Visão Desenvolvimentista da CEPAL
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Bruno Custódio de Moura
Visão Desenvolvimentista da
CEPAL
Trabalho apresentado para a disciplina
“Padrões de Desenvolvimento Capitalista”,
do Curso de Ciências Econômicas,
ministrado pelo Prof. Dr. Áquilas Mendes.
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo2009
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Sumário
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Introdução
Este trabalho visa discutir e apresentar as características principais da visão
desenvolvimentista da CEPAL – Comissão Econômica para a América Latina e Caribe.
Visto a vasta obra de mais de 50 anos dessa agência da ONU, o presente trabalho vai
discorrer sobre as principais temáticas inaugurais e de grande importância entre meados dos
anos 1950 e 1960.
Primeiro, será descrito o contexto histórico, político e econômico mundial a qual o
surgimento da Cepal estava submetido, e quais idéias a agência já lutava contra ou a favor.
Depois será explicada a concepção originária do pensamento cepalino, pautada no conceitocentro-periferia, que irá adentrar em todas as teses da organização, e qual será base para
grande parte da crítica e propostas a serem desenvolvidas pela a comissão. Um destaque
especial será dado à famosa tese da deterioração dos termos de troca, que fomentará a crítica
ao livre comércio.
Em seguida, discutir-se-á a proposta de industrialização e internalização das economias
periféricas subdesenvolvidas, dando atenção especial à principal delas, a substituição de
importações e algumas de suas conseqüências e necessidades de ação, como garantir alguns
setores protecionistas na economia. E também se explicará a tendência inflacionária nas
economias periféricas, conceituando-a como estrutural, sendo ela intrínseca ao movimento
industrializante latino-americano.
E finalmente, será apresentada a preocupação da Cepal que se refere ao planejamento.
Reiterando o fato que essa comissão tinha um forte compromisso de orientar os países que
estavam realmente na periferia dos interesses da hegemonia norte-americana.
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1. Contexto Histórico
1.1 O pós Segunda Guerra Mundial
Quando o pensamento cepalino surgiu, o mundo estava provando um boom
econômico. Embora os países latino-americanos também sentissem essa prosperidade, essa
era pertencia essencialmente aos países capitalistas desenvolvidos (HOBSBAWM, 1998). Foi
no pós-guerra, no período entre os anos de 1945 até meados dos anos 70, que o regime
fordista de acumulação se consolidou mundialmente.
Muito do grande boom mundial foi assim um alcançar ou, no caso dos EUA, um continuar de
velhas tendências. O modelo de produção em massa de Henry Ford espalhou-se para
indústrias do outro lado dos oceanos, enquanto nos EUA o princípio fordista ampliava-se
para novos tipos de produção, da construção de habitações à chamada junk food (...)
(HOBSBAWM, 1998: 259)
Nos anos 40 e 50 as disputas teóricas e políticas relativas ao futuro dos países
desenvolvidos foi a da conveniência da intervenção do Estado para estabelecer um novo
padrão de crescimento (BIELSCHOWSKY, 1996). Depois da Grande Depressão, o
liberalismo econômico foi dando lugar ao consenso keynesiano. As políticas de Welfare-State
e intervenção do Estado para garantir o pleno emprego e a capacidade de consumo eram
dominantes.
Todos queriam um mundo de produção e comércio externo crescentes, pleno emprego,
industrialização e modernização, e estavam preparados para consegui-lo, se necessário, por
meio de um sistemático controle governamental e administração de economias mistas, e da
cooperação com movimentos trabalhistas organizados, contanto que não fossem comunistas.
A Era de Ouro do capitalismo teria sido impossível sem esse consenso de que a economia de
empresa privada (...) precisava ser salva de si mesma para sobreviver. (HOBSBAWM,
1998: 268)
A supremacia norte-americana era fato. Pelo o Acordo de Bretton Woods o dólar se torna
a moeda de reserva internacional e várias instituições internacionais como a ONU e o FMI
foram criadas sob a sua subordinação política. A combinação de poder e dinheiro fizeram os
EUA liderar o bloco capitalista diante do quadro da Guerra Fria. Com o Plano Marshall, os
EUA ajudaram a Europa e o Japão a se recuperarem (HOBSBAWM, 1998), em detrimento datotal ignorância dada à América Latina.
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1.2 Criação da CEPAL
Nos anos que se seguiram ao pós-guerra, as economias latino-americanas estavam em
pleno processo de industrialização e urbanização, potencializado pelo crescimento de 5,8%entre 1945 e 54. Isso abria espaço para o fortalecimento da ideologia industrializante que
vinha dando os seus primeiros passos, mas havia uma espécie de “vazio teórico” e falta de
teorias que pudessem ser adaptadas às realidades econômicas e sócias que se tentavam
entender e transformar (BIELSCHOWSKY, 2000).
Nessa mesma época vigorava mundialmente as teorias etapistas de desenvolvimento
de Rostow, que tinham uma visão tecnicista e elitista de desenvolvimento, o qual criava um
modelo de sociedade tradicional (ROSTOW, 1964). E a teorização cepalina estruturalista iria preencher esse vazio, respeitando as especificidades históricas latino-americanas, criticando
as teorias rostowianas e defendendo os interesses econômicos da região.
A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe foi constituída em 1948, por
uma decisão da Assembléia Geral das Nações Unidas de 1947. Inicialmente sob a batuta do
PNUD – Programa das Nações Unidas para Desenvolvimento, a CEPAL foi criado no
contexto das queixas latino-americanas de exclusão com relação ao Plano Marshall e de falta
de acesso aos “dólares escassos”, que dificultava a reposição dos desgastados aparelhos
produtivos da região. Apesar desse “incentivo”, na época pensava-se que a nova organização
estava fadada a ser mais uma entre as inúmeras agências internacionais inexpressivas e
burocratizadas já existentes. Mas com Prebisch, a sua história viria a ser bem diferente. Ele só
se tornou secretário executivo em 1950, porém já tinha chegado em 1949 em Santiago como
consultor e logo em seguida divulgou sua primeira obra na organização que Hirschman
chamaria de “Manifesto latino-americano”. Tratava-se de “O desenvolvimento econômico da
América Latina e alguns de seus problemas principais” publicado posteriormente em 1962.
(BIELSCHOWSKY, 2000).
2. Subdesenvolvimento e o Conceito Centro-Periferia
Raúl Prebisch, ex-gerente geral do Banco Central argentino, naquele documento se
debruça sobre as especificidades do subdesenvolvimento latino-americano no contexto
internacional. Nisso, elabora-se a concepção originária que estará presente em todo
pensamento cepalino: o conceito Centro-Periferia.
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Esse conceito postula que a economia mundial está composta por dois pólos, o centro e a
periferia, e que suas estruturas produtivas se diferem:
A estrutura produtiva da periferia se diz heterogênea, para indiciar que nela coexistematividades onde a produtividade do trabalho é elevada, como no setor exportador, com outras de
produtividade reduzida, como agricultura de subsistência. Ademais, indica-se que dita estrutura
é especializada, em um duplo sentido: as exportações se concentram em um ou em poucos bens
primários; a diversificação horizontal, a complementaridade intersetorial e a integração vertical
da produção possuem escasso desenvolvimento, de tal modo que gama muito ampla de bens –
sobretudo manufaturas – deve obter-se mediante a importação. (RODRÍGUEZ, 1986:11)
Enquanto nos países do centro, o aparelho produtivo é diversificado, tem produtividade
homogênea ao longo de toda sua extensão e tem mecanismos de criação e difusão tecnológica
e de transmissão social de seus frutos que são inexistentes na periferia (BIELSCHOWSKY,
2000).
Visto essas diferenças, o pensamento cepalino não tratava somente de comparar o
subdesenvolvimento periférico com a história das economias do centro. Para os autores
cepalinos, o desenvolvimento nas condições da periferia latino-americana não seria uma
“etapa” de um processo universal de desenvolvimento – como em Rostow (1964). Mas um processo inédito, cujos desdobramentos históricos seriam singulares à especificidade de suas
experiências, cabendo esperar-se sequências e resultados distintos aos que ocorreram no
desenvolvimento dos países do centro (BIELSCHOWSKY, 2000).
Furtado foi o expoente intelectual que mais defendeu uma teorização independente do
subdesenvolvimento na América Latina. No seu livro Desenvolvimento e subdesenvolvimento
(FURTADO apud BIELSCHOWSKY, 2000: 239-262), ele explicita a problemática histórica
do subdesenvolvimento (BIELSCHOWSKY, 2000):
O subdesenvolvimento não constitui uma etapa necessária do processo de formação das
economias capitalistas modernas. É, em si, um processo particular, resultante da penetração de
empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas. O fenômeno do subdesenvolvimento
apresenta-se sob várias formas e em diferentes estágios. (...) Como fenômeno específico que é, o
subdesenvolvimento requer esforço de teorização autônomo. A falta desse esforço tem levado
muitos economistas a explicar, por analogia à experiência das economias desenvolvidas,
problemas que só podem ser bem equacionados a partir de uma adequada compreensão do
fenômeno do subdesenvolvimento. ( FURTADO apud BIELSCHOWSKY, 2000: 23)
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Através dessas concepções, originárias da Cepal, fundamentou-se as teses estruturalistas,
que defendiam a deterioração dos termos de troca, a industrialização via substituição de
importações (para diminuir as disparidades entre o centro e a periferia), inflação estrutural e
entre outras.
2.1 Deterioração dos termos de troca
Os países que compunham o núcleo do capitalismo ocidental comerciavam, é claro, com o mundo
de além-mar, e com grande vantagem, pois os termos de comércio os favoreciam – ou seja,
podiam obter matérias-primas e alimentos mais baratos. (HOBSBAWM, 1998: 264)
Prebisch no seu trabalho inaugural da Cepal destacou o fenômeno acima ilustrado por
Hobsbawm. Com os dados do relatório da ONU sobre a relação entre os preços dos produtos
primários e dos artigos finais da indústria (ONU apud BIELSCHOWSKY, 2000: 81), ele
elabora uma crítica severa ao vigente sistema de divisão internacional do trabalho,
contestando a idéia ricardiana das vantagens comparativas, cuja validade permanecia
indiscutida no mundo acadêmico. Segundo essa teoria, o comércio internacional era o motor
do crescimento – permitia a todos os países que dele participavam utilizar mais racionalmente
os próprios recursos – e também era um fator de redução das disparidades de renda entre os
países (FURTADO, 1980). Furtado adiciona e comentando o citado relatório:
Ora, os dados empíricos sobre o comportamento a longo prazo dos preços relativos nos
mercados internacionais estavam longe de confirmar as previsões que cabia inferir dessas
hipóteses [ricardianas]. Se alguma evidência havia era em sentido inverso, isto é, no da
concentração da renda gerada pelo intercâmbio internacional, em benefício dos países de mais
alto nível de renda. Prebisch deslocou a discussão do nível abstrato dos teoremas de vantagens
comparativas (...) para o da observação das estruturas sociais, dentro das quais os custos são
formados e o excedente é apropriado. (FURTADO, 1980: 39)
Conclui-se pelas próprias palavras de Prebisch:
(...) Uma vez que, na realidade, como se verificou, a relação [de preços] se deslocou num sentido
desfavorável aos produtos primários, entre os anos 1870 e os nãos 1930, é evidente que a renda
dos empresários e dos fatores produtivos, nos centros industriais, cresceu mais do que o aumento
da produtividade, e na periferia, menos do que seu aumento correspondente.
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Em outras palavras, enquanto os centros preservaram integralmente o fruto do progresso
técnico de sua indústria, os países periféricos transferiram para eles uma parte do fruto do seu
próprio progresso técnico. (PREBISCH apud BIELSCHOWSKY, 2000: 83)
3. Internalização da Economia
Demonstrado então esse desenvolvimento desigual entre os países denominados centro
(com tecnologia estendida por todos os setores de forma similar – homogênea e diversificada)
e periferia (com concentração do avanço em um setor em contraste com os demais setores –
heterogênea e especializada), a CEPAL pretendia colocar os países da América Latina nos
“supostos rumos certos” do desenvolvimento capitalista “menos desigual” (TRANSPADINI
E STEDILE, 2005).
Segundo a organização, a principal maneira de reduzir as disparidades centro-periferia
era a criação de um desenvolvimento para dentro, que consistiria na instalação e ampliação
de um setor industrial, cuja produção se destina ao mercado interno (RODRÍGUEZ, 1986).
Isso só era possível via o alargamento do processo de substituição de importações com um
papel primordial do Estado, liderando um desenvolvimento planejado direto na economia.
3.1 Substituição de Importações
A tese da substituição de importações como processo específico da industrialização latino-
americana consiste principalmente na idéia de que o processo é o resultado de uma interação
dinâmica entre o desequilíbrio externo e as novas demandas por importação, resultantes da
expansão industrial, que por sua vez, vem do próprio desequilíbrio (BIELSCHOWSKY,
1996). Para se industrializar, o país teria que passar por um estrangulamento do balanço de
pagamentos, por conta de sua especialização e heterogeneidade, ainda iria sofrer com os
termos deteriorados por muito tempo.
A dinâmica substitutiva consiste na forma como a economia reage a sucessivos
estrangulamentos do balanço de pagamentos. Iniciando em industrialização de setores de
instalação “fácil para segmentos cada vez mais sofisticados e exigentes (bens de capitais)
(BIELSCHOWSKY, 2000).
Na época era difundida por expoentes liberais de que a Cepal propunha era uma
“autarquia”. Mas havia recorrente reiteração de que o processo substitutivo apenas alterava a
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composição das importações (BIELSCHOWSKY, 2000), ou até mesmo as aumentava, como
Tavares (2000) explica:
(...) o processo de substituição não visa diminuir o quantum de importação global (...). Por outrolado, no lugar desses bens substituídos aparecem outros e à medida que o processo avança isso
acarreta um aumento da demanda deriva por importações (de produtos intermediários e bens de
capital) que pode resultar numa maior dependência do exterior, em comparação com as
primeiras fases do processo de substituição. (TAVARES apud BIELSCHOWSKY, 2000:
228)
3.2 Garantir alguns setores protecionistas
Prebisch na luta contra os argumentos ortodoxos em favor do livre comércio, foi
defendendo o protecionismo para diminuir as desvantagens comerciais já descritas da
periferia.
(...) para contrabalançar as diferenças da produtividade só restaria a proteção, através de tarifas
alfandegárias ou de subsídios, já que as restrições à importação são em geral menos aconselháveis
como medidas de política industrial, a não ser que sejam só temporárias.(PREBISCH apud
BIELSCHOWSKY, 1996: 28)
Em decorrência do próprio processo de substituição de importações, o protecionismo
deveria ser adotado em alguns setores estratégicos da economia descritos a seguir: o de
subsistência, o exportador e o industrial (BIELSCHOWSKY, 1996).
3.3 Inflação Estrutural
Um dos subprodutos da teoria do desenvolvimento periférico foi a tese estruturalista
sobre a inflação. Quando ela surgiu, causou grande entusiasmo pelo fato da luta contra as políticas estabilizadoras (BIELSCHOWSKY, 1996). A tese se ancora na estrutura produtiva
dos países latino-americanos que têm uma economia heterogênea.
A tendência à inflação decorria tanto do desequilíbrio da balança de pagamentos como das
demais insuficiências que o processo de industrialização enfrenta em economias pouco
diversificadas (rigidez agrícola, escassez de energia e transporte etc.). (BIELSCHOWSKY,
2000:33)
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Tais desproporções com o centro resultam em inflação, o que deságua em um dilema:
crescimento rápido, mas desequilibrado; ou uma situação de estagnação em que o crescimento
é obstruído pelas deficiências estruturais econômicas?
A única maneira de evitar a inflação seria alterar as condições estruturais que a
provocam, e isso deveria ser feito por meio de um esforço de crescimento contínuo e
planejado. Políticas restritivas não apenas fracassam no tratamento da inflação, mas ainda, ao
causarem recessão, reforçam as tendências inflacionárias estruturais (BIELSCHOWSKY,
2000).
De acordo com o pensamento cepalino, a inflação era intrínseca ao movimento
industrializante latino-americano, a qual somente poderá ser combatida através de maisindustrialização e planejamento.
4. Planejamento
A natureza dos trabalhos da Cepal foi fortemente de política orientadora. O Estado era
primordial ao processo de desenvolvimento, para tratar dos problemas estruturais de
produção, emprego e distribuição na periferia subdesenvolvida.
O conceito-chave utilizado para dar coerência às proposições de política foi o de
“planejamento” ou de “programação”. Nos anos 1950 e 1960, a ênfase no planejamento
orientado tinha um significado adicional, que era suprir imensas deficiências técnicas na
maioria dos governos da região (BIELSCHOWSKY, 2000).
O texto clássico da Cepal sobre o tema em 1955, propõe uma técnica de programação que
pode assim ser resumido:
(...) o planejamento tem que começar pelas projeções gerais da economia, prosseguir através do
estudo dos diversos setores e, por último, confrontar as primeiras com os resultados obtidos no
estudo parcial dos diferentes ramos, a fim de poder fazer as retificações e ajustes que se tornem
necessários. (CEPAL apud BIELSCHOWSKY, 2000: 291)
A Cepal defendia a urgência de programas de desenvolvimento, centrando a
argumentação na necessidade de evitar desequilíbrios externos e estabelecer um equilíbriorazoável na expansão das várias atividades básicas. A necessidade do programa também
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adviria da escassez de poupança, o que exigiria cuidadosa seleção das atividades a serem
estimuladas (PREBISCH apud BIELSCHOWSKY, 1996: 26).
Daí em diante planejamento simbolizou as preocupações da agência com odesenvolvimento econômico latino-americano e caribenho.
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Conclusão
O surgimento da CEPAL foi um marco para as economias latino-americanas em uma
época que toda atenção estava centrada na Europa e outros países centros para a política deinfluência norte-americana.
A agência foi de extrema importância para constatação de que o subdesenvolvimento dos
países ditos periféricos, não é um estágio de um desenvolvimento para outro melhor, mas sim
um uma condição especial, única, com problemas crônicos que os países ditos centrais nunca
passaram. E por isso modelos clássicos de desenvolvimento, como o de etapas de Rostow,
não eram apropriados para o desenvolvimento econômico da periferia latino-americana.
A ousadia de seus autores, principalmente a de Raúl Prebisch, simplesmente foi de suma
importância, ao propor que a divisão internacional do trabalho baseada nas vantagens
comparativas de David Ricardo não era realmente “vantajosa” e evidenciando um mundo em
dois pólos, o centro e a periferia, em que a especialização produtiva dos países
subdesenvolvidos traria uma deterioração dos termos de troca, transferindo o progresso
técnico para os países centrais e até mesmo o alimentando lá.
A CEPAL também tratou de conceituar outro problema persistente das economias periféricas, a inflação, como intrínseco à estrutura produtiva e ao movimento industrializante,
e assim inevitável. A inflação estrutural visou combater as medidas estabilizadoras que outras
organizações como o FMI defendiam para os países subdesenvolvidos.
Destacado então as problemáticas do subdesenvolvimento, a CEPAL incentivou e
orientou os países latino-americanos a diminuir as disparidades com o centro e a tratar da
inflação estrutural, através da implantação de um desenvolvimento para dentro, o qual a
industrialização e a formação de um mercado interno mais diversificado eram primordiais. E
para isso, a organização incentivava o alargamento do processo de substituição de
importações para tornar alguns setores estratégicos da economia mais dinâmicos e modernos
em conjunto de algumas medidas protecionistas.
E finalmente, com toda essa ênfase orientadora, a CEPAL sempre demonstrou em suas
obras a participação ativa do Estado como o vetor das medidas industrializantes por ela
desenvolvidas, e enfatizando as técnicas de planejamentopara controlar e atenuar os
problemas estruturais da periferia.
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