Vulnerabilidade e Protecção Social em Economias Fortemente Endividadas

Vulnerabilidade e Protecção Social

em Economias

Fortemente Endividadas

Abel M. Mateus

Consultor do Banco de Portugal


1. Níveis de pobreza e estratégias para o alívio da pobreza

2. Iniciativa do Perdão da Dívida

3. O conceito de vulnerabilidade

4. Políticas de protecção social para redução da vulnerabilidade

Anexo: Estabilidade no sistema financeiro


WDR 1990: crescimento intensivo em trabalho, através da abertura da economia, investimento em infraestruturas, saúde e educação.

WDR 2000:

* Promoção oportunidades através do crescimento equitativo

* Participação social (empowerment): instituições políticas e sociais sensíveis às necessidades das classes menos favorecidas

* Redução da vulnerabilidade aos choques económicos, desastres naturais, violência e doença.


“A vulnerabilidade a acontecimentos externos e em grande parte incontroláveis – doença,violência, choques económicos, mau tempo, desastres naturais – reforça o sentido de mal-estar da população pobre, exarceba a sua pobreza material, e enfraquece a sua posiçãonegocial. Eis porque melhorar a protecção social – reduzindo o risco de acontecimentoscomo a guerra, doença, crises económicas, e desastres naturais – é central na estratégia deredução da pobreza. Assim como reduzir a vulnerabilidade dos mais pobres aos riscos econstruir mecanismos que permitam a estas populações enfrentar os choques adversos.”

WDR 2000


As classes mais pobres sofrem elevadas flutuações do seu rendimento. Estudos efectuados em aldeias do Sul da India mostram que o coeficiente de variação do rendimento anual das principais colheitas está entre 0,37 e 1,01, e nalguns casos chega a 1,27. Nas zonas rurais da Etiópia três em quatro famílias sofreram com uma colheita perdida num período de 20-anos, que resultou em ameaça de sobrevivência dos seus membros.


Indicadores Sociais e de Vulnerabilidade

PIB per capita mercado 1999

PIB per capita em PPP 90

PIB per capita em PPP 99

Taxa cresc. PIB 90-98

Grau pobreza <$1 dia

Despesas saude % PIB 90-98

Despesas educação % PIB 98

Taxa escolarização Sec.

Angola 220 1.890 632 -3,0 3,9 4,9 31,2Moçambique 230 532 797 5,4 37,9 2,1 4,1 22,4Cabo Verde 1.302 2.382 3.233 4,5 4,0 4,0 36,6Guiné-Bissau 160 702 616 0,4 24,1São Tomé e Príncipe 288 1.399 1.469 1,7

Países baixo rendimento 370 1.180 1.430 3,4 1,3 3,2 41,0Africa Sub-Sahara 500 1.410 1.500 1,9 1,5 3,2 27,0Baixo e médio rendimento 1.240 2.600 3.370 3,1 1,9 4,1 62,8


Despesas Públicas em % PIB PIB per capita Saúde SS Educação 472-2000 4,27 0,48 3,37 2001-3000 5,08 1,15 5,29 3000-4000 4,46 1,03 4,25


PIB per capita em PPP (1999)

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

Angola Moçambique Cabo Verde Guiné-Bissau São Tomé ePríncipe

Países baixorendimento

Africa Sub-Sahara

Baixo e médiorendimento


1. Estratégias para o alívio da pobreza

2. Iniciativa do Perdão da Dívida (HIPIC)





A iniciativa HIPIC culminou um processo longo de preocupação da comunidade internacional em reduzir a dívida como pré-condição para a efectividade da ajuda externa. Começa com a declaração de Copenhagen(1995) e termina com a Cimeira de Cologne (1999) em que se liga o perdão da dívida à redução da pobreza.


Eligibilidade: países com acesso à AID, altamente endividados e que resolvam aplicar o perdão da dívida em programas de combate à pobreza.

O objectivo é tornar a situação da dívida externa sustentável: que se define por um rácio do valor actualizado da dívida sobre as exportações no máximo de 150%. Para países muito abertos (rácio de exportações sobre PIB de mais de 30%) o rácio da dívida sobre as receitas fiscais pode atingir 250%.

Os termos de Nápoles concedem uma redução até 67% do valor actualizado da dívida, pró-rata entre doadores oficiais bilaterais e multilaterais.

33 países poderão ser elegíveis, a um custo de 90 biliões USD


Indicadores Endividamento

Dívida VA % PIB

Serviço Dívida % Exportações

Ajuda externa % PIB

Angola 279,9 34,4 8,2Moçambique 74,2 18,0 28,2Cabo Verde 31,3 26,5Guiné-Bissau 362,8 25,6 50,0São Tomé e Príncipe 401,3 78,7

Países baixo rendimento 15,4 4,7Africa Sub-Sahara 14,7 4,1Baixo e médio rendimento 18,4 0,7


A vulnerabilidade de uma economia pode considerar-se ao nível

macro: variabilidade do PIB, desastres naturais,

meso: perda de colheitas, desastres naturais localizados,

micro: doenças, perda dos elementos produtivos da família, desemprego, velhice, incapacidade física

Vulnerabilidade e Protecção SocialA vulnerabilidade a nível individual depende:

- activos físicos: o baixo nível e pouca liquidez dos activos são uma restrição à capacidade de ocorrer a quebras temporárias do rendimento,

- capital humano: o seu baixo nível não permite acesso ao crédito e limita a capacidade de gerir a situação

- diversificação das fontes de rendimento: a possibilidade de aceder a fontes de rendimento não agrícolas em zonas rurais, se não forem actividades co-variantes

- ligações a redes familiares ou de extensão familiar

- participação em esquemas de seguro social ou individual formais

- acesso ao mercado de crédito

Vulnerabilidade e Protecção SocialPrincipais fontes de risco

Idiosincrático Co-variante

Tipos de Risco

Riscos que afectamindivíduos oufamílias (micro)

Riscos que afectamgrupos de famíliasou comunidades(meso)

Riscos que afectam regiõesou países (macro)

Natural ChuvaDesabamento de terrasErupção vulcânica

Tremor de terraInundaçõesSecaCiclones

Saúde DoençaFerimentosIncapacidadeVelhiceMorte

Epidemia

Social CrimeVilolênciadoméstica

TerrorismoActividades deassociaçõescriminosas

Guerra civílGuerraMotins

Económico Desemprego Alterações no preço dos alimentos Deslocação Colapso do crescimento Perda de colheitas Hiperinflação Crise na balança de pagamentos, financeira Custos de reformas económicas

Político Agitação política Abandono de programas sociaisGolpe de estado

Ambiental PoluiçãoDesflorestaçãoDesastre nuclear

Fonte: Adaptado de Sinha and Lipton (1999) and World Bank(2000)

Vulnerabilidade e Protecção SocialO caso especial da SIDA:

Existem mais de 34 milhões de pessoas infectadas com SIDA (90% em PVD), com 5 milhões novos infectados cada ano.

Devido a esta epidemia, que afecta de uma forma dominante a África a Sul do Sahara, estes países perderam todo o progresso que tinha sido feito no aumento da esperança de vida ao longo da segunda metade deste século.

Um em quatro adultos no Zimbabwe, Malawi e outros países do Sul da África está infectado.

A sustentabilidade do crescimento económico em muitos destes países está seriamente afectada.


Os esquemas tradicionais de protecção social dos PDs, como a segurança social, o serviço de saúde universal, o subsídio ao desemprego são inapropriados para a maioria dos PVDs. Não só porque exigem elevados recursos fiscais que os governos não podem captar, como a sua gestão administrativa exige capacidades que estes países não possuem.

Por exemplo:

•As despesas com segurança social só atingem cerca de 0,5% do PIB em média nos países com menos de USD 2 000 per capita.


E devido aos problemas de escassez de informação e de dificuldade em executar os contratos, os mercados de crédito e seguros nos PVD só abrangem o sector formal (e muitas vezes estão enviezados em benefício das empresas estatais e das grandes empresas privadas).

Por exemplo

•Em muitos PVD, o crédito ao sector rural ou às PMEs é quase inexistente

•Os seguros de vida são quase insignificantes, e os não-de-vida restringidos à classe mais abastada e sector formal

Vulnerabilidade e Protecção SocialPrevenção de riscos

Mecanismos informais Mecanismos formaisObjectivo Individuais e

familiaresGrupos Mercados Provisão pública

Redução deriscos

Practicas deprevenção desaúde

Migração Formas mais

seguras derendimento

Acções colectivasde construção deinfraestructuras,diques,plataformas.

Gestão de recursosde propriedadescomuns

Politicamacroeconomicaapropriada

Politica ambiental Politica de educação Politica de saúde

pública Infraestruturas

(barragens, estradas) Politica de activos de

empregoMitigação deriscosDiversificação

Diversifica-ção de fontesderendimento

Investimentoem capitalfisíco ehumano

Associaçõesocupacionais

Associações depoupanças ecréditos rotativas

Guarda depoupanças eminstituiçõesfinanceiras

Microfinança

Extensão rural Liberalização do

comércio Protecção dos direitos

de propriedade

Seguros Casamento efamiliasextensas

Arrendamen-to rural

Armazena-mento

Investimento emcapital social(comunicações,associações,rituais, troca deofertas)

Pensões develhice

Seguros deacidentes eincapacidade

Sistema de pensões Segurança obrigatória

para desempregados,doentes, incapacitadose outros riscos

Mitigação dechoques

Venda deactivos

Empréstimosde agenteslocais

Mão de obrainfantil

Redução deconsumo dealimentos

Migraçãosazonal outemporária

Tranferências deredes de apoiomútuo

Venda deinteressesfinanceiros

Empréstimos deinstituiçõesfinanceiras

Assistência social Ajuda-trabalho Subsídios Fundos sociais Transferência em

dinheiro

Nota: As áreas brancas mostram as respostas dos grupos e das comunidades através de mecanismosinformais de aplicação de mecanismos de prevenção do risco. A área com sombreado mais escuro mostraos processos de prevenção pública contra o risco e a mitigação de choques – Os seguros sociais.A provisão pública pode também servir para mitigar riscos, se os mecanismos forem aplicados de formapermanente.Fonte: Adaptado de Holzmann and Jorgensen (2000)


O desenho de um programa eficaz de protecção social exige um estudo prévio do mapeamento e tipologias das populações em risco.

O programa deve compreender:

•Desenho de um programa modular: que permita misturar várias intervenções, segundo a capacidade institucional e o tipo de risco (micro-seguro com micro-financiamento, ajuda alimentar e programas de emprego público, fundos de ajuda sociais)


•Criar um programa para prevenir, responder e mitigar os choques macro - económicos, financeiros e naturais: estes são os choques mais importantes.

• Podem ser prevenidos através de uma boa gestão macroeconómica.

•Diversificação dos activos financeiros ou dos mercados externos

•Gestão prudente no sector financeiro formal

•Complementar o sector financeiro formal com sistemas de micro-financiamento


•Manter um clima de investimento público e privado conducente à criação de emprego e aumento da produtividade

•Assegurar que os programas de ajuda à pobreza ou despesas sociais não caem durante uma recessão

•Criar “fundos contra as calamidades” que apoiem as classes pobres em caso de desastres naturais

•Desenhar um sistema de protecção social (safety nets) que pode ser activado por razões contra-cíclicas

•Assegurar o desenvolvimento dos mercados bancários e de seguros individuais e de grupos


•Criar sistemas de protecção social que sejam ao mesmo tempo pró-crescimento: o desafio é criar programas que não diminuam a capacidade competitiva do país, nem o incentivo ao trabalho e à poupança. As experiências recentes do chamado “novo federalismo” nos EUA são muito interessantes neste respeito.


Uma parte importante da protecção é o auto-seguro, embora por vezes este assuma formas penosas. As famílias podem mitigar as flutuações de rendimento recorrendo à venda de activos. Contudo, devido à elevada correlação entre a sua venda e o preço, este processo só agrava a situação. No Bangladesh, a ONG SafeSave é uma associação com crédito e poupança rotativos, em que os agentes colectam pequenas quantias de dinheiro diariamente dos seus membros para colocar em contas poupança, que é um sistema promissor.

As transferências privadas ou intra-familiares são outra forma importante de mitigação.


Seguros de saúde

Devido à impossibilidade de os governos dos PVDs estabelecerem um sistema eficiente de seguros de saúde, é essencial que estabeleçam uma rede eficiente de saúde primária, com centros de saúde e dando ênfase aos programas preventivos e vacinações.

Este sistema deverá ser complementado por contribuições em dinheiro (sistema discricionário-ocasional) para o caso de famílias que perdem os membros produtivos, ou em que estes ficam incapacitados.

Igualmente importante para o capital humano é um sistema eficiente de educação primária


Programas de ajuda pelo trabalho:

Subsídios de desemprego são inapropriados para a maioria dos PVD, devido à extensão do sector informa (em economias da América Latina este é estimado em 54% do total do emprego), e à dificuldade de administração.

Daí que seja preferível utilizar programas de ajuda pelo trabalho (caso de Cabo Verde em tempos de seca), como instrumento anti-cíclico. Para ser auto-selectivo deve ter salários abaixo do mercado. Uma limitação é que apenas abrange as pessoas capazes de trabalhar.

Deve compreender pequenas obras públicas para benefício das comunidades

Vulnerabilidade e Protecção SocialFundos sociais de desenvolvimento

Este é um dos métodos preferidos e mais populares. Já cerca de 50 países sobretudo na América Latina e na África SS tem estes esquemas.

São fundos constituídos por capitais públicos e de ajuda externa, com uma gestão autónoma, geralmente descentralizados ao nível da localidade ou pequena região.

Afim de se orientar em benefício das classes pobres usam métodos de selecção de investimentos (serviços básicos), análise dos beneficiários, ou orientação para regiões menos favorecidas.

Financiam pequenos projectos de investimento, em que é requerido um co-finaciamento e participação da comunidade. Também podem financiar micro-empresas


Sistemas financeiros micro (crédito, poupança e seguros)

Estes esquemas podem ajudar as famílias a manter o consumo perante choques. Não permitem mitigar choques com elevada covariância.

Em geral beneficiam sobretudo as famílias moderadamente pobres e vulneráveis.

O sucesso alcançado em diversos países mostra que são uma forma prioritária para a ajuda ao desenvolvimento.


Transferências em dinheiro ou em espécie:

Ajuda nutricional (suplementos) para crianças e mães-grávidas

Suplemento nutricional nas escolas: para incentivar as crianças a ir à escola

Ajudas em dinheiro para os casos de indigência e para ajudar a reconstruir a vida no caso de catástrofes naturais

Ajuda sob a forma de inputs agrícolas (sementes e utensílios) a seguir a uma calamidade e para re-colonização de populações afectadaspor conflitos

Vulnerabilidade e Protecção SocialSem entrarmos em grande detalhe sobre estes importantes sistemas de protecção devemosreferir alguns aspectos que resultam da nossa experiência com o desenho de um programa para oMéxico em finais dos anos 1980, conhecido como PIDER ou Programa de Solidariedade, financiadopelo Banco Mundial e assente num sistema de fundos municipais nas regiões mais pobres:

Primeiro, é importante estabelecer o mapa dos principais segmentos populacionais e bolsas depobreza, dum ponto de vista regional e socio-económico.

Segundo, deve ser estabelecido um sistema de monitoragem da situação económica, e emparticular alimentar destas populações «early warning system».

Terceiro, o sistema é tanto mais eficaz em termos de benefício-custo quanto for limitado eorientado para as populações mais carecidas (target system).

Quarto, o desenho dos diferentes programas deve ser adaptado às circunstâncias específicas daspopulações – por exemplo, um programa de «alimentos para trabalhos públicos» no caso de umaseca só beneficia as pessoas na idade activa e em condições de trabalhar deixando de for acamadas importantes da população, como velhos e crianças que podem ser seriamente afectados.

Quinto, normalmente os grupos mais vulneráveis da população a quebras de nutrição são ascrianças até aos 5 anos e as mulheres grávidas. Pelo que estes são os grupos que devem terprioridade no programa de alívio da pobreza.

Sexto, os esquemas de ajuda devem ser associados tanto quanto possível a outros incentivossociais, como por exemplo, promover a ida à escola distribuindo alimentos in loco para ascrianças.

Um outro factor importante é a descentralização das acções e a participação das populações. E, finalmente, como as próprias Instituições Internacionais o compreenderam, estes programas

têm que ser sentidos «como próprios» pelas autoridades nacionais e locais em coordenação com asociedade civil e organismos de ajuda externa.


UMA NOTA FINAL:

A ajuda e perdão da dívida são insuficientes. Os PDs têm que abrir os seus mercados aos PVDs:

Estimativas do Banco Mundial mostram que as tarifas e os subsídios nos PD (sobretudo aos têxteis e produtos agrícolas) causam uma perda annual no bem-estar dos PVD equivalente a 20 biliões de USD, ou seja 40% da ajuda ao desenvolvimento em 1998.

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