão‐

de‐obra  temporária e  com o  trabalho  familiar,  se voltam à produção do  café, para  fins  comerciais, à 

produção de gêneros alimentícios, para o abastecimento local; e grandes propriedades, onde prevalece 

a pecuária e o reflorestamento em uma ocupação menos intensiva e marcada pelo trabalho assalariado. 

Essa estrutura foi assim descrita por NAVARRA (1977), em tese que aponta, já na década de 60, 

a ampliação do setor formado por proprietários rurais de origem urbana ‐ que praticamente dobra no 

período de 1956 a 66  ‐ e o surgimento de condomínios, ainda de caráter rural. A expansão do núcleo 

urbano  passa  a  atuar  como  fator  de  fragmentação  da  malha  fundiária,  assim  como  as  principais 

estradas,  caracterizando  uma  seletividade  espacial  orientada  pelo  processo  de  urbanização,  que  vai 

transformando  lentamente a paisagem da região de  Itatiba  ‐ Morungaba. A autora destaca também a 

importância que  começa assumir,  como uma  vertente de  transformação, a estrada que  liga  Itatiba à 

Serra Negra, passando por Morungaba e Amparo, que foi e é tão cara ao município estudado, por ser 

sua principal via de conexão e a primeira a ser asfaltada, em um momento de  ‘quebra’ do  isolamento 

que marcava a cidade.  

Ainda na década de 60, a  indústria  já é um  fenômeno marcante em muitas das  cidades das 

Regiões de Governo de Campinas, Bragança e Jundiaí, com grande destaque para Campinas, em torno 

da  qual  orbitam  várias  economias menores,  e  Jundiaí,  ambas  se  constituindo  em  verdadeiros  polos 

industriais  dinâmicos,  com  capacidade  de  organizar  as  economias  de  seu  entorno,  ao  abrigar  as 

indústrias que serão as motrizes daquele sistema, com destaque para a nascente indústria química e a 

indústria  do  plástico. Mais  próximo  a Morungaba  destacam‐se  os municípios  de  Amparo,  Bragança 

Paulista, Itabira e Itatiba (da qual ainda é distrito), todos com mais de 100 estabelecimentos industriais, 

e Pedreira, que apesar de não possuir tantos estabelecimentos, se avizinha às demais pelo número de 

pessoas empregadas na indústria (todos na faixa de 2.000 pessoas) 1.  

Essa primeira etapa de  industrialização da região é o resultado de um processo econômico de 

acumulação  que  até  esse momento  já  dura  quase  cem  anos.  A  atividade  cafeeira  transforma  esses 

territórios, articulando‐os através de um conjunto de próteses ‐ as redes de transporte, comunicação e 

eletricidade ‐ que resultam da fixação do capital agroexportador ao espaço geográfico. É esse processo 

de fixação que permite o aprofundamento da divisão territorial do trabalho e a implantação e expansão 

de  uma  base  produtiva  diversificada.  Da  economia  agrária  se  fortalecem  a  economia  urbana,  e  a 

indústria,  que  em  um  primeiro momento  serve  à  atividade  primária,  e  posteriormente  passa  a  ser 

fomentada pela urbanização e consequente fortalecimento dos mercados consumidores. É o momento, 

nas regiões satélites de Campinas e Jundiaí, da expansão de uma  industrialização baseada em bens de 

consumo e no uso  intensivo de mão de obra, enquanto a base  industrial desses municípios polares se 

complexifica. As  chamadas  economias  de  aglomeração  (conjunção  de  infraestrutura, mão  de  obra  e 

                                                            1 Dados extraídos dos censos industriais do IBGE – 1960, 1970, 1975. 

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solidariedade setorial2) orientam o processo de metropolização. A metrópole, via de regra, é organizada 

pela  cidade  de  São  Paulo,  embora  seja  possível  associar  a  estes  centros  regionais  algumas  de  suas 

características. Na década de 60 já é possível falar em uma região metropolitana formada pela capital e 

os municípios do ABC que, em conjunto com o polo petroquímico de Cubatão e a sempre estratégica 

cidade de Santos  (que não  fazem parte da  região metropolitana de São Paulo), concentravam grande 

parcela da atividade industrial do estado de São Paulo, principalmente as indústrias mais modernas, de 

transformação  e  de  bens  de  consumo3.  É  fundamental  reconhecer  a  existência  dessa  metrópole 

concentrada, pois será a sua transformação um dos novos processos transformadores da região. 

Morungaba, que virá a se emancipar em 1964 (década marcada pela criação de diversos novos 

municípios), começa a conhecer um verdadeiro processo de urbanização durante as décadas de 60/70. 

A  superação da  condição de núcleo  comercial organizado pela  vida agrária  se dá a partir da  ruptura 

dessa  lógica  pela  irradiação  da  indústria  que  descrevemos  acima.  Surge  a  Morungaba  Industrial 

(primeiramente sacarias, depois  tecidos), que pelos próximos  trinta anos,  juntamente com a empresa 

Fiação Alpina (que surge no final da década de 70), serão as principais do município, sendo a segunda 

responsável por mais de mil postos de trabalho ao  longo do décade de 80. Organiza‐se uma frente de 

extração de areia às margens do rio  Jaguari, uma olaria e alguns outros pequenos empreendimentos, 

como  a  extração  do  granito  abundante  na  forma  dos  já mencionados matacões.  Tem  início  aí  uma 

verdadeira especialização desse aglomerado populacional e um princípio de desligamento desse núcleo 

da  atividade  primária,  consolidando‐se  assim  um  processo  de  urbanização  legítimo.  Em  NAVARRA 

encontramos  uma  descrição  apropriada  sobre  o  estágio  de  desenvolvimento  em  que  se  encontra  o 

município por ocasião de sua emancipação:  

Pesquisa  realizada  para  o  Plano  Diretor  de Morungaba,  no  ano  de  1967, 

mostrava que de 557 pessoas entrevistadas (25% da população da cidade), 

37% tinham vindo de fora; o maior número provinha de Itatiba, Bragança e 

Campinas,  havendo  ainda  uma  porcentagem  reduzida  de  elementos 

procedentes da  região da Grande São Paulo, de Minas Gerais e de outros 

estados.  O  Relatório  apresentado  pelos  pesquisadores  do  Plano  Diretor 

informa ainda que grande parte da mão de obra utilizada nas pedreiras é 

proveniente do norte do país, de Minas Gerais, de Bragança Paulista e da 

zona  rural  de  Amparo,  e  que  a  indústria  de  sacaria  existente  na  cidade 

contava "com certo número" de operários procedentes de  Itatiba (1977, p. 

201). 

A  indústria  têxtil  no  município  de  Morungaba  se  desenvolve  primeiramente  como 

complemento  da  atividade  cafeeira.  Segundo  o  Censo  IBGE  de  1970,  a  cidade  possuía  16 

estabelecimentos  industriais,  entre  indústria  têxtil, mineral  extrativa  e  produção  de  alimentos,  que 

ocupavam 368 pessoas. À época o município possuía cerca de 5.000 habitantes, dos quais 2.800 viviam 

no núcleo urbano. 

                                                            2 A complementaridade entre os diversos setores da economia que possibilita a ampliação da capacidade produtivas. 3 “(…) em 1970, somente a cidade de São Paulo e sua área metropolitana participavam com, respectivamente, 24 e 34% do emprego industrial do Brasil” (Diniz e Grocco – 1996 – pg. 77) 

7  

O lento processo de urbanização tem sequência junto com uma pequena diversificação da base 

industrial,  que  faz  parte  do  aumento  da  complexidade  da  economia  de  toda  a  região.  As  políticas 

industrializantes adotadas pelo Brasil na segunda metade do século XX, durante o período do nacional 

desenvolvimentismo,  impulsionaram  o  surgimento  de  novos  setores  industriais  e  o  modelo  de 

substituição de  importações  fomenta um processo de  industrialização mais  complexo,  embora  ainda 

carente  de  um  setor  de  bens  de  produção  robusto  (carência  essa  que  ainda  nos  acompanha).  A 

construção de um setor petroquímico e metalúrgico capaz de estruturar uma nova planta produtiva é 

resultado de uma  forte política de  intervencionismo estatal e configura a base da  industrialização do 

Estado de São Paulo nas décadas de sessenta e setenta.  

Como  resultado  do modelo  de  substituição  de  importações  no  território 

brasileiro, dá‐se o  início do forte processo de metropolização, que perdura 

como  traço do urbano  até a década de 1980. As  grandes  cidades  captam 

para seus espaços população e atividade produtiva. No entanto, em meados 

dos  anos  1980,  embora  essas  cidades  permaneçam  como  centro  de 

decisões, anunciam‐se novos espaços dinâmicos,  contudo,  conservando‐se 

uma lógica seletiva e com forte expansão dos circuitos da economia urbana 

(HOLANDA p. 1). 

Neste  sentido,  o  processo  de  desconcentração  relativa  da  Área 

Metropolitana de São Paulo conjuga‐se com a expansão de cidades de porte 

médio do próprio interior de São Paulo, especialmente dentro de um raio de 

aproximadamente  300  km,  principalmente  na  faixa  intermediária  aos 

grandes eixos viários compreendidos pela Anhangüera‐Bandeirantes e pela 

Castelo Branco, onde está a maioria das cidades de porte médio do estado 

de São Paulo (DINIZ; GROCCO, 1996, p. 86). 

Dentro desse cenário de dinamização econômica e consolidação do que Sposito (2007) chama 

de eixo rodoviário de desenvolvimento, a região de Campinas e Jundiaí passa por um intenso processo 

de  dinamização.  Esquematicamente  podemos  assumir  a  configuração  da  rede  de  infraestrutura  de 

transporte e comunicação como determinante na  formação dos eixos de desenvolvimento. O sistema 

formado pelas rodovias Anhanguera e Bandeirantes, que articula a porção noroeste do estado de São 

Paulo, é a via que  ligará um conjunto de médias cidades, que se tornam o principal  lócus da produção 

industrial após o processo de desconcentração ocorrido ao longo das décadas de 80 e 90. A ligação São 

Paulo – Campinas, que alguns  já veem como uma conurbação, demonstra um aspecto  importante da 

nova organização espacial do estado. Hoje em dia, percorrendo principalmente a Rod. Anhanguera, é 

possível observar o tecido urbano descontínuo que se formou ao longo do trajeto. 

Em Morungaba, a década de oitenta foi marcada no município pela chegada de outro tipo de 

estabelecimento  industrial.  A  somar‐se  à  têxtil,  a  indústria  de  matérias  plásticas,  de  couro,  e  a 

metalúrgica,  começam  a  formar  um  perfil  industrial  um  pouco  mais  diversificado;  o  emprego  na 

indústria também cresce ‐ segundo o Censo de 1980, já são 738 vínculos empregatícios, ou seja, 16,5% 

da população urbana, que é de aproximadamente 4.500 habitantes. Até a segunda metade dos anos 90 

8  

serão quase 3.000. O começo da década de 90 é marcado por uma guinada nas políticas públicas no 

âmbito federal e a abertura do mercado brasileiro funciona como um xeque ao parque  industrial mais 

atrasado, de caráter fordista. A falência da Morungaba Industrial em 1998, marca um período de revisão 

dos rumos que as políticas municipais propõem à cidade. A busca pela ampliação do potencial turístico 

do município,  como uma  renovada  estratégia para o desenvolvimento,  surge  como  alternativa  a um 

modelo  de  industrialização  que  se mostra  desgastado.  A  aquisição  da massa  falida  da Morungaba 

Industrial pela empresa Valisere,  três anos após o  fechamento das portas, é um grande alívio para a 

cidade,  e  demonstra  um  novo  momento  de  recuperação  e  modernização  da  economia  industrial 

nacional.  

A  fragmentação  da malha  fundiária,  o  surgimento  de  diversas  propriedades  de  veraneio  e 

condomínios  residenciais, alguns de alto padrão, como o condomínio “A Montanha” e o “Veredas do 

Paraíso” evidenciam uma refuncionalização do município. Atualmente, uma breve pesquisa em sites de 

vendas  de  imóveis  da  região  nos  permite  perceber  essa  refuncionalização,  marcada  tanto  pelos 

proprietários  absentistas  de  pequenas  chácaras,  sempre  anunciadas  como  uma  segunda  residência, 

como pelos condomínios residenciais de mesma finalidade. 

A  elevação  à  condição de  estância  climática  (1994)  como  estratégia de desenvolvimento do 

governo municipal reitera essa dupla vocação, mas é preciso ressaltar certa incompatibilidade entre as 

atividades  turística  e  industrial.  Em  2004  o município,  buscando  a  atração  de  novas  indústrias  para 

diversificar e ampliar seu parque, que oscila em torno de 30 estabelecimentos e 2500 empregos, cria o 

seu primeiro e único distrito  industrial,  investindo  recursos próprios nesse novo projeto. Passados  já 

quase  dez  anos,  o  distrito  industrial  ainda  não  está  em  operação  e  continua  consumindo  parte  do 

orçamento do município que, aos poucos,  investe em desapropriações para ampliação do acesso, em 

ligação com a rede elétrica e outras estruturas para o pretendido parque.  

Procuramos nesse primeiro momento apresentar o município de Morungaba em seu processo 

de  desenvolvimento,  criando  familiaridade  do  leitor  com  o  objeto  de  estudo.  Muitos  dos  pontos 

levantados deverão ser retomados e aprofundados. 

9  

CAPITULO I: PRESSUPOSTOS TEÓRICOS. 

A ESCALA COMO PONTO DE PARTIDA: CONCEITUAÇÃO E ESCOLHA DO MUNICÍPIO DE MORUNGABA 

A escolha de se trabalhar com o município de Morungaba aponta, primeiramente, o desejo de 

fazermos um recorte que permita a articulação de esferas complementares da formação sócio espacial 

brasileira, de modo a relacioná‐las a noção de espaço enquanto totalidade aberta e dinâmica,  inserida 

em outra totalidades.  

A cidade é uma totalidade dentro de duas outras totalidades – o mundo e a 

formação sócio‐espacial – que por sua vez se expressam e se concretizam na 

cidade” (ARROYO 2006 p. 82). 

Ou ainda, 

Em nosso ponto de  vista, um  caminho  seria partir da  totalidade  concreta 

como  ela  se  apresenta  nesse  período  de  globalização  –  uma  totalidade 

empírica – para examinar as  relações efetivas entre a Totalidade‐Mundo e 

os  Lugares.  Isso  equivale  a  revisitar  o  movimento  do  universal  para  o 

particular e vice‐versa, reexaminando, sob esse ângulo, o papel dos eventos 

e da divisão do  trabalho  como mediação  indispensável  (SANTOS 2009a p. 

115). 

Desse  intuito, e  como um  reflexo  frente às  indagações do professor Milton Santos4  sobre as 

dificuldades metodológicas de enfrentamento dessas estruturas complexas que se tornaram as cidades, 

e dos desafios de  se  trabalhar  com a noção de  totalidade,  surge a opção de  trabalharmos  com uma 

cidade local5, uma paisagem compacta, e portanto apreensível. 

A micro escala aparece para o projeto como uma possibilidade de expandir os horizontes da 

pesquisa, uma vez que se apresenta como um modo operacional, e metodológico, de abordar o objeto 

na  sua  dinâmica  com  a  totalidade.  Responde  ao  desejo  de  trabalharmos  de modo  essencialmente 

qualitativo, no sentido de permitir a descrição dos processos de reordenamento territorial, sobretudo 

em  seu  aspecto  heterogêneo,  salientando  neste  sua  abrangência.  Tal  escolha  segue  um  caminho  já 

aberto  em outras disciplinas  como  a História  e  a  Sociologia mas, mais do que  isso, busca  revisitar  a 

                                                            4  “Nos  dias  atuais  tornou‐se  praticamente  impossível  realizar  um  estudo  global  aprofundado,  extensivo  e  detalhado  de  uma cidade. Primeiro, pelo tamanho que adquiriram estes enormes objetos; segundo pela multiplicidade de variáveis que  influem na sua vida (locais, extralocais, de diferentes origens e qualidades) e, também, pela rapidez das transformações que conhecem. Que  fazer? Devemos nos  limitar a  fazer estudos  locais ou nos repetir na senda de estudos parciais setorizados ou parcelizados, como o das habitações  chamadas  subnormais, ou do  feijão  comparado  com as horas de  salário? Sem dúvida  tais estudos  são necessários, mas, à proporção que nos aprofundamos em detalhes ou aspectos, menos capazes nos tornamos de entender este detalhe ou aspecto, já que não dispomos da noção do todo.” (SANTOS 2009b pg.114‐115). 5 “A cidade  local é a dimensão mínima a partir da qual as aglomerações deixam de servir às necessidades da atividade primária para servir às necessidades inadiáveis a população, com verdadeira ‘especialização do espaço’ ”(SANTOS 2008 p.87) 

10  

tradição geográfica pois, de alguma maneira, segue os passos trilhados pelas monografias da  origem  da 

nossa disciplina, que, em alguns momentos, são vistas como enfadonhas e com pouca capacidade de 

observação dos movimentos gerais e, em outros, como possibilidade de renovação dada a precocidade 

da  realidade em  relação a  teoria, ou a necessidade  constante de nos  renovarmos,  tentando, porque 

não, olhar para trás, para o lado e para frente6. De certo que são as geografias Nomotética e Idiográfica 

complementares. 

A questão da escala em geografia, para além do que ela  representa para a  cartografia, vem 

recebendo  importantes considerações teóricas. Primeiramente nos referimos à conceituação proposta 

pela  professora  Iná  Elias  de  Castro  (1997),  que  começa  seu  trabalho  ressaltando  a  importância  da 

superação metodológica que  rompe com a analogia entre a escala cartográfica e a escala geográfica, 

uma vez que afirma que a escala cartográfica “fração que  indica a relação entra as medidas do real e 

aquelas de sua representação gráfica” não mais satisfaz as necessidades empíricas da Geografia, para 

qual a escala passa a  se  tornar a  “representação dos diferentes modos de percepção e  concepção do 

real.” 

Ao fazer uma revisão da bibliografia mais recente sobre a questão do uso da escala na Geografia, 

a autora explicita a  inexistência de um conceito de escala próprio à ciência geográfica e, a partir das 

considerações  levantadas,  passa  a  enumerar  os  pontos  fundamentais  que  poderiam  consolidar  esse 

conceito.  A  escala  aparece  como  uma  ferramenta  de  apropriação  da  realidade,  faz  parte  do 

instrumental necessário para a apreensão e interpretação dos fenômenos que compõe a realidade. 

Na  realidade,  todo  fenômeno  tem  uma  dimensão  de  ocorrência,  de 

observação e de análise mais apropriada. A escala é também uma medida, 

mas não necessariamente do fenômeno, mas aquela escolhida para melhor 

observá‐lo. Não é possível, portanto, confundir a escala, medida arbitrária, 

com a dimensão do que é observado (CASTRO 1997 p.127). 

Na medida em que o conceito de escala vai ganhando corpo no  trabalho da autora, aparecem 

outros pressupostos que direcionam a prática das operações escalares, esclarecendo e orientando como 

esse exercício, metodológico antes de tudo, se aplica, e talvez, principalmente, como não se aplica. 

1) Não há escala mais ou menos válida, a  realidade está contida em  todas 

elas. 

2) A  escala  da  percepção  é  sempre  ao  nível  do  fenômeno  percebido  e 

concebido.  Para  a  filosofia  esse  seria  o  macrofenômeno,  aquele  que 

dispensa instrumentos. 

3) A escala não fragmenta o real, apenas permite sua apreensão (p. 132). 

Ao  propormos  um  recorte  da  realidade  nosso  intuito  é  trabalhar  a  questão  da  autonomia 

municipal; tal recorte, além de organizar a pesquisa, facilitando a observação do fenômeno em pauta, 

                                                            6 “A realidade, no movimento que lhe é endógeno, é exatamente a tensão dialética sempre superável no sendo, do já‐sido e do 

ainda não” (Carlos Roberto Jamil CURY, Educação e Contradição – p. 29 – Apud RODRIGUES p. 32) 

11  

foca e põe em prática uma das questões  centrais  à Geografia, que é  a  relação entre  a produção do 

espaço e a ação do Estado.   O município aparece  como a primeira  instância do Estado, por vocação, 

aquela que deveria estar mais próxima do cidadão. 

No processo de produção de um  espaço para  alguns  e não para  todos,  a 

sociedade,  escudada  no  poder  político  do  Estado,  organiza  o  território 

visando  utilizá‐lo  de  determinadas  formas  e  para  determinados  fins. 

Procurando maximizar a utilização do Espaço, a sociedade, ainda sob a égide 

do Estado, vai aperfeiçoando cada vez mais as formas materiais e sociais de 

utilização do território, e essas transformações nos meios, nas técnicas, vão 

provocar consequências que  levam à necessidade de reformulação dos fins 

a serem atingidos. E estes se reformulam em função do  jogo de  interesses, 

de pressões e de poder existentes entre grupos e classes sociais. 

Finalmente, se é forçado a reconhecer que o espaço geográfico é o produto 

da  ação  da  sociedade,  transformando  o  meio  natural,  em  função  de 

determinados interesses e que o Estado é o veículo utilizado pela sociedade 

para se chegar a estes fins (ANDRADE M. 1984, p. 19 ‐ 20). 

Bernard Lepetit, em seu texto Arquitetura, Geografia, História: Usos da Escala, traz importantes 

reflexões sobre as potencialidades e armadilhas da micro‐história, algumas das quais devemos levar em 

conta para balizar e orientar nossas reflexões nessa  investida em direção a uma  ‘micro‐geografia’. Ao 

questionar metodologicamente os processos de construção de conhecimento propostos dentro dessa 

nova vertente da história, Lepetit é enfático sobre os riscos das generalizações e dos processos indutivos 

que, na análise histórica,  levam à análises  circulares “que, a partir de observações particulares,  induz 

conclusões  gerais  que  não  podem  ser  confrontadas  com  outros  dados  que  não  os  mesmos  que 

permitiram  forjá‐las”.  Ao  trabalhar  uma  suposta  oposição  entre  uma  macro‐história  quantitativa 

baseada nos estudos seriais e uma nova história  feita à  luz do  ‘microscópio’, o autor redescobre, nas 

operações de escala tão caras à Cartografia e à Arquitetura, a importância das reduções nas quais essas 

se baseiam. A escala nada mais é que uma escolha que busca privilegiar o objeto escolhido de modo a 

torná‐lo operacional, passível de ser conhecido e representado.  

O processo cartesiano de conhecimento, já se disse, ultrapassa a resistência 

ligada  à  complexidade  do  objeto,  dividindo‐o  previamente  em  elementos 

que são submetidos, em separado, a uma análise particular: O saber sobre o 

todo  passa  por  um  saber  prévio  sobre  suas  partes.  A  prática  em  que  se 

inscreve  a  fabricação  (material  ou  metafórica)  de  modelos  reduzidos  é 

inversa. Não  faz  uma distinção  entre  as diferentes  partes  do  objeto, mas 

entre as diferentes dimensões em que ele  se manifesta. Ela não pretende 

estabelecer  uma  imagem  semelhante  ao  objeto, mas  apenas  homóloga  a 

ele.  Nesse  caso,  mesmo  se  não  passa  de  ilusão  –ou  seja,  se  o  saber  é 

incompleto  ‐  ,  o  conhecimento  do  todo  precede  o  das  partes. O modelo 

reduzido tem ainda um atributo: constrói e manifesta sua artificialidade. Por 

isso  não  é  um  homólogo  passivo  do  objeto,  mas  resultado  de  uma 

experimentação,  controlável,  renovável,  modificável  em  função  dos 

parâmetros  escolhidos  e  de  pontos  de  vista  particulares.  Ele  expõe  ao 

12  

mesmo  tempo  seu  caráter  calculado,  seu  poder  de  inteligibilidade  e  sua 

natureza artificial (LEPETIT 1996 p. 213).  

Em síntese, podemos partir da suposição que a escala possui quatro campos 

fundadores: O referente, a percepção, a concepção e a representação. Esses 

campos  definem  pois  uma  figuração  do  espaço  que  não  é  somente  uma 

caracterização  de  um  espaço  em  relação  a  um  referencial.  Mas  uma 

figuração de um espaço mais amplo do que aquele que pode ser apreendido 

em sua globalidade, ou seja, é a  imagem que substitui o  território que ela 

representa. Nesse  sentido a escala é a escolha de uma  forma de dividir o 

espaço, definindo uma realidade percebida/concebida, é uma forma de dar‐

lhe uma  figuração, uma  representação, um ponto de vista que modifica a 

percepção mesma da natureza deste espaço, e, finalmente, um conjunto de 

representações coerentes e lógicas que substituem o espaço observado. As 

escalas,  portanto,  definem modelos  espaciais  de  totalidades  sucessivas  e 

classificadoras  e  não  uma  progressão  linear  de  aproximações  sucessivas 

(CASTRO 1997 p. 136). 

A  pequena  cidade  de Morungaba  aparece,  para  esta  pesquisa,  como  um modelo  reduzido  da 

experiência  de  gestão  pública. Menos  complexa  que  os  grandes  centros  urbanos  e  seus  gigantescos 

aparelhos administrativos, é um caminho mais seguro para abordar o objeto primeiro dessa pesquisa. Já 

em  relação  ao  risco das  análises  circulares, que  realmente existe, não é um ponto  central para esta 

pesquisa,  que  se  exime  de  propor  generalizações,  uma  vez  que  o  seu  objetivo maior  é,  através  do 

aprofundamento na análise da questão do gasto público e de outras faces do exercício da autonomia, 

produzir um conhecimento capaz, principalmente, de reforçar os laços locais, aproximando, através da 

análise  de  sua  atuação,  o  governo municipal  e  os munícipes.  O  que  propomos  é  a  exploração  da 

potencialidade do governo  local através do  reconhecimento de  suas atribuições, principalmente pela 

análise de sua atuação. 

Em síntese, recortes espaciais, tomados como pontos de partida operatórios 

adequados, permitem perceber, na medida em que a escala de observação 

define  o  fenômeno,  o  que  nele  é  visível  e  as  possibilidades  para  sua 

mensuração,  análise  e  explicação.  Esta  abordagem  do  real  se  faz, 

necessariamente, a partir de relações de grandezas visíveis de uma mesma 

realidade (MERLEAU‐PONTY, 1964 Apud. CASTRO 1997). 

É com esta intenção que se justifica a opção de se trabalhar na escala do município, de forma a 

permitir  um  movimento  de  análise/síntese  que  seja  capaz  de  articular  os  eventos  apresentados, 

buscando  uma  totalização.  Morungaba  seria  um  modelo  reduzido  de  cidade  que  permite  o 

conhecimento  de  alguns mecanismos  de  gestão,  de  forma  abrangente,  o  que  em  outras  opções  de 

escala ‐ cidades médias e metrópoles – talvez ficassem escamoteados, dado a complexidade crescente 

do objeto. É  importante dizer que o objeto de estudo, a autonomia analisada através da qualidade do 

gasto público será, possivelmente, influenciada por essa escolha, já que as pequenas cidades tendem à 

uma menor autonomia, ou capacidade de gasto.  

13  

O ESPAÇO GEOGRÁFICO: 

A  dinâmica  do  incessante  processo  de  produção  e  reprodução  do  espaço  geográfico  é 

determinada  pela  constante  e  inalienável  interação  entre  os  sistemas  de  ações  e  de  objetos  que  o 

compõe.  Ao  propor  este  conceito, Milton  Santos  relata  o  aperfeiçoamento  de  suas  conceituações 

anteriores,  dando  ênfase  à  imbricação  entre  os  dois  sistemas,  da  qual  resulta  o  espaço  produzido  ‐ 

interação entre o homem e natureza. 

O  espaço  é  formado  por  um  conjunto  indissociável,  solidário  e  também 

contraditório, de sistemas de objetos e sistemas de ações, não considerados 

isoladamente,  mas  como  o  quadro  único  no  qual  a  história  se  dá.  (…) 

Sistemas de objetos e sistemas de ações interagem. De um lado, os sistemas 

de objetos  condicionam  a  forma  com  se dão  as  ações e, de outro  lado o 

sistema de ações leva à criação de objetos novos ou se realiza sobre objetos 

preexistentes.  É  assim  que  o  espaço  encontra  a  sua  dinâmica  e  se 

transforma (SANTOS 2009a p. 63). 

O  sistema de objetos  seria  formado pela associação de dois conjuntos a princípio distintos: os 

objetos naturais e os artificiais (coisas e objetos). Portadores de uma intencionalidade, um ou diversos 

usos  resultantes  do  processo  de  apropriação  e  transformação  de  um  ou mais materiais,  os  objetos 

artificiais  seriam  resultantes da ação  teleológica do Homem,  são a  cristalização do  trabalho humano, 

mediador universal das relações de produção e reprodução da existência humana. Como acumulação de 

trabalho  cristalizado,  podemos  também  entendê‐los  como  trabalho morto.  O  valor  deve  ser  visto, 

segundo  a  teoria marxista,  sobre  o  duplo  valor  de  uso  /  valor  de  troca.  O  espaço,  como  condição 

universal e preexistente do trabalho é, antes de tudo, valor de uso. O texto de Wanderley Messias da 

Costa e Antônio R. de Moraes (1993) é um esforço de síntese da relação entre o trabalho ‐ ou processos 

de valorização que dele resultam ‐ e o espaço. 

Em  qualquer  época  e  em  qualquer  lugar,  a  sociedade,  em  sua  própria 

existência, valoriza o espaço. (…) Cada Modo de Produção terá, assim, o seu 

modo particular de  valorização.  (…) Assim,  a  relação  sociedade–espaço  é, 

desde  logo,  uma  relação  valor‐espaço,  pois  substantivada  pelo  trabalho 

humano (MORAES & COSTA, p.122 e 123).  

O universo dos objetos artificiais é extremamente amplo e contém uma variedade cada vez maior 

de exemplares das mais diferentes características,  finalidades e níveis de complexidade.  Já os objetos 

naturais  (coisas)  seriam  aqueles  que  teriam  uma  existência  independente  do  homem, mas  que,  no 

constante processo de  conhecimento, apropriação, e artificialização da natureza,  já  se encontram na 

condição  de  objetos  humanizados  ‐  conhecidos  e  estudados  de  maneira  sistêmica,  apropriados  e 

transformados através da técnica, já na condição de um segunda natureza. A base natural, ou conjunto 

de coisas, é vista por Moraes e Costa como uma parcela do valor do espaço, a segunda parcela seria 

justamente o conjunto de objetos construídos. 

14  

Para os  geógrafos, os objetos  são  tudo que  existe na  superfície da  Terra, 

toda herança da história natural e  todo  resultado da ação humana que se 

objetivou. Os objetos são tudo que esse extenso, essa objetividade, isso que 

se  cria  fora  do  homem  e  se  torna  instrumento material  de  sua  vida,  em 

ambos os casos uma exterioridade (SANTOS 2009a p. 73).  

Por ação, Santos entende um processo, que culmina em um ato, ou comportamento orientado e 

normativamente  regulado,  que  busca  incidir  sobre  a  realidade. Os  homens,  através  dos  objetos,  de 

maneira a  realizar um determinado projeto,  transformam a situação em que se  inserem. A ação está 

conectada  de  um  modo  umbilical  à  uma  finalidade,  e  como  explicita  Antas  Jr.  (2004)  se  realiza 

necessariamente  através  da  técnica  e  da  norma.  A  ideia  de  norma,  que  retomaremos  ao  analisar  o 

conceito de território, diz respeito também à construção dos objetos, como resultado de uma sucessão 

de processos normativos. Antas Jr. explicita essa ideia ao expor a extensa normatização necessária para 

a  construção de uma ponte, por exemplo, desde o processo de  concepção à execução desse objeto, 

para  que  realize  sua  finalidade.  Para  operar  dentro  dessa  base  conceitual  é  fundamental  atentar  à 

relação entre o  comando e a  realização das ações. A  ideia de comando pressupõe a projeção de um 

universo menor sobre um conjunto maior, e a diferença entre essas duas grandezas, ou a distância entre 

o comando e a realização da ação, acaba por determinar sua escala. 

Valendo‐se da conceituação de Bernward Joerges e  Ingo Braun, Milton Santos define três tipos 

de  agir:  técnico,  formal  e  simbólico, que, por  sua  vez, definem  três ordens paralelas  e  inseparáveis, 

sendo que as ações se caracterizariam pelo arranjo específico destas variáveis.  

Esses  objetos  e  essas  ações  são  reunidos  numa  lógica  que  é,  ao mesmo 

tempo, a lógica da história passada (sua datação, sua realidade material, sua 

causação  original)  e  a  lógica  da  atualidade  (seu  funcionamento  e  sua 

significação presentes) (SANTOS 2009a P.77). 

(…) objetos não  agem, mas,  sobretudo no período histórico  atual, podem 

nascer  predestinados  a  um  certo  tipo  de  ações,  a  cuja  plena  eficácia  se 

tornam  indispensáveis”.  São  as  ações  que,  em  última  análise,  definem  os 

objetos,  dando‐lhes  um  sentido.  Mas  hoje,  os  objetos  “valorizam” 

diferentemente  as  ações  em  virtude  de  seu  conteúdo  técnico.  Assim, 

considerar as ações separadamente não da conta de sua realidade histórica. 

Uma  geografia  social  deve  encarar,  de modo  uno,  isto  é,  não  separado, 

objetos e ações “agindo” em concerto (SANTOS 2009 p. 86). 

O conceito de forma conteúdo encerra, para Santos, qualquer possibilidade de dissociação entre 

ações e objetos. As  formas, ou objetos artificiais,  só podem  ser vistas  separadas de  seu conteúdo de 

maneira  incompleta, pois, em realidade, os objetos são a concretização das ações, seja através de sua 

apropriação, seja de sua produção. A construção de objetos embute neles a racionalidade do presente, 

que  os  acompanha  enquanto  uso,  virtualidade/potência,  rugosidade  (inércia  dinâmica)  ou  ainda  o 

prático‐inerte  (o  poder  de  controle  do  objeto  sobre  sua  utilização). Os  objetos  são,  no  presente,  o 

caminho do passado ao futuro. 

15  

O  espaço  geográfico  para  Milton  Santos  é  a  forma‐conteúdo  de  base 

sartreana,  onde  as  formas  não  existem  por  si  só,  mas  são  dotadas  de 

conteúdo,  de  significado  através  da  ação  humana  em  relação  ao  seu 

entorno (Braga R. 2007 p. 70). 

A  forma  e  o  conteúdo  somente  existem  separadamente  como  "verdades 

parciais,", abstrações que somente reencontram seu valor quando vistos em 

conjunto  (R.  Liderou,  1984,  p.  32)  A  relação  entre  o  continente  e  o 

conteúdo,  entre  a  forma  e  o  fundo,  é muito mais  do  que  uma  simples 

relação  funcional.  Como  nos  lembra  G.  Simondon,  "ela  difunde  uma 

influência do futuro sobre o presente, do virtual sobre o atual. Pois o fundo 

é  o  sistema  das  virtualidades,  do  potencial,  das  forças  em  movimento, 

enquanto as formas são o sistema da atualidade". Nós sabemos que, se as 

formas  constituem  o  sistema  da  atualidade,  é  somente  porque  as  ações 

nelas existentes são sempre atuais, e desse modo as renovam. O enfoque do 

espaço  geográfico,  como  o  resultado  da  conjugação  entre  sistemas  de 

objetos  e  sistemas  de  ações,  permite  transitar  do  passado  ao  futuro, 

mediante a consideração do presente (SANTOS 2002 p. 100). 

Santos  concebe  o  espaço  como  uma  acumulação  de  tempos  desiguais  onde  as  diversas 

temporalidades  (que  se  expressam  através de um  conjunto de objetos,  resultado de uma  família de 

técnicas)  se  conjugam,  em  um  conjunto  que  evolui  de maneira  sincrônica,  onde  o  conjugar  dessas 

racionalidades que as formas carregam em si produz um imbricamento único. A análise de um conjunto 

de objetos não deve se esquivar de reconhecer a diversidade de temporalidades presentes ali, pois dela 

deriva a singularidade dos arranjos, do local.  

A reconstrução dos sistemas sucessivos é um dado fundamental quando se 

busca  uma  explicação  para  as  situações  atuais.  E  isso  implica  uma 

identificação exata das periodizações em diferentes níveis ou escalas assim 

como o isolamento (com fins metodológicos) dos fatores dinâmicos próprios 

a cada nível ou escala. Seja, e em que caso  for,  temos de  levar em conta, 

direta ou indiretamente, o papel da acumulação do capital à escala mundial 

e suas diversas repercussões nas diversas escalas geográficas: a do país, a da 

região, a das sub‐regiões, a das cidades e dos  lugarejos  (SANTOS, 2002 pg. 

256). 

(…)  o  desenvolvimento  histórico  é  também  uma  progressiva  e  desigual 

acumulação  de  trabalho  na  superfície  da  terra.  Essa  acumulação,  que 

desnaturaliza o espaço vai também complexiza‐lo. As desigualdades naturais 

da  superfície  da  terra,  sobrepõem‐se  as  desigualdades  da  alocação  de 

trabalho (SANTOS, 2009a). 

O espaço não é, para Milton Santos, o pano de fundo da atividade humana, e sim a condição, o 

meio e o produto de sua realização. Pode e deve ser também um caminho para seu autoconhecimento e 

emancipação; nas palavras de Moraes e Costa: 

M. Santos não está, porém, diretamente preocupado com o processo em si 

da  produção  do  espaço,  (…)  mas  no  resultado  material  (social)  de  tal 

16  

processo (o espaço construído) e sua ação sobre o movimento da totalidade 

social (p. 125). 

À nossa pesquisa, suas conceituações oferecem chaves interpretativas para as transformações da 

realidade  estudada.  O  dinamismo  desta  deve  ser  compreendido  necessariamente  através  da 

compreensão das  finalidades dos novos objetos, do  resultado da  imbricação entre estes e os  ‘velhos’ 

objetos, na construção dos lugares e das intencionalidades que carregam. Se esse caminho é demasiado 

complexo  para  a  compreensão  dos  movimentos  mais  gerais,  será  muito  importante,  dentro  do 

microcosmos  que  ‘isolamos’,  como  uma  forma  de  orientar  o  olhar  sobre  os  objetos/ações  e  seus 

pressupostos normativos, que são  resultado direto da atuação do governo municipal, como o distrito 

industrial e as melhorias urbanas.  

Outro ponto fundamental é a noção de espacialidade, que deriva de uma conceituação de espaço 

relacional, onde “um objeto só existe em contato com o outro”  (BRAGA R. 2007 pg. 69). É  importante 

dizer que as conceituações de um espaço relacional não são excludentes às ideias propostas por Santos 

que expusemos até aqui, para quem: 

O  espaço  geográfico  é  visto  como  “a matéria  por  excelência”,  “segunda 

natureza”  (com  base  em Marx)  ou  natureza  humanizada  ou  artificial.  É  a 

relação homem/natureza ou homem/espaço mediatizada pelo trabalho e a 

produção  de mercadorias  (o  espaço  é  também mercadoria)  (BRAGA  R.  p. 

69). 

Os  pressupostos  de  um  espaço  relacional  são  as  bases  para  o  conceito  de  valor  no  espaço 

trabalhado por Moraes e Costa. Por valor no espaço devemos entender a  importância que assumem 

determinadas porções do  espaço,  como o  território de um município, em  relação  a um  conjunto de 

objetos mais amplo que ele. Essa  relação é vista pelos autores principalmente  sobre o  imperativo da 

circulação, dos deslocamentos. Em suma, ela se exprime através das distâncias, porém, mais imperativo 

que elas, há o tempo necessário para percorrê‐las. Esse tempo manifesta a virtualidade do valor de cada 

espaço.  Em  se  tratando  da busca  pelo  entendimento  da  forma  como  o município de Morungaba  se 

desenvolve, ou como o seu espaço (território) se transforma, esses pressupostos sobre o entendimento 

geográfico  do  espaço  são  parte  essencial  do  processo  explicativo,  pois  é  sobre  esse  espaço  em 

movimento que o governo municipal atua, e essa atuação, dadas as suas prerrogativas, é um importante 

condicionante desse movimento. 

AS PEQUENAS CIDADES: 

 

A  importância das cidades  locais na configuração da rede urbana brasileira  ‐ que embora seja 

secundaria  no  que  diz  respeito  à  alocação  da  população  urbana  no  país,  é  expressiva  em  termos 

17  

territoriais (área) e no numero total de municípios ‐ é ainda um tema pouco explorado. No ano de 2000, 

83% dos 5.507 municípios existentes no Brasil possuíam população urbana  inferior a 20 mil habitantes 

(Melo N. 2005); no estado de São Paulo, 49,3% da área  total está sob a administração de municípios 

com menos  de  20.000  habitantes.  Esses  são  fatos  que  reiteram  a  importância  da  pesquisa  de  uma 

temática que, embora não seja central na geografia hoje,  já conta com contribuições  importantes. No 

referencial metodológico  se destacam  trabalhos de Corrêa, Damiani, Santos, Silva e Sposito; para um 

panorama  geral  de  um movimento  de  ‘ressurgimento’  das  pequenas  cidades  consultar  CARVALHO  ; 

MEDEIROS. 

A  importância  do  estudo  das  cidades  é  inegável.  Embora  preceda  ao  sistema  capitalista  a 

cidade  vem,  desde  o  pré‐capitalismo,  assumindo  uma  posição  central  na  organização  do  espaço  do 

Homem.  Ao  modo  de  produção  capitalista,  desde  sua  fase  inicial,  podemos  atribuir  a  crescente 

importância não só das cidades como, principalmente, de uma rede de cidades articuladas que sediam 

os  principais  centros  de  comando  da  organização  produtiva  global,  onde  vive  a  maior  parcela  da 

população planetária, caracterizando um momento de consolidação do urbano como traço fundamental 

da organização humana. 

   

 

 

 

Para  trabalharmos  com  a  análise  de  uma  pequena  cidade  como Morungaba,  procuraremos 

primeiramente  ressaltar  a  importância  do  urbano  na  atualidade,  relacionando  as  transformações  do 

18  

espaço  urbano  aos  movimentos  gerais  da  sociedade.  A  partir  daí,  nossa  proposta  é  observar  as 

transformações em uma cidade, buscando realçar as particularidades das pequenas cidades. 

Ao reafirmar a importância das cidades e de seu estudo ao longo da história, Harvey nos lembra 

que: 

Com muita  frequência, no entanto, o estudo da urbanização  se  separa do 

estudo  da mudança  social  e  do  desenvolvimento  econômico,  como  se  o 

estudo  da  urbanização  pudesse,  de  algum  modo,  ser  considerado  um 

assunto secundário ou produto secundário passivo em relação a mudanças 

sociais  mais  importantes  e  fundamentais.  (…)  Por  essa  razão,  parece 

conveniente  investigar  o  papel  que  o  processo  urbano  talvez  esteja 

desempenhando na reestruturação radical em andamento nas distribuições 

geográficas  da  atividade  humana  e  na  dinâmica  político‐econômica  do 

desenvolvimento  geográfico  desigual  dos  tempos mais  recentes  (HARVEY 

2006 p. 166). 

Ou  seja,  o  estudo  de  uma  cidade,  que  por  sua  vez  se  relaciona  ao  entendimento  de  um 

conjunto  de  cidades  da  qual  esta  faz  parte,  se  torna  um  instrumento  para  o  conhecimento  do 

movimento  geral  da  constante  transformação  da  sociedade,  ou  melhor,  de  uma  formação  sócio‐

espacial, e dessa em um movimento global do Modo de Produção. Harvey sugere que voltemos a nossa 

atenção  para  a  grande  importância  dos  novos  aspectos  do  urbano.  O  crescimento  das  cidades,  o 

surgimento  de  novas  cidades,  e  os  processos  de  valorização  e  de  destruição  criativa  dos  espaços 

existentes,  são  vistos  pelo  autor  como  possibilidade  de  aplicação/destruição  de  um  capital  global 

flutuante, que busca meios de se realizar lutando contra a queda tendencial das taxas de lucro. Assim, a 

expansão do urbano é uma marca do atual período do capitalismo, pois possui função específica e de 

grande importância na lógica desse modo de produção. 

No  contexto da  globalização,  caracterizado por  Santos  como o período da unicidade  técnica 

(um  conjunto  de  técnicas  que  envolve  o  globo)  e  da  unidade  do motor  (a mais  valia  global),  que 

qualificam  a  transição da  internacionalização  rumo  à  globalização efetiva  (2000 p.18), o processo de 

mundialização dos lugares oferece ao estudo de base local a possibilidade de se relacionar e, portanto, 

investigar,  os  processos mais  gerais  como,  por  exemplo,  a  dinâmica  das  reestruturações  do modo 

capitalista de produção, em suas novas manifestações. Em relação às pequenas cidades não é diferente: 

Assim  se desdobra a questão das pequenas  cidades:  se  são a  face menos 

moderna do processo modernizador,  a  análise  é  a da  simultaneidade dos 

processos  implicados.  Enquanto  as  temporalidades  e  as  espacialidades 

diversas  são  tidas  como  inerentes,  sendo  que  as  grandes  cidades 

concentrariam os elementos dinamizadores e/ou, a rigor, não se pode falar 

do mais ou menos inserido numa dinâmica econômico social, que se realiza 

de modo diferencial (DAMIANI 2006 p.137). 

Esse processo de mundialização dos  lugares de que nos  fala Santos, diz  respeito a uma nova 

forma de presença do urbano, muito mais disseminado. Essa disseminação resulta, dentre outras coisas, 

19  

da quebra de uma hierarquia  rígida da  rede de  cidades, pois o meio  técnico  cientifico  informacional 

possibilita o contato direto entre as pequenas e médias cidades e a metrópole. Esse alargamento do 

urbano  é  visto  por  Damiani  como  parte  de  um  processo  de  expansão  da  produção  sobre  todo  o 

território, configurando uma rede urbana heterogênea em uma constante produção de centralidades e 

periferias. É a manifestação da expansão do urbano de que nos fala Harvey, dentro da importância que 

ele explicita para este processo na dinâmica global do modo capitalista de produção. Neste cenário, as 

pequenas cidades  tem, como consequência dessa possibilidade de contato direto com a metrópole e 

com  o mundo,  sua  centralidade  potencial  também  alargada,  o  que  de  certa  forma  resulta  em  um 

processo de negação das pequenas cidades baseadas em processos majoritariamente  locais  (DAMIANI 

pg146). 

Estamos diante de um momento de análise das pequenas  cidades, principalmente as que  se 

encontram em regiões altamente dinâmicas, através de um processo de inserção em uma ordem global 

onde as determinações externas incidem de maneira cada vez mais intensa. 

Quanto mais pequeno o lugar examinado, tanto maior o número de níveis e 

determinações  externas  que  incidem  sobre  ele.  Daí  a  complexidade  do 

estudo  do  mais  pequeno  (SANTOS,  1985  –  apud  CARVALHO; MEDEIROS 

p. 1). 

É sempre bom buscar entender que esses equilíbrios que se dissolvem  tiveram,  também, em 

sua origem, a incidência de uma racionalidade externa, como a colonização voltada a agro‐exportação o 

foi na transformação da área estudada, passando de um equilíbrio original, e assim por diante, em um 

processo  de  equilíbrio  dinâmico,  onde  o  espaço  é  visto  como  uma  totalidade  aberta,  onde  futuros 

equilíbrios se estabelecerão como consequência de heranças do passado (o nosso presente) e resultado 

dos processos que estão por vir. Da mesma maneira como hoje vemos diversos aspectos de uma inércia 

dinâmica (o passado) e buscamos também ver as potencialidades, ou o devir, que o presente encerra. 

Os  processos  de  transformação  do modo  de  produção  se  caracterizam,  via  de  regra,  pelo 

surgimento  de  novas  formas  e  objetos,  bem  como  pela  refuncionalização  das  formas  e  objetos  já 

existentes.  O  estudo  da  urbanização  atravessa  um  caminho  de  reconhecimento  da  organização  da 

cidade em face da produção, justamente através do reconhecimento das novas formas e objetos, e suas 

refuncionalizações. 

As  condições  pré‐existentes,  heranças  de  situações  passadas,  são  formas, 

isto  é,  resultam  de  divisões  do  trabalho  pretéritas.  As  novas  divisões  do 

trabalho vão, sucessivamente, redistribuindo funções de toda ordem sobre 

o  território,  mudando  as  combinações  que  caracterizam  cada  lugar  e 

exigindo um novo arranjo espacial. (SANTOS 2005) 

Um  dos motivos  da  complexidade  do  estudo  das  cidades  é  sem  dúvida  a multiplicidade  de 

atores envolvidos. A qualquer organização de uma forma de governo devemos pressupor uma coalizão, 

sem  a  qual  tal  iniciativa  rapidamente  se  dissolveria.  Em  relação  às  pequenas  cidade  podemos,  pelo 

20  

menos  a  priori,  supor  alianças  menos  complexas,  mais  facilmente  identificáveis,  e  localmente 

enraizadas,  que  nos  centros  de maior  expressão.  Seguindo  o  raciocínio  proposto  por  Harvey,  seria 

possível  perceber,  dentro  do  conteúdo  classista  que  se  busca  identificar  nas  políticas  públicas 

municipais, a reprodução das relações capitalistas de produção. 

Dever‐se‐ia  considerar  a  urbanização  um  processo  social  espacialmente 

fundamentado,  no  qual  um  amplo  leque  de  atores,  com  objetivos  e 

compromissos diversos, interagem por meio de uma configuração especifica 

de práticas  sociais entrelaçadas. Em uma  sociedade  vinculada por  classes, 

como  a  sociedade  capitalista,  essas  práticas  espaciais  adquirem  um 

conteúdo  de  classe  definido,  o  que  não  quer  dizer  que  todas  as  práticas 

espaciais  possam  ser  assim  interpretadas.  (…) Mas,  sob  o  capitalismo,  o 

amplo  leque  das  práticas  de  classe,  em  associação  com  a  circulação  do 

capital,  a  reprodução  da  força  de  trabalho  e  das  relações  de  classe,  e  a 

necessidade  de  controlar  a  força  de  trabalho  permanecem  hegemônicos 

(HARVEY 2006 p. 170). 

 

Ou  seja,  no município  de Morungaba,  ou  em  qualquer  outra  cidade,  a maneira  que  atua  o 

governo municipal é o resultado da composição da aliança necessária à instituição desse governo. Suas 

possibilidades de atuação serão determinadas pela maneira como este governo se relacionará com um 

conjunto de determinações externas  (mais  fortes nas pequenas cidades), e  também da conciliação da 

pressão  que  advém  das  demandas  internas.  O  estudo  da  autonomia  municipal  significa  para  essa 

pesquisa a análise da capacidade do município em interferir em seus próprios rumos, como também em 

favor de quem o faz, pois o faz dentro de um pressuposto da contradição capital‐trabalho. 

O MUNICÍPIO NA GEOGRAFIA : UM TERRITÓRIO 

O estudo da autonomia municipal pressupõe o entendimento do processo de descentralização do 

exercício do poder estatal, que tem seu marco principal na Constituição de 1988. Essa se propõe, entre 

tantas outras coisas, a reaproximar a política à vida cotidiana, ou o Lugar7 ao Território. 

Seguindo  a  lógica  de  minimizar  as  atividades  do  Estado  central  em 

detrimento de  instâncias subnacionais  (e mais  tarde privadas),  fato que se 

intensificou  na  década  de  90,  os  constituintes  de  88  trabalharam  a  nova 

Constituição  via  dois  caminhos:  procuravam  atender  às  demandas  dos 

movimentos  sociais,  sindicatos  e  partidos  políticos,  em  um momento  de 

transição  política  marcada  pela  abertura  democrática  e  tentavam,  ao 

                                                            7“O  lugar é  também, segundo  inspiração sartreana, o espaço da existência e da coexistência. O  lugar é o papável, que 

recebe os impactos do mundo. O lugar é controlado remotamente pelo mundo. No lugar, portanto, reside a única possibilidade de  resistência  aos  processos  perversos  do mundo,  dada  a  possibilidade  real  e  efetiva  da  comunicação,  logo  da  troca  de informação, logo da construção política.” (Souza 2005) 

21  

mesmo  tempo,  se  comprometer  com  os  Estados  e  Municípios  em  lhes 

garantir a descentralização dos recursos provindos dos tributos, significado 

um aumento substancial de suas receitas (MIRANDA, 2009). 

A  superação  da  excessiva  centralização  política  que  caracterizava  o  momento  anterior,  a 

ditadura militar, se dá através de um novo regime de partilha do poder. As municipalidades passam, ao 

menos na letra da lei, a gozar de uma autonomia que, embora já formalizada em alguns momentos da 

história constitucional do Brasil é, de fato, inédita. Em realidade:  

O federalismo triádico brasileiro se destaca por ser o único a reconhecer a 

autonomia  plena  dos  seus  entes  federativos  (União,  Estados  e  Distrito 

Federal, Municípios) que, articulados através de instrumentos inerentes às 

políticas territoriais e regionais, acompanham os movimentos do contexto 

socioeconômico‐político (ANDRADE, 2010).  

A escala municipal é a escolha que permite a diferenciação, e portanto o reconhecimento das 

especificidades contidas no âmbito regional. O município, por se tratar de um conjunto coeso e único, 

fundado  em  uma  base  normativa,  e  delimitado  por  uma  fronteira  contínua,  circunscrevendo  uma 

determinada  área,  forja  um  território,  na  acepção  clássica  do  conceito,  o  território  estatal8,  que  é, 

segundo Milton, essencialmente um  território usado. “O  território são  formas, mas o  território usado 

são objetos e ações, sinônimo de espaço humano, espaço habitado.”  (SANTOS  ‐ 2005). O município é, 

segundo  Gallo,  a  escala  de  realização  da  vida,  da  realização  da  ação  planejadora.  Dentro  do  pacto 

federativo brasileiro o município é a escala da materialização, enquanto as instâncias federal e estadual 

são  essencialmente  administradoras  (e  planejadoras).  Quando  da  realização  do  planejamento 

infraestrutural, a materialização (incremento de capital ao espaço) se dá na escala municipal. “É nesta 

escala  que  o  dinheiro  público  para  investimentos  em  infraestruturas,  independente  de  sua  natureza 

(municipal,  estadual  ou  federal)  se materializará  em  objeto  técnico." Apesar de  se  constituir  em um 

território dotado de autonomia, os municípios são também conteúdo do estado federal do qual fazem 

parte e, por fim, da União.  

Uma unidade política é o conjunto do território nacional (país), ou regional 

(o estado), ou local (o município), essa compartimentação exige a criação de 

uma  estrutura  de  poder  para  cada  uma  dessas  escalas.  A  união  entre  as 

várias  escalas,  dada  pelas  relações  entre  si  e  com  as  outras,  garante  a 

coesão do  território e assegura a  integração desse conjunto  (CATAIA 2003 

Pg.2). 

São os termos de regulação dessa relação que entendemos por pacto federativo. Esta inserção 

em outro universo autônomo e mais amplo, o Estado Federal, e a simultânea relação de parte‐todo com 

esta unidade ainda mais ampla e soberana, que é o Estado Nacional, impõe ao município uma condição 

de autonomia relativa.  

                                                            8 O conceito de território e suas múltiplas acepções vem sendo objeto de discussão frequente na geografia contemporânea. O conceito vêm sendo renovado e a muito extrapola a relação entre um Estado e uma porção do espaço terrestre para se expandir à noção que engloba todo e qualquer espaço definido e delimitado por uma relação de poder (Souza 1995 pg. 111) 

22  

Observa‐se, assim, que o termo Município serve para designar um grau 

mínimo  de  autonomia  concedida  a  uma  determinada  localidade,  que  lhe 

permita resolver os problemas que afligem a sua população, ou seja, requer 

não  somente  a  possibilidade  de  um  governo  local,  como  também  de 

recursos mínimos para a execução de políticas próprias. Onde a autonomia 

não  possuir  limites,  estar‐se‐á  diante  de  uma  cidade‐estado;  quando  a 

autonomia  for  demasiadamente  restrita,  não  haverá  condições  para  o 

exercício efetivo do autogoverno (CORRALO 2006 p. 111). 

A opção pelo estudo do ente municipal se baseia na convicção de sua potencialidade para as 

soluções das questões locais, e da aproximação entre o cidadão e a vida política.  

Verifica‐se que o Governo local é a esfera de Governo que, de uma forma ou 

de outra,  está mais  apto  a  responder  às demandas de  sua população, ou 

pelo  menos  o  que  sofre  as  pressões  mais  diretamente.  Contudo,  não 

podemos  deixar  de  mencionar  que  o  Governo  local  é  limitado  para 

solucionar  sozinho determinados problemas, que  extrapolam  a  sua  esfera 

governamental, necessitando de ajuda das outras esferas governamentais: 

estadual e federal. E mesmo para os problemas que são da competência do 

Governo municipal,  este  não  tem  recursos  suficientes  para  solucioná‐los 

diante de sua complexidade (MELO I. 2003 p. 52 ). 

Assim,  a  partir  das  ideias  de  Melo,  começamos  a  nos  aproximar  do  paradigma  atual  da 

autonomia  municipal  que,  na  visão  de  muitos,  é  reflexo  de  um  desequilíbrio  entre  as  obrigações 

constitucionais resultantes do modelo pós 88, e a real capacidade de atuação dos municípios. A opção 

escalar (a pequenina Morungaba) se justifica pela intenção de explorar alguns dos aspectos englobados 

pela noção de autonomia municipal, que, conforme conceituada por Carneiro & Teixeira, se assentada 

sobre quatros pilares: A  autonomia política,  a  autonomia  legislativa,  a  autonomia  administrativa  e  a 

autonomia financeira.  

O território é um recorte político do espaço geográfico, nas palavras de CATAIA (2003) é uma 

concreção  do  espaço  geográfico,  e,  como  tal,  deve  ser  estudado  na  superação  da  fragmentação  da 

ciência geográfica. O objeto da geografia deve ser construído:  

(…)  e  tal  construção  remete  à  unidade  da  geografia,  à  integração  das 

diferentes  partes  ou  ramos  hoje  dispersos.  Os  conceitos  devem  dizer 

respeito ao objeto da disciplina e não aos ramos ou partes. Se o objeto da 

geografia é um só – o espaço geográfico – os conceitos são transgeográficos, 

pois  os  encontramos  e  deles  necessitamos  em  todas  as  “partes”  da 

disciplina geográfica (p. 2). 

Assim,  a  análise  de  atuação  do  governo municipal,  da maneira  que  propomos,  envolve  um 

diálogos necessários  com a  ciência política,  com o direito, e  com a economia  tributária e  fazendária; 

esse esforço  interdisciplinar é quase obrigatório, pois só o conhecimento dos mecanismos de atuação 

do estado nos permitirá uma aproximação qualitativa da mesma.  

23  

O recorte territorial é uma maneira de operar com este conceito central da geografia através 

do viés da política, uma das  forma de exercício do poder.  Idealmente, por ser o nível de gestão mais 

próximo do cidadão, a municipalidade aparece como o caminho natural para o exercício da cidadania e 

para a configuração de relações de poder mais voltadas à participação do que à representação.  

É, segundo Cataia, um compartimento do poder, e portanto encerra uma vida política própria: 

Homens e coisas distribuem‐se pelo território de maneira desigual segundo 

as distintas compartimentações do poder. O território é um compartimento 

do  espaço  geográfico,  politicamente  distinto  daqueles  que  o  cercam  e 

define a existência física das entidades jurídicas, administrativas e políticas, 

por isso todo território é um compartimento do poder (CATAIA p. 72). 

Como  um  compartimento,  o  território  encerra  um  conjunto  normativo  que  resulta  da  sua 

atuação enquanto ente federativo. A esse conjunto de normas, Milton Santos, e posteriormente Antas 

Jr,  associam  a  ideia de densidade normativa, que  evidentemente  varia de município para município, 

sempre, é claro, tendo em vista a superposição dos 3 níveis de conteúdo normativo, federal, estadual, 

municipal,  e  outros,  como  o  do  direito  internacional.  Este  é  um  aspecto  central  do  exercício  da 

autonomia; suas limitações veremos mais adiante. 

Da mesma maneira,  como  um  recorte  no  espaço,  as  fronteiras  encerram  um  determinado 

conjunto de objetos, ou quantidade de trabalho morto, embora o conceito de um conjunto de objetos, 

como  já  dito  anteriormente,  pressupõe  o  imbricamento  das  ações  nos  objetos  “…materialidades 

animadas  pelas  ações  e  estas  condicionadas  pelas materialidades.”  (CATAIA  2003).  A  esse  conjunto 

associa‐se a noção de densidade  técnica, que é  fundamental no  tocante ao papel ou  inserção de um 

determinado  território  no  processo  de  divisão  territorial  do  trabalho. Da  ideia  de  densidade  técnica 

derivam várias outras, como a de densidade  informacional e a de fluidez. São as variações entre esses 

conjuntos de densidades que determinam o papel que esse  território ocupará dentro do  sistema das 

atividades produtivas. Milton & Silveira exploram bem essa questão ao  tratar dos  chamados espaços 

luminosos e espaços opacos, que assim o são do ponto de vista de um racionalidade hegemônica, que 

interessa apenas a um grupo  limitado de atores.  (pg. 264). Do ponto de  vista do  cidadão  comum, o 

espaço  opaco  pode  ser  o  de  realização  da  vida  em  seu  próprio  tempo,  que  não  a  dos  atores 

hegemônicos.  

Do ponto de vista desses atores, os  territórios  são vistos  como norma, pois  suas atribuições 

definem sua apropriação. Aos outros que compõe o quadro geral da sociedade, o território de todos, é o 

território normado. Normado por nós mesmos, através da criação dos territórios e territorialidades. Um 

território  pressupõe  um  conteúdo  normativo  a  ele  atribuído,  já  uma  territorialidade  pressupõe  um 

conjunto  de  práticas.  Embora  ambos  os  autores  citados,  Cataia  e  Antas  Jr.,  esclareçam  em  seus 

trabalhos, a, por assim dizer, quebra de monopólio do território normado ‐ Cataia, ao explicitar como os 

agentes  hegemônicos  produzem  de  fato  novos  territórios,  ou  territórios  alienados,    e  Antas  Jr.,  na 

direção da quebra do monismo jurídico, ao explicitar que em relação a esses atores, também devemos 

24  

percebê‐los como produtores de conteúdo normativo próprio, exercendo territorialmente (em território 

alheio) um poder próprio. 

A  organização  do  território  pressupõe  uma  rede  que  o  conecta,  tanto  internamente  como 

também  em  um  arranjo  espacial  de  diversos  territórios,  formando  redes  de  cidades,  conjuntos  de 

unidades federativas, blocos de países e assim por diante. A noção de rede, conforme conceituada por 

Santos  (2009a),  assume  pelo menos  três  sentidos:  a  polarização  de  pontos  de  atração  e  difusão;  a 

projeção concreta de linhas de relações e ligações e, por fim, uma projeção abstrata. 

A  ideia  de  uma  rede  de  cidades,  principalmente  pelo  recorte  regional,  se  baseia  nos  dois 

primeiros  sentidos. De um ponto de  vista  tradicional, o  estudo de uma  rede de  cidades  consiste na 

identificação dos pontos de  irradiação de  inovações, as cidades que polarizam e a partir das quais se 

hierarquizam as redes urbanas. Concomitantemente, a história da hierarquização da rede urbana, e de 

suas polaridades, é a história da produção de um espaço humanizado. A  construção das  cidades e a 

criação e desenvolvimento da rede de cidades de São Paulo resulta da construção de linhas concretas de 

relações e ligações, dos caminhos pelo vasto território dos Sertões da província, que de fato são muito 

anteriores à presença portuguesa. É, nas palavras de Milton Santos, um momento de Império dos dados 

naturais; o engenho humano era limitado, às vezes, subordinado às contingências da natureza (onde) as 

redes se formavam com largo componente de espontaneidade.(2009a p. 264).  

Em um segundo momento, denominado por Santos de técnico‐cientifico, resultado do avanço e 

disseminação da técnica e da capacidade de intervenção/transformação que o Homem conquista, leva à 

consolidação  e  ampliação  dessas  redes,  que  passam  cada  vez  mais  a  servir  a  necessidade  de 

deslocamentos dos homens e da circulação das coisas, necessidades essas que não param de crescer. 

O  terceiro e atual momento é o da crescente autonomização das  redes. É o período da  rede 

como uma projeção virtual, que se vale cada vez mais dos avanços técnicos, notadamente na área de 

telecomunicações, para, a partir de pontos de suporte (servidores, satélites, mainframes e etc.) conectar 

um mercado global, em uma  sociedade  também cada vez mais global. O dado natural passa, em um 

aspecto,  a  ser  sobrepujado  pela  técnica. O  entendimento  da  atual  conformação  da  rede  urbana  no 

estado de São Paulo parte da  leitura da superposição desses três momentos, da percepção da  inércia 

dinâmica de cada uma dessas temporalidades. 

Quanto ao processo de organização espacial da produção, Santos e Silveira (2001), entre outras 

obras possíveis do professor,  trabalham os conceitos de circuitos espaciais de produção e círculos de 

cooperação. De maneira  resumida,  a  formação dos  circuitos  espaciais de produção é o  resultado do 

alargamento possível da estrutura produtiva, mediado pela técnica, enquanto potencialização da divisão 

espacial do trabalho. Isso explica, por exemplo, como um produto final pode ser o resultado da soma de 

diversas  etapas  de  trabalho,  às  vezes  distantes  milhares  de  quilômetros  umas  das  outras.  Ao 

reconstruirmos os processos de produção de uma dada mercadoria, da matéria‐prima ao produto final, 

podemos  perceber  o  quão  global  são  esses  processos.  Dessa maneira,  é  possível  a  associação,  ou 

25  

solidariedade produtiva, entre  localidades diversas, onde o  local aparece como uma etapa de  inserção 

em  um  processo  produtivo  global.  Cada  uma  destas  etapas  Santos  denomina  de  momentos. 

Atualmente, a acelerada circulação de informações e mercadorias conforma, para além de um mercado 

global, uma  estrutura produtiva  também  global, promovendo  assim o que o  autor denomina de um 

acontecer solidário.  

A noção, aqui, de  solidariedade, é aquela encontrada em Durkheim e não 

tem  conotação moral,  chamando a atenção para a  realização  compulsória 

de tarefas comuns, mesmo que o projeto não seja comum (2009a p.166). 

A  essa  noção  de  solidariedade Milton  denomina  três  formas  desse  acontecer,  o  acontecer 

homólogo, o complementar e o hierárquico: 

O acontecer homólogo é aquele das áreas de produção agrícola ou urbana, 

que  se modernizam mediante  uma  informação  especializada  e  levam  os 

comportamentos a uma racionalidade presidida por essa mesma informação 

que cria uma similitude de atividades, gerando contiguidades funcionais que 

dão  os  contornos  da  área  assim  definido.  O  acontecer  complementar  é 

aquele  das  relações  entre  cidade  e  campo  e  das  relações  entre  cidades, 

consequência  igualmente  de  necessidades  modernas  da  produção  e  do 

intercâmbio geograficamente próximo. Finalmente, o acontecer hierárquico 

é um dos  resultados da  tendência à  racionalização das atividades e  se  faz 

sob um comando, uma organização, que tendem a ser concentrados e nos 

obrigam a pensar na produção desse comando, dessa direção, que também 

contribuem à produção de um sentido,  impresso na vida dos homens e na 

vida do espaço. (2009b) 

São as características desse acontecer que determinam, além da  inserção de um determinado 

território  dentro  da  divisão  espacial  do  trabalho,  o  próprio  processo  de  produção  do  espaço  nesse 

território,  sua  organização.  Os  aconteceres  homólogo  e  complementar  constroem  um  tipo  de 

solidariedade espacial que Milton formula através da ideia de horizontalidade, onde predominam forças 

localmente centrípetas em oposição ao acontecer hierárquico, onde o domínio é de forças centrífugas. 

Há, sem dúvida, um centripetismo, neste último caso, mas é um centripetismo do outro (2009b). Essas 

são as chamadas verticalidades. 

Retomando o que  vínhamos expondo, o estudo da  autonomia municipal  se  relaciona  com a 

conformação espacial de seu território, com esse conjunto de objetos e ações organizados e definidos 

por uma unidade territorial ativa. O exercício dessa autonomia se dá pela proposição de normas que se 

materializarão enquanto objetos e ações. Esse conjunto, por sua vez, é consequência e condição de uma 

inserção em outros territórios e de um papel definido dentro de uma rede de territórios. 

26  

O MUNICÍPIO ENQUANTO ENTE FEDERADO: 

 

Como  já  dissemos,  a  existência  do município  enquanto um  ente  federado  autônomo,  se  dá 

regulamentada pelo texto constitucional, que através do artigo 30, determina suas competências9. Ao 

assumir essa condição, o município passa a possuir uma autonomia relativa, que, segundo Carneiro & 

Teixeira,  se  assenta  sobre  o  princípio  da  autonomia  política,  legislativa,  administrativa  e  financeira, 

como já dissemos. 

A autonomia política consiste basicamente no autogoverno, no direito de eleger diretamente o 

seu prefeito e vice, além dos vereadores que compõe a câmara municipal. É preciso ter em mente que o 

direito  ao  exercício  pleno  do  autogoverno,  nos  termos  em  que  se  dá  hoje,  é  uma  conquista  da 

constituição de 88. O princípio da autonomia política e auto‐organização também enquadra  o direito à 

promulgação  de  Lei Orgânica Municipal  que,  até  88,  eram  uniformes  para  cada  um  dos  estados  da 

federação. A possibilidade de constituição de Lei Orgânica Municipal (LOM) própria é vista pelos autores 

como um  instrumento ainda não bem assimilado pelos municípios e seus governantes, mas de grande 

potencial, uma vez que permite, até certo ponto, a criação de uma ‘Constituição’ própria, orientada às 

vocações da municipalidade. 

A  autonomia  legislativa  diz  respeito  à  capacidade  de  legislar  além  da  constituição  de  leis 

orgânicas.  É  um  ponto  certamente  polêmico  que  exige  maiores  explicações.  De  grande  tradição 

centralizadora,  o  federalismo  brasileiro  permite,  nesse  ponto,  pouca  autonomia  aos  estados  e 

municípios.  A  repartição  de  competências  entre  União,  Estados,  Municípios  e  Distrito  Federal  se 

organiza da seguinte maneira: Competências privativas da União, competências comuns da União, dos 

Estados, dos Municípios, do Distrito Federal, e, finalmente, as competências concorrentes10. No rol das 

competências  concorrentes,  porém,  cabe  aos municípios  legislar  sempre  em  obediência  às  normas 

gerais da União, de maneira que, dependendo do grau de especificidade dos textos das normas gerais, 

esses  podem,  e  muito  comumente  o  fazem,  exaurir  o  espaço  normativo  pertinente  ao  assunto 

                                                            9 Art. 30. Compete aos Municípios: 

L ‐ legislar sobre assuntos de interesse local; II‐ suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III ‐ instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV ‐ criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V‐ organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI‐ manter,  com  a  cooperação  técnica  e  financeira  da  União  e  do  Estado,  programas  de  educação  infantil  e  de  ensino fundamental; <Redação dada pela Emenda Constitucional n° 53. de 2006) VII ‐ prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII  ‐  promover,  no  que  couber,  adequado  ordenamento  territorial,  mediante  planejamento  e  controle  do  uso,  do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX‐  promover  a  proteção  do  patrimônio  histórico‐cultural  local,  observada  a  legislação  e  a  ação  fiscalizadora  federal  e estadual. 

 10 Competência que se exerce, simultaneamente e sobre a mesma matéria, por mais de uma autoridade ou órgão. 

27  

(KAUFMANN).  A  noção  jurídica  de  antinomia  é  o  que  rege  a  questão  dos  conflitos  entre  normas 

jurídicas, conforme a esquematização proposta por REBELLO (2008) sobre os critérios de dissolução dos 

impasses  do  exercício  legislativo,  que  acabam  por  determinar  a  autonomia  legislativa  das 

municipalidades: 

(…) os critérios de solução das antinomias são: o cronológico, o hierárquico 

e o da especialidade. Pelo  critério  cronológico, vale o  conhecido brocardo 

lex posterior derogat legi priori, ou seja, a lei mais nova derrogará a anterior 

dando  ao  sistema  jurídico  a  possibilidade  de  atualização.  (…)  critério 

hierárquico, segundo o qual o aplicador ou intérprete da norma usa a norma 

hierarquicamente superior, concretizado pelo brocardo lex superiori derogat 

legi  iriferiori. Por  isso se diz que determinada  lei é  inconstitucional quando 

se contrapõe a  regra prevista na carta maior, que  sobre ela prevalece. Há 

também  o  critério  da  especialidade  descrita  por  lex  specialis  derogat  legi 

generali, ou seja, a norma especial derroga a norma geral. Entende‐se neste 

caso que a norma especial já abarca as descrições da norma geral, fato que 

no debate das duas, aquela prevalece sobre esta. 

 

A  noção  de  autonomia  administrativa  dá  conta  de  como  os municípios  irão  organizar  suas 

atividades e prestar os serviços públicos. (CARNEIRO; TEIXEIRA). É de fato um campo fértil para diversas 

iniciativas,  já que suporta a  liberdade de organizar a prestação dos serviços públicos municipais, bem 

como a formação do quadro de pessoal. Diz respeito à capacidade de criar novas secretarias ou esferas 

de participação  social, por exemplo. O guarda‐chuva da autonomia administrativa  também engloba a 

possibilidade de  implantação de um programa de orçamento participativo, ou de conselhos gestores, 

com  graus  de  autonomia  a  serem  decididos  pelo  próprio município.  Tais  conselhos  poderiam  ser  o 

âmbito de novas formas de repartição do poder, como um estruturação distrital, de que São Paulo, com 

a iniciativa da criação das subprefeituras, é um exemplo.  

Por fim, a questão da autonomia financeira, tão cara aos pequenos municípios, se explica pela 

sua  composição  e  execução  orçamentária,  que  em  diversos  pontos  é  o  resultado  direto  de 

obrigatoriedades constitucionais, e possui também, em alguns aspectos, certa flexibilidade e autonomia, 

evidentemente  relacionada  à  capacidade de  reunir  recursos.  É o  fiel da balança, por  assim dizer,  “a 

distância entre intenção e gesto.” 11, o mediador, por assim dizer, entre as obrigações (determinada pela 

repartição  das  competências  no  âmbito  do  pacto  federativo),  intenções  (planos  de  governo)  e  o 

exequível. Aqui ainda não há espaço para discutir essa relação, que é deveras complexa, mas podemos 

imaginar  as  intenções mais  humanistas  e  as mais  egoístas,  as mais  profundas,  ou  as mais  externas, 

altruístas ou sujeitadas, e assim por diante.   

 Tanto as receitas quanto as despesas podem ser entendidas de duas maneiras. A começar por 

sua natureza, ambas podem ser classificadas enquanto correntes e de capital. São receitas correntes as 

                                                            11 Trecho do poema Fado Tropical, de Francisco Buarque de Hollanda e Ruy Guerra. 

28  

receitas  tributárias  (arrecadadas  pelos municípios),  por  transferência,  tanto  constitucionais  (que  são 

repasses  compulsórios  como  o  Fundo  de  Participação  dos Municípios)  quanto  voluntárias  (como  os 

convênios), as  receitas patrimoniais, entre algumas outras, que diferem em natureza das  receitas de 

capital, que  são aquelas  referentes à atuação do estado  como um dos organizadores/reguladores da 

vida  econômica,  em  um  exercício  ativo  de  controle  e  mediação.  As  receitas  de  capital  são  as 

provenientes do papel do município como um dos agentes de uma sistema econômico dado, como um 

patrimonialista, que aliena seus bens, faz ou participa de operações de crédito, amortiza empréstimos, e 

assim  por  diante.  Outra maneira,  complementar,  e  que  servirá melhor  à  pesquisa,  é  classificar  as 

receitas quanto às  suas origens. Dessa  forma, podemos analisar  como diferentes  tipos de municípios 

constroem a sua receita; assim entendemos como a ideia de autonomia financeira se aplica de maneira 

distinta a partir dessa composição, dada um tipologia municipal.  

Para  entender  essa  composição  e  sua  variação  deveremos  primeiramente  conhecer  essas 

origens. Um primeiro  aspecto, e um dos principais,  talvez, por  ser um  campo de  atuação diferencial 

possível,  seria o  campo das  receitas  tributárias,  composta pelos  impostos de  competência municipal, 

taxas, e contribuições de melhorias. A distribuição do direito à tributação é um dos aspectos definidos 

na nossa Carta Magna, de modo que não é possível a geração de um novo imposto sem uma alteração 

da  mesma.  As  competências  tributárias  são  definidas,  segundo  Tristão,  pela  teoria  tradicional  das 

Finanças Públicas, e obedecem os  seguintes preceitos gerais. À União  cabe o direito de arrecadar os 

tributos que requerem certo grau de centralização, como os impostos sobre a renda, e também os que 

afetam a política do país como um todo, bem como os impostos sobre o comércio exterior. Aos estados 

federais  competem  os  impostos  sobre  a  circulação  e  o  consumo.  Aos municípios,  por  sua  vez,  os 

impostos  sobre  os  bens  imóveis,  pois  dessa  maneira  evita‐se  uma  migração  como  decorrência  de 

diferentes taxas tributárias.  Dessa forma, são tributos de competência municipal: 

Impostos municipais – Constituição de 1988 

IMPOSTO   FATO GERADOR   CONTRIBUINTE  

ISS  A  prestação  por  empresa  ou  profissional autônomo de serviço constante da lista (CTN)  

O prestador do serviço  

IPTU  A propriedade, o domínio útil ou a posse de bens imóveis  

Proprietário do  imóvel, o titular do  domínio  útil  ou  seu possuidor  

ITBI  I ‐ a transmissão inter‐vivos da propriedade ou do domínio  útil  de  bens  imóveis  por  natureza  ou acessão física;  II  ‐  a  transmissão  inter‐vivos,  de  direitos  reais sobre  imóveis, exceto os de garantia, bem  como cessão de direitos a sua aquisição.  

O adquirente ou beneficiário 

Organização ‐ TRISTÃO ‐ 2003 

À receita tributária somam‐se as receitas por transferências  intergovernamentais, que podem 

ser  de  duas  naturezas,  voluntarias  ou  constitucionais,  como  já  dissemos.  As  transferências 

constitucionais  servem,  a  princípio,  para  prover  recursos  aos  municípios,  no  caso  de  execução  de 

29  

políticas  nacionais,  como  a  educação  e  a  saúde.  São  instrumentos  que  buscam  a  superação  da 

disparidades entre as fontes de arrecadação e as competências concorrentes. Quanto às transferências 

voluntárias,  que  podem  ser  tanto  convênios  quanto  acordos,  ajustes  ou  emendas  parlamentares,  o 

condicionamento  é,  ou  deveria  ser,  a  realização  da  ação  que  é  objeto  do  convênio.  É  importante 

destacar  o  seu  caráter  eminentemente  político,  pois  ao  contrario  das  transferências  constitucionais 

regulamentadas  em  lei,  e  de  critérios  técnicos,  os  convênios  e  emendas  possuem  um  caráter mais 

personalista, por assim dizer.  

Cabe  também  explicitar  o  que  seriam  esses  critérios  técnicos,  ao menos  para  as  principais 

transferências legais, como o FPM, e a cota parte do ICMS: 

Fundo de Participação dos Município  

Adaptado pelo autor a partir de TRISTÃO ‐ 2003 

Percebe‐se  que  o  critério  do  FPM  adota  uma  descriminação  positiva  frente  aos municípios 

menores,  que  de  maneira  presumida  tem  bases  econômicas  mais  simples  e  um  menor  poder  de 

arrecadação (como quase tudo, há exceções). 

Quanto ao ICMS, é um imposto de competência estadual, por se tratar de um imposto sobre a 

circulação  de  mercadorias.  Sem  muitos  aprofundamentos  (é  um  imposto  controverso  e  cheio  de 

tecnicalidades), o ICMS é, via de regra, com algumas tantas exceções como a compra de combustíveis, 

cobrado  na  fonte,  ou  seja,  recolhido  pelo  estado  produtor  da  mercadoria.  A  constituição  de  88 

determina  que  25%  do  ICMS  recolhido  seja  destinado  aos municípios  e,  nessa  distribuição,  rateado 

segundo  os  seguintes  critérios:  “75%  dos  recursos  sejam  rateados  proporcionalmente  ao  valor 

adicionado  gerado  no  próprio município  e que  os  restantes  25%  sejam  distribuídos  segundo  critérios 

estabelecidos em  lei estadual.”  (TRISTÃO) Assim  sendo, municípios que  sejam grandes produtores de 

mercadoria  terão um  reflexo na composição de  sua  receita com direito a uma elevada cota parte do 

ICMS. Os outros 6.25% da arrecadação total do ICMS serão distribuídos de acordo com lei estadual; em 

resumo,  a  legislação  paulista  determina  esse  repasse  segundo  critérios  que  privilegiam  o município 

gerador, somente para dizer que poderia ser alvo de uma política de redistribuições de recursos, mas 

não o é. De maneira esquemática e reduzida é assim que se constitui a receita municipal:  

a) capita is   b) Municípios  não capita is   c) Municípios  não‐capita is , com 

população superior a  156.216 

habitantes : 

‐ 10% dos  recursos  do FPM ass im dis tribuídos : 

. Inversamente  proporcional  à  renda  per 

. Diretamente  proporcional  à  população 

. Limites  máximos  e  mínimos  de  dis tribuição 

Composição: 22,5% do IR e IPI  

‐ 86,4% dos  recursos  do FPM que  são 

dis tribuídos  segundo o tamanho da  

população, com l imites  máximos  e  

mínimos. O Rateio é  regress ivo e  

beneficia  com maior proporção os  

municípios  com menor população. 

‐ 3,6% dos  recursos  do FPM de  acordo 

com os  mesmos  cri térios  apl icados  

aos  municípios  capita is . 

30  

Organização Joaquim Millan 

Em  seguida,  tratemos  da  questão  das  despesas,  que  deve  primeiramente  ser  vista  sobre  o 

prisma da superposição de competências legislativas. Regulado primeiramente na esfera federal, o gasto 

dos município deve atender a um conjunto de normas definidas pelo governo federal, e nesse sentido, a 

lei de responsabilidade fiscal é sem dúvida marco fundamental. A lei complementar nº 101 dispõe sobre 

diversos aspectos do gasto público e  reconhecer a alta normatização do gasto público é  fundamental 

para que saibamos que, ao olhar uma execução orçamentária de um município como o de Morungaba, 

estamos diante de uma estrutura de gastos  regulamentada,  tanto no que diz  respeito à prestação de 

contas, quanto a parâmetros alocativos obrigatórios, por exemplo. 

Conforme dissemos, as despesas  também podem ser vistas de ao menos duas maneiras, por 

natureza e por função. Por natureza podem ser divididas também em correntes e de capital, sendo as 

receitas  correntes  as  de  manutenção  da  maquina  pública  e  referentes  às  prestações  de  serviços 

realizadas pelo governo municipal. As receitas de capital, por sua vez, dizem respeito aos investimentos 

do poder público para ampliação dos serviços ofertados, direta ou indiretamente. Do ponto de vista da 

análise geográfica do desempenho/atuação do governo municipal, as despesas correntes dirão respeito 

à capacidade do município de  incentivar a expansão da capacidade produtiva do  território através de 

investimentos infraestruturais ou prestação de novos serviços; as despesas correntes se relacionam ao 

custo  da maquina  pública mas  também  aos  serviços  que  essa  já  presta.  Para  ampliar  o  universo  da 

pesquisa buscamos trabalhar preferencialmente com a análise do gasto por  função, que permite uma 

discussão  mais  aprofundada  sobre  alguns  temas.  Como  maneira  de  fazer  uma  primeira  discussão 

ISS

IPTU

ITBI

Taxas

Contribuição de Melhoria

FPM (cota parte)

ITR  (Cota‐Parte) 

Transferencias de recuros SUS

 Transferencias de recuros FNAS

 Transferencias de recuros FNAD

Convênios

ICMS ( cota‐parte)

IPI ( cota‐parte)

IPVA ( cota‐parte)

FPEx ( cota‐parte)

Transferências Constitucionais 

União 

Transferências Constitucionais

MultigovernamentaisFUNDEB

Receitas municipais

Receita tributária

Transferências Voluntárias 

União

Transferências Constitucionais 

Estado

Transferências Voluntárias 

 EstadoConvênios

31  

estandardizada sobre a qualidade do gasto, para assim trabalharmos o nosso grupo de municípios, nos 

pautaremos  na  classificação  do  gasto  público  proposta  por  Rezende. De maneira  geral,  baseado  na 

teoria do bem público, Rezende propõe uma classificação do gasto de acordo com a natureza do bem a 

que ele  se destina. Os bens  são  classificados entre públicos,  semi‐públicos, e privados, e novamente 

recorreremos a uma apresentação esquemática da proposta teórica. (tabela gastos) 

Organização do autor ‐ Fonte: REZENDE 

Tal classificação, baseada na natureza do bem, servirá, a princípio, para mapear o gasto público 

de acordo com uma tipologia a saber: o predomínio do gasto mínimo é tido, em hipótese inicial, como 

um  indicador de  tendência da minimização do papel do  governo municipal,  seja por  insuficiência de 

capacidade de arrecadação, de modo que o orçamento não comporta outros tipos de gasto, seja como 

uma política pública de não intervenção. A tendência à socialização, ou predomínio do gasto social, seria 

uma  forma  de  indicar  outro  padrão  alocativo,  que  poderia  responder  novamente  ao  exercício  da 

autonomia,  através  de  políticas  socializantes,  ou  também  uma  realidade  distinta,  que  responderia 

diretamente  a  uma  determinada  composição  da  arrecadação.  Por  sua  vez,  o  predomínio  do  gasto 

econômico é visto, ainda baseado em REZENDE, como  tendência ao  intervencionismo econômico, um 

papel agressivo da política pública assumindo papéis que deveriam ser da iniciativa privada. 

De uma maneira geral, a aproximação às propostas de Rezende deve levar em conta certa visão 

do  papel  do  estado,  proposta  pelo  autor,  que  varia  entre  o  mínimo,  o  social  e  o  interventor, 

principalmente como método para análise de preferências alocativas ao  longo do tempo. Seu trabalho 

se  centra,  sobretudo,  na  discussão  sobre  os  impactos  da  legislação  descentralizadora  de  88  nas 

tendências de gastos de municípios e estados. A transposição dessa proposição à distribuição espacial 

dos gastos, utilizando o município como unidade básica, é um caminho que visa analisar a natureza do 

gasto  de  acordo  com  a  inserção  do  município  em  um  cenário  da  divisão  espacial  do  trabalho. 

Entendendo, como dissemos acima, o espaço como condição e produto do trabalho, a divisão espacial 

Gasto Mínimo (Gm)  Gasto Social (Gs)  Gasto Econômico (Ge)

bens públicos puros  bens semipúblicos  bens privados

    * legislativo     * educação e cultura     * agricultura

    * judiciário     * saúde e saneamento     * comunicações

    * administração e planejamento     * assistência e previdência     * desenvolvimento regional

    * defesa e segurança     * habitação e urbanismo     * energia e recursos minerais

    * indústria, comércio e serviços

    * relações exteriores

    * trabalho

    * transporte

O gasto mínimo (Gm ) corresponde à parcela de 

gastos governamentais em políticas públicas 

considerada como de domínio exclusivo do 

governo. Estas envolvem a provisão de bens e 

serviços que se enquadram na categoria de bens 

públicos puros, os quais não podem ser 

provisionados por mecanismos de mercado, 

representando campos de domínio exclusivo do 

governo.

O gasto social (Gs ) corresponde à parcela do 

gasto em políticas públicas destinada à 

provisão de bens e serviços meritórios ou do 

tipo quase‐públicos. Tais bens, devido a seus 

graus de exclusão e divisibilidade relativa ao 

consumo, permitem que o governo não 

assuma posição monopolista, abrindo portas 

para a entrada de mecanismos de mercado 

para a alocação de tais recursos.

O gasto econômico (Ge ) corresponde à 

parcela do gasto que diz respeito a atividades 

econômicas nas quais, tecnicamente, o 

governo não teria necessidade de se 

envolver. Contudo, na prática, o governo 

desempenha tais atividades dada a 

necessidade de regulação de mercados; ou, 

ainda, em casos de intervenção direta 

desempenhando atividades empresariais.

32  

do  trabalho,  como  componente  geográfico do  trabalho,  é o principal  condicionante da produção do 

espaço.  A  relação  entre  a  distribuição  espacial  do  gasto  público,  um  dos  elementos  de  atuação  do 

Estado  sobre  o  espaço  enquanto  agente  privilegiado,  e  o  arranjo  territorial,  os  elementos  que  ele 

encerra, o território enquanto norma, é a base para analise da atuação do governo municipal enquanto 

gestor do  território, produtor de normas que  regulam  as  relações dos outros  agentes  sociais  com o 

espaço  (ações essas que se materialização no espaço produzido por estes) bem como ele mesmo um 

produtor de objetos que compõe o conjunto daquele território. 

   

33  

CAPITULO II: APROFUNDAMENTO EMPÍRICO. 

 

O ESTADO DE SÃO PAULO E A ÁREA DE ESTUDO: 

 

O  desenvolvimento  econômico  das  cidades  do  interior  paulista12  resulta  de  um  processo  de 

espraiamento urbano de múltiplas determinações. As novas características do modo de produção pós‐

fordista,  ou  flexível,  permitem,  e  ao  mesmo  tempo  obrigam,  um  processo  de  desconcentração 

industrial, que é talvez o principal agente desse dinamismo. 

A expansão do meio técnico cientifico informacional possibilita ao capital e às mercadorias uma 

grande fluidez. Assim, as atividades produtivas, perseguindo as novas possibilidades desse meio menos 

viscoso,  passam  a  se  realocar  sempre  em  busca  de  melhores  condições  para  obtenção  do  lucro, 

configurando, segundo Milton Santos, o processo de materialização da norma global em forma local. 

As  grandes  aglomerações  características  do  período  fordista  se  apresentam  como 

deseconomias,  tanto  por  seus  altos  custos  ‐  terrenos  valorizados  pela  pressão  dos  investimentos 

imobiliários –  como por dificuldades de deslocamento, e assim por diante. Por  sua  vez, a  integração 

remota entre plantas produtivas e centros de gerenciamento, permitida pela  revolução  tecnológica e 

pela  a  ampliação  da  infraestrutura  e  do  apoio/planejamento  estatal,  permite  e  encoraja  esse  novo 

cenário. É o momento em que, como nos descreve o professor Milton Santos (2005), a região passa a 

crescer mais  que  a metrópole,  o  que  não  significa  que  esta  deixe  de  crescer  e  de  ser  o  centro  de 

comando da atividade produtiva. O processo de  realocação do parque produtivo é  também o de  sua 

renovação, como nos mostram os dados de produtividade analisados por ele. 

O deslocamento da atividade  industrial é acompanhado  também por uma  reestruturação da 

alocação populacional, das demais atividades produtivas, dos centros de serviços, e das novas e velhas 

formas do morar (bairros residências, condomínios fechado, bairros verticais, etc). O quadro organizado 

por Ester Limonad  ilustra bem essa nova organização espacial do espaço metropolitano; é possível, a 

partir dele, compreender como essa urbanização vai se tornando mais dispersa, não que isso signifique 

em algum momento o esvaziamento das áreas centrais, mas, pelo contrário, apenas somam‐se à essas 

novas áreas de influência direta.  

                                                            12 Importante dizer que o crescimento das cidades médias é um fenômeno que se verifica em diversas áreas de dinamismo 

econômico do Brasil, notadamente na região Centro Sul e Nordeste. 

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Fonte: LIMONED 2006 

Como complemento da explicação dessa nova morfologia urbana, é preciso reconhecer onde se 

realocam as funções que não mais fazem parte da metrópole do séc. XXI. A expansão e complexificação 

da  rede  urbana  paulista  se  conforma  a  partir  dos  eixos  de  desenvolvimento  descritos  por  Maria 

Encadernação  Sposito  (2006),  que  são,  a  rigor,  os  mesmos  eixos  de  penetração  das  atividades 

capitalistas  que  organizaram  primeiramente  o  território,  ao  longo  dos  séculos  XIX  e  XX,  por  onde 

penetravam as  relações  capitalistas de produção e  se escoava a produção da época. Hoje esse eixos 

conectam essa nova metrópole, como também o faziam outrora, porém a rede urbana que esses eixos 

articulam está de fato renovada. As modernas rodovias são a base do deslocamento de mercadorias e 

pessoas, e as  infovias  (redes de  transporte de  informação em altíssima velocidade por meio de  fibras 

óticas)  são o meio de  comunicação preferencial das ordens dos  centros de  comando que organizam 

esses fluxos.  

   

35  

 

Fonte: SPOSITO 2006 

Esses  serão  os  dois  elementos  que  permitirão  a  interpretação  das  transformações  na  nossa 

área de estudo. Existe uma reestruturação da atividade produtiva no estado de São Paulo que, a grosso 

modo, é caracterizada como um processo de desconcentração da atividade industrial, processo este que 

fomenta uma nova morfologia  urbana,  tanto  na metrópole  quanto no  espaço  organizado  por  ela. A 

cidade fragmentada e dispersa e os eixos de desenvolvimento são a expressão dessa reorganização. 

Como  já  foi dito, nossa pesquisa  se baseia no  reconhecimento desse dinamismo  a partir do 

recorte de uma área de estudo  formada pelas Regiões de Governo de Bragança Paulista, Campinas e 

Jundiaí,  conjunto  formado  por  47 municípios.  Também  como  já  explicitamos,  buscaremos  balizar  o 

estudo da questão da autonomia municipal em alguns pontos que  julgamos  fundamental. O primeiro 

deles é uma análise da dinâmica regional para a qual tomaremos o município como unidade básica da 

análise. Assim, localizaremos a área de estudo dentro do Estado de São Paulo; primeiramente, dentro de 

sua  divisão  política,  e  depois,  dentro  do  quadro  natural,  que  deverá  ser  caracterizado  brevemente, 

tomando como principal elemento as compartimentações geomorfológicas do terreno. 

A partir daí esboçaremos uma análise da dinâmica da área de estudo, para a qual tomaremos 

como primeiro fato fundamental, a distribuição do homem e suas variações, aglomerações, e o grau de 

urbanização  das municipalidades.  Em  seguida,  faremos  a  apresentação  da  rede  de  transportes  que 

articula esse  conjunto de  territórios. O  terceiro ponto a  ser abordado é a distribuição das atividades 

36  

produtivas  e  suas  variações.  Dessa  maneira  poderemos  explorar  a  relação  singular/particular 

caracterizando o município na rede de cidades a qual pertence. 

O  singular,  precisamente  como  singular,  é  conhecido  de modo  seguro  e 

verdadeiro,  tanto  quanto mais  rica  e  profundamente  se  descobrem  suas 

mediações  com  o  universal  e  o  particular.  Há,  evidentemente,  casos  nos 

quais o conhecimento do singular, mediante aspectos isolados e puramente 

abstratos, é possível e  suficiente; mas, nesses  casos,  trata‐se, geralmente, 

mais  de  um  reconhecimento  (no  sentido  da  identificação)  do  que  de  um 

conhecimento (LUCAKS, apud Silva 1986 p. 49). 

A cartografia, quando orientada segundo o princípio geográfico de inter‐relação dos elementos 

que  constituem o  espaço, deve buscar, na  correlação  entre  estes, uma  forma de  realizar  a  sua pré‐

disposição  à  síntese.  A  organização  de  uma  dinâmica  regional  responde  primeiramente  à  uma 

articulação de objetos  geográficos diversos, que  são  a materialização da  relação necessária  entre  as 

diversas porções do espaço, que permitem a realização da vida.  

Orientando  essa  incursão  cartográfica,  que  busca  localizar  a  distribuição  das  atividades 

humanas, fazendo uma leitura da divisão espacial do trabalho, estão dois princípios básicos da geografia 

humana, conforme proposta por  Jean Brunhes  (1972): o da atividade e o da conexão. A atividade dá 

conta  do  entendimento  do  dinamismo  perpétuo  que  caracteriza,  para  Brunhes,  a  geografia  Física, 

Biológica e Humana, todas estas em relação, moldando umas às outras. O autor  identifica duas forças 

principais, entre muitas, responsáveis por animar e modelar esse sistema: a energia solar e a gravidade. 

A todos os fatos que escapam da influência humana, ele indica a possibilidade de um estudo sistêmico 

do  imbricamento dessas forças. Com relação aos fatos humanos devemos buscar observá‐los, e acima 

de  tudo  explicá‐los,  em  um  processo  de  conexão  de  múltiplas  determinações,  como  problemas 

complexos. 

Nesse  primeiro  mapa  de  localização  da  área  de  estudos  podemos  observar,  através  das 

compartimentações administrativas do território, um pouco do histórico da formação do município de 

Morungaba. Apesar de limítrofe aos municípios de Campinas e Bragança Paulista, Morungaba faz parte 

da Região de Governo da Jundiaí. A isso podemos relacionar o histórico do desmembramento que deu 

origem aos municípios da região. Morungaba emancipa‐se de Itatiba em 1964, que por sua fez havia se 

emancipado de  Jundiaí em 1857. Conforme apresentamos, ambas essa datas marcam o momento de 

consolidação  de  uma  atividade  produtiva,  o  café,  no  interior  paulista,  e  posteriormente  a 

industrialização, seletiva e progressiva, deste  interior. À parte de toda a discussão sobre o surgimento 

de novos municípios  ‐  como  são amparados  legalmente, quais os  critérios  técnicos e políticos para o 

surgimento de novas municipalidades ‐ podemos dizer, via de regra, que o dinamismo econômico possui 

um caráter fragmentador, gerando novas divisões políticas.  

As Regiões Administrativas e as Regiões de Governo, são, como nomeadas, compartimentações 

administrativas  do  território,  não  conform  uma  escala  de  ação  do  poder  público  e  sim  um  âmbito 

37  

potencial de cooperação e antes de tudo uma divisão de caráter organizacional. O fato de Morungaba 

fazer  parte  da  Região  de  Governo  de  um  município  não  limítrofe,  quando  faz  fronteira  com  dois 

municípios  sedes  de  Regiões  de  Governo,  sinaliza,  além  do  vinculo  histórico,  já mencionado,  a  não 

superação  desse  aspecto  umbilical.  O município  permanece  de  fato mais  ligado  à  Itatiba,  sendo  a 

rodovia Constâncio Cintra, que parte de Jundiaí e passa por  Itatiba, Morungaba, Amparo, e região das 

estâncias,  a  sua principal  via de  acesso. Não  se  integrou  ao processo de  expansão da metrópole de 

Campinas,  que  formou  a  Região  Metropolitana  de  Campinas,  composta  por  mais  18  municípios 

contíguos,  dentre  eles  Itatiba.  E  de  forma  inusitada,  também  não  faz  parte  da  região  de  governo 

Bragantina,  que  é  formada  por  municípios  notadamente  mais  semelhantes  à  Morungaba,  como 

veremos mais adiante.  

Assim,  este  mapa  de  localização  da  área  de  estudo  no  interior  das  compartimentações 

administrativas do Estado de São Paulo, em nosso entendimento, começa a dar pistas dos critérios de 

formação das Regiões de Governo, que apresenta um predomínio do caráter histórico, em detrimento 

de uma compartimentação por  identidade, e também de como se formam as Regiões Metropolitanas, 

por  processos  de  aglutinação  e  integração  produtiva.  Importante  ressaltar  também  que  as  Regiões 

Metropolitanas,  frente  as  Regiões  de  Governo,  são  de  fato  um  aprofundamento  que  visa  uma 

integração  administrativa para  coordenar o enfrentamento de questões  comuns,  como o  transporte, 

saneamento, entre  tantos outros. Mas, para além disso, possuem conselho propositivo e deliberativo 

formado  por  representantes  dos  municípios,  representantes  do  Estado  nos  campos  funcionais  de 

interesse  comum,  e  também  um  fundo  comum  de  recursos  provenientes  das  municipalidades 

integrantes, ou seja, diferentemente das Regiões de Governo, são um instância de ação política, embora 

de reconhecidas limitações.  

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39  

Tramita hoje na assembleia  legislativa do estado de São Paulo projeto de  lei que visa  incluir 

Morungaba  à RMC;  tal projeto é  resultado da  iniciativa da prefeitura do município que  solicitou  sua 

inclusão  junto ao conselho gestor da RMC, por  julgar compartilhar dos mesmos problemas das demais 

cidades da região. O projeto já possui aprovação das comissões responsáveis dentro da assembleia e, do 

ponto de vista dessa pesquisa, reitera o caráter político, e às vezes subjetivo/personalista que direciona 

questões como os convênios municipais, a alocação de verbas por meio de emendas parlamentares, e 

outros aspectos. De uma maneira geral  interessa dizer que a constituição de Regiões Metropolitanas, 

assim como Regiões Integradas de Desenvolvimento e Convênios Intermunicipais, são instrumentos de 

gestão  que  operam  na  escala  regional  e  acenam  com  a  ampliação  da  potencialidade  da  autonomia 

municipal. A capacidade de mobilizar recursos e expandir a escala de atuação da municipalidade para a 

região  é um benefício  adquirido por  estes  instrumentos de  gestão, porém,  saber  realmente  a quem 

atende essa ampliação da escala da atuação dos municípios é uma discussão que  foge aos propósitos 

dessa pesquisa.  

O  próximo mapa  apresenta  a  rede  de  cidades  estudas  e  também  a  rede  hidrográfica  e  a 

altimetria.  Assim,  buscamos  primeiramente  familiarizar  o  leitor  com  os municípios  já mencionados 

anteriormente,  e  também  expor  um  primeiro  desenho  dessa  rede  de  cidades.  A  informação  da 

altimetria busca  apresentar duas unidades  geomorfológicas básicas que  fazem parte da  forma  como 

entendemos a área de estudo. 

A Noroeste, notadamente na  cidade de Campinas,  e nos municípios  a Norte  e Oeste deste, 

podemos  perceber  baixas  altitudes  bem  como  pouca  variação  das mesmas.  São  áreas  de  campos  e 

morros suaves que apresentam uma porção desse território como de fácil ocupação. MONBEIG (1957), 

ao  discutir  a  importância  da  posição  da  cidade  em  seu  estudo  sobre  a metodologia  geográfica  de 

abordagem destes objetos, indica, sobre a geomorfologia do estado de São Paulo, a importância que os 

terrenos fracamente ondulados do período Permiano tem sobre a formação da rede urbana paulista. É 

no grande arco formado pelos terrenos desse período que se  localizam uma série de cidades das mais 

velhas do estado: Itararé, Faxina, Itapetininga, Sorocaba, Campina, as duas Moji, Casa Branca, e mesmo 

Mococa.  (pg. 39). Das cidade mencionadas por MONBEIG,  três  fazem parte de nossa área de estudo, 

Campinas, Moji Mirin e Mogi Guaçu. Assim, estes terrenos de relevo mais suave são áreas de ocupação 

antiga e passado vinculado às atividades agrícolas.  

A  Leste  é  possível  perceber  a  área  de  contato  com  a  Serra  da Mantiqueira,  com  altitudes 

elevadas e com variações. É a porção da área de estudo marcada por um relevo mais diversificado, para 

o qual podemos  estender  a descrição oferecida por Navarra  (1977)  ao  sítio das  cidades de  Itatiba  e 

Morungaba. Um  relevo onde  se misturam  serras, morros e planícies  fluviais  como as de Morungaba, 

Amparo, Monte Alegre,  Lindóia,  Socorro,  entre  outras.  Percebe‐se  também  a  importante  relação  da 

localização das cidades com a rede hidrográfica, e vale  lembrar como a água é um  fator  fundamental 

dos assentamentos Humanos. Fundamental é também observar a singularidade do sítio do município de 

40  

Morungaba que, dentro desse conjunto da unidade de relevo mais diversificada, se encontra ‘separado’ 

de alguns municípios limítrofes por obstáculos naturais, que são as formações serranas.  

41  

   

42  

Dando  continuidade  à  nossa  caracterização,  o  próximo  elemento  a  ser  apresentado  é  a 

presença  do  Homem.  Já  falamos  do  importante  contingente  populacional  que  habita  a  região.  É 

importante agora realçar o dinamismo desse conjunto populacional. A estrutura desta rede de cidades 

vêm de fato se alterando, e o crescimento das cidades é uma expressão disso. Como podemos ver no 

gráfico abaixo, temos em um período de 30 anos um acréscimo de população de 122%, um crescimento 

robusto e bem acima do conjunto do Estado de São Paulo, que no mesmo período cresceu ‘apenas’ 65 

%. Além disso, é possível  constatar uma  alteração no padrão de distribuição dessa população,  como 

demonstra  o  caso  de  Campinas,  cuja  taxa  de  concentração  populacional  cai, dos  31%,  de  1980,  aos 

então  24%,  em  2010.  Isso  nos  aponta  que  sim,  devemos  olhar  para  essa  dinâmica  populacional  e 

reconhecer um processo de desconcentração metropolitana de Campinas, bem como a consolidação de 

uma  rede de cidades  formadas por cidades médias, que assumem uma  importância maior. Nestes 30 

anos,  nove  cidades  ultrapassaram  a  barreira  dos  cem  mil  habitantes,  e  hoje  temos,  nessa  faixa 

demográfica, um total de quatorze cidades. 

No gráfico, onde cada uma das cores  representa um município, podemos bem observar essa 

evolução demográfica e a diminuição da  importância  relativa de Campinas, que está na base de cada 

uma das barras. (Gráfico pop.) 

 

Fonte: Dados SEADE organização do autor 

Considerando a  totalidade de nossa área de estudo  também percebemos, no próximo mapa, 

como  se  distribui  essa  população  por  toda  a  área,  e  assim,  começaremos  a  visualizar  o  significado 

contido dentro do conceito de eixo de desenvolvimento. Veremos de maneira articulada a distribuição 

dessa população e o fenômeno da urbanização, que é um tanto heterogêneo na área que delimitamos, 

podendo variar de 50 a 100 % da população dos municípios vivendo em área urbana. 

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

4.500.000

19801990

20002010

Área de estudo ‐ Evolução demográfica

43  

Por  tratar‐se  de  um mapa,  podemos  perceber  a  articulação  espacial  dessa  propriedade  de 

nossas unidades de estudo, os municípios. Assim, é pertinente observar como o fenômeno da densidade 

e da urbanização se articulam com os outros fenômenos já apresentados, e também observar a maneira 

com que estes se distribuem espacialmente. (Mapa População) 

44  

   

45  

No período estudado, Morungaba passa de uma população 6 para 12 mil habitantes, crescendo 

pouco abaixo da média de 120% da região, o que a coloca em uma posição  intermediária, certamente 

não entre as mais dinâmicas, como é o caso de Itupeva e Paulínia – cidades limítrofes de Campinas que 

cresceram na casa dos 300%, saltando, respectivamente, de 10 para 42 e 20 para 82 mil habitantes. A 

dinâmica populacional dessas duas  cidades  começa a nos  indicar um pouco  sobre  como  se deu esse 

novo  arranjo  populacional.  Itupeva  limítrofe  à  Campinas  e  à  Jundiaí,  cortada  pela  rodovia  dos 

Bandeirantes,  passou,  no  período,  por  transformações  intensas,  crescendo  muito  rapidamente  e 

vivendo  a  intensificação  do  processo  de  industrialização  de  alto  rendimento.  Ocorre  uma  rápida 

urbanização, uma vez que nesse período o município passa a  ter 88% de  sua população vivendo em 

áreas urbanas, ante 33 % da década de 80, configurando um espaço urbano de baixa densidade. 

A questão da morfologia urbana, as características destas aglomerações, densas ou dispersas, 

são  questões  de  difícil  abordagem  dentro  da  metodologia  que  propomos.  Seguindo  indicações 

metodológicas,  conforme  apontadas  por  Ricardo Ojima  (2007),  um  estudo  capaz  de  investigar  essas 

morfologias urbanas, para além de dados estatísticos de densidade  ‘cru’, como o que utilizamos aqui, 

implica  em  trabalhar  a  partir  de  outra  escala,  utilizando  como  unidade  básica  de  análise,  não  o 

município, como fazemos nessa pesquisa, e sim os setores censitários. Existem, para além deste dado de 

densidade,  outras  possibilidades  que  nos  apontariam morfologias  urbanas muito  distintas  dentro  de 

uma mesma densidade. É uma discussão que abre as portas sobre o impacto sócio‐ambiental de formas 

de urbanização distintas, mais ou menos fragmentadas e verticalizadas, ou espraiadas, cada uma com 

um impacto diferente sobre o meio. 

Para  nossa  pesquisa  utilizaremos  não  indicativos  empíricos  para  se  referir  à  questão  da 

morfologia urbana, e sim apontamentos teóricos como os propostos por Maria E. Spósito (2007), para 

quem a aglomeração Metropolitana de Campinas, e as não metropolitanas, de Jundiaí e Mogi Mirim  ‐ 

Moji Guaçu,  se estruturam de  forma bastante mais dispersa do que as aglomerações mononucleadas 

citadas (p.9) tendendo a polinucleação.  

Desconsiderando os municípios criados ao longo da década de 90, como Vargem, Estiva Gerbi, 

Tuiutí, Hortolandia, Holambra e Engenheiro Coelho, outros dois municípios, com variação de população 

para o período abaixo de 50%, são os de Pedra Bela e  Jundiaí, bem distintos entre si. Aos municípios 

recentes vale apontar, primeiramente, uma anomalia estatística, já que o crescimento foi considerado a 

partir da década de 80. Assim  sendo, é possível  repartir esse grupo de municípios  recentes em dois, 

Hortolândia e Holambra, que apesar de recentes, crescem na média do conjunto, 40% em um decênio, 

sendo Hortolândia uma  cidade de mais de 100.000 habitantes, e Holambra uma  cidade pequena, de 

10.000 habitantes, porem com um PIB Per capta da ordem de R$ 40.000,00, que deve ser considerado 

muito expressivo, apresentando‐nos um PIB três vezes maior que o de Morungaba, para o ano de 2008. 

Outro  grupo  seria  o  de municípios  recentes  ou  antigos,  e  de  dinamismo  populacional  e  econômico 

realmente  baixos,  como  Vargem,  Tuiutí  e  Engenheiro  Coelho,  todos  essencialmente  rurais  (taxa  de 

46  

urbanização abaixo de 50%) e Estiva Gerbi, que por sua vez surgiu como um município de características 

urbanas, sendo um distrito emancipado de Mogi Guaçu. São todos municípios com sede com menos de 

20 mil habitantes. O dado mais interessante parece ser o baixo crescimento de Jundiaí, de 40%, mas se 

observarmos atentamente o mapa de variação de população para o período, veremos que os municípios 

de seu entorno, como Louveira, Itupeva, Campo Limpo Pta. e Jarinu, crescem, todos, acima de 200% no 

período, o que indica de fato a consolidação de um aglomerado urbano no entorno da cidade. Também 

devemos fazer uma leitura do dinamismo desse municípios próximos a Jundiaí como uma expansão da 

região da Grande São Paulo, sendo difícil nesse momento identificar qual seria o fator preponderante. 

O próximo mapa, de evolução da urbanização para o período de 1980/2010, busca identificar o 

e localizar esse processo de urbanização. Veremos com clareza a reminiscência de alguns municípios de 

caráter rural, que podemos afirmar, com certa margem de segurança, serem facilmente identificáveis, já 

que encontram‐se agrupados e fazem parte da porção territorial em contato direto com a Mantiqueira, 

ademais de permanecem, de  certa  forma,  alheios  ao dinamismo populacional,  caracterizando‐se por 

serem áreas de ocupação de baixa densidade. 

O segundo aspecto marcante, oposto a esse, é a consolidação da aglomeração metropolitana 

de  Campinas,  mais  destacada,  e  também  a  de  Jundiaí.  Tal  fato  se  demonstra  nitidamente  ao 

observarmos  a  transição, para  configurações  claramente  urbanas,  dos municípios  do  entorno destes 

dois  polos  dinâmicos,  que  hoje  não mais  fazem  fronteira  com municípios  com  grau  de  urbanização 

abaixo de 80 %, como faziam durante a década de 80 e 90.  

Outro fato que se destaca diz respeito aos municípios da região Leste da área de estudos, que 

também  passam  por  um  processo  intenso  de  urbanização.  Bragança  Paulista,  Joanópolis,  Piracaia, 

Nazaré Paulista e Atibaia. Todas estas municipalidades passam da casa dos 90% de população urbana e 

possuem  um  perfil  econômico  especializado  na  prestação  de  serviços  e,  notadamente  Atibaia,  na 

atividade agrícola. Apesar de serem municípios em área de relevo mais montanhoso, assemelhando‐se 

assim ao grupo de municípios de baixo dinamismo que mencionamos anteriormente, estes municípios 

da  Região  de  Governo  de  Bragança  Paulista  encontram‐se,  de  certa  maneira,  em  uma  posição 

privilegiada  quanto  à  rede  de  transportes,  o  que  parece  ser  uma  explicação  plausível  para  esta 

particularidade. (Mapa Urbanização) 

   

47  

    

48  

O  próximo  aspecto  da  organização  da  área  de  estudos  que  buscaremos  apresentar  é 

justamente a sua  infraestrutura de  transportes,  fazendo uso de uma abordagem histórica e seguindo, 

mesmo  que  ainda  de maneira  flexível,  a  proposição  teórica  de  Jean  Brunhes,  que  entende  que  os 

primeiros fatos da Geografia Humana que devemos observar são justamente o homem e sua fixação ao 

território, ou como ele põe as casas e os caminhos. Conforme mencionado, a organização das redes que 

articulam o território obedece, necessariamente, a um processo de evolução da técnica e da fixação de 

trabalho no espaço.  

Em  um  primeiro momento,  quando  falamos  sobre  a  preponderância  da  espontaneidade  no 

traçado da rede de caminhos, devemos ter em mente a organização espacial do território paulista, tal 

como  ele  era  até  meados  de  1850,  antes  da  revolução  ferroviária.  Apesar  de  existência  de  uma 

cartografia  desse  período  capaz  de  nos  apresentar  essa  organização,  daremos  preferência  a 

apresentação esquemática proposta por Caio Prado : (Mapa Caminhos)  

 

Fonte: PRADO 1966 

Ao defender a importância do sítio geográfico dos Campos de Piratininga (a futura São Paulo), 

Caio  Prado  discorre  sobre  a  singularidade  destes  campos  abertos,  com  água  abundante  e 

principalmente bem articulado com outras porções do território, dotada de diversos caminhos ‘naturais’ 

e já bem conhecidos dos indígenas. A posição geográfica do sítio era ímpar, pois era o centro do sistema 

hidrográfico. O autor destaca, particularmente, a  importância do Caminho do Mar, por ser a conexão 

com a cidade de Santos, o ponto de contato com o exterior, assim como os vales dos rios Paraíba e Tietê 

49  

que, embora nem sempre navegáveis, são ainda caminhos naturais importantíssimos. O relevo também 

assume um papel determinante na estruturação destes caminhos naturais, sendo a Mantiqueira, a Serra 

do Mar  e  a  Serra  de  Paranapiacaba,  os  principais  obstáculos  geográficos.  À  nossa  área  de  estudo 

interessam  principalmente  o  caminho  para  o  Sul  de Minas  e  o  caminho  para  o  centro  do  Brasil,  o 

Caminho dos Guayazes ou Goiases. O primeiro é uma rota antiga de travessia da Serra da Mantiqueira e 

conexão  secundária  com o  Sul do  território das Minas, e o  segundo um  caminho que, margeando  a 

Serra, para quem  sai de  São  Paulo,  e  tomando o  rumo Noroeste,  chega, passando por  Jundiaí, pela 

região de campos naturais de Campinas, e atravessando as duas Mogi, até as minas de Goias.  

Esse  é  um  primeiro  momento,  o  segundo  é  o  que  Santos  (2009ª)  denomina  de  técnico‐

científico, onde uma série de próteses, notadamente as ferrovias, é  instalada, encurtando distâncias e 

articulando o território. É quando, após a expansão da monocultura canavieira, durante o ciclo do café e 

principalmente,  conforme  aponta  Alfredo  (2003),  a  partir  da  constituição  e  disseminação  da 

propriedade privada do solo, veremos um primeiro processo significativo de urbanização do estado de 

São Paulo, constituindo uma rede urbana mais articulada e interdependente: 

É  no momento  em  que  se  estabelece  a  terra  como mercadoria,  na  sua 

independência  autorreferente  que  realiza‐se  um  processo  de  urbanização 

da  sociedade  brasileira.  Nesta  independência  estabelecem‐se  não  só  os 

pequenos  sítios,  as  cidades,  como  também  desenvolvem‐se  as  estruturas 

viárias.  Contudo,  o  que  queremos  destacar  é  que  a  partir  da  formação  e 

reprodução  da  propriedade  privada  da  terra,  com  sua  consecutiva 

internalização  no  espaço  urbano,  toma‐se  possível  realizar  uma 

interpretação mais  profunda  ‐ mesmo  que  só  a  partir  de  São  Paulo  ‐  do 

processo de urbanização brasileiro (p. 11). 

 

A malha  ferroviária,  financiada por  capitais externos e  internos, é a expressão de uma nova 

realidade regional, de um território  integrado, e de uma produção consolidada através de uma mescla 

de atividades capitalistas e não capitalistas que se articulam. A escravidão e o colonato são os regimes 

de  trabalho  que  organizam  essa  grande  produção,  e  as  cidades, mesmo  que  secundárias  quanto  à 

organização do trabalho, se disseminam como os entrepostos comerciais necessários para a organização 

das atividades agrárias. A consolidação da propriedade privada, como já dito, é fator fundamental, e os 

negócios  referentes  ao  comércio  de  bens  imobiliários  se  tornam  também  uma  importante  fonte  de 

geração e acumulação de riquezas, principalmente na cidade de São Paulo. 

50  

 Fonte: Sito web da Associação Nacional de Preservação Ferroviária 

 

Podemos perceber, portanto, como esse primeiro sistema técnico avançado, que é a ferrovia, 

se  assenta  sobre os  caminhos naturais que primeiramente  articulavam o  território;  assim, os  ramais 

ferroviários  irão  possibilitar  uma  aceleração  sem  igual  aos  fluxos  circulantes.  Os  entroncamentos 

ferroviários darão  impulso determinante às cidades de  Jundiaí e Campinas, mas principalmente à São 

Paulo,  que  como  já  dissemos  é  o  centro  histórico  dessa  organização,  cidade  a  qual  todas  as  outras 

passam a ser tributárias.  

Apesar  da  evolução  da  rede  urbana  paulista  estar  associada  ao  ciclo  econômico  do  café,  o 

principal  fato  urbano,  na  organização  do  estado,  é  a  formação  da  cidade  compacta  com  periferia 

apresentada  no  quadro  de  Ester  Limonad.  A  cidade  de  São  Paulo  se  industrializa  e  se  transforma 

rapidamente,  passando  de  uma  vila  com menos  de  20.000  habitantes,  em meados  do  século  XIX,  a 

principal cidade industrial do pais já na década de 30.  

A pesquisa de Navarra, citada anteriormente, aponta, com  relação à  rede urbana do  interior 

paulista,  especificamente  essa mais  antiga  e  associada  ao  café, que  vemos nomeada nas  estações  e 

entroncamentos das estradas de ferro Paulista e Mogiana, as graves consequências das sucessivas crises 

deste produto de  exportação. As décadas de  30  e  40  são marcadas pela diminuição do  contingente 

populacional de algumas dessas cidades, pela crise econômica que durará até a década de 50, quando o 

município  de  Itatiba,  no  qual  se  centra  a  pesquisa  supracitada,  tem  novamente  um  acréscimo 

populacional, de 1500 habitantes em dez anos, chegando a 17.000 habitantes. Ao mesmo tempo que no 

município, pela primeira vez, a população urbana  supera a população  rural,  lembrando que  Itatiba é 

51  

uma dessas cidades que na década passada superou a marca dos 100.000 habitantes. Navarra associa 

essa recuperação econômica e processo de urbanização a uma influência direta da região metropolitana 

de  São  Paulo,  que  organiza,  a  seu  redor,  uma  agricultura  voltada  agora  ao  consumo  interno  e  uma 

industrialização também relacionada à expansão do mercado nacional. 

Também  é  importante marcar, na medida  em que  rumamos  em direção  à  apresentação do 

atual  sistema  técnico de  integração  territorial, o meio de deslocamento de mercadorias e pessoas, o 

aspecto central da organização espacial do trabalho no território ‐ a importância que terá o automóvel. 

A década de 50 é o período de substituição do modal ferroviário pelo rodoviário como resultado direto 

de uma política nacional. Sem entrar nos méritos da importância do automóvel para a consolidação da 

industrialização brasileira das décadas de 50  a 70, quando  a  indústria metal mecânica  assume papel 

fundamental, o dado é que os  investimentos estatais priorizam o modal rodoviário na mesma medida 

em  que  ignoram  as  necessidades  de  investimentos  para  integração  e  modernização  da  malha 

ferroviária.  Assim,  em  1974,  as  rodovias  já  carregavam  68,6  %  do  total  volumétrico  de  bens 

transportados no estado de São Paulo, em comparação aos 34% que carregava em 1940 (Katinsky pg. 92 

in Motoyama 1994).  

A constituição do eixo rodoviário entre São Paulo e Campinas tem dois momentos iniciais, um 

de pavimentação da antiga estrada de chão que ligava as duas cidades, dos anos 40 até 1953, quando se 

torna  a  primeira  rodovia  pavimentada  e  duplicada  do  país.  O  segundo  é  o  da  criação  da 

Desenvolvimento Rodoviário S.A.  (DERSA) empresa paraestatal destinada a construção e manutenção 

de  auto‐estradas,  em  1968,  e  também  da  construção  da  Rodovia  dos  Bandeirantes,  entre  1976/78, 

consolidando assim a formação desse eixo rodoviário expresso. 

No mapa a seguir, em que buscamos caracterizar esta rede de transporte, estão presentes as 

quatro  principais  rodovias  da  região:  Anhanguera/Bandeirantes,  a  rodovia  Fernão  Dias  (SP/BH)  e  a 

rodovia  Dom  Pedro  I,  que  conecta  campinas  ao  eixo  SP/RJ.  Tomamos  como  fato  principal  para 

caracterização dessa malha rodoviária o critério da administração das rodovias, que podem ser públicas 

(municipal,  estatal  ou  federal)  ou  concedidas  à  iniciativa  privada.  Tal  fato  foi  tido  como  critério  por 

acreditarmos  que  são  as  rodovias  hoje  concedidas  à  iniciativa  privada  as  principais  vias  de 

deslocamento, uma vez que não temos no Estado rodovias tidas como estratégicas a ponto de serem 

mantidas  sob  a  administração  estatal.  O  Estado  não  faz  questão  de  administrar,  mas  apenas  de 

regulamentar  estes  importantes  sistemas  técnicos.  A  discussão  sobre  o  modelo  de  concessão  ou 

privatização das rodovias federais e estaduais é bastante pertinente, pois a tributação que os pedágios 

impõe  à  circulação  são  pagos  por  todos  nós,  assim  como  o  foram  os  investimentos  da  implantação 

desses  objetos;  o  fato  é  que  os  leilões  de  concessão  e  a  disputa  das  concessionárias  pelos  trechos 

leiloados, demonstra a  lucratividade destes empreendimentos, e portanto sua  importância  frente aos 

fluxos de pessoas e mercadorias. Assim,  sem  ter que acessar estatísticas de  fluxo, acreditamos estar 

sinalizando quais seriam as principais rodovias dessa rede. 

52  

Veremos  também a estreita  relação entre o  traçado das rodovias e a malha  ferroviária, ou o 

que restou dela, que hoje também está sob administração da iniciativa privada, porém não foi capaz de 

recuperar sua importância no transporte de cargas e pessoas frente a concorrência do modal rodoviário. 

Da mesma maneira,  percebe‐se  a  importância  do  aeroporto  de  Vira  Copos,  o  segundo  principal  no 

transporte de  carga do país, bem  como uma  série de pequenos outros  aeroportos que demonstram 

outras centralidades secundárias dentro desse sistema urbano. Mas, principalmente, como a atualidade 

do  sistema  de  transportes  da  região  forma  um  conjunto  de  objetos  que  possibilita  as  ações  que  se 

sucedem  cotidianamente  no  território.  Como  falamos,  essa  rede  resulta  de  diversos  processos 

econômicos,  político  e  sociais  que  se  materializam  enquanto  formas  conteúdo,  uma  expressão  da 

sucessão  de  famílias  de  técnicas  sobrepostas  em  um  esforço  de  subjulgar  a  espontaneidade  que 

prevalecia outrora. Mas, mesmo assim, enfrentado alguns dos mesmos condicionantes, como o quadro 

natural que conforma os traçados das principais rodovias, assim como o fazia em relação aos caminhos 

primeiros. 

Outro ponto fundamental, para nós o principal, é a situação do território de Morungaba dentro 

desse  quadro que mostramos,  localizado dentro  de  um  quadrilátero  formado  pela  rodovia  SP‐340  a 

Leste, que  liga Campinas à Moji Mirin e Mogi Guaçu, ao Sul pela  rodovia Dom Pedro  I e a Leste pela 

rodovia Fernão Dias. Apesar de próximo a estas rodovias modernas, o município não esta em contato 

direto com nenhuma delas, sendo a principal conexão através da Rod. Constâncio Cintra com a Dom 

Pedro  I,  quinze  quilômetros  de  estrada  de  pista  simples,  com  poucos  pontos  de  ultrapassagem, 

atravessando  uma  pequena  serra.  De  fato  é  essa  a  rota  normal  de  escoamento  da  produção  do 

município, porém nos  indagamos, como é possível constatar através de periódicos  locais, o significado 

de uma possível ampliação ou melhoria deste acesso rodoviário. (Mapa transportes) 

 

53  

 

54  

MORUNGABA E A DINÂMICA DA DIVISÃO TERRITORIAL DO TRABALHO: 

Após  essa  primeira  caracterização  da  área  de  estudos  procuraremos  nos  aprofundar  na 

dinâmica da divisão territorial do trabalho. Para isso, será feito um exercício de localização das principais 

atividades econômicas que animam a região. Buscaremos reconhecer dentro dessa dinâmica regional a 

existência de compartimentações internas possíveis, ou regionalizações.  

Valendo‐nos,  novamente,  das  bases  de  dados  da  fundação  SEADE,  buscaremos,  dentro  da 

metodologia  de  classificação  das  informações  ofertadas  pela  fundação,  manipular  esses  dados, 

tentando,  através  da  distribuição  espacial  dessas  informações,  perceber  particularidades  e 

singularidades de certos municípios ou agrupamentos de municípios no interior da nossa área estudada. 

Esse  é  o  caminho  que  propomos  como  subsídio  para  análise  da  atuação  municipal,  uma  vez  que 

assumimos  como  tese a  ideia de que as  características da municipalidade devem  ser  tidas  como um 

condicionante de sua atuação, pois tem relação direta e inalienável com a capacidade financeira de cada 

uma das municipalidades. 

Os principais dados utilizados são o Valor Adicionado em cada uma das atividades produtivas, 

dentro de uma separação simplificada entre Indústria, Agricultura e Serviços. Observaremos também a 

distribuição do emprego em cada uma destas áreas das atividades produtivas para um conjunto menor 

de municípios. A ideia de dinamismo nos é central, para tentarmos uma aproximação do movimento da 

realidade;  dessa  forma,  estes  dados  serão  comparados  pela  sua  evolução  no  tempo,  além  de  sua 

distribuição no espaço. É de fato um esforço para visualizar a evolução temporal de sua distribuição no 

espaço. Dessa forma tentaremos caracterizar os territórios municipais a partir de sua inserção em uma 

divisão espacial do trabalho, criando os parâmetros para a caracterização do município de Morungaba. 

O primeiro mapa busca caracterizar a atividade industrial. Nosso intuito é observar, de maneira 

articulada, quatro parâmetros/indicadores que entendemos como passíveis de  realizar essa  leitura da 

atividade  industrial.  São  eles:  o  valor  adicionado  na  atividade  industrial,  para  o  ano  de  2008;  a 

participação desse valor no total do valor adicionado para o período; a variação do valor adicionado no 

período  de  1999  a  2008,  onde  buscamos  observar  justamente  o  dinamismo  a  que  nos  referimos;  o 

quarto  e  último  indicador  selecionado,  dentre  os muitos  possíveis,  é  a  produtividade  do  emprego 

industrial no ano de 2008. Com esses  indicadores, buscaremos analisar as características principais do 

tipo de atividade industrial instalada nas municipalidades.  

Partindo  da  análise mencionada por  Santos,  no  livro A  economia  política  da  cidade,  ‐  e  em 

outros  trabalhos mais  estruturados  ‐ podemos  classificar  a  atividade  econômica  entre  3  circuitos  da 

economia: o circuito inferior, o circuito superior e o circuito superior marginal. Todos os três participam 

da atividade econômica das cidades modernas de forma complementar, em uma dinâmica complexa e 

de imbricações múltiplas. 

55  

Para  não  nos  alongarmos  muito,  partiremos  de  uma  definição  dos  circuitos  da  economia 

conforme apresentada em  trabalho de Silvana Cristina da Silva,  sobre a participação da mão‐de‐obra 

imigrante nos circuitos inferiores da economia paulistana: 

Grosso modo, o circuito superior incorpora as grandes empresas, em ramos 

de  atividades  modernas,  que  usam  alta  tecnologia  e  capital  intensivo, 

geralmente  apresentam  alta  creditização; o  circuito  inferior  caracteriza‐se 

pelo  uso  de  mão‐de‐obra  intensiva,  tecnologia  não  moderna,  baixa 

produção,  relações  de  trabalho  não  formais  (sem  registros  em  órgãos 

oficiais  e  sem  assinatura  em  carteira  em  geral),  não  há  financiamento 

bancário  e  os  produtos  apresentam  baixo  valor  agregado;  já  o  circuito 

superior marginal  incorpora  as  empresas  intermediárias,  ou  seja,  aquelas 

que possuem características do circuito superior e do inferior (SILVA S. p. 5). 

A estruturação da  rede urbana que estamos observando  se baseia nessa  complexa dinâmica 

complementar  entre  os  circuitos  da  economia.  As  cidades  recebem  esses  circuitos  cada  uma  à  sua 

maneira,  e  é  justamente  esse  arranjo  que,  acreditamos,  pode  definir  um  papel  a  um  determinado 

município dentro desta dinâmica da divisão  espacial do  trabalho.  Poderemos  visualizar  a  articulação 

espacial entre o grande centro  industrial e de alta produtividade,  formado principalmente pela região 

metropolitana de Campinas e a cidade de Jundiaí e arredores. É o eixo de desenvolvimento das rodovias 

Anhanguera e Bandeirantes, onde grande parte dos municípios tem na produção industrial uma grande 

parte  do  total  do  valor  adicionado  nas  atividades  produtivas,  à  exceção  dos  dois  grandes  centros 

Campinas e Jundiaí, cujas economias, classificadas pela Fundação Seade como multi‐setoriais, e apesar 

da muito expressiva produção industrial, não tem na indústria sua principal atividade. 

O item variação nos permite observar a expansão espacial da atividade industrial que começa a 

chegar a municípios que ainda não atingia, como Tuiutí, Jarinu, Atibaia, Nazaré Paulista, e mais algumas, 

onde, apesar da  variação  alta,  ainda  temos um baixo  valor  adicionado e baixa produtividade. Assim, 

podemos arriscar uma  interpretação desse movimento  como um processo de expansão dos  circuitos 

inferiores  e marginais  da  economia,  que  começam  a  se  alocar  para  além  da  áreas mais  dinâmicas. 

Importantíssimo dizer que, um olhar mais atento para cada município, permitiria, com mais precisão, 

classificar o que de  fato ocorre  ‐ para além destas tendências possíveis de serem observadas à escala 

regional. 

Voltando nosso olhar à Morungaba, foco principal de nossa pesquisa, veremos que a variação 

do  valor  adicionado no período  (159%)  segue um pouco  abaixo da média da  área de  estudo, que  é 

bastante  elevada  (202%).  Assim  vemos  que  a  cidade  participa,  porém  de  maneira  secundária,  do 

processo de dinamização da atividade  industrial; o aumento do número de estabelecimentos também 

nos diz a mesma coisa,  já que a cidade passa de 22 à 30 estabelecimentos, num acréscimo de 30 %, 

frente à uma variação média de 66 % para a região. (Caracterização da Atividade Industrial) 

56  

    

57  

Seguindo  o  caminho  apontado  por  Santos  (2005),  nos  propomos  a  identificar  os  capitais 

industrias  que  animam  esta  atividade,  no município  estudado.  Como  já  abordado  no momento  de 

apresentação de Morungaba, a indústria têxtil e de produtos plásticos são, de fato, as mais importantes 

para a economia da municipalidade. Ambos estes setores se enquadram dentro do que definimos como 

o  circuito  superior  marginal  da  economia,  por  serem  atividades  que  compartilham  de  alguns  dos 

processos modernos do circuito superior, mas são notadamente  indústrias que produzem produtos de 

baixo valor agregado e beneficiam matérias primas oriundas de outros setores econômicos.  O circuito 

superior, por vezes, se caracteriza como uma atividade residual, pela sobrevivência de setores menos 

modernos da  indústria, porém, também atua como um polo de  inovações, respondendo às demandas 

incapazes de suscitar atividades totalmente modernas. 

É possível também assinalar a modernização de alguma das atividades industriais do município, 

como no caso do ressurgimento de uma das três indústrias ligadas ao ramo dos têxteis em Morungaba. 

A  compra da massa  falida da Morungaba  Industrial,  icônica  ao desenvolvimento do município e que 

modelou a paisagem urbana durante as décadas de 60 e 70, com sua vila operária  típica,  ilustra bem 

essa modernização. Assumindo parte do maquinário e contando com uma mão de obra local existente, 

a empresa Valisere é uma empresa que atua em escala nacional e possui algumas fábricas pelo interior 

de São Paulo, podendo ser considerada uma empresa moderna, assim como também o são as empresas 

Maliber, que possui uma unidade de tinturas de tecidos, integrada remotamente a planta de Itatiba, e a 

Fiação Alpina, especializada na produção de tecidos, mas o circuito superior da economia é marcado por 

rentabilidades mais  altas  e  capitais  fixos  de maior  valor  dos  que  caracterizam  a  atividade  têxtil  no 

município, que melhor seria caracterizada como pertencente ao circuito superior marginal. A  indústria 

de matérias plásticas é de fato uma atividade intermediária, representada, no município, pela empresa 

Greco e Guerreiro, cujo lema “Seu produto nossa embalagem”13 bem destaca seu caráter secundário na 

cadeia produtiva. 

Outro  ramo  industrial  é  o  de  produtos  alimentícios,  esse,  sem  dúvida,  na maneira  que  se 

manifesta  em Morungaba,  um  integrante  do  circuito  inferior  da  economia.  Baseada  em  processos 

artesanais, as duas principais empresas, Doçes David e Companhia das Ervas, representantes didáticos 

desse circuito, estariam mais vinculadas ao que  já mencionamos como  turismo de passagem. Porém, 

vale destacar, à título de curiosidade, o fato da empresa de temperos ser hoje um pequeno exportador 

consolidado, que  atinge diversos mercados e  assim parece passar por um processo de  inovação que 

demonstra certa sofisticação. 

Do ponto de vista da autonomia municipal, que é onde queremos chegar, é  importante frisar 

como cada uma destas atividades contribui com a vida  tributária do município. Apresentamos abaixo 

um gráfico de contribuição dos setores da economia para arrecadação do ICMS, no ano fiscal de 2009: 

(Gráfico ICMS) 

                                                            13 http://www.grecoeguerreiro.com.br/ 

58  

 

Fonte: Dados SEADE organização Joaquim Millan 

A  partir  deste  gráfico  é  possível  dimencionar  a  importância,  para  a  economia  tributária  do 

município,  de  cada  uma  das  atividades  produtivas,  verificando  a  grande  concentração  da  atividade 

econômica na indústria têxtil. Assim, começamos a introduzir a questão da agropecuária e dos serviços, 

que serão apresentadas da mesma maneira que o  foi a atividade  industrial. É  importante  frisar que a 

contribuição de cada uma das atividades para arrecadação do ICMS já começa a apontar para o peso de 

cada uma delas, bem como para a composição do setor de serviços  local. Para Morungaba, este setor 

está relacionado diretamente, como podemos ver, ao comércio em geral, atacadista, supermercados, e 

outros,  não  se  destacando  nenhuma  atividade  dos  ditos  serviços  superiores,  e  sim  apenas  centros 

comerciais nos quais se realizam o consumo dos bens duráveis e não duráveis, sem a especialização em 

nenhum  ramo da prestação de serviços voltados a outros mercados, que não o estritamente  local. O 

fato de estas atividades de consumo  local gerarem  ICMS  ‐ um  imposto sobre a circulação  ‐ não  indica 

que o município esteja  fornecendo bens e  serviços a outros municípios, mas apenas que os bens ali 

consumidos são produzidos em outras localidades, e que sua comercialização local gera ICMS. 

Quanto ao mapa que apresentaremos para  caracterizar o  setor  serviços, podemos perceber, 

dentre os grupos de municípios que  se destacam pela expressividade do  setor  sobre o  total do valor 

adicionado,  a  importância  dos  centros  multi‐setorias  de  Campinas  e  Jundiaí,  que  se  distinguem,  a 

princípio, pela produtividade do setor. Para essa distinção é preciso considerar que, enquanto Campinas 

possui maior  complexidade econômica e aproximadamente 190.000  vínculos empregatícios no  setor, 

Jundiái  possui  apenas  60.000  vínculos.  Tal  fato  apontaria  não  uma  necessária  distinção  quanto  a 

produtividade dos serviços, em cada uma das  localidades, e sim que Campinas possui uma economia 

urbana mais complexa, abrigando uma diversidade de atividades maior no setor, mesclando atividades 

da  baixa  e  alta  rentabilidade.  O  município  é  de  fato  o  principal  polo  tecnológico,  com  grande 

concentração  de  indústrias  de  inovação  e  tecnologia,  além  de  importante  complexo  educacional. 

Portanto,  fazendo  uso  da  interpretação  proposta  por  Santos,  percebemos  que  a modernização  da 

economia induz à expansão dos circuitos marginal e inferior da economia, pois a modernização acarreta 

1% 2%

4%5%

6%

7%

75%

Morungaba ‐ ICMS Arrecadado ‐ Total (Em reais de 2009) 

Indústria ‐ Produtos Alimentícios

Supermercados

Comércio Atacadista

Comércio ‐ Outros

Indústria ‐ Produtos de Plástico

Agricultura, Pecuária e Outros Produtos Animais

Indústria ‐ Têxtil

59  

também  um  processo  de  segmentação  da  economia,  o  desenvolvimento  de  diversos  ramos 

complementares aos setores mais modernos,  fruto da necessidade de superar a queda de empregos, 

que é consequência do modelo poupador de mão‐de‐obra que caracteriza esta nova fase. 

Portanto, a modernização de atividades é simultânea à expansão de formas 

econômicas  menos  modernas  que  abrigam  uma  parcela  da  ‘pobreza’ 

urbana,  permitindo  a  existência  de  um  setor  econômico  diferenciado  do 

setor de capital (SANTOS 2005 p. 92). 

O  setor  de  serviços  é  onde  encontramos  uma maior  importância  relativa  quanto  ao  valor 

adicionado em todas as municipalidades da área de estudo, sendo o menor índice de participação o de 

42%,  que  ocorre  nas  cidades  de  perfil  altamente  industrial.  Isso  demonstra  uma  baixa  participação 

relativa, uma  vez que a elevada produção  industrial mascara essa  importância. Percebemos  também 

essa  ‘pouca  importância’  relativa ao observarmos que são estes municípios, os que  fazem  fronteira a 

Noroeste  com  o município  de  Campinas,  como  Hortolândia,  Sumaré,  Paulínia  e  Jaguariúna,  os  que 

possuem o maior índice de produtividade do emprego nos serviços. O setor de serviços, de uma maneira 

geral, é fator fundamental da vida urbana. Para as cidades essencialmente agrícolas, a  importância do 

setor de serviços também se faz perceber como valiosa fonte de vínculos empregatícios, embora sejam 

essencialmente empregos de baixa produtividade. 

A situação de Morungaba bem demonstra o que acabamos de colocar, onde cada emprego no 

setor de  serviços está  relacionado  a um  valor  adicionado de  aproximadamente R$ 13.500,00  anuais, 

pouco mais  de  R$  1.000,00  ao mês  (SEADE  2010).  Essa  informação  nos  aproxima  da  realidade  do 

município, uma vez que, como podemos observar no gráfico abaixo, o setor é o que mais emprega no 

município, diferentemente do que ocorre nos municípios de  industrialização vigorosa, como Louveira, 

Valinhos, Vinhedo e Itatiba. Morungaba, com 80,6 % dos vínculos empregatícios no setor de serviços no 

ano de 2009, e com a baixa produtividade que apresentamos, caracteriza‐se por ser um município onde 

a maioria dos cidadãos empregados está obrigado a viver com uma renda mensal inferior a dois salários 

mínimos. (Gráfico empregos / Mapa serviços )  

  

Fonte: Dados SEADE organização do autor 

0%

50%

100%

Participação dos Vínculos Empregatícios por Setor  ‐2009

Agropecuária Indústria  Construção Civil Serviços  Comércio

60  

  

Assim vamos nos aproximando da caracterização do município escolhido dentro deste contexto 

regional  altamente  dinâmico.  Conforme  visto  até  aqui,  é  possível  ratificar  o  modelo  esquemático 

proposto  por  SPOSITO,  no  tocante  à  caracterização  dos  eixos  de  desenvolvimento,  uma  vez  que 

Morungaba se caracteriza como um dos municípios que estariam dentro das chamadas áreas opacas, 

com uma inserção precária nesta dinâmica dos eixos de desenvolvimento, embora mais dinâmica que os 

61  

municípios  de  caráter  rural  mais  marcado,  como  Tuiutí,  Monte  Alegre,  Pinhalzinho,  Pedra  Bela  e 

Socorro,  que  em  diversos  aspectos  se  mantém  alheios  a  esta  dinâmica  de  desenvolvimento  que 

buscamos observar. 

As proposições teóricas de MIRANDA Z., que apresentamos durante a  introdução, também se 

confirmam, uma vez que cada vez mais percebemos a heterogeneidade dentro do grupo de municípios 

estudados. Porém, a ideia de eixos de desenvolvimento destaca a distribuição espacial destas unidades, 

e  assim  podemos  observar  as  áreas  de  maior  e  menor  valor  no  espaço,  dentro  de  um  plano  de 

virtualidades  determinadas  por  um  espaço  relacional,  que  resulta  de  um  processo  histórico  de 

acumulação e cristalização do trabalho no espaço. Podemos acompanhar a efetivação desta virtualidade 

através  da  dinâmica  das  atividades  produtivas,  e  da  orientação  seletiva  dos  processos  de  fixação  e 

desenvolvimento das atividades mais modernas e  lucrativas, dentro da gama de territórios municipais 

que observamos. 

Por  fim,  o  mapa  de  caracterização  da  atividade  agropecuária  nos  permite  ver  que  sim,  a 

preponderância das cidades de Mogi Guaçu e Moji Mirin, no total do valor adicionado da região, é um 

fenômeno mais recente, que se pode observar através da variação da participação do valor adicionada 

em algumas das cidades de caráter mais rural. As duas principais cidades da região Norte de nossa área 

de estudos  se destacam na produção da  laranja, com um valor adicionado de aproximadamente 215 

Milhões de  reais, e  respondem, no  total do valor adicionado na agropecuária, por aproximadamente 

20%  do  total  da  área  de  estudo.  Esta  é  a  agricultura  de  alta  tecnologia  e  rendimento.  Importante 

destacar que, no mapa que apresentamos, o alto número de vínculos empregatícios, em outros setores 

da agropecuária (gêneros alimentícios tradicionais) que convivem com estes setores modernos, está de 

certa forma mascarando a rentabilidade e produtividade da produção de laranjas. 

O  que  nos  chama  a  atenção,  do  ponto  de  vista  do município  estudado,  é  o  conjunto  de 

municípios  ‐  do  qual  Morungaba  participa  ‐  onde  podemos  observar  a  variação  positiva  do  valor 

adicionado na  atividade  agropecuária.  Por  ser  também  a  região que  se destaca  ‘negativamente’ nos 

demais aspectos abordados ‐ baixa produtividade industrial, baixo dinamismo populacional, e assim por 

diante  ‐  devemos  perceber,  através  da  atividade  agropecuária,  a  função  que  estas  cidades  ocupam 

dentro deste ordenamento  territorial, para assim, através das variações, observar o dinamismo desse 

ordenamento e as refuncionalizações de que falávamos, buscando expor as chaves  interpretativas que 

orientam esse trabalho.  

62  

    

63  

Essa  variação  positiva  dá  a  entender  alguma  transformação  qualitativa  na  organização  da 

atividade  agropecuária  (lembrando  que  a  quantidade  pode  e  deve  ser  vista  como  uma  qualidade). 

Assim, diferente do que acontece  com a  laranja e a  cana  ‐  commoditys que organizam outro  setores 

agrícolas  importantes  do  estado  ‐  vemos  a  organização  de  um  setor  agropecuário  que  se  baseia  na 

produção de gêneros alimentícios de consumo direto, como a batata, o milho, feijão, e frutas em geral. 

Esse eixo, que se desenvolve a Leste do município de Campinas, é complementado pelos municípios de 

caráter  agrário  a  Norte  do  Município,  como  Moji‐Mirim  e  Mogi  Guaçu,  Engenheiro  Coelho,  Artur 

Nogueira, e áreas tradicionais como Atibaia e Bragança, fornecedores de gêneros alimentícios para todo 

este  complexo  urbano.  Também  se destacam  os municípios  a  Leste  de  nossa  área de  estudo,  como 

Nazaré  Paulista,  Piracaia  e  Joanópolis,  também  pela  alta  variação  do  valor  adicionado  na  atividade 

agropecuária, assim fazendo parte desse processo de transformação, ou especialização. 

Um  olhar  mais  focado  sobre  o  município  de  Morungaba,  no  que  diz  respeito  a  esta 

modernização, permite perceber um aumento da produtividade do emprego, mas não da quantidade de 

vínculos empregatícios, de modo que essa modernização não produz, necessariamente, uma alteração 

da qualidade de vida ou da organização no  campo. Poderíamos  imaginar,  sem nos  comprometermos 

com esta tese, que essa modernização possibilita perceber o aumento mais expressivo da rentabilidade 

do que da produção, como é possível percebermos por alguns itens, como a lenha, a laranja, o milho e o 

feijão, que tem no período de 1995 a 2008 uma inflação do preço de venda (produção/valor adicionado) 

na casa dos 400%. Dessa variação de preços  finais se deduz uma ampliação do mercado consumidor, 

que criaria pressão inflacionária como resultado da maior integração com as áreas de consumo. Assim, 

seguimos  na  hipótese  apresentada,  e  ressaltamos  que  esta  nova  integração  com  mercados 

consumidores mais distantes é, do ponto de vista do consumidor local, prejudicial, pois interfere no que 

seria uma das  virtudes das  cidades  locais, onde a proximidade  com áreas produtoras permitiria uma 

redução do custo de vida. 

Dessa  forma acreditamos  ser possível  contextualizar Morungaba no  seio das  transformações 

mais gerais que percebemos na área estudada. Foi possível constatar que, embora se transforme como 

o resto da rede urbana, a cidade obedece a ritmos mais lentos, semelhantes a outros municípios da área 

de estudo que também participam de maneira precária desse processo de modernização. Também não 

é  a  mais  rural  ou  mais  distante  de  uma  racionalidade  hegemônica  facilmente  identificável  nos 

municípios que se transformam mais rapidamente. Encontra‐se em uma situação intermediária, vivendo 

um pouco de ambas as  situações, e destaca‐se  talvez, de maneira distinta de outra cidades de perfil 

semelhante, como Cabreúva, por não passar por um processo de urbanização abrupto, mas sim lento e 

gradual.  

Buscamos  identificar movimentos dos quais o município participa, movimentos que possuem, 

como vetores, a  industrialização  secundária ou marginal, e que, por  sua vez,  se expandem  sobre um 

grupo de municípios  localizados nas áreas opacas de que nos  fala SPOSITO. Vimos como uma parcela 

64  

reduzida da população se beneficia desta situação, uma vez que a  indústria, apesar de ser a principal 

atividade  econômica  com  relação  à  produção,  não  o  é  do  ponto  de  vista  do  emprego. Observamos 

também,  com  certa  atenção,  a  questão  da  agricultura  e  dos  serviços,  que  embora  de  relativa 

expressividade ‐ os serviços pela geração de empregos e a agricultura por um traço de modernização ‐ 

não  são  grandes  dinamizadores  capazes  de  alavancar  transformações  sociais.  Assim  buscamos 

caracterizar  o  atual  momento  do  município,  vendo  como  este  se  encaixa  dentro  da  rede  urbana 

estudada. 

Ao  longo do  tempo,  cada  lugar é  alvo de  sucessivas divisões do  trabalho. 

Mas  esse mesmo  lugar,  visto  num  corte  temporal,  isto  é,  num momento 

dado, acolhe simultaneamente várias divisões do trabalho. Como estas não 

se  realizam  independentemente  dos  fluxos,  superpõem‐se  nele  também 

diversos  circuitos  da  produção.  Criam‐se,  assim,  solidariedades  entre 

elementos  novos  e  herdados.  Formas  antigas  de  armazenagem  convivem 

com  modernas  formas  de  cultura  e  com  novas  formas  de  transporte  e 

assinalam,  a  cada  momento  histórico,  distintas  combinações  técnicas  e 

sociais do trabalho (SANTOS e SILVEIRA p. 144). 

 

Agora tratemos de observar, mesmo que brevemente, como esta base econômica se relaciona 

com um determinado quadro  social. Para  isso nos basearemos  Índice de Paulista de Vulnerabilidade 

Social (IPVS) da fundação SEADE. O IPVS é um indicador composto que articula renda, escolaridade e o 

ciclo  de  vida  familiar  (idade  de  e  gênero do  chefe  de  família). A metodologia  proposta  pelo  SEADE, 

aplicada  sobre  os  dados  do  censo  IBGE  de  2000,  classifica,  segundo  a  articulação  dos  indicadores 

selecionados,  a  população  em  cinco  categorias,  de  nenhuma  vulnerabilidade  à  muito  alta 

vulnerabilidade social.  

Observaremos,  primeiramente  em mais  um mapa  comparativo,  a  questão  da  produção  de 

riquezas, que  sintetiza as  três atividades econômicas básicas que apresentamos até aqui, articulando 

assim a questão do Produto  Interno e a da vulnerabilidade  social. Assumimos  como um pressuposto 

teórico que a produção de riquezas se assenta, entre outros pilares, na questão da desigualdade social, 

que é a base da relação capital‐trabalho. Vejamos a situação de Morungaba, que, classificada no ano de 

2006 como um município de alta vulnerabilidade social (grupo 5) possuía no ano de 2000 mais de 50% 

de sua população entre as classes 5 e 6 do índice proposto.  

65  

 

Fonte e organização SEADE ‐ Mapa da Vulnerabilidade Social – 2000 

Ou  seja,  a  base  econômica  analisada  anteriormente  tem  relação  direta  com  a  questão  da 

vulnerabilidade,  e Morungaba,  comparada  com  a  média  do  estado  de  São  Paulo,  encontra‐se  em 

situação de alta vulnerabilidade e, como veremos a seguir, assemelha‐se a outros municípios de base 

econômica  também  similar. De uma maneira geral, os municípios de baixa densidade populacional e 

fraco dinamismo econômico são também os municípios que possuem grande parcela da população em 

condições  de  vulnerabilidade  social.  Os  municípios  que  se  caracterizam  pela  grande  produção  de 

riquezas  possuem  situações  de  desigualdade  social mais  complexa,  onde  tanto  a  riqueza  quanto  a 

pobreza se fazem presentes, em uma gama maior de situações, tanto intermediárias quanto extremas. 

Isto posto,  é possível  associar  a questão da baixa produtividade, que buscamos demonstrar 

através do PIB per capta, com um quadro geral de vulnerabilidade social. Faz‐se necessário observar, 

também,  através  da  representação  do  numero  absoluto  de  pessoas  vivendo  em  condições  de 

vulnerabilidade  alta  e  muito  alta,  como  o  pressuposto  da  relação  entre  a  pobreza  e  riqueza  se 

demonstra, e como a alta produtividade não está  ligada à uma melhoria generalizada da condição de 

vida, e sim à complexificação e segmentação das economias urbanas, como falávamos anteriormente. 

Assim, os municípios de grande produtividade são  também  formados por arranjos complexos, onde a 

segregação sócio espacial se faz necessariamente presente, sendo possível falar em uma disseminação 

‘democrática’ da vulnerabilidade. (Mapa PIB e IPVS) 

 

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RECEITAS E DESPESAS: A ATUAÇÃO DO GOVERNO MUNICIPAL DE MORUNGABA  

 

Retomando o caminho proposto nos aprofundamentos teóricos, o esforço de caracterização do 

território  de Morungaba,  através  da  análise  de  sua  historicidade,  da  descrição  dos  objetos  que  o 

caracterizam, da busca do entendimento da  relação de singularidade e particularidade com o quadro 

natural, das transformações desse sistema de objetos e ações, dentro de um quadro mais amplo que foi 

a área de estudo, e também as condições de vida de sua população, deverá agora servir de subsídio à 

análise  da  atuação  do  governo  municipal.  Para  isso,  o  caminho  é  o  de  conhecer  a  composição 

orçamentária do município e sua execução para o período de 2005 a 2008, que encerra uma gestão do 

governo municipal. 

Como dissemos também no Capitulo I, a composição da receita municipal deverá ser observada 

a partir da origem dos  recursos, que podem ser esquematizados de maneira simplificada em  receitas 

próprias e receitas de transferência (constitucionais ou voluntárias). Por acreditarmos na relação direta 

entre o ordenamento espacial que buscamos descrever e a vida financeira destes entes autônomos que 

são  os  municípios,  seguiremos  trabalhando  sobre  os  em  cima  de  mapas  como  os  anteriores,  que 

representam os 47 municípios selecionados.  

A  participação  das  receitas  tributárias,  na  composição  geral  dos  orçamentos  municipais, 

aparenta não seguir a mesma lógica de distribuição espacial que vínhamos observando para elementos 

como o Produto Interno ou a aglomeração populacional, que demonstravam uma clara aglutinação em 

algumas porções do espaço (notadamente nas áreas ganhadoras dos eixos de desenvolvimento). Para 

melhor  compreendermos  este  fenômeno  de  aparente  desvinculação  da  receita  tributária  destes 

elementos  que  tomamos  como  característicos  dos municípios  de  economia  de  intenso  dinamismo, 

seguiremos  o  caminho  interpretativo  proposto  por  Tristão,  que  aponta  quatro  perfis  de municípios, 

segundo sua capacidade de arrecadação, em uma tipologia que relaciona o porte e o perfil econômico 

das cidades com sua capacidade de arrecadação. 

A maior máquina  de  arrecadação,  onde  também  o  percentual  de  participação  das  receitas 

tributárias na  composição  geral do orçamento  é maior,  é o município de Campinas, que no período 

observado (2005/08) arrecada expressivos 2.9 Bilhões de Reais, ou 37,5% de sua receita total. Descrito 

por Tristão como um dos tipos de bons arrecadadores, os grandes centros metropolitanos se destacam 

na  arrecadação do  imposto  sobre  serviços  (ISS), que  capturam  a dimensão da  complexidade da  vida 

econômica destes grandes centros. 

Os outros municípios que no nosso mapeamento tem grande destaque na arrecadação, como 

também  previsto  pelas  tipologias  propostas  na  pesquisa  citada,  são  as  cidades  turísticas.  Assim, 

arrecadam acima de 30% de  suas  receitas  totais, os municípios de Atibaia, Águas de  Lindóia e  Serra 

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Negra. O primeiro, muito próximo de São Paulo e Campinas, destaca‐se pela presença de condomínios 

residenciais  fechados, que servem, principalmente, como bem descrito na pesquisa de MIGLIORANZA 

(2005), ao turismo de 2º residência para classe média e alta. Outro ponto que a autora levanta em sua 

pesquisa,  que  analisa  o município  de  Valinhos,  é  a  atuação  do  governo municipal  que,  através  de 

estratégias  de  zoneamento,  busca  incentivar  essa modalidade  turística. MIGLIORANZA  é  enfática  ao 

destacar o pouco benefício que esta modalidade de  turismo  traz aos moradores nativos da  região, e 

também os muitos benefícios que  traz aos  cofres municipais, através da arrecadação do  IPTU,  como 

podemos ratificar. Os outros dois municípios, apesar da baixa expressividade econômica, são destinos 

turísticos tradicionais do estado, e estão entre as estâncias turísticas mais antigas. 

A participação das receitas oriundas das transferências constitucionais do governo estadual é a 

que tem a relação mais direta com a questão da produtividade, uma vez que todas estas transferências 

são baseadas no sistema de cota parte, e que como já explicamos, nos casos da partilha do ICMS e do 

IPI,  seguindo  lei estadual, privilegiam, ao  invés de uma potencial  capacidade distributiva, um  caráter 

‘meritório’. Assim, o mapa da participação das transferências estaduais em muito se assemelha a outros 

que vimos, como o do Produto  Interno Bruto, por exemplo. Porém, desta vez, na  contramão do que 

indica a pesquisa de Tristão, que aponta os municípios com alto  índice de participação da quota parte 

do  ICMS  como mau  arrecadadores,  devido  a menor  participação  das  receitas  tributárias  nos  totais 

arrecadados,  o  que  percebemos  é  que  são  estes  também  municípios  com  grande  capacidade  de 

arrecadação. O que de fato ocorre, neste grupo no qual se destacam os municípios de Louveira, Paulínia 

e  Jaguariúna,  é  que possuem  uma  elevada  renda  tributária  per  capta,  apresentando‐se  como  ‘bons’ 

arrecadadores e detentores das maiores receitas per capta da área de estudo. 

Finalmente vamos ao grupo de municípios de grande dependência da cota parte de Fundo de 

Participação dos Municípios, no qual se enquadra Morungaba, com um  índice de participação de 35%, 

que  é  alto, mas  não muito,  o  que  a  coloca,  como  já  dissemos,  em  uma  faixa  intermediária,  ou  de 

transição.  Importante notar que os municípios com grande participação da cota parte do FPM são, ao 

mesmo tempo, os municípios com as menores receitas per capta. Tal  fato, que será melhor analisado 

quando começarmos a ver  também as despesas destes municípios,  indica, em nosso entendimento, a 

importância do critério distributivista que o governo federal adota na repartição do FPM. Comparando 

estes  dois  dados  veremos  que  a  ‘intervenção’  do  governo  federal  se  faz  no  sentido  de  evitar  uma 

situação que seria ainda mais calamitosa para estas pequenas cidades ou, nem tão pequenas assim, mas 

de baixo dinamismo econômico e com grandes parcelas da população em condições de vulnerabilidade 

social. (Mapa Receitas) 

   

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Alheios  às  discussões  de  caráter  econométrico  e  orientação  perversa,  como  a  proposta  por 

GOMES  e  MAC  DOWAL,  acreditamos  ser  importante,  na  contra  mão  dos  autores,  destacar  a 

transferência da renda  ‘produzida’ nos grandes centros para as regiões periféricas do país. A proposta 

dos autores, ao nosso ver, é um  tanto  ingênua, uma vez que as grandes empresas e  corporações  se 

valem da totalidade do território nacional e, também, dos espaços muito além destas fronteiras, para se 

apropriar da  riqueza gerada pela venda do  trabalho e apropriação dos recursos. Enquanto os autores 

defendem a tese de que a transferência de renda do governo federal para os governos municipais e dos 

municípios  ‘potentes’  para  os  ‘frágeis’  é  um  desserviço  à  evolução  das  atividades  econômicas, 

acreditamos na  importância da descentralização do gasto público e no fortalecimento dos municípios, 

dadas  as  potencialidades  deste  ente  da  federação,  tão  mais  próximo  ao  cidadão.  Uma  discussão 

qualitativa  sobre  a  descentralização,  como  a  proposta  por Maria  do  Livramento M.  Clementino, nos 

obriga a mencionar quais seriam os princípios que deveriam orientar esse processo de descentralização. 

Um política de fortalecimento local, sob uma visão plural, como a proposta pela autora, passa 

necessariamente por uma transformação de aspetos cruciais do controle do gasto público, e para além 

de uma análise da autonomia financeira veremos que a questão da realização do gasto público esbarra 

em outros aspectos do exercício da autonomia municipal. A questão que a autora levanta como central, 

diz respeito a baixa capacidade de controle social e gerencial do gasto público no Brasil, que seriam os 

caminhos a serem seguidos para o fortalecimento do processo de descentralização do gasto, conforme 

ocorrem em diversos países de economia desenvolvida, e principalmente de  indicadores sociais muito 

positivos, como podemos observar na tabela abaixo: 

 

Fonte CLEMENTINO 2000 (p. 163) 

Ao  invés de um modelo pautado no controle social do gasto, o caminho brasileiro se organiza 

em  torno  da  hiper‐regulação  normativa, multiplicação  das  autorizações  prévias,  regras  uniformes,  e 

manutenção de princípio da autoridade na decisão do gasto. O modelo que se oporia a este é baseado 

no  princípio  do  controle  por  resultados,  na  utilização  de  mecanismos  de  controle  combinados  e 

coordenados entre si, na qualidade do controle como um principio de orientação alocativa dos gastos, e 

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no controle social do gasto exercido pela cooperação e negociação. Segundo a autora, seria possível um 

processo  de  descentralização  do  gasto público  com  um  grande  ganho  de  eficiência  e  superação  das 

limitações relacionadas à baixa capacidade administrativa das municipalidades.  

A  prevalência  de  formas  combinadas  de  descentralização  e  controle  do 

gasto público minimizará paulatinamente os efeitos perversos da perda de 

eficiência gerencial e da falta de capacidade institucional de prover os bens 

sociais por parte das burocracias  locais de baixa qualificação: normativos, 

hiper‐reguladoras, multiplicadoras de autorizações prévias e autoritárias no 

processo de decisão do gasto (CLEMENTINO 2000 p. 165). 

 

Importante ressaltar que o controle social do gasto é uma questão que se pauta no exercício da 

autonomia política e administrativa que possibilitam a criação de formas ainda pouco exploradas como 

os Orçamentos Participativos, as unidades distritais com autonomia  (como o projeto original das sub‐

prefeituras da cidade de São Paulo) entre outros. A consolidação de experiências de gestão alternativa é 

um processo que já dura ao menos vinte anos e vêm acumulando experiências. No ano de 2004 haviam, 

segundo Avritzer, 170 experiências de orçamento participativo em  curso em gestões municipais pelo 

país. 

Para nós,  inclusive pela proximidade com o município estudado,  interessa citar o trabalho de 

José  Reinaldo  Braga,  que  relata  a  experiência  do Orçamento  Participativo  implantado  na  cidade  de 

Campinas, na gestão 2001/04. A primeira etapa foi a criação de dois níveis de organização, por temas e 

por distritos; esta organização resultou na criação de comitês onde representantes elegidos de maneira 

direta passavam  integrar o Comitê de Orçamento Participativo. É  importante frisar que apesar de não 

possuir autonomia política, as decisões do COP ganhavam  força de Lei a partir de um arranjo político 

particular, que permitiu a consolidação dessa estrutura. A segunda etapa foi o congelamento dos gastos 

de  custeio  com  a  finalidade  de  ampliar  a  capacidade  de  investimentos  do município.  Essa  verba  de 

investimentos passou então a ser controlada pelo comitê.  

A análise realizada por Braga nos permite comparar, através da distribuição espacial dos gastos, 

tomando  como  unidade  os  distritos  municipais,  a  oposição  entre  a  racionalidade  das  despesas 

administrados  pelo  COP,  e  as  despesas  do  programa  de  saneamento  realizado  pela  empresa  de 

saneamento  do município,  a  SANASA  (empresa  de  capital misto  da qual  a prefeitura  possui  99% do 

capital acionário). A gritante oposição entre a concentração de gastos nas áreas centrais e valorizadas 

que caracteriza a atuação da SANASA e os gastos eminentemente sociais e  infraestruturais  realizados 

pelo COP, nas regiões periféricas do município, permite destacar a potencialidade do controle social do 

gasto, conforme proposto por CLEMETINO. 

Em nossa análise da questão das despesas municipais de Morungaba, não será possível realizar 

esta análise da distribuição espacial dos gastos dentro do território municipal, devido à dificuldade de 

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organizar estes dados. Nos propomos, ao  invés dessa análise  intra urbana,  realisar uma análise  intra 

regional, nos moldes que fizemos anteriormente, quando do intuito de caracterizar o município. Assim 

será possível  nos  aproximar da questão da  capacidade do município de determinar  sua participação 

dentro de um processo de espacialização das atividades produtivas, também, ao comparar os gastos dos 

diversos municípios que  compõe  a  área de  estudo, buscar uma  referência para  a  análise dos  gastos 

efetuados pelo município de Morungaba. 

Como  já destacado no capitulo  I, os gastos serão analisados primeiramente por sua natureza, 

neste caso destacando os gastos de capital, aqueles que são referentes à expansão dos serviços públicos 

e que são entendidos no contexto dessa pesquisa como um  indicativo da capacidade de  investimento 

dos municípios. É uma discussão a respeito do que Milton Santos (2005) entende como a apropriação 

dos  capitais  comuns,  que  diz  respeito  aos  capitais  produzidos  pela  totalidade  da  sociedade  que  se 

colocam  à  disposição  do  processo  produtivo. Dentro  de  um  contexto que  Santos  denomina  como  a 

guerra dos  lugares, o uso que se faz desse capital social geral, do qual os capitais municipais são uma 

parte, é um mecanismo de transferência dos custos das empresas à sociedade.  

David Harvey,  ao  falar  do momento  da  transição  do  administrativismo,  que  caracterizava  a 

governança  urbana  em  um  período  anterior  do  capitalismo,  rumo  ao  empreendedorismo  que 

caracteriza  a  fase  atual,  também  está  a  discorrer  sobre  a  transferência  deste  capital  em  direção  às 

grandes  empresas,  que  fazem  uso  destas  benfeitorias  apropriando‐se  desse  esforço  coletivo. Mas  o 

quadro não está completo sem a figura da concorrência inter urbana, ou a guerra de que nos fala Milton 

Santos, que de fato amarra a todos os territórios dentro deste processos.  

Este é um  lado que podemos considerar perverso da descentralização política, uma vez que a 

mesma autonomia que deveria prover  soluções  locais para problemas  também  locais é um modo de 

atirar todos contra todos dentro de um modelo de desenvolvimento, o que André Fischer nomeia como 

a política da cenoura, em alusão à tentativa de atrair o ‘asno’ do desenvolvimento. Assim, o que orienta 

as  políticas  públicas,  é  a  necessidade  de  incorporar  ao  território municipal  vantagens  comparativas, 

buscando atrair as empresas.  

Dentre  as  várias  possibilidades  do  agir,  conforme  falamos,  um  agir  técnico,  normativo  ou 

simbólico, as políticas de atração das empresas atravessam estas três possibilidades. À questão do gasto 

público também devemos buscar reconhecer este caráter. Ao nos utilizarmos da metodologia proposta 

por Rezende, a intenção é de, primeiramente dentro do quadro regional, buscar dimensionar o esforço 

da  atuação  dos  governos municipais  dentro  deste  processo  de  fomento  às  atividades  econômicas.  

Assim,  através  da  porcentagem  dos  gastos  econômico,  social  e mínimo,  poderemos  fazer  algumas 

constatações.  

Primeiramente,  ao  analisar  a  participação  do  gasto  mínimo  sobre  o  total  das  despesas 

municipais,  é  possível  constatar  o  custo  relativo  de  produção  do  que  Rezende  nomeia  como  bens 

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públicos puros, os que são de domínio exclusivo do estado e que não poderiam ser provisionados por 

mecanismos  de mercado.  Dentro  deste  grupo  de  despesas  estão  os  gastos  com  a  administração  e 

planejamento, o legislativo, o judiciário e a defesa e segurança. Perceber o custo relativo de provisionar 

estes bens públicos puros nos permite perceber o  custo  relativo da máquina municipal no  total das 

despesas municipais, dando, assim, elementos para o debate específico das pequenas municipalidades. 

Como  poderemos  notar  no mapa  a  seguir,  a  participação  do  Gasto Mínimo  no  total  das  despesas 

municipais é significativamente maior em municípios como Santa Barbara do Oeste, Várzea Paulista e 

Bragança Paulista, onde a rubrica administração e planejamento é a maior responsável por este elevado 

percentual do gasto, e não nas menores municipalidades, como seria de se esperar.  

O mais importante é, talvez, destacar o baixo percentual do gasto mínimo, nos municípios que 

integram o grupo de baixo dinamismo econômico e alta participação do FPM na composição de suas 

receitas. Quanto a este grupo, o que podemos observar é a alta participação dos gastos econômicos, 

que  demonstra  o  esforço  por  parte  do  governo municipal  em  promover  atividades  nas  quais  não 

necessitaria  se  envolver.  Para  um  entendimento  deste  fenômeno,  buscando  compreender  que 

característica da atividade econômica dos governos municipais ele aponta, nos debruçaremos sobre a 

execução  orçamentária  do município  de Morungaba,  buscando  uma  compreensão  qualitativa  desse 

fenômeno, que é, até aqui, apenas uma constatação estatística. 

Antes, sigamos a observar o mapa proposto. A questão do gasto social aponta para uma maior 

capacidade  de  transferência  desse  capital  comum,  diretamente  a  bens  de  caráter  semi  público, que 

subsidiam o bem estar social, como educação e cultura, saúde e saneamento, assistência e previdência, 

habitação e urbanismo. Diferentemente do Gasto Econômico, e de forma semelhante ao gasto mínimo, 

podemos  enxergar  uma  distribuição  espacial  heterogênea  de  ambas  estas  formas  de  gasto,  que,  de 

maneira  resumida, nos  leva  a  entender que  a  tendência  à minimização  e  à  socialização  (prevalência 

deste  tipo  de  gasto  sobre  os  demais)  não  possuem  uma  relação  direta  com  as  características  que 

analisamos até aqui, não obedecendo às aglutinações espaciais que vimos quanto a outros  fatores. À 

esta característica do gasto público devemos buscar outras explicações, e provavelmente assumir que a 

tendência  à  minimização  ou  à  socialização,  são  características  próprias  à  cada  gestão  municipal, 

devendo variar de acordo com a orientação política de cada uma das gestões, que se define dentro do 

pacto de poder que leva este ou aquele partido, este ou aquele representante ao poder. Essa variação 

também colabora com a tese do exercício da autonomia, uma vez que a variabilidade das preferências 

alocativas  não  obedece  apenas  ‘determinações’  como  o  tipo  de  município,  ou  sua  capacidade  de 

arrecadação, de modo que as preferências alocativas, apesar de obedecerem algumas  tendências,  só 

podem ser analisadas com coerência se o fizermos caso a caso.  

   

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A  tendência  ao  intervencionismo  econômico  aparece  claramente  associado  ao  que  Spósito 

chama de áreas opacas, dentro do conjunto de municípios selecionados que compartilham, entre outras 

características,  uma  baixa  receita  per  capta,  dependência  do  FPM,  baixo  PIB,  e  alta  vulnerabilidade 

social. Assim, parece ser possível perceber que a estes municípios, os esforço de ativação da economia, 

além de  custar mais  caro, é menos eficiente,  formando o que poderíamos  identificar  como um  ciclo 

econômico vicioso, e de consequência sociais severas. Ao observarmos a distribuição espacial dos gastos 

econômicos de capital, que dizem respeito a uma análise do gasto por natureza, e não mais por função, 

claramente veremos o que significam, do ponto de vista das empresas, as ditas áreas  luminosas, que 

assim o são a partir do ponto de vista dos agentes hegemônicos. Os gastos de capital, como já falamos, 

dizem  respeito  aos  esforços  de  ampliação  dos  serviços  prestados  pelos  governos municipais  e,  ao 

observarmos a distribuição destes  investimentos, agora de  forma absoluta, podemos  reforçar a  ideia 

desse círculo vicioso, uma vez que a expansão das atividades e serviços dos governos municipais é um 

atrativo  às  empresas.  Numa  simplificação,  o  que  vemos  neste  quarto  quadrante  do  mapa  são  as 

cenouras de que nos fala André Fischer. 

Por  fim,  observemos  como  essas  tendências  ou  constatações  se  apresentam  na  exceção 

orçamentária de Morungaba. Dos 85 milhões de reais que o município gastou durante a gestão 2005/08, 

13%  (R$  11.790.608,00)  foram  despesas  que  classificamos  como  gasto  econômico,  65%  (R$ 

55.826.588,00) são despesas com gastos sociais, e por sua vez, 20% (R$ 17.567.944,00) foram despesas 

com gastos mínimos. Tais gastos tiveram a seguinte distribuição ao longo da gestão 2005/08:  

 

Fonte. Seade ‐ Organização: Joaquim Millan 

 

Pelo gráfico, é possível perceber a diminuição do gasto econômico ao  longo da gestão, bem 

como a ampliação do gasto mínimo. Ao buscar as  rubricas  responsáveis por esta variação, é possível 

constatar  que,  durante  o  anos  fiscal  de  2007,  existe  uma  significativa  elevação  dos  gastos  com 

0,00

5.000.000,00

10.000.000,00

15.000.000,00

20.000.000,00

25.000.000,00

2005 2006 2007 2008

Despesa Municipal 

(Em reais de 2009)  

Preferencias alocativas gestão 2005‐2008

Total Ge

Total Gs

Total Gm

76  

administração  e  planejamento,  ao mesmo  tempo  que  uma  sensível  diminuição, dentro  do  grupo de 

gastos econômico, da rubrica de transportes.  

Essa análise,  focada apenas nos gastos econômicos, permite constatar a elevada participação 

dos gastos com transporte durante a gestão analisada. Dos R$ 11.790.608,00, gastos, R$ 7.381.307,00 

ou 63%, foram gastos em despesas com transporte. Essa constatação nos levou a busca de informações 

que explicassem este gasto excessivo. O primeiro passo, seguindo o caminho que traçamos até aqui, foi 

comparar o gasto econômico per capta de Morungaba com os demais municípios da área estudada. Daí 

resultou a constatação de que o município possui o maior gasto econômico per capta do grupo de 47 

municípios, R$ 1.060,00 para o período de quatro anos. Seguindo a ideia do controle social do gasto, e 

através dos mecanismos que as políticas de  transparência  impuseram às municipalidades,  foi possível 

levantar  a  origem  de  parte  destes  gastos.  Assim,  para  o  ano  contábil  de  2006,  o  município  de 

Morungaba  registra  contratos para  a  compra de  combustível no  valor R$ 719.086,89, bem  como  17 

contratos para a prestação de transporte escolar, todos com vigência de 6 meses ou menos, no valor 

total de R$ 453.340,00. É importante lembrar que à época, o município possui 10.900 habitantes, e, em 

2006, um total 2.589 alunos matriculados. As duas rubricas somam aproximadamente R$ 1.170.000,00, 

ou 5 % do total da receita arrecadada. Para fins de referência, um município como Valinhos, com uma 

população de 98.000 habitantes, gastou em transporte, no mesmo ano de 2006, a quantia total de R$ 

3.496.000,00.  

Se observamos o gráfico das preferências alocativas para um grupo selecionado de municípios 

contíguos à Morungaba, vemos, além da diferença na capacidade de gasto entre esse grupo proposto, 

que  captura  um  pouco  da  complexidade  da  área  de  estudo,  a  desproporcionalidade  dos  gastos 

econômicos no município estudado.  

 

 

Fonte. Seade ‐ Organização: Joaquim Millan 

R$ 0,00

R$ 500,00

R$ 1.000,00

R$ 1.500,00

R$ 2.000,00

R$ 2.500,00

R$ 3.000,00

R$ 3.500,00

Preferencias alocativas 2005/08: Média anual por hab.

Total Ge

Total Gm

Total Gs

77  

Observando essa questão das preferências alocativas, para um período mais extenso que o da 

gestão  2005/08,  percebemos  que  esse  padrão  de  gasto  antecede  à  gestão  analisada,  e  parece  se 

transformar, como dissemos, entre os anos de 2007 e  2008:  

Fonte. Seade ‐ Organização: Joaquim Millan 

Não cabe a esta pesquisa  ir além da constatação do que aparenta, dada a sua anormalidade, 

ser um  indício de mau aplicação do dinheiro público. Tampouco pouco caberia comparar os contratos 

assinados pela prefeitura de Morungaba com os de outras municipalidades, pois não se  trata de uma 

investigação de cunho jornalístico ou policial, e sim de uma pesquisa que busca analisar a vida do ente 

municipal. Na  verdade,  o  que  esse  breve  exercício  se  propõe  é  percorrer  um  caminho  que  siga  os 

preceitos levantados, ou seja, que permita uma aproximação da vida econômica e política do município. 

Dando  sequência  à  questão  do  gasto  econômico  veremos  que  os  outros  itens,  no  qual  a 

municipalidade  empenhou  seus  gastos  como  forma  de  incentivar  a  atividade  econômica,  foram 

prioritariamente  as  atividades  econômicas  urbanas  (R$  3.935.837,00)  e,  de  forma  secundária,  os 

incentivos à atividade agropecuária (R% 473.464,00). 

 

 

 

 

 

 

 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Morungaba ‐ Preferencias alocativas 2002/08

Total (Ge)

Total (Gs)

Total (Gm)

63%

33%

4%

Morungaba ‐ Gasto Econômico ‐ 05/08

Transporte 

Indústria, Comércio e Serviços  

Agricultura

Fonte. Seade ‐ Organização: Joaquim Millan

78  

 

Conforme mencionamos,  a  gestão  de  2005/08  tendeu,  de  forma  clara,  a  um  esforço  pela 

promoção da atividade econômica, embora a questão dos transportes, que participam de forma intensa 

nesse percentual de gastos, talvez devesse ser entendida como uma anomalia. A gestão analisada, como 

podemos perceber no  segundo gráfico de distribuição  temporal destes gastos,  seguiu de certa  forma 

uma tendência que a antecedia, e aparentemente executou, ao longo do mandato, uma alteração desse 

padrão  de  gasto,  como  é  possível  perceber  pela  tendência  à minimização  das  despensas,  devido  ao 

fortalecimento dos gastos com administração e redução dos gastos com transporte. 

 

Fonte. Seade ‐ Organização: Joaquim Millan 

 

A questão do gasto social nos permite perceber a quase supremacia dos gastos com educação e 

saúde, que apesar de serem serviços para os quais o município recebe cotação orçamentária destinada a 

estes  gasto,  como  as  transferências  do  FNS  (Fundo  Nacional  da  Saúde)  e  FUNDEB  (Fundo  de 

Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), 

são funções que fazem parte das ditas competências concorrentes, que são obrigações das três esferas 

governamentais. Em texto que debate o ônus dos gastos de competência das outras esferas de governo, 

BREMEAKER (2002) ressalta o peso destes gastos sobre os orçamentos municipais. Em uma questão que 

interessa  particularmente  ao  caso  de Morungaba,  por  tratar  do  transporte  de  estudantes,  o  autor 

relembra  que  seria  de  responsabilidade  de  governos  estaduais  prover  transportes  ao  alunos 

matriculados em sua rede de ensino, porém não é difícil  entender, como, através da pressão direta dos 

munícipes, tais gastos recaem sobre o governo municipal. No caso de Morungaba, seriam 980 alunos a 

menos a transportar, dos 2.589 alunos matriculados em 2006. 

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Despesa Municipal com Transporte 

Despesa Municipal com Transporte ‐ Total de Despesas Municipais ‐Transporte (Em reais de 2010) 

79  

 

Fonte. Seade ‐ Organização: Joaquim Millan 

Podemos  perceber  também  a  baixa  capacidade  de  investir  em  questões  essenciais,  como  

cultura,  esporte,  e  lazer,  que  são  bens  que  deveriam  ser majoritariamente  oferecidos  pelo  governo 

municipal. 

A autonomia municipal  seria  redefinida,  juntamente  com a  redefinição da 

alocação  de  recursos. A  esse  nível municipal  deveria,  por  exemplo,  caber 

uma autonomia de gastos em tudo o que tivesse relação com a vida cultural 

redefinida, para  abranger  todos os  aspectos  concernentes  à  realização de 

uma  vida  decente  e  digna  para  todos,  naquilo  que  dependa  de  soluções 

essenciais,  imediatas,  inadiáveis,  a  serem  reclamadas  dos  poderes  locais. 

Cultura,  educação,  saúde,  moradia,  transporte,  atendimento  às 

necessidades  elementares,  lazer.  Tais  questões  deveriam  poder  ser 

resolvidas no nível estritamente local (SANTOS 2007 pg. 150). 

A questão do gasto mínimo, por sua vez, demonstra o relativo baixo custo do legislativo, frente 

às  afirmações  ideologizadas/ideologizantes  como  as  de GOMES; MAC DOWAL,  e  também  ao  grande 

peso dos custos de administração, que englobam as despesas com o executivo municipal; ademais, se 

observarmos  os  contratos  celebrados  pelo município,  na  área  de  planejamento,  constatamos  custos 

significativos para o período, com a contratação de empresas que prestam assessoria governamental e, 

à época, trabalhavam na elaboração do plano diretor do município. 

 

Fonte. Seade ‐ Organização: Joaquim Millan 

47%

28%

16%

4%4% 1% 0%

Morungaba ‐ Gasto Social ‐ 05/08Educação

Saúde 

Urbanismo 

Assistência Social

Previdência Social 

Cultura

Desporto e Lazer

83%

9%8%

Morungaba ‐ Gasto Mínimo ‐05/08

Administração

Legislativo 

Encargos Especiais 

80  

 

O pano de fundo para a questão das despesas municipais é a discussão sobre as escalas de ação 

do estado.  SANTOS  (2007) defende, de  saída, que o entendimento da  ação estatal, e  também a  sua 

orientação, devem  responder à duas escalas  temporais, o curto e o  longo prazo. O  longo prazo  seria 

aquele  dos  chamados  grandes  desígnios, ou  dos  grandes  projetos,  da  formulação  de  um  projeto de 

inserção na rede mundial de países, um projeto internacional, e o de definição de um projeto nacional, 

para que sejam atingidos os ideais proclamados de liberdade, justiça e bem estar para a população, do 

crescimento  econômico  adequado,  da  paz  e  do  progresso  social  (p.  135). Não  raro,  tais  projetos  se 

mostram conflitantes, e percebe‐se, ao longo de nossa história, a supremacia do projeto internacional, 

que por vezes não mais é que um ‘projeto’ de sujeição às determinações econômicas globais, ou ainda, 

nas palavras de Santos, do planejamento do subdesenvolvimento. 

Deste antagonismos resulta um dialética que rege o chamado curto prazo, que é o que Santos 

chama de adaptação cotidiana dessa tensão. Estas escalas temporais determinam por sua vez escalas 

geográficas de ação, assim, as políticas de  longo prazo competem aos governos  federais e estaduais, 

enquanto que as políticas de curto prazo são do escopo dos poderes locais. Como essa própria leitura já 

permite constatar, a questão da autonomia municipal vai justamente se conformando com a função da 

adaptação  e  não  da  determinação,  às  vezes  atuando  somente  de  forma  reguladora.  Ao  governo 

municipal cabe reger o local, que se confunde com o cotidiano, ou com uma visão de cotidiano. 

Trata‐se  de  um  equívoco.  Há  um  cotidiano  que  se  adapta  à  lógica 

hegemônica dos propósitos do Estado e das grandes  firmas. Mas este é o 

cotidiano cego, preconceituoso, submisso à razão  instrumental, pela qual a 

individualidade murcha e a obediência se impõe como natural.  

Há, porém, um outro  cotidiano,  aquele pelo qual o homem  redescobre  a 

consciência e busca ampliá‐la. Este  cotidiano não  se defende  apenas pela 

letra de uma Constituição federal, mas igualmente (e mais frequentemente) 

pelas  regras  da  convivência  no  lugar  mesmo  em  que  se  vive.  Essa 

consciência  do  homem,  que  faz  dele  um  verdadeiro  cidadão  ou  nele 

alimenta a vontade de sê‐lo, também faz parte dos desígnios fundamentais 

e do  longo prazo, porque diz respeito à própria essência humana  (SANTOS 

2007 p. 136). 

Nossa  pesquisa  se  propõe  justamente  a  conhecer  e  iluminar  caminhos  para  a  prática  desse 

outro cotidiano. A pesquisa das despesas municipais, e a discussão teórica sobre as formas de controle 

social do gasto público, devem atuar como indicadores para esse cotidiano, enquanto reforço da prática 

e da cidadania, e em suma, visando a ampliação dos horizontes dessa cidadania. 

A  questão  das  escalas  de  ação  parece  ser  central  quando  observamos  a  diversidade  de 

municípios que compõe a rede de cidades estudadas e as sub regiões que à compõe, que não chegamos 

a nomear, uma vez que, para  tanto,  seria preciso uma base mais extensa de dados e um olhar mais 

disciplinado e voltado para o regional, o que não consta em nossa pesquisa, já que buscávamos a escala 

81  

municipal. Isto posto, e de modo a encerrar este debate sobre a questão da autonomia municipal, talvez 

seja  obrigatório mencionar  alguns mecanismos  de  atuação  destes  governos,  que  devemos  apontar 

como  relativamente  recentes,  e  de  grande  potencialidade,  como  as  questões  das  RIDE’s  (Regiões 

integradas de desenvolvimento) e principalmente a questão dos consórcios municipais.  

Santos argumenta sobre a importância de uma escala regional de atuação do estado, para além 

das  instâncias meramente administrativas que hoje existem. Defende o direito dos cidadão à uma voz 

regional, a criação de câmeras representativas para a regulação da vida regional, para que assim este 

benefício se estenda para além das Regiões Metropolitanas. É importante aproveitarmos os 25 anos que 

nos separam do texto citado para expormos as limitações que até hoje se fazem presentes, no que diz 

respeito as RM’s, experiências que ainda não atingiram seu real potencial. Nabil Bonduki, em entrevista 

de 2012, relata os diversos desafios que enfrentam as RM’s, principalmente na dificuldade de suplantar 

a autonomia municipal para algumas questões específicas, a saber: cuidar do transporte coletivo, uso do 

solo, meio ambiente, saneamento. São questões   e   serviços   que  funcionam como  redes, obviamente 

ultrapassando  limites  municipais.  Bonduki  é  claro  quanto  a  legitimidade  do  processo  de 

descentralização dos últimos 30 anos, mas aponta  sérias questões no que diz  respeito à delimitação 

clara de competências dos entes federativos. 

Nesse caso existe uma diferença entre a figura da RM e das entidades regionais propostas por 

Santos, uma vez que as conurbações impõe uma outra delimitação de competências, exatamente pelas 

questões levantadas por Bonduki. Porém, como vimos no caso de Morungaba, tão pouco são objetivos e 

declarados os critérios de inserção dos municípios nas RM’s, o que torna a questão um tanto complexa, 

inclusive  para  o  aprofundamento  jurídico  da  existência  das  RM’s  uma  vez  que  a  nossa  legislação 

praticamente desconhece a figura da região metropolitana (BONDUKI). 

Outra questão levantada por Bonduki, que exige aprofundar as ideias propostas por Santos, é a 

de  criação de assembléias pluripartidárias, que  se mostram nas experiências de RM’s  como a de São 

Paulo, um constante desafio a ser superado. A proposição de um  federalismo cooperativo, alicerçado 

em  relações  horizontais,  parece  ser  um  caminho  para  a  questão  da  pouca  autonomia  municipal. 

Conforme mencionamos,  as  figuras  das  RIDE’s  e  dos  consórcios  aparecem  como  uma  tentativa  de 

adequação das escalas de ação dos governos, porém, são uma exclusividade dos governos que possuem 

iniciativa para se engajar na construção destes arranjos políticos.  

   

82  

CONSIDERAÇÕES FINAIS: 

 

A questão da análise da autonomia municipal, abordada insistentemente ao longo da pesquisa, 

é  o  que  nos  permite  qualificar  e  avaliar  o  exercício  das  gestões municipais.  A  questão  da  despesas 

parece  ser  central,  à  medida  que  buscamos  conhecer  o  funcionamento  destas  máquinas 

administrativas. Todo o esforço feito até aqui, foi o que nos permitiu – não chegar a uma constatação 

deveras especulativa sobre tal ou qual gestão deste ou daquele município –, e sim educar o olhar para 

reconhecer as limitações e potencialidades do ente municipal. Encerramos esta pesquisa cientes de que 

percorremos apenas uma pequena parte do estudo da questão da autonomia e, também, de que não 

seguimos necessariamente por  todos os  caminhos que  indicamos ao  longo da estruturação do  texto. 

Grande parte das questões relativas ao exercício da autonomia política (como a Lei Orgânica Municipal), 

e da capacidade normativa (Plano Diretor) do ente municipal, não foram exploradas, sendo preteridas 

pelo exercício da autonomia financeira, embora sejam questões profundamente imbricadas.  

Trabalhar com a questão do levantamento de dados e da prática cartográfica é, antes de tudo, 

um exercício metodológico que  julgamos como parte  integrante, se não estruturante, da geografia. O 

caminho  feito,  primeiro  da  observação  e  descrição,  posteriormente  da  conceituação,  e  em  seguida 

dessa prática metodológica, foi o encontrado para o estudo das cidades como o problemas complexos 

que são. 

Observando a atuação do governo municipal de Morungaba, à  luz de uma bibliografia que se 

ocupa, de maneira competente, em descrever a atualidade das  formas de  relação entre o estado e o 

grande capital, podemos entender alguns dos preceitos discutidos pelos autores. A  ideia de alienação 

dos territórios, conforme exposta por Cataia, ao explicar a maneira como os  lugares, ao voltarem suas 

políticas públicas à atração das empresas, terminam por se tornarem reféns das políticas destas; e a do 

empreendedorismo municipal, de que nos fala Harvey, alicerçado na concorrência  intermunicipal,  ideia 

esta que vem ao encontro da realidade estudada. A atuação do governo municipal aparenta estar cada 

vez mais  ligada  ao  fomento  das  atividades  econômicas,  em  um  projeto  político  de  transferência  do 

capital  social  geral  às  empresas  e  grupos  rentistas.  Ao  menos  é  o  que  indicam  alguns  dos  dados 

levantados. 

O  governo  municipal,  como  pólo  normativo  que  é,  buscou  valorizar  seu  território, 

majoritariamente com o intuito de promover a atração de capitais industriais, através da criação de um 

distrito  industrial  e,  também,  ao  fomentar  a  atuação  do mercado  imobiliário  através  da  elevação  à 

condição  de  instância  turística,  que  beneficiaria  a  pequenos  grupos  rentistas  e  a  ‘saúde’  fiscal  da 

municipalidade. 

83  

A questão das pequenas cidades aparece, por sua vez, como uma particularidade no que diz 

respeito  ao  padrão  de  gastos  públicos,  que  se  revela  a  partir  da  constatação  do  alto  esforço  dos 

municípios com menores populações e orçamentos em fomentar atividades econômicas. O auto índice 

de  participação  dos  gastos  econômicos,  justamente  nas  regiões  de  baixa  densidade  (populacional  e 

técnica),  demonstra  um  caráter  duplamente  perverso,  no  que  diz  respeito  à  concorrência 

intermunicipal,  pois  nestes  casos,  o  esforço  maior  atinge  resultados  menores.  Assim  as  pequenas 

municipalidades reafirmam uma condição periférica geral, com exceção de Holambra, a única pequena 

municipalidade  de  economia  altamente  produtiva,  dentre  os  15 municípios  com menos  de  20.000 

habitantes da área de estudo. 

Com  relação à  caracterização geral da área de estudo, aparece, de maneira  clara, dentro da 

estratégia  locacional  das  empresas  mais  modernas,  a  importância  da  questão  da  influência  das 

concentrações populacionais, e da questão infraestrutural do transporte. As áreas concentradas que se 

desenvolvem a partir da infraestrutura de transporte, na forma de eixos de desenvolvimento, terminam 

por exercer o que PIRES (2006 p. 49) coloca como uma polarização territorial. Assim, as médias cidades 

se  desenvolvem  no  entorno  das  já  consagradas  metrópoles  regionais  de  Jundiaí  e  Campinas,  e  o 

dinamismo  do  desenvolvimento  desse  entorno  acaba  por  ratificar  a  importância  da  concentração 

técnica e populacional dos município polares da região. Dessa forma, a rede urbana de cidades médias 

se desenvolve de forma complementar a estes centros históricos do desenvolvimento da região.  

O  ritmo  lento  com  que  o  território  de  Morungaba  se  transforma  reforça  sua  condição 

periférica, apesar da proximidade do eixo de desenvolvimento altamente dinâmico que descrevemos, e 

de estar sob o raio de contato direto com as duas principais cidades do estado, na região mais rica do 

país. O município se  insere nessa rede urbana, provavelmente como uma reserva de valor  imobiliário, 

lócus das atividade industriais menos modernas, e um possível fornecedor de bens alimentícios, embora 

de pequena expressão. Ao nos remetermos a ideia do acontecer na municipalidade, seria possível falar 

em um acontecer homólogo ao  conjunto de  cidades, no que diz  respeito ao desenvolvimento destas 

duas atividades, que assim se desenvolveriam como horizontalidades. Entendemos a atividade turística 

muito mais relacionada às atividades do mercado imobiliário  que ao desenvolvimento de uma rede de 

serviços que possibilitaria alguma transformação social, como é possível observar pela preponderância 

do que chamamos de turismo de passagem e de turismo de segunda residência. Dessa forma, não existe 

uma rede hoteleira ou de prestação de serviços a esses turistas. O turismo poderia ser visto, neste caso, 

como  uma  verticalidade,  onde  os  capitais  imobiliários  apenas  se  valorizam,  numa  prática  que 

desestruturaria coesões horizontais. 

A atuação do governo municipal, aparentemente não propõe uma alternativa a essa situação. 

Parece claro não haver  iniciativa significativa que busque romper com esta condição, e prevalece, até 

onde  foi possível observar, o cotidiano cego e submisso de que nos  falou Santos  (2007). Ao atuar de 

modo  a  privilegiar  apenas  alguns  setores  da  economia  urbana,  o  governo  municipal  desvela  seu 

84  

conteúdo classista, pois atua majoritariamente em benefício de alguns, os que detêm a terra e os meios 

de produção. 

Quanto  as  limitações  do  que  foi  possível  observar,  é  importante  frisar  que,  apesar  da 

familiaridade com o município, a pesquisa foi desenvolvida de forma remota, através das  informações 

disponibilizadas pelo governo municipal e por órgãos como a Fundação Seade e o  IBGE. Dessa  forma, 

diversos pontos que poderiam ser tratados com muito mais qualidade, através de práticas de campo, do 

contato  direto  com  a  população,  e  com  os  gestores,  não  puderam  ser  desenvolvidos  da  maneira 

desejada. 

Ao  longo  da  prospecção  em  busca  de  iniciativas  do  governo municipal  nos  deparamos  com 

algumas  que  talvez  devessem  ser  mencionadas.  Entre  elas  devemos  destacar  a  parceria  com  a 

Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Sobre esta parceria podemos falar de dois momentos, 

ambos anteriores à gestão na qual nos  focamos. Durante a gestão 2001/04, da prefeita Maria Cecília 

Pretti Rossi (PSDB), foram estabelecidos duas parcerias com a universidade, ambas descontinuadas pela 

gestão Luvaldo André Flaibam (PV). O primeiro item da parceria foi a acessória técnica da universidade 

para a elaboração do plano diretor, que não foi executado, sendo apenas publicado no ano de 2006. A 

segunda parceria, que acredito deva ser mencionada, por seu caráter inovador, era para a implantação 

da infovia municipal, que seria uma maneira de democratizar o acesso da internet a todos os munícipes, 

de maneira subvencionada, em uma iniciativa em associação com a iniciativa privada e a universidade. 

Tal parceria também foi descontinuada após a troca de governos.  

A escala utilizada nos beneficiou não pelo que obscurece, e sim, evidentemente, pelo que torna 

visível. Acreditamos ter percorrido, no que diz respeito a este estudo do município de Morungaba, uma 

trajetória alicerçada nos conceitos de escala, espaço, e território, assim nos aproximando de um espaço 

habitado e banal, das relações cotidianas, e por fim do exercício da cidadania. A questão municipal foi 

vista através do  levantamento das atribuições desse ente  federativo e, também, quando possível, das 

áreas cinzentas das relações federativas brasileiras, onde por vezes a falta de definições mais explícitas 

faz  com  que  as  responsabilidades  sejam  ‘transferidas’  entre  os  entes  da  federação,  criando 

desequilíbrios entre competências e capacidades.  

Ao  falarmos de cidadania estamos claramente o  fazendo de  forma  incompleta, mas o que se 

buscou foi destacar as  limitações e potencialidades da relação entre governos municipais e munícipes. 

Ao  destacar  a  questão  das pequenas  cidades  tentou‐se,  em  última  instância,  observar  o  que  Santos 

denomina como uma seletividade espacial da cidadania, onde este exercício, uma vez que a cidadania, 

para além de um direito, deve necessariamente ser vista pelo viés da prática, e por conseguinte está 

limitada pela  localização do  indivíduo no espaço. Onde o acesso aos bens de  sobrevivência e os que 

extrapolam este sentido limitado da existência, como a informação, a cultura e educação, estão, por sua 

vez,  limitados pela  localização dentro de um  arranjo  social e espacial  altamente  segmentado. Assim, 

morar  na  periferia  é  condenar‐se  duas  vezes  à  pobreza  (SANTOS  2007  p.  143)  pois  a  dificuldade  de 

85  

acesso  aumenta  de  forma  diretamente  proporcional  as  limitações  dessa  inserção,  uma  vez  que  o 

aumento  das  distâncias  dificulta  ainda  mais  o  acesso  a  bens  que  já  eram  inacessíveis.  Quanto  às 

pequenas cidades, dentro dessa rede urbana altamente dinâmica, parece importante retomar a ideia da 

criação  de  sucessivas  centralidades  e  periferias,  de  que  nos  fala  Damiani,  pois  são  assim,  como 

periferias, que estas se inserem nessa rede urbana. 

À  superação dessa  situação de precariedade  Santos  atribui  a necessidade de um discurso e, 

consequentemente, de uma prática  territorial competente, e nós buscamos, ao observar a análise de 

uma gestão municipal, reconhecer quais seriam as limitações e potencialidades do ente municipal frente 

a essa necessidade. Foi nesse sentido que lançamos mão de descrições um tanto minuciosas, chamando 

atenção para a  limitação de atuação dos governos municipais dos espaços e territórios periféricos em 

comparação  aos  de  supremacia  da  racionalidade  hegemônica,  dos  atores  hegemônicos  que  nos  fala 

Santos  (embora  mesmo  esses  territórios  sejam  apenas  parcialmente  inseridos  nessa  lógica).  Deste 

modo, a área de estudo possibilitou observar um conjunto complexo de municípios, onde esses espaços 

da  racionalidade e do  fazer dos agentes hegemônicos e das corporações  internacionais, em suma, da 

realização da multiplicação ampliada do grande capital, estavam lado a lado com os espaços da exclusão 

e das precariedades. Tal fato poderia e deveria ser observado em diversas escalas, e acreditamos que, 

de  certa  forma,  também  conseguimos  jogar  luz,  para  além  da  ‘diversidade’  ou  desigualdade 

intrarregional, e também na direção das desigualdades intraurbanas.  

Quando  Santos  fala  desse  discurso  territorial  competente,  o  faz  de  maneira  propositiva, 

destacando  a possibilidade de  aplicação desse  capital  comum,  administrado pelo  estado, na  criação, 

ampliação  e  distribuição  geográfica  desses  fixos  territoriais  públicos,  ou  sociais,  responsáveis  pela 

garantia  aos  direitos  básicos  e  ao  desenvolvimento  da  cidadania,  principalmente  por  uma  prática 

educacional de orientação humanística, pela ‘criação’ do morador‐cidadão em oposição ao proprietário 

consumidor.  

A isso buscamos acrescentar a ideia da potencialidade do lugar enquanto o espaço do encontro 

e da realização da vida, e portanto, o  âmbito possível de resistência aos processos de sujeição aos quais 

somos  submetidos.  A  ideia  de  controle  social  do  gasto  público  e  das  formas  de  autonomia 

administrativas citadas buscam destacar a potencialidade da municipalidade e do Lugar. A alocação de 

recursos,  quando  coordenada  pelos  cidadãos,  organizados  e  envolvidos  na  vida  política,  acaba,  por 

vezes, possibilitando que o ente municipal veja o município como um  todo, e assim o  faça evoluir de 

maneira socializante e inclusiva. Por fim, buscamos expor como a questão da descentralização do gasto 

público poderia, através de uma visão pluralista como a apresentada, ser um propulsor desse progresso 

necessário,  caminhando  na  direção  de  uma  sociedade,  como  nos  fala  SANTOS,  onde  o  homem  é  o 

sujeito, e não o objeto. (2007 P. 102). 

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