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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO PROGRAMA DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO ROSEANE DO SOCORRO BRABO DA SILVA GESTÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: POSSIBILIDADES E DESAFIOS NA ADOÇÃO DE AÇÕES INTERSETORIAIS BELÉM-PA 2013
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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO
PROGRAMA DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
ROSEANE DO SOCORRO BRABO DA SILVA
GESTÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:
POSSIBILIDADES E DESAFIOS NA ADOÇÃO DE AÇÕES INTERSETORIAIS
BELÉM-PA
2013
ROSEANE DO SOCORRO BRABO DA SILVA
GESTÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:
POSSIBILIDADES E DESAFIOS NA ADOÇÃO DE AÇÕES INTERSETORIAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em
Administração da Universidade da Amazônia como
requisito para obtenção do título de Mestre em
Administração.
Área de concentração: Gestão do Desenvolvimento.
Orientadora: Profª. Drª. Ana Maria de Albuquerque
Vasconcellos.
BELÉM-PA
2013
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
320.6
S586g Silva, Roseane do Socorro Brabo da.
Gestão do Programa Bolsa Família: possibilidades e desafios na
adoção de ações intersetoriais / Roseane do Socorro Brabo da Silva. –
Belém, 2013.
96 f.: il.; 21 x 30 cm.
Dissertação (Mestrado) – Universidade da Amazônia, Programa
de Pós- Graduação em Administração, 2013
Orientadora: Drª. Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos.
1. Políticas públicas – gestão – Programa Bolsa Família. 2.
Programa Bolsa Família – estrutura – viabilização de ações. 3.
Programa Bolsa Família – Abaetetuba/Pa – ação intersetorial. 4.
Programa de renda mínima – combate a pobreza. I. Vasconcellos,
Ana Maria de Albuquerque. II. Título.
ROSEANE DO SOCORRO BRABO DA SILVA
GESTÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:
POSSIBILIDADES E DESAFIOS NA ADOÇÃO DE AÇÕES INTERSETORIAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em
Administração da Universidade da Amazônia como
requisito para obtenção do título de Mestre em
Administração.
Área de concentração: Gestão do Desenvolvimento.
Orientadora: Profª. Drª. Ana Maria de Albuquerque
Vasconcellos.
Banca Examinadora:
Apresentado em: 27/01/2014.
_________________________________________ Profª. Drª Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos Orientadora
__________________________________________ Prof. Dr. Sérgio Castro Gomes / Unama
__________________________________________ Prof. Dr. Reinaldo Nobre Pontes / Ufpa
Conceito: 9,0
BELÉM-PA
2013
A Deus, em primeiro lugar.
À minha querida tia Iracema Brabo da Silva
(in memorian) pelo amor infinito dedicado a
mim.
AGRADECIMENTOS
A Deus, pela vida , inspiração e bênçãos alcançadas.
Em especial, à minha mãe, Rita, por sua dedicação e amor, que como mãe e professora sempre me
incentivou nos estudos.
Ao meu pai, Raimundo, pelo incentivo.
Aos meus irmãos Nazareno, Rosana, Emílio, Washington, Jorge e Wellington, pelo apoio e
confiança.
Aos meus familiares, especialmente aos meus sobrinhos, pelo carinho e apoio.
Aos meus animais de estimação pelo estímulo e amor dedicados nessa etapa de estudos, me
fazendo companhia nas madrugadas.
À minha Orientadora Profª. Dra. Ana Vasconcellos, pela atenção e carinho em todos os momentos
do curso, além de sua contribuição no meu crescimento acadêmico, profissional e pessoal.
Ao Prof. Dr. Mário Vasconcellos, pela contribuição nas diversas etapas da pesquisa.
Aos professores: Prof. Dr. Milton Farias, Prof. Dr. Emílio Arruda Filho, Profa. Dra. Eugênia
Cabral, Profa. Dra. Cláudia Drouvot, Prof. Dr. Marco Antônio Lima e Prof. Dr. Fabrício Borges,
Prof. Dr. Sérgio Castro Gomes, Prof. Dr. José Otávio P ires, Prof. Dr. Hubert Drouvot, pela
inspiração e dedicação.
Aos colegas da turma de 2012 que contribuíram para meu crescimento acadêmic o, pelas
constantes trocas de experiência e apoio.
Aos meus colegas de trabalho do Instituto Federal do Pará, pelo apoio e compreensão.
A toda equipe técnica da Prefeitura Municipal de Abaetetuba, pelo apoio.
Aos queridos André Franzini e sua esposa Regina, pelo acolhimento durante a pesquisa de campo.
A todos que contribuíram de forma direta e indireta para elaboração desta dissertação.
Muito obrigada!
“A pobreza não é um acidente. Assim
como a escravização e o Apartheid, a
pobreza foi criada pelo homem e pode
ser removida pelas ações dos seres
humanos.”
Nelson Mandela
RESUMO
O presente trabalho tem como foco analisar a gestão do Programa Bolsa Família:
possibilidades e desafios na adoção de ações intersetoriais. Propõe-se identificar a estrutura de
funcionamento do Programa Bolsa Família na esfera federal e sua operacionalização na esfera
municipal, visando identificar as condicionalidades do Programa e as ações para sua
governança na esfera local. O problema de pesquisa é analisar até que ponto a gestão
municipal tem seguido as condicionalidades do programa e viabilizado ações intersetoriais em
nível macro-micro da gestão do programa no município. A metodologia aplicada à pesquisa
incide em um estudo de caso único, procurando-se identificar as variáveis dos setores
educação, saúde e assistência social como fundamentais para analisar as condicionalidades e
ações intersetoriais no município de Abaetetuba no Estado do Pará. A partir da abordagem
qualitativa propõe-se avaliar a gestão do programa e seu nível de governança nas estruturas
macro e micro do município estudado, e de que forma estão inter-relacionadas. Embora, a
abordagem qualitativa seja importante para analisar a percepção dos gestores através de
entrevistas semiestruturadas, procurou-se utilizar, também, a abordagem quantitativa, sendo
necessário fazer um levantamento das informações do programa Bolsa Família no banco de
dados do Cadastro Único do município e de outras fontes estatísticas oficiais.
Palavras-chave: Gestão Social. Governança participativa. Ações Intersetoriais. Programa
Bolsa Família.
ABSTRACT
This study aims to analyze the management of the Bolsa Família Program: possibilities and
challenges in the adoption of intersectoral actions. It is proposed to identify the operational
structure of the Bolsa Família Program at the federal level and its operation at the municipal
level in order to identify the conditionalities of the program and actions for governance at the
local level. The research problem is to analyze the extent to which municipal management has
followed the conditionalities of Program and made viable intersectoral action on macro-micro
level of program management in the municipality. The methodology applied to research
focuses on a a single case study, in order to identify the variables of the sectors education,
health and social assistance as fundamental to analyze the conditionalities and intersectoral
actions in the municipality of Abaetetuba in Pará The qualitative approach is proposed to
assess the management of the program and its level of governance in the macro and micro
structures and how they are inter-related. Although the approach qualitative is important to
analyze the perception of managers through semi-structured interviews will be sought, too,
use the quantitative approach is necessary to make a survey of the Bolsa Família program
information in the database of the Single Registry from the municipality and other official
statistics sources.
Keywords: Social Management. Participatory governance. Intersectoral actions. Bolsa
Familia Program.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
APAE Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais
AMIA Associação de Moradores das Ilhas de Abaetetuba
AABB Associação Atlética Banco do Brasil
ACS Agentes Comunitários de Saúde
BPC Benefício de Prestação Continuada
BVJ Benefício Variável Jovem
BVN Benefício Variável Nutriz
BVG Benefício Variável Gestante
BSP Benefício de Superação da Extrema Pobreza
CadÚnico Cadastro Único
CMAS Conselho Municipal de Assistência Social
CRAS Centro de Referência de Assistência Social
CREAS Centro de Referência Especializado de Assistência Social
CIT Comissão Intergestora Tripartite
CIB Comissões Intergestoras Bipartites
CONGEMAS Colegiado Nacional de Gestores da Assistência Social
CREAM Centro de Referência Especializado da Assistência Social de Atendimento à
Mulher
CUT Central Única dos Trabalhadores
DF Distrito Federal
FHC Fernando Henrique Cardoso
FONSEAS Fórum dos Secretários Estaduais de Assistência Social
FMAS Fundo Municipal de Assistência Social
IGD Índice de Gestão Descentralizada
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
ICS Instâncias de Controle Social
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
LA Liberdade Assistida
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
MS Ministério da Saúde
MSI Modelo de Substituição de Importações
MST Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
MEC Ministério da Educação
PBF Programa Bolsa Família
PPA Plano Plurianual
PPAD Programa de Pós-Graduação em Administração
PGRM Programas Brasileiros de Garantia de Renda Mínima
PPP Parcerias Público-Privado
PT Partido dos Trabalhadores
PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PIB Produto Interno Bruto
PAIF Programa de Atenção Integral à Família
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PSC Prestação de Serviço à Comunidade
SMS Secretaria Municipal de Saúde
SEMAS Secretaria Municipal de Assistência Social
SEMED Secretaria Municipal de Educação
SENARC Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
SP São Paulo
SNAS Secretaria Nacional de Assistência Social
SEAS Secretaria Estadual de Assistência Social
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
SICON Sistema de Condicionalidades
TAFE Taxa de Acompanhamento de Frequência Escolar
TAAS Taxa de Acompanhamento de Agenda de Saúde
TCQC Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros
TAC Taxa de Atualização Cadastral
UNAMA Universidade da Amazônia
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Políticas setoriais e transversais da política social brasileira – 2010. 30
Figura 2 - Organograma do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome.
36
Figura 3 - Organograma da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania. 37
Figura 4 - Fluxo Condicionalidade de Educação. 40
Figura 5 - Fluxo Condicionalidade de Saúde. 40
Figura 6 - Ação Intersetorial na Gestão de Condicionalidades. 51
Figura 7 - Mapa do Município de Abaetetuba. 52
Figura 8 - Ação Governamental “Caravana da Vontade Popular”. 76
Figura 9 - Atendimento no CadÚnico/ PBF. 77
Figura 10 - Atendimento a Saúde. 77
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Condicionalidades do PBF, público beneficiário e período de
acompanhamento.
38
Quadro 2 - Efeitos para a família com crianças ou adolescentes até 15 anos, diante
do descumprimento das condicionalidades no Programa.
39
Quadro 3 - Efeitos para a família com adolescentes de 16 e 17 anos, diante do
descumprimento das condicionalidades no Programa.
39
Quadro 4 - Responsabilidade dos gestores do PBF no âmbito da União, Estados e
Municípios.
42
Quadro 5 –
Rede de Proteção Social Municipal da Área de Assistência Social,
Entidades Não Governamentais.
66
Quadro 6 - Rede de Proteção Social Municipal da Área de Assistência Social,
Entidades Governamentais.
67
Quadro 7 - Serviços Ofertados pela Secretaria Municipal de Assistência Social por
níveis de Proteção Social.
69
Quadro 8 - Tipos de Benefícios do Programa Bolsa Família. 70
Quadro 9 - Quantitativo de Famílias com características específicas cadastradas no
sistema CadÚnico e beneficiárias do Programa Bolsa Família.
71
Quadro 10 - Acompanhamento do público de beneficiários com perfil educação com
idades de 6 a 15 anos e beneficiários com perfil educação de 16 e 17
anos, total de famílias com perfil saúde com crianças até 7 anos e
mulheres de 14 a 44 anos.
72
Quadro 11 - Resultados do Acompanhamento do público de beneficiários
acompanhados pela educação com idades de 6 a 15 anos 16 e 17 anos e
famílias acompanhadas pela saúde.
72
Quadro 12 - Repercussões por descumprimento de condicionalidades. 73
Quadro 13 - Recursos online. 74
Quadro 14 - Índice de Gestão Descentralizada. 75
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Participação dos setores econômicos no Produto Interno Bruto do
Município em 2010.
53
Gráfico 2 - Taxa de analfabetismo de pessoas com 10 anos ou mais – 2010. 54
Gráfico 3 - Proporção da população em extrema pobreza frequentando a escola ou
creche por faixa etária.
55
Gráfico 4 - Percentual de crianças não atendidas na rede educacional segundo faixa
etária – 2010.
56
Gráfico 5 - Taxa de distorção idade-série no Ensino Fundamental e Ensino Médio –
2012.
56
Gráfico 6 - Percentual de crianças atendidas na rede educacional, por faixa etária –
2010.
57
Gráfico 7 - Distribuição das 5 (cinco) principais causas de morbidade hospitalar do
município – 2012.
57
Gráfico 8 - Distribuição das 3 (três) principais causas externas do óbito, por tipo de
causa – 2005 e 2010.
58
Gráfico 9 - Percentual de cobertura de equipes da Atenção Básica – 2008 a 2012. 59
Gráfico 10 - Distribuição percentual da população extremanente pobre por faixa
etária.
60
Gráfico 11 - Evolução da quantidade de registro no Cadastro Único e de beneficiários
do Programa Bolsa Família – 2006 a 2013.
61
Gráfico 12 - Evolução da quantidade de beneficiários do Benefício de Prestação
Continuada (BPC), por tipo de beneficiário – 2004 a 2013.
62
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 16
2 GESTÃO SOCIAL E GOVERNANÇA 21
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS: A CRIAÇÃO DOS
PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA MÍNIMA NO
COMBATE A POBREZA NO BRASIL
26
2.2 GESTÃO PÚBLICA E OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE
RENDA MÍNIMA NO BRASIL NO CONTEXTO DA
DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
30
2.3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E O COMBATE A POBREZA 32
2.3.1 Breve histórico 32
2.3.2 O Programa Bolsa Família e sua funcionalidade macro 34
2.3.3 As condicionalidades do Programa Bolsa Família 37
2.3.4 A gestão de condicionalidades 41
2.3.5 O Cadastro Único 43
2.3.6 O Cadastro Único e a Gestão Municipal 43
2.3.7 Controle Social e o Programa Bolsa Família 44
2.3.8 O Índice de Gestão Descentralizada – IGD como fator de eficiência 45
2.3.9 A intersetorialidade governamental e sua importância para o Programa
Bolsa Família
47
2.3.10 Intersetorialidade e condicionalidades: a importância do trabalho em
rede
48
3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E O ACOMPANHAMENTO DE
SUAS CONDICIONALIDADES NO MUNICÍPIO DE ABAETETUBA
52
3.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ABAETETUBA – PA 52
3.2 CENÁRIOS DA EDUCAÇÃO, SAÚDE E ASSISTÊNCIA SOCIAL NO
MUNICÍPIO DE ABAETETUBA COMO FATORES RELEVANTES NO
CONTEXTO DO PBF
54
3.2.1 Educação 54
3.2.2 Saúde 57
3.2.3 Assistência Social 59
3.3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO CONTEXTO LOCAL 62
3.3.1 Organização da gestão local 62
3.3.2 Rede de proteção social municipal da área da assistência social como
apoio nas ações intersetoriais do Programa Bolsa Família
65
3.3.3 O Cadastro Único e o acompanhamento das condicionalidades do
Programa Bolsa Família em Abaetetuba
70
3.3.4 Ações intersetoriais: possibilidades e desafios na gestão do Programa
Bolsa Família
76
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS 85
REFERÊNCIAS 89
APÊNDICE - ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA 95
16
1 INTRODUÇÃO
O Município de Abaetetuba, escolhido como estudo de caso, está localizado na
mesorregião do nordeste paraense. Possui uma população de 141.100 habitantes (IBGE,
2010), apresenta um IDH de 0,71% (IBGE, 2000). É geograficamente estruturado em três
realidades distintas: a zona urbana, a zona rural ribeirinha e a zona rural estradas. Em todas
essas áreas ocorrem situações vulneráveis específicas a sua população como a violência,
crescimento desordenado da cidade e outros (zona urbana); dificuldade de acesso aos serviços
básicos de saúde, educação (zona rural ribeirinha); dificuldades de acesso aos serviços sociais
públicos, além de disparidades culturais (zona rural estradas). Como um município
tipicamente amazônico, enfrenta inúmeros problemas no acesso às polít icas públicas sociais
de sua população, tanto nos aspectos de gestão local, como também nos seus aspectos
geográficos, logísticos e culturais.
A rede de proteção social do município ainda é considerada insuficiente para atender
as diversas demandas sociais, marcadas pelo desemprego, analfabetismo dentre outros
indicadores que desafiam a gestão local. Dentre os grandes desafios da gestão municipal,
destaca-se a gestão do Programa Bolsa Família-PBF, uma vez que o município possui mais de
100 mil pessoas no Cadastro Único (CadÚnico) em situação de pobreza e extrema pobreza,
sendo 20.653 famílias beneficiárias do PBF até 2013. Diante desse quadro e considerando os
aspectos das políticas sociais brasileira para inclusão das demandas sociais, a gestão do PBF
constitui-se um grande desafio no que refere as possibilidades de ações intersetoriais.
Portanto, o foco desta dissertação é na gestão do PBF, suas possibilidades e desafios
na adoção de ações intersetoriais, no município de Abaetetuba, Estado do Pará. Propõe-se
identificar a estrutura de funcionamento do PBF na esfera federal (nível macro) e sua
operacionalização na esfera municipal (nível micro), visando identificar as condicionalidades
do programa e as ações intersetoriais em sua governança na esfera local. A presente
dissertação está em consonância com a linha de pesquisa Gestão do Desenvolvimento, do
programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Administração da Universidade da Amazônia.
Tem como objetivos específicos: (01) descrever a estrutura de funcionamento do
Programa Bolsa Família na esfera federal de governo e avaliar a gestão do Programa Bolsa
Família no município e suas ações intersetoriais nos níveis macro e micro; (02) identificar as
condicionalidades do programa e a viabilização de ações intersetoriais em nível macro-micro
da gestão do programa no município, com ênfase nas possibilidades e desafios de ações
intersetoriais.
17
O problema de pesquisa é verificar até que ponto a gestão municipal tem seguido as
condicionalidades do programa e viabilizado ações intersetoriais em nível macro-micro da
gestão do programa no município. Como será abordado mais adiante, no capítulo 2, as
condicionalidades são as exigências do programa com relação ao cumprimento para as
famílias beneficiárias se manterem no programa, as quais são baseadas nas evidências
empíricas que apontam a relação entre pobreza e indicadores de saúde e educação.
O estudo da gestão do PBF em nível local centra atenção nos espaços de diálogo dos
gestores municipais envolvidos no processo de participação social no Programa.
O interesse pelo tema proposto deu-se por uma série de ações promovidas por meio do
projeto “Município Sustentável: Benevides em Foco”, coordenado pela Universidade da
Amazônia – UNAMA, no período de 2010 a 2012, em parceria com a Prefeitura Municipal de
Benevides. A realização do diagnóstico social do município, no fim do projeto em 2012,
possibilitou a identificação de problemáticas que permitem o aprofundamento de estudos e
pesquisas nos diversos âmbitos do conhecimento. Com o início dos trabalhos em Abaetetuba,
segundo município a fazer parte do projeto, direcionou-se esta dissertação, despertando assim
o interesse em analisar gestão do PBF no município de Abaetetuba, no período de 2009 a
2012.
O método aplicado à pesquisa incide em um estudo de caso único, que segundo Yin
(2005, p.20) “(...) permite uma investigação para se preservar as características holísticas e
significativas dos acontecimentos da vida real – tais como, mudanças ocorridas em regiões
urbanas”, tendo o município de Abaetetuba, como o mais apropriado para servir de lócus da
pesquisa. O caminho metodológico percorreu a análise das condicionantes do PBF no
município e o seu nível de governança nas estruturas macro e micro em suas formas
intersetoriais. Identificaram-se os setores educação, saúde e assistência social como
fundamentais para analisar as condicionalidades e ações intersetoriais por meio da
identificação das variáveis relevantes de cada setor.
Utilizou-se a pesquisa qualitativa como a mais apropriada para analisar a categoria
gestão social e governança do PBF no município de Abaetetuba no Estado do Pará, e suas
articulações intersetoriais em sua implementação, por acreditar que esse método possibilitará
captar a subjetividade dos sujeitos, como: percepções, atitudes, opiniões, expectativas e
aspirações acerca do objeto estudado, pois segundo Minayo (2005, p.21-22). A pesquisa
qualitativa responde a questões muito particulares, por preocupar-se com um nível de
realidade que não pode ser quantificado, ou seja, o universo de significados, motivos,
aspirações, crenças, valores e atitudes correspondem a um espaço mais profundo das relações,
18
dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de
variáveis. Para poder entender o comportamento das áreas relacionadas às condicionalidades,
utilizou dados estatísticos de fontes oficiais para maior confiabilidade das informações.
A pesquisa reuniu um vasto material documental disponibilizado por gestores do
município e nos sites do Ministério de Desenvolvimento Social-MDS sobre normas, portarias,
dispositivos legais e demais registros oficiais nos âmbitos federal, estadual e municipal em
torno do PBF. Esta etapa foi sendo atualizada durante todo o período da avaliação, que iniciou
em março de 2012 e foi concluído em dezembro de 2013.
A partir da abordagem qualitativa, analisou-se a gestão do programa e seu nível de
governança nas estruturas macro e micro e de que forma estão inter-relacionadas. Como
procedimento de realização da pesquisa, escolheu-se a entrevista semiestruturada para ser
direcionada aos gestores municipais das políticas de Assistência Social, Saúde, Educação e
representante do Conselho Municipal de Assistência Social.
As entrevistas semiestruturadas tiveram como foco a análise da gestão do Programa no
acompanhamento de suas condicionalidades e sua governança na esfera local (gestão do
programa, processo de cadastramento, participação social dos gestores, intersetorialidade,
relação com outros níveis de governo e avaliação do programa).
As entrevistas com os gestores do Programa realizaram-se no local de trabalho de cada
profissional, onde foi possível gerar arquivos que foram transcritos para poster ior análise.
Durante a transcrição, foram preservados os direitos de confidencialidade das informações.
Ao todo, foram realizadas 04 entrevistas: com os gestores da Secretaria Municipal de
Assistência Social; da Secretaria Municipal de Saúde; da Secretaria Municipal de Educação e
representante do Conselho Municipal de Assistência Social, os quais atuam no âmbito do
Programa. A análise das entrevistas buscou contribuir na formação de uma visão geral do
processo gestão do PBF. A elaboração do roteiro das entrevistas obedeceu um comando único
no que tange as secretarias municipais, exceto o roteiro aplicado ao representante do Conselho
Municipal de Assistência Social. Seguem em apêndice, os roteiros das entrevistas.
A abordagem qualitativa foi importante para captar a percepção dos gestores através
de entrevistas semiestruturadas, mas, utilizou-se, também, o levantamento das informações do
PBF no banco de dados do CadÚnico, no qual colheu-se informações sobre o comportamento
das variáveis dos setores educação, saúde e assistência social como fundamentais para
analisar as condicionalidades e ações intersetoriais no município estudado e como estão
relacionadas às configurações do Programa enquanto política pública que articula com os
estados e municípios.
19
O CadÚnico (banco de dados) foi importante por apresentar ao longo do trabalho as
variáveis fundamentais, de relação intersetorial (assistência social, educação e saúde) ao
estudo, onde foram identificados e analisados, a partir do referido banco de dados do
município. Onde foram colhidas informações do período compreendido de 2009 a 2012, haja
vista ser um recorte temporal significativo para a análise da gestão municipal anterior.
Particularmente, trabalhou-se os indicadores diretamente relacionados às políticas setoriais
como a saúde, sendo observado o número de crianças vacinadas, número de gestantes
acompanhadas, dentre outros. Na educação foi observada a frequência escolar dos
beneficiários com as faixas etárias de 6 a 15 anos e 16 e 17 anos, além de outros dados
relevantes. Referente à Assistência Social foi observada a capacidade de inclusão de famílias
no CadÚnico, em seu aspecto quantitativo, além das principais ações referentes à inclusão
social em programas sociais dentre outros.
O levantamento documental foi, também, útil no acesso de registro de programas,
planos e relatórios de gestão, PPA (Plano Plurianual), Diagnóstico Social e de outros
documentos tais como: registros fotográficos, mapas, pesquisas aplicadas, Leis e Decretos que
tratem a cerca do PBF em âmbito federal, estadual e municipal e relatório geral da gestão
municipal. Na articulação junto aos Órgãos Oficiais foram enviados ofícios, com devolutiva,
informando sobre a necessidade da entrevista com seu representante.
A sistematização dos dados obedeceu às seguintes etapas:
- Mapeamento do contexto local da gestão do PBF;
- Transcrição das entrevistas dos gestores envolvidos na pesquisa, em que teve
destaque, trechos das entrevistas mais significativas da forma como os gestores entendem e
atuam na gestão do PBF;
- Mapeamento das ações intertesetoriais na esfera local da gestão do PBF na
perspectiva de suas possibilidades e desafios.
- Mapeamento das observações realizadas durante as visitas técnicas no município,
onde foi possível vivenciar o cotidiano das ações que envolvem a gestão do Programa,
inclusive a ação de governo denominada “Caravana da Vontade Popular”, considerada uma
das mais importantes ações no âmbito da intersetorialidade local.
Esta dissertação está organizada em quatro capítulos, além desta introdução e
considerações finais. O primeiro capítulo trata do percurso metodológico da pesquisa. Tomou-
se a decisão de iniciar a dissertação dessa forma para possibilitar ao leitor o entendimento do
contexto e construção do trabalho, desde a formulação do problema de pesquisa até os
métodos utilizados para sua investigação. Além disso, justifica-se a utilização de métodos e os
20
critérios para a seleção da área de estudo e do objeto estudado. Procurou-se assim oferecer
base para o entendimento mais geral dos capítulos posteriores.
O segundo capítulo adentra na discussão por meio de um olhar sobre os conceitos
norteadores da gestão social e governança participativa. Identifica-se na literatura os desafios
que permeiam as ações intersetoriais na gestão do PBF e aplica na análise de participação da
gestão local do Programa, tomando por base as representatividades governamentais e do
controle social. São apresentados e discutidos os formatos e estruturas das políticas públicas
sociais brasileiras para o desenho do PBF e a sua operacionalidade nas esferas de governo
federal e municipal.
O terceiro capítulo analisa o PBF e o acompanhamento de suas condicionalidades no
município de Abaetetuba –Pa, suas possibilidades e desafios na adoção de ações intersetoriais,
para tanto, são apresentadas as principais características do município, além do levantamento
de dados referentes aos setores de educação, saúde e assistência social como forma de análise
da gestão local do Programa.
Por fim, nas considerações, demonstra-se o entendimento final dos cenários das ações
intersetoriais analisadas, bem como o entendimento do histórico, das ações, influências e
interesses dos atores sociais envolvidos na gestão de políticas públicas para o
desenvolvimento local. Destaca-se as principais percepções da autora sobre ações
intersetoriais, por via da análise das ações em nível local, enfatizando o processo de
governança participativa da gestão do PBF.
O método de estudo de caso foi de fundamental importância para esta análise, uma vez
que possibilitou compreender de forma mais concreta e profunda de como são seguidas as
condicionalidades do PBF em seu nível local para o nível macro. Foi possível entender que,
embora possa existir toda uma organização ou uma estrutura do PBF em sua forma macro de
gestão, verificou-se alguns entraves nessa esfera tanto na forma intersetorial como
intergovernamental, o que na prática reflete nas gestões locais. Um dos entraves em nível
macro que se pode destacar é a fragmentação nas ações conjuntas entre ministérios. No nível
intergovernamental, verificou-se pouco diálogo das estruturas federais com as estaduais,
sendo que estas tem um papel fundamental no apoio ao acompanhamento e no cumprimento
das condicionalidades nos municípios.
21
2 GESTÃO SOCIAL E GOVERNANÇA
A pesquisa fundamentou-se teórica e metodologicamente nas literaturas sobre gestão
social e governança participativa para analisar o PBF, enquanto política pública de governo.
Buscou-se, assim, conhecer e compreender a forma como é operacionalizado o PBF, enquanto
proposta de política pública no município de Abaetetuba, estado do Pará, no período de 2009
a 2012, ou seja, de que forma as ações do Programa se concretizam nesse município
considerando a sua realidade local, seus aspectos geopolíticos, econômicos, culturais e
sociais, e a relação dos gestores municipais, enquanto participantes dessa política. Nessa
perspectiva foram abordadas algumas categorias, consideradas importantes e que fazem
relação ao tema proposto como: políticas públicas, políticas sociais, pobreza e
intersetorialidade.
O termo gestão social encontra-se ainda em processo de construção (RAMOS et al,
2009; JUNQUEIRA et al, 2009). Para Tenório (2008a, p.54) “a gestão social é um processo
gerencial decisório deliberativo que procura atender as necessidades de uma dada região
território ou sistema social específico”. Para este autor, gestão social pode ser compreendida
ainda como um processo de diálogo no qual o poder de decisão é partilhado entre todos os
participantes de uma ação, independente do sistema social, seja este público, privado ou
organizações não governamentais (TENÓRIO, 2008a).
Segundo Cançado e Ferreira (2011), a abordagem de Tenório (2008a, 2008b), parte de
uma inquietação relacionada ao status quo da administração como área de conhecimento,
despertada segundo o autor pela leitura da obra de Guerreiro Ramos, também usado como
referência por França Filho (2008) e Fischer (2002), dentre outros. Segundo Tenório, a gestão
social poderia ser considerada como uma “linha de fuga” em relação à hegemonia da tradição
positivista centrada na racionalidade utilitária do pensamento administrativo, que “[...] não
tem permitido que os agentes do processo, administradores e administrados, desenvolvam
suas ações de forma emancipadora” (TENÓRIO, 2008a, p. 31). O autor, baseado em
Guerreiro Ramos e na Escola de Frankfurt (Horkheimer, Marcuse, Adorno) e, posteriormente,
na “segunda geração” com Jürgen Habermas, constrói seu conceito de gestão social.
A construção do conceito acontece, inicialmente, pela análise dos pares de palavras
Estado-sociedade e capital- trabalho, que são invertidas na sua ordem para sociedade-Estado e
trabalho-capital, ressaltando a importância da sociedade e do trabalho como protago nistas
destas relações (CANÇADO; FERREIRA, 2011). Ampliando a discussão, insere-se o par de
palavras sociedade-mercado, que representa o processo de interação da sociedade civil
22
organizada com o mercado, onde também a sociedade deve ser protagonista (TENÓRIO,
2008a, 2008b).
Tenório (1998), enfatiza que a gestão social se contrapõe à gestão estratégica em sua
proposta de substituição da gestão tecnoburocrática, sem diálogo. A gestão social busca um
gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é um exercício feito
por vários atores sociais. Nesse entendimento, as ações serão frutos de relações dialógicas e
não de relações monológicas. O consenso é elaborado pelo diálogo entre atores e deve visar o
bem comum de todos.
Desta forma, Tenório (2005), acentua que a compreensão de gestão social não deve ser
atrelada às especificidades de políticas públicas direcionadas a questões de carência social ou
de gestão de organizações do denominado terceiro setor, mas como uma possibilidade de
gestão democrática na qual o imperativo categórico não é apenas o eleitor e/ou contribuinte,
mas igualmente o cidadão deliberativo; não é só a economia de mercado, mas também a
economia social; não é o cálculo utilitário, mas o consenso solidário; não é o assalariado
como mercadoria, mas o trabalhador como sujeito; não é somente a produção como valor de
troca, mas igualmente como valor de uso; não é tão somente a responsabilidade técnica, mas,
além disso, a responsabilidade social; não é a responsabilidade privada, mas sim a
responsabilidade pública; não é o monólogo, mas, ao contrário, o diálogo.
A gestão social pode ser apresentada como a tomada de decisão coletiva, sem coerção,
baseada na inteligibilidade da linguagem, na dialogicidade e no entendimento esclarecido
como processo, na transparência como pressuposto e na emancipação enquanto fim último
(CANÇADO; FERREIRA, 2011).
A gestão social é uma alternativa teórica e prática ao pensamento organizacional
hegemônico. Na percepção dos autores que debatem o tema principalmente nas duas últimas
décadas, a gestão social é antitética a gestão estratégica, uma vez que a sua preocupação é
com o envolvimento de todos os concernidos nos processo de tomada de decisão contrária,
portanto, a gestão estratégica cujo arcabouço conceitual e instrumental não potencializa
processos decisórios participativos, mas sim mecanismos decisórios hierarquizados
acentuando, cada vez mais, a luta de classes no interior das organizações e destas com a
sociedade. A visão social de mundo da gestão social tem como o seu determinante a
sociedade, enquanto o enfoque adotado pela gestão estratégica é o mercado (CANÇADO;
FERREIRA, 2011).
Bava (2000), chama a atenção para a necessidade da educação para a democracia que
se caracteriza como um movimento educacional político que possibilite enfrentar os
23
problemas de descrédito, desinteresse, egoísmo político e desencanto com a própria ideia de
democracia, possibilitando ao cidadão participar de forma efetiva e consciente da construção
de políticas públicas que são de seu interesse.
A gestão social no contexto das políticas públicas brasileira possui uma dimensão
profunda que exige um esforço conjunto no âmbito do exercício da democracia e da cidadania
tornando o processo cada vez mais desafiador. O referido conceito será aplicado a pesquisa na
perspectiva de compreender como se dá essa gestão social na operacionalização e articulação
do programa Bolsa Família.
O termo “governança” surgiu no âmbito de reflexões conduzidas principalmente pelo
Banco Mundial, tendo em vista aprofundar o conhecimento sobre as condições que fazem um
governo eficaz (GONÇALVES, 2005). O termo vem sofrendo uma reformulação ao longo
dos anos: de uma associação direta com autoridade estatal a uma acepção mais ampla
designando processos interativos entre governos e sociedade, e frequentemente utilizado por
agências internacionais como sinônimo de “bom governo”.
Frey (2007), observa que a ampliação do uso deste termo se dá num contexto de
retração do Estado. O autor registra duas linhas de debate principais em torno do termo: uma
linha que foca na eficiência e efetividade governamental e outra linha cuja ênfase recai sobre
o potencial democrático e emancipatório da noção de governança.
Azevedo (1999, p.66) argumenta que, para além das questões político institucionais de
tomada de decisões, o termo “(...) envolveria, também, o sistema de intermediação de
interesses, especialmente no que diz respeito às formas de participação dos grupos
organizados da sociedade no processo de definição, acompanhamento e implementação de
políticas públicas”. Melo (1995, p.30), por sua vez, faz uma distinção do termo “governança”
em relação ao termo “governabilidade”: “(...) enquanto a governabilidade se refere às
condições do exercício da autoridade política, governança qualifica o modo de uso dessa
autoridade”.
As experiências de governança urbana em Salvador e Belo Horizonte, Boschi (1999,
p.2), usa o termo como “formatos de gestão pública que, fundados na interação
público/privado, tenderiam a assegurar transparência na formulação e eficácia na
implementação de políticas”. Alguns pontos levantados pelo autor merecem ser destacados:
- A ausência de uma teoria consistente da mudança institucional ex ante que explicite
de maneira precisa os resultados almejados de determinados desenhos institucionais,
colocando a necessidade de se relativizar a avaliação do sucesso de diferentes experiências de
governança (BOSCHI, 1999, p.2);
24
- Se relações clientelistas são mais prevalecentes do que se supõe (sendo
frequentemente encontradas mesmo em contextos modernos regidos por instituições
democráticas), uma questão relevante é “(...) saber como operam mecanismos capazes de
neutralizar a tendência à instauração desse tipo de relações” (BOSCHI, 1999, p.3);
- Não há uma associação automática entre accountability e “(...) práticas de
governança que simplesmente ensejam o contato entre o público e o privado ou estimulam
processos de democracia direta”. Torna-se necessário que esta relação público/privado seja
filtrada por estruturas que favoreçam a horizontalização das relações. “Tal horizontalização
seria viabilizada por formatos de representação política cuja eficácia dependeria da densidade
e da qualidade da representação”. (BOSCHI, 1999, p.3);
- Uma perspectiva de cunho mais sociológico é importante para se “(...) entender
como, nas relações Estado/sociedade, a tendência seria estabelecer um equilíbrio entre
esforços para autonomia, por parte dos decisores, e para aproximação e penetração, por parte
de clientelas”. Este equilíbrio, pontua o autor, seria expresso diferentemente na literatura:
como “bases de apoio”; “coalizões” ou como “autonomia circunscrita ou ‘balizada’
(embedded autonomy)” (BOSCHI, 1999, p.3).
Para Bandeira (2000), as abordagens focalizadas na ação de governo, que viam na
atuação do setor público o motor do processo de desenvolvimento, predominavam até a
década de 70. Na década de 80 passou a estar focalizada na administração do
desenvolvimento, incorporando a avaliação da capacidade do estado para interagir e liderar o
conjunto da sociedade. Sendo que na década de 90, a abordagem passou a ser focalizada na
capacidade tanto do estado quanto da iniciativa privada e da sociedade civil como atores do
desenvolvimento. Neste sentido, governança pode ser vista para Bandeira (2000), como o
exercício da autoridade econômica, política e administrativa, compreendem os mecanismos,
processos e instituições por meio dos quais os cidadãos e grupos articulam seus interesses,
cumprem com suas obrigações, mediam suas diferenças e exercitam seus direitos legais.
Entende-se como governança, o estabelecimento de práticas democráticas locais, por
meio da intervenção e participação de diferentes categorias ou atores: Estado, empresas
privadas locais, cidadãos e trabalhadores, organizações não governamentais e outros, nos
processos de decisão local (IACONO; NAGANO, 2007). Para estes autores, as ações de
governança devem estar voltadas à promoção de cooperação apoiada em graus elevados de
confiança, são formas de cooperação das relações existentes no s istema de inovação, conjunto
de instituições que individualmente ou não contribuem para o desenvolvimento e difusão de
tecnologias, visando o aprendizado contínuo, a criatividade e conseguinte inovação.
25
Na perspectiva de Villela e Pinto (2009), a governança se dá por uma liderança e não
mais por um governo, passando a ser uma gestão que promove o compartilhamento de seus
processos decisórios, na busca de um consenso negociado nas deliberações tomadas no
interior de uma rede, com objetivo de facilitar os projetos de desenvolvimento construídos
pelos participantes da rede. A governança participativa visa a fomentar em seu potencial o
desenvolvimento local de forma sustentável e referencial, dependendo para isto da criação de
espaços propositivos e dialógicos nas tomadas de decisão participativa e deliberativa.
Para Fischer (1996, p.19), governança é um conceito plural, que compreende não
apenas a substância da gestão, mas a relação entre os agentes envolvidos, construção de
espaços e os vários papéis desempenhados pelos agentes do processo. Segundo Tenório
(2007, p.19), a definição de governança destaca o papel da cidadania:
A terminologia contemporânea [...] reflete essas mudanças e começa a conotar
conceitos como governança, que enfatiza o papel dos cidadãos – individuais ou
organizados de formas associativas – no processo político, partindo da identificação
dos problemas, a formulação, instituição e avaliação dos resultados. A aproximação
da governança com a democracia traz alguns problemas de leg itimidade ou de
pluralismo e enfat iza a necessidade de gerenciar o setor público de modo
transparente, participativo, criativo e responsável.
A governança, quando participativa e deliberativa, pode-se aproximar-se do conceito
de gestão social. A fundamentação da gestão social aproxima-se do preconizado por
Habermas de democracia deliberativa, a partir da participação de todos os atores sociais
envolvidos na questão de forma direta ou indireta. Em programas de desenvolvimento local,
os atores a se envolver – Estado, sociedade e mercado – são potenciais protagonistas do
processo, na discussão democrática de seus interesses buscando o entendimento. Portanto no
contexto da gestão social, os atores, ao fazerem proposta, não podem impor suas pretensões
de validade sem que haja um acordo alcançado comunicativamente no qual todos os
participantes exponham suas argumentações (TENÓRIO, 2004, p.26).
É nesse contexto que buscar-se-á identificar a aplicabilidade do conceito de
governança para compreender como se dá a dinâmica de participação e deliberação dos
gestores municipais na gestão do programa Bolsa Família em suas esferas macro e micro de
organização.
26
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS SOCIAIS: A CRIAÇÃO DOS PROGRAMAS
DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA MÍNIMA NO COMBATE A POBREZA NO
BRASIL
Após a Segunda Guerra Mundial, consolidou-se o chamado Estado de Bem-Estar
Social ou Welfare State1 e posteriormente o neoliberalismo2. As recentes transformações que
vêm se operando no interior das economias mundiais, com o crescimento do desemprego e a
aparição de novas formas de pobreza, associados à crise do Welfare State, têm trazido à tona o
debate acerca dos limites dos tradicionais programas sociais em responder às crescentes
demandas sociais, impondo, assim, novos dilemas para a intervenção pública (BURLANDY
et al, 2007).
Ao entrar no debate sobre gestão e governança participativa do PBF, torna-se
necessário destacar alguns aspectos referentes à política social brasileira, marcada por
avanços e retrocessos. Faleiros (1991, p.28) afirma que nos chamados países pobres e
dependentes da América Latina, especialmente no Brasil, nunca ocorreu a garantia do bem-
estar da população por meio da universalização de direitos e serviços públicos de qualidade.
Nesse sentido Castro (2012) destaca que a política social no Brasil, apesar da atual amplitude,
ainda é marcada por políticas específicas com baixa coordenação entre elas e grandes desafios
em termos de abrangência (universalidade e integralidade) e qualidade dos bens e serviços
oferecidos. Nesse sentido, é que se percebe a dificuldade de pensar a política social brasileira
na perspectiva da idéia do Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para
enquadrar os esquemas vigentes atualmente. A própria literatura nacional da área reflete a
realidade atual da política social, uma vez que ela é também bastante setorial, tratando de
políticas específicas e com predominância, em termos metodológicos, da análise voltada para
descrição dos estágios alcançados e/ou deficiências reveladas.
O Brasil foi o último país da América Latina a implementar um projeto neoliberal. Tal
fato deveu-se, de um lado, à dificuldade de soldar os distintos interesses das diversas frações
1 O ideário do Estado de Bem-Estar Social ou Welfare State é proposto pela teoria keynesiana em países da Europa e nos
Estados Unidos da América que tinha como princípio de ação o pleno emprego e a menor desigualdade social entre os cidadãos. É erigido pela concepção de que os governos são responsáveis pela garantia de um mínimo padrão de vida para
todos os cidadãos, como direito social. É baseado no mercado, contudo com ampla interferência do Estado que deve regular
a economia de mercado de modo a assegurar o pleno emprego, a criação de serviços sociais de consumo coletivo, como a
educação, saúde e assistência social para atender a casos de extrema necessidade e minimizar a pobreza. 2 O Neoliberalismo, como arcabouço teórico e ideológico não é algo novo. Nasce com o combate implacável, no início da década de 1940, às teses keynesianas e ao ideário do Estado de Bem-Estar, sobretudo aos direitos sociais e aos ganhos de
produtividade da classe trabalhadora. Seu postulado fundamental é de que o mercado é a lei social soberana. Friederich
Hayek, teórico principal.
27
do capital, até então presentes no moribundo Modelo de Substituição de Importações (MSI)
(FILGUEIRAS, 2001) e, de outro, à intensa atividade política desenvolvida pelas classes
trabalhadoras na década de 1980 – que se expressou, entre outros eventos, na constituição do
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), na criação da Central Única dos
Trabalhadores (CUT) e do Partido dos Trabalhadores (PT) e na realização de cinco greves
gerais entre 1983 e 1989.
Filgueiras (2001) afirma que esse processo, de implantação e evolução do projeto
neoliberal, passou por, pelo menos, três momentos distintos, desde o início da década de
1990, quais sejam: uma fase inicial, bastante turbulenta, de ruptura com o MSI e implantação
das primeiras ações concretas de natureza neoliberal (Governo Collor); uma fase de
ampliação e consolidação da nova ordem econômico-social neoliberal (primeiro Governo
Fernando Henrique Cardoso - FHC); e, por último, uma fase de aperfeiçoamento e ajuste do
novo modelo, na qual amplia-se e consolida-se a hegemonia do capital financeiro no interior
do bloco dominante (segundo Governo FHC e Governo Lula).
Filgueiras (2010) destaca ainda que o Governo Lula deu prosseguimento (radicalizando)
à política econômica implementada pelo segundo Governo FHC, a partir da crise cambial de
janeiro de 1999: metas de inflação reduzidas, perseguidas por meio da fixação de taxas de
juros elevadíssimas; regime de câmbio flutuante e superávits fiscais acima de 4,25% do PIB
nacional. Adicionalmente, recolocou na ordem do dia a continuação das reformas neoliberais
implementando uma reforma da previdência dos servidores públicos e sinalizando para uma
reforma sindical e das leis trabalhistas, além de alterar a Constituição para facilitar o
encaminhamento, posterior, da proposta de independência do Banco Central e dar seqüência a
uma nova fase das privatizações, com a aprovação das chamadas Parce rias Público-Privado
(PPP), no intuito de melhorar a infraestrutura do país uma vez que a política de superávits
primários reduz drasticamente a capacidade de investir do Estado. Por fim, completando o
quadro, reforçou as políticas sociais focalizadas (assistencialistas).
No Brasil, o tema da pobreza e destituição social vem assumindo lugar de destaque na
agenda pública nas últimas décadas, não só em face do número alarmante de pobres como
também pela centralidade adquirida pela discussão em torno da capacidade estatal em
promover maiores níveis de equidade e justiça social. Inflexões no padrão clássico das
políticas sociais brasileiras se fazem sentir a partir de meados da década de 1980, no contexto
de redemocratização do país. É nesse momento que ganham fôlego as críticas ao caráter
altamente centralizado, burocratizado, fragmentado, privativista, excludente e de baixas
eficácia e eficiência social que tem marcado as intervenções públicas neste campo. Dois
28
traços característicos da política social brasileira vêm se destacando enquanto questões-chave
a serem enfrentadas: a) os segmentos pobres são os que tradicionalmente têm maiores
dificuldades de acessar os bens e serviços sociais, contribuindo para a persistência da
desigualdade social; e b) a falta de interação entre os diferentes setores de governo, entre
governo e sociedade e a consequente dificuldade de coordenação das ações desenvolvidas.
(BURLANDY et al, 2007).
Ainda de acordo com Burlandy et al (2007), na década de 1990, são adotadas
estratégias institucionais destinadas a garantir que os programas sociais atinjam os segmentos
mais vulneráveis. No campo das políticas de combate à pobreza strictu senso, algumas
inflexões vêm sendo produzidas, e é nesse contexto que os programas de transferência de
renda para famílias pobres têm despertado grande interesse analítico. As origens de tais
programas remontam a iniciativas locais, sobretudo no Distrito Federal e em municípios como
Vitória (no Espírito Santo), Campinas e Ribeirão Preto (em São Paulo), objetivando combater
a pobreza, sobretudo através da eliminação do trabalho infantil e do aumento do nível de
escolaridade de crianças e adolescentes. Trata-se de experiências bastante diversas no que se
refere a critérios de seleção, valor do benefício e formas de operação, entre outros,
compartilhando uma grande riqueza em termos de inovações institucionais (DRAIBE et al,
1998). Influenciado por essas experiências, o governo federal adotou, a partir de 2001,
programas de transferência de renda para famílias pobres, como o Bolsa Escola, vinculados ao
Ministério da Educação e o Bolsa Alimentação, do Ministério da Saúde. Tais programas
consistiam na complementação de renda às famílias, que, em contrapartida, assumiam uma
agenda de compromissos, tais como a garantia de frequência escolar mínima das crianças
atendidas e a participação em determinadas ações de saúde pública.
Algumas avaliações a respeito dos programas brasileiros de garantia de renda mínima
(PGRM) apontam a vantagem da transferência monetária direta na diminuição dos custos
administrativos do programa e na redução da incidência de fraudes e desvios de recursos,
além de permitir a liberdade de escolha dos produtos por parte dos beneficiários, quando
comparada à clássica modalidade de distribuição do benefício in natura (LAVINAS, 2000).
Ao mesmo tempo, os PGRMs têm como proposta promover a articulação com outras políticas
e programas sociais, criando a possibilidade de, em tese, romper com a fragmentação típica
das políticas sociais brasileiras e facilitar a adoção de ações intersetoriais. Cabe lembrar que
desde o período da transição democrática a agenda de debate no campo da política social
brasileira comporta uma série de temas que tratam das reformas necessárias à construção de
uma nova institucionalidade pública, focando principalmente os desafios relativos à
29
formulação e ações de políticas e programas sociais. Nesse processo, a aposta fundamental é
inovar tanto na formulação dos programas quanto na definição de estratégias capazes, assim,
de provocar melhores resultados e maiores impactos sobre a pobreza e desigualdade social.
(BURLANDY et al, 2007).
Souza (2011) enfatiza que o Brasil possui um sistema de política social bastante amplo
e complexo, que envolve diversos atores, instituições e programas. Este sistema, estabelecido
a partir da Constituição de 1988 com a pretensão de atendimento universal às necessidades e
aspirações da população, se coloca em constante tensão com as limitações orçamentárias,
gerenciais e legais do setor público. Se, por um lado, os sistemas públicos previdenciários, de
saúde, de educação e de políticas de proteção social alcançaram níveis de atendime nto quase
universais da população de interesse nas últimas duas décadas, por outro lado, convivem com
baixos níveis de qualidade e de eficiência e produtividade na provisão desses serviços. Nesse
contexto foi produzida uma tecnologia de políticas públicas, pautada na garantia de uma renda
mínima aos indivíduos e suas famílias baseadas em transferência direta de renda, a qual
representa um grande avanço na forma de tratar a questão da pobreza (COBO, 2012, p. 39)
para o acesso da maioria da população brasileira, particularmente aos mais pobres, porém que
ainda não satisfaz as expectativas em qualidade e eficiência. O desafio consiste em aproveitar
esta tecnologia para aumentar a eficácia e a eficiência das políticas sociais de forma a excluir
consistentemente as múltiplas dimensões de pobreza.
30
Figura 1- Políticas setoriais e transversais da política social brasileira - 2010
Fonte: Ipea (2010) e Castro (2012).
A ilustração acima demonstra como se dão as relações das políticas setoriais e
transversais no contexto da política social brasileira.
2.2 GESTÃO PÚBLICA E OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
MÍNIMA NO BRASIL NO CONTEXTO DA DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
Souza (2007) destaca que a procura de alternativas para a modernização da gestão
pública, tem sido fortemente influenciada por ideias de participação e descentralização devido
à necessidade de repassar deveres e obrigações dos níveis superiores de governo para os
níveis inferiores. Dessa forma, Bresser Pereira e Spink (2006) sinalizam que o fenômeno da
descentralização tem sido verificado no Brasil desde o final do ano de 1970, quando ocorreu a
crise do Estado e da burocracia, e no início do ano de 1980, com uma grande revolução na
administração pública dos países centrais rumo a uma administração pública gerencial. A
descentralização se concretiza, portanto, com a Constituição Federal de 1988, em que ocorreu
a redefinição dos papéis tanto do Governo Federal, como Estadual e Municipal.
31
Para Souza (2007), o processo de descentralização tem sido conhecido como uma das
formas para melhorar eficiência alocativa do setor público, pois, aproxima a gestão pública
dos cidadãos, concorrendo para o incremento da democracia, da cidadania, da
responsabilidade social, do atendimento às necessidades da população, bem como contribuir
para introduzir concorrência na provisão de serviços públicos locais, com significativo
impacto sobre a gestão pública.
Nessa perspectiva, Bresser Pereira (2006), apresenta a descentralização como
estratégia de incentivo à criatividade e à inovação. Segundo a demonstração de Przeworski
(2006), os argumentos a favor da descentralização baseiam-se basicamente na observação de
que a provisão local de serviços públicos favorece a responsabilização do governo, porque
aproxima da população que ele serve.
Com a proposta da descentralização político administrativa no Brasil, coube a
coordenação e as normas gerais à esfera federal, assim como a participação da população na
formulação de políticas e controle das ações em todos os níveis (ARNS, 2005).
São inúmeros os motivos para a descentralização: a d imensão continental do país, as
diferenças regionais e uma grande quantidade de municípios existentes (mais de 5.500), sendo
a maioria de pequeno porte (ORTIZ, 2002).
Para Sousa (2006), a implementação descentralizada dos programas do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) pressupõe sua articulação ou mesmo
integração ao nível de família, da comunidade e do território. Isso significa que a gestão e a
operacionalização dos programas dependem da coordenação não só entre setores dentro de
um nível de governo, mas entre seus vários níveis governamentais – União, Estados e
Municípios.
Desde a criação do PBF, em 2003, até o ano de 2005, sua gestão era realizada pela
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC). A partir de 2005, o MDS promoveu a
descentralização da Gestão de Benefícios do PBF, permitindo aos gestores municipais do
programa administrar, em seu próprio município, a transferência de renda às famílias
beneficiárias pelo programa. Mediante essa ação, os municípios ganharam maiores
responsabilidades passaram a lograr de recursos humanos técnicos e qualificados, para o novo
esboço de atividade na gestão do programa (MONTEIRO et al, 2013). Ainda de acordo com
os autores, o Gestor Municipal do PBF tem como principais funções: assumir a interlocução
política entre a prefeitura, o MDS e o estado para a implementação do PBF e do CadÚnico;
coordenar a relação entre as secretarias de assistência social, educação e saúde para o
acompanhamento dos beneficiários do PBF e a verificação das condicionalidades; coordenar a
32
execução dos recursos transferidos pelo governo federal para o PBF nos municípios;
coordenar a interlocução com as outras secretarias e órgãos vinculados ao próprio governo
Municipal, Estadual e Federal e, ainda, com entidades não governamentais (O PAPEL do
gestor..., [20--]). Com a transferência da administração para os gestores municipais, ocorreu o
processo de descentralização das decisões e da delegação das funções, criando, portanto, o
IGD (Índice de Gestão Descentralizada), que mede a eficiência e a qualidade dessa gestão.
2.3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E O COMBATE A POBREZA
2.3.1 Breve histórico
A pobreza se institui como questão social a partir do surgimento das grandes cidades,
quando as condições extremamente precárias das populações recém-chegadas no campo
inspiravam preocupação e receio, suscitando intervenções do setor público em prol da
instituição de uma nova ordem social (LAVINAS, 2002, p.26). Considerando os diferentes
graus de urbanização dos países, o debate sobre a pobreza e suas formas de regulação surge
primeiramente na Europa para, depois, alcançar os países de desenvo lvimento tardio (COBO,
2012, p.69).
No Brasil, a temática dos programas de transferência de renda, denominados,
inicialmente, de Programas de Renda Mínima ou Programas Bolsa Escola e outras
denominações, tem seu desenvolvimento histórico sistematizado em cinco momentos: o
primeiro momento, iniciado em 1991, quando senador Eduardo Suplicy (PT/SP) aprese ntou o
Projeto Lei n. 80/1991, instituindo o Programa de Garantia de Renda Mínima para todo
brasileiro a partir de 25 anos de idade, o qual foi aprovado no Senado, permanecendo, com
parecer favorável, para aprovação da Câmara Federal. (SILVA; LIMA, 2010).
Silva e Lima (2010), destacam o segundo momento, estendendo-se de 1991 a 1993,
quando Camargo (1991; 1993; 1995) propõe uma transferência monetária a famílias que
tivessem crianças de 5 a 16 anos em escolas públicas, introduzindo duas inovações no debate:
a família como beneficiária, no lugar do indivíduo, bem como a articulação da transferência
monetária com a obrigatoriedade de crianças e adolescentes frequentarem a escola. O objetivo
seria articular uma política compensatória a uma estruturante, como co ndição de
enfrentamento da pobreza.
O terceiro momento, de acordo com Silva e Lima (2010), foi iniciado em 1995,
quando começou a implementação das experiências pioneiras nas cidades de Campinas (SP),
33
Ribeirão Preto (SP), Santos (SP) e em Brasília (DF), concretizando, então, a possibilidade da
adoção de políticas públicas de transferência de renda no contexto do Sistema de Proteção
Social brasileiro.
Silva e Lima (2010) destacam que o quarto momento foi iniciado em 2001, durante o
segundo mandato de FHC (1999-2003), foi marcado por significativa expansão dos
programas federais criados em 1996 (Benefício de Prestação Continuada; Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil) e criação de outros programas de iniciativa do governo
federal (Bolsa Escola; Bolsa Alimentação, Bolsa Renda, Vale Gás, entre outros). Nesse quarto
momento, registrou-se ainda a ampliação do debate com a introdução da ideia de uma Renda
de Cidadania para todos os brasileiros, conforme preconiza o senador Suplicy (SUPLICY,
2002), também autor do projeto de Lei n. 266, de 2001, que propõe a instituição de uma renda
básica incondicional ou a renda de cidadania para todos os brasileiros.
O quinto momento, conforme Silva e Lima (2010), foi iniciado em 2003 com o
governo de Luiz Inácio Lula da Silva, foi marcado, desde o início, pelo Fome Zero, principal
estratégia de enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil, cujo principal programa é o PBF,
criado em 2003, já implementado em todos os municípios brasileiros e nos Distrito Federal
desde 2006, cuja proposta é a unificação dos inúmeros programas de transferência de renda
criados no Brasil por iniciativa de governos municipais, estaduais e do governo federal. Nesse
momento é também sancionada, pelo Presidente da República, a Renda de Cidadania proposta
pelo senador Suplicy com a indicação de que seria implementada com o atendimento inicial
dos mais pobres; é criado, em janeiro de 2004, o Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome em substituição ao Ministério da Assistência Social e o Ministério
Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, verificando-se também
crescimento significativo no orçamento anual destinado aos programas de transferência de
renda.
Silva e Lima (2010), entendem que análises e avaliações sobre o PBF demandam que
sejam pontuados alguns aspectos conceituais considerados referências para o
desenvolvimento da reflexão. Sendo que a transferência de renda é concebida como uma
transferência monetária direta a indivíduos ou famílias. No caso brasileiro e de vár ias
experiências da América Latina, são programas focalizados em segmentos pobres da
população e têm sua prestação condicionada a determinadas exigências que devem ser
cumpridas pelos indivíduos ou pela família, principalmente no campo da educação, da saúde e
do trabalho. Em relação à educação, a principal condicionalidade é a exigência de matrícula e
frequência escolar de crianças e adolescentes; no campo da saúde é destacado o cumprimento
34
de medidas básicas, como vacinação de crianças e pré-natal de mulheres grávidas e no
trabalho as condicionalidades são geralmente relativas à capacitação profissional e à inserção
no mercado de trabalho.
Enquanto programa focalizado na pobreza e condicionados ao cumprimento de
determinadas exigências, três pressupostos os orientam: a) a transferência monetária
direcionada a famílias pobres possibilita a complementação de renda dessas famílias
permitindo a retirada de crianças e adolescentes da rua e de trabalhos precoces e penosos, para
encaminhá- los à escola, o que contribui para interromper o ciclo vicioso de reprodução da
pobreza; b) a articulação de uma transferência monetária com políticas e programas
estruturantes (educação, saúde e trabalho), direcionados às famílias pobres, constitui-se numa
política de enfrentamento à pobreza e as desigualdades sociais e econômicas; c) as
condicionalidades são consideradas contrapartidas sociais que devem ser cumpridas pelo
núcleo familiar, visando certificar o compromisso e a responsabilidade das famílias atendidas
e representando o exercício de direitos para que as famílias possam alcançar sua autonomia e
inclusão social sustentável (SILVA; LIMA, 2010).
Silva e Lima (2010), afirmam que a questão da pobreza assume centralidade nos
programas de transferência de renda. Nesse sentido, ressaltam a existência de diferentes
concepções de pobreza, sob a orientação de diferentes valores, fundamentando a formulação e
o desenvolvimento de políticas, programas e ações para intervenção social. As autoras
consideram a concepção de pobreza enquanto fenômeno complexo e multidimensional, com
destaque a sua determinação estrutural. Assim, a pobreza é concebida para além da
insuficiência de renda; é produto da exploração do trabalho; é desigualdade na distribuição de
riqueza socialmente produzida; significa o não acesso à serviços sociais básicos, à
informação, ao trabalho e à renda digna, é não participação social e política.
2.3.2 O Programa Bolsa Família e sua funcionalidade macro
O Programa de Transferência de Renda Bolsa Família (PBF) foi instituído em outubro
de 2003, através da Medida Provisória nº 132, sendo um programa de transferência direta de
renda condicionada, a nível nacional, destinado às famílias pobres e extremamente pobres. O
PBF surge a partir da unificação de quatro programas federais de transferência de renda
(Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Vale Gás), com o objetivo de
melhorar a gestão e maximizar o gasto social do governo federal, utilizando como critério de
inclusão a renda per capita familiar. Além de transferir recursos diretamente aos beneficiários
35
para alívio da pobreza, o programa atua na promoção do acesso aos serviços básicos de
educação e saúde para as famílias beneficiadas, contribuindo para o rompimento do ciclo
intergeracional da pobreza (BRASIL, 2007).
O modelo de gestão do PBF conjuga esforços dos três níveis de governo por meio da
criação de uma rede intergovernamental responsável pela sua implementação, viabilizando
uma estrutura de coordenação articulada com diferentes políticas sociais, de modo a respeitar
a autonomia dos entes federados e a interdependência entre eles. (LICIO; MESQUITA;
CURRALERO, 2011, p. 463).
O PBF atualmente integra o Plano Brasil Sem Miséria, que tem como foco de atuação
os 16 milhões de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70 mensais e está
baseada na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos. O PBF
possui três eixos principais: a transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza; as
condicionalidades reforçam o acesso aos direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde
e assistência social; e as ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das
famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade
(BRASIL, [20--]h).
O Programa prioriza famílias com renda mensal per capita de até R$140,00 para o
recebimento da transferência monetária, por meio da sua inclusão na base de dados do
CadÚnico. Conforme a composição familiar e respectiva renda per capita, os benefícios
podem variar de R$ 32,00 a R$ 242,00. Atualmente, 50,9% dos beneficiários residem no
nordeste, 24,7%, no sudeste, 5,8%, no centro-oeste, 8%, no sul e 10,6%, no norte do país.
(LICIO; MESQUITA; CURRALERO, 2011, p. 463).
Todos os meses, o governo federal deposita uma quantia para as famílias que fazem
parte do programa. O saque é feito com cartão magnético, emitido preferencialmente em
nome da mulher. O valor repassado depende do tamanho da família, da idade dos seus
membros e da renda. Há benefícios específicos para famílias com crianças, jovens até 17
anos, gestantes e mães que amamentam. A gestão do programa instituído pela Lei
10.836/2004 e regulamentado pelo Decreto nº 5.209/2004, é descentralizada e compartilhada
entre a União, estados, Distrito Federal e municípios. Os entes federados trabalham em
conjunto para aperfeiçoar, ampliar e fiscalizar a execução (BRASIL, [20--]k).
A seleção das famílias para o PBF é feita com base nas informações registradas pelo
município no CadÚnico para Programas Sociais do Governo Federal, instrumento de coleta e
gestão de dados que tem como objetivo identificar todas as famílias de baixa renda existentes
no Brasil. Com base nesses dados, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
36
Fome (MDS) com o apoio do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), seleciona, de forma automatizada, as famílias
que serão incluídas para receber o benefício. No entanto, o cadastramento não implica e
entrada imediata das famílias no programa e o recebimento do benefício (BRASIL, [20--]b).
Figura 2 - Organograma do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Fonte: BRASIL (2011).
37
Figura 3 - Organograma da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania.
Fonte: BRASIL (2011).
Os organogramas do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (Fig.
2) e da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (Fig. 3), ilustram a forma de como são
gerenciados a política de assistência social no país, bem como os Programas Sociais do
Governo Federal vinculados ao CadÚnico, demonstrando um grau de complexidade elevado
em sua operacionalidade.
2.3.3 As condicionalidades do Programa Bolsa Família
As Condicionalidades do PBF, no contexto das políticas públicas universais, são
compromissos assumidos tanto pelas famílias beneficiárias do PBF quanto pelo poder público
para ampliar o acesso dessas famílias a seus direitos sociais básicos. Por um lado, as famílias
devem assumir e cumprir esses compromissos para continuar recebendo o benefício. Por
outro, as condicionalidades responsabilizam o poder público pela oferta dos serviços públicos
de saúde, educação e assistência social (BRASIL, [20--]c).
38
Quadro 1 - Condicionalidades do PBF, público beneficiário e período de acompanhamento.
Secretaria
Condicionalidades
Público beneficiário
Acompanhamento
Educação
Matrícula e Freqüência escolar mensal
mínima de 85 %
Crianças de 6 a15 anos
Bimestral
Matrícula e Freqüência escolar mensal
mínima de 75 %
Adolescentes 16 e 17 anos
Saúde
Acompanhamento do crescimento e
desenvolvimento
Crianças de 0 a 7 anos
Semestral
Cumprimento do calendário de vacinas
Crianças de 0 a 7 anos
Acompanhamento do Pré-Natal
Gestantes
Atividades educativas sobre
aleitamento materno e alimentação
saudável
Gestantes e Nutrizes
Assistência
Social
Serviços sócio educativos e serviços
de convivência e fortalecimento de
vínculos (SCFV) do PETI com
frequência mensal mínima de 85%
Famílias com crianças e
adolescentes de até 15 anos em risco
ou retiradas do trabalho infantil pelo
Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (PETI)
Mensal
Fonte: BRASIL (2004).
As condicionalidades dos setores da Educação, Saúde e Assistência Social e suas
especificidades, conforme explicitado no quadro 1, foram estruturadas ainda com base no
Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 (Programa Bolsa Família) e nas Portarias
Interministeriais 3.789, DOU de 18 de novembro de 2004 (Frequência Escolar), 2.509, DOU
de 22 de novembro de 2004 (Ações de Saúde) e 321, DOU de 29 de setembro de 2008
(Gestão de Condicionalidades).
O poder público deve fazer o acompanhamento gerencial para identificar os motivos
do não cumprimento das condicionalidades. A partir daí, são implementadas ações de
acompanhamento das famílias em descumprimento, consideradas em situação de maior
vulnerabilidade social. A família que encontra dificuldades em cumprir as condicionalidades
deve, além de buscar orientações com o gestor municipal do PBF, procurar o Centro de
Referência de Assistência Social (CRAS), o Centro de Referência Especializada de
Assistência Social (CREAS) ou a equipe de assistência social do município. O objetivo é
auxiliar a família a superar as dificuldades enfrentadas. Esgotadas as chances de reverter o
39
descumprimento das condicionalidades, a família pode ter o benefício do PBF bloqueado,
suspenso ou até mesmo cancelado (BRASIL, [20--]b).
Quadro 2 - Efeitos para a família com crianças ou adolescentes até 15 anos, diante do descumprimento das condicionalidades no Programa.
Descumprimento
Efeito
Situação do Benefício
1º Registro Advertência Família passa a ser considerada em situação de
descumprimento, mas continua recendo o
benefício.
2º Registro
Bloqueio 30 dias
Uma parcela do beneficio fica ret ida por 30 dias e
após 30 dias a família volta a receber o beneficio
normalmente com o valor acumulado do mês
anterior.
3º e 4º Registros
Suspensão 60 d ias
A família fica sem receber o beneficio por 60 d ias.
Após 60 dias a família volta a receber o beneficio
normalmente, mas as duas parcelas relativas ao
período de suspensão não são pagas à família.
5º Registro
Cancelamento
Parcelas do beneficio que ainda não foram sacadas
pela família são canceladas; Parcelas do beneficio
que seriam pagas à família nos meses seguintes
são interrompidas e a família é desligada.
Fonte: BRASIL (2008).
No quadro 2, os efeitos para a família com crianças ou adolescentes até 15 anos, diante
do descumprimento das condicionalidades no Programa varia desde uma advertência até o
cancelamento do benefício.
Quadro 3 - Efeitos para a família com adolescentes de 16 e 17 anos, diante do descumprimento das condicionalidades no Programa.
Descumprimento
Efeito
Situação do Benefício
1º Registro
Advertência Não há efeito sobre o beneficio
2º Registro 60 dias de suspensão O beneficio é suspenso por 60 dias. Não recebe as
parcelas suspensas
3º Registro
Cancelamento O benefício é cancelado
Fonte: BRASIL (2008).
No quadro 3, são indicados os efeitos para a família com adolescentes de 16 e 17 anos,
diante do descumprimento das condicionalidades no Programa, podendo ser aplicada uma
suspensão de 60 dias até o cancelamento do benefício.
40
Figura 4 - Fluxo Condicionalidade de Educação.
Fonte: (BRASIL, [20--]c).
No fluxo acima, observamos a dinâmica no envio das informações referentes a
frequência escolar, a qual envolve ações intergovernamentais e intersetoriais, especificamente
entre União e Município, em que a atualização de dados e o acompanhamento familiar se
fazem necessários para garantir o cumprimento da condicionalidade educação.
Figura 5 - Fluxo Condicionalidade de Saúde.
Fonte: (BRASIL, [20--]c).
41
No fluxo da condicionalidade saúde, são evidenciadas ações sistematizadas no envio
de informações entre União e Município, em que a gestão do PBF tem o papel de acompanhar
as famílias em descumprimento das condicionalidades, além de articulações intersetoriais e
intergovernamentais.
2.3.4 A gestão de condicionalidades
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) faz o
acompanhamento das condicionalidades do PBF de forma articulada com os Ministérios da
Educação e da Saúde. Nos municípios, o acompanhamento deve ser feito intersetorialmente
entre as áreas de saúde, educação e assistência social (BRASIL, [20--]c). Conforme o MDS
(BRASIL, [20--]c), os objetivos do acompanhamento das condicionalidades são:
- Monitorar o cumprimento dos compromissos pelas famílias beneficiárias, como
determina a legislação do programa;
- Responsabilizar o poder público pela garantia de acesso aos serviços e pela busca
ativa das famílias mais vulneráveis;
- Identificar, nos casos de não cumprimento, as famílias em situação de maior
vulnerabilidade e orientar ações do poder público para o acompanhamento dessas famílias.
O acompanhamento das condicionalidades acontece de acordo com calendários
previamente acordados pelas áreas envolvidas. Os calendários definem os períodos em que os
municípios devem realizar o acompanhamento das famílias e os registros das informações
relativas a cada condicionalidade. Todas as informações devem cons tar em seus respectivos
sistemas informatizados. O objetivo não é punir, e sim responsabilizar as famílias e o poder
público pelo compromisso assumido e pela oferta dos serviços, respectivamente (MDS,
2013).
A gestão das condicionalidades, segundo o MDS (BRASIL, [20--]c), refere-se ainda a
um conjunto de ações que os municípios devem executar no sentido de acompanhar
periodicamente as famílias beneficiárias do Programa, realizar o registro dessas informações
nos sistemas disponibilizados pelo MDS, MEC, MS e propiciar que as famílias beneficiárias
tenham condições de cumprir as condicionalidades. Desta forma, o êxito no acompanhamento
das condicionalidades depende de uma gestão compartilhada entre as secretarias envolvidas
nos diferentes níveis governamentais (quadro 4). Assim, cada instância governamental
assumiu uma série de atribuições, ficando sob responsabilidade de todos, informarem as
famílias sobre os seus direitos e suas obrigações. Caso algum município não realize os
42
procedimentos da gestão das condicionalidades, o MDS poderá invalidar o acordo de adesão
ao PBF.
Quadro 4 - Responsabilidade dos gestores do PBF no âmbito da União, Estados e Municípios.
Instância Governamental
Responsabilidades
SENARC
Promover a articu lação intersetorial, a fim de assegurar o registro periódico nos sistemas
de informação e estimular o acompanhamento das condicionalidades;
Supervisionar a coleta de informações e de registro nos sistemas de informações;
Gerar e fornecer ao MEC, ao MS e à SNAS a base de dados com informações sobre as
famílias acompanhadas;
Analisar os dados sobre as condicionalidades e realizar a aplicação dos efeitos
decorrentes do seu descumprimento.
SNAS
Realizar o reg istro periódico das informações referentes à condicionalidade;
Informar e mobilizar os gestores municipais da assistência social sobre os
descumprimentos de condicionalidades, com vistas a garantir a oferta local de serviços e
ações de proteção básica e/ou proteção especial da assistência social, direcionada às
famílias;
Incentivar o acompanhamento das famílias beneficiárias do PBF em situação de
descumprimento de condicionalidades.
Estados
Realizar art iculações com os gestores das políticas setoriais específicas para que seja
realizado o registro das condicionalidades previstas no Programa quando o acesso ao
serviço se realizar em estabelecimento estadual;
Atuar em cooperação com os municípios para garantir o registro das informações sobre
as condicionalidades;
Elaborar planejamento anual intersetorial, em parceria com as áreas de assistência
social, saúde e educação, para o desenvolvimento das ações de gestão de
condicionalidades do PBF.
Municípios
Atuar em cooperação com os responsáveis pelo registro do acompanhamento das
condicionalidades nas áreas de saúde, educação e assistência social, para garantir a
coleta das informações de acordo com os calendários definidos;
Notificar formalmente o responsável pela Unidade Familiar nos casos de
descumprimento de condicionalidades;
Analisar as informações sobre não cumprimento de condicionalidades e encaminhar as
famílias beneficiárias do PBF, em situação de descumprimento, às áreas responsáveis
pelo acompanhamento familiar e oferta dos serviços sócio-assistenciais;
Elaborar p lanejamento anual intersetorial do municíp io, em parceria com as áreas de
assistência social, saúde e educação, para o desenvolvimento das ações de gestão de
condicionalidades do PBF.
Fonte: BRASIL (2008).
43
O quadro 4 explicita detalhadamente as responsabilidades dos gestores do PBF no
âmbito governamental envolvendo os estados, municípios e união.
2.3.5 O Cadastro Único
O CadÚnico para Programas Sociais do Governo Federal é um instrumento que
identifica e caracteriza as famílias de baixa renda, entendidas como aquelas que têm, segundo
o MDS (2013): renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa; ou renda mensal total de
até três salários mínimos.
O CadÚnico permite conhecer a realidade socioeconômica dessas famílias, trazendo
informações de todo o núcleo familiar, das características do domicílio, das formas de acesso
a serviços públicos essenciais e, também, dados de cada um dos componentes da família. O
Governo Federal, por meio de um sistema informatizado, consolida os dados coletados no
CadÚnico. A partir daí, o poder público pode formular e implementar políticas específicas,
que contribuem para a redução das vulnerabilidades sociais a que essas famílias estão
expostas (MDS, 2013).
O CadÚnico é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome (MDS), devendo ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneficiários de
programas sociais do Governo Federal, como o PBF. Suas informações são regulamentadas
pelo Decreto nº 6.135/07, pelas Portarias nº 177, de 16 de junho de 2011, e nº 274, de 10 de
outubro de 2011, e Instruções Normativas nº 1 e nº 2, de 26 de agosto de 2011, e as Instruções
Normativas nº 3 e nº 4, de 14 de outubro de 2011, e podem também ser utilizadas pelos
governos estaduais e municipais para obter o diagnóstico socioeconômico das famílias
cadastradas, possibilitando o desenvolvimento de políticas sociais locais. Famílias com renda
superior a meio salário mínimo também podem ser cadastradas, desde que sua inserção esteja
vinculada à inclusão e/ou permanência em programas sociais implementados pelo poder
público nas três esferas do Governo (BRASIL, [20--]d).
2.3.6 O Cadastro Único e a Gestão Municipal
As principais atividades de gestão do CadÚnico são: o cadastramento das famílias de
baixa renda, o registro dessas informações no Sistema de CadÚnico e a atualização dos dados
a cada dois anos. Para isso, é necessário que o município possua uma equipe de
entrevistadores, responsável por preencher os formulários de cadastramento, e uma equipe de
44
operadores do sistema, responsável por digitar os dados no Sistema. Antes de realizar o
cadastramento, é importante que o município crie mecanismos para identificar as famílias que
devem ser cadastradas, ou seja, aquelas que compõem o público do CadÚnico. Além disso, o
município deve capacitar os entrevistadores para que a coleta de dados e a entrevista com a
família sejam realizadas com uma abordagem adequada e preferencialmente na casa das
famílias. A atualização dos dados cadastrais deve ser feita, no máximo, a cada dois anos,
contados da data da inclusão ou da última atualização dos dados da família. As informações
também devem ser atualizadas sempre que houver mudanças na composição familiar, no
endereço ou nas condições socioeconômicas das famílias (BRASIL, [20--]d).
2.3.7 Controle Social e o Programa Bolsa Família
O controle social é a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no
monitoramento e no controle das ações da administração pública no acompanhamento das
políticas, um importante mecanismo de fortalecimento da cidadania. O Controle Social do
PBF é realizado por meio das Instâncias de Controle Social (ICS), instituídas formalmente
pelos municípios no ato de adesão ao Programa, garantindo aos cidadãos espaço para o seu
acompanhamento e buscando assegurar os interesses da sociedade. É uma parceria e ntre
Estado e sociedade que possibilita compartilhar responsabilidades e proporciona transparência
às ações do poder público, buscando garantir o acesso das famílias mais pobres à política de
transferência de renda (BRASIL, [20--]e).
As ICS do PBF devem atuar no acompanhamento de todos os componentes do
Programa e do CadÚnico para Programas Sociais, a Gestão de Benefícios, as
Condicionalidades, a Fiscalização e as oportunidades de desenvolvimento das capacidades das
famílias desenvolvidas ou articuladas pelo município e os Programas Complementares.
O MDS desenvolve documentos com informações sobre a estruturação, o funcionamento e a
atuação das ICS, buscando subsidiar de ferramentas a gestão municipal. Elabora também
capacitações para gestores e conselheiros, que podem ser acessadas na parte de Capacitação,
com o objetivo de fortalecer e melhorar a atuação destes relevantes espaços de articulação
entre o governo e a sociedade, no acompanhamento do Programa Bolsa Família (BRASIL,
[20--]e).
45
2.3.8 O Índice de Gestão Descentralizada – IGD como fator de eficiência
Em 2006, com o intuito de mensurar os resultados de gestão e apoiar os municípios
nas atividades do programa, o Governo Federal regulamentou o apoio financeiro aos
municípios para a Gestão do PBF. O apoio financeiro transferido mensalmente se baseia no
desempenho de cada município na gestão do PBF. Assim, os municípios que alcançarem os
melhores resultados na gestão do Programa receberão mais recursos (MONTEIRO et al, 2013,
p.184).
O IGD é um indicador que mostra a qualidade da gestão descentralizada do PBF,
além de refletir os compromissos assumidos pelos estados e municípios na sua adesão ao
Programa, como a gestão do CadÚnico e das condicionalidades. O índice varia entre (0) zero
e (1) um. Quanto mais próximo de 1, melhor a avaliação da gestão desses processos. Com
base nesse indicador, o MDS repassa recursos a estados e municípios para a realização da
gestão do PBF. Quanto maior o valor do IGD, maior será também o valor dos recursos a
serem repassados (BRASIL, [20--]f).
O IGD tem como propósito mensurar a eficiência e qualidade da gestão do PBF. É um
índice sintético, criado por meio da Portaria GM/ MDS nº 148, de 2006, que tem como
contrapartida governamental o apoio financeiro aos municípios do PBF, em razão do
desempenho destes. O índice é composto pela média aritmética do Indicador do CadÚnico e
do Indicador de condicionalidades, conforme destacado na Equação
1 (BRASIL, [20--]c).
IGD = (ICadÚnico + ICondicionalidades) (1)
2
Em que, IGD = Índice de Gestão Descentralizada;
Indicador do CadÚnico = média entre a taxa de validação de cadastros e a taxa de atualização
cadastral; e Indicador de Condicionalidades = média entre a taxa de crianças com informações
de frequência escolar e a taxa de famílias com acompanhamento da agenda de saúde.
Para receber os recursos financeiros do IGD, o município deve cumprir três condições:
ter aderido ao PBF, nos termos da Portaria GM/ MDS nº 246/05; ser habilitado na gestão da
Assistência Social; e atingir, pelo menos, 0,4 no valor do IGD.
Os recursos transferidos no mês para apoio à gestão resultam da multiplicação do IGD
do município (calculado segundo as quatro variáveis anteriormente apresentadas) pelo valor
de referência de R$ 2,50 (dois reais e cinquenta centavos) e, desse produto, pelo número de
beneficiários do PBF no município. Isso significa que os municípios com IGD igual a “1”
46
recebem R$ 2,50 por família beneficiária, a cada mês. Além disso, o valor é calculado em
dobro para até 200 famílias em cada município, em forma a favorecer os pequenos
municípios. Os valores transferidos serão calculados, portanto, de acordo com a seguinte
equação:
Repasse mensal = [IGDx R$ 2,50x 200x2] + [IGDx R$ 2,50x (nº de Famílias-200)]
Ressalta-se que quanto maior o valor do IGD maior será o valor do recurso transferido
para o município. Por meio da construção do IGD, o MDS incentiva o aprimoramento da
qualidade da gestão do PBF em nível local e contribui para que os municípios executem as
ações que estão sob sua responsabilidade (ENTENDA melhor..., [20--]).
De acordo com a Portaria nº 148, artigo 2º, os recursos transferidos devem ser
utilizados nas seguintes atividades: gestão de condicionalidades; gestão de benefícios;
acompanhamento das famílias beneficiárias; cadastramento de novas famílias, atualização e
revisão dos dados contidos no CadÚnico; atendimento às demandas relacionadas à
fiscalização do PBF; e implementação de programas complementares ao PBF nas seguintes
áreas: a) alfabetização e educação de jovens e adultos; b) capacitação profissional; c) geração
de trabalho e renda; d) acesso ao microcrédito produtivo orientado; e) desenvolvimento
comunitário e territorial, dentre outras (MONTEIRO et al, 2013, p.192).
Por meio do IGD, o MDS espera incentivar o aprimoramento da qualidade da gestão
local do Programa e contribuir para que estados e municípios executem as ações que estão sob
sua responsabilidade. A prestação de contas desses recursos devem ser registrados pelo gestor
no SuasWeb, no qual também o respectivo Conselho de Assistência Social registra o resultado
de sua apreciação sobre essas contas (MDS, 2007).
A avaliação do resultado da gestão do PBF é realizada mediante acompanhamento do
CadÚnico e das Condicionalidades em educação e saúde, pois, estas estão diretamente
atreladas à eficiência e à qualidade do programa e possuem parâmetros para avaliar a gestão
do mesmo. (MONTEIRO et al, 2013, p.184). Nessa direção e visando mensurar o
desempenho das administrações municipais no cumprimento das metas institucionais
regulamentadoras do programa, foi criado o Índice de Gestão Descentralizada (IGD) do PBF.
O IGD é um Índice de eficiência da gestão, que combina a integridade, a qualidade e a
atualização das informações constantes no CadÚnico, bem como as informações sobre o
cumprimento das condicionalidades da área de educação e de saúde (GOVERNO Federal...,
[20--]).
No entanto, por ser um instrumento criado pelo próprio Governo Federal, este índice
pode atribuir um viés, pois, o município pode se posicionar contrário ao programa ou à forma
47
como é implementado, deliberadamente, o que necessariamente criaria condicionantes
contrários ao que o IGD indicaria como gestão eficiente. (MONTEIRO et al, p. 184-185:
2013).
2.3.9 A intersetorialidade governamental e sua importância para o Programa Bolsa
Família
A gestão do PBF vem sendo construída com base em um elevado grau de interface
entre União e municípios. Enquanto a União financia e regulamenta o Programa, grande parte
da execução está localizada no nível municipal. As famílias beneficiárias estão em todos os
5.565 municípios e no Distrito Federal, devendo ser atendidas e acompanhadas pelos órgãos
locais. O cadastramento e a gestão de benefícios, assim como a prestação dos serviços básicos
de saúde, educação e assistência social e articulação de programas complementares, ocorrem
nos municípios, com base na oferta do poder local (LICIO; MESQUITA; CURRALERO,
2011, p. 463).
A interface com os governos estaduais é mais restrita. Os estados participam da gestão
do PBF com a função de apoiar os municípios, principalmente os menores e menos
estruturados, com suporte tecnológico e capacitação. Embora não atuem diretamente na
execução do Programa, a vocação dos governos estaduais para mobilização dos municípios
que estão no seu território, bem como para o monitoramento das ações que são realizadas, tem
colocado esse nível de governo como um ator de grande relevância para o PBF, na medida em
que apoia o trabalho de coordenação a cargo da União (LICIO; MESQUITA; CURRALERO,
2011, p. 463).
A gestão local do PBF é realizada pelo secretário da área onde está localizado o
Programa (assistência social, educação, saúde, planejamento e outros). Desse modo, o gestor
municipal do PBF assume a interação política entre a prefeitura, o Governo Estadual e o
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) para que haja
implementação do Programa e do CadÚnico. Portanto, é necessário que o gestor tenha poder
de decisão, de mobilização de outras instituições e de articulação e coordenação entre as áreas
de assistência social, educação e saúde, pois estas estão envolvidas na operação do PBF e
garantem o acompanhamento dos beneficiários e a verificação das condicionalidades exigidas
para a participação no programa (O PAPEL do gestor..., [20--]).
48
2.3.10 Intersetorialidade e condicionalidades: a importância do trabalho em rede
A concepção do PBF como uma política de combate à pobreza torna-o
inequivocamente intersetorial, sobre na gestão de condicionalidades e na oferta de programas
complementares. As redes criadas para implementação dessas dimensões vem sendo
utilizadas de maneira diferenciada na condução das negociações com os entes federados.
Entender essas diferenças é importante, tendo em vista que os padrões adotados na relação
intersetorial entre os Ministérios responsáveis por levarem adiante as ações do PBF em nível
federal orientam as relações internas nos outros níveis de governo (LICIO; MESQUITA;
CURRALERO, 2011, p.464).
De acordo com Licio, Mesquita e Curralero (2011, p.464), nas condicionalidades,
evidenciam-se interfaces entre o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome
(MDS), Saúde (MS) e Educação (MEC), os quais são corresponsáveis por essa dimensão do
PBF e precisam sensibilizar, pactuar e mobilizar seus sistemas de políticas públicas para
tanto. Isso vem reforçando o vínculo entre essas políticas setoriais e o público mais pobre,
alvo de possíveis dificuldades para acessar tais serviços. O que permeia essa concepção são a
construção e a valorização do princípio da equidade em políticas públicas de caráter universal.
O acompanhamento dos beneficiários em descumprimento de condicionalidades pelos
serviços socioassistenciais, por sua vez, possibilita um atendimento integral a essas famílias,
ao viabilizar a superação de suas vulnerabilidades. A oferta conjugada do benefício financeiro
e dos serviços sociais básicos evidencia, portanto, o papel do PBF como política articuladora
no âmbito do nosso sistema de proteção social.
Em termos de coordenação, a intersetorialidade na gestão de condicionalidades é
facilitada pelo mandato explícito da legislação federal para os Ministérios envolvidos. Avalia-
se que o fato de envolver políticas universais estruturadas nacionalmente, que contam com
arenas próprias e institucionalizadas de negociação intergovernamental, facilita a promoção
da complementaridade entre as ações dessas políticas e do PBF, favorecendo a convergência
de interesses e a construção de uma agenda comum. Há, inclusive, certo consenso em torno
do princípio de que a transferência de renda potencializa e dá sinergia às ações desenvolvidas
pelas áreas de saúde (combate à desnutrição, mortalidade infantil e mortalidade materna;
promoção da saúde da mulher), de educação no combate à evasão e ao abandono escolar,
maior participação dos pais na vida escolar dos filhos e de assistência social com a redução
das vulnerabilidades e fortalecimento de vínculos e promoção social (LICIO; MESQUITA;
CURRALERO, 2011, p.464).
49
Cabe destacar a forte interface entre o PBF e a assistência social. Essa relação é ainda
mais imediata do que com a saúde e educação, visto estarem sob o mesmo Ministério, no
âmbito federal, e dividirem o lócus institucional de gestão em todos os estados e na maior
parte dos municípios. Além disso, o PBF utiliza estruturas do Sistema Único de Assistência
Social (SUAS), como a Comissão Intergestora Tripartite (CIT), Comissões Intergestoras
Bipartites (CIB), ou espaços como o Colegiado Nacional de Gestores da Assistência Social
(Congemas) e o Fórum dos Secretários Estaduais de Assistência Social (Fonseas), para
negociar com os demais níveis de governo a regulamentação de novos processos. Outra
importante interface refere-se à forma de repasse financeiro para apoio à gestão
descentralizada do PBF para estados e municípios, por meio dos respectivos fundos de
assistência social (LICIO; MESQUITA; CURRALERO, 2011, p. 464).
No caso da oferta dos programas complementares para famílias beneficiárias do PBF,
o MDS desenvolve estratégias de articulação com diversos órgãos dos três níveis de governo,
para atender necessidades das famílias em áreas como inclusão produtiva, alfabetização e
qualificação profissional. Essa articulação leva em conta o perfil das famílias atendidas, suas
vulnerabilidades e potencialidades, assim como ações já existentes em face das
potencialidades econômicas, culturais e naturais específicas de cada localidade. Entretanto, a
despeito da existência de programas complementares em diferentes áreas governamentais,
verifica-se que ainda não está clara uma real convergência dessas ações para as famílias
beneficiárias do PBF, inclusive no nível federal, carecendo de melhor definição de como e por
que ela deva ocorrer. (LICIO; MESQUITA; CURRALERO, 2011, p.464). Ainda segundo
estes autores, dados sobre o atendimento de famílias do PBF nesses programas, após início
das articulações nesse sentido, ilustram a sua baixa capacidade em fazer frente à grande
demanda materializada pelas famílias do PBF. Em 2008, 268 mil beneficiários do PBF foram
atendidos pelo Programa Brasil Alfabetizado. Até 2010, apenas 1.491 beneficiários do PBF
tinham sido atendidos pelo Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado do
Ministério do Trabalho. Em 2010, cerca de 256 mil famílias do PBF foram beneficiadas pelos
programas de microcrédito Agroamigo (23 mil) e Crediamigo (233 mil) do Banco do
Nordeste (BRASIL, 2011). Tais resultados evidenciam a fragmentação desses programas, que
operam na casa dos “milhares” de beneficiários, enquanto o PBF opera na casa dos “milhões”,
destacam os autores.
A coordenação intersetorial pode assumir complexidades diferenciadas na articulação
de programas complementares, sobretudo quando a transferência de renda não é incorporada
como um recurso que pode potencializar outras ações e permitir que seus beneficiários
50
tornem-se alvo prioritário de uma série de ações integradas. Verifica-se um grande desafio no
sentido de pautar e priorizar o público atendido pelo PBF de modo a abrir novos espaços de
inclusão e ampliar espaços já existentes. Isso não é tarefa fácil, visto que alguns programas
não estão acostumados a trabalhar com as famílias mais pobres e têm dificuldade para
distinguir os beneficiários do PBF como público prioritário de suas ações. De fato, em 2010, a
proporção de beneficiários do PBF atendidos pelo Programa Agroamigo foi de apenas 11,3%,
e do Crediamigo, 34,6%. Já a média do Brasil Alfabetizado é de apenas 20% por ano.
Portanto na avaliação de Licio, Mesquita e Curralero (2011, p.465), trabalhar com essas
famílias significa um esforço de comunicação e identificação de necessidades individuais e
resgate da autoestima que vão além do que boa parte desses programas tradicionalmente
executa.
Verifica-se, ainda, uma limitação evidente no papel do MDS para essa articulação,
pois não é um órgão transversal com autoridade sobre os outros ministérios responsáveis
pelos programas articulados. Embora seja de grande valia o apoio prestado pela Casa Civil da
Presidência da República, isso nem sempre tem sido suficiente, tendo em vista a fragmentação
e concorrência de ações nos três níveis de governo (LICIO; MESQUITA; CURRALERO,
2011, p.465). Os autores destacam que esses modelos diferenciados de coordenação
intersetorial no acompanhamento das condicionalidades e na articulação de programas
complementares possuem rebatimento na coordenação intergovernamental.
Nesse sentido, destaca-se a distinção entre políticas federais e nacionais elaborada por
Sano (2008), a qual ajuda a entender as interações federativas na gestão de políticas públicas.
Para o autor, as políticas nacionais envolvem as três esferas de governo, no que se refere às
arenas de decisão; à normatividade legal; às formas de financiamento; aos mecanismos de
colaboração e aos instrumentos de definição dos conflitos. Já as políticas federais são aquelas
elaboradas pela União, as quais, embora também tenham abrangência em todo o território
nacional, resultam exclusivamente de decisões da União. Além disso, sua implementação
depende, geralmente, da adesão dos demais níveis de governo, mas sem que tenham poder
legítimo de interferir no desenho da política. Essa distinção permite identificar a
complexidade da gestão do PBF como estratégia central de combate à pobreza, pois, apesar de
ser uma política federal, com participação de estados e munic ípios regulada por meio de
adesão, atua em articulação com políticas nacionais descentralizadas, estruturadas em
sistemas/redes com arenas próprias de negociação intergovernamental.
Avalia-se que a diferença fundamental entre ambos os padrões de coordenação refere-
se à abrangência das políticas articuladas. No caso das condicionalidades, as políticas
51
nacionais de saúde, educação e assistência social contam com, pelo menos, alguma estrutura
de funcionamento descentralizado. Há, portanto, uma base para a negociação, tanto do ponto
de vista de espaços institucionalizados quanto de ações estruturadas e coordenadas nos três
níveis de governo. Por um lado, o amplo espectro que abriga os programas complementares
ao PBF faz com que sua articulação obtenha resultados mais frágeis, não só por questões de
escala e fragmentação em diversos órgãos, mas também pela ausência de instrumentos que
priorizem, de fato, as famílias mais pobres (LICIO; MESQUITA; CURRALERO, 2011, p.
465).
Figura 6 - Ação Intersetorial na Gestão de Condicionalidades.
Fonte: (BRASIL, [20--]c).
No modelo de ação intersetorial na gestão de condicionalidades ilustrado (figura 6), o
MDS destaca o papel fundamental do gestor municipal do PBF na articulação com os diversos
setores envolvidos, bem como com as políticas públicas locais de atendimento as famílias
beneficiárias do programa e o controle social.
52
3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E O ACOMPANHAMENTO DE SUAS
CONDICIONALIDADES NO MUNICÍPIO DE ABAETETUBA
Este capítulo tem como objetivo identificar as condicionalidades do programa e a
viabilização de ações intersetoriais em nível local, com ênfase nas possibilidades e desafios.
Para isso, foi necessário inicialmente identificar as características básicas do município como:
sua localização, características territoriais e demográficas, seus aspectos econômicos, o
cenário da saúde, educação e assistência social; além de identificar a gestão do programa em
nível local, a rede de proteção social municipal, o desempenho no acompanhamento das
condicionalidades do programa e as ações intersetorias, o que possibilitou uma avaliação
crítica a cerca dos desafios do programa no município.
3.1 CARACTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE ABAETETUBA – PA
O município de Abaetetuba, escolhido como estudo de caso, está localizado na
Mesorregião do Nordeste Paraense, com uma distância de aproximadamente 100 km da
capital do estado (Belém). Possui uma área de 1.611 km2 que se divide em três áreas distintas,
sendo elas a zona urbana (cidade) ilhas, estradas e ramais (Campo). O município está dividido
em 17 bairros, 72 ilhas, 34 colônias agrícolas (distrito de Beja, estradas e ramais) tendo como
vias de acesso, o transporte rodoviário e o marítimo (IDESP, 2013).
Figura 7 - Mapa do Município de Abaetetuba.
Fonte: Google maps (2013).
53
As características territoriais do município são fundamentais para entender as
dificuldades e desafios da gestão municipal. Por ser um município banhado pelo rio Pará, faz
limite com os municípios de Muaná e Ponta de Pedra. A rede hidrográfica é constituída por
rios e igarapés que permite o tráfego de embarcações de diversos portes, se tornando o
principal meio de transporte entre os municípios do Baixo Tocantins e a capital do Estado
(IDESP, 2013).
O município possui uma população de 141.100 habitantes (IBGE, 2010) com uma
estimativa de 147.267 habitantes para 2013. A densidade demográfica do município é de
86,79 habitantes por Km2, a taxa de crescimento demográfico anual situa-se em 2,77%,
possuindo o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH em 0,71% (IBGE, 2000).
Quanto aos aspectos econômicos, entre 2006 e 2010, segundo o IBGE (2010), o
Produto Interno Bruto (PIB) do município cresceu 66,1%, passando de R$ 321,6 milhões para
R$ 534,3 milhões. O crescimento percentual foi inferior ao verificado no Estado que foi de
75,5%. A participação do PIB do município na composição do PIB estadual diminuiu de
0,72% para 0,69% no período de 2006 a 2010.
Gráfico 1 - Participação dos setores econômicos no Produto Interno Bruto do Município de Abaetetuba, 2012.
Fonte: IBGE. Censo Demográfico (2010).
A estrutura econômica municipal demonstrava participação expressiva do setor de
Serviços, o qual responde por 76,3% do PIB municipal. Cabe destacar o setor secundário ou
industrial, cuja participação no PIB era de 10,8% em 2010 contra 11,3% em 2006.
54
3.2 CENÁRIOS DA EDUCAÇÃO, SAÚDE E ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO
DE ABAETETUBA COMO FATORES RELEVANTES NO CONTEXTO DO PBF
Para análise da gestão do PBF na perspectiva do cumprimento das suas
condicionalidades e sua governança na esfera local, tornou-se necessário observar e
compreender algumas informações e indicadores importantes geradas de fontes de pesquisa
oficiais do governo, sendo observados os setores da educação, saúde e assistência social, os
quais são os setores diretamente ligados ao PBF.
3.2.1 Educação
Na educação, conforme dados do último Censo Demográfico em 2010, a taxa de
analfabetismo das pessoas de 10 anos ou mais era de 12,7%. Na área urbana, a taxa era de
9,1% e na zona rural era de 18,1%. Entre adolescentes de 10 a 14 anos, a taxa de
analfabetismo era de 6,7%.
Gráfico 2 – Taxa de analfabetismo de pessoas com 10 anos ou mais, Abaetetuba, 2010.
Fonte: IBGE. Censo Demográfico (2010).
Comparando a taxa de analfabetismo das pessoas de 10 anos ou mais no município, é
maior que a taxa do Estado.
Das pessoas com mais de 15 anos em extrema pobreza, 2.690 não sabiam ler ou
escrever, o que representa 17,2% dos extremamente pobres nessa faixa etária. Dentre eles,
1.394 eram chefes de domicílio (IBGE, 2010).
55
No município havia 2.861 crianças de 0 a 3 anos na extrema pobreza não frequentando
creche, o que representa 94,9% das crianças extremamente pobres nessa faixa etária. Entre
aquelas de 4 a 5 anos, havia 207 crianças fora da escola (14,7% das crianças extremamente
pobres nessa faixa etária) e, no grupo de 6 a 14 anos, eram 203 (2,9%). Por fim, entre os
jovens de 15 a 17 anos na extrema pobreza, 382 estavam fora da escola sendo 17,5% dos
jovens extremamente pobres nessa faixa etária (IBGE, 2010).
Gráfico 3 – Proporção da população em extrema pobreza frequentando a escola ou creche por faixa etária, Abaetetuba, 2010.
Fonte: IBGE (2010).
Conforme ilustração gráfica, a proporção da população em extrema pobreza
frequentando a escola ou creche por faixa etária é evidenciado nos grupos de 0 a 3 anos, 6 a
14 anos e 15 a 17 anos.
No que tange à taxa de atendimento da rede educacional do município, os dados do
Censo foram calculados por faixa etária, conforme gráfico abaixo:
56
Gráfico 4 – Percentual de crianças não atendidas na rede educacional segundo faixa etária, Abaetetuba, 2010.
Fonte: Brasil. Ministério da Educação (2010).
Observa-se que há uma carência acentuada no atendimento às crianças de 0 a 3 anos
na rede educacional do município.
De acordo com os dados do INEP, em 2012, a taxa de distorção idade-série no ensino
fundamental foi de 28,3% do 1º ao 5º ano e de 45,1% do 6º ao 9º ano. A taxa de distorção
idade-série no ensino fundamental municipal foi maior, quando comparada às taxas da Região
Norte, menor que a do estado e maior que a do Brasil. A taxa de distorção idade-série no
ensino médio do município foi maior que a taxa do Brasil, maior que a da região e menor que
a do estado.
Gráfico 5 – Taxa de distorção Idade-série no Ensino Fundamental e Ensino Médio, Abaetetuba, 2012.
Fonte: INEP (2012).
Observou no município uma distorção idade série maior no ensino médio em
comparação ao ensino fundamental.
No que concerne à taxa de atendimento da rede educacional do município, os dados do
Censo foram calculados por faixa etária, conforme se observa no gráfico abaixo:
57
Gráfico 6 – Percentual de crianças atendidas na rede educacional, por faixa etária, Abaetetuba, 2010.
Fonte: Brasil. Ministério da Educação (2010).
Observou um maior percentual de crianças atendidas na faixa etária de 6 a 14 anos de
idade.
3.2.2 Saúde
No que refere à saúde, no que tange à mortalidade infantil, o número de óbitos infantis
foi de 52 (14,26) crianças, ao passo que no Estado o número de óbitos infantis foi de 2.409
crianças e a taxa de mortalidade infantil foi de 17,07 crianças a cada mil (1.000) nascimentos.
No município, 39,7% dos nascidos vivos em 2011 tiveram suas mães com 7 ou mais consultas
de pré-natal (IBGE, 2010).
No que refere à morbidade hospitalar, as 5 (cinco) principais causas de internação são
as indicadas no gráfico abaixo:
Gráfico 7 – Distribuição das 5 (cinco) principais causas de morbidade hospitalar , Abaetetuba, 2012.
Fonte: BRASIL. Ministério da Saúde (2010).
58
Além das cinco principais causas de morbidade hospitalar do município. Observou que
a causa identificada como “outros” obtém um número elevado, na qual diz respeito às demais
formas que não estejam relacionadas diretamente a questões de saúde/doença, como por
exemplo mortes por acidentes de transporte, por agressões, dentre outras.
No município, as 3 (três) principais causas externas de óbito dos indivíduos na faixa
etária de 15 a 29 anos são, de acordo com dados do Ministério da Saúde, as que seguem no
gráfico abaixo, tomando por base os anos de 2005 e 2010:
Gráfico 8 – Distribuição das 3 (três) principais causas externas de óbito, por tipo de causa, Abaetetuba, 2005 e 2010.
Fonte: BRASIL. Ministério da Saúde (2010).
De acordo coma a ilustração do gráfico 8, observa-se o elevado número atribuído à
agressão como uma das principais causas externas de óbito, estando está na liderança
absoluta, o que pode remeter uma realidade de violência considerada elevada.
De acordo com dados do Ministério da Saúde, ocorreu um aumento na cobertura
populacional estimada pelas equipes de atenção básica no município. Em 2008, a cobertura
era de 35,5% e aumentou para 39,9% em 2012.
59
Gráfico 9 - Percentual de Cobertura de Equipes da Atenção Básica, Abaetetuba, 2008 a 2012.
Fonte: BRASIL. Ministério da Saúde (2010).
O aumento na cobertura populacional pelas equipes de atenção básica no município foi
significativo, mas vale destacar na ilustração gráfica que em 2010 essa atenção foi maior
(45,1%), sendo que ocorreu em 2011 uma queda considerada para 21,3%, e em 2012, essa
cobertura melhorou retomando para 39,9%. Essa queda em 2011 pode está associada a um
período de descredenciamento das equipes de saúde pelo Departamento de Regulação da
Secretaria Municipal de Saúde do Município de Abaetetuba, o qual atua junto a um Sistema
Nacional de Informação do Ministério da Saúde, pois este realiza também a atualização de
dados de todas as equipes do município, número de profissionais, números de famílias
cadastradas, dentre outros, porém, considerando a população municipal e as condições
geográficas, esse atendimento ainda pode ser considerado deficitário.
3.2.3 Assistência Social
Conforme dados do Censo IBGE 2010, a população total do município era de 141.100
residentes, dos quais 27.764 encontravam-se em situação de extrema pobreza, ou seja, com
renda domiciliar per capita abaixo de R$ 70,00. Isto significa que 19,7% da população
municipal viviam nesta situação. Do total de extremamente pobres, 18.677 (67,3%) viviam no
meio rural e 9.086 (32,7%) no meio urbano. (IBGE, 2010).
No município havia 3.013 crianças na extrema pobreza na faixa de 0 a 3 anos e 1.411
na faixa entre 4 e 5 anos. O grupo de 6 a 14 anos, por sua vez, totalizou 6.946 indivíduos na
extrema pobreza, enquanto no grupo de 15 a 17 anos, havia 2.187 jovens nessa situação.
60
Foram registradas 441 pessoas com mais de 65 anos na extrema pobreza. 48,9% dos
extremamente pobres do município têm de zero a 17 anos (IBGE, 2010).
Tabela 1 – População em situação de extrema pobreza por faixa etária, Abaetetuba, 2010.
Fonte: IBGE (2010).
Na tabela 1, observamos que a faixa etária entre 18 a 39 anos aparece em maior
número na condição de população em situação de extrema pobreza.
Gráfico 10 – Distribuição percentual da população extremanente pobre por faixa etária, Abaetetuba, 2010.
Fonte: IBGE (2010).
No gráfico 10, observamos que a faixa etária acima dos 60 anos aparece com o menor
percentual na distribuição da população extremamente pobre.
No acompanhamento do Plano Brasil Sem Miséria, o Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS) utiliza as informações do Cadastro Único para Programas
Sociais do Governo Federal. Ele provê dados individualizados, atualizados no máximo a cada
dois anos, sobre os brasileiros com renda familiar de até meio salário mínimo per capita,
61
permitindo saber quem são, onde moram, o perfil de cada um dos membros das famílias e as
características dos seus domicílios (MDS, 2013).
De acordo com os registros de março de 2013, do Cadastro Único e com a folha de
pagamentos de abril de 2013 do PBF, o município conta com 28.382 famílias registradas no
Cadastro Único e 20.600 famílias beneficiárias do PBF (72,58% do total de cadastrados). O
gráfico mostra a evolução desses cadastros para o município:
Gráfico 11 – Evolução da quantidade de registros no Cadastro Único e de beneficiários do Programa Bolsa Família , Abaetetuba, 2006 a 2013.
Fonte: BRASIL ([20--]j).
No gráfico 11, observou a aproximação e o afastamento da trajetória na quantidade de
registros no CadÚnico e de beneficiários do PBF, em que a elevação no quantitativo de
cadastros influencia também na elevação no quantitativo de beneficiários. O que pode ser
entendido que nos momentos de elevação no quantitativo de beneficiários, as famílias tem
cumprido as condicionalidades do programa, considerando ainda a qualidade no
acompanhamento dos cadastros. De modo contrário o afastamento das linhas cadastro e
beneficiário, pode se dá pela hipótese das famílias não atenderem as condicionalidades.
O município apresenta uma cobertura cadastral que supera as estimativas oficiais, de
maneira que a gestão municipal do CadÚnico deve concentrar esforços na qualificação das
informações registradas e na atualização dos dados familiares. Com isso, o município poderá
abrir espaço para incluir no PBF as famílias em extrema pobreza já cadastradas e que a inda
não recebem os benefícios (BRASIL ([20--]j).
De junho de 2011 a janeiro de 2013, o município inscreveu no CadÚnico e incluiu no
PBF 746 famílias em situação de extrema pobreza.
O Benefício de Prestação Continuada (BPC) constitui uma das mais importantes
ferramentas de distribuição de renda no âmbito da assistência social, tendo sido instituído
62
ainda na Constituição Federal de 1988. No município, o gráfico abaixo confere informações
acerca da quantidade de beneficiários de BPC considerando o período de 2004 a 2013, por
tipo de beneficiário:
Gráfico 12 – Evolução da quantidade de beneficiários do Benefício de Prestação Continuada (BPC), por tipo de beneficiário, Abaetetuba, 2004 a 2013.
Fonte: BRASIL ([20--]j).
Conforme ilustração do gráfico 12 é possível observar que no período de 2004 a 2013,
o BPC para pessoas com deficiência possui uma quantidade maior em beneficiários que para
pessoas idosas.
Ao avaliar as informações das áreas de educação, saúde e assistência social é possível
compreender os desafios para gestão local no que refere o acompanhamento das
condicionalidades do PBF em seus respectivos setores, uma vez que estas precisam atuar de
forma conjunta com ações estratégicas na busca da efetividade do programa, contando para
isso com a participação e mobilização da rede socioassistencial do município, além das
representações do controle social, que são importantes nos debates e proposições no
gerenciamento local do programa.
3. 3 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO CONTEXTO LOCAL
3.3.1 Organização da gestão local
A Gestão do PBF está diretamente relacionada à Secretaria Municipal de Assistência
Social, órgão da Administração direta da Prefeitura Municipal de Abaetetuba, que foi criada
pela Lei 097/97, de 06/03/97 e regulamentada pela Lei 108/1997 de 10/11/1997, para ser
responsável pela formulação, coordenação e execução da Política de Assistência Social, a
63
qual é responsável pela elaboração do Plano Municipal de Assistência Social em sintonia com
a Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS (nº 8.742/ 1993). Neste plano, que explicita em
seu artigo 1° que:
A Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de seguridade social, não contributiva, que prevê os mínimos sociais, realizada, através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade para garantir o atendimento às necessidades básicas. (LOAS, Nº
8.742/1993).
Essas premissas estão em consonância com a nova Política Nacional de Assistência
Social - PNAS e Sistema Único de Assistência Social – SUAS, que preceitua a sua
centralidade na família, ampliando a coberturas dos Serviços, Programas, Projetos e
Benefícios de Assistência Social a indivíduos e/ou famílias em situação de vulnerabilidade. A
prioridade da assistência é para famílias expostas à fatores de risco, abandono, negligência
e/ou exclusão social, identificados na comunidade e/ou por demanda espontânea, visando o
pleno desenvolvimento da cidadania, através da realização de ações integradas com órgãos e
entidades governamentais e não governamentais (PREFEITURA, 2009).
O desenvolvimento da Política Nacional de Assistência Social - PNAS, segundo
Sistema Único de Assistência Social – SUAS, em uma região que possui uma imensa
diversidade territorial prescinde de reflexões acerca de como se constrói estratégias de
operacionalização e se encontra alternativas para superar a dicotomia que existe na execução
das políticas públicas, tendo como espaços de atuação, o território amazônico (SEMAS,
2013).
O fortalecimento da Política de Assistência Social aponta a necessidade e o desafio de
democratizar as relações entre poder público e sociedade civil, otimizando o acesso aos
direitos sociais, para minimizar as desigualdades socioterritoriais, sem excluir as
singularidades e diversidades locais. As diretrizes da PNAS indicam a necessidade de
considerar o território, além de um espaço geográfico, que guarda características sociais,
culturais e identitárias de sua população, mas também, como um conjunto de elementos que
mostram e revelam a complexidade da dinâmica social e econômica das cidades que, por
vezes, representam as desigualdades existentes nas regiões brasileiras (SEMAS, 2013).
Nesse contexto, o conhecimento da dinâmica do território enquanto espaço social
possibilita a identificação de elementos e informações que poderão facilitar a definição de
investimentos públicos no combate à exclusão. Nesta perspectiva as informações acerca das
64
especificidades geográficas dos territórios de atuação da Política de Assistência Social
também são fundamentais na definição de estratégias eficazes de intervenção (SEMAS,
2013).
Seguindo estas orientações, esta dissertação tem como foco a análise do PBF em um
determinado território, no caso de Abaetetuba, que com suas peculiaridades podem influenciar
negativamente ou positivamente no desempenho do programa.
O município de Abaetetuba é geograficamente estruturado em três realidades distintas:
A zona urbana, que possui dezessete bairros, onde há maior cobertura da política
(Proteção Social Básica e Especial de Média e Alta Complexidade) e onde é possível
visualizar com mais intensidade, os bolsões de pobreza. Uma realidade marcada pelo
crescimento desordenado decorrente da migração e do êxodo rural, pela violência e demais
formas de expressões das mazelas sociais, onde reside aproximadamente 58,82% da
população do município (IBGE 2010).
A zona rural ribeirinha, constituída por um arquipélago de setenta e duas ilhas,
entrecortadas por rios, furos e igarapés. Onde a rua é o rio e a natureza é quem determina a
localização, os dias e os horários das atividades dos técnicos dos CRAS Ribeirinhos; e,
A zona rural estradas, que tem sua área territorial dividida em quarenta e nove
colônias e uma vila. Território entre cortado por caminhos e ramais, que na época das chuvas
se tornam de difícil acesso, recebe a menor cobertura da Política de Assistência e demais
políticas públicas, e recentemente foi ampliado com a reorganização territorial do Estado, sem
um processo de discussão dos impactos sob a vida da população residente nas localidades
envolvida.
Independentemente de no período mais recente o Brasil vir apresentando uma
melhoria significativa de determinados indicadores sociais – como saúde, educação e
assistência social, o desafio de se reequacionar a questão social do país ainda continua em
aberto, tanto em termos conceituais quanto em termos da conformação de um conjunto de
políticas sociais que desenhem uma rede de proteção social que efetivamente enfrente os
brutais patamares de pobreza e de desigualdade vigentes. No território amazônico o desafio se
torna mais complexo, seja pela amplitude territorial, enquanto espaço geográfico, ou pela
dificuldade de atuar em um território cuja realidade é historicamente marcada pela (re)
produção das desigualdades sociais, que via de regra se expressa de forma diferenciada
territorialmente. Neste sentido, compreender o enredamento de tais processos é fundamental
na intervenção junto às necessidades sociais da população usuária (SEMAS, 2013).
65
3.3.2 Rede de proteção social municipal da área da assistência social como apoio nas
ações intersetoriais do Programa Bolsa Família
A Secretaria de Assistência Social oferta serviços com base nos níveis de proteção
social como a básica, a especial de média complexidade e a especial de alta complexidade,
tais serviços, programas, projetos e ações funcionam como forma de combater qualquer tipo
de exploração e no combate à pobreza, na perspectiva da diminuição das desigualdades
sociais, tendo como base para tais ações o diagnóstico e indicadores sociais do município.
Nesse contexto, o PBF conta com a rede de proteção e serviços, conforme quadros abaixo:
66
Quadro 5 - Rede de Proteção Social Municipal da Área de Assistência Social, Entidades Não Governamentais.
Instituição Modalidade de Atendimento Nível de Atendimento
APAE
Criança de 0 a 6 anos
Básico/ Especial
Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos
Adolescentes de 15 a 17 anos
Jovem de 18 a 24 anos
Pessoas com deficiência
Adultos de 25 a 59 anos
AMIA Adultos de 25 a 59 anos Básico
PASTORAL DA CRIANÇA Criança de 0 a 6 anos Básico
AABB Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos Especial
PASTORAL DO MENOR
Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos
Básico
Família
Adolescentes de 15 a 17 anos-Jovem de 18 a
24 anos
Adultos de 25 a 59 anos-Pessoas Idosas (60
ou mais anos)
Família
Adultos de 25 a 59 anos
Pessoas com deficiência
Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos
População de rua
Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos
Família
Adultos de 25 a 59 anos
Pessoas Idosas (60 ou mais anos)
Pessoas com deficiência
PASTORAL DO IDOSO Pessoas Idosas (60 ou mais anos) Básico
Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE ABAETETUBA (2009).
67
Quadro 6 - Rede de Proteção Social Municipal da Área de Assistência Social, Entidades Governamentais.
Instituição Modalidade de Atendimento Nível de Atendimento
CORPO DE BOMBEIROS Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos Especial
CRAS
Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos
Básico
Adolescentes de 15 a 17 anos-Jovem de 18 a
24 anos
Adultos de 25 a 59 anos-Pessoas Idosas (60
ou mais anos)
Família
CREAS
Adolescentes de 15 a 17 anos
Especial
Adultos de 25 a 59 anos
Pessoas com deficiência
Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos
População de rua
ESPAÇO DE
ACOLHIMENTO
Criança de 0 a 6 anos
Especial
Crianças e adolescentes de 7 a 14 anos
CENTRO DE
REFERÊNCIA DE
ATENDIMENTO À MULHER
MARIA DO PARÁ
Jovem de 18 a 24 anos
Especial
Família
Adultos de 25 a 59 anos
Pessoas Idosas (60 ou mais anos)
Pessoas com deficiência
Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE ABAETETUBA (2009).
68
Os quadros 5 e 6 demonstram basicamente os serviços sócios assistenciais ofertados
ao público em situação e risco e de vulnerabilidade social, no qual são observados os
atendimentos realizados por faixa e etária e níveis de proteção, compreendendo ainda ações
de níveis governamentais locais em parceria com instituições não governamentais e
instituições estaduais. Dentre os serviços destaca-se os CRAS que estão diretamente ligados
aos serviços de Proteção Básica de Assistência Social do município, possuindo um papel
importante para os demais serviços, uma vez que tem como uma de suas competências
articularem a rede de atendimento, fazendo ponte com os serviços de proteção social especial.
Além do que, os CRAS tem a responsabilidade de acompanhar e direcionar serviços, projetos
e ações para as famílias do PBF.
69
Quadro 7 - Serviços Ofertados pela Secretaria Municipal de Assistência Social por níveis de Proteção Social. Proteção Social Básica Proteção Social Es pecial de
Média Complexidade
Proteção Social Es pecial de Alta
Complexidade
Serviço de Proteção Integral a
Família – PAIF
Centro de Referência
Especializado de Assistência
Social - CREAS
Espaço de Acolhimento
Institucional para Crianças e
Adolescentes
Serviço de Convivência e
Fortalecimento de Vínculos para
Crianças até 06 anos
Serviço de Proteção e Atendimento
Especializado a Famílias e
Indivíduos – PAEFI
Projeto Vida (Atendimento à
Gestante)
Centro de Referência
Especializado – CREAS Vitória
Régia
Serviço de Convivência e
Fortalecimento de Vínculos para
Crianças e Adolescentes de 06 a 15
anos (Programa de Errad icação do
Trabalho Infantil – PETI)
Serviço de Proteção Social à
Adolescentes em Cumprimento de
Medida Socioeducativa de L.A
(Liberdade Assistida) e P.S.C
(Prestação de Serviço à
Comunidade)
Serviço de Convivência e
Fortalecimento de Vínculos para
Adolescentes e Jovens de 15 a 17
anos (Projovem Adolescente)
Centro de Referência
Especializado da Assistência
Social de Atendimento à Mulher -
CREAM
Atendimento à Pessoa Idosa
Programa de Promoção e
Integração ao Mundo do Trabalho
Atendimento no CadÚnico
Programa Bolsa Família
Fonte: SEMAS (2009).
No quadro 7 destacam-se os Serviço de Proteção Integral à Família – PAIF e o Serviço
de Convivência e Fortalecimento de Vínculos, que atendem famílias e grupos de todas as
faixas etárias, de forma preventiva, ambos no apoio ao acompanhamento das famílias nas
condicionalidades do PBF.
70
O município de Abaetetuba, por meio da SEMAS, dispõe de 08 Centros de Referência
de Assistência Social – CRAS, onde são realizados e ofertados diversos serviços e ações de
nível básico de proteção social, essencialmente ao atendimento dos beneficiários do PBF e
realização do CadÚnico. Sendo estes localizados nas áreas: urbana (CRAS Algodoal, CRAS
São Lourenço, São Sebastião e CRAS Angélica); rural/ilhas (CRAS Pólo 4 e CRAS Pólo 7);
rural/estrada (CRAS Beja); e rural/ilhas/estradas (CRAS Quilombola).
3.3.3 O Cadastro Único e o acompanhamento das condicionalidades do Programa
Bolsa Família em Abaetetuba
No município, as estimativas de famílias de baixa renda com perfil do CadÚnico era
de 21.210 e 17.028, de famílias pobres no perfil Bolsa Família, em 2010 (IBGE, 2010).
São apresentados abaixo números e as diversas situações das famílias cadastradas no
CadÚnico e beneficiárias do PBF, as mesmas possuem como fonte o site do MDS, em que foi
possível verificar por meio dos Relatórios das Informações Sociais, uma visão panorâmica da
Gestão do Programa no Município no ano de 2013 (parcialmente).
Até maio de 2013, foram cadastradas 29. 698 famílias no CadÚnico, com o total de
103.648 pessoas. Até novembro de 2013 a quantidade de famílias beneficiárias do PBF era de
20.653, sendo repassado como valor total de recursos financeiros pagos em benefícios às
famílias R$ 4.521.732,00 (BRASIL, [20--]k).
Quadro 8 - Tipos de Benefícios do Programa Bolsa Família. Tipo de Benefícios Nº Mês/ Ano
Benefício Básico 20.585 09/2013
Benefícios Variáveis 30.895 09/2013
Benefício Variável Jovem - BVJ 6.512 09/2013
Benefício Variável Nutriz - BVN 133 09/2013
Benefício Variável Gestante - BVG 446 09/2013
Benefício de Superação da Extrema Pobreza - BSP 16.280 09/2013
Fonte: BRASIL ([20--]k).
O quadro 8 destaca os tipos de benefícios do PBF e demonstra o quantitativo de
benefícios, por beneficiário, até o período de setembro de 2013.
71
Quadro 9 - Quantitativo de Famílias com características específicas cadastradas no sistema CadÚnico e beneficiárias do Programa Bolsa Família. Famílias CadÚnico PBF
Famílias quilombolas 2.440 1.974
Famílias extrativ istas 7 5
Famílias de pescadores artesanais 16 12
Famílias indígenas 13 11
Famílias em situação de rua 1 1
Famílias de catadores de material reciclável 1 0
Famílias pertencentes à comunidades de terreiro 1 1
Famílias ribeirinhas 45 30
Famílias de agricultores familiares 27 17
Fonte: BRASIL ([20--]k).
No quadro 9 observa-se que até maio de 2013, dentre as famílias de características
específicas destaca-se as famílias quilombolas com 2.440 cadastros no CadÚnico, sendo
atendidas pelo PBF 1.974, considerado um número expressivo no atendimento desta
demanda.
Com relação às demandas de famílias com características específicas, não foram
registrados no CadÚnico famílias nas seguintes condições: famílias com componente
resgatado do trabalho; famílias ciganas; famílias assentadas da reforma agrária; famílias de
beneficiárias do Programa Nacional de Crédito Fundiário; famílias acampadas; famílias
atingidas por empreendimentos de infraestrutura; e famílias com pessoa presa no sistema
carcerário (MDS, 2013).
Os quadros a seguir apresentam os resultados do acompanhamento de forma parcial e
quantificada das condicionalidades da saúde e educação e suas variáveis, as repercussões do
descumprimento às condicionalidades do PBF, bem como informações dos recursos referentes
ao IGD no ano ainda vigente (2013).
72
Quadro 10 - Acompanhamento do público de beneficiários com perfil educação com idades de 6 a 15 anos e beneficiários com perfil educação de 16 e 17 anos, total de famílias com perfil saúde com crianças até 7 anos e mulheres de 14 a 44 anos. Total de beneficiários com perfil educação (6 a 15 anos) 23.030 05/2013
Total de beneficiários com perfil educação (16 e 17 anos) 5.305 05/2013
Total de famílias com perfil saúde (com crianças até 7 anos e mulheres de 14 a 44 anos) 18.572 06/2013
Fonte: BRASIL ([20--]k).
No quadro 10 observa-se um número expressivo referente ao acompanhamento aos
beneficiários com perfil educação na faixa etária de 6 a 15 anos comparada à faixa etária de
16 e 17 anos.
Quadro 11 - Resultados do Acompanhamento do público de beneficiários acompanhados pela educação com idades de 6 a 15 anos 16 e 17 anos e famílias acompanhadas pela saúde. Total de beneficiários acompanhados pela educação (6 a 15 anos) 21.578 05/2013
Total de beneficiários acompanhados pela educação (16 a 17 anos) 5.154 05/2013
Total de beneficiários acompanhados com frequência acima da exigida (6 a 15 anos -
85%)
22.097 05/2013
Total de beneficiários acompanhados com frequência abaixo da exigida (6 a 15 anos-
85%)
2 05/2013
Total de beneficiários com frequência acima da exigida (16 a 17 anos - 75%) 1.848 05/2013
Total de Beneficiários com frequência abaixo da exigida (16 a 17 anos - 75%) 9 05/2013
Total de beneficiários sem informação de frequência escolar (6 a 15 anos) 1.408 05/2013
Total de beneficiários sem informação de frequência escolar (16 a 17 anos) 3.179 05/2013
Total de famílias acompanhadas pela saúde 14.656 06/2013
Total de gestantes acompanhadas 443 06/2013
Total de gestantes com pré-natal em dia 442 06/2013
Total de crianças acompanhadas 7.411 06/2013
Total de crianças com vacinação em dia 7.406 06/2013
Total de crianças com dados nutricionais 7.082 06/2013
Total de famílias não acompanhadas pela saúde 3.916 06/2013
Fonte: BRASIL ([20--]k).
73
No quadro 11 no que refere aos beneficiários acompanhados pela educação nas faixas
de 6 a 15 anos e 16 e 17 anos, observamos que os beneficiários na faixa de 6 a 15 anos
apresentam um quantitativo positivo no que tange à frequência escolar acima da exigida
(85%), porém na faixa de 16 e 17 anos esse número relativo à frequência é menor. No que
refere ainda os beneficiários sem informação de frequência escolar, os beneficiários na faixa
de 16 e 17 anos apresentam um quantitativo praticamente triplicado comparado à faixa de 6 a
15 anos. No que refere as famílias acompanhadas pela saúde, o número de gestantes com pré-
natal em dia é considerado positivo comparado ao número de gestantes acompanhadas. No
número de crianças com vacinação em dia comparada ao número de crianças acompanhadas,
também é considerado positivo. Porém, o número de famílias não acompanhadas pela saúde
ainda é expressivo.
Quadro 12 - Repercussões por descumprimento de condicionalidades. Total de repercussões por descumprimento das condicionalidades (PBF saúde e
educação)
12 07/2013
Total de advertência 8 07/2013
Total de bloqueio 4 07/2013
Total de Suspensão Reiterada (Port. 251/12) 0 07/2013
Total de cancelamentos 0 07/2013
Total de repercussões por descumprimento de condicionalidades (BVJ) 1 07/2013
Total de Advertência 1 07/2013
Total de suspensão 0 07/2013
Total de cancelamento 0 07/2013
Total de bloqueio 0 07/2013
Fonte: BRASIL ([20--]c).
De acordo com o quadro 12, o total de repercussões por descumprimento das
condicionalidades do PBF tanto na saúde como na educação, apresentam um número
insignificante, tendo no máximo bloqueios do benefício.
74
Quadro 13 - Recursos OnLine. Total de recursos cadastrados e avaliados 0 05/2013
Total de famílias com recursos avaliados e deferidos 0 05/2013
Total de famílias com recursos avaliados e indeferidos 0 05/2013
Total de famílias com recursos não avaliados 0 05/2013
Fonte: BRASIL ([20--]b).
O quadro 13 indica que no período de maio de 2013 não ocorreu registro de recursos
online.
75
Quadro 14 - Índice de Gestão Descentralizada. 1 - Crianças e adolescentes das famílias do PBF com frequência escolar informada 23.954 06/2013
2 - Total de crianças e adolescentes das famílias do PBF no município 28.541 06/2013
3 - TAFE - Taxa de Acompanhamento de Frequência Escolar ( item 1 / item 2 ) 0,84 06/2013
4 - Famílias do PBF com condicionalidade de Saúde informada 14.239 06/2013
5 - Total de famílias com perfil Saúde no município 19.015 06/2013
6 - TAAS - Taxa de Acompanhamento de Agenda de Saúde ( item 4 / item 5 ) 0,75 06/2013
7 - Cadastros válidos de Famílias com Perfil CadÚnico no município 26.215 06/2013
8 - Estimativa de famílias no município – perfil CadÚnico (Censo 2010) 21.210 06/2013
9 - TCQC - Taxa de Cobertura Qualificada de Cadastros ( item 7 / item 8 ) 1,00 06/2013
10 - Atualizações de cadastros válidos no município - perfil CadÚnico 15.420 06/2013
11 - Cadastros válidos de Famílias no município com perfil CadÚnico 23.905 06/2013
12 - TAC - Taxa de Atualização Cadastral ( item 10 / item 11 ) 0,65 06/2013
13 - Fator 1: Operação (média aritmética de TAFE, TAAS, TCQC e TAC) 0,81 06/2013
14 - Fator 2: Adesão ao SUAS 1 06/2013
15 - Fator 3: Comprovação de Gastos pelo FMAS 1 06/2013
16 - Fator 4: Aprovação da Comprovação de Gastos pelo CMAS 1 06/2013
17 - IGD-M ( Fator 1 x Fator 2 x Fator 3 x Fator 4 ) 0,81 06/2013
18 - Estimativa total de famílias de baixa renda no município - perfil CadÚnico 21.210 06/2013
19 - Quantidade de famílias consideradas para cálculo do repasse 15.420 06/2013
20 - Valor de Repasse sem Incentivos ( item 17 x R$ 3,25 x item 19 ) 40.593,15 06/2013
21 - Incetivo 1 - Proporção de famílias em descumprimento de condicionalidades
acompanhadas
1.217,79 06/2013
22 - Incetivo 2 - Demandas de fiscalização atendidas no prazo 0 06/2013
23 - Incetivo 3 - Dados da gestão municipal no SIGPBF atualizados há menos de 1 ano 811,86 06/2013
24 - Incetivo 4 - Efetividade da entrega de cartões 0,00 06/2013
25 - Valor Total de Incentivos ( item 21 + item 22 + item 23 + item 24 ) 2.029,65 06/2013
26 - Valor a ser repassado ( Item 20 + Item 25 ) 42.622,80 06/2013
27 - Teto de repasse do IGD-M 75.825,75 06/2013
28 - Valor repassado no mês 42.622,80 06/2013
Motivo(s) que impede(m) o repasse 06/2013
Fonte: BRASIL ([20--]f).
76
No geral, o quadro 14 indica que o município apresenta um índice de gestão
descentralizada satisfatória, por meio de sua cobertura cadastral de maneira que a gestão
municipal do CadÚnico deve concentrar esforços na qualificação das informações registradas
e na atualização dos dados familiares.
3.3.4 Ações intersetoriais: possibilidades e desafios na gestão do Programa Bolsa
Família
As condicionalidades do PBF no município de Abaetetuba têm sido seguidas de
acordo com o que preconiza as normativas e legislações do Governo Federal enquanto forma
macro de gestão do Programa. Na forma micro de gestão, os setores envolvidos têm criado
estratégias de caráter intersetorial com objetivo de incluir e acompanhar as demandas com o
perfil do CadÚnico e do PBF, por meio de ações complementares que possam promover
oportunidades de mudança em suas condições socioeconômicas.
Dentre as ações intersetoriais o desenvolvimento do Projeto Caravana da Vontade
Popular é o mais representativo. De acordo com a SEMAS (2013), a caravana é uma
importante estratégia adotada pela administração municipal, que consiste no deslocamento de
toda equipe de governo para uma localidade que integra um dos territórios dos CRAS
ribeirinhos e rurais, durante os finais de semana.
Figura 8 - Ação Governamental “Caravana da Vontade Popular”.
Fonte: Da autora (2013).
A figura 8 mostra a realização da ação governamental na Escola Estadual de Ensino
Fundamental e Médio do Campo Profª Benedita Lima Araújo, na área rural de Murutinga, em
outubro de 2013.
77
Figura 9 - Atendimento no CadÚnico/ PBF.
Fonte: Da autora (2013).
O atendimento no CadÚnico, configura-se uma das principais ações dentro da
proposta governamental, o qual visa o cadastro e a atualização dos mesmos. O serviço é
ofertado pela Secretaria Municipal de Assistência Social.
Figura 10 - Atendimento a Saúde.
Fonte: Da autora (2013).
A foto acima mostra a oferta do serviço da Secretaria Municipal de Saúde sobre
orientação nutricional às mulheres gestantes e a importância do acompanhamento de saúde,
além de orientação sobre amamentação.
A ação é realizada a cada dois meses, em que são realizadas ações de cidadania
(emissão de documentos, casamento comunitário, inclusão e atualização do CadÚnico), de
saúde, educação, preservação do meio ambiente, inclusão produtiva, dentre outras. O projeto
78
destaca-se na atualidade com uma alternativa de levar os serviços às comunidades mais
distantes e também como forma da gestão municipal conhecer de perto as demandas e
necessidades das populações rurais.
“Durante as caravanas a prefeita e os secretários municipais, além de levar os serviços
às comunidades têm a oportunidade de ouvir lideranças, visitar os equipamentos sociais
existentes nos territórios, bem como discutir prioridades com a população atendida” (SEMAS,
2013).
Conforme os dados observados no gráfico11, no que tange a evolução da quantidade
de registros no CadÚnico e de beneficiários do Programa no período de 2006 a 2013, a gestão
municipal do CadÚnico deve concentrar esforços na qualificação das informações registradas
e na atualização dos dados familiares. Dessa forma, o município poderá abrir espaço para
incluir no PBF as famílias em extrema pobreza já cadastradas e que ainda não recebem os
benefícios. No período de junho de 2011 a janeiro de 2013, o município inscreveu no
CadÚnico e incluiu no PBF 746 famílias em situação de extrema pobreza.
Conforme os registros de março de 2013 do CadÚnico e a folha de pagamentos de
abril de 2013 do PBF, o município conta com 28.382 famílias registradas no CadÚnico e
20.600 famílias beneficiárias do PBF (72,58% do total de cadastrados). Isto significa que
existe uma considerável capacidade da gestão na operacionalidade no CadÚnico. Todavia,
vários problemas se apresentam para gestão do Programa no âmbito da intersetorialidade e na
estrutura intergovernamental.
Com base nas entrevistas realizadas com os gestores municipais diretamente
envolvidos na gestão do PBF, foi possível identificar alguns anseios relativos à forma de
entendimento do Programa ao público beneficiário e algumas dificuldades de cunho
estratégico e operacional.
A Secretária Municipal de Assistência Social de Abaetetuba é gestora do PBF, tendo o
mesmo uma coordenação específica. O Programa no município foi implementado em 2003.
Em entrevista concedida em 25 de outubro de 2013, a gestora do programa pontuou situações
relevantes no âmbito do funcionamento do Programa:
A gestão tentou descentralizar o Cadastro das famílias para os CRAS, mas esbarrou
na questão da internet, pois há dificuldade de sinal nas áreas rurais e região das
ilhas, além do mais ocorreram proble mas “polít icos” em que houve indícios do uso
da senha do CadÚnico por uma liderança política local, possibilitando risco de
cadastro paralelo, o que levou a gestão realizar a alimentação dos dados no sistema
somente na base de dados da SEMAS, sendo que os Cras realizam seus cadastros
apenas manualmente. (Gestora do Programa Bolsa Família).
79
É possível verificar que há correlação de forças no âmbito político, bem como
vulnerabilidade no uso das ferramentas e equipamentos para operacionalidade do Programa,
fator que pode impactar negativamente na expansão do mesmo, além de comprometer a
governança na esfera local.
No que refere o atendimento das condicionalidades, a gestora do Programa enfatizou a
lacuna intergovernamental do governo do estado no acompanhamento da educação e destacou
alguns aspectos da condicionalidade saúde no município:
Há o atendimento das 3 condicionalidades por meio da frequência escolar, o
acompanhamento de saúde, e da criança em situação de trabalho infantil. A
frequência municipal é 100% acompanhada, já a frequência estadual tem falha, pois
quando as crianças saem do município para a rede estadual esta não realiza
acompanhamento de frequência, daí vai constar que a família não esta cumprindo as
condicionalidades.
Com relação ao IGD, a gestão decidiu dividir10% do valor total para saúde e para
educação, sendo 5% para cada uma secretaria. Na saúde o recurso seria utilizado
para compra de balanças, banner, materiais. Para educação para compra de materiais
pedagógicos, principalmente nas ações de final do ano. Tal div isão dos recursos foi
apreciado e aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social. O Conselho
concedeu 5% para educação e 5% para saúde. (Gestora do Programa Bolsa Família).
Nas duas falas da gestora do PBF é possível verificar questões intergovernamentais e
intersetoriais, sendo que na primeira, é observável o quanto a gestão do programa na esfera
estadual ainda não se faz presente de forma ativa, uma vez que, não monitora ou utiliza o
sistema de acompanhamento da frequência escolar, comprometendo a condicionalidade
educação. Na segunda, verifica-se que os setores saúde e educação ainda dependem de
recursos de fora do seu orçamento para poder participar de forma mais efetiva nas ações
intersetoriais, conforme expressa a gestora do Programa. Por um lado, a intervenção do
controle social se faz presente por meio do Conselho Municipal de Assistência Social, em que
este se posiciona no sentido de decidir e garantir o atendimento ao público de famílias no
perfil do Programa, porém, de forma ainda sutil.
Quanto à participação social dos beneficiários no Programa, a gestora destacou que
não há um mecanismo específico de participação, existe apenas, um estímulo para maior
representatividade no controle social para a próxima gestão do conselho.
As ações realizadas no campo da saúde, educação e assistência social junto à
comunidade como apoio a participação desta no programa são ações preventivas como
orientação nutricional, dentre outros. Na educação, os CRAS organizam ações também de
cunho preventivo e educativo, existindo uma ação sistematizada para o desenvolvimento das
80
atividades de forma integrada, sendo que cada CRAS tem sua autonomia e seu planejamento
para realização de suas ações nas escolas, as quais são mais frequentes que com os Agentes
Comunitários de Saúde, sendo, porém, que em algumas áreas essa parceria é muito mais forte
com a saúde.
Em nível governamental a parceria da SEMAS com a esfera estadual para o
desenvolvimento de ações do programa é mais forte com a Secretaria Estadual de Assistência
Social - SEAS que realiza o monitoramento do sistema. Não havendo uma relação com a
Secretaria Estadual de Saúde, até por motivo, segundo a gestora do PBF, da saúde ser
municipalizada.
A forma adotada para captação das famílias para sua inserção no CadÚnico se dá por
meio dos CRAS que atendem, em dias específicos, mas é realizada também através dos
mutirões nos seus territórios e realizam programações para isso. Outra estratégia é busca
ativa, mutirões, atuação nas caravanas (política de governo que só ocorre nas áreas ribeirinhas
rural). Na SEMAS são realizados os atendimentos nas terças e quintas, já na sexta ocorre a
alimentação dos dados na base, porém, ocorre acúmulo de cadastros manuais, sendo devido as
demandas dos CRAS.
As dificuldades na operacionalidade do CadÚnico são: a dificuldade no uso da internet
nas áreas rurais, o número reduzido de operadores, o horário em que o sistema está disponível
encerra às 21h, se houvesse um outro horário ou 24h no ar, teria melhora no atendimento, há
dificuldade dos técnicos que atendem e atuam com essa demanda.
A gestora do PBF enfatiza que o maior desafio do Programa seria fortalecer a
autonomia das famílias, pois a bolsa seria apenas um momento na vida delas, na perspectiva
de mudança e não de dependência.
Nesse aspecto, existe a “suspensão voluntária” (procedimento), quando a família
consegue autossuficiência e supera as condições as quais permitiram sua entrada no programa,
porém, até então, não houve nenhum caso. A gestora do PBF relata que há casos que a pessoa
não precisa do benefício, mas se utiliza de fraude para entrar no CadÚnico, porém uma das
medidas da gestão é não cadastrar “renda zero”, pois possibilita a atuação de fraudulentos.
Nessa mesma perspectiva de verificar e avaliar as ações intersetoriais, suas
possibilidades e desafios para gestão do programa, o gestor municipal de educação nos
concedeu entrevista, realizada no dia 26 de outubro de 2013, no município de Abaetetuba. O
mesmo evidenciou as ações intersetoriais voltadas ao programa e sua importância para o
fortalecimento do mesmo.
81
O contra turno escolar prio riza os egressos do Programa Bolsa Família. Atividades
educativas e culturais são desenvolvidas como o balé. Não é fácil trabalhar a
intersetorialidade, pois existe uma demanda muito grande, temos creche com quase
90% de egressos do Bolsa Família, embora não seja fácil t rabalhar, existe uma
exigência da gestão municipal na intersetorialidade (Gestor Municipal de Educação).
Diante dessas colocações, verifica-se uma preocupação no sentido da promoção de
ações complementares que possam atender a demanda educacional, além do obrigatório, tal
qual é a frequência escolar. Sendo que o gestor municipal de educação destaca que há
dificuldade na alimentação das informações no sistema, pois teriam outros 3 procedimentos
para realização do mesmo. Daí cria-se certa dificuldade na mensuração da efetividade do
programa relacionado à frequência escolar, considerando que segundo qual a SEMED, o
município cobre 96% em média da frequência escolar, não chegando aos 100%, pois os 4%
caberia às escolas do estado, que por sua vez não possui gerência sobre esse
acompanhamento.
Tem uma técnica da SEMED lotada na Secretaria de Assistência para atender essa
demanda (...). O acompanhamento se dá através da busca ativa da equipe
psicossocial da educação, mas quando a demanda é grande solicita o apoio da
assistência (Gestor Municipal de Educação).
O gestor municipal de educação destaca que embora ocorram dificuldades, a
condicionalidade frequência escolar é cumprida por parte da gestão e enfatiza o que seria o
maior desafio do programa com relação à educação.
A condicionalidade frequência é cumprida, mas o desafio é fazer com que os
próprios pais mostrem aos filhos o valor da escola, que busquem ter maior
participação e um maior envolvimento da família, o que pode fazer com que esse
aluno tenha rendimento escolar, boas notas, pois se isso for de maneira forçada torna
a escola um aprisionamento e não um espaço prazeroso (Gestor Municipal de
Educação).
No tocante, as colocações expressam um desafio da gestão nas ações junto às famílias,
uma vez que, os entendimentos das ações promovidas junto às estas, talvez não tenham
alcançado, por diversas situações, o entendimento propositivo do programa. Embora, a análise
do nosso estudo não seja a participação do usuário, mas a participação da gestão, entre os
gestores que fazem o programa acontecer em nível de gestão local, essa variável é essencial
para compreender a dinâmica e a dimensão do que seja o PBF.
Sobre a participação da Secretaria Municipal de Saúde na Gestão do PBF, no que
refere as ações da condicionalidade saúde e das ações intersetoriais, foi concedida entrevista
82
da gestora municipal de saúde no dia 29 de outubro de 2013, em que foi possível compreender
de forma mais próxima como se dá a dinâmica das ações desse setor no âmbito local.
As ações voltadas ao PBF na área de saúde são realizadas por meio de
acompanhamento dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS), além do acompanhamento feito
da Coordenação de Vigilância Alimentar e Nutricional. São realizadas capacitações, palestras
e orientações para os ACS, aonde eles vão levar conhecimento e informação para os
beneficiados no que diz respeito à importância da vacinação, do pré-natal precoce para as
gestantes e sobre vários outros temas como alimentação saudável, hipertensão, diabetes,
dentre outros.
Com relação às ações intersetoriais voltados ao PBF, até então, a Secretaria Municipal
de Saúde não conseguiu realizar nenhum tipo de ação ou não ocorrem ações sistematizadas
com as demais secretarias municipais, mas existe uma parceria com a Secretaria Municipal de
Assistência Social aos assuntos relacionados ao PBF. Dentre as ações de parceria ocorrem
palestras e orientações voltadas aos beneficiários, no que diz a vários temas voltados a saúde e
em algumas áreas descobertas é feito ação para fazer esse acompanhamento.
A gestora municipal de saúde destaca um fator interessante quanto à dificuldade no
cumprimento da condicionalidade saúde por parte dos beneficiários do PBF e revela:
Há dificu ldade por parte dos beneficiários, uma vez que muitos não têm o
conhecimento ou interesse na condicionalidade da saúde, o que leva algumas
pessoas a não fazer o acompanhamento por achar que se fizer ou não, tanto faz. Mas
a Coordenação e os ACS orientam a importância de se fazer esse acompanhamento.
É um trabalho difícil convencer esses beneficiários, uma vez que a condicionalidade
da saúde é a que menos penaliza, é muito difícil, ou melhor, é raro um bloqueio por
conta de descumprimento de condicionalidade, com isso fica difícil o trabalho com
essas pessoas. (Gestora Municipal de Saúde).
O controle e acompanhamento dessas ações são feitas através de fiscalização da
Coordenação de Vigilância Alimentar e Nutricional e a Coordenação de Atenção Básica.
A efetividade da condicionalidade “saúde” no programa é rea lizada pelas equipes de
saúde, principalmente por meio dos Agentes Comunitários de Saúde - ACS. Os compromissos
das condicionalidades em saúde são o acompanhamento do calendário vacinal, do
crescimento e desenvolvimento das crianças menores de sete anos e acompanhamento de
gestantes e nutrizes. A gestora municipal de saúde destaca que o trabalho é feito com a
entrega das planilhas do PBF para os ACS na abertura da vigência, onde são tiradas as
dúvidas por meio de orientações e conversas em relação ao Programa, em que é dado um
prazo para a devolução do mesmo, para que se possam inserir os dados no sistema.
83
A gestora Municipal de Saúde aponta alguns resultados importantes na atuação e
acompanhamento da condicionalidade saúde, tanto positivo, como negativo, como exemplo as
cadernetas de vacinação da maioria das crianças estão completas, uma vez que é uma
condicionalidade obrigatória da saúde; mulheres iniciando precocemente o pré-natal, em
virtude do Programa e principalmente do Bolsa Variável à Gestante, que é um valor a mais
que vai ser incluído com o valor do benefício.
Como um ponto negativo a gestora Municipal de Saúde destaca que existem algumas
áreas, que ainda não tem ACS, o que acaba por dificultar o total acompanhamento dos
beneficiários, e consequentemente não consegue alcançar a cobertura esperada. A mesma
considera que o grande desafio da Secretaria Municipal de Saúde é colocar ACS nessas áreas,
para que todos os beneficiários do município de Abaetetuba sejam acompanhados, e a
cobertura seja completa.
O PBF por se tratar de um programa eminentemente intersetorial e que atende a
milhões de brasileiros, traz em seu bojo, a necessidade de um controle social maior, no caso
específico do município de Abaetetuba, foi identificado que o Conselho Municipal de
Assistência Social – CMAS é quem assume esse importante papel. Visando conhecer a
participação do CMAS no controle das ações do Programa, foi concedida entrevista com a
Presidente do Conselho Municipal de Assistência Social no dia 30 de outubro de 2013, no
município de Abaetetuba.
O CMAS é composto por 12 representantes, sendo 06 representantes do governo
municipal e 06 da sociedade civil, tendo 12 suplentes. A Secretaria Municipal de Assistência
Social, por ser o órgão gestor responsável execução da política de assistência social no
município, possui 02 representantes no aludido Conselho, cujas reuniões são mensais. No que
refere ao controle das ações do PBF, a participação do CMAS se dá de forma limitada, sendo
este tratado de forma genérica, não tendo um papel específico nesse controle.
A contribuição do CMAS no PBF, enquanto controle social dá-se por meio dos
relatórios de gestão, onde são apontadas as demandas reprimidas no conjunto de atendimento
das políticas de assistência social do município. A Presidente do CMAS destaca que o PBF é
uma responsabilidade compartilhada, inclusive pelas próprias famílias, pois são penalizadas
quando descumprem as condicionalidades do Programa. A mesma enfatiza que o maior
desafio do CMAS relativo ao PBF é estar mais próximo da gestão do Programa, falta mais
participação dos conselheiros, maior presença no dia a dia, pois todos tem seu trabalho, então
a falta de tempo, faz com que não ocorra uma participação efetiva do CMAS no Programa.
84
Embora, seja relatado durante a entrevista que ocorre uma participação considerada do
CMAS nas reuniões mensais e extraordinárias para tratar do controle das políticas de
assistência social do município, fica claro um determinado distanciamento do PBF, o que
pode ser considerado como um entrave na questão do controle, considerando que não há ações
específicas voltadas tão somente a este, pois a própria estrutura operacional e hierarquizada
concebida pelo MDS, faz com que esses atores a exemplo o CMAS não tenham gerência
sobre o Programa no âmbito efetivo do controle, embora seja relevante.
85
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A proposta desta dissertação foi realizar um estudo voltado à participação da gestão do
PBF em nível local, especificamente nas ações intersetoriais como forma de possibilitar a
efetividade das condicionalidades do PBF nos setores da educação, saúde e assistência social.
Além disso, objetivou-se enfatizar os principais desafios na gestão do programa no município
de Abaetetuba, sendo necessária a abordagem da gestão do programa no seu contexto macro
para o contexto micro, ou seja, para se analisar a forma como esse programa de nível federal
interage e se consolida em nível local ou municipal.
A relevância do tema é evidenciada, uma vez que o PBF é o maior programa de
transferência de renda mínima do Brasil, vale destacar o histórico dos programas sociais de
transferência de renda mínima para as famílias em estado de vulnerabilidade social e como
isso tem rebatido nas gestões locais, pois a gestão descentralizada do mesmo seria um fator
essencial para autonomia de sua gestão.
O PBF foi implantado pelo Governo Federal brasileiro em outubro de 2003, com a
perspectiva de combater a pobreza e a fome no país e promover inovações no padrão histórico
de intervenção pública na área social, e tem sido objeto de análise para muitos estudiosos que
debatem sua gestão nos seus mais diversos aspectos.
As condicionalidades do programa são a essência do mesmo e exige o envolvimento
das políticas setoriais como saúde, educação e assistência social. A literatura a cerca do tema
tem demonstrado inúmeros problemas na gestão do programa, mais especificamente com
relação à expansão e o controle desordenado sobre o mesmo. A ausência da participação
social de forma integrada entre os gestores, conselhos e beneficiários e outros atores sociais,
tem se mostrado como um entrave na gestão do programa, o que põe em risco sua go vernança
principalmente em nível local.
Os municípios brasileiros, enquanto lócus dessa operacionalidade passaram a obter,
teoricamente, maior autonomia no planejamento e controle de suas ações, tendo que para isso
acionar toda uma rede de proteção social, incluindo todos os entes interessados como: o
governo, a sociedade civil, a iniciativa privada e as organizações não governamentais, porém,
este é um grande desafio, pois as experiências demonstradas ao longo do trabalho mostram
que há grandes dificuldades para o seu efetivo controle e acompanhamento.
O município de Abaetetuba, estado do Pará, que é considerado um município de
grande porte, de características peculiares, enfrenta desafios substanciais para a gestão do
PBF sob vários aspectos, embora tenha um IDH considerado positivo aos parâmetros do
86
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), apresenta um nível de
pobreza de sua população considerada alta, pois cerca de mais de 100 mil pessoas estão no
CadÚnico, estando estas na condição de baixa renda e parte desta em extrema pobreza.
Um grande desafio na consolidação das ações intersetoriais e cobertura destas se dão
também por questões geográficas, pois o município é constituído por um grande número de
ilhas, sendo nestas áreas e regiões rurais que se encontram a população em extrema pobreza,
conforme os dados oficiais expostos durante a apresentação deste trabalho.
Embora o PBF no município de Abaetetuba, por meio do cumprimento das
condicionalidades demonstradas no CadÚnico tenham apresentado números satisfatórios em
termos de capacidade operacional, muitas questões precisam ser minimizadas tanto em nível
estrutural no ponto de vista das políticas públicas locais, como operacional como o aumento
do número de operadores e profissionais, além de mais qualificação das equipes intersetoriais
que compõem a rede de atendimento aos beneficiários.
Na relação intergovernamental, é possível destacar uma relação ainda tímida com as
gestões estaduais, tornando uma lacuna na integração do Programa, pois estas que tem o papel
de apoiar as ações do mesmo acabam não cumprindo com o seu papel, conforme é
demonstrada durante este trabalho, essa lacuna é prejudicial, uma vez que as políticas locais
possuem uma grande necessidade de apoio, numa perspectiva de relação recíproca, no que
tange o desenvolvimento das políticas regionais centradas nas gestões estaduais de governo. E
nesse aspecto comprometem negativamente o cumprimento das condicionalidades do PBF,
vale destacar que isso está relacionado tanto a questões políticas, tanto econômicas, pois os
interesses particulares ainda persistem, fazendo com que políticas sociais voltadas à
população não sejam concretizadas.
Na relação intersetorial envolvendo as secretarias municipais de saúde, educação e
assistência social, é possível observar um esforço por parte destas em cumprir com as
condicionalidades do Programa, porém ocorrem algumas limitações, tanto na questão
orçamentária, e também devido a grande demanda do programa. No entanto, identifica-se
algumas falhas das políticas públicas na carência e disponibilidades de alguns serviços,
principalmente nas áreas rurais e de ilhas, em que a gestão acaba criando estratégias para
promoção desses atendimentos que se dão por ações pontuais de governo. É válido ressaltar
que tal situação se dá pela própria fragilidade do atendimento em nível nacional, como no
caso, por exemplo, o acesso aos serviços de saúde.
No que refere aos beneficiários do programa é possível verificar que ainda se faz
necessário um trabalho mais acentuado da gestão local no sentido de atentar para os objetivos
87
do mesmo, pois ainda se tem a idéia de dependência do recurso transferido, ou o “medo” de se
perder o benefício. Mas, é necessário o fortalecimento das redes municipais e estaduais na
formulação de ações efetivas de inclusão produtiva, ou seja, um envolvimento dos diversos
setores do governo em seus níveis e esferas de governo. Nesse aspecto é válido ressaltar a
importância da sociedade civil por meio do controle social, o qual referente ao programa,
especificamente no município, tem se mostrado de forma tímida, em que o próprio sistema
hierarquizado não possibilita a este uma ação mais efetiva.
Alguns desafios na condicionalidade educação merecem ser destacados com base nos
dados apresentados, pois foi observado que a faixa etária dos beneficiários de 16 e 17 anos
possui baixa frequência escolar, assim como existe um número considerado alto nesta faixa
etária que se encontram na condição de “sem informação de frequência escolar”. É válido
destacar a importância de se trabalhar a participação da família nesse aspecto, pois além dos
aspectos operacionais limitados do programa quanto ao acompanhamento desta faixa etária
específica, tanto pela gestão local, como a gestão estadual de educação; outros problemas
sociais podem está relacionados a essa situação como a questão do trabalho infanto-juvenil, a
drogadição, dentre outros que “fogem” ao alcance governamental e sua capacidade
operacional.
Na condicionalidade saúde, também pode-se destacar desafios, pois o número de
famílias não acompanhadas ainda é expressivo, necessitando de uma cobertura maior, além do
que, há necessidade de se trabalhar de forma preventiva e educativa a importância da
participação familiar nas ações, pois embora o acompanhamento destas sejam semestrais, são
necessárias ações mais efetivas do ponto de vista do cotidiano, ou seja, ações paralelas que
envolva os outros setores.
Quanto à assistência social, verifica-se um desafio maior, por esta ter o papel de
coordenar as ações do PBF em sua totalidade e sob seus vários aspectos. Verifica-se a
necessidade na melhoria de sua estrutura, que seja capaz de atender esse público de forma a
minimizar questões que envolvem não somente aspectos operacionais, mas situações que
percorrem os mais diversos níveis de complexidade de vulnerabilidades sociais existentes,
tendo que estar em sintonia com as demais políticas setoriais não só em níveis locais, mas
intergovernamentais, o que exige uma qualificação contínua e uma intensificação no número
dos profissionais que trabalham com o SUAS, objetivando centralidade das ações na família.
Considerando todas as colocações relativas ao contexto de participação social da
gestão na estrutura micro e as ações intersetoriais, de forma geral, é possível verificar que
existe inúmeros problemas para efetivação do Programa, em sua real proposta, enquanto
88
política de inclusão social, uma vez que ainda não há um direcionamento concreto para que as
gestões impulsionem e garantam de certa forma a “porta de saída” do programa, uma vez que
os números de atendimento e inclusão no programa não garantem o acesso to tal dos direitos
sociais básicos como saúde, educação, emprego, moradia e assistência social.
Embora a proposta de descentralização juntamente com novos mecanismos de
participação social tenham sido fomentados pela Constituição Federal de 1988, sendo este um
marco na política social brasileira, formas inflexíveis e centralizadoras de gestão ainda são
presentes. Um grande exemplo é o próprio recurso do PBF que fica nas mãos do Governo
Federal, o que retira do município qualquer forma de autonomia, sendo este, incluído em
ações macro, mas de maneira pontual, pois a infraestrutura e todos os aspectos do município
como econômicos, sociais, geográficos, poderão favorecer ou não para um desempenho da
gestão do programa em nível local. E não se pode incorrer no erro de se desconectar essa
realidade, pois o PBF não é um fim em si mesmo, mas deve ser considerado como um
momento na vida dos que dele necessita.
É possível observar que as propostas de participação ainda não incorporaram os níveis
de gestão tanto intersetorial, como intergovernamental, pois não se tem um entendimento
consensual nos processos de efetivação da política como um todo. Interesses particulares
(econômicos) e partidários se fazem presentes. Sendo que o público beneficiário, por sua vez,
não alcançou um nível de educação voltado ao processo de comunicação que possibilite um
diálogo de forma emancipada para as reflexões, discussões e deliberações das políticas
implementadas e propostas pelo estado. Porém, não se pode esquecer o papel fundamental do
capital, uma vez que ele permeia todas as formas de relações sociais, não pode ndo ficar de
fora desse diálogo, haja vista que a política social do país é orientada por este de forma a
evidenciar que o maior interesse do estado como um todo seria na minimização de tensão e
conflitos com a sociedade, por meio de políticas focalizadas compensatórias, que engessa de
certa forma a própria participação e o desenvolvimento social desta.
Por fim, acredita-se que embora ocorram muitos esforços por parte da gestão local, o
PBF, enquanto política pública na forma de combate à pobreza e a extrema pobreza, ainda é
um grande desafio. Considera-se que o PBF depende de uma ação compartilhada de todos os
seus entes que envolva a todos, de forma que faça valer o exercício e a participação cidadã no
acesso aos direitos fundamentais.
89
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APÊNDICE - ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA
LÓCUS: MUNICÍPIO DE ABAETETUBA – PA
PERÍODO: Outubro de 2013.
1. Gestores Municipais de Assistência Social, Saúde e Educação.
1.2 Sobre a Participação das Secretarias Municipais na Gestão do Programa Bolsa Família:
a) Quais as ações que a secretaria realiza voltadas ao programa?
b) As ações são realizadas de forma sistematizadas e integradas com as outras secretarias?
De que forma? Há alguma dificuldade neste aspecto?
c) Existem ações voltadas ao público do programa, além do que este preconiza? Se sim,
quais e como são realizadas?
d) Há dificuldade para o cumprimento das condicionalidades por parte da gestão e por parte
do público beneficiário do programa? Se sim, quais seriam?
e) Como é feito o controle e o acompanhamento das ações?
f) Como é mensurada a efetividade da condicionalidade no programa?
g) É possível apontar alguns resultados do programa até então? Impactos positivos e
negativos? Se sim, quais seriam?
h) Há parceria da secretaria em nível local com a esfera estadual de governo para o
desenvolvimento de ações voltadas ao programa? Se sim, de que forma?
i) Os Conselhos Municipais participam da gestão do programa sob algum aspecto? Se sim,
de que forma?
j) Em âmbito geral, qual seria o maior desafio do programa no município? E
especificamente para esta secretaria?
96
2. Conselho Municipal de Assistência Social
2.1 Sobre o Controle Social do Programa Bolsa Família:
a) O Conselho participa da Gestão do Programa Bolsa Família, se sim, de que forma e desde
quando?
b) Quais as principais ações que o Conselho desenvolve referente ao Programa?
c) Existe alguma dificuldade para a participação do Conselho na Gestão do Programa? Se
sim, qual ou quais?
d) O Conselho contribui em ações integradas junto ao Programa? Se sim, de que forma?
e) Qual a contribuição do Conselho referente às Condicionalidades do Programa junto à
comunidade?
f) O Conselho Municipal participa de alguma estratégia que envolva os Conselhos: Estadual
e Nacional referente ao Programa?
g) Qual seria o maior desafio do Conselho relativo ao Programa?
