UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ

SETOR DE CIÊNCIAS HUMANAS

CURSO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

THAIS MADEIRA FILIPI

MINISTROS DA FAZENDA E POLÍTICA ECONÔMICA: UM ESTUDO DO

DESENVOLVIMENTISMO BRASILEIRO (1930-1964)

CURITIBA

2015

3

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ

SETOR DE CIÊNCIAS HUMANAS

CURSO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

THAIS MADEIRA FILIPI

MINISTROS DA FAZENDA E POLÍTICA ECONÔMICA: UM ESTUDO DO

DESENVOLVIMENTISMO BRASILEIRO (1930-1964)

Monografia apresentada ao Curso de Graduação em Ciências Sociais, Setor de Ciências Humanas, Universidade Federal do Paraná, para conclusão do curso e obtenção do grau de Bacharel. Orientador: Prof. Dr. Renato Monseff Perissinotto

CURITIBA

2015

4

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer a todos (as) que contribuíram com este trabalho,

de uma forma ou de outra, como os amigos e familiares mais próximos, meu

companheiro, os colegas do Núcleo de Pesquisa em Sociologia Política

Brasileira, o orientador – que prestou todo o suporte possível – e outros

professores do Departamento de Ciências Sociais (DECISO), pelas dúvidas

que ajudaram a sanar. Além do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação

Científica (PIBIC), do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico (CNPq), pelo apoio financeiro.

5

RESUMO

O objetivo desta pesquisa é saber se existe alguma relação entre o perfil

dos ministros da Fazenda e o padrão de política econômica existente entre os anos de 1930 e 1964. A nossa hipótese é de que não existe essa relação. Para tanto, sistematizamos, de um lado, os dados (de carreira e ideologia econômica) dos ministros da Fazenda que ocuparam o cargo durante o período (às vezes mais de uma vez), usando o método prosopográfico, e, de outro, as medidas de política econômica por eles efetivadas. Os ministros analisados foram aqueles que ocuparam o cargo por pelo menos trinta dias. Concluímos que as razões de indicação de um ministro têm muito mais a ver com questões políticas conjunturais do que com problemas relativos à política econômica. Palavras-chave: Desenvolvimentismo; Ideologia econômica; Política Econômica; Elites políticas.

6

ABSTRACT

This paper aims to verify the existence of a connection between Ministers of Finances’ social, occupational, institutional and ideological characteristics and the pattern of economic policy from 1930 to 1964. Initial hypothesis denies such existence. Therefore, ministers’ decisions over the economic policy and information concerning ministers’ career and ideological affiliation were systematized, the later through the prosopographical method. Ministers’ were those who occupied office at least for 30 days (sometimes more than once). Conclusions indicate recruitment as a result of political conjuncture circumstances rather than issues related to the economic policy.

Keywords: Developmentism; Economic ideology; Economic policy; Political elites.

7

Lista de Siglas

BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico.

CPDOC – Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do

Brasil.

Cexim – Carteira de Exportação e Importação.

Nusp - Núcleo de Pesquisa em Sociologia Política Brasileira.

SUMOC – Superintendência da Moeda e do Crédito.

8

Lista de quadros, gráficos e tabelas

Quadro 1. Organograma do Ministério da Fazenda, p. 31

Quadro 2. Órgãos gerenciadores da política econômica e suas atribuições, p.

40

Quadro 3. Resumo da orientação geral das políticas econômicas adotadas

entre 1930 e 1964, p. 54

Gráfico 1. Comparação entre a permanência em meses dos ministros - por

governo e pasta ocupada, p.32

Gráfico 2. Tempo de carreira dos ministros por governo, p. 42

Gráfico 3. Distribuição dos tipos de cargo em relação ao total de cargos

ocupados pelos ministros, p. 43

Gráfico 4. Tipos de cargos ocupados por governo, p. 44

Gráfico 5. Distribuição da orientação em ideologia econômica por governo, p.

47

Gráfico 6. Condições de nomeação por governo, p. 52

Gráfico 7. Motivos de saída por governo, p. 53

Tabela 1. Região de nascimento, p. 35

Tabela 2. Curso de graduação, p. 35

Tabela 3. Instituição de graduação, p. 37

Tabela 4. Ocupação Profissional, p. 38

Tabela 5. Ocupação imediatamente anterior à nomeação, p. 39Tabela 6.

Tabela 7. Partido no momento da nomeação, p. 45

Tabela 8. Orientação - ideologia econômica, p. 46

Tabela 9. Nomeação dos ministros, p. 51

Tabela 10. Motivos de saída da pasta, p. 52

9

SUMÁRIO

Introdução ........................................................................................................ 10

Capítulo 1. Desenvolvimentismo: o contexto histórico, político institucional e ideológico ......................................................................................................... 14

Contexto político ........................................................................................... 14

Evolução institucional da elaboração da política econômica ........................ 17

Os atores políticos ........................................................................................ 22

Capítulo 2. Os ministros e seu perfil ................................................................. 28

Inserção institucional: o Ministério da Fazenda ............................................ 29

Quem são os ministros ................................................................................. 33

Capítulo 3. Os ministros e suas medidas ......................................................... 50

Conclusão ........................................................................................................ 58

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................. 61

ANEXO I ........................................................................................................... 64

ANEXO II .......................................................................................................... 65

ANEXO III ......................................................................................................... 67

10

Introdução A partir de 1930, com a revolução liderada pela Aliança Liberal, tem

início uma série de mudanças qualitativas na forma como o Estado passou a

conduzir a vida pública e os assuntos econômicos. Tornou-se fundamental,

portanto, a questão das escolhas tomadas quanto ao rumo do desenvolvimento

que deveria ser seguido.

Observou-se um envolvimento cada vez maior do poder central no

controle da estrutura administrativa e nas decisões de política econômica – e

de forma distinta daquele que eventualmente ocorria durante a Primeira

República – inaugurando o período que pode ser denominado como

“desenvolvimentista”.

O termo “desenvolvimentismo” pode ser usado para caracterizar tanto

um conjunto de práticas de política econômica quanto correntes de

pensamento ou discursos políticos (Fonseca, 2014, p. 02). A partir do

entendimento de Bielschowsky, ele seria a ideologia de transformação da

sociedade brasileira composta a partir de alguns elementos considerados

fundamentais. Seriam eles, por exemplo, a percepção de que a industrialização

integral viabilizaria a superação da pobreza e do subdesenvolvimento, sendo o

Estado ator fundamental nesse processo, com as funções de planejar,

promover, coordenar e executaras atividades econômicas de acordo com o

projeto definido como desejável para os propósitos do desenvolvimento

(Bielschowsky, 1988, p. 07).

A proposta do presente trabalho é avaliar esse processo do ponto de

vista de um segmento da elite estatal, quais sejam, os ministros da Fazenda,

titulares e interinos, que ocuparam o cargo por pelo menos trinta dias entre

1930 e 1964, totalizando 33 ocupações na pasta e 31 ministros.

Para tanto, será empregado o método histórico-bibliográfico e o método

prosopográfico. O primeiro consiste na consulta de literatura tanto descritiva do

processo de industrialização, quanto da história da política econômica e da

história política geral, e o segundo no estudo coletivo da vida de alguns atores

da sociedade, o que envolve a sistematização da distribuição de características

e atributos da trajetória desses indivíduos (Stone, 2011, p. 116).

11

Para a dimensão histórico-bibliográfica, será acrescentada ao exame da

literatura disponível sobre os assuntos tratados, a consulta aos verbetes

biográficos disponíveis no website do Centro de Pesquisa e Documentação de

História Contemporânea do Brasil (CPDOC), da Fundação Getúlio Vargas. O

mesmo recurso será utilizado para a dimensão das biografias coletivas, mas

sua sistematização se dará de forma distinta. Os dados serão recolhidos em

uma planilha a partir de variáveis consideradas relevantes para cumprir os

propósitos do método prosopográfico. Elas foram organizadas no Núcleo de

Pesquisa em Sociologia e Política Brasileira, e são compostas por dados sobre

identificação dos ministros, informações da pasta, dados de escolaridade,

dados sobre herança política familiar, cargos ocupados na carreira privada,

cargos ocupados na carreira pública, participação em conselhos econômicos,

filiação partidária e ideologia econômica.

Essa última será sistematizada de outra forma. Será seguida a tipologia

de Bielschowsky1 (1988), segundo o qual o período – ciclo ideológico do

desenvolvimentismo – possui três grandes correntes de pensamento, e o

pensamento independente de Ignácio Rangel. Faz parte da tipologia o

pensamento neoliberal, o pensamento desenvolvimentista – subdividido em

três, de acordo com concordâncias e divergências relacionadas a questões tais

como o grau de intervenção estatal desejável na economia e as relações com o

capital estrangeiro – como o setor público não-nacionalista, o setor privado e o

setor público nacionalista, e a corrente mais “à esquerda”, o pensamento

socialista. De acordo com a literatura consultada, as ideias em debate, tanto

econômicas quanto políticas, moldaram de forma significativa as decisões de

política econômica do contexto em questão (Benevides, 1976; Bielschowsky,

1988; Draibe, 1985; Fonseca, 1989; Leff, 1977, entre outros).

Como os dados disponíveis, pelos seus próprios propósitos, não

abordam a ideologia econômica dos ministros de forma específica, e como não

é pertinente uma abordagem rígida quanto a tal classificação (as ideias

econômicas estavam, de maneira geral, dispersas e interligadas a um sem

número de outros posicionamentos políticos e de valores pessoais), os dados

1 Um esforço similar de localização ideológica dos atores políticos segundo a tipologia de

Bielschowsky foi feita por Sérgio Braga. Ver Elites Políticas e Alternativas de Desenvolvimento na Redemocratização de 1945-1946, Curitiba, História Econômica & História de Empresas, v. 2, p. 75-106, 2002.

12

serão sistematizados de maneira flexível, a partir de posicionamentos

declarados.

Os ministros da Fazenda serão abordados como um segmento da elite

estatal segundo uma definição posicional e institucional, responsáveis por

decisões de alcance nacional (Perissinotto, 2009, p. 52). Deve ser enfatizado

que tais atores estavam inseridos em uma estrutura social e econômica

específica, em um dado momento de um movimento mais geral do processo de

mobilidade social, de tal forma que informações sobre seus perfis podem dizer

algo a esse respeito (Guttsman, 1960, p. 147). Nesse sentido, os estudos

prosopográficos, teriam por propósito

[...] dar sentido à ação política, ajudar a explicar a mudança ideológica ou cultural, identificar a realidade social e descrever e analisar com precisão a estrutura da sociedade e o grau e a natureza dos movimentos em seu interior (Stone, 2011, p. 116).

A sistematização das informações referentes ao background dos

ministros (distribuição de características e atributos) oferece a possibilidade de

vincular a trajetória desses indivíduos à história institucional, permitindo

compreender a inserção política dos mesmos nesses espaços. Sendo assim,

recorrer à sistematização dos dados biográficos não é um fim em si mesmo,

mas uma forma frutífera de análise dos processos sociais dos quais tais

indivíduos fizeram parte (Ferrari, 2010, p. 548). Ainda, a mobilização de

variáveis como idade, escolaridade, ocupação, região de nascimento e as

outras abordadas aqui podem oferecer pistas sobre o recrutamento dessa elite

e seus padrões de carreira (Eulau, 1977, p. 393).

Já quanto à escolha do Ministério da Fazenda, esta se justifica, entre

outros, por ter sido o locus da elaboração da política econômica no período.

Além disso, “uma compreensão exaustiva dos governos – sua composição,

estrutura e funcionamento – demanda o estudo específico de quem é recrutado

para encabeçar a política econômica” (Castillo, p. 48, tradução nossa). Este

trabalho segue um percurso lógico similar ao de Castillo, no esforço de uma

abordagem específica dos ministros da Fazenda. A preocupação do autor em

“Los ministros de Hacienda en España (1901-1986): perfil sociopolítico e

influencia” foi a de identificar se a nomeação desses possuiria ou não

características distintivas, em ótica comparativa a outros ministérios e qual

seria o escopo de influência dos ministros, principalmente na sua relação com

13

outros atores, como o chefe de Governo, outros ministros, elementos da

burocracia, grupos de pressão e outros órgãos econômicos. Soma-se a isso a

escassez de trabalhos específicos sobre os ministros da Fazenda no Brasil2,

especialmente no que diz respeito a dados sobre perfil, formas de inserção no

sistema político e o papel exercido por eles à frente da pasta3.

Ficam, portanto, questões a serem feitas. A pergunta proposta, então, é

avaliar em que medida é possível associar o perfil dos ministros da Fazenda às

decisões de política econômica no período em questão. A avaliação dos perfis

dos ministros tem por objetivo tentar responder a essa pergunta, assim como

os seus desdobramentos, conforme seguem: qual teria sido a lógica de

recrutamento para o cargo? Quais teriam sido os fatores – políticos ou

econômicos – relevantes para a escolha? As coalizões e compromissos

assumidos por parte desses setores da elite teriam sido fundamentais ou pouco

importava quem eles eram para o resultado geral das diretrizes

macroeconômicas implementadas? E, enfim, os ministros respondiam apenas

às diretrizes de seus respectivos presidentes ou seria possível identificar graus

de autonomia em sua atuação, baseado nos valores e ideologia econômica

possuída por eles?

A proposição inicial é a de que o perfil dos ministros da Fazenda pouco

tem a ver com o padrão de política econômica existente no período, pelo

menos não de forma automática. Teriam de ser levados em conta mais de um

aspecto de seus perfis4, que poderiam ser divididos em três dimensões, como

o background social (muito homogêneo, para adiantar), a construção das

trajetórias na vida pública e privada (ou seja, as instituições pelas quais

2 Tal escassez não se limitaria ao caso brasileiro. Castillo identificou como exceções trabalhos

como Blondel (1991), Larsson (1993) y Considine y Reidy (2008). Segundo o autor, com freqüência os ministros da Fazenda seriam abordados em exames mais gerais de estudos de elites políticas, apesar das contribuições parciais desses estudos sobre tais atores. Ver Castillo, op. cit. 3 Entre os trabalhos encontrados que dizem respeito ao Ministério da Fazenda brasileiro de forma específica está a sistematização das medidas econômicas de cada ministro desde o Império até 1954 de Augusto de Bulhões (1955) e o de Maria Rita Loureiro sobre o papel do Ministério da Fazenda no governo Fernando Henrique Cardoso (1999). 4 Em estudo sobre as relações existentes entre atitudes e comportamento e características do background social na análise de elites, Edinger e Searing (1967) ressaltaram que a conexão não pode ser feita sem que haja uma discriminação entre as características de perfil, algumas mais relevantes para a “previsão” de determinadas atitudes do que outras. Apesar do montante de dados mobilizados por eles, e pela natureza de suas preocupações, que diferem do proposto neste trabalho, tais considerações podem ser úteis no aspecto da vinculação entre perfil e decisões em política econômica dos ministros.

14

passaram e construíram suas carreiras) e o perfil ideológico (ou dos

posicionamentos, valores etc.). A hipótese seria a de que o segundo aspecto

seria o mais decisivo para a escolha do presidente, baseada em possíveis

expectativas das ações de tais ministros nas situações concretas de definição

de política econômica. Dito de outra forma, as indicações teriam mais a ver

com as composições políticas circunstanciais do que com tipo de política

econômica adotada no período, dotada de uma estabilidade significativa

(manutenção do Estado como principal ator na condução da atividade

econômica, com vistas à promoção da industrialização).

O trabalho está dividido em quatro partes: o Capítulo 1 dedica-se a uma

apresentação geral do contexto político do período, com a evolução

institucional da presença estatal nas atividades econômicas e do tom do debate

ideológico, além dos principais atores políticos envolvidos; o Capítulo 2 dedica-

se à exposição dos dados de perfil dos ministros, além de um breve histórico e

forma de organização do Ministério da Fazenda; o Capítulo 3 contém

considerações gerais sobre as condições de nomeação e saída dos ministros e

das medidas em política econômica tomadas por eles, e, finalmente, a seção

destinada às conclusões.

Capítulo 1. Desenvolvimentismo: o contexto histórico, político institucional e ideológico

Esse segmento pode ser dividido em três partes. Na primeira é

conveniente uma breve descrição do contexto político subjacente, com ênfase

às questões mais relevantes para o presente estudo. Na segunda parte, cabe

uma apresentação da evolução institucional da elaboração da política

econômica e as questões ideológicas a ela relacionadas, e na terceira dos

agentes políticos atuantes nos contextos apresentados.

Contexto político

A periodização básica a ser seguida considera a era Vargas, que vai de

1930 a 1945 como um intervalo, e a experiência democrática posterior, que vai

de 1946 até o golpe de 1964, como outro grande intervalo – consideradas as

15

diferenças observadas entre os governos. Para aspectos relativos às atividades

econômicas, vale levar em conta, além disso, a posição do Brasil no cenário

internacional, especialmente no que diz respeito à natureza das relações

estabelecidas com os EUA ao longo do tempo.

A era Vargas compreende a fase do governo provisório, até 1934, o

governo constitucional de Vargas, que vai de 1934 a 1937 e o golpe que deu

origem ao Estado Novo, que vigorou de 1937 a 1945.

De acordo com Thomas Skidmore, o movimento revolucionário de 1930

se distinguia das outras lutas entre elites travadas até então por ter posto fim à

estrutura republicana criada na década de 1890. Havia também, segundo o

autor, uma concordância entre os atores envolvidos sobre a necessidade de

uma revisão do sistema político de então, devido ao seu descontentamento

com o exercício político das lideranças da República Velha. No entanto, a

natureza do descontentamento poderia ser distinta a depender da facção

apoiadora da revolução, tendo em vista que o conjunto de forças que a

promoveu era heterogêneo em sua composição (Skidmore, 1992, p. 26-27).

O Governo Provisório, instalado em 03 de novembro de 1930, teve suas

competências institucionalizadas através do Decreto-Lei nº 19.398. Getúlio

Vargas, chefe do novo governo, passou a ter atribuições do Poder Executivo e

Legislativo, podendo governar através de decretos-leis. O Congresso Nacional,

câmaras estaduais e municipais foram dissolvidos, situação que prevaleceria

até a eleição de uma assembleia nacional constituinte. Além disso, os

governadores estaduais foram substituídos por interventores, responsáveis

apenas perante o presidente (Iglésias, 1993, p. 234).

Nesse cenário, a heterogeneidade da “coalizão revolucionária” tornar-se-

ia preeminente. O significado político do Decreto-Lei nº 19.398 foi a

concentração de poderes do poder executivo. Assim, divergências quanto à

forma de reconstitucionalizar o país, após 1930, culminaram na Revolução

Constitucionalista de 1932, que também incorporou as insatisfações

regionalistas de São Paulo ao governo provisório. Após a derrota militar do

Estado, o presidente convocou a Assembleia Constituinte em 1933 (Skidmore,

1992, p. 31 a 39).

Com o encerramento dos trabalhos da Assembleia Constituinte, Vargas

foi eleito indiretamente presidente. Ocorreram reformas no sistema eleitoral e

16

foi instituída a representação profissional. Havia, no entanto, um novo tipo de

ativismo político, em que seguia em direção à radicalização ideológica. Nesse

contexto se encontrava a Aliança Nacional Libertadora (ANL), que concentrava

as forças “progressistas” e de esquerda e a Ação Integralista Brasileira (AIB),

movimento de cunho fascista. Somado ao cenário internacional, a radicalização

ideológica resultou no isolamento dos comunistas, especialmente após o

episódio chamado de “Intentona de 1935”. Tal ameaça teria justificado o golpe

do Estado Novo, com o apoio dos militares (Plano Cohen). (Skidmore, 1992, p.

43).

Os mecanismos de centralização política foram ampliados e

diversificados sob o autoritarismo do Estado Novo, através da construção de

um aparato burocrático-institucional de apoio ao processo de concentração de

poder por parte do Estado. A criação de novas arenas decisórias, para o

tratamento das relações entre o setor público e os grupos de interesse,

garantia, em boa parte dos casos, a primazia estatal. Os mecanismos

centralizadores criados foram o sistema de interventorias nos Estados, os

institutos, autarquias e conselhos econômicos5, sendo os dois últimos decisivos

na regulamentação, coordenação e controle de diversos setores produtivos,

novamente segundo Diniz (1991, p. 109 a 113).

A aproximação da paz, com o fim da 2ª Guerra Mundial, entre 1944 e

1945, tornou insustentável a manutenção da ditadura Estadonovista. A censura

foi relaxada e foram criados os partidos políticos que iriam atuar no período

democrático subsequente. Dois teriam a inspiração direta de Vargas: o Partido

Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Social Democrático (PSD). O principal

foco de oposição seria a União Democrática Nacional (UDN). O General Eurico

Gaspar Dutra foi eleito pelo PSD e teve início a Assembleia Nacional

Constituinte. Tal movimento significou uma dispersão do poder central, embora

não tivesse havido alterações fundamentais nesse sentido. (Skidmore, 1992, p.

72 e 94).

Passa a ser característico do período, além disso, um estilo de

procedimento político baseado na mobilização do eleitorado urbano de massas,

marcadamente personalista. Seria uma forma possível de resposta de setores

5 Um quadro geral dos institutos de regulação econômica pode ser visto no Anexo I.

17

da elite política à incorporação desse segmento ao sistema político através do

Estado (Sola, 1998, p. 19).

Evolução institucional da elaboração da política econômica

Tendo as linhas gerias da conjuntura política sido apontadas, segue uma

caracterização mais específica do caráter da política econômica, e sua

evolução institucional, ou seja, seus lugares de formulação.

Uma das formas de compreender o período abordado aqui é através do

conceito-chave denominado “desenvolvimentismo”. Pedro Fonseca (2014)

sugere que ele pode ser entendido tanto como “um conjunto de práticas de

política econômica propostas e/ou executadas pelos policymakers” quanto

como “um conjunto de ideias que se propõe a expressar teorias, concepções

ou visões de mundo”, e que podem tomar a forma de discursos políticos ou de

correntes de pensamento. O termo propriamente dito ganhou uso difundido

apenas na década de 1970, mas já era utilizado por alguns autores em meados

de 1950 (Fonseca, 2014, p. 03-09).

Vale a pena transcrever o conceito elaborado por ele:

[...] entende-se por desenvolvimentismo a política econômica formulada e/ou executada, de forma deliberada, por governos (nacionais ou subnacionais) para, através do crescimento da produção e da produtividade, sob a liderança do setor industrial, transformar a sociedade com vistas a alcançar fins desejáveis, destacadamente a superação de seus problemas econômicos e sociais, dentro dos marcos institucionais do sistema capitalista (Fonseca, 2014, p. 28).

Assim, é possível analisar a trajetória da prática governamental

desenvolvimentista6, nos termos definidos por Fonseca, e o da evolução dos

debates e delineamento das escolas de pensamento.

6Para avançar mais nesse aspecto, Pedro Fonseca definiu um “núcleo duro” para a definição

conceitual de desenvolvimentismo, através de vasta pesquisa sobre seus usos na literatura especializada. Os elementos constitutivos do núcleo duro seriam aqueles relacionados à defesa da industrialização, da intervenção estatal pró-crescimento e alguma forma de nacionalismo. Nesse sentido, só seria possível falar em Estado desenvolvimentista quando esses três elementos, conjuntamente, transformam-se em políticas conscientes e amplas de intervenção estatal, o que de fato só ocorreu após 1930, ou, como sugere a hipótese de Fonseca, com o governo de Getúlio Vargas à frente da presidência estadual do Rio Grande do Sul, em 1928. Ele ainda identificou quais seriam as correntes de ideias que antecederam o desenvolvimentismo: o pensamento dos nacionalistas, o dos papelistas (em oposição a metalistas, relacionado à problemática do padrão-ouro), dos defensores da indústria e o dos positivistas. Ver Fonseca, 2004. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil. Pesquisa & Debate, São Paulo, volume 15, n. 2(26), p. 225-256.

18

Para um melhor entendimento de como se deu o processo de

industrialização levado a cabo pelo Estado, é interessante seguir a uma

reconstituição da sua própria construção. Segundo Sônia Draibe, a estrutura

cafeeira do período anterior, com o elevado grau de diferenciação interna que

atingiu, havia forjado uma estrutura social diferenciada e heterogênea. Isso se

torna relevante a partir da crise de superprodução que veio a seguir, que, pelos

seus impactos sobre a economia mercantil-exportadora, teria representado

uma forma de ruptura da forma de inserção das classes e frações de classes

no conjunto da economia. Dito de outro modo, teria aberto diferentes

alternativas de desenvolvimento capitalista. (Draibe, 2004, p. 25-33).

A configuração concreta dos setores sociais fundamentais seria

composta pela burguesia cafeeira, a burguesia industrial, o proletariado urbano,

os setores médios e os setores rurais, levando em consideração suas

contradições internas, fragmentação e caráter heterogêneo. A tradução dessa

estrutura no campo das lutas políticas seria, contudo, constituída de relações

de poder definidas e possuidoras de sentido social. Segundo a autora, seria

sobre essas bases que se fundara a autonomia do Estado. (Draibe, 2004,

p.35).

A autonomia estatal seria limitada, entretanto, por reproduzir, em última

instância, as formas prevalecentes de dominação presentes na sociedade, e

também pelo sentido impresso à ação estatal na hierarquização dos interesses

sociais, que estaria circunscrito às respectivas correlações de forças em cada

conjuntura. Apesar disso, e por conta mesmo da heterogeneidade dos

interesses sociais traduzidos na luta política, o Estado objetivamente pôde

exercer sua direção econômica. Assim teria se dado a construção do aparelho

do Estado, em seu ritmo, seu sentido e seu formato (Draibe, 2004, p. 36-69).

A centralização da estrutura administrativa foi um dos movimentos de

construção de um Estado nacional capitalista. Sônia Draibe captou o sentido

desse processo, que, além disso, foi condensado no tempo:

A centralização trouxe consigo elementos novos, que alteraram a qualidade e a natureza do conjunto de instrumentos políticos ou de regulação e controle anteriormente vigentes. Velhos órgãos ganharam nova envergadura, estruturaram-se gradativamente as carreiras, assim como os procedimentos sujeitaram-se crescentemente à lógica racional-legal. Ao mesmo tempo, erigiu-se um novo aparelho de regulação e intervenção econômica; estruturou-se no Estado uma área social na qual passaram a ser gestadas políticas públicas de

19

caráter nacional; finalmente, os organismos coercitivos e repressivos estatais adquiriram substância qualitativamente nova (Draibe, 2004, p. 56).

Como efeito, ele teria dado suporte à elaboração de políticas

econômicas de âmbito nacional, com a incorporação dos interesses sociais

para dentro das estruturas do Estado e a configuração de um tipo específico de

intervencionismo econômico, ligado ao projeto de industrialização que orientou

a ação do governo (Draibe, 2004, p. 76).

No que diz respeito ao aparelho econômico, teria havido a “estruturação

de órgãos responsáveis pela instauração de políticas gerais, compreendendo

regulação e controle das áreas cambial e de comércio exterior, monetário-

creditícia e de seguros”, além da política salarial (Draibe, 2004, p. 78).

O projeto de industrialização pesada, que teve início em 1930 e contou

com o suporte da estrutura material do Estado para sua execução, não seguiu,

no entanto, uma trajetória linear, e não deixou de apresentar limitações na

implantação do referido projeto, tanto pelas oposições que sofreu, quanto pelas

próprias restrições objetivas de coordenação e planejamento (Draibe, 2004, p.

111; Souza, 1976, p. 103).

O que é importante destacar é que a ação estatal foi decisiva tanto no

movimento econômico real quanto na tentativa de definir o processo e tomar a

iniciativa da instalação das indústrias de base no país, com o objetivo de

estabelecer as formas do capitalismo industrial no Brasil. O ponto de inflexão

observado durante o governo Dutra, apoiado sobre uma aliança conservadora

e que não tinha como prioridade a diversificação e expansão de investimentos

nas indústrias de base, não desmontou, no entanto, os aspectos

intervencionistas e regulatórios7 do Estado (Draibe, 2004, p. 87-125-153).

No campo das ideias, segundo Ricardo Bielschowsky, a partir de 1930

teria havido “uma primeira e limitada tomada de consciência da problemática

da industrialização por parte de uma nova elite técnica, civil e militar”, alocadas

7Quanto ao uso do termo “intervenção”, Sônia Draibe atenta para o fato de que se o seu

significado genérico for utilizado – como qualquer tipo ou grau de presença estatal na esfera econômica, em se tratando de um estado liberal em uma fase concorrencial de capitalismo, seriam igualmente intervencionistas o Estado oligárquico (com políticas de valorização do café, por exemplo) e o Estado brasileiro dos dias atuais. Ela destaca, a esse respeito, para as características específicas em que a intervenção se coloca em cada momento histórico, num dado momento da divisão social do trabalho e do movimento da luta social e política (Draibe, 2004, p. 110).

20

nas novas arenas decisórias do Estado, com preocupações de longo prazo

sobre os rumos da economia. (Bielschowsky, 1989, p. 251).

Como mencionado anteriormente, em Pensamento Econômico

Brasileiro, o autor mapeou as correntes de ideias em debate nesse contexto

histórico específico, e que disputavam espaço nas arenas decisórias do

Estado. De forma instrumental, serão reconstruídas de forma breve as linhas

gerais de cada uma das correntes, com exceção do pensamento independente

de Ignácio Rangel, por referir-se a uma preocupação específica do trabalho de

Bielschowsky. Desse modo, tem-se a corrente neoliberal, cuja história no Brasil

remonta aos tempos do Império; a corrente desenvolvimentista do setor público

não-nacionalista8, que surgiu em meados dos anos 1950; a corrente

desenvolvimentista do setor privado, que teve origem já desde a década de

1930, assim como a corrente desenvolvimentista do setor público nacionalista,

além de, rapidamente, a corrente socialista.

A corrente de pensamento neoliberal9, expressa a partir dos economistas

dessa corrente, seria caracterizada por três aspectos fundamentais, como a

defesa do princípio de redução estatal na atividade econômica, a defesa de

políticas de equilíbrio monetário e financeiro (sem a discussão de seus efeitos

sobre o nível de renda e emprego) e o posicionamento contrário às medias de

suporte ao projeto de industrialização. O projeto econômico seria aquele do

crescimento equilibrado via forças de mercado; a tese básica seria a de que no

Brasil não existia desemprego, mas baixa produtividade; o processo de

crescimento foi interpretado como desequilibrado e ineficiente, por conta de

erros de política econômica; o apoio financeiro interno ao investimento deveria

vir da estruturação do sistema financeiro; o capital estrangeiro deveria ser

estimulado, ao contrário das empresas estatais; havia tolerância apenas a

ensaios de planejamento parcial, de resto, mostravam-se contrários; defendiam

a redução de tarifas e tinham a ideia de que o déficit externo é causado pela

inflação; essa seria causada por conta da existência de pleno emprego, e,

8 Os atores pertencentes à essa corrente serão chamados aqui de cosmopolitas, termo

emprestado de Jaguaribe e utilizado por Lourdes Sola, por fins de nomenclatura. Eles referem-se ao mesmo fenômeno. 9De acordo com Bielschowsky, o prefixo “neo” é explicado pelo fato de que a maior parte dos

liberais brasileiros teria passado a admitir a necessidade de alguma intervenção estatal como forma de corrigir imperfeições de mercado, na realidade que surgiu após 1930 (Bielschowsky, 1988, p. 37).

21

portanto, deveria ser sanada por políticas de estabilização; posicionavam-se de

forma contrária à reforma agrária (Bielschowsky, 1988, p. 38-242).

O que unia as três correntes desenvolvimentistas era a defesa da

constituição de um capitalismo industrial moderno no país. Os

desenvolvimentistas do setor público não nacionalista diferenciavam-se em

torno das questões relacionadas ao grau de intervenção reservado ao Estado.

Este não deveria dedicar-se às áreas em que o capital privado, nacional ou

estrangeiro, poderia atuar com mais eficiência. Enfatizavam, além disso, a

necessidade de controle da inflação. O projeto econômico básico seria o da

industrialização em ritmo compatível com o equilíbrio das contas públicas,

participação do capital estrangeiro e planejamento setorial; a tese básica seria

o da existência de “pontos de estrangulamento” e “pontos de crescimento” na

atividade econômica; a interpretação do processo de crescimento estaria

baseada na existência de tendências a desequilíbrios não corrigidas, mantidas

por erros de política econômica; o apoio financeiro interno ao investimento

deveria vir por meio de tributação e o capital estrangeiro deveria ser

estimulado; eram favoráveis ao protecionismo; o déficit externo seria causado

pela inflação, apesar de ser possível sem ela; essa última seria causada por

conta da plena capacidade das forças produtivas, passíveis de serem

corrigidas por políticas de estabilização; finalmente, havia a visão de que a

redistribuição de renda reduziria o crescimento (Bielschowsky, 1988, p. 104-

243).

O pensamento desenvolvimentista do setor privado incorporava a defesa

de um projeto de industrialização conjuntamente com a defesa dos interesses

do capital privado nacional. O projeto econômico básico seria o da

industrialização com proteção estatal ao capital privado nacional; a tese básica

baseava-se no crédito à produção como instrumento de crescimento; a

interpretação do processo de crescimento seria o da substituição de

importações; o apoio financeiro interno viria de incentivos à inversão de lucros;

havia um posicionamento favorável ao capital estrangeiro, desde que com

controles; eram moderadamente favoráveis às empresas estatais, nas áreas

em que as empresas particulares não demonstrassem interesse em investir;

eram favoráveis ao planejamento e ao protecionismo; valiam-se da

interpretação estruturalista do déficit externo; interpretavam a inflação como

22

funcional no processo de crescimento econômico; eram defensores do lucro,

confrontado com a política salarial, para reinvestimento; havia um

posicionamento moderado em relação à reforma agrária (Bielschowsky, 1988,

p. 79-242).

Os desenvolvimentistas do setor público nacionalista apresentavam uma

inclinação pela ampliação da intervenção do Estado na economia, através de

políticas de apoio à industrialização integrada em um sistema de planejamento

abrangente, com investimentos estatais em setores básicos. Defendiam a

subordinação da política monetária à política de desenvolvimento econômico e

possuíam uma inclinação política por medidas econômicas de cunho social,

especialmente no que dizia respeito à política salarial, desenvolvimento

regional e reforma agrária. O projeto básico era o da intervenção estatal na

economia para superação do subdesenvolvimento e emancipação econômica e

política através do processo de industrialização. As ideias básicas provinham

das teses estruturalistas, da Cepal e a interpretação do processo de

crescimento era baseada no processo de substituição de importações e na

existência de desequilíbrios estruturais, mantidos pela ausência de

planejamento e passíveis de serem corrigidas no longo prazo; o apoio

financeiro interno ao investimento deveria vir por meio da tributação; eram

favoráveis ao capital estrangeiro, desde que por meio de controles e não nos

setores considerados “estratégicos”, como de serviços públicos e mineração

(Bielschowsky, 1988, p. 127-131-243).

A corrente socialista baseava-se na interpretação do materialismo

histórico; defendia a passagem para o socialismo e o planejamento estatal e

era contrária ao capital estrangeiro (Bielschowsky, 1988, p. 242)10.

A seção seguinte destina-se a uma localização geral dos atores na luta

política, também de instrumental importância para a localização dos ministros

ao longo do processo de industrialização.

Os atores políticos

Conforme explicitado por Sônia Draibe, o movimento de expansão e

centralização do aparelho do Estado – desde então responsável pela definição

10

Ver Anexo II para um quadro resumo das correntes de pensamento.

23

de políticas gerais regentes da atividade econômica – implicou, por conta disso,

na estatização da luta econômica de classes. Dessa forma, “a construção da

direção política devia ser disputada nas estruturas centralizadas nacionais e

intervencionistas do Estado”, com a ênfase devida à relação conflituosa e

dotada de contradições que o esquema fez surgir (Draibe, 2004, p. 37).

É proveitoso, assim, um mapeamento geral das forças políticas atuantes

e que exerciam suas pressões e influências sobre a condução da política

econômica no período analisado, a começar pela própria Presidência.

Enquanto “vértice do executivo”, exerceria, nessa configuração, uma atuação

unificadora e dirigente, em vista do aparelho burocrático que lhe dava suporte –

mesmo que esse também fosse fragmentado entre os diversos órgãos que

surgiram. A orientação e mesmo a personalidade do presidente em torno do

projeto econômico a ser levado adiante seriam aspectos dessa dinâmica

(Draibe, 2004, p. 44).

Com isso em mente, o que poderia divergir de um regime político a

outro, como um autoritário ou democrático, seriam as formas de interação do

Executivo – a Presidência e o aparelho burocrático, com os outros atores

políticos. Assim como os canais de acesso disponíveis.

A evolução dos alinhamentos entre atores políticos entre 1930 e o golpe

do Estado novo poder ser vista com a transformação das formas de

organização dos grupos políticos: dos grupos de apoio da Aliança Liberal –

oligarcas dissidentes, tenentistas civis e militares, os constitucionalistas liberais

paulistas, militares superiores e parte da burguesia cafeeira – até a formação

dos primeiros movimentos políticos de expressão nacional, como a Aliança

Nacional Libertadora (ANL), de cunho progressista, e a Ação Integralista

Brasileira (AIB), e a inserção dos interesses econômicos nas instâncias

corporativas do Estado.

A composição ministerial entre 1930 e 1935 demonstra tal correlação de

forças inicial, em que, segundo Silva (2013, p. 23), de um total de 25 ministros,

13 eram vinculados ao movimento tenentista (entre eles o próprio Osvaldo

Aranha, segundo ministro de Vargas na pasta da Fazenda), enquanto 6 eram

republicanos liberais, 5 eram membros das oligarquias dissidentes e 1 vinha de

quadros burocráticos, caso do também ministro da Fazenda Souza e Costa,

bancário de carreira do Banco da Província do Rio Grande do Sul.

24

A burocracia estatal estava dividia em diversos órgãos, mas com o

sentido fundamental de “estabelecer novos suportes organizacionais e

normativos para a expressão do poder do Estado como poder unificado,

genérico e abstrato”. Isso se deu com o aparelho coercitivo-repressivo, com a

constituição do sistema judiciário e das Forças Armadas; com o aparelho

social, de saúde e previdência. No que diz respeito à modernização

administrativa, foi criado em 1938 o Departamento Administrativo do Serviço

Público (Dasp), tornado órgão responsável por funções normativas, executivas

e legislativas (Draibe, 2004, p. 55-57-66-78).

Dessa estrutura surgem os quadros gerais do funcionalismo público, civil

e militar, que viriam a exercer importantes pressões sobre o orçamento nas

decisões salariais e os grupos alocados nos aparelhos de intervenção

econômica do estado, os “técnicos”.

Há uma considerável literatura que estuda esse último segmento,

especialmente no que diz respeito ao delineamento de seus perfis ideológicos

e de seus lugares institucionais de atuação. Sua relevância enquanto setor

social residiria nas suas características de possuidores do saber técnico, em

sua posição de formuladores e difusores de ideologia e sua inserção no interior

do aparelho estatal, em posições relativamente protegidas das pressões de

outros segmentos sociais (Sola, 1998; Jaguaribe, 1962; Portugal-Gouvêa,

1994; Bielschowsky, 1988; Leff, 1968).

De acordo com Lourdes Sola, a mobilização do saber econômico

enquanto recurso político foi importante instrumento de disputas intra-

burocráticas, nas decisões quanto à direção política da atividade econômica.

As alternativas diziam respeito à atuação dos agentes econômicos, os

principais beneficiários do desenvolvimento, seu ritmo de crescimento e a

tolerância quanto à inflação. No tocante às decisões tomadas, um aspecto

essencial seria a posição desses técnicos enquanto parte do establishment –

válido tanto para os técnicos nacionalistas quanto cosmopolitas, categorias

com as quais a autora trabalha, herdadas de Jaguaribe (1962). Essa posição,

somada à experiência técnica e política que eles teriam adquirido, teria levado

a um pragmatismo político e econômico na tomada das decisões (Sola, 1998,

p. 67-74).

25

Levando adiante a discussão, segundo a interpretação de Nathaniel Leff,

que analisou a política econômica brasileira do pós-guerra (1947-1964), uma

situação combinada da política de clientela com a centralização política das

decisões alocativas teria resultado na abertura da possibilidade da ação política

baseada na “opinião da elite” – menção à ideologia econômica modernizadora

adotada por diversos setores técnico-burocráticos no interior do aparelho

estatal – que passaram a deter uma forma programática efetiva, protegidos

politicamente de pressões pelo presidente. Outro resultado teria sido o

enfraquecimento da atuação dos grupos de pressão, em especial o setor

exportador ligado ao café e o empresariado industrial, outro set de atores

políticos (Leff, 1968, p. 99-160).

Conforme apontado, os interesses sociais seriam incorporados ao

aparelho estatal sob diversas formas de corporativismo, ao longo de todo o

período. A instituição da representação classista presente no Código eleitoral

de 1932 constrangeu a organização das classes em sindicatos organizados e

reconhecidos pelo estado, válido tanto para os trabalhadores urbanos quanto

para os grupos patronais. Não é possível proceder a uma reconstrução da

atuação política dos grupos econômicos relevantes nesse trabalho, pela sua

complexidade e por fugir aos objetivos específicos do trabalho. Mas é

interessante assinalar a presença fundamental do setor mercantil-exportador,

especialmente os cafeicultores, cuja presença no Congresso após 1946 e no

Governo Dutra é considerável; o empresariado industrial, organizado em

diversas associações e atuante nos conselhos técnicos e comissões

econômicas criadas no aparelho estatal; os trabalhadores urbanos organizados

nos sindicatos, demandantes de políticas de cunho social, especialmente no

que dizia respeitos aos reajustes salariais e cuja tônica nacionalista11 de

mobilização popular lhe foi dirigida nos últimos anos do segundo governo de

Vargas, além dos movimentos de trabalhadores rurais, que, apesar de não ter

11

De acordo com Lourdes Sola, o nacionalismo seria uma linha divisória entre os dois grupos

de técnicos no pós-guerra, ou seja, os nacionalistas e os cosmopolitas. Para ela, o nacionalismo brasileiro poderia ser abordado seja como um projeto de desenvolvimento nacional seja instrumento de mobilização popular. Ver Sola, op. cit., p. 60.

26

sido muito expressivo no período, ganhou maior atenção nos últimos anos do

regime democrático12.

Como um exemplo, mudanças na estrutura social proporcionadas pela

urbanização e industrialização crescente tornaram a classe operária essencial

na formulação de alianças políticas no período. Segundo Sônia Draibe, o

sentido das políticas sociais implementadas a partir de 1930 iria depender das

correlações de forças e condições de luta política das classes subalternas em

cada conjuntura, mas seu reconhecimento estaria assegurado (Draibe, 2004, p.

66). Ângela Maria de Castro Gomes, por sua vez, ao investigar a história da

constituição da classe trabalhadora no Brasil, propôs um eixo de análise em

que os trabalhadores – classe diversificada e afastada de purismos

ideológicos13 - teriam de forma mais acentuada um papel de sujeito, em que a

ação estatal seria variável de interlocução. Dessa forma, ficaria reconhecida a

existência de “um diálogo entre atores com recursos de poder diferenciados

mas igualmente capazes não só de se apropriar das propostas político-

ideológicas um do outro, como de relê-las” (Gomes, 1996, p. 46). A montagem

do aparelho corporativo durante o Estado Novo, e a importância da estrutura

sindical entre 1946 a 1964, como saneadora ou fonte de crises políticas são

alguns dos momentos da construção da relação dos trabalhadores com o

aparelho estatal.

O Congresso Nacional e os partidos políticos também funcionaram como

aglutinadores de forças sociais. Para a legislatura que teve início em 1933, os

partidos, em sua maioria, ainda eram organizados regionalmente. A descrença

e desmoralização do parlamentarismo multipartidário no interior dos círculos

políticos e a crescente polarização ideológica, no cenário nacional e

internacional, acabaram por dar suporte a poderes emergenciais ao Executivo,

12

Sobre isso, ver Maria Antonieta P. Leopoldi, Política e interesses: as associações industriais, a política econômica e o Estado na industrialização brasileira, São Paulo: Paz e Terra, 2000. Ângela Maria de Castro Gomes, Burguesia e trabalho: política e legislação social no Brasil (1917-1937), Rio de Janeiro: Campus, 1979. Eli Diniz, Empresário, estado e capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1978. Para o capital cafeeiro do período anterior, ver Renato Perissinoto, Estado e Capital Cafeeiro: Burocracia e interesses de classe na condução da política econômica (1889-1930), 1997, 479 f. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1997. 13

A proposta analítica da autora estava baseada em torno do debate do conceito de “populismo”, e é em relação a alguns de seus usos na literatura que a menção aos “purismos ideológicos” se refere. Gomes, op. cit.

27

o que conduziu, em última instância, ao fim desse curto intervalo democrático,

com o golpe do Estado Novo (Souza, 1976, p. 65).

O contexto de 1945/1964 era diferente. Os partidos foram organizados

em bases nacionais, conforme previa a Lei Agamenon, e em sua evolução não

deixou de ter dificuldades em absorver e expressar as mudanças sócio-

econômicas em trânsito. O Congresso, por sua vez, teria sido ao mesmo tempo

forte e fraco: forte em relação a outros países da América Latina e por possuir

maiores atribuições constitucionalmente, além de ter sido protagonista da

contenção de maiores crises políticas, como a 1954, com o suicídio de Vargas

e a de 1961, com a renúncia de Jânio Quadros e fraco frente às estruturas

burocráticas e ao executivo (Souza, 1976, p. 107). Os próprios conselhos e

órgãos técnicos, que por vezes atuavam em áreas que estavam além de suas

competências legais, foram mecanismos de contorno às resistências impostas

à ação estatal pelo Legislativo e grupos de pressão (Draibe, 2004, p. 113).

As Forças Armadas, que a partir de 1930 tiveram seu papel

monopolizador do uso legítimo da violência consolidado, a partir da

subordinação das polícias militares estaduais, fortaleceu-se como instituição

nesse movimento. Possuíam, além disso, um projeto de industrialização,

pensado tanto em termos de defesa militar (projeto de reequipamento), quanto

de autonomia nacional e da força do Estado (Draibe, 2004, p. 59). Em termos

políticos, segundo Skidmore, sua atuação na resolução de crises iria tornar

recorrente a autopercepção desses atores enquanto árbitros finais da política

interna (Skidmore, p. 25). O episódio da Junta Governativa, do golpe do Estado

Novo, da deposição de Vargas, da intervenção pela posse de Juscelino

Kubitscheck e o veto inicial dado a João Goulart quando da renúncia de Jânio

Quadros são alguns exemplos.

Finalmente, o setor externo, constituído pelos credores internacionais,

privados e públicos e investidores estrangeiros. Tanto pressões por maior

racionalização nas contas públicas e manutenção de compromisso da dívida

externa, quanto possibilidades vislumbradas por autoridades brasileiras de

financiamento do projeto de desenvolvimento pelo capital estrangeiro

acabaram resultando, por vezes, na vinda de missões estrangeiras para

análise da situação econômica nacional, em caráter de cooperação técnica.

Esse foi o caso da Missão Cooke (1942), da Missão Abbink (1948) e da

28

Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (1950), por exemplo, com distintos

diagnósticos e alternativas propostas.

Essa apresentação geral e não exaustiva dos atores políticos relevantes

do período em questão poderiam fazer parte daquilo que Lourdes Sola

denominou de “deferenda políticos”. Ou seja,

[...] aquelas determinações que se impõem à percepção e à açãodos decisores

e de cuja intervenção o ator político deve tomar consciência e levar em conta

para poder enfrentá-la melhor –, sob pena de desvirtuamento de seus próprios

objetivos e metas estratégicas (Sola, 1998, p. 39).

A formação das políticas econômicas, além disso, estaria exposta aos

requisitos impostos pelo sistema econômico e pelo modo de percepção do que

viria a ser a “necessidade econômica”, por parte dos atores políticos (Sola,

1998, p. 39). A ênfase dada por Sola dizia respeito à atuação dos “técnicos”,

equipados com o saber econômico. No caso dos ministros da Fazenda, por

enquanto cabe dizer que faziam parte desse contexto, ou seja, estavam

identificados a algum grupo político14e eram ao mesmo tempo constrangidos

pelos fatores apontados, na condição de funcionários com a principal

responsabilidade pela política econômica.

Capítulo 2. Os ministros e seu perfil

O presente capítulo é dedicado à apresentação dos dados sobre o perfil

dos ministros da Fazenda, no período republicano que vai de 1930 a 1964.

Como mencionado, fazem parte do estudo os ministros titulares ou aqueles que

ocuparam a pasta por pelo menos trinta dias no período considerado. Somam-

se, assim, 33 ocupações na pasta e 31 ministros que a ocuparam – a distinção

é importante pelo eixo de análise ser o Ministério da Fazenda. Ainda, todas as

informações de trajetória – cargos ocupados, atividades na vida privada,

filiação partidária, participação nos conselhos econômicos e associativismo –

referem-se a atividades exercidas pelos ministros até o momento da nomeação

14

Apesar de não serem nomeados exclusivamente por conta disso. Nathaniel Leff tem uma

consideração interessante, adotada em partes nesse trabalho, que é a de que os ministros seriam “homens do presidente”, seus agentes pessoais. Não seriam, portanto, representantes de uma classe, como a indústria, uma comunidade de negócios etc. para lidar com tais interesses classistas no governo. Ver Nathaniel Leff, 1968, p. 110.

29

para o MF. Dessa forma, é possível conectar as trajetórias à história

institucional. No caso em questão, apenas dois ministros ocuparam o cargo

duas vezes, em momentos distintos: o banqueiro José Maria Whitaker e o

jurista Oswaldo Aranha.

A próxima seção, no entanto, é dedicada a uma breve descrição da

história do Ministério da Fazenda, que fornece elementos essenciais para a

compreensão da própria atuação dos ministros no exercício de suas funções.

Inserção institucional: o Ministério da Fazenda

As atribuições clássicas do Ministério da Fazenda nos Estados Liberais

seriam aquelas relacionadas à arrecadação de impostos, distribuição de

recursos orçamentários entre os diferentes órgãos estatais, controle dos gastos

e administração da moeda e das finanças públicas. No Brasil, no entanto, ainda

assumia funções relacionadas às necessidades de sustentação da economia

exportadora, como a atuação pontual ou permanente na área cambial e em

questões tarifárias, desde o Império. (Loureiro, 1998, p. 52). O Erário Régio foi

o núcleo inicial do atual Ministério da Fazenda, transplantado de Portugal para

o Brasil em 1808, junto à vinda da Família Real. Com a proclamação da

Independência em 1822, a parte do Real Erário que ainda remanescia no Rio

de Janeiro mudou de nome para Tesouro Público do Rio de Janeiro. O nome

Ministério da Fazenda só foi adotado em 1824, com a Constituição do Império.

Ao longo do período imperial e da Primeira República, naturalmente, o

Ministério passou por reorganizações e reformas administrativas. Merece

destaque as reformas realizadas pelo ministro Bernardo de Vasconcelos em

1831; a de Joaquim José Rodrigues Torres, Visconde de Itaboraí, em 1850; a

de Inocêncio Serzedelo Correia em 1892, primeira do período republicano e a

de José Leopoldo de Bulhões Jardim, em 1909 (Bulhões, 1955).

Após 1930, o Ministério passou por mais mudanças. Houve a instalação

do Conselho de Contribuintes, da Comissão geral de Compras e a instituição

de um sistema de gestão financeira na Contabilidade Pública sob a gestão do

primeiro ministro, por exemplo. Uma reforma mais geral, no entanto, foi

realizada por Oswaldo Aranha, entre 1931 e 1934, regularizada pelo Decreto

24.036 de 1934.

30

A reforma teve por objetivo racionalizar, sistematizar e definir serviços e

atribuições do órgão. Teve a tarefa de desobrigar o ministro de uma série de

tarefas administrativas, que puderam ser delegadas a outras partes, como a

Direção Geral da Fazenda Nacional. Um esquema geral da organização

funcional do Ministério, que perdurou pelo menos até 1954, pode ser visto no

Quadro 1.

31

Fonte: Decreto nº 24.036, de 26 de Março de 1934, em Bulhões, 1955.

Quadro 1. Organograma do Ministério da Fazenda

32

Uma característica do MF em relação a outros ministérios é o da

preocupação – assinalada ao longo da sua história, com a formação técnica do

quadro dos funcionários. Além disso, a criação da direção central de

administração assegurou alguma continuidade administrativa, que não seria

sujeita a mutações políticas. Adaptando as considerações de Maria Rita

Loureiro, cujo estudo diz respeito ao MF no período democrático pós-1988,

medidas como a centralização de atribuições e a continuidade administrativa

iriam de encontro a um fortalecimento do ministério frente a outras instâncias

decisórias na área econômica (Bulhões, 1955, p. 264; Loureiro, 1998, p. 54-

60).

Os dados sobre a rotatividade dos ministros na pasta é ilustrativo quanto

a esse ponto. A mediana da permanência em meses no Ministério da Fazenda,

de todo o período, é 5. A distribuição por governo pode ser vista no Gráfico 1.,

e em comparação com a rotatividade apresentada no Ministério da Educação,

das Relações Exteriores e Justiça. A escolha desses ministérios justifica-se

pela disponibilidade dos dados e por também terem feito parte, de forma

íntima, do processo de construção do Estado nacional.

Fonte: Elaboração própria a partir de informações disponíveis no portal eletrônico dos Ministérios da Fazenda, Relações Exteriores, Justiça e Educação. Acesso em maio de 2015.

33

Uma observação formal: o ministro José Linhares não permaneceu mais

de três meses na pasta, mas o mesmo ministro nomeado por ele continuou nos

primeiros meses do governo seguinte, por isso a disparidade.

Pode ser visto que em comparação aos outros ministérios, o MF foi o

que apresentou menor rotatividade, o que pode ser explicado pelas exigências

do próprio cargo de um mínimo de conhecimentos técnicos sobre assuntos

econômicos. Além disso, 8 dos 12 ministros interinos que ocuparam a pasta

tiveram como cargo imediatamente anterior postos do Ministério da Fazenda,

como Chefia de Gabinete, Direção do Serviço de Pessoal e Diretoria-Geral da

Fazenda Nacional.

O que é possível extrair dessa apresentação é que o Ministro, uma vez

no cargo, incorpora os imperativos das funções fazendárias. Seja qual for o

grupo político do qual faça parte, ou a orientação econômica que possui, ele

também estará exposto às pressões do equilíbrio orçamentário, arrecadação

tributária, cifras da dívida pública externa e interna e outras atribuições, do qual

será pessoalmente responsável perante o Presidente e o conjunto da

sociedade.

Quem são os ministros

O objeto dessa seção é descrever o perfil social, profissional/institucional

e ideológico dos ministros da Fazenda. Todos eles são homens, e chegaram à

pasta com uma idade média de 53 anos15.

Como já foi dito, os ministros inclusos no estudo contabilizam um total de

33. Mas cabe, nesse momento, uma distinção entre eles. Há os ministros

interinos – substitutos legais do ministro titular no caso de sua ausência, e que

estavam, dessa forma, inseridos na orientação do ministro representado, no

que diz respeito a políticas implementadas. É o caso de Orlando Vilela,

Cavalcanti Pessoa e Paulo Lira, suplentes do ministro Sousa Costa; Vieira

Machado e Ovídio Abreu, suplentes do ministro Correia e Castro; Alberto

Andrade de Queiroz, suplente do ministro Horácio Lafer; Vianna Júnior,

suplente do ministro José Maria Alkimin; Antônio Carlos Barcellos e Maurício

Chagas Bicalho, suplentes do ministro Sebastião Paes de Almeida e Hamilton

15 Desvio padrão: 9,1.

34

Prisco Paraíso, suplente do ministro Clemente Mariani. E também os ministros

interinos do período parlamentarista, como Tancredo Neves e Henrique

Domingos Ribeiro Barbosa, que assumiram interinamente durante a ocupação

de Walter Moreira Sales na pasta16.

Algumas dificuldades da pesquisa foram relativas à escassez de

informações de alguns ministros, especialmente os interinos, quando não

possuíam uma biografia no Dicionário Histórico-Biográfico do Centro de

Pesquisa e Documentação de História Contemporânea da Fundação Getúlio

Vargas. São eles Alberto Andrade de Queiroz, Antônio Carlos Barcellos,

Hamilton Prisco Paraíso, Henrique Ribeiro Barbosa, João Vianna Júnior,

Orlando Bandeira Vilela, Paulo de Lyra Tavares e Romero Cavalcanti Pessoa.

A descrição dos dados de perfil está divida em três partes. Na primeira

será apresentado o perfil social dos ministros, com dados sobre região de

nascimento, herança política e escolaridade. Na segunda, dados sobre a

carreira profissional e institucional, ou seja, as ocupações exercidas na vida

privada e pública dos ministros, anos de carreira até a chegada à pasta, os

tipos de cargos ocupados, a participação em conselhos econômicos,

experiência legislativa anterior e ligação a partidos políticos. Finalmente, serão

apresentados dados sobre o perfil ideológico. Conforme mencionado, será

empregada a tipologia de Bielschowsky. As principais fontes foram os verbetes

biográficos de cada um dos ministros e a literatura consultada. Ainda, a seção

possui uma última parte dedicada às considerações finais. Nela, a partir das

condições de nomeação e saída, são elucidados os aspectos do perfil – nas

três dimensões apontadas – que teriam sido mais relevantes nas

circunstâncias consideradas.

Vale adiantar que a relevância das dimensões dos perfis deu-se de

forma combinada para todos os casos, no que diz respeito ao recrutamento.

Perfil social

A região de origem, como pode ser visto na Tabela 1., demonstra a

preponderância da região sudeste. Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo

são os estados que mais aparecem, com 8, 7 e 6 ministros respectivamente.

16

Ver Anexo III. O número total de ministros (titulares e interinos) por governo é conforme segue: Junta Governativa, 1 ministro nomeado; Era Vargas, 6; José Linhares, 1; Dutra, 5; Getúlio Vargas, 3; Café Filho, 2; Juscelino Kubitschek, 6; Jânio Quadros, 2 e João Goulart, 7.

35

Tabela 1. Região de nascimento

Frequência Percentual

Valid

Total 33 100

Sudeste 21 63,6

Nordeste 7 21,2

Sul 4 12,1

Norte 1 3

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC

Esses dados podem apontar para duas considerações interessantes. A

primeira é a que vai em direção às desigualdades regionais do período. Os

efeitos dinâmicos do processo de industrialização foram concentrados na

região centro-sul do país, e não apenas com implicações econômicas, mas

também àquelas referentes às capacidades de organização política (Cano,

2008, p. 71). Alguns autores ligados à corrente do desenvolvimentismo do setor

público nacional faziam, inclusive, analogias em âmbito interno das teses

cepalinas das desigualdades internacionais, em relação às disparidades entre

a região Centro-Sul e o Nordeste (Bielschowsky, 1988, p. 158).

Outra é a da região de origem do presidente. No entanto, essa

informação foi significativa apenas no caso de Juscelino Kubitschek, que

recrutou seus quatro titulares com nomes de seu próprio estado, Minas, e para

Getúlio em ocasiões específicas. Ou seja, ter feito parte de um contexto político

regional anterior, juntamente com o presidente, ou com o conhecimento deste,

foi relevante apenas em momentos pontuais (Osvaldo Aranha e Souza Costa

no primeiro governo de Vargas e José Maria Alkimin, Lucas Lopes e Sebastião

Paes de Almeida no governo de Juscelino Kubitschek).

A herança política, ou seja, a ocorrência da ocupação de cargos públicos

pelos avôs ou pais desse setor da elite não se mostrou muito significativo.

Apenas um ministro teve avô que obteve um cargo público e outros cinco cujos

pais alcançaram tais posições.

No que diz respeito à escolaridade, dos 31 ministros17, apenas três não

possuíam ensino superior, desses, dois concluíram até o ensino secundário e

17

Para os dados sobre escolaridade, curso de graduação e instituição de graduação, os ministros foram tomados de forma individual, e não na categoria “ocupação na pasta”, que tomaria os ministros de forma duplicada para os que ocuparam o cargo mais de uma vez, como foi o caso de José Maria Whitaker e Oswaldo Aranha. Assim, para esses dados, tais ministros foram contabilizados apenas uma vez, por ter sido um dado que permaneceu constante nas

36

um completou os estudos até o ensino técnico18. A seguir a relação dos cursos

de formação dos ministros com ensino superior:

Tabela 2. Curso de graduação

Frequência Percentual Percentual válido

Valid

Direito 18 58,1 72

Engenharia 4 12,9 16

Ciências Contábeis 1 3,2 4

Medicina 1 3,2 4

Odontologia 1 3,2 4

Total 25 80,6 100

Missing

Nenhum 4 12,9

Sem informação 2 6,5

Total 6 19,4

Total 31 100

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC

Quanto ao ano de graduação, metade dos ministros para o qual a

informação foi encontrada graduou-se antes dos anos 1930 (10), e os outros

depois de desse período. A predominância da formação em Direito pode ser

explicada pela própria estrutura de formação superior do período, que começou

a ser integrada na estrutura universitária apenas após 1930 e pela tradição da

presença do bacharel em Direito na vida política brasileira. Embora as

formações em Engenharia, Administração e Economia tenham adquirido maior

importância, por conta de requisitos impostos pelo processo de

desenvolvimento econômico (Venâncio Filho, 1977, p. 295-306). As instituições

de graduação são conforme seguem na Tabela 3.:

duas ocasiões em que foram ministros. Para todos os outros dados, eles foram tratados segundo a ocupação, cada um com duas linhas distintas no banco de dados. Isso mesmo para a região de nascimento, que apesar de ser um dado que permaneceu constante, também foi tratado em relação à variável da região de nascimento do presidente, que variou para o caso de José Maria Whitaker. 18Para o ministro Antônio Carlos Barcellos, interino sob a gestão de Sebastião Paes de Almeida, não foram encontradas informações sobre escolaridade.

37

Tabela 3. Instituição de graduação

Frequência Percentual Percentual válido

Faculdade de Direito de São Paulo 5 16,1 18,5

Faculdade de Direito do Rio de Janeiro 4 12,9 14,8

Faculdade de Direito de Belo Horizonte 3 9,7 11,1

Faculdade de Direito da Bahia 2 6,5 7,4

Universidade do Brasil 2 6,5 7,4

Escola de Engenharia da Universidade de Minas Gerais 1 3,2 3,7

Escola de Engenharia de Ouro Preto 1 3,2 3,7

Escola Politécnica da Bahia 1 3,2 3,7

Escola Politécnica do Rio de Janeiro 1 3,2 3,7

Escola Superior de Comércio 1 3,2 3,7

Escola Superior de Comércio do Rio de Janeiro 1 3,2 3,7

Faculdade de Direito do Largo de São Francisco 1 3,2 3,7

Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro 1 3,2 3,7

Faculdade Nacional de Direito 1 3,2 3,7

Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janeiro 1 3,2 3,7

Instituto Lafayette 1 3,2 3,7

Total 27 87,1 100

Não possui graduação 4 12,9

Total 31 100

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC

Apenas três ministros freqüentaram a pós-graduação, cuja titulação foi a

de especialista para os três casos. Esse dado é relevante para o contexto em

que está inserido, no qual os cursos de especialização eram quase inexistentes

no país.

Trajetória profissional/institucional

A distribuição da ocupação profissional é conforme segue na Tabela 4.

Para esse item, foi considerada a ocupação de maior preeminência na

trajetória do ministro, pública ou privada, até o momento de nomeação para a

pasta. Isso foi feito com base em uma consulta mais direcionada das

biografias, com atenção ao que foi a ocupação mais recorrente dos ministros.

Ocupações mais específicas foram agregadas em categorias mais gerais.

Dessa maneira, o desempenho de atividades empresariais, assessoria jurídica

ou exercício da advocacia, contratação pela competência em engenharia,

cargo nos quadros do funcionalismo e carreira em instituições bancárias foram

agrupados como “empresário”, “funcionário público”, “bancário”, “engenheiro” e

“economista”.

38

Tabela 4. Ocupação Profissional

Frequência Percentual

Empresário 11 33,3

Funcionário público 7 21,2

Bancário 4 12,1

Engenheiro 2 6,1

Economista 1 3

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC

A posição de jurista engloba o exercício da advocacia e de consultoria

jurídica, ambas praticadas pelos ministros em questão. Essa posição, ainda,

pelas suas características, torna possível o exercício de outras ocupações. Na

análise das biografias, algumas ocupações superpostas – como jurista e

empresário, exercida por Clemente Mariani e Osvaldo Aranha em sua segunda

gestão; ou jurista e militante partidário, como Tancredo Neves, demonstraram

ter igual destaque em suas trajetórias.

O caso dos funcionários públicos, cujos funcionários do Ministério da

Fazenda totalizam 4, dos 7 funcionários, aplicam-se aos ministros interinos,

substitutos legais do titular. Outra ocupação que merece destaque é a de

banqueiro, no interior da categoria de empresários (6 de um total de 11 casos).

A socialização nos meios financeiros mostrou-se um atributo importante para a

nomeação, e, sendo assim, pode ser somada à posição de bancário, também

ligado aos meios financeiros, mas a partir de uma lógica distinta.

A primeira ocupação em cargo público pelos ministros apresenta um

número considerável de funcionários públicos (10), assim como a ocupação de

diretorias de órgãos públicos ligados à atividade econômica (10), já de médio

ou alto escalão. Nesse ponto, é possível constatar a existência de trânsito entre

atividades no setor público e privado por parte desses ministros, e acúmulo de

competências necessárias ao exercício do cargo em outro locus. Também

houve a ocorrência de ocupações de assessoria a ministros ou secretários de

Estado (3), cargos eletivos (4), professor universitário (2), magistratura (1),

oficial de Gabinete do MF (1), secretário da Fazenda (1) e cargo comissionado

(1). A Tabela 5., por sua vez, apresenta o cargo ocupado imediatamente antes

da nomeação, seja ele público ou privado.

39

Tabela 5. Ocupação imediatamente anterior à nomeação

Ocupação Frequência Percentual

Presidente do Banco do Brasil 5 15,2

Chefe de Gabinete do Ministério da Fazenda 4 12,1

Deputado Federal 4 12,1

Empresário 4 12,1

Diretor-Geral da Fazenda Nacional 3 9,1

Banqueiro 1 3

Chefe civil do governo de São Paulo 1 3

Diretor da Cexim 1 3

Diretor do Núcleo de Economia da FGV 1 3

Diretor do Serviço do Pessoal do Ministério da Fazenda 1 3

Diretor-executivo da Sumoc 1 3

Embaixador em Washington 1 3

Ministro da Justiça e Negócios Interiores 1 3

Ministro do Tribunal de Contas da União 1 3

Ministro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo 1 3

Presidente do BNDE 1 3

Primeiro-Ministro 1 3

Secretário das Finanças 1 3

Total 33 100

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC

Todos os cargos ligados ao funcionalismo público, inclusive do Ministério

da Fazenda, foram ocupados por ministros interinos. Nem todos eles,

entretanto, ocuparam tais cargos. De 12, três ocupavam cargos nomeados

antes de assumir interinamente (Diretor-executivo da Sumoc, Secretário de

Finanças e Presidente do Banco do Brasil), e o outro era Tancredo Neves, que

foi interino enquanto Primeiro-Ministro. As outras ocupações anteriores dizem

respeito a atividades empresariais e empresariais-financeiras, atuação em

outros órgãos econômicos, como o Banco do Brasil, a Carteira de Exportação e

Importação do Banco do Brasil (Cexim) e o Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico (BNDE), cargos eletivos ou outros cargos

nomeados.

Quanto aos outros órgãos econômicos, é expressiva a ocupação anterior

na presidência do Banco do Brasil. Isso porque uma característica institucional

da condução da vida econômica brasileira é o das atribuições dos órgãos

autorizados a regular tais atividades. A política econômica era gerenciada pela

Sumoc, pelo Banco do Brasil e pelo Tesouro, do Ministério da Fazenda. A

Sumoc, órgão subordinado diretamente ao MF, tinha um Conselho presidido

40

pelo ministro da Fazenda (Abreu, 1999, p. 185). As atribuições desses órgãos

podem ser vistas no Quadro 2.

Quadro 2. Órgãos gerenciadores da política econômica e suas atribuições

Órgão Atribuições

Conselho Sumoc Órgão normativo da política econômica.

Tesouro Responsável pela emissão de papel moeda e sua amortização através da Caixa de Mobilização Bancária.

Sumoc Órgão de controle. Responsável pela política cambial; fixava o juro de redesconto e o percentual de depósitos compulsórios dos bancos; fiscalizava o registro de capitais estrangeiro; podia operar no mercado aberto e fiscalizava os bancos comerciais.

Banco do Brasil

Agente financeiro do Tesouro autorizado a realizar operações de crédito; depositário de reservas voluntárias dos bancos comerciais; banco comercial e único banco rural. Operava a Carteira de Redescontos para crédito seletivo e de liquidez, e também a Caixa de Mobilização Bancária como emprestador de última instância. Como órgão executor da política definida pela Sumoc, operava a Carteira de Câmbio, que realizava a compra e venda de moedas em taxas fixadas pela Sumoc e a Caixa de Exportação e Importação (Cexim).

Fonte: Abreu, 1999.

A partir daí, a importância assumida pelo Banco do Brasil ganha

destaque. Além do que está em exposição no quadro, a mistura de atribuições

do banco tornava difusa a execução da política monetária, o que dificultava seu

controle. Atritos de orientação entre o Ministro da Fazenda e o Presidente do

Banco do Brasil eram devidos às diferenças de orientações entre os dois

órgãos e, portanto, de lógicas de atuação e de atribuições exigidas. A política

creditícia expansiva era contrária aos imperativos de manutenção de um

orçamento equilibrado e controle da inflação. Quando algum ministro em

exercício era substituído pelo então presidente do Banco do Brasil, a política

monetária – às vezes acompanhada da política fiscal e creditícia, passava a ser

conduzida de forma expansionista em relação à orientação anterior. Isso se

aplica para o ministro Guilherme da Silveira, que substituiu Correia e Castro;

Sebastião Paes de Almeida, que substituiu Lucas Lopes e Ney Neves Galvão,

que substituiu Carvalho Pinto19. Outro ex-presidente do Banco do Brasil, Souza

Costa, não se envolveu em conflito direto com seu antecessor, e deu

prosseguimento, pelo menos em um momento inicial, à sua orientação. Uma

possível explicação é a de que nos episódios em que as possibilidades de

ocorrência de desacordo entre as forças políticas quanto aos rumos da política

monetária e de disponibilidade de crédito aumentavam – como é o caso de

19

A partir da bibliografia consultada. Para os episódios políticos mencionados, ver Skidmore, op.cit e Sola, op. cit.

41

políticas monetário-creditícia restritivas, a posição do ministro tornava-se

vulnerável. A substituição pelos presidentes do Banco do Brasil são episódios

em que o ministro perdeu na correlação de forças existente, pelo abandono do

apoio presidencial.

Quanto ao tempo de carreira total (vida privada e pública) até a chegada

à pasta, em anos, a mediana é 23,5. O ponto inicial da contagem foi a data do

primeiro cargo público ocupado. A carreira menos extensa teve dois anos e a

mais extensa, 37. A distribuição em quartis pode ser vista na Tabela 6.

Tabela 6. Tempo de carreira em anos

Classes (quartis) Frequência %

Até 11 anos 7 25%

12 a 23 7 25%

24 a 30 8 28,5%

31 a 37 6 21,4%

Total 28 100%

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

Pela tabela, é possível perceber que as carreiras foram construídas de

forma relativamente extensa até a chegada na pasta. Esse número foi

alcançado através da subtração entre o ano em que o ministro assumiu e o ano

em que ocupou o primeiro cargo na vida pública. Não é possível identificar a

partir desses valores, entretanto, a trajetória na sua completude, como as

descontinuidades referentes ao trânsito na vida profissional privada. Mesmo

assim, é interessante assinalar a existência de algum treinamento na vida

pública antes da nomeação. A distribuição dos anos de carreira por governo

segue no Gráfico 2.

42

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

O ministro escolhido pela Junta Governativa (constituída pelos generais

Tasso Fragoso e Mena Barreto e o almirante Isaías de Noronha), apenas um

caso, era Ministro do Tribunal de Contas na ocasião, funcionário público de

longa data e jornalista. O primeiro governo de Vargas foi formado basicamente

por ministros com experiência de até 10 anos na vida pública. A recente

instalação do governo revolucionário, que pode não ter significado uma ruptura

brusca, inicialmente, com a primeira república, renovou alguns quadros. Em

comparação com os anos de carreira dos ministros do governo de Washington

Luís, por exemplo, em que o próprio Getúlio ocupou o cargo, a mediana foi de

27 anos. O outro caso que destoa visualmente é o do governo de Café Filho,

que teve como ministros José Maria Whitaker e Eugênio Gudin. O primeiro

tinha apenas dois anos de carreira na sua primeira ocupação no governo

provisório de Vargas, e ambos eram figuras que atuavam de forma

43

predominante na vida privada. Para cinco casos não foram encontradas

informações sobre anos de carreira, não tendo sido contabilizados20.

Os cargos ocupados na trajetória na vida pública foram categorizados

em três tipos: cargos eletivos, cargos nomeados e cargos burocráticos. Os

primeiros são os cargos alcançados através de disputa eleitoral, via pleito

majoritário ou proporcional, para algum cargo público. O segundo diz respeito a

cargos de confiança, que não exige ligações ao funcionalismo. São os cargos

de diretoria no geral, assessoria pessoal a alguma figura pública ou outros

cargos de nomeação em órgãos públicos. O terceiro refere-se a cargos que

exigiam algum tipo de seleção oficial anterior, como o concurso público. O

Gráfico 3. mostra a distribuição entre esses cargos em relação ao número total

de cargos ocupados pelos ministros.

Gráfico 3. Distribuição dos tipos de cargo em relação ao total de cargos ocupados pelos

ministros

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

Essa informação também precisa ser vista de forma relativa, uma vez

que existe uma distorção na forma em que foi construído, oriunda da

20

Casos de Henrique Pereira Barbosa, João Vianna Júnior, Orlando Vilela, Paulo de Lyra Tavares e Romero Cavalcanti Pessoa.

13%

64%

23%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

ELETIVOS NOMEADOS BUROCRÁTICOS

44

disparidade dos números de cargos públicos ocupados por cada ministro. Ao

mesmo tempo em que há ministros com 15 cargos públicos ocupados até a

nomeação, como José Maria Alkimin, há aqueles com menos de três, como

Souza Costa. A contabilização, no entanto, foi feita de forma geral. Dito isso, os

cargos nomeados são a grande maioria entre os tipos de cargos que foram

ocupados pelos ministros ao longo de suas carreiras antes de assumir a pasta,

o que indica o tipo de inserção tido na vida pública.

A distribuição dos tipos de cargos ocupados, por governo, pode ser vista

no Gráfico 4. Para esse gráfico, foi considerado o número total de cargos

ocupados, de todos os ministros, para cada um dos tipos de cargo, eletivo,

nomeado ou burocrático. Assim, por exemplo, durante a Era Vargas (1930-

1945), o número de ministros em exercícios – titulares e interinos – foi 6. Para

5 deles, a frequência de cargos eletivos foi 0, e para apenas um, foi de dois

cargos21. Dessa forma, durante a Era Vargas, pode-se afirmar que o número

total de cargos eletivos ocupados pelos ministros até a nomeação,

considerando o número total de ministros, foi 2.

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

A predominância dos cargos nomeados também está refletida para cada

governo. Os governos de Juscelino Kubitschek e o de João Goulart destacam-

se por esse tipo de cargo ocupado pelos seus ministros. O número de cargos

21 No caso, Osvaldo Aranha, que ocupou os cargos de Intendente de Alegrete e Deputado Federal. Ver Verbete Biográfico – CPDOC.

0

5

10

15

20

25

30

35

Junta Era

Vargas

José

Linhares

Dutra Getúlio

Vargas

Café

Filho

JK Jânio

Quadros

João

Goulart

Gráfico 4. Tipos de cargos ocupados por governo

Eletivos

Nomeados

Burocráticos

45

demonstra, acima de tudo, o tipo de carreira construída por eles até a

nomeação, sendo os cargos de nomeação aqueles com critérios mais

específicos, como confiança, capacidade técnica, reputação junto a grupos de

pressão etc. – em um contexto institucional na qual o tamanho do Executivo é

uma variável fundamental.

A participação em conselhos econômicos ficou dividida: 16 ministros não

participaram de nenhum e 15 participaram de pelo menos um. Para esses

dados, houve escassez de informações em dois casos. A experiência

legislativa anterior somou 11 dos 33 casos.

No tocante à filiação ou proximidade partidária, 19 ministros não

estavam ligados a nenhum partido. A classificação não foi rígida, então não

apenas as filiações formais foram consideradas, mas também quaisquer

evidências de conexão/afinidade presentes nas fontes consultadas22. A Tabela

7. expõe esses números e a distribuição dos partidos para os ministros

nomeados.

Tabela 7. Partido no momento da nomeação

Frequência Percentual Percentual válido

PSD 8 24,2 57,1

UDN 2 6,1 14,3

PRR 1 3 7,1

PSF 1 3 7,1

PTB 1 3 7,1

PTN 1 3 7,1

Total 14 42,4 100

Sem filiação/simpatia 19 57,6

Total 33 100

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

Dos 14 filiados a algum partido, 7 eram do mesmo partido do presidente

por quem foi nomeado. O PSD é o que mais aparece. Juntamente com a UDN

e o PTB, constituíam-se como os principais partidos no cenário nacional23.

Acordos partidários foram muito relevantes na nomeação de Eugênio Gudin,

ligado a grupos udenistas, no governo de Café Filho; de Horácio Lafer, do PSD,

no segundo governo Vargas e de Clemente Mariani, UDN, no governo de Jânio

Quadros. Além disso, há o caso de intensa articulação partidária de Gastão

Vidigal e de José Maria Alkimin, ambos do PSD, em apoio à campanha

22

Verbetes biográficos do CPDOC. 23

Campello de Souza, op. cit.

46

presidencial de Dutra e Juscelino Kubitschek, respectivamente, que acabou por

render, entre outros fatores momentâneos, a nomeação24.

Perfil ideológico

O processo de construção do Estado nacional e capitalista do Brasil não

foi feito sem sua contrapartida ideológica no que se refere às alternativas a

serem seguidas. Como explica Lourdes Sola, não haveria, então, uma

ausência de ideologias efetivas, como faria supor uma abordagem formalista

centrada no sistema partidário. Segundo a autora, relevante seria analisar

[...] “o processo histórico que explica o deslocamento pelo qual as ideologias mais eficazes – o desenvolvimentismo e o liberalismo econômico – eram mais bem articuladas e sistematicamente transmitidas por profissionais que detinham postos-chave no aparelho de Estado” (Sola, 1998, p. 47).

Assim, justifica-se atentar para a orientação dos ministros da Fazenda. A

seguir (Tabela 8.) a distribuição da orientação pelos ministros, com o

desenvolvimentismo desdobrado em três correntes, segundo a tipologia de

Bielschowsky25. Foi mantida a nomenclatura de “cosmopolitas” de Sola, que

designa os desenvolvimentistas do setor público não-nacionalista.

Tabela 8. Orientação - ideologia econômica

Frequência Percentual Percentual válido

Cosmopolita 10 30,3 45,5

Neoliberal 7 21,2 31,8

Setor privado 3 9,1 13,6

Nacionalista 2 6,1 9,1

Total 22 66,7 100

Sem informações* 11 33,3

Total 33 100 Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

* Incluí o ministro Agenor de Roure e todos os ministros interinos, com exceção de Ovídio de Abreu.

Como mencionado, a tipologia do autor foi construída para a

caracterização de escolas de pensamento. Ele utilizou como fonte a literatura

econômica do período 1945-1964, presente em livros, revistas especializadas e

documentos governamentais (Bielschowsky, 1998, p. 5). Dessa forma, os

objetivos e o que é analisado são diferentes dos objetivos desse trabalho. Nem

todos, no entanto, possuíam posicionamentos sistematizados ou mesmo

definidos sobre as alternativas de desenvolvimento. Mesmo assim, a partir das

24

Verbetes biográficos; Sola, op. cit. e Skidmore, op. cit. 25 1988, op. cit.

47

suas biografias foi possível identificar algum tipo de posicionamento. O Gráfico

5. tem a distribuição das orientações por governo.

Fonte: elaboração própria. * Foram considerados apenas os dados válidos, ou seja, com informação disponível sobre a orientação em ideologia econômica.

É significativa a presença de ministros identificados com o liberalismo,

conforme a Tabela 8. Tais ministros assumiram em momentos de relativas

vitórias de setores mais conservadores. Quanto a esse aspecto, para Sônia

Draibe, a evolução da intervenção estatal nas mais diversas esferas, em

especial a econômica, teria estabelecido graus mínimos de intervenção estatal,

indicando a “irreversibilidade de uma certa estatização das relações

econômicas”. Nesse sentido, o liberalismo teria passado por um processo de

instrumentalização, para que fosse compatibilizado com a intervenção do

Estado (Draibe, 2004, p. 272-273).

A defesa, quando na pasta, de medidas de equilíbrio orçamentário,

contenção da inflação, tratamento do déficit externo, entretanto, não foram

exclusivos de nenhuma das correntes. As diferenças residiam nas prioridades

atribuídas a elas, assim como os graus de intervenção estatal e o ritmo do

desenvolvimento industrial preconizados. Por isso foi possível classificar como

neoliberais Sousa Costa, durante a Era Vargas; Gastão Vidigal, Correia e

Castro no governo Dutra; Eugênio Gudin e José Maria Whitaker no governo

Café Filho – mesmo havendo grandes divergências entre os dois. Whitaker,

que também foi ministro no governo provisório de Vargas, era um banqueiro

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

Era Vargas José

Linhares

Dutra Getúlio

Vargas

Café Filho JK Jânio

Quadros

João

Goulart

Gráfico 5. Distribuição da orientação em ideologia econômica por governo

Neoliberal Cosmopolita Setor Privado Setor público nacionalista

48

ligado ao setor mercantil-exportador cafeeiro. O setor dependia amplamente da

intervenção estatal, cuja orientação ortodoxa-restritiva de Gudin era

incompatível, mesmo que nenhum deles fosse defensor da industrialização

promovida pelo Estado26. Dando continuidade, também era neoliberal

Clemente Mariani, no governo de Jânio Quadros27. A presença de uma figura

como Sousa Costa, com forte inclinação ao liberalismo econômico, na fase de

maturação do projeto de industrialização pesada de Vargas durante do Estado

Novo, é significativa. Leva a considerações sobre a centralidade do Ministério

da Fazenda na condução desse processo. Um indicativo para o período foi a

transferência de iniciativa da elaboração orçamentária ao Dasp, que o utilizou

como o instrumento possível de planejamento e coordenação econômica

(Draibe, 2004, p. 77-91).

Os cosmopolitas – a maioria – eram Osvaldo Aranha na Era Vargas,

sendo também ministro em seu segundo governo; Pires do Rio, no governo

interino de José Linhares; Ovídio Abreu, interino de Correia e Castro, no

governo Dutra; Horácio Lafer no segundo governo de Vargas; José Maria

Alkimin e Lucas Lopes no governo de Juscelino; Tancredo Neves, Walter

Moreira Salles e Miguel Calmon, durante o período parlamentarista e Carvalho

Pinto, no governo de João Goulart28.

Novamente, as ênfases dadas à intervenção estatal, o ritmo da

industrialização pesada e o controle da inflação e gastos públicos variaram. O

controle da inflação e o equilíbrio orçamentário seriam condições ao

desenvolvimento econômico, nos termos definidos a essa corrente. Horácio

Lafer, por exemplo, era um empresário ligado à produção de bens de capital,

atuante nos interesses setoriais da e importante articulador da instalação da

26

Draibe, op. cit. Sobre as divergências entre Eugênio Gudin e José Maria Whitaker, e como o primeiro deixou o cargo, ver Demosthenes Madureira de Pinho Neto, O interregno Café Filho: 1954-1955, in Abreu, op. cit. 27

Principais fontes consultadas, por ministro: Sousa Costa, fonte: Verbete CPDOC e Draibe, op. cit., p. 100; Gastão Vidigal, verbete CPDOC e Abreu, 1995, p. 109; Correia e Castro: verbete CPDOC, Skidmore, op. cit., p. 97 e Draibe, op. cit., p. 145-268-277; Eugênio Gudin: verbete CPDOC e Bielschowsky, 1988, p. 41; José Maria Whitaker: verbete CPDOC, Abreu, 1995, p. 157 e Draibe, op. cit., p. 264; Clemente Mariani: verbete CPDOC e Sola, 1998, p. 248. 28 Principais fontes consultadas, por ministro: Osvaldo Aranha, fonte: Verbete CPDOC, Skidmore, op. cit., p. 440 e Bulhões, 1955, p. 222; José Pires do Rio, verbete CPDOC; Horácio Lafer, verbete CPDOC e Bielschowsky, op. cit., p. 103; José Maria Alkimin, verbete CPDOC e Sola, op. cit., p. 186; Lucas Lopes, verbete CPDOC, Bielschowsky, op. cit., p. 103 e Bulhões, op. cit., p. 216; Tancredo Neves, verbete CPDOC; Walter Moreira Salles, O Estado de S. Paulo, 12 set. 1961, p. 40 e Miguel Calmon, O Estado de S. Paulo, 04 jan. 1963, p. 17.

49

Comissão Mista Brasil-Estados Unidos – não hesitou, no entanto, em defender

uma política monetária mais rígida como forma de combate à inflação.

Envolveu-se em conflitos com o Banco do Brasil por conta de tal orientação

(Sola, 1998, p. 116).

É interessante apontar, além disso, a relevância no controle de alguns

conhecimentos técnicos. A nomeação de Lucas Lopes, um dos técnicos que

elaborou o Plano de Metas, foi precedida de uma negociação mal sucedida de

José Maria Alkimin com o FMI, cujas exigências iam em direção oposta à

execução do Plano de Metas – apesar do comprometimento de Alkimin com o

Plano. A falta de domínio técnico sobre o assunto e a decisão política de

restringir aos técnicos a participação nas negociações com o Fundo teria

levado a tal resultado, conforme apontado por Lourdes Sola (1998, p. 188).

Outro caso interessante é o de Osvaldo Aranha. Sua ocupação na pasta em

dois momentos distintos poderia ser atribuída ao seu histórico com o

presidente, que data da origem de ambos na política do Rio Grande do Sul,

pois o ministro não demonstrava o mesmo entusiasmo com o projeto de

industrialização pesada conduzido pelo Estado, apesar de não ser contrário a

ele. Também não era hostil aos capitais estrangeiros. Por ter sido um dos

tenentistas civis mais destacados, acreditava nos efeitos benéficos da

centralização e racionalização administrativa. Mesmo assim, considerava a

manutenção das contas públicas em dia e o controle da inflação como

essenciais, e, além disso, também era um defensor da “lavoura” (Bulhões,

1955, p. 227).

Os desenvolvimentistas do setor privado foram Guilherme da Silveira, no

governo Dutra; Sebastião Paes de Almeida, no governo JK e Ney Neves

Galvão no governo de João Goulart. Guilherme da Silveira acreditava que o

crédito tinha uma função essencial no desenvolvimento econômico, como meio

de financiar os investimentos (Bulhões, 1955, p. 215). Paes de Almeida, por

sua vez, diante da oposição dos meios empresariais decorrente das limitações

ao crédito industrial previstos no Plano de Estabilização Monetária,

acompanhou tais queixas, e enquanto presidente do Banco do Brasil recusou-

se a limitar o crédito. Nesse embate de forças, Lucas Lopes foi substituído29.

29

Principais fontes consultadas, por ministro: Guilherme da Silveira, fonte: Verbete CPDOC, Draibe, op. cit., p. 269 e Bulhões, op. cit. p. 215; Sebastião Paes de Almeida, verbete CPDOC,

50

Os desenvolvimentistas do setor público nacionalista foram Ovídio de

Abreu, interino de Correia e Castro, no governo Dutra e Francisco de San

Tiago Dantas, no governo de João Goulart, mais enfáticos quanto à atuação

estatal na atividade econômico e com um posicionamento mais específico

quanto às políticas de cunho social30.

Capítulo 3. Os ministros e suas medidas

Antes da exposição do caráter das medidas em política econômica

adotadas pelos ministros – objetivo do capítulo – é oportuno um exame mais

cuidadoso sobre as condições de nomeação e saída dos ministros do

Ministério da Fazenda, em especial pela conexão que é estabelecida com as

informações sobre o perfil, em sua dimensão social, profissional/institucional e

ideológica.

Retomando a proposição do trabalho, o perfil dos ministros não

guardaria relações com o padrão de política econômica da época, pelo menos

não de forma automática. No que diz respeito a atributos sociais, eles parecem

ser um grupo homogêneo. Uma informação adicional é a que todos eles, em

algum momento de suas carreiras, passaram por ocupações que lhes

forneceram algum tipo de treinamento, mesmo que prático, com a gestão

econômica. As diferenças aparecem nas formas de inserção institucional

assumidas em suas carreiras, e os grupos político-econômicos dos quais

faziam parte. A Tabela 9. mostra como os ministros foram nomeados: se

diretamente pelo presidente ou chefe do governo em exercício, se pelo

presidente em atendimento a pressões de grupos políticos, pela indicação de

algum órgão econômico ou em substituição ao ministro da ocasião. É

importante destacar que as informações encontradas não deixam de retratar

leituras heterogêneas nos relatos de cada conjuntura política, a partir da

diversidade das fontes consultadas.

Skidmore, op. cit., p. 219 e Bielschowsky, op. cit., p. 403 e Ney Galvão, verbete CPDOC e O Estado de S. Paulo, 21 set. 1963, p. 19. 30 Principais fontes consultadas, por ministro: Ovídio de Abreu, fonte: verbete CPDOC e San Tiago Dantas, verbete CPDOC, Bielschowsky, op. cit., p. 361-415, Skidmore, op. cit., p. 286 e Sola, op. cit., p. 275.

51

Tabela 9. Nomeação dos ministros

Frequência Percentual

Presidente 13 39,4

Substituto legal 9 27,3

Pressões de grupos políticos 5 15,2

Primeiro-Ministro 3 9,1

Órgão econômico 2 6,1

Junta Governativa 1 3

Total 33 100

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

A escolha pessoal do presidente é a forma com maior freqüência. No

regime presidencialista, com o Poder Executivo forte e centralizador, existe um

papel-chave assumido pelo presidente. Segundo Sônia Draibe, isso se daria

pela ausência de órgãos e mecanismos técnicos de coordenação e planificação

em um contexto de múltiplos instrumentos de intervenção e regulação. Dessa

forma, “reforçou-se o poder presidencial na medida em que ele se tornou a

memória e a garantia da execução do projeto mais global [...] que nascia na

Presidência e no núcleo político mais ativo do Executivo” (Draibe, 2004, p.

114). Ser parte do círculo de confiança do presidente foi um atributo relevante.

Outra forma de nomeação é a do presidente em atendimento a pressões

de grupos políticos. Alguns episódios em que um ministro é escolhido mais

diretamente por ser parte de um grupo político-econômico são sintomáticos.

Um exemplo é a escolha de José Maria Whitaker, banqueiro, como ministro do

Governo Provisório. Ser uma figura reconhecida nos meios financeiros

internacionais e possuir ligação com o setor cafeeiro justificou a escolha do seu

nome em um período sensível da conjuntura política. No governo Café Filho

houve uma situação semelhante no tocante ao uso da autoridade do ministro

no setor cafeeiro. Sua escolha resultou de um acordo feito pelo presidente com

Jânio Quadros, para que fosse relaxada a política creditícia. A escolha de

Horácio Lafer esteve intimamente ligada a acordos partidários feitos por Getúlio

para sua reeleição. A nomeação de Paes de Almeida esteve relacionada com

apelos empresariais pelo relaxamento da política creditícia. Walter Moreira

Sales e Carvalho Pinto, por sua vez, foram chamados por suas reputações

juntos aos setores conservadores e credores internacionais, no conturbado

ínterim entre o regime parlamentarista e o fracasso do Plano Trienal. É

52

importante destacar, contudo, que mesmo nessas situações o presidente pôde

escolher o indivíduo a ser nomeado, por ter essa prerrogativa.

Entre os substitutos legais e os indicados por órgãos econômicos estão

os interinos. Os órgãos foram a Sumoc e o Banco do Brasil. A indicação do

Primeiro-Ministro e da Junta Governativa são escolhas da chefia do governo

em exercício.

A apresentação da distribuição das condições de nomeação por governo

pode ser vista no Gráfico 6.

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

O gráfico oferece uma visualização mais detalhada das condições

mencionadas na Tabela 9. A seguir, as formas gerais de motivação de saída

dos ministros (Tabela 10).

Tabela 10. Motivos de saída da pasta

Frequência Percentual

Interinos 12 36,4

Fim do mandato 9 27,3

Reforma ministerial 4 12,1

Discordância com o presidente 4 12,1

Pressões de grupos políticos 2 6,1

Demissão para concorrer a cargo eletivo 2 6,1

Total 33 100

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

Junta Era Vargas José Linhares

Dutra Getúlio Vargas

Café Filho JK Jânio Quadros

João Goulart

Gráfico 6. Condições de nomeação por governo

Presidente Pressões de grupos políticos Substituto legal Órgão econômico Chefia de governo

53

Os motivos de saída distribuídos por governo podem ser vistos no

Gráfico 7.

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC.

A saída por pressões de grupos políticos foi classificada como as

situações em que o ministro foi demissionário por esse motivo. José Maria

Whitaker exonerou-se por conta das pressões exercidas pelos próprios

cafeicultores paulistas, que o acusavam de favorecimento aos setores

financeiros em detrimento da lavoura. Eles haviam conseguido afastar do

governo nomes de sustentação ao ministro, como o secretário da Fazenda de

São Paulo, Numa de Oliveira, e o interventor do estado, Laudo de Camargo.

Outro caso é do ministro Correia e Castro, que sofreu oposição frontal de

órgãos de classe do setor cafeeiro e da bancada paulista, e pôde resistir até a

divulgação de uma carta que teria enviado ao Secretário do Tesouro norte-

americano, na ocasião da visita da Missão Abbink, considerada “humilhante” ao

país. Depois disso, pediu demissão, que foi aceita pelo presidente.

Reformas ministeriais foram mudanças encabeçadas pelo presidente,

seja por motivos estratégicos ou mudança de orientação. Esse é o caso da

substituição de Osvaldo Aranha por Souza Costa, de Horácio Lafer por

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

Junta Era

Vargas

José

Linhares

Dutra Getúlio

Vargas

Café Filho JK Jânio

Quadros

João

Goulart

Gráfico 7. Motivos de saída por governo

Fim do mandato Pressões de grupos políticos

Reforma ministerial Demissão para concorrer a cargo legislativo

Discordância com o Presidente Interinos

54

Osvaldo Aranha, de Lucas Lopes por Sebastião Paes de Almeida e de San

Tiago Dantas por Carvalho Pinto.

Foram dois casos de demissão para desincompatibilização para a

disputa de algum cargo eletivo: Gastão Vidigal para disputar a prefeitura de

São Paulo e José Maria Alkimin para concorrer ao Congresso, embora sua

saída tenha sido permeada pela polêmica com o acordo do FMI.

Saídas por discordância com o presidente foram ocasiões em que o

presidente não apoiou a orientação do ministro, o que enfraqueceu sua posição

e o levou ao pedido de demissão. Foi o caso do Eugênio Gudin, que teve um

desentendimento com Café Filho desde o início de 1955 por ter o presidente

negociado com Jânio Quadros um afrouxamento da política econômica do

governo. Discordou que se entregasse o Ministério da Fazenda e o Banco do

Brasil à direção de paulistas, que, segundo ele, interromperiam o programa de

estabilização. José Maria Whitaker, em sua segunda gestão à frente da pasta,

pediu de demissão por Café Filho ter submetido à aprovação do Congresso o

projeto de reforma cambial apresentado por ele. Clemente Mariani teve um

desentendimento inicial com Jânio Quadros, por este tê-lo criticado

abertamente. Permaneceu até a renúncia, pois seu pedido de demissão inicial

não foi aceito por Jânio, e não teve outra oportunidade. Carvalho Pinto pediu

demissão por ter se desentendido com João Goulart no episódio em que este

teria convidado César Prieto para assumir o cargo de ministro extraordinário

para Arrecadação e Fiscalização das Rendas da União sem consultá-lo31.

Após essa apresentação, o resumo da orientação geral da política

econômica dos ministros titulares pode ser vista no Quadro 3.

Quadro 3. Resumo da orientação geral das políticas econômicas adotadas entre 1930 e 1964

Ministro Orientação geral

Whitaker/ 1930 – Neoliberal

Primeiros enfrentamentos do choque de 1929; valorização do café e pagamento do serviço da dívida.

3131

Verbetes biográficos; Draibe, op. cit. Sola, op. cit. e Skidmore, op. cit.

55

Osvaldo Aranha/1931 – Cosmopolita

Tentativas de racionalização da atividade fazendária, com a busca de equilíbrio orçamentário e no balanço de pagamentos. Manutenção da política de valorização do café, acentuando a nacionalização da política. Formalização de um regime de taxa cambial única, combinada com o controle de importações operado pelo Banco do Brasil, que tinha a função de racionar divisas com base em critérios de essencialidade. Deu início ao chamado "processo de substituição de importações", pelos efeitos protecionistas à produção interna que causou, somado à desvalorização cambial. A política cambial, combinada com outras, no entanto, tinha como objetivos iniciais o pagamentos dos serviços da dívida externa, ainda assim sendo um importante instrumento de política econômica disponível ao governo.

Sousa Costa/1934 – Neoliberal

Até 1937 houve a mesma orientação de Osvaldo Aranha, com ativos esforços na questão do pagamento dos serviços da dívida, o que incluía a política cambial. A partir do Estado Novo, houve preocupação maior do presidente ao reequipamento da economia e realização de compras militares. Foi estabelecido o monopólio cambial a uma taxa unificada e controle de importações administrado pelo Banco do Brasil. No início da década de 1940 surgem iniciativas envolvendo o governo federal na esfera produtiva, e foi acentuado seu papel coordenador e promotor da atividade econômica, com a criação do Conselho Técnico de Economia e Finanças (CTFE), o Conselho Federal do Comércio Exterior (CFCE) e as carteiras de crédito do Banco do Brasil. Criação da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc).

Pires do Rio/1945 – Cosmopolita

Tentativas de contenção da inflação através da diminuição do meio circulante. Limitação das operações da Carteira de Redescontos do Banco do Brasil. Transferência das atribuições da Caixa de Mobilização e Fiscalização Bancária para a Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc).

Gastão Vidigal/1946 – Neoliberal

Medidas de redução das despesas públicas como meio de conter a inflação, o que incluía os gastos com funcionalismo, investimento público e crédito. Também serviam aos propósitos de diminuição do tamanho do Estado na atividade econômica. A criação de uma comissão encarregada de desativar o Departamento Nacional do café é um exemplo. Medidas de controle da circulação monetária. Liberalização da política cambial, com o fim da separação entre o câmbio livre e oficial, como forma de combate à inflação e de atração de fluxos de capitais.

Correia e Castro/1946 – Neoliberal

Manutenção inicial do liberalismo na política cambial, com uso das reservas acumuladas durante a guerra. Sobrevalorização do câmbio também como forma de política antiinflacionária. Não houve reajustes salariais em todo o governo Dutra. Políticas fiscais e monetárias severamente contracionistas, com a contenção de investimentos públicos e redução de emissões de moeda. Continuação da sustentação dos preços do café. Restabelecimento do controle de cambiais em 1947.

Guilherme da Silveira/1949 – Setor privado

Manutenção da taxa sobrevalorizada do câmbio, de forma a atender à demanda contida por matéria-prima e bens de capital durante a guerra, para reequipamento da indústria, sendo a liberação de importações para bens de consumo uma tentativa baixista dos preços industriais. Seria uma forma de política antiinflacionária. Mas o sistema de licenças prévias para importação – controle de cambiais – foi cada vez mais encarado como política industrial. Política de crédito ascendente e elaboração do Plano Salte (Saúde, Alimentação,Transporte e Energia), primeira tentativa de planejamento estratégico no plano econômico.

Horácio Lafer/1951 – Cosmopolita

Tentativas de estabilização da economia e atuação do Estado nas atividades econômicas. Manutenção da taxa de câmbio fixa e sobrevalorizada e o regime de licenças prévias para importar. Políticas monetária e fiscal rígidas. Houve, ao mesmo tempo, expansão creditícia e elevadas taxas de investimento. O BNDE foi criado em 1952. Havia a expectativa de financiamento dos EUA para o projeto de desenvolvimento brasileiro. Instituição da Lei do Mercado Livre (Lei 1807), que estabeleceu um sistema de taxas múltiplas de câmbio.

Osvaldo Aranha/1953 – Cosmopolita

Comprometimento inicial com a aplicação de medidas antiinflacionárias. Reorganização do Ministério da Fazenda de modo a agilizar o mecanismo fazendário e fiscal. Manutenção do Estado coordenador, promotor e ator de atividades econômicas. Instrução 70 da Sumoc, que instituiu taxas múltiplas de câmbio, sendo a política cambial importante instrumento de política econômica do governo. Fixação do preço do café brasileiro nos níveis mais elevados do mercado internacional. Subordinação do Banco do Brasil ao Ministério da Fazenda. Expansão creditícia.

56

Eugênio Gudin/1954 – Neoliberal

Elaboração de rígida política de estabilização destinada a combater a inflação, reequilibrar as contas externas e garantir o apoio de entidades financeiras internacionais. Isso foi feito com o corte de despesas públicas (inclusive investimentos) e na contenção da expansão monetária e creditícia. Instrução 113 da Sumoc, que tinha como objetivo a criação de condições favoráveis à realização de investimentos estrangeiros no país. A liberalização do fluxo de capitais inseria-se em um contexto mais amplo. Aplicação do chamado "confisco cambial" do setor exportador, em especial do café, pois a receita dos ágios oriundo da política cambial era uma fonte de arrecadação não-inflacionária do setor público.

Whitaker/1955 – Neoliberal

Alívio da política monetária, devido à crise de liquidez. Expansão do crédito. Suspensão do programa de compra de estoques de café pelo governo, tendo em vista a redução da despesa pública e a eliminação dos produtores menos eficientes. Aumento das bonificações nas exportações de café. Elaboração de uma reforma cambial.

Alkimin/1956 – Cosmopolita

Participação do Ministério da Fazenda no Conselho de Desenvolvimento, criado em 1956 e responsável pela elaboração do Plano de Metas. O plano definiu os investimentos a serem feitos, tendo cinco principais áreas tidas como prioritárias: energia, transporte, alimentação, indústrias de base, e educação. E a meta autônoma da construção de Brasília. A criação de grupos setoriais foi relevante para a execução do Plano. A política cambial foi importante instrumento de política econômica disponível, como a Instrução 113 da Sumoc. O sistema de taxas múltiplas foi posteriormente simplificado. A política monetária simultaneamente assegurou o crédito necessário à expansão dos investimentos públicos e atenuou as consequências mais perturbadoras da inflação. Manutenção do confisco cambial. Financiamento inflacionário. Crédito oferecido pelo BNDE. Estado como provedor de insumos básicos. Ênfase no setor industrial.

Lucas Lopes/1958 – Cosmopolita

Elaboração do Plano de Estabilização Monetária, que tinha como base quatro medidas principais: limitação da oferta de meios de pagamento, através de restrição ao crédito; maior controle dos gastos públicos, conjugado com o aumento nos impostos sobre a renda e o consumo; menores reajustes salariais; e eliminação dos subsídios cambiais. Contou com o apoio do FMI. Havia instrumentos heterodoxos como forma de contenção dos meios de pagamento. Um deles era a manipulação dos empréstimos das diversas carteiras do Banco do Brasil (regulação da base monetária). O outro era a compra e venda de divisas nas operações de câmbio, com a venda de Promessas de Venda de Câmbio (PVC). Planejamento de cortes nos gastos de custeio, mas o que ocorria eram cortes de gastos de investimentos. Rompimento com o FMI por parte do presidente quando foi constatada a inviabilidade política da aplicação do Plano de Estabilização, que poderia vir a comprometer a execução do Plano de Metas.

Paes de Almeida/1959 – Setor privado

Reatamento das negociações com o FMI, Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento. Emissão de moeda em larga escala, com a política cambial, creditícia e agrícola expansionistas.

Clemente Mariani/1961 – Neoliberal

Objetivos de correção do desequilíbrio orçamentário e do déficit do balanço de pagamentos, o que implicava a redução das despesas governamentais, a restrição do crédito e o estímulo às exportações. Reforma cambial, com a Instrução 204 da Sumoc, que eliminou os leilões de cambiais para a categoria geral de importações e permitiu que fossem realizadas à taxa livre. A reforma possibilitou um empréstimo do FMI ao Brasil.

Moreira Sales/1961 – Cosmopolita

As contradições internas do governo e a curta duração dessa equipe ministerial impediram a implantação de um programa econômico-financeiro coerente.

Miguel Calmon/1962 – Cosmopolita

Tentativa de implantação de um plano de estabilização da moeda e a diminuição do déficit de caixa do Tesouro.

San Tiago Dantas/1963 – Nacionalista

Comprometimento com o programa de austeridade econômica, baseado nas diretrizes traçadas em fins de 1962 pelo Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, de autoria de Celso Furtado, ministro extraordinário para o Planejamento.

Carvalho Pinto/1963 – Cosmopolita

O ministério elaborou medidas para diminuir a quantidade de dinheiro circulante, reduzir o déficit federal e controlar a concessão de crédito

57

Ney Galvão/1963 – Setor Privado

Os objetivos prioritários seriam o incremento das exportações, o aproveitamento da capacidade ociosa de setores da indústria de base, o reaparelhamento do sistema tributário, a reavaliação da colaboração federal no equilíbrio orçamentário dos Estados, o fortalecimento do mercado de títulos e o financiamento à agricultura de subsistência. Revogação da Instrução nº 255 da Sumoc. Monopólio do Banco do Brasil sobre as divisas obtidas pelas exportações de café e açúcar. Manutenção dos subsídios sobre o petróleo e trigo. Regulamentação da lei sobre capital estrangeiro.

Fonte: Elaboração própria, a partir dos verbetes biográficos do CPDOC/FGV e ABREU, 1995, p. 31 a 212 (capítulos 2 ao 8).

Uma primeira impressão pode ser o da relativa disparidade entre o

que foi apresentado no perfil ideológico e as medidas tomadas de fato.

Vale dizer, no entanto, que o produto final das políticas econômicas não

se constituiu como competência privativa dos ministros, e esteve sujeita a

uma série de externalidades, além dos imperativos impostos pelo cargo,

mais pragmáticos32.

Vale uma comparação entre as informações da seção dedicada ao

perfil ideológico e a recorrente manifestação a políticas mais ou menos

estabilizadoras ao longo do período, com poucas exceções (como a

gestão de Guilherme da Silveira, José Maria Alkimin, Sebastião Paes de

Almeida e Ney Galvão, com políticas mais expansionistas).

A esse respeito, em uma análise do segundo governo Vargas,

Pedro Fonseca fez algumas críticas ao que ele chamou de “mito do

populismo econômico” do presidente. Segundo o autor, não haveria

incompatibilidade entre um governo afinado com o desenvolvimentismo

optar por políticas de estabilização austeras ou contracionistas, em certas

conjunturas e diante de determinadas circunstâncias. O momento inicial

do segundo governo Vargas ilustraria o fato.

O discurso presidencial continuava a defender o projeto de desenvolvimento, mas alertava que não se poderia ignorar as adversidades “herdadas” (no que já criticava Dutra), com o risco de, ao

agravar‑se as finanças internas e o desequilíbrio externo,

comprometer‑se a própria execução do programa de crescimento

(Fonseca, 2011, p. 64-65).

A avaliação feita por Lourdes Sola sobre o ensaio de estabilização

monetária em 1953, o Plano de Estabilização Monetária (PEM) em 1958 e

o Plano Trienal apontam na mesma direção. Tais experiências contrariam

32

Uma forma mais interessante de abordar a ideologia econômica seria através das medidas propostas que não foram aprovadas, apesar de não ter sido possível explorar tal aspecto.

58

a incompatibilidade mencionada por Fonseca, embora encabeçadas por

técnicos de orientações distintas, ainda que ligados ao enquadramento

mais geral desenvolvimentista. A diferença atribuída entre o PEM e o

Plano Trienal marcaria as concepções distintas do que viria a ser a

necessidade econômica entre os técnicos cosmopolitas e nacionalistas:

A flexibilidade, observável no texto do Plano [Trienal], quanto ao uso de alguns instrumentos monetários e fiscais, assim como a defesa de uma política de exportações mais agressiva, não deve obscurecer a prioridade atribuída à política de investimentos (Sola, 1998, p. 259).

Conclusão

Os objetivos propostos no início do trabalham tinham por pretensão

verificar em que medida seria possível associar o perfil dos ministros da

Fazenda ao padrão de política econômica existente a partir de 1930. A partir da

contextualização política e econômica do período desenvolvimentista (capítulo

1), de uma sistematização geral do perfil dos ministros (capítulo 2), e da

sistematização das medidas em política econômica tomadas por eles (capítulo

3), é possível elaborar algumas conclusões.

A evolução do padrão de ação estatal intervencionista assumiu um

caráter irreversível na medida em que foram estabelecidos, ao longo do

período considerado, padrões de intervenção mínimos na atividade econômica

– dada a centralidade do Estado nesse contexto, tendo nesse movimento

promovido a estatização da luta das classes econômicas, com a definição dos

canais de acesso disponíveis. O que faz do Ministério da Fazenda, juntamente

com outros órgãos públicos de regulação econômica, objeto de pressões dos

diversos segmentos sociais organizados politicamente ou não.

A posição de ministro traz consigo as responsabilidades atribuídas à

posição, tanto do ponto de vista legal quanto do ponto de vista político. Ocupar

o cargo significou tornar-se responsável por tais atribuições, através do

imperativo do equilíbrio orçamentário, arrecadação tributária, déficit público

externo e interno e controle da inflação. Ocasiões significativas de expansão

creditícia e consequente relaxamento da política monetária foram conduzidas

por ex-Presidentes do Banco do Brasil, órgão que atuava sob outro tipo de

lógica, embora não tenha sido sua exclusividade.

59

O perfil, em sua dimensão social, assinala as características em comum

dos ministros: todos são homens, com idade de chegada à pasta por volta

dos52 anos (mediana), na sua maior parte originários da região centro-sul, sem

herança política significativa, a maioria com ensino superior. A dimensão

profissional/institucional delineou as diferentes formas de construção de

carreira dos ministros: através da carreira predominantemente na vida pública,

com trânsitos na vida privada ou o inverso, ingresso na vida pública já a partir

de cargos elevados, por conta da carreira construída na vida privada, entre

outros caminhos. Ainda, as formas de carreira na vida pública poderiam variar

a partir do tipo de cargo exercido, ou seja, se nomeado, burocrático ou eletivo.

Eles poderiam dividir-se ainda quanto à experiência legislativa, filiação

partidária ou participação em conselhos econômicos. Uma característica

adicional foi a observação de que todos eles, em algum momento de suas

trajetórias, pôde treinar-se na gestão econômica33.

As considerações sobre o recrutamento devem levar em conta o caráter

do sistema presidencialista brasileiro, com o Poder Executivo forte. A

prerrogativa de nomeação e substituição dos ministros é do presidente. A

escolha pode ser feita de forma estratégica ou em resposta a demandas de

grupos políticos, e mesmo nesses casos, o ministro deve ser depositário de

confiança do presidente, pelo menos minimamente. O relacionamento pessoal

com o presidente, o tipo de caminho institucional percorrido, a reputação, a

experiência na gestão econômica e os posicionamentos declarados foram os

fatores de escolha observados na nomeação dos ministros da Fazenda.

A combinação do perfil profissional/institucional ao perfil ideológico

mostrou-se decisiva nas ocasiões políticas de nomeação. A sua relação com o

padrão de política econômica, entretanto, merece algumas pontuações. Como

foi mencionado, o padrão de ação estatal intervencionista foi uma constante

durante o período. De forma recorrente, outras instâncias do aparelho estatal

assumiram protagonismo em levar adiante o projeto industrializante34. Apesar

33 A partir do banco de dados construído, que explorou toda a trajetória dos ministros até o momento de sua nomeação para a pasta. 34

A utilização da elaboração orçamentária como a forma possível de planejamento econômico pelo Dasp, a criação da Assessoria Econômica no segundo governo Vargas, a criação do Conselho de Desenvolvimento, que elaborou o Plano de Metas no governo JK e todos os outros órgãos econômicos que atuaram durante o período, além do importante papel desempenhado pelos técnicos, em momento de mobilização política do saber econômico (Sola,

60

disso, e das outras constrições mencionadas, é possível identificar as

impressões de cada ministro na condução da política econômica,

especialmente a partir de seus posicionamentos pessoais quanto aos rumos do

desenvolvimento capitalista a ser seguido no Brasil. No entanto, a força do

ministro baseia-se na força do próprio presidente, e quando este está

enfraquecido ou deixa de apoiar as decisões do ministro, este não tem

condições de permanecer no cargo. A sua autonomia estaria limitada a um rol

de escolhas acordado.

op. cit.). Fazer um mapeamento do locus de elaboração da política econômica entre 1930-64 não é o objetivo desse trabalho, mas é importante manter em mente o lugar ocupado por esses órgãos.

61

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VENÂNCIO FILHO, Alberto. Das Arcadas ao Bacharelismo – Cento e cinqüenta anos de ensino jurídico no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1977.

63

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Portal Ministério da Fazenda – Galeria dos Ministros da Fazenda [http://www.fazenda.gov.br/institucional/galeria-dos-ministros/republica]. Acesso em abril de 2014.

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Portal Fundação Alexandre Gusmão – Ministros das Relações Exteriores [http://www.funag.gov.br/chdd/index.php?option=com_content&view=article&id=134&Itemid=92]. Acesso em maio de 2015.

Portal Ministério da Justiça – Ministros de Estado da Justiça e Negócios Interiores [http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJAD82FBF6ITEMID0E82BAD7FD324B3387A93492B8E9C0A4PTBRNN.htm]. Acesso em maio de 2015.

Verbetes biográficos do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC). Disponíveis em: < http://cpdoc.fgv.br/>. Acesso em abril de 2014.

64

ANEXO I

Demonstrativo geral de órgãos públicos criados entre as décadas de 1930 a 1950

Órgãos destinados a equilibrar consumo e produção em setores agrícolas e extrativos ou reger sua importação e exportação

1º Vargas/1930-1945

Departamento Nacional do Café 1933

Instituto Nacional do Açúcar e do Álcool 1933

Departamento Nacional da Produção Mineral 1934

Instituto Nacional do Mate 1938

Conselho Nacional do Petróleo 1938

Instituto Nacional do Sal 1940

Conselho Nacional de Minas e Metalurgia 1940

Instituto Nacional do Pinho 1942

Dutra/1946-1951

Comissão Nacional do Trigo 1946

Comissão Executiva de Defesa da Borracha 1947

Comissão de Industrialização do Xisto Betuminoso 1950

2º Vargas/1951-1954 Comissão Nacional de Política Agrária 1951

Instituto Brasileiro do Café 1952

Órgãos destinados a aplicar medidas de incentivo à indústria privada

1º Vargas/1930-1945

Comissão de Similares 1934

Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial 1943

Comissão do Financiamento de Investimentos 1944

Comissão de Planejamento Econômico 1944

Dutra/1946-1951 Comissão de Investimentos 1947

2º Vargas/1951-1954

Comissão de Desenvolvimento Industrial 1951

Comissão Executiva da Indústria de Material Automobilístico 1954

Comissão Executiva da Indústria de Material Elétrico 1954

Órgãos destinados à implantação, ampliação ou remodelação de serviços básicos de infra-estrutura para a industrialização

1º Vargas/1930-1945

Conselho Federal do Comércio Exterior 1934

Conselho de Águas e Energia Elétrica 1939

Comissão Nacional do Gazogênio 1939

Comissão Executiva do Plano Siderúrgico 1940

Conselho Nacional de Ferrovias 1941

Comissão do Vale do Rio Doce 1942

Comissão do Plano Rodoviário Nacional 1942

Comissão de Combustíveis e Lubrificantes 1942

Coordenação da Mobilização Econômica 1944

Dutra/1946-1951 Comissão do Vale do São Francisco 1948

2º Vargas/1951-1954 Comissão de Coordenação e Desenvolvimento dos Transportes 1952

Comissão Executiva do Carvão Nacional 1953

Órgãos destinados a ingressar diretamente em atividades produtivas

1º Vargas/1930-1945

Companhia Siderúrgica Nacional 1941

Companhia Vale do Rio Doce S.A. 1942

Banco de Crédito da Borracha 1942

Companhia Nacional de Álcalis 1943

Fábrica Nacional de Motores 1943

Banco Nacional de Crédito Cooperativo 1943

Companhia Hidrelétrica de São Francisco 1945

2º Vargas/1951-1954

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico 1952

Banco do Nordeste do Brasil S.A. 1952

Instituto Nacional do Babaçu 1953

Petrobrás S.A. 1953

Companhia Nacional de Seguros Agrícola 1954

Fonte: Elaboração própria a partir de Draibe, 2004 e Souza, 1976.

65

ANEXO II

Correntes do pensamento econômico

Neoliberal

Desenvolvimentista Socialista

Setor público (não nacionalista)

Setor privado Setor público (nacionalista)

Orientação teórica

Teorias clássicas e

neoclássicas (liberalismo)

Ecletismo pós-

keynesiano

Ecletismo pós-keynesiano;

Prebisch

Ecletismo pós-keynesiano;

Prebisch

Materialismo

histórico

Projeto econômico básico

Crescimento equilibrado via

forças de mercado

Industrialização em ritmo compatível com equilíbrio, com intensa

participação do capital estrangeiro e com planejamento parcial

Industrialização com proteção

estatal ao capital industrial nacional

Industrialização planificada e fortemente apoiada

por empreendimentos estatais

Viabilizar o desenvolvimento

capitalista para preparar a passagem ao

socialismo. Industrialização planificada em

bases estritamente nacionais e reforma agrária

Teses básicas

No Brasil não

há desemprego, apenas baixa

produtividade

Tese dos "pontos de estrangulamento/pontos de crescimento"

Crédito à produção como instrumento de

crescimento

Teses cepalinas Tese da etapa antifeudal e anti-imperialista

Interpretação do processo de crescimento

Crescimento desequilibrado

e ineficiente, por erros de política

econômica

Existência de tendências a

desequilíbrios não corrigidas (confirmadas por erros de política

econômica)

Substituição de importações

Substituição de

importações, existência de desequilíbrios

estruturais, confirmados por ausência de

planejamento e corrigíveis apenas no longo prazo

Duas contradições obstruem o

crescimento econômico: monopólio de terra

e imperialismo

Apoio financeiro interno a investimento

Estruturação

do sistema financeiro

Tributação

Incentivos à

reinversão de lucros

Tributação Tributação

Capital estrangeiro Por estímulos Por estímulos Favorável mas com controles

Favorável, desde com controles e não nos setores de

serviços públicos e mineração

Enfaticamente contrária (exceto capital de

empréstimo)

Empresa estatal Enfaticamente contrária

Tolerante, quando capital privado (nacional e estrangeiro)

não manifesta interesse

Moderadamente favorável

Enfaticamente favorável

Enfaticamente favorável

Planejamento

Entre

contrário e tolerante a ensaios de

planejamento parcial

Favorável a planejamento parcial

Favorável

Enfaticamente

favorável a planejamento geral e a planejamento

regional

Enfaticamente favorável

Protecionismo

A favor de fortes

reduções de tarifas

Favorável Enfaticamente

favorável Favorável Favorável

Déficit externo Visão da

inflação como causa básica

Possível sem inflação,

mas em geral, causado por ela

Estruturalista Estruturalista

Ênfase na falta de controles pelo

Estado (especialmente

66

sobre remessas

de lucros)

Inflação

Visão de que o pleno

emprego é a causa básica. A favor de

políticas de estabilização

Visão da plena

capacidade como causa básica. A favor de políticas de

estabilização

Ênfase na

utilidade da expansão creditícia

Estruturalista

Imprecisão

interpretativa. Ênfase na defesa do salário real

Salário, lucro e distribuição de renda

Argumento

neoclássico da produtividade

marginal

Redistribuição de renda reduz crescimento

Defesa do lucro (argumento do reinvestimento)

Concentração de renda obstrui crescimento

Pela redistribuição da renda via reforma agrária e

luta sindical

Reforma agrária Contrária Omissa Por reforma limitada

Favorável Enfaticamente favorável

Fonte: Bielschowsky, 1988, p. 242-243.

67

ANEXO III

Ministros da Fazenda do período 1930-1964 - por governo

Governo Ministro UF Interinos UF

Era Vargas (1930-1945)

José Maria Whitaker SP

Oswaldo Aranha RS

Artur de Souza Costa RS

Orlando Vilela PB

Cavalcanti Pessoa CE

Paulo Lira PE

José Linhares (STF) (1945)

José Pires do Rio SP

Dutra (1946-1951)

Gastão Vidigal SP

Correia e Castro RJ Vieira Machado RJ

Ovídio Abreu MG

Guilherme da Silveira Filho RJ

VargasII (1951-1954) Horácio Lafer SP Alberto Andrade de Queiroz PA

Oswaldo Aranha RS

Café Filho (1954-1955)

Eugenio Gudin RJ

José Maria Whitaker SP

Juscelino Kubitschek (1956-1961)

José Maria Alkimim MG Vianna Júnior RJ

Lucas Lopes MG

Sebastião Paes de Almeida MG Antônio Carlos Barcellos RJ

Maurício Chagas Bicalho MG

Jânio Quadros (1961) Clemente Mariani BA Hamilton Prisco Paraíso BA

João Goulart (1961-1964)

Walter Moreira Salles MG Tancredo Neves MG

Henrique Barbosa MA

Miguel Calmon BA

San Tiago Dantas RS

Carvalho Pinto SP

Ney Neves Galvão RS

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados do CPDOC