ProfessorJoão Rogério Sanson
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PRESIDENTE DA REPÚBLICA
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MINISTRO DA EDUCAÇÃO
Fernando Haddad
SECRETÁRIO DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
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SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL
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COMISSÃO EDITORIAL DO PROJETO PILOTO UAB/MEC
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DESIGNER INSTRUCIONAL
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Fabiana Mendes de Carvalho
Fábio Alexandre Silva Bezerra
Patrícia Regina da Costa
PROJETO GRÁFICO
Annye Cristiny Tessaro
Mariana Lorenzetti
DIAGRAMAÇÃO
Annye Cristiny Tessaro
Victor Emmanuel Carlson
REVISÃO DE PORTUGUÊS
Fábio Alexandre Silva Bezerra
ORGANIZAÇÃO DE CONTEÚDO
João Rogério Sanson
Sumário
Apresentação.........................................................................07
UNIDADE 1 – O Estado na economia capitalista
Introdução....................................................................................................11
A hegemonia à la Gramsci.................................................................12
A concorrência entre partidos políticos................................................16
Resumo......................................................................................25
Atividades de aprendizagem.........................................................................26
UNIDADE 2 – O tamanho do setor público
A fronteira entre os setores público e privado.................................................31
Atividades econômicas estatais...........................................................40
O Estado produtor...............................................................................44
Carga tributária............................................................................47
Explicações sobre o tamanho do setor público....................................50
Resumo...................................................................................53
Atividades de aprendizagem.........................................................................54
UNIDADE 3 – Orçamento Público
Planejamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59
O Orçamento Público.................................................................62
Princípios orçamentários..................................................................65
O processo orçamentário...................................................................66
Resumo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71
Atividades de aprendizagem.........................................................................71
UNIDADE 4 – Despesas pública e seu financiamento
Despesas....................................................................................75
Receitas.......................................................................77
Incidência legal versus incidência econômica..........................80
Incidência econômica: algumas qualificações..........................86
Impostos, gastos públicos e renda real.....................................88
Resumo............................................................................93
Atividades de aprendizagem.............................................................93
UNIDADE 5 – Déficit público e dívida pública
Déficit público e déficit privado...................................................97
Tipos de déficit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99
O Sistema Financeiro Nacional...........................................102
Déficit público e nível de atividade econômica.....................103
A evolução e a sustentabilidade da dívida pública..................105
Estabilização e crescimento econômico................................109
Resumo........................................................................................111
Atividades de aprendizagem.......................................................113
Referências.....................................................................................114
Minicurrículo.....................................................................................118
Apresentação
Prezado estudante!
O setor público é a parte da economia associada à prestação de
serviços públicos pelo Estado aos cidadãos de um país. Como muitos
participantes deste curso são funcionários públicos, incluindo funcioná-
rios de empresas estatais, suas respectivas organizações prestam servi-
ços públicos em nome do Estado brasileiro. Portanto, nesses casos, você
é parte do Estado. Mas, como cidadão, você vê o Estado de outro ângu-
lo. Um exemplo bem simples disso é quando você encontra um policial
na rua. Esse policial é a personificação mais próxima do Estado.
Na verdade, o Estado é um grande aparato social, ou instituição,
organizado segundo princípios burocráticos para prestação de servi-
ços à população. Princípios burocráticos incluem uma estrutura de
cargos cujo exercício e ocupação têm regras nem sempre claramente
definidas, mas pelo menos têm tradições e regras implícitas quanto a
seu funcionamento. Não é exagero dizer que essa forma de trabalho
em grupo foi uma das invenções fundamentais na evolução humana.
Vale, ainda, ressaltar que princípios burocráticos não são exclusivos
da máquina estatal. Qualquer organização*, empresarial ou não, é
também estruturada dessa forma. Tal invenção, de fato, é uma busca
por melhor qualidade de serviços também de estruturas burocráticas
privadas. Do mesmo modo, você pode verificar que seu treinamento
como administrador profissional busca tornar mais eficiente a estrutu-
ra burocrática da organização da qual você faz ou fará parte.
Se muitas vezes a burocracia pública é criticada, isso é feito mais
por deficiências na qualidade dos serviços públicos do que pela forma
como o setor público é organizado. A busca pela melhor organização
e eficácia de empresas privadas* é também estruturada dessa forma
e é, de fato, um elemento essencial na busca por melhor qualidade de
seus serviços.
Na disciplina de Finanças Públicas, a pergunta básica é como
funciona o processo de decisões do setor público e como isso envolve
GLOSSÁRIO*Organização –conjunto de relaçõesde ordem estrutural(direção, planeja-mento, operação econtrole) que man-tém uma empresaem funcionamento.Consiste num siste-ma por meio doqual os desempe-nhos pessoais sãooperacionalizados ecoordenados. Fon-te: Sandroni (1999).
*Empresa privada –organização perten-cente a indivíduos ougrupos, que produze/ou comercializabens ou serviçoscom o objetivo delucro. Fonte:Sandroni (1999).
toda a sociedade. Por isso, fazemos uma breve incursão em temas de
ciência política. O orçamento público, de fato, reflete todos os gran-
des interesses dos vários grupos que compõem a sociedade e a interação
entre eles ocorre via o processo político. No restante do texto, em es-
sência, as perguntas são sobre a definição das fontes de receita pública e
suas consequências microeconômicas, os tipos de despesas e as
consequências macroeconômicas do déficit e da dívida do setor público.
Começamos, na Unidade 1, com explicações sobre o que é e
como funciona o Estado. Na Unidade 2, vamos estudar conceitos úteis
na definição dos tipos de bens e serviços típicos do setor público, es-
tabelecendo, assim, uma espécie de fronteira com o setor privado. Na
Unidade 3, vamos caracterizar o orçamento público, incluindo sua
tramitação. Na Unidade 4, verificaremos como as despesas públicas
são financiadas e como os impostos afetam a renda das pessoas. Por
fim, na Unidade 5, discutiremos como o déficit público e, por
consequência, a dívida pública estão ligados à estabilidade de preços
e ao nível de atividades da economia.
Gostaríamos de lembrar a importância dos conceitos estudados
nas disciplinas de Ciência Política, Sociologia, Introdução à Econo-
mia, Administração Financeira e Orçamentária e Economia (Micro e
Macro). Esses conceitos serão fundamentais para os estudos desta disci-
plina. Portanto, se você ainda tem alguma dúvida ou já esqueceu o que
estudou, siga as orientações ao longo deste texto e reveja esse material.
Desejamos a você muito sucesso nesta disciplina!
Professor João Rogério Sanson
O Estado naeconomia capitalista
O Estado naeconomia capitalista
UNIDADE
1
10
Curso de Graduação em Administração a Distância
Objetivo
Nesta Unidade, apresentamos duas explicações básicas sobre o que é um
Estado e como ele funciona. Ao final da Unidade, você saberá:
distinguir entre hegemonia e ideologia; verificar como um grupo
dominante numa sociedade enfrenta uma crise hegemônica via uma
revolução passiva; identificar como os partidos políticos concorrem
entre si pelo voto via plataformas políticas; e verificar como a
concorrência entre os partidos e grupos tende a diminuir vantagens
excessivas do exercício do poder.
Módulo 8
11
Releia Borba (2007, p.
65-66). A Unidade 7
de Mendes et al.
(2007) situa o pensa-
mento marxista na
história das ideias
econômicas.
Introdução
Caro estudante, seja bem-vindo!
Convido-o a adentrar comigo nesse universo amplo, po-rém, desafiador e instigante, que é a discussão sobre asFinanças Públicas. A partir desta seção da Unidade 1, vocêverá explicações sobre como funciona politicamente o Es-tado e como os vários interesses de diferentes grupos soci-ais se refletem no orçamento público. A partir da leiturado material, podemos juntos construir e socializar olhares,articulando teoria e prática.
Não esqueça que dúvidas e indagações são sempre perti-nentes, pois são condutoras do processo de aprendizadoque estamos dispondo coletivamente nesta disciplina emforma similar ao que você já fez nas disciplinas anteriores.Sugerimos, ainda, que você pesquise em outras fontes deconhecimento, adicionalmente às indicações que estão pos-tas no Saiba maisSaiba maisSaiba maisSaiba maisSaiba mais e nos LinksLinksLinksLinksLinks!
Bons estudos!
Os economistas e outros cientistas sociais têm várias formas de
explicar o funcionamento do Estado. É claro que a abordagem
marxista vem logo à mente como uma explicação bastante conhecida.
Em termos elementares, para essa teoria, o Estado é um aparato políti-
co de uma classe social para fins de dominação das demais, seja pela
violência, seja pela ideologia*. A abordagem marxista que veremos,
das várias que existem, é a de Antonio Gramsci, um intelectual e mili-
tante comunista italiano que desenvolveu sua teoria como prisioneiro
durante o período do regime fascista* italiano. Para Gramsci, a ideo-
logia era mais uma visão de mundo específica a um grupo ou fração
social, e não apenas a visão de mundo da classe capitalista, vista como
classe dominante. Designaremos essa abordagem como teoria
gramsciana.
GLOSSÁRIO*Ideologia – conjun-to de ideias e crençasculturais, políticas oureligiosas. Tem a fun-ção de servir comouma espécie de liga-mento social entre aspessoas. Fonte:Lacombe (2004).
*Fascismo – regimepolítico totalitário quese caracteriza por do-mínio de um partidoúnico, hipertrofia doaparelho policial,exaltação nacionalis-ta, pregação doantiliberalismo, doanticomunismo e de-fesa da ação do Es-tado como principaldirigente da econo-mia nacional. Surgena Itália e é depoisadaptado em outrospaíses, como Alema-nha, Espanha e Por-tugal. Fonte:Sandroni (1999).
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Curso de Graduação em Administração a Distância
Para uma ampla lista
de exemplos de ideo-
logia, releia a Unidade
2 de Borba (2007) e as
p. 107-115 de Mendes
et al. (2007).
Uma outra teoria de Estado parte da ideia da concorrência entre
grupos políticos que buscam o poder. É inspirada na teoria econômica
da formação de preços em mercados. Segundo a teoria da concor-
rência partidária, o político é membro de um partido, e o partido é
como uma empresa que oferece serviços de representação dos cida-
dãos nas decisões sobre os serviços fornecidos sem cobrança direta,
sendo as despesas cobertas pelos impostos pagos por esses mesmos
cidadãos. Os partidos concorrem entre si por esse serviço de represen-
tação política do mesmo modo que as empresas concorrem na venda
de seus produtos.
A hegemonia à la Gramsci
O ponto de vista de Gramsci, no contexto histórico em que ele
escreveu, era o da busca da revolução proletária na Itália. Aqui, nosso
ponto de vista é o de explicar o funcionamento do Estado.
Para Gramsci, a sociedade civil é representada pelo “complexo
das relações ideológicas e culturais, a vida espiritual e intelectual, e a
expressão política dessas relações” (CARNOY, 1986, p. 93). É uma
das partes da superestrutura institucional da sociedade. Note que,
para Marx e Engels, a sociedade civil é parte da estrutura – onde se dá
a acumulação de capital – e o Estado é parte da superestrutura. A soci-
edade política, ou Estado, detém o monopólio do uso da força e é
também parte da superestrutura. O controle social ocorre principal-
mente pela hegemonia, mas também pela força.
Quando um grupo, ou fração de classe, usa elementos dasociedade civil para conquistar e manter sua dominânciasobre a sociedade civil ocorre a hegemonia desse grupo. Umdos instrumentos fundamentais para isso é a ideologia. Asuperestrutura ideológica é a visão de mundo embutida nasuperestrutura institucional que convence as pessoas a aceita-rem a moral, os costumes e as regras sociais até por consenso.
Módulo 8
13
Uma das consequências da teoria gramsciana é que a superes-
trutura ideológica pode ter supremacia sobre a estrutura econômica.
Gramsci, apesar de aparentemente inverter um argumento essencial de
muitos marxistas, – o de que a estrutura determina tudo o que ocorre
na superestrutura –, apenas diminui a importância das relações de pro-
dução na determinação da superestrutura.
A fidelidade de Gramsci às ideias marxistas fica clara no argu-
mento de que a classe dominante ao nível da produção é dominante ao
nível intelectual, pois tem os meios materiais para controlar o modo de
produção mental. Assim, o grupo dominante tentará influenciar o modo
como a educação é conduzida para que sua visão de mundo seja ab-
sorvida por toda a sociedade. Governos populistas* como os de Perón,
na Argentina, e de Getúlio Vargas, no Brasil, cuidaram especialmente
da questão ideológica via o controle quase total dos meios de comuni-
cação e dos currículos escolares. São exemplos de governos conside-
rados bastante independentes da classe capitalista. O conceito
gramsciano de domínio intelectual ajuda também a entender a experi-
ência soviética, em que o Estado, com seu monopólio estatal dos mei-
os de produção, que era da essência daquela experiência social, mo-
nopolizava totalmente a produção mental depois de ter eliminado a
classe capitalista.
Um ponto em que destaca a análise de Gramsci é que o Estado é
moldado como parte da dominação hegemônica. Isso expande a ideia
marxista de que os capitalistas controlam o Estado em função de suas
necessidades. O grupo hegemônico influencia a criação de leis e, por-
tanto, a própria evolução da forma do Estado. Contudo, só dominar o
Estado não garante a hegemonia, como você verá mais adiante.
A forma como a hegemonia é obtida depende crucialmente do
intelectual orgânico*. Compreende religiosos, professores, jornalis-
tas, líderes profissionais e sindicais, líderes estudantis e comunitários,
além dos intelectuais usuais, como filósofos, literatos e artistas. Os
intelectuais orgânicos são produzidos principalmente dentro da classe
hegemônica. No entanto, podem ser também recrutados entre as clas-
ses dominadas, passando a ser aceitos como membros da classe
hegemônica. Isso, numa linguagem sociológica, é chamado de ascen-
são social.
GLOSSÁRIO*Populismo – movi-mento ou forma deatuação política ca-racterístico da Áfri-ca, Ásia e AméricaLatina, em que seenfatiza a relaçãodireta entre a cúpulado Estado e as mas-sas populares, medi-ada pelo desempe-nho político de umlíder carismático.Apresenta em geraluma ideologiadifusa, sem espíritode classe manifesto.Na América Latina,Getúlio Vargas (1883-1954) instala um go-verno populista noBrasil em 1930, se-guido, mais tarde,por Juan DomingoPerón (1895-1974),na Argentina. Fon-te: Sandroni (1999).
*Intelectual orgâni-co – é todo tipo depessoa que atue nadivulgação de umaideologia. Fonte:Sandroni (1999).
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Curso de Graduação em Administração a Distância
Embora as políticas públicas sejam enviesadas em favor do gru-
po dominante, elas precisam ter benefícios para a sociedade como um
todo. Na verdade, o grupo hegemônico buscará sempre caracterizar
essas políticas como de interesse da sociedade como um todo. Isso
garante a legitimidade* dessas políticas. Assim, uma política que bus-
que gerar maiores ganhos para a classe capitalista pode aparecer como
uma atividade geradora de emprego e renda para a sociedade como
um todo.
Em países periféricos, há aliança de interesses entre o grupo
dominante nacional e os interesses do capital internacional de modo
que as políticas públicas sejam do interesse de ambos. Contudo, o grupo
hegemônico local faz alianças de seu próprio interesse. Seus objetivos
políticos e econômicos estão à frente nessas políticas. Os membros
desse grupo não são apenas “bonecos” comandados por grupos
hegemônicos do exterior. Ao mesmo tempo, é preciso lembrar que os
grupos dominados dos países centrais veem como de seu interesse as
vantagens obtidas pelo capital internacional nos países periféricos*.
Esse tipo de argumento gramsciano caracteriza a teoria da depen-
dência de Cardoso e Faletto (1970).
Como vimos acima, tomar o aparato estatal, por exemplo, via
um golpe de Estado, não garante a hegemonia. Do mesmo modo, um
elemento essencial da visão gramsciana é que uma crise econômica
não equivale a uma crise hegemônica. É por isso que previsões de
que uma depressão econômica viabilizaria a revolução socialista não
se realizaram na maioria dos casos. Uma crise hegemônica, na verda-
de, pode decorrer de erros de avaliação sobre as estratégias que enfra-
quecem a liderança ou a legitimidade do grupo hegemônico.
A crise hegemônica, no entanto, pode ser estimulada através da
competição ideológica. O que Gramsci chama de guerra de posição
é parte desse processo de competição ideológica. Em vez de um ata-
que frontal ao Estado, como em algumas revoluções, ele achava que
na Europa ocidental seria preciso um trabalho meticuloso de conquis-
ta das mentes. Em analogia com o que ocorreu nos campos de batalha
durante a I Guerra Mundial, essa conquista seria feita pelos intelectu-
ais orgânicos em pequenos ataques locais, ao mesmo tempo em que
GLOSSÁRIO*Legitimidade – ca-ráter, estado ou qua-lidade do que é le-gítimo, ou seja, queé conforme ao direi-to positivo, que estáfundado e ampara-do em lei; legal.Fonte: Houaiss(2001).
*Periferia – conjun-to das economiasnacionais subdesen-volvidas que estãointegradas aos gran-des centros do capi-talismo moderno.Por extensão, paísperiférico é o queestá nesse conjunto.Nos últimos anos,surgiu uma nova ca-tegoria, a dos paísesemergentes, que in-clui o Brasil. Sãopaíses periféricosque atingiram umnível de renda mé-dia acima dos paísesmais pobres e sãograndes economias.Os quatro membrosmais importantessão conhecidos pelasigla BRIC: Brasil,Rússia, Índia e Chi-na. Fonte: Sandroni(1999).
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buscassem a proteção das regras sociais existentes naquele momento, como
na guerra de trincheiras. O papel do intelectual orgânico agora é propagar
uma ideologia concorrente àquela da fração de classe dominante.
Já a revolução passiva é uma estratégia do grupo dominante
para continuar hegemônico. Um exemplo interessante e contemporâ-
neo foram as mudanças institucionais, com a liberação gradual para a
formação de empresas privadas, feitas pelo Partido Comunista Chi-
nês, para assim permanecer no comando da sociedade chinesa.
Porém, quando a revolução passiva deixa de funcionar, o grupo
dominante pode tentar o uso da força para permanecer no poder. Na
disputa pela hegemonia, esse seria o momento para a guerra de mo-
vimento, na forma como ocorreram várias revoluções, com o ataque
aberto das forças revolucionárias. Nesse sentido, Gramsci era consis-
tente com a visão marxista tradicional.
Do ponto de vista de explicação do processo político, fica claro
que a análise gramsciana implica que uma superestrutura ideológica
dominante pode ser deslocada por outra. No fundo, a visão gramsciana
inclui um processo competitivo entre frações de classe na busca da
hegemonia sobre a sociedade civil. Há uma alternância de poder entre
esses grupos num horizonte temporal de, pelo menos, várias décadas.
Os intelectuais orgânicos são instrumentos essenciais nesse processo.
Saiba mais... A teoria marxista de Estado tem muitas variantes e uma ampla
literatura que cobre desde a interpretação do que Marx realmentequis dizer em seus escritos esparsos sobre isso, passando pela visãoortodoxa dos soviéticos e indo até desenvolvimentos posteriores deseus seguidores europeus e americanos. Um texto didático que cobreas diversas teorias marxistas de Estado é:CARNOY, Martin. Estado e teoria política. Campinas: Papirus,1986.
Um texto que permite um aprofundamento das ideias políticasgramscianas é:SIMIONATTO, Ivete. Gramsci. 3. ed. Florianópolis: Editora da
UFSC; São Paulo: Cortez, 2004.
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Curso de Graduação em Administração a Distância
A concorrência entre partidos políticos
Uma visão alternativa do processo po-
lítico é a da concorrência entre partidos polí-
ticos, desenvolvida a partir do trabalho dos
economistas Joseph A. Schumpeter, que es-
creveu um capítulo de seu livro Capitalismo,
socialismo e democracia, de 1942, com as
linhas gerais da teoria, e Anthony Downs, que
escreveu uma tese doutoral sobre o tema e a
publicou em 1957 com o título Uma teoria
econômica da democracia, tornando-se um
livro fundamental sobre o assunto. Ambos vi-
ram o processo político pelas lentes da teoria
econômica, inspirados no processo
concorrencial dos mercados de bens e serviços.
Segundo essa teoria da democracia, a
sociedade é composta por indivíduos, e esses podem ser classificados
em três tipos básicos: cidadãos, políticos e burocratas. Assim,
os cidadãos financiam os serviços fornecidos pelo setor pú-blico e têm preferências definidas em relação à estrutura dosgastos públicos;
os políticos, agindo em nome dos cidadãos, tomam as deci-sões sobre os serviços públicos; e
os burocratas são os que executam as decisões dos políticos.
Cidadãos
Os cidadãos têm várias formas de manifestarem suas preferên-
cias. O sonho dos políticos é conseguir que os cidadãos deem apoio
incondicional ao governo, algumas vezes cegamente, como buscam
os governos autoritários e líderes carismáticos eventuais em democra-
cias, mas outras vezes um apoio consciente. Essa lealdade do cidadão
Para saber maisPara saber maisPara saber maisPara saber maisPara saber mais*Joseph Alois Schumpeter (1883 – 1950) –
economista austríaco que chegou a Ministro das
Finanças de seu país. Lecionou nas universida-
des de Bonn e de Harvard. Em seus estudos so-
bre a formação dos ciclos econômicos enfatiza
as inovações tecnológicas introduzidas por em-
preendedores. Fonte: Sandroni (1999).
*Anthony Downs – é economista e estudioso
das áreas de política pública e administração
pública. A premissa de Downs é a de que políti-
cos e eleitores agem racionalmente. As motiva-
ções dos políticos são desejos pessoais, tais como
renda, prestígio e poder, obtidos via os cargos
que ocupam. Fonte: <www.anthonydowns.com/
bio.htm>. Acesso em 6 abr. 2009.
Módulo 8
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ao governo pode, desse modo, ter muitos graus. Com um pouco de
boa vontade, é possível também ver alguma semelhança com os con-
ceitos gramscianos de ideologia e de hegemonia. Veja a famosa frase
do presidente americano John F. Kennedy: “Não pergunte o que seu
país pode fazer por você. Pergunte o que você pode fazer por seu
país”. Uma versão empresarial é: “Vista a camisa da empresa”. Você
pode pensar em diferentes interpretações para essas frases, mas uma
delas é a do apoio incondicional.
Numa democracia, os cidadãos são expostos às plataformas po-
líticas dos partidos políticos durante as campanhas eleitorais. As plata-
formas e o perfil ideológico dos partidos políticos facilitam a escolha
dos eleitores e reduzem os custos de busca de informação sobre as
várias decisões que precisam ser tomadas pelo setor público. Por exem-
plo, em vez de cada eleitor buscar informações sobre para quem o
governo deve transferir renda nos programas sociais ou onde cons-
truir estradas em regiões distantes da sua, ele apenas presta atenção
nas proposições incluídas nas plataformas, conforme expressas pelos
candidatos aos cargos públicos, e nas realizações efetivas dos partidos
quando estão no poder. Mesmo aí, os custos de informação são altos e
o eleitor tende a esquecer o que ocorreu no passado, lembrando ape-
nas os fatos recentes.
A manifestação dessas preferências pode ocorrer de diferentes
formas. A mais frequente delas é pelo voto, mas é possível ter uma
participação mais direta via manifestações públicas ou engajamento
num partido, dedicando parte do tempo livre para isso, ou seja, a pes-
soa participa com o próprio trabalho. Outra participação mais direta é
a doação de recursos, financeiros ou materiais, a candidatos e parti-
dos. O lobby*, que pode ser direto, com trabalho próprio, ou via a
contratação de pessoas especializadas nessa atividade, é um tipo de
participação em busca de interesses específicos, tanto pessoais como
institucionais, em favor de empresas privadas, de corporações profis-
sionais ou de grupos religiosos. Em todos esses casos, os cidadãos
aceitam a sociedade como ela é com suas instituições. Quando as pes-
soas não aceitam as regras de funcionamento da sociedade, elas têm
GLOSSÁRIO*Lobby – atividadeque visa influenciaratividades e deci-sões das autoridadespúblicas dos Pode-res Executivo,Legislativo ou Judi-ciário, mediante ar-gumentos, persua-são ou coação, demodo que as deci-sões favoreçam osinteresses de deter-minado grupo eco-nômico ou organi-zação. Fonte:Lacombe (2004).
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Curso de Graduação em Administração a Distância
duas opções: a revolta ou a emigração. A emigração desse tipo é mais
adequadamente descrita como exílio voluntário.
Políticos
Os políticos são vistos, na teoria da concorrência entre partidos,
como profissionais que oferecem serviços de decisão sobre serviços
públicos, tendo como motivação a maximização de sua própria renda
real. Mas a renda real é vista de uma forma diferente da usual, que
considera o poder de compra dos rendimentos que a pessoa recebe.
Esse termo é usado para os políticos talvez por falta de um mais ade-
quado. Um componente dessa renda real é a remuneração que os car-
gos políticos podem proporcionar. Muitas vezes um nível educacional
formal relativamente baixo pode ser compensado pela habilidade de
atrair votos, gerando para o profissional uma renda monetária muito
acima do que conseguiria em empregos regulares. O mesmo argumen-
to pode ser feito em relação a habilidades para a atividade empresari-
al, que podem ser exercidas independentemente da educação formal,
embora a combinação da educação com a habilidade empresarial seja
bastante útil.
Para políticos que desenvolvem atividades econômicas parale-
las, pessoalmente ou com ajuda de familiares e amigos próximos, muitas
vezes o exercício da política dá acesso a informações sobre a máquina
pública e sobre novas leis ainda em fase de negociação fora do
Legislativo, que revertem em vantagens comerciais para o grupo, nem
sempre consideradas moralmente inaceitáveis ou proibidas por lei.
Além disso, há outros componentes nessa renda real, aos quais
os economistas costumam associar equivalentes monetários mais como
uma simplificação da análise. O exercício de cargos políticos também
gera satisfação pelo fato de a pessoa estar em posição de comando,
algo que qualquer pessoa em cargos administrativos também pode sen-
tir. No entanto, esses cargos têm seu lado negativo, pois envolvem a
solução de muitos conflitos entre pessoas e a obrigação de emitir or-
dens que envolvem, muitas vezes, consequências desagradáveis para
outras pessoas. Mas as disputas pelos cargos mostram que o resultado
líquido deve ser positivo na maioria dos casos, mesmo que essas dis-
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putas não ocorram apenas pela satisfação envolvida. Há ainda o as-
pecto psicológico de os políticos serem, em muitos cargos, o centro
das atenções e até de respeito e consideração. Na vida privada, muitas
das festas e ritos de passagem são formas de as pessoas serem o centro
das atenções por algumas horas. No caso de muitos políticos, os ga-
nhos psicológicos pessoais do exercício do poder chegam a ser imen-
sos. Além disso, tal atenção é acompanhada de benefícios que só pes-
soas muito ricas podem ter.
Um político, no entanto, não pode se lançar como candidato com
uma plataforma em que declare tal busca de renda real. De fato, há
uma cultura entranhada nas religiões e nos valores herdados de épo-
cas em que os políticos não eram remunerados e, na verdade, nem
eram escolhidos popularmente. Predomina a ideia de que a represen-
tação pública é feita pela busca desinteressada do bem comum. É a
ideia do político idealista, que salvaria a sociedade dos males de cau-
sas diversas e da incompetência dos políticos do momento. Note que
isso é diferente de existirem políticos guiados, por princípios éticos
rígidos e por valores partidários. Por conta disso, os políticos procu-
ram disfarçar ao máximo os interesses próprios ou dos grupos de inte-
resse que os apoiam, normalmente com recursos financeiros para cus-
tear campanhas eleitorais. Mesmo em regimes políticos não-democrá-
ticos, há a necessidade de os ditadores passarem a imagem do desinte-
resse pessoal. Essa necessidade de buscar o bem comum faz com que
os interesses específicos, pessoais ou de grupos, sejam disfarçadamente
apresentados como benefícios à sociedade como um todo. Nesse sen-
tido, essa teoria tem isso em comum com a ideia da legitimidade vista
anteriormente na teoria gramsciana.
Os políticos tendem a ser generalistas, por conta do grande nú-
mero de questões discutidas nos órgãos legislativos. Exatamente esse
fato de terem que entender de tudo é que lhes dá uma imagem de que
não entendem de nada, em comparação com todos os tipos de especi-
alistas presentes na sociedade, principalmente aqueles com educação
formal. Esse generalismo é que permite, muitas vezes, que um médico
que tenha exercido vários cargos de representação política possa se
tornar um competente Ministro da Fazenda, cargo que muitas pessoas
20
Curso de Graduação em Administração a Distância
talvez imaginassem que apenas economistas estivessem aptos a exer-
cer. Por outro lado, o fato de se informarem e entenderem de muitas
questões, além de procurarem ser assessorados por especialistas em
temas mais complexos, faz com que os políticos diminuam os custos
de busca de informação para os eleitores. Em vez de gastar muito tem-
po para se informar sobre todos os temas que são de interesse coletivo,
o cidadão apenas escolhe seus representantes em função de suas posi-
ções sobre as questões que o próprio eleitor considera importante. Os
detalhes na hora das decisões ficam por conta desses representantes.
Partidos
Os políticos se agrupam em partidos, que equivalem a empre-
sas privadas do ponto de vista de venda de serviços, embora as regras
de pertencimento possam ser menos rígidas nos partidos políticos. Uma
plataforma política de um partido reflete sua ideologia e resulta em
pacotes de políticas governamentais. Por sua vez, a ideologia partidá-
ria equivale às marcas das empresas privadas. A composição comple-
xa das plataformas equivale à venda casada em que a empresa
condiciona a venda de um produto à compra de outro. Um exemplo
seria o eleitor que deseja um viaduto no seu bairro e, ao votar num
candidato que o promete, pode ter que ajudar no pagamento de servi-
ços de um novo posto de saúde em outra parte da cidade. Esse exem-
plo ilustra o outro lado da moeda: junto com as promessas de benefíci-
os via gastos públicos, há a conta de impostos. Os eleitores têm cons-
ciência disso, embora saibam que o efeito individual é pequeno, pelo
menos quando se trata de acréscimos de impostos em cima de uma
conta já grande.
Uma vez no poder, o partido e os respectivos políticos têm o
monopólio da representação durante o mandato. Isso significa que
podem agir de forma independente dos interesses do eleitor. Esse mo-
nopólio só será contestado ao final do mandato e ele pode ter duração
fixa, em democracias como a brasileira, ou variável, como no regime
parlamentarista. O equivalente ao término de um mandato em regimes
autoritários é a derrubada do grupo que está no poder por um grupo
rival. Nesses casos, dependendo da legitimidade desse exercício de
Módulo 8
21
Você pode comparar a
presente discussão sobre
burocracia com a
apresentação vista na
disciplina de Sociologia.
poder, o mandato pode ter longa duração até que seja contestado. Como
nos casos de duopólio* ou oligopólio*, a concorrência desses grupos
pode envolver conflitos. Entre as empresas ocorrem guerras de pre-
ços. Entre os grupos rivais que buscam o poder autoritário, monopolista,
em geral, há conflitos armados.
As vantagens do poder, monetárias ou não, são distribuídas, em
geral, via coordenação dos partidos. Daí a usual distribuição dos car-
gos de confiança em base política. Contudo, num ambiente de concor-
rência política bem azeitada, essas vantagens tendem a diminuir, pois
o exagero em seu uso pode ser utilizado pelos partidos de oposição
como elementos de suas plataformas, na forma de críticas aos partidos
da situação. Ao mesmo tempo, é exatamente esse processo competiti-
vo que permite um melhor ajuste das ações político-partidárias às pre-
ferências dos eleitores. Quanto melhor for esse ajuste, mais próximo
do atendimento do bem-comum estará o processo político, agora defi-
nido de baixo para cima.
A ideia de a competição entre empresas reduzir os lucros muito
altos é essencial em teoria econômica de mercados com alto grau de
competição. Assim como as empresas não gostam de competição, os
partidos políticos também criticam o grande número de partidos. Daí a
criação de leis que restringem esse número. No Brasil, houve o estí-
mulo ao surgimento de muitos partidos por conta de regras para o uso
do tempo obrigatório na televisão e do acesso a fundos públicos para
esses partidos. Por um lado, isso é saudável, pois aumenta a competi-
ção política, mas, por outro, torna ineficiente o debate na televisão e
até o funcionamento do Poder Legislativo.
Burocratas
Os burocratas, normalmente chamados de funcionários públi-
cos, tocam a máquina governamental. Burocracia é uma estrutura de
funções, em geral hierarquizadas, com rotinas pré-determinadas de
serviços em que as pessoas são substituíveis. Como invenção, prece-
deu a técnica de peças intercambiáveis da indústria, tendo aparecido
na Antiguidade. É também a forma como as empresas são organiza-
das, sendo os burocratas privados chamados de empregados ou funci-
GLOSSÁRIO*Duopólio – situa-ção de mercado ca-racterizada pelaexistência de apenasdois vendedores dedeterminada merca-doria ou serviço.Fonte: Sandroni(1999).
*Oligopólio – tipode estrutura de mer-cado, nas economi-as capitalistas, emque poucas empre-sas detêm o contro-le da maior parcelado mercado. Fonte:Sandroni (1999).
22
Curso de Graduação em Administração a Distância
onários. Técnicas administrativas de motivação levam a designações
alternativas para esses burocratas, como a de colaborador, tendo caído
de moda a de recursos humanos.
Talvez por críticas a casos de ineficiência administrativa no se-
tor público e pelo poder discricionário que os burocratas possuem so-
bre os cidadãos em Estados autoritários, há uma imagem negativa as-
sociada ao termo burocrata, surgida ao longo do Século XX. Nós
mantemos o termo burocrata aqui por ter um sentido neutro na teoria
econômica que agora discutimos. Por exemplo, nesse sentido, profes-
sores universitários, são também burocratas. Podem sentir orgulho de
saber que as estruturas burocráticas foram invenções que viabilizaram
o crescente grau de complexidade das sociedades e civilizações desde
a Antiguidade. Em nossa época, ocorre apenas o aperfeiçoamento des-
sas estruturas organizacionais. O próprio curso que você faz neste
momento é parte do treinamento de pessoas que poderão substituir
outras.
Em termos de objetivos pessoais, o burocrata maximiza sua ren-
da real, que é composta pela remuneração em termos monetários, pe-
las condições de trabalho e, eventualmente, pelo exercício do poder,
quando em cargos de direção. Certos cargos públicos dão um bom
conhecimento da máquina governamental, e isso possibilita o exercí-
cio de funções em empresas privadas. Essa possibilidade de salários
maiores posteriormente é também parte da renda real ao longo da car-
reira desses funcionários, algumas vezes com salários abaixo do mer-
cado para funções equivalentes. Mas para evitar vantagens considera-
das indevidas a essas organizações, a passagem do funcionário público
ao setor privado é frequentemente cercada de restrições, como é o caso
de períodos de quarentena administrativa para altos funcionários do Ban-
co Central.
Como vimos, o poder de burocratas em cargos de direção de-
pende, em essência, do tamanho do birô*, definido pelo tamanho de
suas dotações orçamentárias anuais, dos ativos imobilizados que dis-
põe e do número de funcionários que controla. Esses cargos são nor-
malmente preenchidos por critérios políticos, exatamente pelas
consequências políticas que têm. Mas o número desses cargos varia
GLOSSÁRIO*Birô ou Bureau –lugar onde se reali-za um trabalho inte-lectual; escritório;gabinete. Fonte:Houaiss (2001).
Módulo 8
23
de país a país e, aparentemente, depende
do grau de maturidade dos regimes demo-
cráticos. A própria concorrência política e
a frequente alternância de partidos no po-
der motiva a diminuição do número des-
ses cargos no longo prazo, como forma de
diminuir as vantagens eleitorais do parti-
do de situação.
Um tipo especial de burocrata é o
tecnoburocrata. É um funcionário especi-
alizado que, em geral, dirige importantes
birôs. Comumente, tecnoburacratas são
identificados com os economistas e enge-
nheiros brasileiros que tiveram grande
importância entre os anos 1950 e 1970.
Ajudaram a criar o sistema financeiro bra-
sileiro e as grandes empresas estatais, além
de todo o sistema de planejamento gover-
namental. Entre os exemplos mais conhe-
cidos estão Roberto Campos, Celso Fur-
tado e Ignácio Rangel.
Poderes e níveis de governo
Portanto, a questão fundamental que
essa visão do processo político, baseada
na concorrência entre partidos políticos, procura responder é como os
interesses dos cidadãos são em última análise atendidos. Nas demo-
cracias, os políticos precisam concorrer entre si para conseguir que os
cidadãos digam sim a suas plataformas e ideologias. A ligação entre
os políticos e os burocratas tende a ser de forma hierárquica dentro de
cada poder. Mas a divisão em poderes – Legislativo, Executivo e Judi-
ciário – é uma forma de dividir trabalho na burocracia governamental
e, ao mesmo tempo, de diminuir a concentração do poder político. A
divisão em níveis de governo também pode ser vista como uma
desconcentração de poder e de busca de maior competição entre os
Para saber maisPara saber maisPara saber maisPara saber maisPara saber mais*Roberto de Oliveira Campos (1917-2001) –
diplomata; assumiu a Presidência do Banco Na-
cional do Desenvolvimento Econômico (BNDE)
de 1958-1959; foi embaixador brasileiro nos
EUA de 1961-1964; Ministro de Planejamento
de 1964-1967. Fonte: <www.cpdoc.fgv.br/
dhbb/Verbetes_HTM/1023_1.asp>. Acesso
em: 6 abr. 2009.
*Celso Furtado (1920 - 2004) – economista
brasileiro, primeiro superintendente e idealizador
da Superintendência do Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene) e Ministro do Planejamento
no governo de João Goulart (1961-1964). Foi
também um dos diretores do BNDE (1953). Em
1957, publicou Formação Econômica do Brasil,seu livro mais conhecido. Fonte: Sandroni
(1999).
*Ignácio de Moura Rangel (1914-1994) –
formado em direito, mas reconhecido como eco-
nomista, ingressou no serviço público federal em
1952, na assessoria do presidente Getúlio
Vargas, e integrou o Conselho Nacional do Pe-
tróleo, aposentando-se em 1975 pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico. Fon-
te: Sandroni (1999).
24
Curso de Graduação em Administração a Distância
políticos. Os grupos de interesse também concorrem entre si tanto em
democracias como em regimes autoritários.
Nos regimes autoritários, a concorrência pode passar por longos
períodos de estabilidade, enquanto o monopólio é mantido, mas a con-
testação do poder por novos concorrentes pode gerar instabilidade até
que novo grupo consiga se legitimar. Mas isso, como nos mercados,
também é competição. Assim, a resposta de como os interesses dos
cidadãos são atendidos, embora com desvios eventuais, é pela compe-
tição política, de forma parecida com o que ocorre entre empresas.
Saiba mais... O texto original de Schumpeter inicialmente critica a visão
clássica de ciência política em que se pressupõe que os políticosbuscam o bem comum. Traduzida popularmente, é aquela visão deque é necessário um líder eticamente puro e carismático para resol-ver todos os problemas da sociedade. Você pode conferir como opróprio autor discutiu isso principalmente nos Capítulos 21 e 22 de:SCHUMPETER, Josef A. Capitalismo, socialismo e democracia.Rio de Janeiro: Zahar, 1982.
Você encontra uma exposição didática da visão schumpeterianada concorrência entre partidos, com ênfase nos tipos de agenteseconômicos – cidadãos, políticos, burocratas e tecnoburocratas –no Capítulo 4 de:FILELLINI, Alfredo. Economia do setor público. São Paulo:Atlas, 1989.
Para uma exposição breve sobre o papel da competição políticano combate à corrupção, veja:SANSON, João R. O fiscal do fiscal e o combate à corrupção.Atualidade Econômica, ano 20, n. 53, p. 7-11, ago./dez. 2008.Disponível em: <www.cse.ufsc.br/gecon/boletim.htm>. Acesso em:
30 out. 2008.
Módulo 8
25
RESUMO
Nesta Unidade, você estudou duas teorias de Estado.
A teoria gramsciana enfatiza a hegemonia de frações de clas-
ses sociais, mantida por uma visão de mundo, a ideologia, acei-
ta pelas classes dominadas. Esse domínio está sujeito a contes-
tações por parte de outras frações de classe que apresentam ide-
ologias alternativas, divulgadas por seus intelectuais orgânicos.
No longo prazo, com a eventual crise da classe hegemônica,
ocorre uma alternância de poder. Por sua vez, a teoria da con-
corrência entre partidos explica o funcionamento do Estado
a partir de comportamentos individuais. Num ambiente de alta
concorrência entre os políticos, organizados em partidos políti-
cos, as preferências dos eleitores são atendidas via decisões dos
políticos e das ações de funcionários públicos, como parte da
estrutura burocrática estatal. Há, porém, fatores que restringem
a velocidade de ajuste a mudanças nessas preferências, como o
poder que os políticos têm de agirem independentemente dos
interesses de seus eleitores quando se preocupam apenas com o
curto prazo de um mandato, como o fato de os eleitores terem
memória curta em relação aos atos dos políticos e como o fato
de grupos de políticos conseguirem poder de monopólio ou algo
bastante próximo disso, o que é típico de governos autoritários.
Em comparação com a teoria gramsciana, a teoria da con-
corrência entre partidos preocupa-se mais com a explicação da
dinâmica das democracias e, mais recentemente, com a
alternância de poder pela força, como no caso de golpes de es-
tado e ditaduras mais duradouras. Em contraste, a teoria
gramsciana preocupa-se com a permanência no comando su-
premo de uma sociedade por grupos específicos, olhando para
26
Curso de Graduação em Administração a Distância
várias décadas à frente. Mas as duas teorias têm em comum as
ideias da possível alternância no poder e de como o atendimen-
to das necessidades públicas e da legitimidade dos governantes
é mais efetivo com essa alternância.
Atividades de aprendizagem
Confira se você teve bom entendimento do que tratamosnesta Unidade respondendo às questões conforme os con-ceitos estudados. Para respondê-las, você deve revisar ostextos correspondentes ao assunto até ter compreendidoo que perguntamos. Você pode reler os textos quantasvezes forem necessárias para ter certeza de que entendeuo assunto. Quanto à extensão da resposta, o ideal é queseja breve, mais ou menos entre cinco e dez linhas detexto, escrita com suas próprias palavras. Você conseguiráuma redação própria mais facilmente se tiver atingido oobjetivo proposto na Unidade. Caso não se lembre, releiatambém o objetivo.
Então, bom trabalho!
Se precisar de auxílio, não deixe de fazer contato com seututor pelo Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. Eleestá à sua disposição para auxiliá-lo.
1. Qual é o papel da ideologia na hegemonia de um grupo sobre asociedade civil?
2. Caracterize o conceito de hegemonia, relacionando-o à crisehegemônica e à revolução passiva.
3. Novas ideologias são usadas como instrumento de contestaçãoao grupo hegemônico. Como os conceitos de intelectual orgânico ede guerra de posição se encaixam nesse processo?
Módulo 8
27
4. (Falso ou verdadeiro? Justifique.) Na teoria política inspirada naconcorrência entre empresas,
a) os cidadãos escolhem combinações de bens e serviços pú-blicos por meio de plataformas de partidos políticos;
b) os burocratas são generalistas que tomam as decisões sobreas múltiplas questões que aparecem nas plataformas políti-cas; e
c) plataformas políticas são um meio de reduzir custos de in-formação na hora de escolher entre diferentes combinaçõesde bens e serviços públicos.
O tamanho do setor públicoO tamanho do setor público
UNIDADE
2
30
Curso de Graduação em Administração a Distância
Objetivo
Nesta Unidade, você estudará a divisão de tarefas entre o setor público
e o setor privado. Ao final dela, você deverá ser capaz de: distinguir
entre diferentes tipos de bens, classificados de acordo com a forma
como são consumidos; identificar porque é muito caro cobrar por alguns
tipos de benefícios ou conseguir indenização por sacrifícios sofridos; e
analisar o tamanho do Estado em termos de quanto da renda total é
apropriado via tributos.
Módulo 8
31
A fronteira entre os setorespúblico e privado
Caro estudante!
A questão do tamanho do setor público envolve umaclassificação dos tipos de bens. Nesta seção, você verá,inicialmente, como classificar os bens e como isso ajuda aentender o conceito de externalidade. Nas seções seguin-tes, nossa preocupação é com os tipos de atividades dosetor público. O Estado pode produzir bens e serviçosdiretamente e pode fazer parcerias com o setor privado.Além da atividade produtiva direta, que mais o Estado faz?Na verdade, regulamenta atividades privadas, estabiliza onível de atividade e, consequentemente, o emprego e, maisimportante, redistribui renda. Nas seções finais destaUnidade, nossa preocupação será com o tamanho relativodo setor público. O Estado moderno depende muitopouco de atividades produtivas próprias como fonte derenda, pois, em geral, essas atividades requerem novosinvestimentos públicos, sendo assim uma fonte adicionalde despesas públicas. Na verdade, para suas várias ativida-des, o Estado tributa os cidadãos, como você já estudou naUnidade anterior. Assim, é possível perguntar qual é essenível de tributação em comparação com o produto do país.
Bons estudos!
Tudo era setor público em algumas sociedades bastante anti-
gas, como no Império Inca, e também nos experimentos socialis-
tas do Século XX. As decisões eram totalmente centralizadas e
tomadas por um corpo de funcionários públicos, tornando a socie-
dade uma grande fazenda, como no Império Inca, ou uma grande
fábrica, como no experimento soviético. Historicamente, ocorreu
a gradual descentralização* das decisões de produção e de distri-
Veja a indicação de
leitura sobre a socieda-
de inca no Saiba mais
desta seção.
GLOSSÁRIO*Descentralização –processo de descen-tralizar. Descen-tralização significaque a maioria dasdecisões relativas aotrabalho que estásendo executado étomada pelos que oexecutam, ou comsua participação.Fonte: Lacombe(2004).
32
Curso de Graduação em Administração a Distância
buição de bens com a ajuda de mercados institucionalizados desde
milhares de anos atrás.
Mas como podemos explicar essa descentralização?
Por que nem toda a produção de bens e serviços éprivatizável?
Como explicar os casos em que o setor público apenas regu-lamenta a produção privada?
Você verá, inicialmente, a grande diferença, do ponto de vis-
ta econômico, entre degustar um delicioso prato de peixe, por
exemplo, ou de camarões e ostras de Florianópolis, e um bom jogo
de futebol, num dia inspirado da seleção brasileira, visto pelo si-
nal da TV aberta. Pela caracterização de diferentes tipos de bens e
serviços, você entenderá porque há uma divisão de trabalho entre
o setor público e o setor privado. Em seguida, terá um rápido in-
ventário dos tipos de atividades estatais e, ao final, de como se
mede e explica a evolução do tamanho do setor público.
Para essa discussão, classificamos bens e serviços com base
em duas características: a rivalidade no consumo e a exclusão de
consumo. A característica da rivalidade tem um sentido físico, de
ocupação de espaço. Um bem ou serviço consumido por uma pes-
soa é rival no sentido de que apenas ela pode fazer isso, pois no
momento em que o consumo ocorre não há possibilidade de outra
pessoa fazê-lo ao mesmo tempo. Exemplos de bens ou serviços
com rivalidade: um delicioso prato de carne de sol, uma cerveja
bem gelada, uma porção de água fresca ou um bom atendimento
médico. Várias pessoas, às vezes, consomem juntas um prato de
camarões, acompanhado de cerveja, mas as porções servidas a cada
pessoa são consumidas apenas por elas. Veja, em contraste, alguns
exemplos de serviços não-rivais: defesa nacional ou sinais da TV
aberta. No caso de não-rivalidade, muitas pessoas se beneficiam
simultaneamente do serviço. Essa classificação de bens e serviços
segundo a rivalidade no consumo só admite duas opções: rival e
não-rival.
Módulo 8
33
Bens ou serviços não-rivais têm uma dimensão espacial, que pode
torná-los locais. Um primeiro exemplo é a iluminação pública, em que
o alcance do serviço tem uma área limitada pela potência das lâmpa-
das. É apenas naquele perímetro que várias pessoas podem se benefi-
ciar do serviço simultaneamente. Isso vale também para a proteção
contra certas doenças via obras de saneamento.
A característica da exclusão de consumo ocorre quando é
possível impedir que alguém possa consumir um determinado bem
ou serviço. Contudo, essa exclusão pode ser difícil e cara, crian-
do, assim, diferentes graus de exclusão possíveis. Do ponto de
vista dos custos, há muitas formas de exclusão. Uma forma
institucional, que envolve convenções sociais, é a do reconheci-
mento de direitos de propriedade. A propriedade pode ser privada
ou coletiva. A propriedade coletiva envolve exclusão de quem não
pertence àquele grupo social. Aliás, isso está implícito na defesa
de territórios, pelas forças armadas.
Já a propriedade privada envolve a exclusão de consumo
dentro da própria sociedade. Assim, se você possui um livro e as
demais pessoas reconhecem sua propriedade sobre ele, você pode
impedir outras pessoas de o lerem. É por isso que você diz a seu
amigo que poderá lhe emprestar o livro quando você não o estiver
necessitando. Você também pode emprestar algum tipo de alimen-
to com a expectativa de que terá de volta algo equivalente mais
tarde. Se a devolução ocorrer, isso implica o reconhecimento de
seu direito de propriedade sobre o alimento emprestado. Contudo,
quando se trata de amigos, é mais realístico considerar isso como
doação. Ele até reconhece seu direito de propriedade, mas a clás-
sica resposta do “devo, não nego, mas pago quando puder” pode
tornar inútil esse direito.
Os diferentes graus de exclusão dependem da tecnologia uti-
lizada e dos correspondentes custos. Por exemplo, excluir as pes-
soas de assistirem a um jogo de futebol envolve os altos custos de
construção de um estádio. O conforto dado às pessoas, que nem
sempre é a contento, vem acompanhado da exclusão dos não-
pagantes. Não incluímos aqui as entradas conseguidas gratuita-
34
Curso de Graduação em Administração a Distância
Na verdade, o que
viabiliza uma empresa
de TV aberta é o
serviço de propaganda
para outras empresas.
Quem assiste TV
nessa forma recebe um
pacote de diversões e
propaganda.
mente, que refletem outros fatores de conveniência dos clubes e
donos de estádios. São exemplos de exclusão de baixo custo: co-
midas de restaurantes, alimentos vendidos em feiras, remédios ou
serviços médicos. Como exemplos de exclusão cara, podemos ci-
tar: peixes num grande lago, espaço de estacionamento em áreas
centrais de cidades ou espaço para os veículos rodarem numa es-
trada. Os sinais da TV aberta são um exemplo em que se desiste
da exclusão, embora TV a cabo e por satélite sejam exemplos de
exclusão possível para um serviço não-rival, apesar dos altos cus-
tos. Se alguém contratar os serviços de uma empresa privada para
obras de saneamento na área de sua residência terá muitas dificul-
dades em excluir os vizinhos desses benefícios. Logo, a classifi-
cação dos bens pela possibilidade da exclusão de consumo envol-
ve um número muito grande de tipos de bens possíveis.
Combinando as duas formas de classificação de bens e ser-
viços, ou seja, segundo a rivalidade ou a exclusão, podemos defi-
nir vários tipos de bens. Num extremo da dupla classificação, se o
bem é não-rival no consumo e se a exclusão é muito cara, então
ele é chamado de bem público. Note que nessa definição não di-
zemos que o bem tem que ser produzido pelo setor público para
ser caracterizado como bem público. Por exemplo, em regiões de
fronteira, onde os serviços de segurança pública ainda não chega-
ram ou são ineficazes, as pessoas podem formar uma brigada de
voluntários ou até de vigias particulares para se protegerem de la-
drões de gado. Todos os agricultores e criadores de gado da área
são protegidos simultaneamente. Isso também ocorre quando as
pessoas pagam pelo serviço de vigias numa determinada rua. Em
algumas regiões do Brasil, as pessoas fazem trabalho comunitário
para a limpeza de riachos e de valetas de escoamento de água e
esgoto, com benefício simultâneo para toda a localidade. A princi-
pal consequência para os que não colaboram é, às vezes, serem
alvo de um tratamento frio e do desprezo dado aos indivíduos que
tiram proveito excessivo de seus pares.
No outro extremo, se o bem envolve rivalidade e a exclusão é
de baixo custo, então ele é um bem privado. Esse é o caso, por exem-
Módulo 8
35
plo, da carne de sol e da cerveja. A linguagem da mídia tende a definir
bens privados como aqueles com provisão de mercado e bens públi-
cos como aqueles de provisão pública. Em geral, isso reflete um estu-
do apressado desses conceitos, mas é possível que a influência da mídia
seja maior do que a da academia no longo prazo.
Um caso intermediário ocorre quando o bem é rival, mas a
exclusão é cara. Esse é o caso dos bens de uso comum. Um exem-
plo bastante relevante para nossa época é a camada de ozônio e a
atmosfera como um todo. Quando alguém emite gases que destro-
em uma parte da camada de ozônio, consome aquela parte da mes-
ma. Como é difícil definir quem é o dono da camada, quem chegar
primeiro é o dono e a consome ao se livrar de gases poluentes.
Isso é ilustrado mais diretamente por áreas de pesca. Como é difí-
cil definir a propriedade dos oceanos, especialmente as áreas de
mares internacionais, os donos dos grandes peixes ameaçados de
extinção são os que primeiro os capturarem. Contudo, se esses
pescadores não os pescarem, outros podem pescá-los e o sacrifí-
cio de não pescá-los terá sido em vão. O sacrifício é individual,
mas o benefício de deixar os peixes atingirem a idade apropriada
para não os ameaçar de extinção é dividida com todos os pescado-
res. Logo, o sacrifício de deixar para pescar mais tarde é muito
maior do que o beneficio de fazê-lo depois. Porém, há situações
em que a exclusão é viável, seja por acerto comunitário ou inter-
nacionalmente, como nos acordos para a preservação de várias es-
pécies de baleias, seja por regulação estatal, dentro de países ou
mares cercados por poucos países. No caso da pesca, é possível
haver a exclusão quando se definem direitos de propriedade sobre
pequenas lagoas, como no caso do sistema do “pesque e pague”,
mas, então, a pesca deixa de funcionar em regime de recursos de
uso comum para se tornar um bem privado.
Podemos sistematizar essa classificação de bens com ajuda
do Quadro 1. Para a combinação de rivalidade com baixos custos
de exclusão, temos o caso dos bens privados puros. O outro caso
extremo é de bens públicos puros, normalmente mencionados na
literatura de finanças públicas apenas como bens públicos. A vari-
36
Curso de Graduação em Administração a Distância
Como explicar a
distribuição gratuita de
remédios pelo setor
público? Arrisque uma
resposta e aguarde até
o próximo parágrafo,
onde chegaremos ao
conceito de
externalidade.
abilidade dos custos de exclusão gera casos mistos, conforme ob-
servamos no Quadro 1 a seguir. Fica fácil também localizar os bens
de uso comum.
Baixo
Níveis intermediários
Alto
Não
Público privatizável
Misto
Público puro
Sim
Privado puro
Misto
Uso comum
Rivalidade
Custo de
exclusão
Quadro 1: Tipos de bens, segundo o custo de exclusão e a rivalidadeFonte: adaptado de Jones (2000, p. 68)
Na explicação da fronteira entre os setores público e privado,
podemos concluir que os Estados poderiam liberar para a atividade
privada aqueles bens em que a exclusão é barata, independente de o
bem ser rival ou não no consumo. Por exemplo, a produção e até a
provisão de remédios são, em geral, atividades do setor privado, dada
a facilidade da exclusão. Já a provisão de serviços de segurança públi-
ca, cuja exclusão é difícil, normalmente fica nas mãos do setor públi-
co, embora a produção possa ocorrer via setor privado. Isso também
ocorre com a infraestrutura de transporte. Por exemplo, o Estado pode
prover esse tipo de infraestrutura, mas a produção é privada, com pa-
gamento pelo Estado, que, na verdade, apenas repassa os tributos.
O entendimento de por que a produção de bens e serviços clara-
mente privados, assim como a de bens rivais de exclusão barata, é
muitas vezes mantida publicamente necessita de mais um conceito
importante, o de externalidades. No caso de bens privados puros, o
preço pago pelos compradores reflete os benefícios proporcionados a
eles por esses bens, enquanto que o mesmo preço, do ponto de vista
dos vendedores, reflete os custos de produção. Mas há casos em que
benefícios ou custos estão envolvidos sem que as instituições permi-
tam a cobrança de tais benefícios ou o ressarcimento de custos. Não
há, portanto, um mercado para tais benefícios ou custos. É uma falha
institucional que impede o acerto entre as partes do negócio sobre o
Módulo 8
37
que é a mercadoria ou de como cobrar adequadamente por ela. Do
ponto de vista institucional, podemos dizer também que é uma falha
do mercado, pois há benefícios ou sacrifícios envolvidos na transação
que não são objetos de pagamento.
Se há custos desconsiderados ou externos a uma transação de
mercado, dizemos que ocorrem externalidades negativas. A produ-
ção será superior à que seria obtida se todos os custos fossem conside-
rados. Um exemplo importante é o de agroindústrias avícolas que po-
luem um rio. Isso afeta o uso do mesmo como fonte de água potável
ou de lazer para a população rio abaixo. Os compradores de frango
nos supermercados pagam um preço inferior ao que pagariam se os
custos de evitar a poluição fossem considerados e, assim, compram mais
do que seria o nível de produção compatível com uma poluição menor.
Um exemplo na área de saúde é o dos cuidados necessários para
diminuir a população de mosquitos transmissores de doenças, como é
o caso da dengue. Muitas pessoas desfrutam do conforto de não traba-
lhar o suficiente para evitar focos da dengue em suas propriedades,
mesmo tendo conhecimento dos mecanismos de propagação da doen-
ça. Calculam que isso não fará muita diferença quanto à probabilidade
de elas mesmas adquirirem a doença. Se muita gente fizer isso, o re-
sultado será a proliferação do vetor da doença.
Outro exemplo da área da saúde é o do consumo de drogas,
incluindo aí o fumo e o álcool, além de narcóticos ilegais. Em princí-
pio, drogas são bens privados. No entanto, seus efeitos psicológicos
ocasionam comportamentos inadequados socialmente, muitas vezes
resultando em violência contra terceiros, como no caso de acidentes
de trânsito, ou em doenças altamente custosas para os usuários e para
pessoas expostas indiretamente a seus efeitos, como é o caso dos
derivados do tabaco. Numa sociedade com acesso universal à saúde,
isso resulta em sobrecarga nas despesas do sistema. A solução para
essas externalidades negativas tem sido a proibição pura e simples
ou a restrição a seu consumo, o que ignora as preferências desses
usuários. Uma solução frequente, que respeita as preferências de
usuários, é a tributação bastante alta das drogas lícitas de forma a
compensar a sociedade por esses custos. Mas nos casos de viciados,
38
Curso de Graduação em Administração a Distância
A seguridade social
brasileira está descrita
no Art.194 da Consti-
tuição Federal de
1988.
cuja elasticidade-preço da demanda é extremamente baixa, de modo
a levar a pequena queda de quantidade demandada por conta de gran-
des variações de preços, a tributação tem o efeito indesejado de pio-
rar a situação de pessoas de baixa renda. O efeito indireto é também
um aumento de despesas públicas de saúde.
Como parte da seguridade social no Brasil, que inclui o acesso
universal à saúde, a assistência social e a previdência social, você já
pensou que tipo de externalidade envolve a Previdência Social? A pre-
vidência social envolve um tipo de externalidade diferente. Quando se
é jovem, há incerteza quanto ao nível de renda que se terá na velhice.
O ideal é que todos fizessem um seguro de garantia de renda para essa
fase da vida, independente do que cada um conseguisse durante os
anos de trabalho. O seguro seria apenas uma garantia de que não se
passará necessidades. Contudo, na juventude, os anos da velhice ain-
da estão muito longe e tais rendimentos valem muito pouco no presen-
te. A tendência é que um grande número de pessoas deixe para fazer
tal tipo de seguro muito mais tarde. É por isso que os planos de previ-
dência privada cobram mensalidades bastante baixas de quem entra
nesses planos ainda jovem. Como poucos fazem isso quando jovens,
as mensalidades tendem a ficar muito altas para que a empresa de se-
guros possa cobrir os altos custos de vender o seguro apenas para pes-
soas mais velhas. Isso leva a mensalidades mais altas também para os
jovens que entram cedo no sistema, afastando-os mais ainda.
Essa é uma explicação para o fato de que a estatização desse
tipo de seguro começou cedo na Europa, ao longo do Século XIX.
Junto com a estatização veio a obrigatoriedade de se adquirir o servi-
ço. No setor público, o Estado cobra uma fração dos salários de todos
os que trabalham formalmente, que, no Brasil, são aqueles com regis-
tro na carteira de trabalho, para cobrir as despesas daqueles que já
estão aposentados ou de seus dependentes, na forma de pensões. Sem
o sistema de previdência pública, haveria um número talvez muito alto
de pessoas em situação de necessidade na velhice por conta dessa
externalidade negativa associada à baixa entrada espontânea de jo-
vens trabalhadores no sistema de seguro previdenciário.
Mas há casos em que ocorrem externalidades positivas, por
conta de benefícios que são desconsiderados numa dada transação.
Releia o conceito de
elasticidade-preço em
Carvalho Jr. (2008, p.
30-35).
Módulo 8
39
Esse fenômeno de o
resultado depender do
número de pessoas
que aderem a esse
comportamento é
chamado também de
externalidade em rede,
e tem ajudado a enten-
der a adoção de novas
tecnologias no setor
privado.
Por exemplo, uma empresa privada investe em pesquisa e desenvolvi-
mento de novos produtos (P&D), mas pode ter os resultados copiados
por outras empresas que se beneficiarão sem ter todos os custos. Isso
vale também para a autoria de trabalhos intelectuais. Como as empre-
sas que efetivamente gastam em P&D só contabilizam seus próprios
benefícios, investirão menos em P&D do que se pudessem cobrar por
todos os benefícios gerados para a sociedade.
Outro exemplo é o de um indivíduo que tem hábitos de limpeza
e ordem ao redor da sua residência, embelezando-a com jardins, mas
evitando os criadouros de insetos transmissores de doenças, gerando
desse modo benefícios para os vizinhos. Como ele tem custos ao fazer
isso, só levará em consideração os próprios benefícios, que têm talvez
mais a ver com a própria satisfação de viver num ambiente bem orga-
nizado do que com o combate a epidemias. O resultado é um menor
investimento nesse tipo de atividade do que seria o nível ótimo para a
sociedade. Mas se vários vizinhos tiverem preferências parecidas, pode
ocorrer um efeito em rede, em que quanto mais pessoas fizerem o
mesmo, maiores serão os benefícios para o grupo em termos puramen-
te estéticos. Nesse caso, haveria um efeito adicional de combate à pro-
liferação dos mosquitos.
Esses benefícios ou sacrifícios extras podem envolver os dife-
rentes tipos de bens, segundo a rivalidade e a exclusão. Em geral, os
casos de não-rivalidade e de altos custos de exclusão são mantidos nas
mãos do Estado. Contudo, se os custos de exclusão forem relativa-
mente baixos, a externalidade pode ser solucionada via contratos mer-
cantis. Por exemplo, um produtor de mel de abelha beneficiará
plantadores de frutas das redondezas. Normalmente, esse serviço não
é remunerado e o produtor de mel só leva em conta seus próprios be-
nefícios. Dependendo dos tamanhos dessas atividades, pode ser viá-
vel a alguém se especializar no serviço de polinização, deslocando as
colmeias de acordo com a remuneração recebida de produtos que se
beneficiem de uma polinização mais intensiva.
Há casos em que mesmo se tratando de bens privados, o gover-
no mantém a produção pública dos mesmos. Um exemplo importante
disso foi a produção de aço pelo Brasil via uma empresa estatal, a Cia.
Siderúrgica Nacional. Sua criação durante a Era Vargas para produzir
40
Curso de Graduação em Administração a Distância
Você pode repassar
Mendes et al. (2007,
p. 107-118) agora
focando na teoria da
regulação. Note que a
presente discussão de
corte neoclássico seria
considerada pela teoria
da regulação como
apenas um subitem.
e comercializar um bem privado puro, na verdade envolvia
externalidades ligadas à defesa nacional, segundo a avaliação políti-
co-militar durante um período de grandes guerras mundiais. Em de-
corrência disso, o governo federal considerou essencial, à época, que
o controle total da produção fosse público.
Portanto, a fronteira entre os setores público e privado é explicá-
vel, em boa medida, pela existência de bens com possível rivalidade,
diferentes graus de exclusividade e externalidades associadas a bens
que, normalmente, ficariam nas mãos do setor privado. Nesses casos,
dizemos que há falhas nas instituições de mercado, que mantêm ou
levam à produção estatal.
Saiba mais... A sociedade inca tinha uma economia totalmente centralizada, a
ponto de nem ter dinheiro como meio de troca, embora fosse sofisti-cada produtora de objetos de ouro e prata. A produção de bens eraadministrada coletivamente nas próprias vilas e com trocas de benstambém coordenadas coletivamente entre elas. O governo centralcuidava principalmente da coordenação político-religiosa, do contro-le militar do império, da tributação e da infraestrutura de transporte.Sobre esse tema, sugiro a leitura do Capítulo 4 de:FREITAS, Luiz C. T. Tahuantinsuyo: o Estado Imperial Inca.Luzcom Multimakers, 1997. Disponível em: <www.luzcom.com.br/inca/livro/html/>. Acesso em: 23 out. 2008.
Atividades econômicas estatais
Há uma área cinzenta na fronteira entre os setores público e pri-
vado. Além das próprias empresas estatais, em que há a divisão do
capital com o setor privado, mas sob controle estatal, há a regulamen-
tação de atividades sob concessão pública e a criação recente das
parcerias público-privadas. Essas parcerias são um arranjo em que
Módulo 8
41
Para saber mais sobre
o Conselho Adminis-
trativo de Defesa
Econômica (CADE),
acesse:
<www.cade.gov.br>.
Para saber mais sobre
o Secretaria de Direito
Econômico (SDE),
acesse:
<www.mj.gov.br/
sde>.
o Estado dá concessões para empresas privadas explorarem certas ati-
vidades, como, por exemplo, a manutenção ou a construção de estra-
das ou hospitais sob supervisão estatal. Se houver cobrança de tarifas
de usuários, quando isso é possível e decidido politicamente, o setor
público pode, eventualmente, cobrir insuficiência de receita. Essa par-
ceria é uma forma de dar ao governo uma maior capacidade de provi-
são de serviços públicos. Alguns serviços públicos, mesmo quando
produzidos pelo setor privado, estão sujeitos a regulamentação espe-
cial, em comparação com as atividades usuais de produção de bens
privados puros. Uma das razões para isso é que a tecnologia de produ-
ção e a natureza do bem ou serviço implicam grande poder de merca-
do para as empresas produtoras. Esse é o caso da produção e distribui-
ção de energia elétrica, do transporte público, dos serviços portuários,
etc. O excesso de poder de mercado, quando não contestável por po-
tenciais concorrentes, leva a preços relativamente altos e produção
relativamente baixa.
A regulamentação de atividades sob concessão pública pode ser
feita de várias maneiras. Uma é pela garantia da concorrência entre as
empresas privadas. Para isso foram criados no Brasil vários órgãos de
defesa da concorrência, como o Conselho Administrativo de Defesa
Econômica (CADE) e a Secretaria de Direito Econômico (SDE). Para
alguns setores, foram criadas as agências reguladoras setoriais. Exem-
plos são a Agência Nacional do Petróleo (ANP) e a Agência Nacional
de Energia Elétrica (ANEEL). Para que atinjam o objetivo de prote-
ção contra pressões das próprias empresas reguladas e de motivações
político-governamentais, essas agências, em geral, têm uma razoável
autonomia de decisão, e seus diretores têm mandatos que não coinci-
dem com os mandatos políticos.
Outra maneira de regular as utilidades públicas é pelo controle
dos preços do setor, na verdade pela definição de reajustes. A ideia é
considerar as variações de custos de produção, o que inclui os bens e
serviços, entre os quais o de mão de obra, utilizados na produção do
serviço. O ideal seria definir preços tais que cobrissem os custos de-
correntes de aumentos de produção, a partir do nível de produção em
que a empresa opera; isso é chamado de cobrança pelo custo margi-
42
Curso de Graduação em Administração a Distância
nal. Mas essa forma de cobrança não garante que os custos totais se-
jam cobertos, pois não cobre os custos que a empresa tem, indepen-
dentemente de produzir, podendo, assim, gerar prejuízos. Para evitar
isso, uma forma alternativa é dividir o custo total pelo número de uni-
dades produzidas e definir o preço por esse custo médio. O problema
com essa regulação é que as empresas têm incentivos para relaxar na
eficiência técnica. Outra forma ainda é definir preços tendo uma mar-
gem de lucro sobre o capital que seja aceitável para o setor.
Como você pode ver, há muitas alternativas para a regulaçãode preços em áreas de utilidades públicas em que o Estadoqueira estimular uma maior produção a bons preços para apopulação.
Além da provisão e até da própria produção de bens e serviços,
o Estado também promove redistribuição de renda, cuida da estabi-
lidade de preços e combate grandes flutuações do nível de emprego.
Na realidade, em qualquer ação estatal com cobrança de tributos para
a provisão de serviços públicos é quase impossível ter um alinhamen-
to exato entre o que é cobrado de uma pessoa e o que ela recebe de
benefícios, considerado o pacote completo de benefícios públicos. Mas
o que chama mais atenção do ponto de vista político é a redistribuição
de renda na forma monetária. A redistribuição de renda pode ser tanto
um bem privado, quando as pessoas doam dinheiro diretamente a pes-
soas, especialmente a pessoas de baixo rendimento, quanto um bem
não-rival, quando o governo, com um mandato fundado em platafor-
ma redistributivista*, altera a própria distribuição de renda, entendi-
da em sentido estatístico, diminuindo a porcentagem de pessoas nas
faixas de renda mais baixas à custa da diminuição da renda de pessoas
em faixas mais altas.
Uma forma de redistribuição de renda no Brasil é a inclusão de
pessoas idosas de baixa renda no sistema previdenciário mesmo que
elas nunca tenham contribuído para o sistema. Para que uma pessoa
possa se aposentar no Brasil, ela precisa ter contribuído por um certo
GLOSSÁRIO* P l a t a f o r m aredistributivista oupolítica redistri-butiva – busca asse-gurar o atendimen-to às necessidadesbásicas da maioriados cidadãos de umEstado. Ela se fun-damenta noparadigma adotadopor Robin Hood:“tirar do rico paradar ao pobre”. Fon-te: Sanches (1997).
Módulo 8
43
número mínimo de anos ao sistema. São essas pessoas que geram a
receita que cobre as despesas com os aposentados e pensionistas. Quan-
do mais beneficiados são incluídos no sistema já como aposentados,
sem contribuição prévia, ocorre um aumento das despesas, que deve-
rão ser cobertas por aumentos das cobranças dos trabalhadores da ati-
va ou por outras fontes tributárias. Esse tipo de inclusão previdenciária
é, na verdade, parte dos programas de redistribuição de renda do país.
Por fim, a busca da estabilidade de preços e do combate ao
desemprego é também uma atividade essencial de governo. Num sis-
tema federal, composto por três níveis de governo, apenas a União
cuida da moeda do país, enquanto os estados e municípios se adaptam
às decisões de nível superior. Como todos os cidadãos são afetados
simultaneamente pela estabilidade da economia, temos aí um caso de
não-rivalidade. Como a exclusão desses benefícios é quase impossí-
vel, temos, na verdade, um bem público puro. O monopólio da União
sobre o controle da moeda evita a multiplicidade de moedas, algo que
a União Europeia eliminou ao adotar uma moeda única, o Euro, para
o comércio entre os países-membros.
Alterações na oferta de moeda do país podem ter implicações
sobre a evolução média dos preços. Por exemplo, quando as empre-
sas produzem em seus limites técnicos de produção e quando o nível
de produção está tão alto que começa a faltar trabalhadores
especializados, há aumentos de preços generalizados, caracterizan-
do um processo inflacionário. Numa situação dessas, uma redução
da oferta de moeda tem como primeiro efeito o aumento de juros,
pois diminui a disponibilidade de recursos para crédito. Juros maio-
res, por sua vez, diminuem o consumo e o investimento, reduzindo,
então, as pressões inflacionárias.
Para que você possa ter melhor compreensão do assunto,nossos próximos passos serão, inicialmente, definir umamedida do tamanho relativo do setor público e depois ex-plicar sua crescente participação na economia ao longo demuitas décadas. Para isso, veremos o conceito de cargatributária e, em seguida, algumas explicações fundamenta-
44
Curso de Graduação em Administração a Distância
das na dinâmica da economia que leva à crescente deman-da de serviços públicos.
O Estado produtor
Para a sociedade escolher entre produzir ou não um bem qual-
quer pelo setor público, há dois elementos a considerar. Primeiro,
a teoria dos bens públicos, com base nas características de rivali-
dade e exclusão, é uma explicação pelo lado da demanda e não da
produção ou oferta. É pela demanda que mencionamos a possível
não-rivalidade de certos bens ou serviços e o alto custo de exclu-
são de outros. Juntando tais características em um único bem é
que temos os bens públicos. Isso significa que a decisão sobre pro-
duzir ou não tais bens pelo setor público é explicável por outras
características.
Em geral, como já vimos, isso tem a ver com externalidades.
Há, portanto, uma diferença essencial entre produção e provi-
são. Por exemplo, os serviços de saúde que tenham efeitos gene-
ralizados, como no caso de combate a endemias, poderiam ser pa-
gos pelo Estado, mas sua produção seria feita por empresas priva-
das. A venda direta do serviço seria inviável pela dificuldade de
exclusão de beneficiários que se recusassem a pagar pelo mesmo.
Por exemplo, o trabalho de combate ao mosquito da dengue pode-
ria ser feito por empresas especializadas, com a contratação via
licitação pública. Nesse caso, a produção seria privada e a provi-
são seria pública. Essa produção poderia ser via empresas priva-
das tanto com fins lucrativos como sem fins lucrativos. Agora, se
o governo usa um corpo de funcionários públicos, adquire e admi-
nistra os bens de capital necessários para esse serviço, então ele
próprio produz e provê o serviço. As duas soluções seriam equi-
valentes na viabilização do serviço, na suposição de custos efeti-
vos similares.
Módulo 8
45
Na verdade, essa escolha de manter a produção no setor pú-
blico tem mais a ver com decisões de administração pública. De-
pende da eventual diferença de custos na produção de um dado
bem no setor público versus o setor privado. Da discussão de anos
recentes sobre a transição das economias socialistas para econo-
mias de mercado ficou claro que um elemento essencial para a efi-
ciência relativa entre empresas públicas e privadas é o grau de
concorrência que elas enfrentam. Por exemplo, a Petrobrás enfrenta
concorrência em suas operações internacionais, enquanto o Ban-
co do Brasil enfrenta um razoável grau de concorrência de outros
bancos no próprio país, embora a criação de novos bancos tenha
restrições legais, o que enfraquece um pouco esse efeito. Já uma
empresa privada que tenha alto poder de mercado, isto é, que en-
frente pouca concorrência, terá incentivos para se tornar ineficiente
e oferecer produtos mais caros e de pior qualidade. Colocado de
uma forma simples, o comprador fica sem a opção de pegar o tele-
fone e consultar outra empresa quanto a preço e qualidade de um
dado produto. Essa pouca concorrência envolve muitas vezes o
loteamento do mercado por pouquíssimas empresas, cada uma atu-
ando como única vendedora em sua área de operação.
Alguns de vocês devem lembrar dos automóveis-carroças pro-
duzidos no Brasil anos atrás, por conta da pouca concorrência no
setor automobilístico brasileiro. O mercado brasileiro de automó-
veis era dominado por poucas empresas internacionais, que ope-
ravam sob a proteção de concorrência externa, o que mudou signi-
ficativamente a partir dos anos de 1990. É por conta da possível
ineficiência do setor público, principalmente sua lentidão em se
ajustar a mudanças na estrutura de demandas de serviços públicos
e à tecnologia de sua produção, que também existem falhas de go-
verno (STIGLITZ; WALSH, 2003, Cap. 16).
Ainda nos anos de 1990, o Brasil embarcou em forte progra-
ma de privatização de empresas estatais, até do setor financeiro
estadual em muitos casos. Isso, de fato, decorreu de o país ter falta
de recursos para melhorar suas contas públicas num período em
que o processo político gradualmente incorporou a visão de que
46
Curso de Graduação em Administração a Distância
seria preciso diminuir o déficit público como parte do esforço de
combate à inflação. Mas houve também um pouco de influência
internacional, especialmente da experiência bem sucedida na In-
glaterra de privatizações em larga escala nos anos de 1980. Essa
experiência foi seguida por políticas desse tipo em países socialis-
tas como a China e depois nos países do antigo bloco soviético, o
que levou a novas concepções para o setor público, após várias
experiências de sucesso em outros países.
Contudo, no caso brasileiro as necessidades de manutenção
das grandes obras de infraestrutura já existentes requerem grandes
volumes de recursos públicos que o governo brasileiro não tem no
momento. A carga tributária, como vimos anteriormente, tem cres-
cido significativamente, restringindo essa opção. Como saída para
isso, o Estado brasileiro abriu um espaço maior para a participa-
ção do setor privado nessa área. Na verdade, as empresas de eco-
nomia mista são um exemplo antigo de tal parceria, em que acio-
nistas privados dividem o comando da empresa, com o Estado no
papel de sociocontrolador.
As parcerias público-privadas são uma forma alternativa
para essa participação do capital privado na área de infraestrutura.
Nesse arranjo, o controle da atividade fica nas mãos do setor pri-
vado, mas o Estado participa na definição dos preços de venda
dos serviços, garantindo preços sociais via subsídios ou garantia
de retorno ao capital. A construção da infraestrutura também en-
volve várias possibilidades. Uma é o Estado repassar ao setor pri-
vado uma rodovia, por exemplo, já existente para que este faça
sua manutenção em troca de pagamento de pedágios pelos usuári-
os. Outra opção é o setor privado construir a estrada e ganhar o
direito de cobrar pedágio por um período longo o suficiente para
recuperar o investimento e obter lucros. Após esse período, a es-
trada passa para o Estado.
Na área da saúde, a presença do Estado via o acesso univer-
sal aos serviços de saúde, como determinado constitucionalmente
a partir de 1988, tem consequências inesperadas. Como o atendi-
mento médico é um bem privado, há a possibilidade de esse servi-
Você verá uma discus-
são sobre déficit mais
adiante.
Módulo 8
47
ço ser prestado por empresas privadas. Contudo, a alta incerteza
envolvida na demanda por esse serviço, torna-o um objeto de pro-
teção por seguro, do mesmo modo que a proteção contra acidentes
de automóveis ou de incêndio de um imóvel. A opção de ter o
acesso ao atendimento público gratuito, contudo, induz muitas
pessoas, mesmo com condições financeiras para tal, a não fazerem
seguro privado na área da saúde. Isso cria um excesso de demanda
pelos serviços públicos, sem contar que a gratuidade tende a levar
à utilização ao máximo, restrita apenas pelos inconvenientes de
filas e de queda de qualidade do serviço pelo congestionamento
do sistema. Ao mesmo tempo, o país fez a opção política de usar o
sistema de atendimento médico público como instrumento adicio-
nal de correção da distribuição de renda. Mas as parcerias públi-
co-privadas poderiam ser utilizadas para carrear mais investimen-
tos e melhorar a eficiência do sistema, com subsídios que facilitas-
sem o acesso de pessoas mais pobres ao serviço de assistência mé-
dica. Mesmo assim, preciso mais criatividade para que o problema
do excesso de demanda seja resolvido de modo alternativo ao das
longas filas. Do ponto de vista econômico, as longas filas repre-
sentam um alto custo em termos de tempo de trabalho ou de lazer
perdido pelas pessoas.
Carga tributária
Uma forma de medir o tamanho do Estado na economia é dada
pela carga tributária, que é dada pela relação entre a arrecadação
tributária e o Produto Interno Bruto (PIB).
Essa carga ignora a transferência de renda do setor privado para
o setor público, decorrente da alta emissão monetária, que pode ser
significante em anos de alta inflação, com imposto inflacionário*
chegando a vários pontos percentuais do PIB. No período de 1990 a
1994, o governo brasileiro arrecadou 3,3% do PIB nessa forma
GLOSSÁRIO*Imposto inflacio-nário – incide sobreo dinheiro em circu-lação e é calculadopelo custo de opor-tunidade de pessoasreterem esse dinhei-ro, menos a despe-sa de produzi-lo.Fonte: elaboradopelo autor.
48
Curso de Graduação em Administração a Distância
(GIAMBIAGI; ALÉM, 2001, p. 31). Na atualidade, com a relativa-
mente baixa taxa de inflação, o imposto inflacionário representa uma
fatia insignificante do total arrecadado e, por isso, omitimos essa fonte
de receita.
A carga tributária tem variado bastante ao longo do tempo.
Rezende (2001, p. 26) apresenta uma longa série de dados sobre a
carga tributária brasileira, de 1947 a 1994, com base em dados levan-
tados pela Fundação Getúlio Vargas e pelo IBGE. Os dados anuais
são comparáveis entre si e são ilustrados aqui pelo gráfico apresenta-
do na Figura 1. A carga tributária era de apenas 15% em 1947. Sobe
levemente para cerca de 20% no período da construção de Brasília.
Sobe para novo patamar, ao redor de 25% do PIB, no período de sane-
amento das contas públicas dos anos de 1960. Com os vários planos
de estabilização econômica que visavam ao controle da alta inflação
brasileira, novo patamar é atingido no início dos anos de 1990, agora
em torno de 30%. Embora o gráfico não apresente esse período, a
partir do Plano Real, a carga tributária gira ao redor de 33%, com
tendência de alta. Nesses mais de 50 anos, a carga tributária subiu
sistematicamente, mais que dobrando sua participação no PIB. Se-
gundo a Secretaria da Receita Federal, a carga tributária brasileira atin-
giu 35% do PIB em 2007, conforme Brasil (2008). Isso significa que
ela cresceu muito mais rápido que o próprio PIB.
Figura 1: Brasil – Carga tributária – 1947-1994.Fonte: dados da FGV e do IBGE, conforme Rezende (2001, Tabela
1.2, p. 26).
Módulo 8
49
No federalismo fiscal brasileiro, a carga tributária é dividida em
três níveis de governo. Ainda com base no documento da Secretaria
da Receita Federal (BRASIL, 2008, p. 18), a participação maior na
arrecadação em 2006 foi do governo federal, com 69,4%, seguido pelos
governos estaduais, com 26,3%, e pelos governos municipais, com
4,3%. Embora os governos estaduais e municipais tenham participa-
ção menor, no sistema federal brasileiro há forte redistribuição de re-
cursos. Isso é feito basicamente via o Fundo de Participação dos Esta-
dos e o Fundo de Participação dos Municípios. Além disso, o princi-
pal imposto estadual, o ICMS pertence também aos municípios, em-
bora arrecadado pelos estados. Por exemplo, o IBGE calculou, para
2005, que a participação dos governos estaduais na receita disponível
pouco muda, com mais 2 pontos percentuais, enquanto os governos
municipais passam de 6% da arrecadação para 21% da receita dispo-
nível. O governo federal é o maior redistribuidor, caindo sua partici-
pação de 67% para 50%. Isso reflete as mudanças decorrentes da Cons-
tituição Federal de 1988, que descentralizou para os governos locais
algumas atribuições, como é o caso de atendimentos de saúde.
Outra forma de medir o tamanho do setor público é pelas despe-
sas públicas. A principal diferença em relação à carga tributária é a
possibilidade de o resultado orçamentário não ser nulo. Por exemplo,
o governo pode gastar menos do que arrecada. Nesse caso, tem um
superávit. A situação usual, inclusive no Brasil, é a de gastar mais do
que arrecada e, por isso, o governo apresenta déficit em suas contas.
Esses déficits são cobertos normalmente via empréstimos, o que pos-
sibilita um nível de despesa superior à receita. No período da alta in-
flação brasileira dos anos 1990, o déficit chegou a 19% do PIB
(REZENDE, 2001, p. 26). Isso dá uma ideia melhor do quanto das
despesas totais da economia é comandado pelo Estado.
Saiba mais... A estimativa da carga tributária varia de acordo com a instituição
que a calcula, por conta de pequenas diferenças na definição do que éreceita tributária. São itens como multas, juros, contribuições de
50
Curso de Graduação em Administração a Distância
melhoria, etc., que podem levar a diferenças em torno de dois pontospercentuais do PIB na carga tributária. Para uma comparação demetodologias, veja:IBPT – Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário. Carga Tribu-tária do 1° Semestre de 2008. Estudos do IBPT. Disponível em:
<www.ibpt.com.br>. Acesso em: 23 out. 2008.
Explicações sobre otamanho do setor público
Você viu que o setor público brasileiro cresceu relativamen-
te ao setor privado nas últimas décadas. Há duas explicações usu-
ais para isso. Uma delas parte das demandas que o desenvolvi-
mento econômico impõe sobre o setor público. A outra explicação
considera que o processo político tem características intrínsecas
que levam ao aumento da participação do setor público.
Adolph Wagner, que estudou o caso alemão do Século XIX,
enfatiza as pressões crescentes sobre o Estado para que promova
o progresso social. Ele constatou as mudanças nas fontes de recei-
ta pública, que haviam passado de receitas de atividades produti-
vas para tributação. Com a industrialização crescente em muitos
países, ocorreu um maior grau de urbanização e crescimento
populacional. Essa explicação, aprofundada posteriormente, é, às
vezes, denominada de Lei de Wagner*. Quando a renda média de
um país cresce, a demanda de serviços públicos cresce mais rápi-
do ainda. Com a maior renda, vem junto à demanda de serviços
mais sof i s t icados e complexos em função do progresso
tecnológico. Por exemplo, quando o
país é rico o suficiente, pode fornecer
melhores serviços de saúde a uma fa-
tia maior da população, em vez de ape-
nas combater epidemias e fornecer ser-
GLOSSÁRIO*Lei de Wagner –hipótese de que àmedida que o nívelde renda per capitase eleva em paísesque se desenvolvemindustrialmente e seurbanizam cresce aimportância relativado setor público.Fonte: elaboradopelo autor.
Para saber maisPara saber maisPara saber maisPara saber maisPara saber mais*Adolph Wagner (1835-1917) – Economista
alemão, professor das universidades de Viena,
Hamburgo, Dorpat, Freiburg e Berlim. Fonte:
Sandroni (1999).
Módulo 8
51
viços básicos. Contudo, não adianta a um país ter uma alta carga
tributária se o produto por pessoa, gerado no país, for muito bai-
xo. Aquilo que poderá comprar será de qualidade média inferior
ao que um país mais rico pode comprar a partir de uma carga tri-
butária menor.
Com o maior nível de atividade econômica, crescem também
as demandas de função regulatória, que afetam os custos de reali-
zar cada transação econômica. Mas a regulamentação de ativida-
des econômicas é uma faca de dois gumes, pois tanto facilita as
negociações entre as pessoas e empresas, minimizando conflitos,
como dificulta e aumenta custos quando é detalhada demais. É o
processo legislativo, essência do processo político, que pode atin-
gir um nível mais adequado dessa atividade regulatória para cada
época. As demandas de atividades de segurança também crescem
com a população e a industrialização. Do mesmo modo, crescem
as demandas de diferentes tipos de infraestrutura de apoio à ativi-
dade econômica.
Por fim, talvez mais importantes, estão os gastos de educa-
ção, saúde e redistribuição de renda. Essas atividades decorrem tam-
bém de novos valores que a sociedade pode usufruir à medida que
enriquece, como o de que é inaceitável que pessoas vivam em extre-
ma penúria numa sociedade em que a maioria da população tem razo-
ável padrão de vida.
A outra explicação do crescente tamanho do setor público, de-
senvolvida nos anos de 1960 por Alan Peacock e Jack Wiseman, é que
a crescente demanda por gastos públicos tem restrições políticas e eco-
nômicas. As pessoas querem os benefícios dos gastos públicos, mas
resistem ao correspondente aumento da carga tributária. Os políticos
sabem disso, mas também gostariam de taxar mais para distribuir mais
benesses*, pois essa distribuição é essencial na obtenção de votos de
boa parte do eleitorado. É como a fábula da galinha dos ovos de ouro,
em que os contribuintes são a galinha e os políticos seus donos. Numa
democracia competitiva, esse comportamento seria eliminado no lon-
go prazo se a estrutura dos gastos públicos ficasse muito desalinhada
das preferências dos eleitores. Mesmo na teoria gramsciana, a preocu-
GLOSSÁRIO*Benesse – vanta-gem ou lucro quenão deriva de esfor-ço ou trabalho;aquilo que se doa.Fonte: Houaiss(2001).
52
Curso de Graduação em Administração a Distância
pação com a legitimidade do grupo domi-
nante teria um efeito parecido de atender
às demandas de serviços públicos da popu-
lação como um todo, apesar de uma estrutu-
ra enviesada em favor do grupo dominante.
Mas em situações excepcionais, a
população tolera aumentos da carga tri-
butária. Na Europa, essas situações ex-
cepcionais que levaram a significativos
aumentos da carga tributária teriam sido
as grandes guerras e a depressão econô-
mica dos anos de 1930. No Brasil, essas situações excepcionais fo-
ram o plano desenvolvimentista do Governo Juscelino Kubitschek,
o período de saneamento das finanças públicas do governo militar,
buscando controlar a inflação em meados dos anos de 1960, e,
novamente, o combate à inflação pelos governos civis, a partir do
final dos anos 1980. Essas situações excepcionais viabilizaram o
atendimento das pressões de demanda já latentes por conta de uma
industrialização fortemente conduzida pelo Estado e pela consequente
aceleração da urbanização a partir dos anos de 1950.
Isso significa que, no limite, cada país atingirá uma economia total-
mente estatizada? Alguns países, principalmente os países nórdicos, mas
sem considerar os países socialistas de economia totalmente estatizada,
atingiram participações superiores a 50%, mas estabilizaram esse indica-
dor. Recentemente cresceu um movimento a favor de maior participação
do Estado na economia em vários países latino-americanos, especialmen-
te como produtor de bens e serviços, por influência do movimento
bolivariano da Venezuela. A Argentina, ainda sob influência do peronismo,
também voltou a aumentar o papel do Estado-produtor. É possível que
depois de certo nível de renda média do país, a carga tributária flutue em
função da percepção dos políticos de que a galinha deseja um descanso e,
portanto, quer diminuir o número de ovos. Depois de um período de des-
canso, a galinha, então, volta a produzir mais ovos. De qualquer modo, a
analogia precisa ser completada com a informação de que boa parte dos
ovos reverte em vantagens para as próprias galinhas.
Para saber maisPara saber maisPara saber maisPara saber maisPara saber mais*Juscelino Kubitschek (1902 - 1976) – médi-
co, militar e político brasileiro. Conhecido como
JK, foi presidente do Brasil entre 1956 e 1961.
Com estilo de governo inovador na política brasi-
leira, JK construiu em torno de si uma aura de
simpatia e confiança entre os brasileiros. Foi o
responsável pela construção da nova capital fede-
ral, Brasília. Fonte: <www.memorialjk.com.br>
Acesso em: 20 out. 2008.
Módulo 8
53
Os gastos públicos complementam os investimentos privados e,
em geral, aumentam sua produtividade. Com gastos excessivos, po-
dem ocorrer efeitos negativos sobre a produtividade média da econo-
mia. Como mostram estudos recentes, a reversão da crescente carga
tributária efetivamente começa a ocorrer em alguns países mais ricos.
Países em desenvolvimento talvez demorem a atingir esse estágio, mas
os contribuintes brasileiros, principalmente os de classe média, come-
çam a se manifestar contra a relativamente alta carga tributária brasi-
leira, quando comparada à carga de países com renda média equiva-
lente, apesar de a própria classe média, contraditoriamente, pressionar
por mais serviços públicos.
Saiba mais... Você encontra mais detalhes sobre a Lei de Wagner e a explica-
ção de Peacock e Wiseman em textos populares de finanças públi-cas. No texto de Flávio Riani, leia o Capítulo 4, e no texto deFernando Rezende, leia o Capítulo 1. Veja:REZENDE, Fernando. Finanças públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas,2001.RIANI, Flávio. Economia do setor público. 3. ed. São Paulo:
Atlas, 1997.
RESUMO
Nesta Unidade, você viu explicações sobre a divisão de
tarefas entre o setor público e o setor privado. Bens públicos
puros, com rivalidade no consumo e altos custos de exclusão,
são aqueles que têm a provisão pública. O oposto ocorre com
os bens privados puros. Os bens de uso comum, às vezes, são
administrados publicamente. Além da variedade dos custos de
exclusão, que tornam indefinida a fronteira entre esses setores,
54
Curso de Graduação em Administração a Distância
há casos em que certos benefícios ou custos ocorrem conjunta-
mente. É o caso das externalidades. Isso explica casos em que
bens privados puros são produzidos pelo setor público por con-
ta de envolverem conjuntamente, por exemplo, um bem públi-
co. É o que se costuma descrever como bens estratégicos.
Pelo lado institucional, o Estado tem o papel de regular
muitas atividades econômicas. As parcerias público-privadas são
uma mistura de regulação de algumas atividades e de subsídios
e garantias que viabilizam investimentos privados na produção
de bens privados associados à infraestrutura produtiva de uma
sociedade. As demais atividades públicas mencionadas foram a
redistribuição de renda e a estabilização de preços e de empre-
go. Na parte final da Unidade, você viu que a participação do
setor público no Brasil tem sido crescente desde os anos de 1950.
Viu, então, explicações baseadas tanto na demanda de serviços
públicos, ligadas à industrialização e à urbanização, como na
descontinuidade do processo político, em que situações fora do
comum tornam aceitáveis uma maior carga tributária.
Atividades de aprendizagem
Veja agora se você teve bom entendimento do que trata-mos nesta Unidade respondendo às questões conforme oque foi estudado. Para respondê-las, você pode rever ostextos correspondentes ao assunto. Você pode reler ostextos quantas vezes forem necessárias para ter certeza deque entendeu o que foi abordado. A sua resposta deveser elaborada com suas próprias palavras. Para tanto, vocêdeve reler o objetivo e ver se aprendeu a distinguir osdiferentes tipos de bens, se entendeu o porquê de cobrarpor alguns tipos de benefícios e indenização por sacrifícios
Módulo 8
55
sofridos e, ainda, se é capaz de medir o tamanho do Esta-do em termos do quanto da renda total é apropriado viatributos, pois são esses os objetivos que você deve com-preender.
Se precisar de auxílio, não deixe de fazer contato com seututor pelo Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. Eleestá à sua disposição para auxiliá-lo.
Bom trabalho!
1. Defina, exemplifique e contraste os conceitos de bem pú-blico puro e de bem privado puro.
2. Rodovias são um tipo de infraestrutura de transporte, cujaconstrução e manutenção, às vezes, são feitas pelo Estadoe, às vezes, pelo setor privado. Classifique os serviços derodovias com base nos conceitos de rivalidade, exclusivi-dade e de externalidade, e, a partir dessa classificação, ten-te explicar essa variedade de arranjos institucionais para aprovisão desse serviço.
3. Contraste as explicações de Wagner e de Peacock-Wisemansobre a crescente participação do setor público na economia.
4. Vá ao sítio da Secretaria da Receita Federal <tiyurl.com/cdh3nz> ou do IBPT <www.ibpt.com.br> e verifique osúltimos dados sobre a carga tributária no Brasil. Como estáa tendência? Converse com seus colegas e/ou com o tutorsobre isso no Fórum de discussão (Não é preciso entregaresse material ao tutor).
Orçamento PúblicoOrçamento Público
UNIDADE
3
58
Curso de Graduação em Administração a Distância
Objetivo
Nesta Unidade, você tomará conhecimento do sistema brasileiro de
planejamento público. Como conhecimento a ser adquirido no estudo
desse tema, você deverá ser capaz de: distinguir entre os vários tipos de
orçamento que constituem o sistema brasileiro de planejamento público;
distinguir quais são as atividades periódicas que constituem a feitura do
orçamento público e que caracterizam o ciclo orçamentário; e localizar as
informações sobre os projetos constantes dos orçamentos que estão sendo
executados.
Módulo 8
59
Planejamento
Prezado estudante!
Agora que você viu que o tamanho do setor público tendea ser crescente e que a própria explicação desse cresci-mento passa pela mudança da estrutura de demanda deserviços públicos pela população, é hora de ver como aprevisão e o financiamento dessas despesas são feitos.A peça principal desse processo é o orçamento público.Na verdade, você verá que o setor público brasileiro tra-balha com vários orçamentos. Para tanto, nesta Unidade,você tomará conhecimento do papel dos vários tipos deorçamento no sistema brasileiro de planejamento público.A feitura do orçamento passa por uma sequência de ativi-dades que constituem um processo repetido periodicamen-te. Esta Unidade será seguida por outra, complementar,em que as despesas serão contrastadas com as receitas.
Bons estudos!
Na discussão do orçamento público, fácil é decidir sobre as des-
pesas, pois é uma questão de decidir quem serão os beneficiados; difí-
cil é decidir quem irá pagar a conta. O orçamento público pode ser
visto como uma “vaquinha” entre amigos para gastos a serem feitos
em benefício deles mesmos. Algumas vezes, os amigos decidem o
quanto vão gastar e depois a forma do rateio. Outras vezes, fazem
uma coleta de dinheiro e depois verificam o que vai ser possível com-
prar. Com a repetição do processo nos períodos seguintes, poderiam
fazer um ajustamento da receita e da despesa para chegarem à posição
preferida por todos. O que um governo faz é mais próximo de inicial-
mente estimar o quanto vai conseguir de dinheiro para depois definir
os gastos, porém com a possibilidade de incrementar essa receita atra-
vés de empréstimos ou de fabricação de dinheiro caso haja erros na
60
Curso de Graduação em Administração a Distância
previsão da receita. Além de ter receitas tributárias e de atividades
produtivas, o governo pode também tomar dinheiro emprestado.
O orçamento público é uma das partes essenciais do planeja-
mento econômico do governo brasileiro. O planejamento econômico,
no entanto, tem uma preocupação bem mais ampla em relação ao futu-
ro do país. Nos anos posteriores à II Guerra Mundial, em parte devido
ao sucesso de então da antiga União Soviética e talvez como forma de
fazer frente à sua expansão, espalhou-se no resto do mundo um forte
gosto pelo planejamento econômico. Buscavam-se caminhos alterna-
tivos de desenvolvimento econômico que pudessem, então, guiar os in-
vestimentos de infraestrutura e de formação de recursos humanos por
parte do Estado como meio de acelerar o desenvolvimento econômico.
O Brasil, contudo, foi precoce na questão do planejamento. Para
o período de 1939 a 1988, foram elaborados, pelo menos, treze planos
no país. Durante o Governo Vargas, foram apresentados dois planos,
um em 1939 e outro em 1943, que enfatizavam gastos de infraestrutura
do setor público com vistas a promover o desenvolvimento econômico.
Um dos planos mais importantes, em termos do que foi realiza-
do, foi o Plano de Metas, elaborado pelo governo de Juscelino
Kubischeck no período de 1956 a 1960. Buscava uma taxa elevada de
crescimento econômico, algo que conseguiu e que destacou esse go-
verno na história brasileira. Buscava também uma redução gradativa
da pressão inflacionária. Na verdade, o alto padrão de gastos do setor
público em prazo curto, sem a devida capacidade tributária e de fi-
nanciamento via empréstimos, agravou a inflação, sendo um dos fatores
para a instabilidade política que se instalou no país nos anos seguintes.
No período da ditadura militar, o Programa de Ação Econômica
do Governo (PAEG) foi apenas um plano de estabilização econômica,
servindo de base para o saneamento das finanças públicas e a diminui-
ção da taxa de inflação entre 1964 e 1967. Nos anos seguintes, os
planos definiam investimentos para a duração de cada governo. Mes-
mo assim, o Programa Estratégico de Desenvolvimento, que progra-
mava atividades governamentais no triênio 1968-1970, acabou
condicionando as atividades até 1971. De 1972 a 1974, vigorou o I
Módulo 8
61
Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, também
conhecido como o I PND. Foi seguido pelo II PND, de 1975 a 1979,
e pelo III PND, de 1980 a 1985. Os PNDs foram os primeiros planos
elaborados conforme a determinação do Decreto-lei n.° 200/67, o qual
estabelece que o final do plano deveria coincidir com o primeiro ano
do mandato presidencial seguinte. Esse procedimento foi mantido na
Constituição de 1988. Durante o período do alto crescimento econô-
mico desde o pós-guerra, consolidou-se o processo de substituição de
importação de bens de consumo. A ambição com os PNDs era levar
essa substituição para bens de capital e de nível tecnológico mais alto,
como os bens ligados à informática.
Os planos conhecidos como os PNDs foram, ao final, altamente
prejudicados pela crise de balanço de pagamentos após os choques do
petróleo da década de 1970. Nos anos que se seguiram, os planos
voltaram a ser basicamente planos de estabilização econômica, nova-
mente com vistas a combater a inflação crescente, como havia aconte-
cido em meados da década de 1960. Depois de vários planos de esta-
bilização fracassados e de várias mudanças institucionais que diminu-
íram as pressões incrementadoras do déficit público, o Plano Real con-
seguiu estabilizar os preços no Brasil.
A partir da onda de liberalização e globalização dos mercados,
especialmente após o desmantelamento da União Soviética, que agora
se vê também como o término do antigo império russo, já nos anos
1990, diminuiu bastante o interesse por um planejamento econômico
mais ambicioso. No caso brasileiro, a crise econômica vivida desde os
anos 1980 tornou inviável a preocupação com o longo prazo, dada a
magnitude dos problemas de curto prazo. Após o sucesso no combate
à inflação, o governo federal voltou a pensar no planejamento econô-
mico e até criou um ministério adicional para pensar sobre o futuro do
país. Agora, além do Ministério do Planejamento, Orçamento e Ges-
tão, criado em meados dos anos 1960, o Brasil tem também a Secreta-
ria de Assuntos Estratégicos, subordinada à Presidência da República
e sucessora de órgãos similares de menor hierarquia, ambos com a
função de pensar sobre o longo prazo.
62
Curso de Graduação em Administração a Distância
O Tesouro Nacional
coloca à disposição
pública esses balanços
e os dados parciais
sobre a execução do
orçamento corrente.
Você pode visitar os
sítios da Secretaria do
Tesouro Nacional,
<tinyurl.com/cbh5xh,
e do Portal da Trans-
parência, tinyurl.com/
c38okr>. Acesso em: 6
abr. 2009.
A legislação básica
sobre o sistema de
planejamento orça-
mentário é a própria
Constituição Federal
de 1988, nos art. 165 a
169. Para um texto
especializado no tema,
veja Giacomoni
(2007).
Saiba mais... Você encontra detalhes sobre os vários planos econômicos
brasileiros, desde um ponto de vista da elaboração dos orçamentos,nas p. 245-249 de: GIACOMONI, James. Orçamento público. 14.
ed. São Paulo: Atlas, 2007.
O Orçamento Público
O planejamento orçamentário preocupa-se mais com as ações
do governo durante o mandato de um dado Chefe do Poder Executi-
vo. O orçamento público é uma previsão das receitas e despesas do
Estado para um dado ano fiscal. Apesar de ser uma previsão, tem tam-
bém o caráter autorizador de despesas, embora permita
contingenciamentos ao longo do ano em função das receitas efetiva-
mente obtidas e das políticas de estabilidade dos preços e do combate
ao desemprego. Um exemplo comum em anos recentes é a necessida-
de de diminuir o déficit público como parte do esforço de manter a
inflação sob controle, o que discutiremos mais adiante. Dadas essas
modificações ao longo do ano e uma vez executado o orçamento, se-
rão elaborados os balanços da execução orçamentária. Para você veri-
ficar o que o governo de fato conseguiu fazer ao longo de um dado
ano, será preciso examinar, em vez do orçamento público, os balanços
das contas públicas, publicados no ano seguinte e enviados ao
Legislativo e ao Tribunal de Contas respectivo, dependendo do nível
de governo.
Em atividades empresariais, tanto privadas como do setor públi-
co, há também a preocupação com o orçamento, embora sem o caráter
autorizativo. Tem mais um caráter de atingir metas. Há diferentes ho-
rizontes temporais para o planejamento de uma organização, incluin-
do também a parte orçamentária. Assim, o planejamento estratégico,
para cinco ou mais anos, com um caráter mais qualitativo, procura
definir para onde se quer ir, as prováveis mudanças do ambiente em
Módulo 8
63
Lunkes (2007) serve
de base para nossa
discussão. Contudo,
você já estudou o
conceito de orçamento
empresarial em deta-
lhes a partir da Unida-
de 5 de Costa et al.
(2008).
que a empresa opera e que estratégias devem ser seguidas para atingir
as metas.
O planejamento tático olha para um horizonte entre três e cinco
anos, com objetivos quantitativos mensuráveis, e estabelece objetivos,
em geral, na forma de relações financeiras. Esses objetivos servirão de
guia para os planos operacionais alternativos, esses então servindo de
guia efetivo para as operações da empresa. O orçamento empresarial
é, assim, um dos instrumentos para a execução desse sistema de pla-
nejamento. É uma previsão de resultados e despesas que deve envol-
ver todas as áreas da empresa. Esse tipo de planejamento, que
condiciona o orçamento, na verdade, vale para qualquer tipo de orga-
nização. Contudo, o setor público tem legislação mais restritiva quan-
to ao uso de recursos, que são extraídos de forma coercitiva da popu-
lação. Isso também condiciona a forma como o planejamento orça-
mentário público é preparado, a ponto de a legislação básica sobre o
orçamento constar da própria constituição do Brasil.
O planejamento orçamentário é constituído do Plano Plurianual
(PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orça-
mentária Anual (LOA).
O Plano Plurianual envolve a visão de longo prazo, especial-
mente das despesas de capital, ou seja, o governo tem que olhar al-
guns anos à frente e explicitar os tipos de investimento que pretende
fazer. Os demais componentes do planejamento do orçamento têm que
obedecer as linhas gerais do Plano Plurianual.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem enfoque parecido, mas
cobre apenas o ano seguinte. Dá as linhas principais para o orçamen-
to, incluindo metas e prioridades, e cobre cada componente da Lei
Orçamentária Anual. Por fim, essa lei compreende:
o orçamento fiscal para os poderes Executivo, Legislativo eJudiciário, incluindo seus fundos, órgãos da administraçãodireta e indireta, inclusive fundações; também recursos cana-lizados para empresas públicas e sociedades de economiamista, que não sejam investimentos; e ainda operações decrédito;
64
Curso de Graduação em Administração a Distância
o orçamento de investimentos das empresas estatais, quan-do bancados pelo Tesouro Nacional; e
o orçamento da seguridade social com as previsões de ar-recadação dos setores privado e público e de pagamento debenefícios.
O orçamento fiscal, em cada nível de governo, prevê a arrecada-
ção dos principais tributos para o ano seguinte e classifica as despesas
em vários tipos. No caso do orçamento de investimento das empresas
estatais, a preocupação é acompanhar o volume de investimentos aci-
ma dos recursos que as próprias empresas conseguem gerar.
Saiba mais... Para conhecer a versão oficial da evolução histórica do orça-
mento e da forma como ele é elaborado no Brasil, acesse o portal daSecretaria de Orçamento Federal,<www.portalsof.planejamento.gov.br>, órgão vinculado ao Ministé-rio do Planejamento, Orçamento e Gestão, e clique em “SistemaOrçamentário”.
Sugerimos que você veja Saneamento Básico, o Filme (2007).Dirigido por Jorge Furtado. Sinopse: Marina (Fernanda Torres) eseu namorado (Wagner Moura) descobrem que não há verba parauma importante obra de saneamento do bairro; só para um vídeo.Além de curtir o bom filme, você deve notar como os personagensenfrentam as dificuldades da rigidez de autorizações orçamentárias.Funcionários públicos e políticos conhecem bem esse tipo de restri-ção no exercício de cargos do executivo e as consequências legais
de não a respeitar. Veja trailer em: <www.youtube.com/
watch?v=yCI8CRUIcf4>. Acesso em: 6 abr. 2009.
Módulo 8
65
Tenha em mente seus
estudos anteriores de
macroeconomia com
base em Mendes et al.
(2007, p. 120-121) e a
Unidade 7 de Carva-
lho Jr. (2008). Vere-
mos essa questão mais
adiante, na Unidade 5.
Princípios orçamentários
Uma forma de definir os procedimentos orçamentários do setor
público é via princípios consagrados entre os tratadistas do assunto,
em especial aqueles oriundos da área do Direito. Giacomoni (2007),
numa discussão bastante completa sobre esse tema, lista 12 princípios:
unidade;
universalidade;
orçamento bruto;
anualidade;
não-afetação das receitas;
discriminação;
exclusividade;
equilíbrio;
clareza;
publicidade;
exatidão; e
programação.
Em geral, esses princípios refletem práticas consagradas de Con-
tabilidade Pública, como é o caso de que cada unidade governamental
deve ter apenas um orçamento (unidade), de que esse orçamento deve
cobrir todas as receitas e despesas (universalidade) e de que não deve
haver deduções de receitas de alguma despesa, colocando-se apenas
resultados líquidos (orçamento bruto). Outros princípios refletem o
processo político e visam um controle mais efetivo da sociedade sobre
seus representantes. Por exemplo, a lei do orçamento não pode incluir
itens estranhos à previsão de receitas e despesas para o período fiscal
seguinte. Pelo princípio do equilíbrio, o governo não poderia ter déficits
em seu orçamento. Portanto, esse é um princípio inócuo e inadequado
do ponto de vista da estabilização da economia.
66
Curso de Graduação em Administração a Distância
O orçamento pode ser visto como um ponto de encontro dos
diferentes tipos de interesses de uma sociedade. É via o orçamento
que se define quem irá pagar as despesas públicas e quem irá se bene-
ficiar das mesmas. Você viu na Unidade 1 que o processo político é,
na verdade, um mecanismo de decisão da sociedade sobre o que o
Governo pode fazer. O orçamento é um instrumento para isso e reflete
a influência relativa de todos esses interesses presentes no Congresso
Nacional, nas Assembleias e nas Câmaras Municipais. Os poderes
Executivo e Judiciário têm também influência nesse processo, na me-
dida em que conseguem influenciar a execução desses orçamentos.
É por isso que, ao se olhar para o histórico das despesas públicas, é
mais importante estudar os balanços anuais do que o próprio orçamen-
to. O orçamento reflete as intenções enquanto que o balanço mostra o
que efetivamente o Governo implementou. O balanço reflete a pala-
vra final do processo político.
O processo orçamentário
Como você viu anteriormente, há vários componentes noplanejamento orçamentário. Esses componentes, que in-cluem o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e oOrçamento Anual, têm suas próprias peculiaridades, umasequência de elaboração e um calendário próprio.
O Plano Plurianual olha mais à frente no tempo e condiciona os
demais orçamentos. Segundo o art.165 da Constituição Federal de 1988,
ele estabelece
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas deduração continuada.
Módulo 8
67
Giacomoni (2007, p. 216) menciona que a regionalização do
Plano Plurianual ainda era feita, à época da publicação de seu livro,
sem maiores detalhamentos, incluindo apenas as cinco grandes regi-
ões do país. As despesas de capital consideradas são aquelas que ul-
trapassam um exercício financeiro, basicamente as subcategorias de
Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital. Como
muitos investimentos envolvem altos custos de manutenção e de gas-
tos complementares em outros insumos necessários para o uso dos
itens de capital, são incluídas no Plano Plurianual também essas des-
pesas. Os programas de duração continuada são os mais difíceis de
definir. Nos orçamentos da União, a prática tem sido a consideração
apenas de ações de prestação continuada de serviços à comunidade.
Mesmo assim, a expressão “programas de duração continuada” e as
correspondentes despesas raramente aparecem nos Planos Plurianuais.
Quanto aos prazos de encaminhamento e de vigência dos Pla-
nos Plurianuais, a determinação legal vigente é que o plano seja enca-
minhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até 31 de agos-
to, que deve devolvê-lo para sanção até 15 de dezembro. A vigência
será a mesma da duração do mandato do Chefe do Poder Executivo,
iniciando no início do segundo ano desse mandato. Cobre, portanto, o
primeiro ano do mandato presidencial seguinte. É essa duração que dá
aos Planos Plurianuais uma visão de prazo mais longo do que os de-
mais orçamentos.
O outro componente importante do planejamento orçamentário
é a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Segundo a Constituição Federal
de 1988, também no art. 165, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
[...] compreenderá as metas e prioridades da administração
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exer-cício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agênciasfinanceiras oficiais de fomento.
Em outros artigos da Constituição, algumas atribuições são defi-
nidas para a Lei de Diretrizes Orçamentárias, como é o caso das remu-
nerações no âmbito do Poder Legislativo, dos limites para os orça-
68
Curso de Graduação em Administração a Distância
Para saber mais sobre
a Lei nº 4.320, de 17
de março de 1964,
acesse: <http://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/
L4320.htm>. Acesso
em: 6 abr. 2009.
mentos do Poder Judiciário e do Ministério Público, assim como ques-
tões de remuneração e criação de cargos da administração direta e in-
direta. Uma série de restrições associadas aos orçamentos também foi
atribuída à Lei de Diretrizes Orçamentárias pela Lei Complementar nº
101/2000, mais conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal. Os
itens mais conhecidos têm a ver com o equilíbrio fiscal, as metas fiscais,
uma contabilização que facilita o controle de custos e a avaliação de re-
sultados e limites ao endividamento (GIACOMONI, 2007, p. 219-220).
O prazo para o encaminhamento do projeto da Lei de Diretrizes
Orçamentárias ao Poder Legislativo vai até o dia 15 de abril de cada
ano. Para fins de aprovação final pelo Poder Executivo, a devolução
deve ser feita até 30 de junho. Os prazos para os governos estaduais e
municipais dependem de legislação própria.
Finalmente, a Lei Orçamentária Anual é o documento que a
maioria das pessoas entende como o orçamento público. Igualmente
definido pela Constituição, pelo Plano Plurianual e pela Lei de Dire-
trizes Orçamentárias, é também governado pela Lei 4.320/64.
Seus três principais componentes, como você viu anteriormen-
te, são os orçamentos fiscal, da seguridade social e dos investimentos
das empresas estatais. Obedecidas as grandes linhas do Plano Plurianual
e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Poder Executivo, via o Minis-
tério de Planejamento, ouve também as gerências de programas, uni-
dades orçamentárias e outros órgãos para montar, então, o projeto de
orçamento para o ano seguinte (GIACOMONI, 2007, p. 240-243). Esse
orçamento é de fato uma autorização para gastos, como já mencionado.
Em relação aos prazos, os poderes Legislativo e Judiciário ela-
boram seu orçamento seguindo a Lei das Diretrizes Orçamentárias e,
com base na prática de anos recentes, devem encaminhar suas propos-
tas até 15 de agosto. O Poder Executivo tem até o dia 31 de agosto
para encaminhar ao Poder Legislativo o projeto da Lei Orçamentária
Anual do ano seguinte.
A fase final do processo orçamentário é a prestação de contas.
São elaborados balanços e compilados vários tipos de indicadores,
seguindo determinações da Lei nº 4.320/64 e da Lei de Responsabili-
dade Fiscal. Há dois tipos de controle: o interno e o externo. Pelo
Módulo 8
69
Você já estudou a
ligação entre o déficit
público e o nível geral
de preços nas Unida-
des 6 e 7 de Carvalho
Jr. (2008). Voltaremos
a esse tema na Unida-
de 5 da presente
disciplina.
controle interno, os gestores elaboram relatórios de gestão periódicos
sobre o cumprimento de limitações sobre gastos com pessoal, dívidas,
operações de crédito e concessão de garantias. Na elaboração desses
relatórios, o gestor é responsabilizado pelo cumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal. O controle externo é exercido pelo Poder
Legislativo, em geral auxiliado por tribunais de contas. Para isso, o
Poder Executivo encaminha todo ano ao Poder Legislativo um balan-
ço geral das contas públicas. Esse balanço é que dá uma ideia mais
precisa do que ocorreu em termos de despesas e receitas públicas num
dado ano. O orçamento, por sua vez, reflete as intenções estabelecidas
no ano anterior, embora haja a possibilidade de ajustes no documento
ao longo do ano. Entretanto, tais ajustes envolvem mudanças na Lei
Orçamentária Anual, o que, por sua vez, envolve aprovação do Poder
Legislativo.
Uma limitação importante do controle orçamentário é seu cará-
ter essencialmente legalista. Com exceção das determinações da Lei
de Responsabilidade Fiscal, que refletem a longa luta brasileira contra
a inflação e visam essencialmente enquadrar os governos estaduais e
municipais nas necessidades nacionais de estabilização de preços, não
há uma avaliação formal do tipo análise de custos e benefícios dos
programas já executados.
Na prática, o que ocorre é uma avaliação implícita no processo
político. Os partidos de oposição e os grupos de interesse beneficia-
dos por tais programas podem defender uma melhor qualidade dos
respectivos serviços. No entanto, não terão a motivação de uma em-
presa em busca de lucros num ambiente sujeito a competição de outras
empresas e que, por isso, tentará baixar custos e melhorar a eficiência
de seu processo produtivo, sem contar a importância da inovação.
O setor público pode usar licitações ao comprar seus insumos,
mas tem dificuldades de garantir a eficiência na administração interna
desses recursos, pois as pressões gerenciais, que dependem de pres-
sões políticas dos cidadãos, são mais fracas. Historicamente, as admi-
nistrações públicas tornam-se mais eficientes em situações de ameaça
externa ao país, que equivalem à concorrência entre empresas.
70
Curso de Graduação em Administração a Distância
A elaboração do orçamento é condicionada pela visão de futuro
que a sociedade expressa modernamente em termos de seu planeja-
mento de longo prazo. No prazo médio, essa visão é expressa pelo
Plano Plurianual, descendo depois para a Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias e finalmente para a Lei Orçamentária Anual. Na elaboração do
orçamento, são consideradas ainda as necessidades manifestadas pe-
los vários órgãos. O ciclo orçamentário, ilustrado pela Figura 2, co-
meça com a elaboração do orçamento a partir das consultas aos vários
órgãos que compõem o setor público, de acordo com os vários orça-
mentos, e sua compatibilização com a Lei de Diretrizes Orçamentári-
as. O passo seguinte é sua discussão e aprovação pelo Poder Legislativo.
A execução ocorre em cada poder, sob controle do Poder Executivo
para fins de liberação de verbas. O último passo é a elaboração dos
balanços e relatórios, que serão submetidos ao Poder Legislativo. Des-
ses controles saem informações e avaliações que influenciarão a pro-
posta orçamentária seguinte.
Figura 2: Ciclo orçamentárioFonte: elaborado pelo autor
Módulo 8
71
RESUMO
O orçamento público é comparável a um orçamento de
uma família ou de uma empresa qualquer. A grande diferença é
que o orçamento público tem o papel de autorizar despesas. O
sistema de planejamento público brasileiro inclui o Orçamento
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamen-
tária Anual. A Lei Orçamentária Anual, que chamamos de or-
çamento público, tem três componentes: o orçamento fiscal, o
orçamento de investimentos das empresas estatais e o orçamen-
to da seguridade social. Esses orçamentos passam, durante sua
execução e ao final de seu processo, por controles e avaliações.
Atividades de aprendizagem
Agora chegou o momento de você colocar em prática tudoo que aprendeu nesta Unidade. Você deve rever os obje-tivos propostos nesta Unidade para responder às ques-tões. Veja se conseguiu entender e se é capaz de distin-guir: os vários tipos de orçamento que constituem o siste-ma brasileiro de planejamento público; as atividades peri-ódicas que constituem a feitura do orçamento público; ese é capaz de localizar as informações sobre os projetosdos orçamentos que estão sendo executados.
Bons estudos! E não se esqueça que estamos aqui paraauxiliá-lo no que for necessário.
Caso precise, entre em contato com seu tutor pelo Ambi-ente Virtual de Ensino-Aprendizagem.
1. Procure o texto consolidado da atual Constituição do Brasil nosítio do Senado e faça um breve resumo, com suas próprias pala-vras, do texto dos artigos que tratam do orçamento. (Limite: 10 li-nhas.)
72
Curso de Graduação em Administração a Distância
2. Caracterize o Plano Plurianual e o contraste com o planejamentode longo prazo. (Limite: 10 linhas.)
3. Caracterize as Diretrizes Orçamentárias e as relacione com o Pla-no Plurianual. (Limite: 10 linhas.)
4. Caracterize a Lei Orçamentária Anual e seus principais compo-nentes. (Limite: 10 linhas.)
5. Como é feita a avaliação da execução dos orçamentos no setorpúblico? Contraste essa avaliação com a forma como é feita no se-tor privado.
6. Busque o Plano Plurianual vigente e verifique como é feita aregionalização das despesas tanto para a União como para o estadoem que você reside.
7. Você pode verificar que tipos de dados estão disponíveis naInternet em seu estado. Veja em <https://www.portalsof.planejamento.gov.br/>, os links para os estados. Se os dados estive-rem disponíveis, repita o exercício anterior. (Não é necessário en-tregar esse exercício ao tutor. Procure discutir o tema com seuscolegas interessados nessa questão).
Módulo 8
73
Despesa pública eseu financiamentoDespesa pública eseu financiamento
UNIDADE
4
74
Curso de Graduação em Administração a Distância
Objetivo
Nesta Unidade, você verá como as despesas e as receitas aparecem no
orçamento público e quais são suas consequências sobre a renda dos
agentes econômicos. Ao final da Unidade, você deverá ser capaz de:
classificar as despesas e receitas orçamentárias, segundo vários critérios;
identificar a diferença entre a incidência legal dos impostos e sua
incidência do ponto de vista econômico; verificar que o padrão de vida
das pessoas é também afetado pelos gastos públicos; e buscar dados
sobre projetos específicos, incluídos no orçamento público federal, para
qualquer região, estado ou localidade do país.
Módulo 8
75
Despesas
Prezado estudante!
As despesas públicas podem ser classificadas de váriosmodos. Por exemplo, para que tipo de finalidade? Em quefunções, especificamente o governo gasta? O que se querdizer quando os gastos são classificados em correntes e decapital?
Para gastar, o governo precisa ter fontes de renda. Quaissão essas fontes, além dos tributos? Você já viu que ogoverno gasta em nome dos cidadãos, que também são oscontribuintes. Como muito dos tributos incidem sobre asvendas de bens e serviços, quais as consequências sobreos preços e quantidades a partir de uma situação de equilí-brio entre oferta e demanda de mercado? Como fica arenda das pessoas que compram ou vendem esses bens?Será que o efeito dos preços ocorre de acordo com o queé calculado contabilmente e como muitas vezes se supõena legislação tributária? Na verdade, a incidência de im-postos nem sempre é o que parece e nem como é discuti-da na mídia.
Reafirmamos que continuamos à sua disposição para o es-clarecimento de dúvidas.
Bons estudos!
As despesas públicas são classificáveis segundo vários critérios,
dos quais veremos dois: a classificação pela finalidade e pela nature-
za, todos previstos na legislação orçamentária. O principal documento
legal que disciplina a Contabilidade Pública é a Lei Federal nº 4.320/
64 e suas modificações e normas complementares. Segundo essa lei,
as despesas são classificadas também segundo a instituição executora
e segundo os programas. Essas classificações facilitam a busca de
alocações de verbas para determinada finalidade e de interesse regio-
76
Curso de Graduação em Administração a Distância
É possível explorar as
estatísticas sobre essas
funções e subfunções
no sítio da Secretaria
do Tesouro Nacional
<tinyurl.com/ckabkl>
Acesso em: 6 abr.
2009, especialmente
em Série Histórica de
Receitas e Despesas.
nal. Assim, uma verba para a construção de uma ponte em determina-
da cidade pode ser buscada no Ministério dos Transportes.
Uma forma de classificar os gastos públicos é pela sua finalida-
de, de forma a retratar as áreas de ação governamental. Esses gastos
são agrupados no orçamento por funções e subfunções. Dentro dessas
subfunções, aparecem, ainda, programas e projetos específicos. Por
exemplo, a função Saúde inclui, entre outras, as subfunções:
Atenção Básica;
Assistência Hospitalar e Ambulatorial;
Suporte Profilático e Terapêutico;
Vigilância Sanitária;
Vigilância Epidemiológica; e
Alimentação e Nutrição.
A classificação pela natureza do gasto põe em destaque se o
gasto é apenas para manter o governo em funcionamento ou para
redistribuição de renda, que é o caso das Despesas Correntes*, ou se
ocorrem investimentos que alteram o estoque de capital da sociedade,
as Despesas de Capital. As despesas correntes incluem categorias eco-
nômicas como Pessoal e Encargos Sociais e Juros e Encargos da Dívi-
da, além de itens como custeio e transferências. As despesas de capital
incluem Investimentos, Inversões Financeiras, Amortização da Dívida
e Reserva de Contingência.
Essa estrutura de gastos varia com o tempo e reflete o próprio
estágio de desenvolvimento econômico do país. Países mais pobres
gastam mais em despesas correntes, pois o setor público tem uma base
menor para aplicar tributos, sobrando menos recursos para gastos de
capital. O setor público brasileiro, por conta dos ajustamentos fiscais
com vistas a controlar o processo inflacionário das últimas décadas,
ficou com margem estreita para os gastos de capital. Daí a venda de
várias empresas estatais e o recurso às parcerias público-privadas para
aumentar a capacidade de investimento em infraestrutura no país, sob
coordenação estatal, especialmente no período entre 1994 e 2002
(GIAMBIAGI; ALÉM, 2001, Cap.13 e 15).
GLOSSÁRIO*Despesas Corren-tes – são relativas àsdespesas de custeiodas organizações eaos custos de manu-tenção, tais como:vencimentos e en-cargos com pessoal,juros da dívida,compra das matéri-as-primas e bens deconsumo, serviçosde terceiros e manu-tenção de equipa-mentos, entre ou-tros. Fonte: Sanches(1997).
Módulo 8
77
Por conta do sistema federal brasileiro, os ajustes fiscais do go-
verno federal não vinham sendo seguidos pelos governos estaduais e
municipais quando do início das tentativas de controlar a alta inflação
a partir dos anos de 1980. Várias tentativas foram feitas para alinhar
os governos estaduais e municipais nesse esforço. Uma tentativa inici-
al foi a Lei Rita Camata*, que focava gastos de pessoal. Isso culmi-
nou com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que impõe normas sobre
os três níveis de governo, tanto sobre os limites de gastos de pessoal
quanto sobre o endividamento. Outros gastos, como os subsídios da-
dos a atividades específicas, agora também têm que ser orçados.
Receitas
A receita orçamentária também é subdividida, segundo a natu-
reza, em:
Receitas Correntes, que incluem a arrecadação de tributos,receitas de atividades produtivas e, no caso de governos es-taduais e municipais, transferências correntes; e
Receitas de Capital, que incluem empréstimos e vendas debens.
Os tributos assumem várias formas. Uma forma básica são os
vários impostos que, como o nome já diz, são o lado compulsório da
“vaquinha” mencionada anteriormente. De fato, quando esse rateio é
feito pelo Estado, este se vale de seu direito exclusivo ao uso da força
também para cobrar impostos. Outra forma de tributos são as taxas, em
geral refletindo algum tipo de serviço público cujo benefício é atribuí-
vel ao contribuinte. Muitas vezes elas são cobradas pelo simples fato de
os serviços estarem à disposição das pessoas, que são obrigadas a pagar
mesmo que não os usem. Outra forma de tributo é a contribuição de
melhoria, cobrada em função de benefícios recebidos por obras públi-
cas. Um exemplo de tal melhoria é a valorização de um imóvel particu-
lar por conta do asfaltamento de uma rua com recursos públicos.
GLOSSÁRIO*Lei Rita Camata –A Lei Complemen-tar nº 82/95, conhe-cida como Lei RitaCamata, limitava osgastos de pessoal dogoverno. Posterior-mente, a Lei Com-plementar nº 101/2000, denominadaLei de Responsabi-lidade Fiscal, incor-porou essa limita-ção como uma desuas disposições.Fonte: elaboradopelo autor.
78
Curso de Graduação em Administração a Distância
Rezende (2001, p.
157) apresenta uma
conveniente classifica-
ção dos tributos
brasileiros segundo a
base e o tipo de contri-
buinte, embora já
precise de atualização,
dada a alta frequência
de mudanças do
sistema tributário.
Uma categoria especial de receita do governo são as contribui-
ções sociais e econômicas, em geral criadas para algum fim especial,
e não consideradas como receita tributária. Nem sempre o objetivo da
contribuição social é mantido, mesmo que a cobrança continue. Exem-
plos de contribuições: Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
(CSLL) e as contribuições para a previdência social, tanto dos empre-
gados como dos empregadores; e a Contribuição Provisória sobre a
Movimentação Financeira (CPMF), revogada ao final de 2007, criada
com a intenção de financiar gastos de saúde.
Os tributos são cobrados com referência a diferentes bases tri-
butárias, sobre as quais eles são calculados. Uma base importante é o
valor da propriedade de alguma coisa. Exemplos disso são: a propri-
edade de imóveis, de terras e de automóveis. Você certamente conhe-
ce o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).
Outra base é o valor das vendas de ativos reais, tal como a
venda de imóveis. O principal exemplo é o Imposto sobre a Transmis-
são de Bens Imóveis (ITBI), cobrado pelos governos municipais.
Um terceiro tipo importante de base para impostos é a venda de
mercadorias, tanto de bens como de serviços. Os mais conhecidos
são o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias (ICMS) e o Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI), cujas porcentagens aparecem
em alguns tipos de notas fiscais.
Uma quarta base é dada pelos fluxos de renda, tais como salá-
rios, lucros e alugueis.
Você certamente presta atenção nos descontos que apare-cem em seu contracheque, como a Contribuição para Pre-vidência Social (CPS) e o Imposto de Renda – Pessoa Física(IRPF), que também incide sobre alugueis e algumas ou-tras formas de rendimento. As empresas pagam, sobre oslucros, o Imposto de Renda – Pessoa Jurídica (IRPJ).
Por fim, as transações financeiras são taxadas em vários casos,
às vezes envolvendo vendas de algum serviço, outras vezes envolven-
do saída de recursos de contas correntes bancárias. Ao pagar seu se-
Módulo 8
79
guro de veículo, você paga o Imposto sobre Operações Financeiras
(IOF), assim como quando usa seu cheque especial. A extinta CPMF,
que ainda pode voltar num futuro próximo, talvez com outro nome,
incidia sobre débitos de conta corrente bancária e, portanto, era tam-
bém um tributo sobre um tipo específico de transação financeira.
Essa diferenciação das bases tributárias esclarece o impacto mais
direto que os tributos têm na renda das pessoas. Assim, se você com-
pra um aparelho eletrônico numa loja tem embutido na nota fiscal,
cujo próprio nome tem a ver com tributação, o valor de vários impos-
tos. Quem recolhe o imposto associado a essa venda é o lojista. Mas
você talvez suspeite que é você quem paga esse imposto.
Os principais tributos do sistema tributário brasileiro, em termos
de arrecadação, conforme a Tabela 1, são os seguintes: ICMS, Impos-
to de Renda, Contribuição para a Previdência Social, COFINS, FGTS,
CPMF e IPI. Esses tributos representaram, em 2006, quase 80% de
toda arrecadação tributária do país ou, mais exatamente, 27% do PIB,
que é como medimos a carga tributária. O ICMS é arrecadado pelos
governos estaduais. Embora não destacados no Quadro 2, os princi-
pais tributos diretamente recolhidos pelos municípios são o Imposto
Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), com 1,9%, e o IPTU,
com 1,25% do total de tributos arrecadados.
Tributo
Imposto s/Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)
Imposto de Renda
Contribuição para a Previdência Social
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS)
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)
Contribuição Provisória s/ Movimentações Financeiras (CPMF)
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
Subtotal
Demais tributos
Total
%
22,6
17,2
15,5
11,4
4,6
4,0
3,6
78,9
21,1
100,0
Fonte: <www.receita.fazenda.gov.br/historico/EstTributarios/Estatisticas/default.htm> Acesso em: 6 abr. 2009.
Tabela 1: Brasil: principais tributos – 2006
80
Curso de Graduação em Administração a Distância
A compra e a venda
são simultâneas, e a
definição de cada uma
depende do lado da
transação, se o do
comprador ou o do
vendedor.
Você vai notar, contudo, que, nesse total arrecadado, temos a
Contribuição para a Previdência Social e o FGTS, que representaram
juntos 20,1% do total arrecadado. Esses recursos têm destino pré-de-
terminado para benefício dos trabalhadores. A parte referente à previ-
dência é usada para o pagamento dos atuais aposentados e pensionis-
tas do INSS. Já o FGTS pode ser visto como uma poupança forçada
para a aposentadoria, mas pode ser retirado antes em casos especiais,
como para a compra de casa própria. Essa poupança compulsória do
trabalhador é utilizada como fonte de financiamento sob direção pú-
blica. Tem sido usada, por exemplo, para financiar obras públicas.
Incidência legal versus incidência econômica
Você viu anteriormente que numa transação de compra ou a venda
de um aparelho eletrônico há a cobrança de impostos. O mais explíci-
to é o ICMS, que aparece em destaque na nota fiscal de venda ao
consumidor. Nessa transação fica a dúvida se o pagamento é feito por
quem recolhe o imposto ao fisco, no caso a loja, ou se a loja repassa o
imposto ao consumidor via o preço da mercadoria. Do mesmo modo,
um profissional liberal, com rendimento alto o suficiente para pagar
imposto de renda, é quem recolhe diretamente o imposto ao fisco. Você
pode se perguntar se esse profissional repassa esse imposto, cobrando
dos clientes um preço mais alto. Quem sabe, nesses casos, cada lado
repasse apenas uma parte do imposto? São essas perguntas que busca-
mos responder ao discutirmos a incidência econômica dos impostos.
Em contraste, quando verificamos na legislação quem recolhe o im-
posto ao fisco, discutimos a incidência legal.
Um exemplo antigo de ajustamento dos agentes econômicos a
um imposto é o que ocorreu com um imposto sobre janelas (window
tax), cobrado na Inglaterra a partir de 1696. Esse imposto tinha prece-
dentes em impostos da Roma antiga, chamados de ostiarium e
columnarium, que existiam provavelmente desde a época de Júlio
César e eram cobrados sobre o número de portas e de colunas das
Módulo 8
81
Veja o histórico do
window tax em
< http://
en.wikipedia.org/wiki/
Window_tax>. Acesso
em: 6 abr. 2009.
casas. O objetivo do fisco inglês era estimar o valor das casas e o grau
de riqueza de seus moradores numa época em que gastar em janelas
era um luxo e o imposto de renda ainda não existia. Contudo, o resul-
tado foi uma gradual diminuição no número de janelas das novas ca-
sas, sendo que muitas pessoas mandaram fechar janelas existentes.
O imposto das janelas mostra que as pessoas ajustam a base do
imposto. Um assalariado vê claramente o que está sendo descontado
de seu contracheque na forma de contribuição à previdência, na ver-
dade um seguro compulsório de aposentadoria, e na forma de descon-
to de imposto de renda. Do mesmo modo, o dono de uma firma vê
claramente as contas de imposto que precisa pagar periodicamente,
como, por exemplo, os tributos sobre a folha de pagamento. Porém, o
responsável pela empresa considera esse imposto apenas como mais
um item em seus custos e, se os compradores não diminuírem total-
mente suas compras do produto, vai tentar repassá-lo. Do mesmo modo,
os assalariados podem, através de seu sindicato e até por meio de gre-
ves, repassar para frente, nem que seja apenas uma parte, o imposto
que incide sobre seus salários, mas os empregadores podem contratar
menos gente, ao mesmo tempo usando mais máquinas para substituir
essa mão de obra mais cara. Além disso, no mundo globalizado, po-
dem abrir novas fábricas em outros países.
Assim, não basta você verificar sobre quem incide legalmente
um imposto para saber quem realmente paga a conta pública. Você
precisa ter uma ideia sobre os repasses que um agente econômico pode
fazer, tanto aumentando os preços das mercadorias que vende como
diminuindo o preço líquido do imposto das mercadorias que compra.
O estudo da incidência econômica, em contraste com a incidên-
cia legal, leva em consideração os ajustes de preços decorrentes da
presença de impostos. Para saber se o imposto de renda incide sobre
seu rendimento, você tem que perguntar se seu salário seria o mesmo
na ausência de imposto. Lembre ainda que os preços são determina-
dos pela interação entre compradores e vendedores em cada mercado
de trabalho. Em mercados de alta competição, que são os mais co-
muns para as diferentes ocupações, haveria diminuição de preço para
82
Curso de Graduação em Administração a Distância
os compradores caso o imposto fosse retirado, provavelmente uma
diminuição menor do que o valor do imposto.
Os gráficos de oferta e demanda que você estudou nas discipli-
nas de Economia (Introdução) e Economia (Micro e Macro) podem
ser úteis como meio para ilustrar a incidência econômica de um im-
posto. O preço de qualquer mercadoria taxada tem uma interpretação
dupla. Há, por um lado, o preço líquido do imposto, que é o preço
relevante para o vendedor. Você pode se referir a ele como preço de
vendedor. É esse o preço considerado nas decisões de produção do
bem ou serviço à venda. Há, por outro lado, o preço bruto, aquele
pago pelo comprador. Nesse caso, esse preço de comprador é o preço
relevante para as decisões de compra, tanto por firmas como por con-
sumidores. Entre os dois preços está o imposto. Portanto, o preço bru-
to da mercadoria, ou preço de comprador, é forçosamente igual ao
preço líquido, ou preço de vendedor, mais o próprio imposto.
Se você supuser um imposto fixo em reais por unidade do pro-
duto, assim não variando com o preço, o preço bruto (pB) será igual ao
preço líquido (pL) mais o imposto por unidade do bem ou serviço:
pB = p
L + t
Nessa forma, adicionamos o imposto ao preço de vendedor para
se chegar ao preço de comprador. Essa identidade contábil é sempre
verdadeira.
Contudo, há nessa identidade contábil um paradoxo. Pelo lado
do comprador, parece que ele efetivamente pagará o imposto, pois esse
é somado ao preço efetivamente recebido pelo vendedor, pL. Do outro
lado da transação, o vendedor pode sempre achar que o imposto está
reduzindo o preço de comprador, pB, exatamente pelo valor do impos-
to, deixando-lhe um preço de comprador, pL, muito baixo. Para resol-
ver esse paradoxo, você deve perguntar:
O que ocorre ao preço de mercado existente antes da intro-dução do imposto? É a esse preço que tanto o compradorcomo o vendedor efetivamente fazem suas comparações.
Módulo 8
83
A análise gráfica será feita para o caso em que a incidência legal
ocorre sobre o comprador. Do preço de comprador, o vendedor sub-
trai o imposto para chegar a seu preço. Assim,
pL = p
B – t
Num gráfico de oferta e demanda, essa equação equivale a um
deslocamento para baixo da curva de demanda. Veja a Figura 3, em
que a curva de demanda D é deslocada para baixo, sendo a curva com
o preço de vendedor representada por D’. Do ponto de vista dos ven-
dedores, o preço relevante é o preço que os compradores estão dispos-
tos a pagar, porém já descontado o imposto. Esse é o preço que será
comparado aos custos de produção, os quais definem o preço mínimo
pedido pelos vendedores.
Sugerimos que você releia as páginas 52 a 58 de Mendeset al. (2007) e o texto correspondente às Figuras 3, 7 e 8de Carvalho Jr. (2008). Note que nesses textos não hou-ve a consideração de impostos como algo que pudessealterar a curva de demanda, pois o efeito ocorre direta-mente sobre como os agentes econômicos veem os pre-ços. Na presente análise, a curva de demanda deslocada éapenas um instrumento de análise que representa a curvade demanda efetivamente considerada pelos vendedores.
A introdução de um imposto altera a posição de equilíbrio num
mercado competitivo. Veja, na Figura 3, que a posição inicial, em que
a quantidade demandada é igual à quantidade ofertada, ocorre para a
quantidade q* ao preço p*. Com o imposto, essa mercadoria fica mais
cara e os compradores compram menos, agora a quantidade qt. Os
compradores pagam pb por unidade e esse preço é agora maior do que
antes, portanto eles compram menos. No caso representado pela Figu-
ra 3, o preço de vendedor continua o mesmo que antes, pois pB = p*,
enquanto que o preço de comprador aumenta pelo valor do imposto.
Nesse caso, o empresário que reclamasse da carga de impostos sobre a
84
Curso de Graduação em Administração a Distância
Releia o texto referen-
te às Figuras 5 e 6 de
Carvalho Jr. (2008),
que trata da oferta de
um dado mercado.
Note que a oferta
horizontal de longo
prazo é um dos casos
possíveis, porém não
apresentado nesse
texto.
Figura 3: Incidência de um imposto sob oferta perfeitamente elásticaFonte: elaborado pelo autor
folha de pagamento estaria com razão, pois seria o comprador dos
serviços de trabalhadores. Já se fossem consumidores de aparelhos de
som teriam razão em reclamar dos impostos, mas não os lojistas.
Há, contudo, uma suposição implícita na Figura 3, crucial para
o resultado obtido em termos de incidência econômica. Nesse merca-
do, a elasticidade-preço de oferta é altíssima. Qualquer pequena vari-
ação no preço de venda leva a um aumento muito grande na quantida-
de ofertada. Seria uma situação de um grande número de pequenos
produtores de um bem ou serviço, cujo custo marginal e custo médio
no equilíbrio de longo prazo são similares. É, portanto, uma oferta de
longo prazo horizontal.
Nesse caso, uma explicação intuitiva seria que essa alta sensibi-
lidade da oferta a variações de preços é que levaria à transferência
para frente do imposto. O resultado decorre do simultâneo comporta-
mento de um grupo de agentes. Do ponto de vista de cada vendedor, o
imposto é subtraído do preço de comprador para se chegar ao preço de
vendedor. O comprador apenas vê seu respectivo preço, já com o im-
posto incluído.
Módulo 8
85
Note que se a incidên-
cia legal fosse sobre os
vendedores, ocorreria
um deslocamento da
curva de oferta para
cima, devido a um
aumento de custos. No
entanto, para um
imposto de igual
magnitude, os efeitos
sobre os preços e
quantidades seriam os
mesmos independente-
mente do lado da
transação sobre o qual
o imposto incidisse
legalmente.
Um caso mais geral ocorre quando ambas, a oferta e a demanda,
têm elasticidades-preço em valores intermediários, conforme a
Figura 4. Veja que tanto pB é maior do que p* como este, por sua vez,
é maior do que pL. A redução de quantidade comprada para q
t reflete o
aumento de preço de comprador. Do ponto de vista dos vendedores, a
quantidade vendida, que é a mesma quantidade qt,, diminui por conta
do menor preço de vendedor. Nesse caso, parte do imposto é transferida
para frente e parte para trás. Essa transferência para trás, na realidade,
é feita via os preços envolvidos nas compras feitas nos mercados de
trabalho e de matérias-primas. Incide também sobre o resultado do
capital empregado nas empresas vendedoras. Assim, o imposto incide
sobre os dois lados das transações.
Assim, para falar em incidência econômica, você precisater uma ideia do que ocorre com os preços das mercadori-as após a introdução de um imposto. Porém, para estimaressas alterações, será preciso ter uma ideia, a partir deestudos empíricos, de como são as curvas de oferta e de-manda nos mercados sob análise. Isso, em geral, é feitopela estimativa de elasticidades-preço e elasticidades-ren-da, com a ajuda de procedimentos econométricos.
Figura 4: Incidência econômica de um imposto sob elasticidades-preçoFonte: elaborado pelo autor
86
Curso de Graduação em Administração a Distância
Incidência econômica: algumas qualificações
Nessa discussão de incidência de impostos, há um aspecto a ser
melhor qualificado. Você considerou as empresas como se fossem agen-
tes econômicos que compram e vendem bens e serviços, quase como
indivíduos. Na verdade, uma empresa é um conjunto de pessoas orga-
nizadas numa estrutura burocrática, como vimos anteriormente na dis-
cussão sobre o Estado.
Usualmente, os próprios empresários acham que o imposto incide
apenas sobre o rendimento de seu próprio capital. Mas a renda do
capital é apenas o lucro obtido nessa atividade empresarial. Há traba-
lhadores assalariados de vários níveis e há fornecedores de bens e ser-
viços necessários à produção dos bens ou serviços vendidos pela em-
presa. Nesses casos, há transações de compra e venda entre eles e a
empresa. Portanto, a empresa não passa de uma intermediária entre os
compradores dos bens produzidos ali e os fornecedores dessa empre-
sa, incluindo os donos do capital financeiro aplicado nela. Os tributos,
na verdade, incidem tanto sobre os clientes como sobre os fornecedo-
res e trabalhadores, afetando a renda praticamente de todos. Com base
nesse argumento, não há incidência de impostos sobre a empresa pro-
priamente dita, embora muitas vezes tributos sejam cobrados delas para
compensar serviços públicos fornecidos para atender suas necessida-
des específicas. Mas, nesse caso, há uma contrapartida em termos de
serviços públicos e o imposto teria a natureza de uma taxa ou de uma
contribuição de melhoria.
Quem compra ou vende para o setor público também está sujei-
to aos impostos. Assim como as empresas, o setor público também
envolve um grande conjunto de pessoas organizadas em estruturas
burocráticas. Os impostos nas transações com o setor público, como é
o caso do imposto de renda e da contribuição à previdência social,
envolvem, na verdade, os vendedores para o setor público de um lado
e os contribuintes do outro.
Outro aspecto pouco enfatizado na discussão anterior sobre in-
cidência econômica é o horizonte de tempo implícito na análise. Por
Módulo 8
87
Mais à frente, neste
curso, você terá a
disciplina de Teoria
dos Jogos, com a
apresentação de várias
situações de decisões
estratégicas por parte
dos agentes econômi-
cos. Os modelos que
lhe serão apresentados
permitirão entender
melhor como ocorre a
interação entre empre-
sas em ambiente de
oligopólio.
exemplo, num primeiro momento, os vendedores podem simplesmen-
te alterar seus preços pelo valor total de um novo imposto cuja inci-
dência legal ocorra sobre eles. Porém, na medida em que se efetivem
os ajustamentos de mercado, eles descobrirão que os seus preços po-
dem não se manter devido à concorrência. Isso também ocorre quan-
do o governo reduz impostos para beneficiar os compradores e os efei-
tos não aparecem imediatamente. Nessa situação, os vendedores con-
tinuam, num primeiro momento, a cobrar os mesmos preços que an-
tes, embora a concorrência tenda a neutralizar isso no longo prazo.
Implícito nos movimentos ao longo das curvas de oferta, como as das
Figuras 3 e 4, estão ainda os ajustamentos de entrada e saída de firmas
no mercado, que é uma das formas em que se manifesta a concorrência.
É só assim, num período de tempo mais longo, que todos os ajustamen-
tos serão completados em mercados com alto grau de concorrência.
Outro aspecto, ainda, é que uma fatia importante da economia
funciona em mercados com baixo grau de concorrência. Para um mer-
cado não-competitivo, há muito pouco que possa ser previsto pela te-
oria da incidência de impostos. Não há modelos gerais e os estudos
empíricos são incapazes de definir quais são os modelos mais adequa-
dos. Por exemplo, para mercados com poder de monopólio, é possível
apresentar desde modelos com transferência mínima do imposto até
casos com transferência superior a 100%, ou seja, o preço aumenta
mais do que o atribuível ao imposto. Nos modelos de oligopólio, há
ainda mais possibilidades, dependendo do tipo de modelo. A não in-
clusão do imposto nos custos, por exemplo, poderia ser uma boa es-
tratégia de curto prazo se as firmas individualmente temessem que um
ajuste de preços por conta do imposto levasse ao rompimento de um
acordo tácito entre elas. Uma mudança de posição permitiria ganhos
para quem furasse o acordo, mas poderia terminar numa guerra de
preços. Por outro lado, deslocamentos prévios de demanda poderiam não
ter resultado em aumentos de preços por conta justamente do medo da
guerra de preços. Assim, um pequeno aumento de impostos já poderia ser
um sinal para que as empresas reajustassem preços, incluindo tanto o au-
mento represado como o repasse de impostos. Um estudo empírico mos-
traria um aumento de preços maior do que o valor do imposto.
88
Curso de Graduação em Administração a Distância
Por fim, há um aspecto que diz respeito aos agentes econômi-
cos, tanto aqueles cuja renda é predominante do trabalho, os assalari-
ados, quanto aqueles cuja renda decorre de diferentes formas de direi-
tos de propriedade, como juros e alugueis, além da classe média que
possui fontes misturadas de rendas. Você pode considerar, de um lado,
os consumidores, que é como esses agentes aparecem ao comprar coi-
sas para seu consumo, e, de outro, os produtores, que é quando eles
aparecem como vendedores. O trabalhador é tratado em separado, mas
é também um vendedor de serviços.
Lembre-se de que os produtores e trabalhadores também são con-
sumidores. Assim, o mesmo raciocínio pode ser feito para eles. Do
lado da produção, a incidência afeta os donos de diferentes tipos de
propriedades de bens de capital, utilizáveis no processo produtivo pela
diminuição da sua própria renda real. A redução do preço de vendedor
tem sempre implícita uma redução de remuneração de algum desses
bens, dos salários e de preços de matérias-primas.
Impostos, gastos públicos e renda real
Discutimos incidência até aqui de um ponto de vista indi-vidual. Mas, do ponto de vista da sociedade como umtodo, qual é a consequência dos ajustes de preços e dequantidades compradas e vendidas, por conta da incidên-cia econômica dos impostos?
Quando falamos em incidência, você deve perguntar o que acon-
tece com “poder de compra” do consumidor, que os economistas cha-
mam de renda real, considerando que os preços de comprador podem
subir por causa dos impostos. Com uma mesma renda monetária, um
aumento de preços brutos leva a menores quantidades dos bens usual-
mente comprados. Esse menor poder de compra é que libera os bens e
serviços que serão apropriados pelo setor público. Numa medição de
mudanças de renda real, queremos saber como variam as quantidades
Módulo 8
89
A Lei nº 10.336/2001
instituiu a CIDE-
Combustíveis, ou seja,
a Contribuição de
Intervenção no Domí-
nio Econômico inci-
dente sobre a importa-
ção e a
comercialização de
diferentes formas de
combustíveis. Veja em:
<www.receita.fazenda.gov.br>.
Acesso em: 6 abr.
2009.
em média, pois as alterações de preços de diferentes mercadorias po-
dem levar a aumentos de quantidades para alguns bens e diminuição
para outros.
Discutir incidência econômica significa, então, a comparação dos
atuais preços recebidos pelos vendedores e pagos pelos compradores
com o preço que reapareceria se o imposto fosse retirado. Em seguida,
medimos como a renda real das pessoas muda. Esse cálculo não é fácil
de fazer, mas é uma área importante da pesquisa econômica e há mui-
tas tentativas de se estimar isso. Os resultados obtidos até agora não
têm sido muito conclusivos, mas impostos sobre a propriedade e a
renda tendem a penalizar mais fortemente os mais ricos, enquanto que
os impostos sobre vendas de bens e serviços penalizam os mais po-
bres. Impostos sobre a propriedade, como o IPTU e o IPVA, acabam
associados mais fortemente a quem tem propriedades de maior valor.
Já impostos como o ICMS estão associados mais a, por exemplo, gas-
tos básicos de alimentação e vestuário, que, juntamente com outros
gastos básicos, representam uma fatia maior do orçamento das pesso-
as de renda mais baixa.
Um estudo recente de Gaiger-Silveira (2008), sobre incidência
econômica, avalia a incidência da tributação direta e indireta no Bra-
sil. Os impostos diretos são os impostos sobre todas as formas de ren-
da, as contribuições previdenciárias e os impostos sobre o patrimônio,
tanto sobre imóveis como sobre veículos. Os impostos indiretos são o
ICMS, o IPI, o PIS, a Cofins e a CIDE. No caso desses impostos
indiretos, o autor supõe que todos os impostos são transferidos para
frente, como na Figura 3. Já para os impostos diretos, a suposição é
que incidem integralmente sobre os vendedores.
O estudo mostra, conforme a Tabela 2, como iria variar a renda
real das pessoas em cada faixa de renda, caso os impostos fossem re-
tirados. É claro que isso não seria possível, pois a economia viraria
um caos sem o governo. É apenas um exercício de imaginação para se
ter uma ideia da incidência. Fica claro que os impostos indiretos pena-
lizam mais pesadamente as classes de renda mais baixas, enquanto
que os impostos diretos fazem o contrário. Por exemplo, no grupo de
10% das pessoas com os rendimentos mais baixos, a retirada da tribu-
90
Curso de Graduação em Administração a Distância
tação indireta daria um ganho de 29,1% e de apenas 3,7% por conta
da retirada dos impostos diretos, com um efeito total de 32,8%. Veja
agora para os 10% mais ricos como o ganho seria de 22,7%. Se você
colocar os impostos de volta, veja como o conjunto dos impostos é
mais pesado para os mais pobres. Portanto, os impostos indiretos fa-
zem com que o sistema tributário penalize mais as classes de renda
mais baixas. Esse resultado é descrito como o de um sistema tributá-
rio regressivo.
Contudo, além do imposto, é preciso levar em consideração a
forma como o mesmo é gasto pelo governo. Boa parte dos impostos é
gasta em bens e serviços recebidos sem pagamentos diretos pela cole-
tividade. Dependendo de como isso é feito, pode haver uma diferença
entre os benefícios de serviços públicos que cada pessoa recebe e aquilo
que ela paga. Logo, um cálculo mais rigoroso de incidência, a chama-
da incidência fiscal ou orçamentária, deveria levar isso em considera-
ção, embora seja extremamente difícil de fazer. Os exemplos mais
óbvios são a construção e a manutenção das vias públicas, os serviços
de justiça e policiamento, a educação gratuita, a saúde pública, etc.
Décimo de renda
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
Tributação indireta
29,1%
24,2%
20,7%
19,4%
18,3%
17,6%
16,4%
16,4%
14,6%
10,7%
Tributação direta
3,7%
2,8%
4,1%
4,5%
4,9%
5,7%
6,9%
7,7%
8,8%
12%
Tributação total
32,8%
27%
24,8%
23,9%
23,2%
23,3%
23,3%
24,1%
23,4%
22,7%
Tabela 2: Brasil – Incidência econômica segundo tributos diretos e indiretos
Fonte: elaborado por IPEA, a partir de Gaiger-Silveira (2008). Disponí-vel em: <br.pfinance.yahoo.com/081021/22/gjtv1g.html>. Acesso em:
6 abr. 2009.
Módulo 8
91
Mais informações
sobre esse programa
no sítio do Ministério
do Desenvolvimento
Social
<tinyurl.com>cg77co>.
Acesso em: 31 abr.
2009.
Direta ou indiretamente, os contribuintes são beneficiados por tais
gastos, sendo que o benefício indireto ocorre quando os benefícios do
serviço público acabam incorporados, em geral via redução de custos,
aos produtos gerados pelas empresas privadas.
Além disso, uma parte importante dos gastos públicos são as
transferências de renda diretamente para as pessoas, algumas na forma
de assistência social, cujo principal exemplo é o Bolsa-Família. Outro
exemplo é a aposentadoria rural, em que milhões de pessoas têm sido
beneficiadas com aposentadorias sem terem feito os recolhimentos
previdenciários correspondentes, pelo menos no nível que é comum
nas áreas urbanas. É um programa que envolve déficits na previdên-
cia, mas que têm ajudado a tirar a maioria dessas pessoas da pobreza e
até da indigência.
Assim, se você considerar não só a incidência econômica dos
tributos, mas também a incidência dos gastos públicos, terá uma me-
lhor representação dos efeitos do setor público sobre a renda real das
pessoas.
Um elemento adicional é a isenção de impostos ou o subsídio a
certos bens ou serviços, que podem ser interpretados como impostos
negativos. Por exemplo, se o governo dá dinheiro para atividades cul-
turais, diminuindo os preços desses espetáculos, isso equivale a deslo-
car a curva de demanda para cima nas Figuras 3 e 4, aumentando a
quantidade de equilíbrio. Do mesmo modo, o crédito subsidiado, via
bancos públicos, oferecido tanto a empresas públicas como a empre-
sas privadas, com base em recursos públicos, é uma forma tanto de
gerar maiores dividendos políticos e lucros privados como de benefi-
ciar os trabalhadores que conseguirão os novos empregos gerados pelo
crescimento da atividade econômica. A discussão do correspondente
aumento de renda real, nesses casos, pode ser feita com o mesmo apa-
rato teórico usado para a incidência econômica de impostos.
Geiger-Silveira (2008) também estudou o impacto de gastos
assistenciais, incluindo programas como previdência rural, o Bolsa-
Família e alguns programas similares. Ele conclui que pelo menos es-
ses itens dos gastos públicos são insuficientes para alterar o grau de
regressividade da incidência tributária. Para uma análise mais comple-
92
Curso de Graduação em Administração a Distância
ta, ele deveria considerar também o restante das despesas públicas,
mas isso não foi considerado, dados os objetivos mais limitados desse
estudo e também as grandes dificuldades de fazer isso.
Um aspecto ainda a ser considerado quanto à incidência de im-
postos e gastos públicos é o impacto que os impostos têm sobre a
destinação de recursos para fins produtivos. Na Figura 4, por exem-
plo, você viu que a presença do imposto faz com que se produza e
consuma uma menor quantidade daquela mercadoria. Impostos que
incidem sobre a renda do trabalho podem afetar até o quanto as pesso-
as investem na própria formação. Essa formação, que é um tipo de
capital – o capital humano –, ajuda no desenvolvimento econômico, e
menor investimento nele traz claros prejuízos à sociedade. Por fim,
tributos sobre a remuneração do capital afetam a escolha entre consu-
mo e poupança, que, por sua vez, afeta o nível de investimento em
capital no longo prazo. O principal problema, nesses casos, é que os
preços pagos pelos compradores deixam de refletir os custos de pro-
dução e de sacrifício pessoal envolvidos na produção dos bens e servi-
ços transacionados no mercado. Em “economês”, dizemos que isso
gera ineficiência econômica, ou que a renda total do país poderia ser
maior e que as pessoas poderiam consumir mais, mesmo levando em
consideração os bens e serviços públicos que o governo põe à dispo-
sição das pessoas com os recursos tributários. Embora isso seja difícil
de calcular, é um ponto importante a ser levado em consideração nos
cálculos de incidência econômica ou fiscal.
Dadas todas essas dificuldades em estudos de incidênciaeconômica e fiscal, na verdade, é via o processo políticoque os sacrifícios e os benefícios da atividade pública serãoperiodicamente redistribuídos. Você pode voltar às Uni-dades anteriores e verificar que isso ocorre anualmente nadiscussão do orçamento e, com menos frequência, nas re-formas tributárias.
Módulo 8
93
RESUMO
Nesta Unidade, você viu que tanto as despesas como as
receitas são classificáveis segundo a finalidade ou segundo a
natureza. As receitas incluem os vários tributos, entre os quais
estão os impostos. A incidência legal dos impostos mostra quem
recolhe os mesmos ao fisco. Mas a incidência econômica seria
o cálculo de como a renda de cada pessoa é afetada pelos im-
postos. Isso ocorre pelos efeitos sobre os preços que cada pes-
soa paga pelo que compra e pelo que vende. A consideração
também dos benefícios que as pessoas recebem via os gastos
públicos e a comparação disso aos sacrifícios decorrentes dos
impostos leva à ideia de uma incidência fiscal. É por essa inci-
dência fiscal que você teria uma melhor ideia de como o setor
público afeta seu padrão de vida. Como tal medição é pratica-
mente impossível de ser feita com um mínimo de precisão, cabe
ao processo político definir a incidência fiscal, embora estudos
parciais possam tornar o debate menos vago.
Atividades de aprendizagem
Chegou o momento de você verificar o que aprendeu nes-ta Unidade. A partir do que foi estudado aqui, você teráque responder às questões a seguir. Caso não tenha en-tendido algum item, por favor, releia o texto até obtertotal compreensão. Para responder às questões é precisoter certeza se conseguiu atingir os objetivos propostos.
Você está apto a classificar as despesas e receitas orçamen-tárias segundo vários critérios? Sabe a diferença entre aincidência legal dos impostos e a do ponto de vista? Sabeque o padrão de vida das pessoas é afetado pelos gastospúblicos? Se tiver dúvidas quanto a isso, não hesite emreler o texto.
94
Curso de Graduação em Administração a Distância
Bem, vamos ao trabalho e não se esqueça de entrar emcontato com o seu tutor, pelo Ambiente Virtual de Ensi-no-Aprendizagem, caso necessite sanar alguma dúvida.
1. Vá ao sítio <www.portaldatransparencia.gov.br> e consulte, em“Gastos Diretos do Governo”, o ano de 2008 e “Favorecidos” “En-tes Governamentais”. Você verá acima de 300 páginas de favoreci-dos. Na linha inferior da página, em “Pesquisar”, digite o nome domunicípio de seu interesse. O resultado será uma lista de favoreci-dos que incluem o nome de seu município. Clique no item que maislhe interessar e você terá uma lista de “elementos de despesa”. Sele-cione os três elementos mais importantes e caracterize as funçõesdessas despesas.
2. No mesmo sítio da atividade anterior, clique em “Transferênciade Recursos”. Em seguida, selecione um Exercício e seu Estado nomapa. Selecione, então, seu município. Verifique quais são as cincoações governamentais mais importantes em termos de verba orça-da. Caracterize as funções que tiveram essa maior prioridade. Veri-fique também deve verificar qual foi a participação dessas ações nototal destinado ao município. Você pode usar suas conexões locaispara investigar se as ações previstas no orçamento estão sendo real-mente efetivadas.
3. Contraste incidência legal, incidência econômica e incidência fis-cal na discussão do impacto do orçamento público sobre a rendadas pessoas.
4. Refaça a Figura 3 para um caso em que a curva de oferta é verti-cal, ou seja, em que a elasticidade-preço da oferta é zero. Nessecaso, grandes variações no preço do bem não causariam nenhumavariação na quantidade ofertada. Introduza um imposto que deslo-que a demanda para baixo e mostre sobre qual lado da transaçãoincide esse imposto. Se a curva de oferta for apenas bem inclinada,sem chegar à vertical, o exercício também funciona, pois ainda setem um caso de baixa elasticidade-preço da oferta.
Módulo 8
95
Déficit público edívida pública
Déficit público edívida pública
UNIDADE
5
96
Curso de Graduação em Administração a Distância
Objetivo
Nesta última Unidade, você aprenderá como o setor público fecha suas
contas quando a arrecadação tributária é inferior às despesas. Esperamos
que ao final da Unidade, você seja capaz de: diferenciar as formas como
o setor privado e o setor público cobrem seus déficits; descrever os
diferentes tipos de déficit público; e relacionar o déficit primário com a
capacidade de pagamento da dívida por parte do setor público.
Módulo 8
97
Déficit público e déficit privado
Caro estudante!
Até agora, você viu de onde sai o dinheiro do setor públi-co e, pelo menos em linhas gerais, de que forma ele égasto. Agora você verá como o governo fecha suas contas,caso a receita seja insuficiente. Esse déficit público é com-parável a finanças pessoais? Quais são os instrumentos adi-cionais que o setor público tem para resolver situações dedéficit? Como isso se traduz no tamanho da dívida públi-ca? Até que ponto é possível aumentar o endividamentopúblico sem que o mercado financeiro deixe de financiarespontaneamente o governo?
Uma diferença fundamental, que você já teve oportunida-de de estudar nas disciplinas introdutórias, é a teoriakeynesiana de que as variações no déficit público podemajudar o Governo tanto a diminuir o nível de desempregocomo a ajudar no combate à inflação. Faz alguma diferençase essa variação no déficit for feita via gastos correntes ouvia gastos de capitais?
Bons estudos, e não esqueça: estamos à sua disposição!
Em finanças pessoais, ter déficit é ficar no vermelho, é aumentar
a dívida pessoal. Logo, se a despesa for maior do que a receita num
dado período, isso significa um aumento de dívida. Contudo, se a pes-
soa tiver um bom patrimônio que possa ser vendido ou oferecido como
garantia para empréstimos, pode ainda pedir dinheiro emprestado de
terceiros e cobrir seu déficit. A facilidade com que tal garantia possa
ser transformada em dinheiro – em linguagem financeira, grau de
liquidez – é um item que define a taxa de juros que será cobrada pelo
emprestador. Por exemplo, uma pessoa que ofereça seu carro em ga-
rantia de um empréstimo pode conseguir juros menores do que no
cheque especial. Se uma pessoa subtrair suas dívidas do valor de seu
98
Curso de Graduação em Administração a Distância
patrimônio, tem seu patrimônio líquido. É claro que se a pessoa tiver
créditos a receber mais do que dívidas a pagar, maior ainda é seu
patrimônio líquido. É o patrimônio líquido que serve de garantia em
empréstimos maiores, principalmente para empresas. Para quem não
tem bens como esse, o importante são as previsões de receita futuras
da pessoa, dadas por salários para a grande maioria das pessoas. Um
funcionário público estatutário que já tenha passado o estágio probatório,
provavelmente conseguirá juros mais baixos em seus empréstimos ban-
cários do que pessoas sem essa estabilidade de emprego.
O Setor Público tem diferenças cruciais em relação às finanças
pessoais, ou mesmo em relação ao setor privado. Em primeiro lugar, o
Setor Público não tem um verdadeiro balanço patrimonial, embora te-
nha um balanço de ativos, que inclui edificações e máquinas. O que
fica fora são bens de capital público, como estradas, pontes, etc. Esse
balanço inclui também o que o governo deve e tem de haver em ter-
mos financeiros. Quando o governo empresta dinheiro do exterior é
como uma pessoa qualquer que toma emprestado de outra, direta ou
indiretamente via bancos. O país terá que gerar receita futura em mo-
eda estrangeira com suas vendas no exterior, acima das importações
de mercadorias, para pagar os empréstimos. Pode também atrair in-
vestidores que criem ou expandam empresas no país, trazendo com
isso moeda estrangeira. Na verdade, basta ter receita futura em moeda
estrangeira suficiente para pagar os juros dessa dívida. Essa capacida-
de futura de pagamentos mais a história de calotes do país é que con-
tam nas avaliações que um país tem no mercado financeiro internacio-
nal. O Brasil recentemente recebeu uma boa nota de uma empresa
especializada em avaliar as dívidas de países. Esta o qualificou como
investment grade, o que significa uma boa imagem, por exemplo, en-
tre grandes fundos de pensão, que agora podem investir em títulos de
dívida brasileiros. Equivale a você ter uma boa avaliação no Serviço
de Proteção ao Crédito (SPC).
Contudo, a dívida interna funciona de forma bastante diferente.
É uma dívida em que alguns membros do grupo devem para outros
membros do mesmo grupo. No caso de um país, é possível que ele
tenha uma grande dívida interna, mas deva muito pouco ao exterior.
Módulo 8
99
Débitos financeiros de filhos para os pais, ou vice-versa, seriam o equi-
valente em finanças pessoais.
Significa que a dívida pode crescer à vontade? Veremos quehá consequências indesejadas da expansão da dívida para ní-veis muitos altos. As razões para isso são similares ao queocorre nas finanças privadas, mas os caminhos são diferentes.
Há várias situações em que a expansão da dívida é desejável.
Um exemplo de finanças pessoais é quando a pessoa tem rendas futu-
ras estáveis a receber, em geral, crescentes, mesmo descontada a infla-
ção, mas não tem dinheiro suficiente para adquirir um bem durável
muito caro para compra à vista. Se for poupar primeiro para depois
comprar, pode até ganhar uma boa remuneração sobre essa poupança,
mas vai ter que esperar demais até receber os benefícios pessoais da-
quele bem. Se isso vale para alguns anos, você pode imaginar os sa-
crifícios equivalentes para uma demora de muitas décadas. Por exem-
plo, um sistema de metrô para uma cidade demandaria sacrifícios de
várias gerações até que todo o dinheiro fosse poupado. Se um emprés-
timo de longa duração for feito, a quitação do empréstimo poderá co-
incidir com a vida útil do metrô até que grandes reformas sejam neces-
sárias. Assim, o sacrifício dos pagamentos em cada período mais ou
menos coincide com o benefício recebido pela população. Portanto, a
dívida é desejável nesses casos.
Tipos de déficit
Agora que você viu o que é déficit público e quando évantajoso fazê-lo, expandindo a dívida pública, é o mo-mento de discutir como medi-lo. Mas chegar a uma medi-da precisa de déficits e de dívidas de três níveis de governo,como no Brasil, envolvendo milhares de órgãos e governosmunicipais, é uma tarefa bastante difícil, mas é feito.
100
Curso de Graduação em Administração a Distância
Medir o déficit público é atribuição do Banco Central do Brasil,
da Secretaria do Tesouro Nacional e do IBGE. O Banco Central, usan-
do dados de balanços financeiros, consegue uma estimativa mais rápi-
da, baseada nas mudanças da dívida pública, que é uma primeira apro-
ximação. Essas estimativas são chamadas de Necessidades de Finan-
ciamento do Setor Público (NFSP). Os outros órgãos usam informa-
ções mais precisas, mas obtêm resultados com uma boa defasagem de
tempo. Mas quem quiser estudar mais cuidadosamente o assunto, deve
usar os cálculos dos diferentes órgãos.
O conceito básico de déficit público é o NSFP no conceito no-
minal, mais citado como déficit nominal. Durante o período de alta
inflação dos anos 1980 e 1990, foi bastante relevante também um con-
ceito que desconta o efeito da inflação, na época conhecido como dé-
ficit operacional. Agora, o Banco Central o menciona como NSFP
ajustado para juros reais e juros sobre a dívida externa.
A variação do déficit público não é apenas um efeito de os dife-
rentes governos terem diferentes graus de rigor com as contas públi-
cas. Por exemplo, governos que executam planos grandiosos de de-
senvolvimento econômico tendem a gastar muito e a criarem grandes
déficits. Contudo, a economia de um país funciona em ciclos, com
fases de expansão, em que ocorre forte crescimento do PIB, e de
recessão, com fases de baixa. Tais variações do PIB implicam uma
variação nas bases tributárias. Assim, numa recessão, a receita pública
cai junto com o PIB enquanto que quase todo o total de despesas tem
pouca flexibilidade para cair. Se a recessão ou a diminuição de cresci-
mento for prolongada, como ocorreu com o Brasil nos anos 1980,
então haverá ajustamentos, pelo menos, no crescimento das despesas.
Os economistas chamam esse déficit de déficit cíclico. Descontando
esse tipo de déficit, podemos então calcular aquilo que é causado pro-
positalmente em função de plataformas políticas, em geral buscando
estabilizar a taxa de crescimento do PIB e a taxa de emprego. Esse é o
déficit estrutural. Tal déficit é que tem implicações mais sérias sobre
a evolução da economia no longo prazo, como veremos a seguir.
Módulo 8
101
Ainda por conta dessa preocupação com as flutuações nocrescimento do PIB, vamos discutir agora as fontes de fi-nanciamento do déficit público.
Vimos a pouco que uma das formas básicas é tomar emprestado
tanto dentro como fora do país. Contudo, em contraste com as finan-
ças pessoais, o governo federal tem ainda a opção de imprimir dinhei-
ro. Na verdade, isso é feito de forma indireta via títulos da dívida pú-
blica, que incluem títulos emitidos pelo Tesouro Nacional e pelo Ban-
co Central. Cada uma dessas formas tem consequências diferentes sobre
as contas públicas. A dívida externa, como você viu anteriormente,
depende da capacidade do país em gerar dinheiro estrangeiro em vo-
lume suficiente para pagar, pelo menos, os juros dessa dívida. Sobre a
dívida interna, os investidores em títulos do governo também se per-
guntam se o governo terá receitas suficientes em reais para pagar os
juros. Se essas perspectivas estiverem boas, será relativamente fácil
fazer novos empréstimos para manter a dívida numa dada proporção
do PIB à medida que dívidas antigas vençam. Contudo, se houver
desconfiança quanto à capacidade de pagamento dessa dívida públi-
ca, os juros cobrados pelos investidores tendem a subir para que con-
cordem com os refinanciamentos, especialmente se o país não conse-
gue nem pagar os juros. Nesse caso, novos financiamentos são neces-
sários para cobrir os juros. Quem já se perdeu em cheque especial
sabe que essa é uma situação difícil de sair. É por isso que o país, para
melhorar sua imagem junto aos financiadores, tanto internos como
externos, precisa provar que tem condições de pagar, pelo menos, uma
parte dos juros da dívida pública. É preciso, portanto, que a receita
seja superior às despesas não-financeiras. Essa diferença entre a recei-
ta e as despesas não-financeiras é chamada de superávit primário.
102
Curso de Graduação em Administração a Distância
Para saber mais, vá ao
sítio do Banco Central:
<www.bcb.gov.br> e
clique em Sistema
Financeiro Nacional.
Se você quiser uma
exposição mais deta-
lhada e técnica, leia
Simonsen e Cysne
(2007, Capítulo 1).
O Sistema Financeiro Nacional
O financiamento do setor público, com gastos além do arrecada-
do, é feito via o mercado financeiro. Como você viu na seção anterior,
o governo pode tanto tomar empréstimos como emitir dinheiro para se
financiar. Ao mesmo tempo, a própria infraestrutura institucional do
mercado financeiro é definida pelo processo político e fiscalizada pelo
governo. Isso, claro, dá uma grande influência e poder ao governo ao
definir os termos de seu próprio financiamento. Ao conjunto de insti-
tuições que viabilizam as transações financeiras, chamamos de siste-
ma financeiro.
Presentemente, o Sistema Financeiro Nacional é constituído dos
seguintes componentes principais:
Conselho Monetário Nacional;
Banco Central do Brasil;
Banco do Brasil S.A.;
Caixa Econômica Federal (CEF);
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social(BNDES);
demais instituições financeiras públicas, que incluem outrosbancos de desenvolvimento regionais e instituições financei-ras estaduais; e
instituições financeiras privadas, o que inclui os bancos co-merciais que captam depósitos à vista, assim como institui-ções de crédito não bancárias.
Os órgãos máximos do sistema financeiro são o Conselho Mo-
netário Nacional e o Banco Central, que regulam e administram o sis-
tema. Parte importante do crédito brasileiro está nas mãos do Estado,
especialmente o crédito de longo prazo, voltado para o financiamento
de investimentos. O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal
operam comercialmente com financiamentos de curto prazo, mas tam-
bém com financiamentos de longo prazo, especialmente para médias e
Módulo 8
103
Tenha em mente o
texto que trata das
Figuras 31 e 32 de
Carvalho Jr. (2008).
pequenas empresas, e com crédito imobiliário. Os financiamentos de
longo prazo para investimentos ficam por conta principalmente do
BNDES e de bancos regionais de desenvolvimento a partir de recur-
sos orçamentários e de empréstimos externos. Dois bancos desse tipo,
bastante conhecidos, são o Banco Regional de Desenvolvimento do
Extremo Sul (BRDE) e o Banco do Nordeste do Brasil.
Déficit público e nível de atividade econômica
Quando o governo toma dinheiro emprestado do sistema finan-
ceiro, pode tanto vender títulos diretamente no mercado como vendê-
los ao Banco Central. Em anos recentes, a Secretaria do Tesouro Na-
cional (STN) tem vendido títulos até a pessoas físicas, como no siste-
ma do Tesouro Direto. Quando a Secretaria do Tesouro Nacional toma
emprestado do Banco Central, recebe dinheiro novo, que será injeta-
do na economia quando o governo gastá-lo. Contudo, o Banco Cen-
tral pode revender esses títulos do Tesouro ou títulos do próprio Ban-
co Central no mercado financeiro, neutralizando, assim, a injeção an-
terior de dinheiro. Como a base monetária é influenciada também por
outras transações do Banco Central com o setor privado e com o exte-
rior, nem sempre esses empréstimos ao Tesouro se convertem em ex-
pansão monetária.
Você sabe que um aumento da oferta de moeda aumenta a dispo-
nibilidade de dinheiro e, com isso, induz uma queda na taxa de juros.
Essa menor taxa de juros estimula a atividade econômica, pois mais
projetos de investimento ficam rentáveis. Ao mesmo tempo, isso esti-
mula o consumo, pois torna o crédito mais barato para quem compra à
prestação e diminui a rentabilidade das aplicações financeiras, tornan-
do vantajoso para mais pessoas a retirada de dinheiro dessas aplica-
ções para compra de bens duráveis e imóveis à vista. Esse estímulo do
aumento da oferta monetária aparece como um aumento da demanda
agregada. Isso pode elevar o nível de preços da economia, causando,
assim, inflação.
104
Curso de Graduação em Administração a Distância
Considere aqui a
análise da Figura 39
de Carvalho Jr.
(2008).
Lembre-se do texto
relativo às Figuras 34
e 36 de Carvalho Jr.
(2008).
Você também estudou como um aumento nos gastos públicos
estimula a demanda agregada. Na verdade, esse estímulo ocorre tanto
pelo aumento dos gastos como pela diminuição da carga tributária, ou
seja, pela alteração no déficit. Nesse caso, o efeito do gastos públicos
é direto, reforçado, ainda, pelos efeitos indiretos que decorrem de as
pessoas que recebem os pagamentos do governo também gastarem.
Além disso, o financiamento do déficit público com base em emissão
de dinheiro tem um duplo efeito sobre a demanda agregada e, portan-
to, sobre a inflação. Em situações em que a economia já está num
ritmo muito forte, em que as empresas já atingiram altos níveis de uso
de sua capacidade de produção, então a tendência é de aumento gene-
ralizado de preços. O financiamento de déficits, predominantemente
por via monetária ocorre em ambientes de alta inflação, como o Brasil
viveu a partir do início dos anos de 1980 até 1994.
Mas há uma importante exceção a esse impacto sobre a inflação.
A economia pode estar em equilíbrio num nível de produto, que aqui
é sinônimo de PIB, muito abaixo do nível natural do produto, que é
aquele nível associado à taxa natural de desemprego. Num contexto
de alto desemprego e com grande sobra de capacidade de produção
nas empresas, os aumentos da demanda agregada causariam efeitos
mínimos sobre o nível de preços. Essa foi a situação observada na
Grande Depressão*, na década de 1930.
Foi justamente para explicar porque a crise econômica aconte-
ceu, e como várias economias puderam sair dessa situação, que o eco-
nomista inglês John Maynard Keynes escreveu sua obra prima, A teo-
ria geral do emprego, do juro e da moeda, publicando-a em 1936. Por
acreditar que a política monetária não seria eficaz numa situação de
taxas de juros extremamente baixas, ele advogava programas amplos
de gastos públicos até que o setor privado aumentasse o consumo e o
investimento.
Por sinal, o Brasil foi um dos poucos países que adotaram polí-
ticas de estímulo à demanda agregada, via gastos públicos, quase da
forma como Keynes receitaria alguns anos mais tarde. Por isso, o país
passou por consequências moderadas da crise econômica mundial.
Entre esses países, estavam também a Suécia e a Alemanha. Mas, como
GLOSSÁRIO*Grande Depressão– período da maiorcrise econômicamundial, entre osanos de 1929 e1933. Atingiu, emprimeiro lugar emais profundamen-te, a economia nor-te-americana, espa-lhando-se, em se-guida, para a Euro-pa e os países daÁfrica, Ásia e Amé-rica Latina. A criseiniciou-se no âmbi-to do sistema finan-ceiro na chamadaQuinta-Feira Negra(24/10/1929), que ahistória registracomo sendo o pri-meiro dia de pânicona Bolsa de NovaYork. Fonte:Sandroni (1999).
Módulo 8
105
Você pode ter uma
introdução ao comér-
cio internacional na
Unidade 8 de Carva-
lho Jr. (2008).
Essa crise havia
começado em meados
de 2007, sendo menci-
onada por Carvalho Jr.
(2008, p. 155) como
exemplo de como se
inicia uma queda da
demanda agregada.
no Brasil, as decisões desses países decorreram de injunções políticas
internas, via pressões de grupos de interesse e de estratégias governa-
mentais ainda sem a racionalização keynesiana.
Ao final de 2008, a crise do setor imobiliário americano gerou
uma crise financeira de magnitude comparável à da crise de 1929.
Essa comparação tem sido feita especialmente pela grave crise bancá-
ria que se espalhou dos EUA para a Europa. Entre 1929 e 1933, os
EUA perderam perto de 30% de seu PIB, voltando a crescer só a partir
de 1934. A taxa de desemprego chegou a 25% em 1933 e só diminuiu
para os níveis anteriores nos anos 1940. O grande problema foi que a
crise se espalhou quase pelo mundo inteiro, agravado pela adoção
generalizada de forte protecionismo comercial.
Oitenta anos depois, contudo, há melhor compreensão dessas
crises econômicas, graças a Keynes e aos estudos posteriores sobre
isso, para se evitar a repetição de uma nova crise tão colossal. Os go-
vernos das principais economias do mundo de hoje tentam agir
coordenadamente (início de 2009) para estimular a demanda agrega-
da, via variações do déficit público e da oferta monetária. Com isso,
buscam reverter expectativas pessimistas de consumidores e de em-
presas, cuja retomada de gastos é um elemento fundamental para re-
verter a desaceleração e queda da demanda agregada. Ao mesmo tem-
po, sabem que é preciso evitar o protecionismo no comércio internaci-
onal, que agravaria a queda já generalizada da demanda agregada.
A evolução e a sustentabilidadeda dívida pública
Um setor público muito endividado tem problemas ao refinanciar
essa dívida. Os investidores em títulos do governo preocupam-se com
as receitas públicas futuras que possam garantir o pagamento dos ju-
ros. Assim, não apenas olham em que nível está a dívida, mas também
procuram prever sua trajetória.
106
Curso de Graduação em Administração a Distância
Como a receita pública segue os ciclos do PIB, um primeiro in-
dicador de capacidade de pagamento é a relação entre a dívida e o
PIB. Se a dívida cresce mais rápido que o PIB, esta razão aumenta.
Na Figura 5, temos a evolução da dívida pública brasileira nos últimos
anos como porcentagem do PIB. A dívida total vinha crescendo mais
rápido que o PIB até 2002, quando ficou em cerca de 60% do PIB.
Depois disso, flutuou ao redor de uma tendência de leve queda. Dos
dois componentes principais, a dívida externa caiu tanto que o país se
tornou credor internacional, embora em nível modesto e refletindo as
reservas em moeda internacional acumuladas em anos recentes. De-
pendendo de como a crise financeira de 2008 evolua, essas reservas
poderão diminuir bastante e o país poderá voltar ao status de devedor
internacional, em termos líquidos. Em compensação, a participação
da dívida interna continuava aumentando até 2005. Em dezembro de
2007, estava em 52% do PIB (<www.bcb.gov.br/pec/indeco/Port/ie4-
23.xls>. Acesso em: 6 abr. 2009.), mas a dívida líquida total conti-
nuou a cair, atingindo 43% do PIB na mesma data.
Figura 5: Evolução da dívida pública brasileiraFonte: Banco Central do Brasil (2007).
Obs.: DLSP = Dívida Líquida do Setor Público
Uma pergunta que os investidores fazem é se a dívida está num
nível alto demais ou não. Há países com coeficientes de dívida muito
mais altos do que o Brasil e, mesmo assim, não têm problemas.
O problema pode ocorrer quando a taxa de juros sobre essa dívida é
muito alta. Por exemplo, uma dívida pública de 50% do PIB combinada
com uma taxa anual de juros de 10% representa um peso orçamentário
de 5% do PIB. Um país com uma taxa de juros de apenas 1% gastaria
0,5% de juros em relação ao PIB. Dito de outra forma, quanto menor a
taxa de juros no país, maior é a dívida pública que o país suporta.
Módulo 8
107
Infelizmente, não é possível escolher a taxa de juros livremente.
Por exemplo, se a taxa de juros cair muito rápido, pode haver um estí-
mulo muito grande às compras a prazo para consumo e ao investimen-
to. Num contexto de capacidade de produção da economia utilizada
no limite, de modo que a produção não acompanhe esse aumento de
demanda, haverá pressões inflacionárias. Essa é uma das explicações
para que o Banco Central parasse de baixar os juros, via aumento da
oferta monetária, nos primeiros meses de 2008.
Outro exemplo é quando a queda de juros muito rápida altera a
relação entre os ganhos de investimento financeiro dentro do país versus
os retornos que se obtêm no exterior, podendo gerar uma debandada
de capitais, o que encarece as divisas estrangeiras. Quando os juros
aumentam lá fora, será preciso aumentar também aqui dentro, pelo
menos em parte. Por conta da crise financeira do final de 2008, muitos
países estão tendo que aumentar drasticamente suas taxas de juros jus-
tamente para evitar essas saídas de capital. Além disso, o Brasil vem
de um longo período de alta inflação em que as taxas de juros internas
eram muito altas, refletindo as incertezas quanto à capacidade do go-
verno em honrar a dívida pública. Essas incertezas eram reforçadas
pelas várias vezes em que o Brasil ficou sem condições de pagar a
dívida pública, principalmente a dívida internacional. Ao final dos anos
de 1950, houve um rompimento com o Fundo Monetário Internacio-
nal (FMI) por dificuldades de balanço de pagamentos, mas não houve
default*, termo conhecido popularmente como calote. Mas em 1987
houve calote da dívida externa brasileira e, em 1990, calote interno da
dívida pública, isso sem contar empréstimos compulsórios, com pro-
messa de devolução posterior, que depois sofreram calote. Esse histó-
rico seria um fator importante – entre os que levam a que o governo
brasileiro tenha que pagar taxas de juros das maiores do mundo –,
afetando indiretamente também os juros pagos pelos demais tomadores
de empréstimo no mercado financeiro. Esse maior juro reflete o prê-
mio de risco, também chamado de risco-país, que o país paga sobre a
taxa básica internacional. Basta que o risco-país suba para que haja
saída de capitais, eventualmente criando a necessidade de alterar a
taxa de juros interna.
GLOSSÁRIO*Default – termo deorigem francesa quesignifica a declara-ção de insolvênciado devedor decreta-da pelos credoresquando as dívidasnão são pagas nosprazos estabeleci-dos. A cláusula dedefault fez parte doscontratos assinadospelo governo brasi-leiro em seus em-préstimos ou avaiscom as instituiçõesfinanceiras interna-cionais. Fonte:Sandroni (1999).
108
Curso de Graduação em Administração a Distância
Assim, os elementos que afetam a evolução da dívida em rela-
ção ao PIB são a taxa de juros, descontada a taxa de inflação, e a taxa
de crescimento do PIB. Se a taxa de juros, dada a taxa de inflação,
cresce mais do que o PIB, isso faz com que o serviço da dívida cresça
também mais rápido que o PIB. Se o serviço da dívida vai ganhar do
PIB depende, então, de como se comporta o déficit ou superávit das
contas públicas. Se houver um superávit primário positivo e que, por-
tanto, sobre dinheiro para pagar, pelo menos, parte dos juros, então é
possível que a dívida estabilize, ou até caia. Por exemplo, uma taxa de
juros de 8%, já descontada a inflação e abatido um crescimento anual
do PIB de 5%, aplicada sobre uma dívida de 50% do PIB, resulta
aproximadamente em (8% – 5%) (50%) ou 1,5% de acréscimo na ra-
zão dívida – PIB. Contudo, um superávit primário de 3% do PIB faria
essa razão cair 1,5%, pois essa economia cobriria os juros com folga.
Nesse exemplo, a dívida estaria totalmente sob controle e até haveria
possibilidade de o país aumentar um pouco seu endividamento.
Em linguagem financeira, diríamos que a dívida é sustentável.
Saiba mais... No Capítulo 11, Giambiagi e Além (2001) fazem um histórico
da evolução da dívida pública brasileira, comparando o tamanhodessa dívida com o de outros países e discutindo suasustentabilidade. O cálculo de nosso exemplo se baseia numa fórmu-la discutida por esses autores. Ela é bastante conhecida do mercadofinanceiro para prever a evolução da razão dívida-PIB, servindocomo uma das informações que influenciam o risco-país. Veja:GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças públicas. 2.
ed. Rio de Janeiro: Campus, 2001.
Módulo 8
109
Releia as páginas 118-
123 de Mendes et al.
(2007) e a Unidade 7
de Carvalho Jr.
(2008). Note que
Carvalho Jr. menciona
apenas as variações
dos gastos do governo
em vez de variações
do déficit, o que dá no
mesmo quando se
supõe como dado o
nível de tributação.
Estabilização e crescimento econômico
Evitar o desemprego generalizado ou a inflação é o que os eco-
nomistas chamam de política de estabilização econômica. O interes-
sante é que a forma como o Governo administra suas contas tem muito
a ver com isso.
Numa situação de desemprego generalizado, um aumento do
déficit público pode ser bom para a economia, pois esses gastos extras
aumentam a demanda de bens e serviços e, portanto, o emprego. Por
outro lado, se a economia estiver com pressões inflacionárias, a dimi-
nuição do déficit, ou a obtenção de superávit, é um dos instrumentos
para se conter a inflação. Alguns dos outros instrumentos envolvem o
controle da oferta de meios de pagamentos, da oferta de moeda estran-
geira e a administração de preços internos, como o salário mínimo e os
preços de algumas utilidades públicas. Por exemplo, alguns bens ou
serviços produzidos por empresas estatais, em princípio, têm seus pre-
ços determinados pela interação entre compradores e vendedores. Se
faltar uma mercadoria ou se seus custos de produção sobem, o preço
dela tende a subir. Contudo, como as empresas são controladas pelo
governo, a decisão sobre seus preços sofre influência política, que define
os momentos dos reajustes. Isso ainda acontece com os derivados do
petróleo no Brasil. Os remédios, apesar de produzidos quase totalmente
pelo setor privado, ainda têm seus preços controlados pelo governo.
No regime federativo, a política de estabilização é feita pelo go-
verno federal, por conta de ter o controle da moeda do país. Porém, os
objetivos nacionais nessa área precisam ser coordenados com os inte-
resses locais. Parte importante da dívida pública nos anos de 1990
surgiu dessa falta de coordenação, especialmente com os Estados. Os
governadores usavam os bancos estaduais para obter empréstimos e
para liberarem empréstimos em regiões específicas de seus estados,
nem sempre com critérios de viabilidade financeira. As empresas esta-
tais eram usadas para antecipações de receita orçamentária (ARO),
isto é, para o adiantamento do pagamento de impostos, que apareciam
como dívida no ano seguinte. Deixar de pagar os fundos de aposenta-
110
Curso de Graduação em Administração a Distância
Para uma descrição do
FAT, das fontes de
recursos para esse
fundo e sobre seu uso,
veja BNDES (2008).
doria e atrasar pagamentos a fornecedores eram outras formas de au-
mentar a dívida local. O passo seguinte era repassar tais dívidas para o
Governo Federal, especialmente como moeda política em decisões im-
portantes no Congresso, muitas delas envolvendo a própria política de
estabilização. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, esse problema
foi resolvido.
Um crescimento econômico sustentado difere de flutuações tem-
porárias do PIB e do nível de emprego em torno de uma situação de
pleno emprego, com eventuais pressões inflacionárias. O crescimento
sustentado ocorre quando os investimentos produtivos aumentam a
capacidade de produção das empresas de forma sustentada ano após
ano. Tais investimentos decorrem em grande parte das decisões das
empresas quanto a se arriscarem, ampliando sua capacidade produtiva
e conseguindo atrair financiamento do mercado financeiro, que pode
ser tanto de lucros não distribuídos aos acionistas como de investido-
res que compram novas ações delas. Além disso, essas empresas po-
dem tomar empréstimos de longo prazo no mercado financeiro. No
Brasil, esse financiamento é, em grande parte, feito via recursos públi-
cos. Esse é o caso do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, que
canaliza uma parte importante para o financiamento de empresas pú-
blicas e privadas por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES e de outras instituições financeiras com
ele coligadas.
Quando o governo gasta mais do que arrecada e cobre esse défi-
cit com empréstimos internos, é preciso saber em que esse gasto adici-
onal é feito. Se for aplicado em investimentos, isso dará um acréscimo
ao investimento privado e ajudará no crescimento sustentado da eco-
nomia. Na verdade, os bens de capital privados dependem da
complementação por vários bens de capital construídos pelo governo.
Veja o caso das estradas, dos portos e aeroportos de propriedade esta-
tal, que indiretamente baixam os custos das empresas. Certos tipos de
investimento, como na produção e distribuição de energia elétrica, que
requerem grandes volumes de financiamento, envolvem não apenas
essa questão financeira, mas também um trabalho de planejamento de
longo prazo. Logo, se o déficit for usado para gastos correntes com
Módulo 8
111
natureza de consumo, isso significa que a dívida acumulada não só
terá que ter seus juros pagos pelas gerações futuras como estas terão
um ônus adicional de receberem menos capital do que poderiam ter,
com um padrão de vida afetado por isso. Por exemplo, as atuais gera-
ções ainda sofrem com a deterioração das estradas brasileiras, por conta
da falta de investimentos nas últimas décadas.
Nem todo gasto corrente, contudo, prejudica o crescimento eco-
nômico. Um Estado eficiente administrativamente pode oferecer bons
serviços à sociedade, os quais contribuem para o crescimento econô-
mico. Por exemplo, um Poder Judiciário eficiente é essencial para um
ambiente propício às atividades econômicas geradoras de emprego e
renda. Do mesmo modo, bons serviços públicos de saúde e de educa-
ção são essenciais, tanto para uma melhor qualidade de vida da popu-
lação, o que inclui uma menor exposição a doenças, especialmente as
epidemias, como para uma força de trabalho mais saudável e produti-
va, essencial numa fase de alto crescimento econômico.
RESUMO
Você viu, inicialmente, nesta Unidade, que o déficit pú-
blico é a diferença entre a despesa e a receita do setor público.
Contudo, sua variação é conjunta com a do PIB, de modo que
nas fases de crescimento forte da economia o déficit diminui,
pois a receita, que é aproximadamente proporcional ao PIB,
pode crescer mais rápido. Por isso, você viu a distinção entre
o déficit cíclico e o déficit estrutural. Déficits anuais têm im-
pacto sobre o tamanho da dívida pública. Em função disso,
você gostaria de saber se o governo tem dinheiro para, pelo
menos, pagar os juros da dívida pública? O superávit primário
mede essa sobra. Quanto maior for o superávit primário, mai-
or é a parte dos juros que o governo consegue pagar. Se esse
112
Curso de Graduação em Administração a Distância
superávit for muito pequeno ou até negativo, a dívida pode
crescer de forma descontrolada e gerar uma crise fiscal. Ape-
sar disso, o governo pode aumentar o déficit público para au-
mentar o nível de atividade na economia a fim de controlar
situações de alto nível de desemprego. Mas, quando isso é
feito em situações de uso excessivo da capacidade produtiva
das empresas, ocorrem pressões inflacionárias.
Saiba mais...Nesta disciplina, você teve uma visão panorâmica de comoo Estado funciona, como ele afeta o seu dia-a-dia e seupadrão de vida. E nesta última Unidade, você viu que onível de emprego e a taxa de inflação são também influen-ciados pelo governo. Se você se interessar por estudar umpouco mais essas questões, além das atividades recomen-dadas ao longo da disciplina, recomendamos que busqueum livro de introdução à economia e o leia.
Um bom texto introdutório, com capítulos que tratam do setorpúblico, é:MANKIW, N. Gregory. Princípios de microeconomia. São Paulo:Thomson/Pioneira, 2005.
Recomendamos, ainda, os seguintes livros especializados, emboa medida acessíveis a você que estudou esta disciplina:GIACOMONI, James. Orçamento público. 14. ed. São Paulo:Atlas, 2007.GIAMBIAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças públicas. 2.ed. Rio de Janeiro: Campus, 2001.REZENDE, Fernando. Finanças públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas,2001.
Com essas informações, você chegou ao fim do conteúdodesta disciplina. Parabéns!
Módulo 8
113
Atividades de aprendizagem
Você chegou ao final desta Unidade e deste material. Paracertificar-se de que entendeu toda a discussão, responda àsatividades propostas e encaminhe-as ao seu tutor através doAmbiente Virtual de Ensino-Aprendizagem. ImportanteImportanteImportanteImportanteImportante:não é aconselhável que você responda simplesmente comoestá no livro. O mais importante é a sua opinião crítica.
Você deve observar se atingiu os objetivos propostos nes-ta Unidade. Você é capaz de diferenciar as formas comoos setores público e privado cobrem seus déficits? Sabedescrever os diferentes tipos de déficit público? Conseguerelacionar o déficit primário com a capacidade de paga-mento da dívida por parte do setor público? Esses são osprincipais temas, desta Unidade, que você precisa ter totalcompreensão.
Bons estudos!
Caso precise de ajuda, não hesite em entrar em contatocom o seu tutor através do Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem.
1. Caracterize e enfatize a diferença entre os conceitos de déficit pú-blico nominal e déficit público primário. Contraste o déficit primáriocom o conceito, que discutimos no texto, de superávit primário.
2. Em que situações é adequado ter déficit público financiado porempréstimos que ampliam a dívida pública?
3. Visite o sítio <www.ipeadata.gov.br> e, na aba“Macroeconômico”, escolha “Sinopse macroeconômica”. Na tabe-la, procure os dados sobre Finanças Públicas. Se você clicar sobreos títulos de cada linha de dados, você terá acesso a gráficos mos-trando a trajetória de anos recentes da dívida pública, do superávitprimário (necessidades de financiamento – conceito primário) e dodéficit nominal (necessidades de financiamento – conceito nomi-nal), todos em relação ao PIB. Descreva as tendências de cada va-riável e avalie as perspectivas de o setor público brasileiro estarcom suas contas sob controle. (Limite: 10 linhas.)
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Curso de Graduação em Administração a Distância
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118
Curso de Graduação em Administração a Distância
João Rogério Sanson
Graduado em Economia pela Faculda-
de Católica de Administração e Economia -
FAE (1969), com mestrado em Desenvolvi-
mento Econômico (MA, 1973) e doutorado
em Economia (PhD, 1979), ambos pela Uni-
versidade Vanderbilt, EUA. Atualmente é pro-
fessor titular da Universidade Federal de Santa Catarina, depois de ter
ensinado na Universidade Federal de Pernambuco e na Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. Ensinou Economia do Setor Público,
Estado e Economia, Microeconomia, Macroeconomia e Economia
Matemática. Como pesquisador, tem atuado principalmente nos temas
de mercado de trabalho, finanças públicas e microeconomia.
Currículo completo em: <http://lattes.cnpq.br/
6845817638745633>.
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