A Dinâmica Da Criminalidade Organizada

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O Brasil um campo frtil para a compreenso emprica e terica da dinmica da criminalidade organizada. Min-gardi (1996; 1998), Zaluar (2004) e Oliveira (2007a) cor-roboram essa afirmao ao desenvolverem anlises tericas e em-pricas sobre a atuao das organizaes criminosas. Esses autores destacam a presena do Estado como ator estratgico na dinmica dessa criminalidade1, assim considerado porque, mediante seus integrantes, diversos grupos criminais o utilizam para maximizar benefcios. Os atores estatais so, portanto, utilizados como ferra-menta para facilitar as atividades criminais (FELSON, 2006). Alm disso, o Estado tambm nascedouro de grupos criminosos (OLI-VEIRA, 2007a). No Brasil, esses grupos exercem mltiplas ativida-des ilcitas, tais como trfico de drogas, corrupo pblica, roubo de carros e contrabando. Formalmente, o Estado detm a funo de aplicar seus instrumentos coercitivos contra tais organizaes, em especial a Polcia Federal (PF), brao armado da Unio no combate a tais ilcitos. Por esse motivo, optou-se neste artigo por estudar a dinmica do crime organizado no Brasil analisando-se as operaes realizadas pela PF no perodo 2003-2010.

A dinmica da criminalidade organizada no Brasil a partir das operaes da Polcia Federal: Origem, atores e escolha institucionalAdriano OliveiraProfessor da UFPE

Jorge ZaveruchaProfessor da UFPE

Recebido em: 30/06/2011 Aprovado em: 05/03/2012

Este artigo tem o objetivo de decifrar a atuao da Polcia Federal no combate ao crime organizado entre 2003 e 2010. Para contemplar tal objetivo, analisam-se todas as operaes da Polcia Federal no perodo frisado. Tipifica-se a origem das organizaes criminosas. Apresentam-se os atores detidos pela instituio, ou seja: funcionrios pblicos ou agentes estranhos ao Estado. Define-se o que crime organizado. Evidencia-se, ainda, que o Estado brasileiro fonte de organizaes criminosas, e que as escolhas da Polcia Federal no que condiz ao enfrentamento ao crime organizado sofre variadas ingerncias.Palavras-chave: crime organizado, escolhas, Estado, operaes da Polcia Federal, organizaes criminosas

The Dynamics of Organized Crime in Brazil in View of Federal Police Operations: Root, Actors and Institutional Choice aims to understand the role of the Federal Police in the fight against organized crime between 2003 and 2010. All Federal Police operations in the reference period were therefore reviewed. The root of criminal organizations is characterized, and the actors arrested by the institution are presented, that is: civil servants or agents outside the State. Organized crime is defined. Moreover, it is shown that the Brazilian State is a source of criminal organizations, and that the choices of the Federal Police in tackling organized crime suffer diverse interferences.Keywords: organized crime, choices, State, Federal Police operations, criminal organizations

1 Saliente-se que o Estado formado por funcion-rios pblicos, da a concep-o de que o Estado um ator estratgico.

DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social - Vol. 5 - no 3 - JUL/AGO/SET 2012 - pp. 423-446

425424 Adriano Oliveira e Jorge ZaveruchaAdriano Oliveira e Jorge ZaveruchaDILEMAS Vol. 5 - no 3 - JUL/AGO/SET 2012 - pp. 423-446 DILEMAS Vol. 5 - no 3 - JUL/AGO/SET 2012 - pp. 423-446

Tal anlise feita em trs grandes etapas: 1) Busca de um conceito de crime organizado, sua origem e elaborao de uma tipologia; 2) Descrio da dinmica da criminali-dade organizada no Brasil em suas diversas dimenses; 3) Apresentao das concluses sobre o que sabemos a respeito da criminalidade organizada no Brasil e o que ainda falta ser feito para um entendimento mais completo desse fenmeno.

Em busca do conceito de crime organizado e sua origem

Revisando a literatura

A lei no 10.217, de 11 de abril de 2001, delineou trs ilcitos distintos: quadrilha ou bando, organizao criminosa e asso-ciao criminosa2. Quadrilha ou bando e associao crimino-sa esto tipificados, respectivamente, no artigo 288 do Cdigo Penal, na Lei de Txicos e na lei no 2.889/563. Contudo, embora enunciada na lei no 10.217, a definio de organizao criminosa continua sem ser tipificada no ordenamento jurdico brasileiro.

Dada a complexidade do fenmeno, Zaffaroni (1996) considera invivel a definio de crime organizado, mas essa dificuldade no deve nos paralisar. Afinal, os conceitos de de-mocracia, poder, crime e violncia tambm so polissmicos, e isso no impede que os cientistas sociais os usem.

Na ausncia de uma lei que defina o que crime orga-nizado, h uma corrente doutrinria que vem procurando valer-se, para isso, da definio dada pela Conveno de Pa-lermo (sobre criminalidade transnacional), que a seguinte:

Grupo estruturado de trs ou mais pessoas, existente h algum tempo e atuando concertadamente com o propsito de come-ter uma ou mais infraes graves ou enunciadas na Conveno, com a inteno de obter, direta ou indiretamente, um benefcio econmico ou outro benefcio material4. (GOMES, 2009, p. 1).

Para Sartori (1997), impossvel compreender determina-do fenmeno social, por mais complexo que seja, sem sua prvia definio. Portanto, o enredamento de um fenmeno no deve dissuadir o pesquisador de procurar uma definio mnima para ele. De acordo com o autor:

Uma definio mnima quando todas as propriedades ou caracte-rsticas de um ser que no so indispensveis para sua identificao so apresentadas como propriedades variveis, hipotticas e no como propriedades definidoras. Isso equivale a dizer que tudo o que ultrapassa uma caracterizao mnima deixado verificao no declarado verdadeiro por definio. (SARTORI, 1997, p. 61)

Ainda segundo Sartori (1997, p. 54), definir um con-ceito dar suas caractersticas definitrias ou essenciais, mas essas caractersticas precisam ser reduzidas [...] ao mnimo necessrio. Consideramos difcil compreender o fenmeno da criminalidade organizada sem defini-lo, por mais impre-cisa e contestada que seja a definio.

A definio mnima sobre esse fenmeno um proble-ma que perpassa diversos trabalhos. Mingardi (1996; 1998), por meio de fartas informaes empricas, revelou indcios da existncia de crime organizado no Brasil, particularmen-te nos estados de So Paulo e do Rio de Janeiro. Ele afirma que trfico de drogas, jogo do bicho, roubo de carros ou a bancos so atividades praticadas por grupos criminosos.

Considerando diversas obras que abordam o fenmeno do crime organizado, Mingardi afirma que a criminalida-de organizada tem 15 caractersticas: prtica de atividades ilcitas, atividades clandestinas, hierarquia organizacional, previso de lucros, diviso do trabalho, uso da violncia, simbiose com o Estado5, mercadorias ilcitas, planejamento empresarial, uso da intimidao, venda de servios ilcitos, relao clientelista, presena da lei do silncio, monoplio da violncia e controle territorial. Considerando essas ca-ractersticas apontadas pelo autor, pode-se afirmar que:

1) Crime organizado todo grupo que pratica ativida-des ilcitas;

2) Crime organizado todo grupo que exerce ativida-des clandestinas;

3) Crime organizado todo grupo que pratica ativida-des ilcitas e clandestinas, tem hierarquia organizacional, pratica a diviso de lucros, tem planejamento empresarial e faz uso de intimidao;

4) Crime organizado existe quando um grupo atua em simbiose com o Estado e exerce, em dado contexto, controle territorial mediante monoplio do uso da violncia.

2 Art. 1o: Essa lei define e regula meios de prova e procedimentos investiga-trios que versam sobre ilcitos decorrentes de aes praticadas por quadrilha ou bando, ou organizaes ou associaes criminosas de qualquer tipo. A Lei no 9.034, de 3 de maio de 1995, s fazia meno a aes de quadrilha ou bando.

3 O artigo 2o dessa lei men-ciona a associao para prtica de genocdio.

4 A Conveno das Naes Unidas contra o Crime Orga-nizado Transnacional apro-vou a Resoluo no 55/25 da Assembleia Geral, de 15 de novembro de 2000, na cida-de de Palermo. Essa resolu-o entrou em vigor em 29 de setembro de 2003, e po-pularmente conhecida como Conveno de Palermo.

5 Usamos o conceito eco-lgico de simbiose, ou seja, associao entre dois atores que recebem bene-fcios mtuos ainda que em propores diferentes.


Por serem tantas as caractersticas relevantes apon-tadas por Mingardi (1996; 1998), algumas delas tauto-lgicas, o conceito mnimo sartoriano no atendido. Muito pelo contrrio, poder-se-ia dizer que ele faz uso de um critrio maximalista.

Leeds (1998), Cruz Neto, Moreira e Sucena (2001), Evangelista (2003), Zaluar (2004) e Misse (2007), ao ex-plicarem a dinmica do trfico de drogas no estado flu-minense, mostram que grupos criminosos comercializam drogas e dividem os lucros com seus integrantes, usam a intimidao fsica, atuam em simbiose com o Estado e exercem controle territorial. Menos amplas que a defini-o de Mingardi, as caractersticas definidoras de crime organizado esto longe de ser minimalistas.

Diante das importantes constataes das obras cita-das, indaga-se: ser que as organizaes criminosas que comercializam drogas no Rio de Janeiro tm as carac-tersticas mencionadas? Teriam elas de, necessariamen-te, dividir os lucros entre seus integrantes, fazer uso da intimidao fsica, exercer o controle territorial e atuar em simbiose com o Estado?

A resposta , novamente, negativa. Mingardi (1996; 1998; 2007), Adorno e Salla (2007) e Oliveira (2007a) reve-lam que as atividades dos grupos criminosos so diversas; nem sempre o controle territorial observvel, por exemplo. Alm disso, o comrcio ilcito de drogas pode ou no ser exercido por grupos organizados (ZALUAR, 2004; MIN-GARDI, 2007; OLIVEIRA, 2007a).

Oliveira (2007b) por meio de trabalho emprico, e ba-seado em Hess (1973), Fiorentini e Peltzman (1995), Gam-betta e Reuter (1995), Tokatlian (2000), Lupo (2002), Von Lampe (2005) e Felson (2006)6 afirma que grupos crimi-nosos podem procurar corromper atores estatais, porque o Estado exerce funes coercitivas. De fato, servidores pbli-cos podem ser alvo de captura por parte de grupos crimi-nosos. Nesse caso, eles passam a atuar como facilitadores de tais grupos. Por consequncia, as organizaes criminosas podem ser bem-sucedidas em suas atividades. Afirmar que pode existir relao entre grupos criminais e o Estado uma condio necessria, mas no suficiente, para a cons-truo da definio de crime organizado.

Bezerra (1999) mostra que se pratica a corrupo pblica no Brasil sem ser imperioso o domnio de territrios e da violncia e analisa as prticas de corrupo no Parlamento demonstrando que grupos criminosos praticam corrupo pblica sem exercer o controle territorial. Pimentel (2000), por sua vez, encontra con-cluses semelhantes em trabalho efetuado no Mxico.

Saliente-se que Bezerra (1999), apesar de desenvolver robusto trabalho emprico, no considera que as atividades de corrupo no Parlamento brasileiro sejam exercidas por grupos criminais or-ganizados. No entanto, Oliveira e Zaverucha (2010), com base em Bezerra (1999) e em outros dados empricos, mostram que parte da corrupo pblica, tanto no Parlamento como no Poder Execu-tivo, uma atividade praticada por grupos criminais.

Adorno e Salla (2007) e Dias (2009) reconhecem o Pri-meiro Comando da Capital (PCC) como organizao cri-minosa. Ao analisar sua atuao, registram tanto o uso da violncia por parte de seus integrantes como a presena de rgida hierarquia na organizao. Contudo, eles no citam nem o monoplio da violncia nem o controle territorial (dentro e fora das prises). Por sua vez, Caldeira (2004) mostra qual foi a opo do Estado no enfrentamento aos grupos criminais que atuam no sistema penitencirio flumi-nense. Esses autores reconhecem a presena da criminalida-de organizada nos presdios, entretanto, no a conceituam.

As Naes Unidas, por meio de um estudo emprico, apre-sentou as diversas caractersticas do crime organizado (UNITED NATIONS, 2002). Tal estudo analisou a ao de 40 organizaes criminosas em 16 pases. Segundo as Naes Unidas, a crimi-nalidade organizada apresenta estrutura e hierarquia; compe--se de, no mnimo, dois membros (certas organizaes chegam a ter mais de cem componentes); atua de modo local, nacional ou internacional. Seus integrantes fazem uso da corrupo perante o poder estatal e suas aes ilcitas penetram na economia legal. Essa pesquisa, todavia, no comprovou empiricamente a presen-a das caractersticas mencionadas.

Mallory (2007), ao listar as diversas particularidades do crime organizado, muitas delas semelhantes s apontadas por Mingardi (1996; 1998) e United Nations (2002), salienta no observar motivao ideolgica em vrios grupos crimi-nais. Esses grupos, por sua vez, apresentam durabilidade e realizam atividades em diversos pases.

6 Hess (1973), Gambetta e Reuter (1995) e Lupo (2002) analisam a Mfia, italiana, por meio do insti-tucionalismo histrico. Os autores mostram os con-dicionantes que lhe deram origem. Na atualidade, consideramos que mfia e crime organizado so ob-jetos e fenmenos seme-lhantes. Essas obras evi-denciam a simbiose entre grupos criminais organi-zados e poder estatal. Fio-rentini e Peltzman (1995) desenvolvem anlise eco-nmica do crime organiza-do. A relao entre Estado e organizaes criminosas est presente nessa an-lise. Tokatlian (2000) ana-lisa a atuao dos grupos criminosos que lidam com o trfico de drogas na Co-lmbia. Com frequncia, o autor frisa a corrupo dos atores estatais por parte do crime organizado. Von Lampe analisa a dinmica do crime organizado na Alemanha, mas no o defi-ne. Contudo, ele frisa que, para definir o crime orga-nizado, necessrio con-siderar sua relao com o Estado. Felson considera que os grupos criminosos esto sempre em processo de cooperao. Essa coo-perao pode ser pblica ou privada. A cooperao pblica se caracteriza pela relao com o poder esta-tal. A cooperao privada ocorre quando organiza-es criminais cooperam com empresas que tm atividades lcitas.


importante ressaltar que Albuquerque (2004), di-ferentemente de Mallory e Mingardi, ao desenvolver an-lise sobre as Foras Revolucionrias da Colmbia (Farc), afirma que elas so organizaes criminosas. Entretan-to, as Farc podem ter surgido por motivao ideolgica. Quanto durabilidade da organizao criminosa, so ne-cessrios dois questionamentos cruciais:

1) Como medir a durabilidade de uma organizao? 2) Qual o tempo mnimo necessrio para uma organi-

zao ser classificada como grupo criminoso?Von Lampe e Johansen (2004) e Lopes Jnior (2009)

procuram definir o crime organizado lanando mo do conceito de redes sociais. Tentativa, alis, inovadora, j que despreza as caractersticas peculiarmente apontadas por di-versos autores. Von Lampe e Johansen afirmam que grupos organizados se associam e formam uma rede de atividades ilcitas. Essa rede pode ter caractersticas tnicas, familiares ou comerciais. A confiana deve estar presente, pois ela que garante a associao dos indivduos.

Lopes Jnior (2009), utilizando-se da sociologia eco-nmica, aborda tambm as redes sociais e a confiana en-tre seus membros. Confiana que, segundo Von Lampe e Johansen (2004), incentivar a unio dos indivduos em busca do fim ilcito. Lopes Jnior, Von Lampe e Johansen inovam tambm ao trazerem o tema confiana para a anlise da criminalidade organizada. Lopes Jnior (2009) ainda afirma que a relao de patronagem (dever obriga-o a outrem) est presente na dinmica da criminalida-de organizada no Brasil.

Aps esse breve relato sobre as obras mencionadas, consideramos incorreto afirmar que todos os grupos cri-minosos, para serem considerados como tais, precisam ter todas as caractersticas apontadas pelos autores cita-dos. O que esses trabalhos sugerem que as organizaes criminosas tm caractersticas variadas, e elas so con-formadas tanto pelo tipo de atividade criminal praticada como pelo contexto em que atuam. Considerando tais obras, impossvel atender exigncia de Sartori (1997), ou seja, a de construir uma definio mnima do crime organizado, o que ser resolvido na prxima seo com o uso da Teoria da Escolha Racional (TER).

Escolha racional e crime organizado

A Teoria da Escolha Racional contribui para a definio de crime organizado ao partir do pressuposto de que os in-divduos procuram maximizar seus lucros de modo a que os benefcios auferidos sejam maiores que os custos incorridos na ao. Nesse sentido, a atividade humana se orienta pela consecuo de objetivos, e os indivduos tentam promover ao mximo sua realizao buscando os meios mais eficien-tes (ELSTER, 1994; BOUDON, 1995).

Os indivduos tomam suas decises racionais levando em considerao as caractersticas do contexto social, histrico e cultural em que esto presentes as aes estratgicas dos outros participantes e as regras de comportamento existentes. Segundo Tsebelis, o enfoque da escolha racional assume que o compor-tamento do indivduo uma resposta tima s condies de seu meio e ao comportamento de outros atores (1998, p. 56).

As regras podem ser criadas intencionalmente, ou seja, os atores polticos cunham as regras para maximizar seus benef-cios e minimizar seus custos. As regras estabelecidas influen-ciaro a interao dos participantes e orientaro suas aes futuras. Portanto, de vital importncia que um indivduo ra-cional esteja bem informado sobre sua lista de possibilidades (setting list) para ser capaz de tomar a deciso mais competente.

Ao possibilitar a compreenso da escolha dos indivdu-os por determinadas aes, a TER permite que o observador entenda os incentivos que influenciaram a tomada de deciso dos atores7. Tais incentivos ajudam a entender os mecanismos8 de mudana de comportamento desses atores. A mudana de preferncia considerada taticamente induzida (induced pre-ference), se ela variar de acordo com os novos cenrios polti-cos e informacionais (BRADY, FEREJOHN e POPE, 2005). O arranjo institucional adotado interage no apenas com as pre-ferncias dos atores polticos (lcitos ou ilcitos), como ajuda na gerao da formao de preferncias desses mesmos atores (KATZNELSON e WEINGAST, 2005)9.

Segundo Olson (1999, p. 19), a princpio, uma ao in-dividual independente pode servir aos interesses do indiv-duo to bem, ou melhor, do que uma organizao. Portanto, os indivduos formam uma organizao criminal se calcula-rem que podem obter melhores resultados cooperando uns

7 A frouxa fiscalizao do Tribunal Superior Eleitoral sobre as contas de campa-nha dos partidos polticos , por exemplo, um incen-tivo para a existncia de recurso no contabilizado (caixa 2).

8 Mecanismo [is] the pa-thway or process by which an effect is produced or a purpose is accomplished (GERRING, 2007, p. 178). Traduo livre: o cami-nho ou processo pelo qual um efeito produzido ou um propsito realizado.

9 Entenda-se por formao de preferncia o processo pelo qual o ator decide o que quer e o que almeja alcanar. Esse processo de formao pode ser estra-tgico. Os atores podem abandonar sua preferncia fundamental e levar em conta como os outros ato-res se comportam e como esse tipo de comporta-mento influencia o resulta-do do jogo.


Quando o grupo criminal origina-se no Estado, de-nomina-se crime organizado endgeno. Se esse grupo conquistar apoio/facilitadores fora do aparelho estatal, chamar-se- crime organizado cooperativo endgeno. Na ausncia de apoio externo ao Estado, denomina-se crime no cooperativo endgeno.

Ocorrendo o surgimento do grupo criminoso no sistema prisional, ele se denomina endgeno-prisional, uma vez que os presos esto sob a guarda do Estado. Pode-se tipificar o grupo organizado de origem end-geno-prisional como cooperativo ou no cooperativo. O PCC um exemplo de grupo criminoso de origem endgeno-prisional cooperativo, porque a entrada de celulares e armas na priso, por exemplo, ocorre com a conivncia dos agentes policiais e penitencirios11.

Essa cumplicidade, caso no seja devidamente ca-librada, pode transbordar em extorso. Recente estudo da Organizao Justia Global e da Clnica Internacio-nal de Direitos Humanos da Faculdade de Direito de Harvard mostrou que uma das razes para a onda de ataques do PCC na cidade de So Paulo, s vsperas do Dia das Mes em 2006, foi a tentativa de elevada extorso praticada por policiais civis contra o enteado do chefe do PCC, Marco Willians Herbas Camacho, o Marcola (CARAMANTE, 2011).

Quando no possvel identificar claramente a ori-gem do grupo criminoso, ou seja, se o nascedouro da or-ganizao est no Estado ou fora dele, define-se o grupo como hbrido. Portanto, nada impede que um grupo cri-minoso surja simultaneamente no Estado e na sociedade (ADORNO e SALLA, 2007).

Desse modo, as organizaes criminosas podem ser as-sim tipificadas:

A) Crime organizado exgenoA.1) Crime organizado exgeno cooperativoA.2) Crime organizado exgeno no cooperativoB) Crime organizado endgenoB.1) Crime organizado endgeno cooperativoB.2) Crime organizado endgeno no coopera-

tivoC) Crime organizado hbrido

com os outros do que atuando individualmente. Lembran-do que instituies so mecanismos para consecuo de propsitos, no apenas para alcanar acordos (PUTNAM, 2002, p. 24).

Com base na TER, Oliveira (2007a) afirma que uma or-ganizao criminosa aquela formada por mais de um indi-vduo e criada para maximizar e distribuir benefcios en-tre os envolvidos, e seu grau de poder e organizao deve ser avaliado e aferido no mbito do grau de cooperao/apoio que conquista no Estado (p. 108). Esse conceito atende exigncia sartoriana. um conceito mnimo similar ao da Conveno de Palermo, apresentado no incio deste artigo.

Estabelecida acima a definio mnima de crime orga-nizado, na prxima seo responde-se seguinte indagao: qual a origem das organizaes criminosas? Esse questio-namento importante, pois sua resposta contribui para a anlise emprica do fenmeno da criminalidade organizada.

Origem e tipologia das organizaes criminosas

Como uma das funes do Estado enfrentar coerci-tivamente os grupos criminais organizados, caso tais gru-pos consigam adentrar o aparelho estatal maior poder tero, por dois grandes motivos: conquista de novos atores para a consecuo de seus propsitos ilcitos e enfraquecimento da capacidade coercitiva do Estado.

De acordo com a literatura apresentada, as organiza-es criminosas podem estar em simbiose com o Estado ou vice-versa. Isso ocorre de dois modos: por um lado, h a organizao criminosa que nasce no mercado e tenta coop-tar atores no aparelho de Estado, por meio de oferecimen-to de benefcios para que suas atividades ilcitas obtenham sucesso. Por outro, h os grupos criminosos que nascem no prprio aparelho estatal e faro o caminho inverso, isto , procuraro apoio no mercado. Esse raciocnio nos permite estabelecer uma tipologia sobre tais grupos10.

Denomina-se crime organizado exgeno aquele que nasce margem do poder estatal. Caso esse grupo conquiste apoio/facilitadores no Estado, ele se chama crime organi-zado cooperativo exgeno. Caso no conquiste, classifica-se como no cooperativo exgeno (OLIVEIRA, 2007b). 11 Sobre corrupo policial, conforme Zaverucha (2009).

10 Tipologia construda pelos autores com base nas diversas obras apre-sentadas neste artigo, em especial, na pesquisa de Adorno e Salla (2007).


A dinmica da criminalidade organizada no Brasil

Nota metodolgica

Utilizando a base de dados do site da Polcia Fe-deral, buscou-se montar um banco de dados com as informaes encontradas. No site, consta o relato de todas as operaes realizadas pela PF de janeiro de 2003 a dezembro de 2010 (POLCIA FEDERAL, 2011).

Montou-se o banco de dados com as seguintes variveis: 1) Nome da operao; 2) Ano e ms de execuo da operao;3) Estado da federao onde ocorreu a operao; 4) Nmero total de prises; 5) Nmero de funcionrios pblicos presos; 6) Nmero de cidados civis presos; 7) Nmero de policiais federais presos; 8) Principal crime cometido; 9) Origem do criminoso/da quadrilha.A fim de possibilitar a adequada coleta de dados, divi-

diu-se a origem dos grupos criminosos em trs categorias: 1) Endgena organizao formada, exclusivamente,

por funcionrios do Estado brasileiro; 2) Exgena organizao formada, exclusivamente,

por indivduos estranhos ao Estado; 3) Hbrida organizao formada por indivduos estra-

nhos e inerentes ao Estado.Alimentou-se o banco de dados no software Statis-

tical Package for the Social Sciences (SPSS), o que tornou possvel realizar o desenvolvimento da estatstica descri-tiva dos dados, dos testes e dos cruzamentos entre as va-riveis. Utilizaram-se todas as operaes disponveis no site da PF, num total de 1.275 operaes. Desse modo, obviamente, a referida pesquisa trata de um censo, tendo grau de confiana de 100% e sem margem de erro.

A coleta dos dados considerou a seguinte definio mnima de crime organizado: uma organizao crimi-nosa aquela formada por mais de um indivduo, criada para maximizar e distribuir benefcios entre os partci-pes, e tem por objetivo a prtica de atividades ilcitas.

Os atores e as operaes da Polcia Federal

No perodo de janeiro 2003 a dezembro de 2010, a PF realizou 1.275 operaes. O nmero de operaes cresceu continuamente at 2009 (Grfico 1), no entanto, em 2010, ocorreu um pequeno decrscimo de operao. Esse fato sugere que a PF, por motivos diversos, fez escolhas no que tange sua atuao. O que pode ter possibilitado tal tipo de comportamento por parte da instituio?

0%

5%

10%

15%

20%

25%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Grfico 1 Operaes da Polcia Federal no perodo 2003-2010

H hiptese da existncia de orientao poltica pelo pre-sidente da Repblica, poca, Luiz Incio Lula da Silva, em relao s aes da PF. Em 29 de dezembro de 2002, o minis-tro da Justia, Mrcio Thomaz Bastos, recm-empossado pelo presidente Lula, declarou que a PF precisava receber mais in-vestimentos e seu objetivo era torn-la um Federal Bureau of Investigation (FBI), conforme Brgamo e Freitas (2002).

O ento ministro da Justia, ao se referir ao FBI, certa-mente teve o desejo de tornar claro que um de seus objetivos no Ministrio da Justia era tornar a PF mais eficiente no enfrentamento s aes criminosas. Mrcio Thomaz Bastos declarou: Se precisar usar a fora [...] para enfrentar o cri-me organizado, vou usar (BRGAMO e FREITAS, 2002).

Em janeiro de 2003, o presidente Lula e o ministro Thomaz Bastos nomearam o delegado da PF Paulo Lacerda para a Direto-ria Geral da instituio. Lacerda, durante o perodo em que esteve sua frente, sofreu diversas crticas de parlamentares e outros ato-res, em razo das vrias prises que a PF realizou, inclusive de alia-dos do governo federal. Segundo os crticos, na gesto de Lacerda a PF agia com propsitos polticos (MICHAEL, 2004).


De acordo com Paulo Lacerda, em sua gesto a PF concen-trou-se em investigaes profundas com o objetivo de desarticular organizaes criminosas, com especial destaque ao levantamento de irregularidades envolvendo agentes pblicos, inclusive policiais (MICHAEL, 2004). Segundo Lacerda, em regra, os grupos crimi-nosos contam com agentes do governo, e o governo Lula deu au-tonomia para a PF trabalhar com independncia. Em razo disso, as operaes da PF realizaram-se em profuso (MICHAEL, 2004).

Em 30 de agosto de 2007, o presidente transferiu Lacerda para a direo geral da Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin). Informa-es da imprensa do conta de que a sada de Lacerda da PF estava prevista havia meses, uma vez que, no incio do ano, Mrcio Thomaz Bastos deixara o Ministrio da Justia. Lacerda, que assumira a PF em janeiro de 2003, contra a vontade do PT, manifestou a inteno de deixar o cargo. Sua alegao era a de que quatro anos frente da PF um perodo muito longo (ROMERO e LYRA, 2007). O fato que o ministro Thomaz Bastos era quem lhe dava sustentao poltica.

A dinmica da criminalidade organizada: operaes, prises, origens e escolhas

As operaes da PF entre 2003 e 2010 realizaram-se em todo o pas. No estado de So Paulo ocorreu o maior nmero de opera-es 10,6%. Minas Gerais e Rio Grande do Sul foram os outros dois estados que mais receberam operaes da PF 9,0% e 7,8%, respectivamente. Ressalte-se que Minas Gerais a segunda unidade da federao brasileira mais populosa (Grfico 2).

Em operaes da PF, detiveram-se, majoritariamente, ato-res estranhos ao poder estatal 87,5% de um total de 15.226 prises. As operaes detiveram 11,9% de funcionrios p-blicos e 0,66% de policiais federais12. Como esses ltimos so tambm, juridicamente, funcionrios pblicos, conclui-se que 12,56% dos detidos foram agentes estatais (Grfico 3).

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18%

3,8%1,2%1,3%1,3%1,3%

1,7%1,8%1,9%

2,1%2,1%2,2%2,2%

2,5%2,6%2,7%

2,9%2,9%

3,0%3,9%

6,4%6,5%

7,8%9,0%

10,6%16,1%Diversos

So Paulo - SPMinas Gerais - MG

Rio Grande do Sul - RSRio de Janeiro - RJ

Paran - PRPar - PA

Bahia - BASanta Catarina - SC

Mato Grosso - MTCear - CE

Esprito Santo - ESMaranho - MA

Pernambuco - PE

Rio Grande do Norte - RNAmap - AP

Mato Grosso do Sul - MSAmazonas - AM

Rondnia - RORoraima - RR

Piau - PIAcre - AC

Gois - GOOutros com menos de 1%

Grfico 2 Operaes da Polcia Federal nos estados brasileiros

Funcionrios pblicos 11,9%

Civis 87,5%

Grfico 3 Deteno de atores em operaes da Polcia Federal

O total de funcionrios pblicos detidos mostra trs tipos de organizaes criminosas no contexto social brasileiro, quais sejam: criminalidade organizada endgena, criminalidade exgena-cooperativa e criminalidade organizada hbrida.

Dentre as organizaes criminosas desbaratadas, do total de 1.275 operaes realizadas pela PF, 68% eram de origem exgena; 30% tinham origem hbrida; e 2% nascerem no Esta-do, crime organizado endgeno. Esses nmeros fornecem mais subsdios empricos que comprovam a existncia de grupos cri-minosos de origem exgena, endgena ou hbrida (Grfico 4).

Hbrida 30%

Endgena 2%

Grfico 4 Origem dos grupos criminosos detidos em operaes da Polcia Federal

12 Embora policiais fede-rais sejam funcionrios p-blicos, no banco de dados da Polcia Federal a conta-gem dos atores detidos se-para funcionrios pblicos de policiais federais; em vista disso, essa separao foi mantida neste artigo.

Paraba - PB

Policiais federais 0,6%

Exgena 68%


As atividades dos grupos criminais so diversas. Trfico de drogas, contrabando de mercadorias e fraude na Previdn-cia Social (INSS) foram os delitos mais cometidos (Grfico 5).

O fato de o desvio de dinheiro pblico ser o crime mais praticado por grupos organizados de origem endgena re-vela que atores estatais montam grupos criminosos com a inteno de praticar tal crime. O crime de fraude no INSS tem alta incidncia nas organizaes de origem endgena. Portanto, a premissa terica de que atores estatais montam organizaes criminosas para praticar crimes encontra sus-tentabilidade emprica. Os dados mostram tambm que atores estatais podem cooperar com atores estranhos ao cri-

O trfico de drogas o crime de maior incidncia prati-cado por grupos criminosos de origem exgena (Grfico 6).

me organizado endgeno cooperativo. Desvio de dinheiro pblico, trfico internacional de entorpecentes e fraude no INSS so atividades caractersticas dos grupos organizados de origem endgena (Grfico 7).

0% 5% 10% 15% 20% 25%

20,7%1,0%1,0%

1,2%1,2%1,3%1,3%1,3%1,4%1,4%

2,2%1,5%1,6%

1,8%2,0%

2,7%2,7%2,8%

3,1%3,7%

4,5%5,0%

7,5%7,9%

8,5%12,8%

Fraude ao INSSContrabando de mercadorias

Desvio de dinheiro pblicoDiversos

Atividade de jogo ilegalCrimes ambientais

Fraude em licitao

Fraude bancria

Distribuio ilegal de medicamentosExtrao ilegal de minrios

Explorao sexual de menores

Rdios clandestinasExtrao ilegal de madeira

Contrabando de animais

Crime eletrnicoRoubo a banco

Outros abaixo de 1%

Grfico 5 Atividades dos grupos criminosos

0% 5% 10% 15% 20% 25%21,5%

1,4%

11,0%12,8%

1,4%1,4%1,5%1,5%1,5%1,7%1,7%

2,0%2,1%2,1%2,3%

3,2%3,5%3,7%3,7%

4,9%6,9%Contrabando de mercadorias

Fraude no INSS

Desvio de dinheiro pblicoFraude bancria

Diversos

Distribuio ilegal de medicamentosAtividade de jogo ilegal

Explorao sexual infantil

Crimes ambientais

Roubos / assaltosRoubo a banco

Fraude em licitaoExtrao ilegal de minrios

Crime eletrnicoOutros

Grfico 6 Atividades dos grupos criminosos e organizaes de origem exgena

0% 5% 10% 15% 20%

17,65%Desvio de dinheiro pblico

Fraude no INSS

PMs no crime organizado

Diversos

Crimes ambientais

Extrao ilegal de minrios

Crimes eleitorais

Suborno

17,65%

11,76%

5,88%

5,88%

5,88%

5,88%

5,88%

5,88%

5,88%

5,88%

5,88%

Grfico 7 Atividades dos grupos criminosos e organizaes de origem endgena

Nota: PMs (policiais militares) no crime organizado

Trfico de drogas o delito praticado com maior fre-quncia por agentes estranhos ao Estado. Esses atores, con-forme a literatura assinalada frisa, podem procurar o Estado com o intuito de promover atos de cooperao crime or-ganizado exgeno cooperativo.

Os crimes mais frequentes dos grupos criminosos de origem hbrida so fraude no INSS, contrabando de merca-dorias e desvio de dinheiro pblico (Grfico 8).

0% 5% 10% 15% 20% 25%

20,0%

Contrabando de mercadorias

Fraude no INSS

Desvio de dinheiro pblico

Fraude bancria

Diversos

Atividade de jogo ilegalCrimes ambientais

Fraude em licitao

Extrao ilegal de minrios

Outros

Extrao ilegal de madeira

Corrupo

1,5%1,5%

1,5%1,5%1,8%1,8%1,8%

2,2%

2,2%

2,5%2,5%

4,0%6,2%6,2%

6,9%

8,7%9,8%

17,5%

Grfico 8 Atividades dos grupos criminosos e organizaes de origem hbrida

Cmbio de moedas clandestino

e

Contrabando de mercadorias

Contrabando/falsificao de agrotxico


Em 2003, ocorreu o maior percentual de operaes e prises independentemente da origem das organizaes. Nesse ano, Mrcio Thomaz Bastos, recm-empossado como ministro da Jus-tia, declarou que a prioridade da PF era desarticular organizaes criminosas. No incio daquele ano, Paulo Lacerda assumiu a dire-o da PF. Portanto, constata-se que ambos os atores contempla-ram, em parte, seus objetivos, uma vez que o nmero de operaes cresceu continuamente, assim como o total de prises.

Nesse sentido, observa-se que: 1) Em 2003, ocorreu o maior nmero de prises de fun-

cionrios pblicos e de desarticulao de grupos organiza-dos de origem endgena;

2) Tambm em 2003, ocorreu o maior nmero de pri-ses de funcionrios pblicos e policiais federais; depois desse ano, houve um decrscimo considervel no nmero de priso desses atores;

Como j exposto na parte terica, possvel que no se consiga identificar em que ambiente surgem os gru-pos organizados, uma vez que seus membros so pro-venientes tanto do ambiente estatal como da sociedade. Nesse caso, observa-se a presena da criminalidade or-ganizada hbrida. Fraude no INSS o crime mais pra-ticado por grupos dessa origem. Por conseguinte, isso significa que atores estatais, em particular funcionrios do INSS, e sujeitos estranhos ao poder estatal, montam uma organizao para fraudar o INSS, desviar dinheiro pblico ou fraudar licitaes pblicas.

A PF deteve uma quantidade maior de integrantes de grupos criminosos exgenos e hbridos, o que com-preensvel, porque o maior nmero das organizaes cri-minosas desbaratadas tem tal origem. Do total de 15.226 prises realizadas, 57% dos detidos provinham de grupos criminosos de origem exgena; 41%, de origem hbrida; e 2% de origem endgena.

Ao se observar o perodo pesquisado (janeiro de 2003 a dezembro de 2010), constata-se que a quantidade de pri-ses de civis aumentou continuamente at 200713. Em 2008, ocorreu um decrscimo, mas voltou a aumentar nos anos subsequentes. Ressalte-se, mais uma vez, que o nmero de operaes cresceu continuamente at 2009.

Constata-se que, depois de 2007, com a sada do mi-nistro da Justia, Mrcio Thomaz Bastos, e do diretor-ge-ral da Polcia Federal, Paulo Lacerda, a PF no modificou seu comportamento em relao ao quantitativo de opera-es elas continuaram a crescer. No caso da priso de civis, uma oscilao negativa ocorreu em 2008, voltando a crescer nesse mesmo ano.

Por outro lado, 2003 foi o ano em que o maior percentual de organizaes de origem endgena foi desarticulado pela PF (Grfico 10). Aps esse pero-do, houve estabilidade, queda, pequeno crescimento, queda, e, mais uma vez, variao positiva. Dinmica parecida ocorre com a priso de funcionrios pbli-cos e policiais federais (Grfico 9). Em 2003, tambm ocorreu a maior quantidade de prises de funcion-rios pblicos e policiais federais.

350030002500200015001000

5000

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

99

40

12226116

123

5

22672395

272

137

3

554694

42

209

9

11561374

65

363

11

22342608

167

307

15

25772899

188

390

5

20502445

237

183

4

23632550

288

Grfico 9 Prises e operaes da Polcia Federal

70%60%50%40%30%20%10%

0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Endgena

Exgena

Hbrida

26,3%

53,3%

230%

1%

78,9%

20,1%

5,1

43,3

51,3%

1,6%

61,3%

37,1%

1,6%

63,6%

34,9%

0,6%

61,4%

38%

3,2%

61,4%

35,4%

1,4%

79,5%

19,2%

90%80%

Grfico 10 Grfico da origem das organizaes

13 Neste artigo, considera--se civil o indivduo que no funcionrio pblico, em especial, o policial federal.

Prises de funcionrios pblicosPrises de policiais federaisPrises de civisTotal de prisesTotal de operaes


3) Em 2004, o percentual de grupos organizados de ori-gem endgena decresceu consideravelmente;

4) O nmero de operaes da PF cresceu regularmente de 2003 a 2009;

5) O nmero de grupos organizados de origem exgena desarticulados manteve-se relativamente estvel no perodo de 2005 a 2008, e teve forte crescimento em 2009.

Portanto, conclui-se que a PF, em 2004, optou por cen-trar seus esforos na desarticulao de grupos organizados de origem exgena. Por conseguinte, um menor nmero de agentes estatais foi detido, embora Paulo Lacerda tenha afirmado que, em regra, grupos criminosos contam com a colaborao de atores estatais, e sua gesto concentrar-se-ia em investigaes com o objetivo de desarticular organiza-es criminosas, com especial destaque ao levantamento de irregularidades envolvendo agentes pblicos, inclusive poli-ciais (MICHAEL, 2004).

O discurso de Paulo Lacerda diferiu de sua prtica. Te-ria ele recebido algum tipo de orientao poltica para mu-dar o comportamento da PF em relao desarticulao de grupos organizados de origem endgena?

Concluses

As operaes da Polcia Federal evidenciam a origem da criminalidade organizada. Os dados apresentados mostram que as organizaes criminosas nascem em ambientes estatais, como tambm na sociedade. O nmero de funcionrios p-blicos detidos em virtude das operaes comprova que alguns grupos organizados nascem no Estado, e este um ator estra-tgico para a dinmica da criminalidade organizada, uma vez que os criminosos o procuram em busca de cooperao ilcita.

A presena da criminalidade organizada de origem en-dgena sugere que o Estado brasileiro precisa ser reconstru-do, porque vrios de seus integrantes criaram ou cooperam com organizaes criminosas. Saliente-se que a literatura internacional apresentada argumenta ser impossvel enten-der o fenmeno da criminalidade organizada sem conside-rar o Estado. Este artigo mostra que impossvel entender o crime organizado no Brasil sem considerar que o Estado

fonte de grupos criminosos, e o Estado no est interessado, como devia, em se autoinvestigar. Afinal, arranjos institu-cionais distribuem poder diferenciadamente entre os ato-res polticos envolvidos no jogo (NORTH, 1990; ELSTER, 1994; PUTNAM, 2002).

Este artigo mostra que a PF fez duas escolhas institu-cionais. Inicialmente, decidiu enfrentar a criminalidade or-ganizada das mais diversas origens. Logo em seguida, optou por desarticular, prioritariamente, grupos organizados de origem exgena.

Os dados mostram que tais escolhas foram feitas em momentos temporais diferentes. Durante os oitos anos do governo Lula, a PF apresentou um padro descendente de combate ao crime organizado endgeno, mas ascendente em relao criminalidade organizada exgena, com altera-es na luta contra a criminalidade organizada hbrida. Es-ses dados, no entanto, ainda so insuficientes para apontar quais foram os incentivos que motivaram a mudana na rota original da PF de combate ao crime organizado endgeno.


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ADRIANO OLIVEIRA ([email protected]) professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE, Brasil) e coordenador do Ncleo de Estudos de Estratgias e Poltica Eleitoral (Neepe) da UFPE. Tem doutorado e mestrado em cincia poltica pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica (PPGCP) da UFPE e gra-duao em cincia poltica pela UFPE.

JORGE ZAVERUCHA ([email protected]) professor da UFPE (Brasil), pesquisador do CNPq e do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia/Instituto de Estudos Comparados em Adminis-trao de Conflitos (INCT/InEAC). Tem doutorado em cincia poltica pela University of Chicago (EUA), mestrado em cincia poltica pela Univer-sidade Hebraica de Jerusalm (Israel) e graduao em cincia poltica pela UPFE.

La dinmica de la criminalidad organizada en Brasil a partir de las operaciones de la Polica Federal: Origen, actores y eleccin institucionalEste artculo tiene el objetivo de conocer la actuacin de la Polica Federal en el combate al crimen organizado du-rante los aos 2003 a 2010. Para contemplar tal objetivo, se analizan todas las operaciones de la Polica Federal en el periodo seleccionado. Se tipifica el origen de las orga-nizaciones criminales. Se muestran los actores detenidos por la institucin, o sea: operarios pblicos o agentes ex-traos al Estado. Se define lo que es Crimen Organizado. Se pone en evidencia, an, que el Estado brasileo es fuente de organizaciones criminales, y que las elecciones de la Polica Federal con respecto al enfrentamiento al Crimen Organizado sufren variadas injerencias.Palabras clave: Crimen organizado, elecciones, estado, operaciones de la Polica Federal, organizaciones criminales

A Dinâmica Da Criminalidade Organizada

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