UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
O SERVIDOR PÚBLICO E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
GUSTAVO DA LUZ ARAÚJO
ITAJAÍ/SC, NOVEMBRO DE 2008.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS CURSO DE DIREITO
O SERVIDOR PÚBLICO E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
GUSTAVO DA LUZ ARAÚJO
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí –
UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em
Direito. Orientador: Professor Mestre José Everton da Silva
Itajaí/SC, Novembro de 2008.
I
DEDICATÓRIA
Dedico este texto aos meus pais Clésio e Ivone,
pessoas que com muito luta deixaram de lado seus
planos de vida para que eu concluísse o curso de
Direito. Por não terem apenas me titulado um
bacharel em Direito, mas por me ensinarem a ser
Humano, com caráter, solidariedade, dignidade.
Aos meus Avós, Lauri e Onésia, por consolidarem uma
excelente família da qual me orgulho em fazer parte.
A minha avó Zilma, por sua garra e disponibilidade
para sempre ajudar o próximo.
Aos meus demais parentes Tios e primos e irmão, que
sempre estiveram ao meu lado e contribuíram para
minha formação acadêmica. Que consecutivamente
me ajudaram nos momentos de necessidade e
compartilharam também minhas alegrias. Muito
Obrigado por tudo.
II
AGRADECIMENTOS
Aos professores, que após um logo dia de trabalho em
seus escritórios, gabinetes ou salas de aulas, estão
dispostos a passar seus conhecimentos na área de
direito. Que nos alertam do difícil começo, porém
compensadora profissão seja ela na carreira pública
ou privada.
Ao meu Orientador Professor Msc. José Everton da
Silva, por me dar os caminhos e auxiliar até a
conclusão desta monografia.
A todos os amigos que fiz ao longo do curso e com
quem passei grande parte do tempo, especialmente,
os grandes amigos que fiz em minha turma, pessoas
com quem pude contar e me auxiliaram a terminar
essa parte de minha jornada.
Agradeço ainda, a todos aqueles que direta ou
indiretamente contribuíram para a conclusão desta
pesquisa.
III
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade
pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a
Universidade do Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a
Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade
acerca do mesmo.
Itajaí/SC , Novembro de 2008
Gustavo da Luz Araújo Graduando
IV
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade
do Vale do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Gustavo da Luz
Araújo, sob o título O Servidor Público e o Princípio da Eficiência, foi
submetida em 17 (dezessete) de novembro de 2008 à banca
examinadora composta pelos seguintes professores: José Everton da Silva
Rafael Padilha dos Santos, e aprovada com a nota [ ]
[ ].
Itajaí/SC , Novembro de 2008.
José Everton da Silva Orientador e Presidente da Banca
[Professor Título Nome] Coordenação da Monografia
V
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
Art. (s) - Artigos.
CF/88 – Constituição da república Federativa do Brasil de 1988.
CLT - Consolidação das leis do trabalho.
Dec. – Decreto Lei.
EC – Emenda Constitucional.
Nº - número.
VI
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos
operacionais.
Estado1
O conceito de Estado sob aspecto político, é comunidade de homens,
fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e
de coerção (Malberg); sob o prisma constitucional, é a pessoa Jurídica de
Direito Público Interno (art. 41, I).
Administração Pública
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos
objetos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos servidores públicos em geral; em acepção operacional, é
o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios
do Estado ou por ele assumidos em benefícios da coletividade.
Órgãos Públicos
Os órgãos públicos são as unidades que desempenham as diversas
funções estatais através de seus agentes, pessoas físicas, compondo a
estrutura administrativa.
Atividade Administrativa
1 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. Malheiros editores, 2003. P.
61.
VII
A atividade administrativa do Estado é gerir os bens próprios e da coletividade em
prol dos benefícios destes, através de seus órgãos previamente estabelecidos e
estudados. Possuindo seus serviços e interesses com intuído de proporcionar aos
administrados maiores benefícios.
Servidor Público
A expressão servidor público é utilizada de forma ampla, comportando os
serviços da administração direta e indireta.
Controle Administrativo
É a forma que a Administração Pública se utiliza para controlar seus
servidores públicos e trazer maior segurança para seus administrados.
Princípio da Eficiência
O principio da eficiência está expresso no art. 37 da CF/1988, consiste na
eficiência funcional do Servidor Público nas prestações dos serviços
estatais. Esperando o melhor desempenho possível nas suas atribuições.
VIII
SUMÁRIO
RESUMO
INTRODUÇÃO ...................................................................................01
CAPÍTULO 1 .......................................................................................04
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..........................................................04
1.1 Conceito ........................................................................................04
1.2 Órgãos Públicos ..............................................................................06
1.2.1 Conceito .....................................................................................06
1.2.2 Classificação dos Órgãos Públicos ..........................................................07
1.2.3 Quanto a posição que ocupam na estrutura estatal ...........................08
1.2.3.1 Órgãos Independentes ..........................................................................08
1.2.3.2 Órgãos Autônomos .................................................................................09
1.2.3.3 Órgãos Superiores ...................................................................................10
1.2.3.4 Órgãos Subalternos ...............................................................................11
1.2.4. Quanto à estrutura ...................................................................................12
1.2.4.1 Órgãos Simples ........................................................................................12
1.2.4.2 Órgãos Compostos .................................................................................13
1.2.5 Quanto à atuação funcional ...................................................................15
1.2.5.1 Órgãos Simples ........................................................................................15
1.2.5.2 Órgãos Colegiados .................................................................................16
1.3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................17 1.3.1. Princípio da Legalidade .........................................................................18
1.3.2 Princípio da Impessoalidade ou Finalidade............................................19
1.3.3 Princípio da Moralidade ...........................................................................21
1.3.4 Princípio da Publicidade ...........................................................................23
1.3.5. Princípio da Eficiência ..............................................................................25
1.4 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA .....................................................26
IX
1.4.1 Conceito .....................................................................................................26
1.4.2 Natureza e fins da Administração ...........................................................28
1.4.2.1 Natureza ...................................................................................................28
1.4.2.2 Fins .............................................................................................................28
CAPÍTULO 2 .......................................................................................30
2. SERVIDOR PÚBLICO ......................................................................30 2.1 Conceito ........................................................................................................30
2.2 CLASSIFICAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO ................................31 2.2.1 Agentes Políticos ........................................................................................32
2.2.2 Servidores Públicos em Sentido Estrito ou Estatutários ..........................33
2.2.3 Empregos Públicos ....................................................................................34
2.2.4 Contratos por tempo determinado ......................................................35
2.3. DIREITO DE ACESSO A CARGOS, FUNÇÕES E EMPREGOS PÚBLICOS...........................................................................................37 2.3.1 Concurso Público ......................................................................................38
2.4 DESINVESTIDURA DE CARGO OU EMPREGO PÚBLICO.............40
2.5 ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇOES PÚBLICAS...........................................................................................41
2.6. ESTABILIDADE ............................................................................44
CAPÍTULO 3 ......................................................................................46
3. O SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA .46
3.1 DEVER DE EFICIÊNCIA.................................................................47
3.2 EFICIÊNCIA DO SERVIDOR PÚBLICO..........................................48
3.3 CONTROLE ADMINISTRATIVO ....................................................51 3.3.1 Conceito ....................................................................................................52
3.3.2 Controle Hierárquico ................................................................................53
3.3.3 Controle Finalístico ....................................................................................53
3.3.4 Controle Interno ........................................................................................54
3.3.5 CONTROLE SUBSEQUENTE OU CORRELATIVO .........................................55
3.3.6 Controle da Legalidade ou Legitimidade .............................................56
3.3.7 Controle de Mérito ....................................................................................56
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................61
X
RESUMO
A presente Monografia visa o estudo do servidor
público frente ao princípio da eficiência, para tanto, torna-se necessário a
análise do capítulo VII da Constituição da Republica Federativa do Brasil
de 1988, que dispõe sobre a Administração Pública em seus arts. 37 e 38. A
pesquisa apresenta a estrutura dos órgãos públicos sua classificação e
composição, bem como, os princípios basilares da Administração Pública
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,
expressos no art. 37 da Constituição da Republica Federativa do Brasil de
1988. Na seqüência faz-se uma abordagem sobre o Servidor Público e sua
classificação, direito de acesso, desinvestidura e acumulação de cargos
funções e serviços públicos. Ainda, apresenta o benefício da estabilidade
após 3 (três) anos de aprovação no estágio probatório, como disposto no
art. 41 da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988.
Demonstra por derradeiro a importância do princípio da eficiência para a
Administração Pública, pois o servidor público que exercer suas funções de
forma morosa poderá ser exonerado do cargo após o devido processo
legal.
1
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto estudar o
princípio constitucional da Eficiência frente ao Servidor Público. Com
intuito de apresentar sua importância para a Administração Pública,
fazendo uso do entendimento de doutrinadores, jurisprudências e
legislação aplicada. Tal princípio encontra respaldo no art. 37 da CF/88.
Para tanto, principia–se, no Capítulo 1 (um), tratando
da Administração Pública é apresentada a classificação de seus órgãos,
suas composições, os princípios administrativos da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, estes contidos no
art. 37 da CF/88 e estudado ainda a atividade administrativa do Estado.
Torna-se de grande importância, conhecer de que
maneira é estruturada a Administração Pública, bem como seus princípios
norteadores, para assim obter maior produtividade e eficiência dos
Servidores Públicos nos seus cargos e funções.
O Capítulo 2 (dois), estuda o Servidor Público, dividido
em 4 (quatro) subtítulos, seguindo a divisão adotada por Hely Lopes
Meirelles em agentes políticos, servidores públicos em sentido estrito ou
estatutários, empregos públicos e os contratos por tempo determinado.
A posteriori, trata-se-á do direito de acesso aos cargos,
funções e empregos públicos. Ressaltando-se a importância dos concursos
públicos, sua transparência e principalmente a importância do mesmo
para manter na administração indivíduos capacitados para um bom
desempenho funcional.
2
Explana-se ainda, os motivos de desinvestidura dos
cargos ou empregos públicos, seja por exoneração ou por demissão. As
formas de acumulações de cargos, funções ou empregos públicos. É
exposto no desfecho do segundo capítulo sobre a Estabilidade adquirida
pelos servidores nomeados, por concurso publico, após estágio probatório
de 3 (três) anos.
No Capítulo 3, faz-se uma conexão entre o Servidor
Público e o Princípio da Eficiência. Com intuito de destacar um dos mais
importantes princípios para o funcionamento e eficácia do serviço público
nos moldes e necessidades do mundo atual.
Apresenta-se o dever de eficiência do Servidor Público
e a importância de seus serviços, onde a ineficiência do mesmo
acarretará em prejuízo, tanto à administração, quanto ao servidor.
O controle administrativo é a forma de manter a
atividade administrativa em sua melhor atuação. Através dos órgãos ou
autoridade, onde a Administração Pública vigia, orienta e corrige a
conduta praticada por outro.
Na presente monografia, é estudado o controle
hierárquico, controle interno, controle subseqüente ou controle corretivo,
controle da legalidade ou legitimidade e controle de mérito, por entender
de maior serventia para o presente estudo.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos
destacados, seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das
3
reflexões sobre a importância de se ater ao Princípio da Eficiência em face
do Servidor Público.
Para a presente monografia foi levantado o seguinte
questionamento:
� De que forma o Princípio constitucional da Eficiência afeta o
Serviço Público?
Como hipótese, entendemos que o principio da
eficiência, vem melhorar o desempenho do Serviço Público.
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na
Fase de Investigação foi utilizado o Método Indutivo, na Fase de
Tratamento de Dados o Método Cartesiano, e, o Relatório dos Resultados
expresso na presente Monografia é composto na base lógica Indutiva.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Técnicas, do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da
Pesquisa Bibliográfica.
4
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 CONCEITO
Durante toda a história os povos encontraram
dificuldades em muitos aspectos, tais como proteção, sobrevivência,
direitos, etc. Assim, tais necessidades fizeram que os mesmos se
organizassem, transferindo o poder para uma entidade superior, que os
organizava, surgindo assim uma hierarquia.
Ensina Faria2 :
Essa situação de fraqueza e importância para defender
seus direitos levou os homens no estado da natureza a
idealizarem e a criarem um ente superior aos grupos,
visando à segurança e ao resguardo das pessoas e
respectivas propriedades. A esse ente transferiu-se parte do
poder de cada membro, para que ele se organizasse de
modo a proteger a todos e garantir-lhes a propriedade.
Seria, então, pessoa jurídica encarregada da defesa e da
administração dos interesses gerais e comuns do povo.
A Administração Pública para Gasparini3 “tem a idéia
de comando, orientação, direção e chefia, ao lado da noção de
subordinação, obediência e servidão.”
Todos os atos praticados pela Administração Pública, sendo de comando, orientação, direção e chefia, visam o interesse Público. Tais atos são praticados por servidores públicos no exercício de suas funções.
Leciona o doutrinador Meirelles4:
2 FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed. Ver. E ampl. – Belo
Horizonte: del Rey, 2007. p.40. 3 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. Ver. Atual - São Paulo: saraiva, 2004. P.
43.
5
Administração Pública – em sentido formal, é o conjunto de
órgãos instituídos para consecução dos objetos do
Governo; em sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos servidores públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele
assumidos em benefícios da coletividade.
Meirelles5 traz os ensinamentos de Menezes
“administração pública é a atividade concreta do Estado dirigida a
satisfazer as necessidades coletivas de forma direta e imediata”.
Reinaldo Moreira Bruno6 por sua vez dispõe que:
o ato de administrar encontra-se submetido à orientação
imposta pelo titular do bem ou interesse, visando assegurar
o interesse deste. Administrar traz consigo a idéia de
hierarquização exigindo uma ação verdadeira para
preservar o bem ou dispô-lo pelo interesse do administrado
Com intuito de maior Eficiência, para prestação de
serviços para a coletividade, a Administração Pública criou órgãos
específicos para desenvolverem as funções estatais de maneira direta ou
indireta que serão estudados a seguir.
4 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. Malheiros editores, 2003. P.
63. 5 MENEZES APUD. MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 63.
6 BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 27.
6
1.2 ÓRGÃOS PÚBLICOS
1.2.1 Conceito
Os Órgãos Públicos são as unidades que
desempenham as diversas funções estatais através de seus agentes,
pessoas físicas, compondo a estrutura administrativa.
Para Hely Lopes Meirelles7, Órgãos Públicos são
“centros de competência instituídos para desempenho de funções
estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa
jurídica a que pertencem.”
Mello8, por seu turno, conceitua Órgãos Públicos:
Órgãos são unidades abstratas que sintetizam os vários
círculos de atribuições do Estado. Por se tratar, tal como o
próprio Estado, de entidades reais, pórem abstratas (seres
de razão), não têm nem vontade nem ação no sentido de
vida psíquica ou anímica próprias, que, estas, só os seres
biológicos podem possuí-las. De fato, os órgãos não
passam de simples repartições de atribuições, e nada mais.
Salienta-se que os Órgãos não possuem personalidade
jurídica, vez que estes fazem parte do Estado. Pois, se os mesmos a
possuisem seriam responsáveis em direitos e obrigações, sendo que esta
decai sobre o Estado.
7 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 66
8 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. Editora
Malheiros editores: são paulo 2005. P. 128.
7
Bandeira de Mello assevera que “os órgãos não
passam de simples partições internas da pessoa cuja intimidade estrutural
integram, isto é, não tem personalidade jurídica”.
Gasparini9 ensina neste sentido:
Os órgãos públicos não são pessoas, mas centros de
competências criados pelo Direito Público. Ademais, são
partes ou componentes da estrutura do Estado e por isso
dele não se distinguem. Vale afirmar: não têm
personalidade jurídica. Se a tivessem, o direito e obrigações
decorrentes de sua ação ou omissão lhes pertenceriam, e
não ao Estado.
Meirelles10 possui o mesmo entendimento acima colacionado:
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais
pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados
de vontade e capazes de exercerem direitos e contrair
obrigações para a consecução de seus fins institucionais.
Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica
nem vontade própria, que são atributos do corpo e não
das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de
sua competência funcional expressam a vontade através
de seus agentes (pessoas físicas).
A divisão estabelecida pela Administração Pública faz
com que esta pratique seus atos com maior qualidade e agilidade, por
vez que os órgãos possuem objetivos específicos em suas áreas de
atuação.
9 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 47.
10 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 67.
8
1.2.2 Classificação dos Órgãos Públicos
Para a presente classificação adota-se com os critérios
utilizados por Meirelles, ou seja, por posicionamento estatal, estrutura e
atuação funcional.
1.2.3 Quanto a posição que ocupam na estrutura estatal
Em conformidade com o critério adotado, os órgãos
são classificados em independentes, autônomos, superiores e subalternos.
1.2.3.1 Órgãos Independentes
No conceito de Meirelles11, “são os que têm origem na
Constituição. Estão colocados no ápice da pirâmide organizacional, sem
qualquer subordinação hierárquica ou funcional (CF, art. 2º)”.
Representam os três Poderes, Executivo, Legislativo e o Judiciário.
Em que pese não possuir qualquer subordinação
hierárquica ou funcional, submetem-se aos controles especiais previstos
em nossa Carta Magna.
Seguindo o mesmo entendimento de Meirelles, Faria12
vai mais além e salienta que “embora não estejam sujeitos à
hierarquização administrativa, submetem-se a controles especiais,
previstos na Constituição. Este controle é, normalmente, exercido por um
poder sobre o outro”.
11
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 69. 12
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 56.
9
1.2.3.2 Órgãos Autônomos
Os órgãos autônomos, por sua vez, são encontrados
logo abaixo dos órgãos independentes, possuindo grande autonomia.
Têm-se como exemplo, em âmbito federal, os Ministérios e a Consultoria-
Geral da República.
Meirelles13 leciona sobre o tema:
Órgãos autônomos são os localizados na cúpula da
Administração, imediatamente abaixo dos órgãos
independentes e diretamente subordinados a seus chefes.
Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica,
caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções
precípuas de planejamento, supervisão, coordenação e
controle das atividades que constituem sua área de
competência. Participam das decisões governamentais e
executam com autonomia as suas funções específicas, mas
segundo diretrizes dos órgãos independentes, que
expressam as opções políticas do Governo.
Para Gasparini14, os órgãos autônomos são:
Órgãos situados no alto da estrutura organizacional da
Administração Pública, logo abaixo dos órgãos
independentes e a estes subordinados, Têm ampla
autonomia administrativa, financeira e técnica. São órgãos
de direção, com funções de sua competência, ademais,
participam das decisões governamentais e executam suas
atividades com autonomia, observadas, no entanto, as
diretrizes traçadas pelos órgãos independentes.
Os órgãos autônimos possuem grande importância na
estrutura da Administração Pública, por vez que participam das decisões
13
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 70. 14
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 49.
10
governamentais, o que faz com que essas decisões tragam benefícios
para os mesmo.
1.2.3.3 Órgãos Superiores
Em que pese terem poderes de direção, controle,
decisão e comando nos assuntos de sua competência os órgãos
superiores não possuem autonomia financeira e administrativa, estando
sempre vinculados, sejam aos órgãos independentes ou autônomos.
Meirelles15 discorre sobre o tema:
Órgãos superiores são os que detêm poder de direção,
controle, decisão e comando dos assuntos de sua
competência específica, mas sempre sujeitos à
subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia
mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem
financeira, que são atributos dos órgãos independentes e
dos autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional
restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, dentro
da sua área de competência, com responsabilidade pela
execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos.
Gasparini16, ao tratar dos órgãos superiores tem os
seguintes dizeres:
São os órgãos de direção, controle, decisão e comando
em assuntos da respectiva competência. Não gozam de
autonomia administrativa e financeira. Tem funções
técnicas e de planejamento na área de suas
correspondentes atribuições. São exemplos de órgãos
independentes e autônomos, que recebem variadas
denominações (Gabinetes, Secretarias-Gerais,
Procuradorias, Coordenadorias, Departamentos, Divisões).
15
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 70. 16
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 49.
11
O entendimento da Faria17 segue o mesmo norte:
São os situados na ordem hierárquica imediatamente
inferior aos autônomos. Não gozam de autonomia
financeira nem administrativa. A liberdade de atuação
limita-se ao planejamento das atividades que lhes
competem e ao acompanhamento da execução de suas
atividades fins, a cargo, normalmente, de órgãos
subalternos.
Assim, fica visível que apesar de possuir cargo de
chefia os órgãos superiores são sempre dependentes dos órgãos
colocados em posições hierárquicas mais altas.
1.2.3.4 Órgãos Subalternos
São os últimos da classificação pela posição estatal.
Não possuem autonomia alguma, servem para cumprir as decisões dos
órgãos superiores e executar serviços de rotina. Atendem ao público
prestando informações e encaminhando seus requerimentos para os
órgãos superiores.
Meirelles18 ao tratar dos órgãos subalternos conceitua:
São todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos
mais elevados, com reduzido poder decisório e
predominância de atribuições de execução. Destinam-se à
realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de
atos administrativos, cumprimentos de decisões repartições
públicas, executam as atividades-meios e atendem ao
público, prestando-lhe informações e encaminhando seus
requerimentos, como são as portarias e seções de
expediente.
17
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 57. 18
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 71.
12
É notavelmente por onde a coletividade faz seus
requerimentos, colhe informações sobre os serviços estatais entre outras
atribuições.
1.2.4. Quanto a Estrutura.
Os órgãos quanto a sua divisão estrutural com base
nas doutrinas adotadas se dividem em simples ou compostas.
1.2.4.1 Órgãos Simples
São localizados na base da estrutural estatal, sendo o
único órgão responsável por exercer o que lhe for atribuído por órgãos
superiores, autônomos ou subalternos.
Frisa-se que o órgão é denominado simples, pois há
somente um órgão para realizar sua função, o que não quer dizer um só
agente ou um só cargo.
Para Gasparini19, os órgãos simples ou unitários são:
Órgãos públicos dotados de um único centro de
competências ou atribuições. Na estrutura que apresentam
não há outro órgão público para realizar sua função ou
auxiliar no seu desempenho. Isto não quer dizer que só
tenha um cargo e um agente público. A quantidade de
seus cargos e agentes não desnatura a unidade orgânica.
Com o mesmo entendimento de Gasparini, Faria20
conceitua:
19
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 50. 20
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo, 6 ed p 57.
13
Órgãos simples são aqueles que não se subdividem para
exercerem suas competências. Normalmente esses órgãos
se localizam na parte inferior da escala hierárquica da
Administração Pública. São exemplos as seções das
repartições públicas, órgãos de menor complexibilidade ou
de nenhuma complexibilidade.
Em que conste não ser um tema complexo, os
ensinamentos de Meirelles devem ser motivos de análise:
Órgãos simples ou unitários são os constituídos por um só
centro de competência [...] O que tipifica o órgão como
simples ou unitário é a inexistência de outro órgão
incrustado na sua estrutura, para realizar
desconcentradamente sua função principal ou para
auxiliar seu desempenho. O número de seus cargos e
agentes não influi na unidade orgânica se esta é mantida
num único centro de competência, como ocorre numa
portaria, que é órgão simples ou unitário, com diversos
cargos e agentes.
Por exercerem função de pouca ou nenhuma
complexibilidade o órgão acaba alcançando sua atividade fim sem
subdividir-se, por isso a denominação órgãos simples.
1.2.4.2 Órgãos Compostos
Estes possuem outros órgãos inferiores, com a mesma
finalidade, ainda que às vezes exerçam de forma mais especificada, tal
desconcentração das atividades ajuda na maior atuação e satisfação
estatal perante a sociedade. Os órgãos inferiores não possuem autonomia
sendo hierarquicamente subordinada ao órgão maior.
14
O conceito mencionado sobre órgãos compostos,
encontra-se alicerçado nos ensinamentos de Meirelles21:
Órgãos compostos são os que reúnem na sua estrutura
outros órgãos menores, com função principal idêntica
(atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou
com funções auxiliares diversificadas (atividades-meios
atribuídas a vários órgãos menores) Assim, uma Secretaria
de Educação – órgãos composto – tem na sua estrutura
muitas unidades escolares – órgãos menores com
atividade-fim idêntica – e órgãos de pessoal, de material,
de transporte etc. – órgãos menores com atividades-meios
diversificadas que auxiliam a realização do ensino, mas
todos eles integrados e hierarquizados ao órgão maior.
No órgão composto, o maior e de mais alta hierarquia
envolve os menores e inferiores, formando com eles um
sistema orgânico, onde as funções são desconcentradas (e
não descentralizadas), isto é, distribuídas a vários centros de
competência, que passam a realizá-las com mais presteza
e especialização, mas sempre sob a supervisão do órgão
mais alto e fiscalização das chefias imediatas, que têm o
poder de avocação e de revisão dos atos das unidades
menores, salvo nos órgãos independentes.
Abarcando o entendimento de Meirelles, Faria22
sinteticamente expõe:
Órgãos compostos são os integrados por outros órgãos
inferiores. São aqueles que se subdividem em vários outros,
por meio dos quais exercem as atividades que lhes
competem. Os Ministérios e as Secretarias de Estado são
exemplos dessa categoria.
Após analisar a subdivisão dos órgãos em sua posição
estatal e por sua estrutura, serão estudados por sua atuação funcional.
21
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 71.
15
1.2.5 Quanto à atuação funcional.
A atuação funcional é o último instituto pelo qual a
doutrina divide os órgãos. Eles podem ser simples ou colegiados.
1.2.5.1 Órgãos Simples
Os órgãos simples, apesar de possuírem vários
agentes, sua competência está vinculado a um agente específico, onde
este detêm, o poder de decisão. Podem os demais agentes, criarem
pareceres ou opiniões que auxiliem o agente detentor do poder máximo
dentro do órgão. Faria23 preconiza que “os órgãos singulares são os que
agem e atuam por intermédio de um agente, o seu titular. Apenas esse
tem competência para decidir pelo órgão que dirige.”
Nos ensinamentos de Meirelles24 pode-se colher:
Órgãos singulares ou unipessoais são os que atuam e
decidem através de um único agente, que é seu chefe e
representante. Esses órgãos podem ter muitos outros agentes
auxiliares, como normalmente os têm, mas o que caracteriza
sua singularidade ou unipessoalidade é o desempenho de
sua função precípua por um só agente investido como seu
titular. São exemplos desses órgãos a Presidência da
República, as Governadorias dos Estados.
Gasparini25 não diverge do entendimento de Meirelles e
conceitua:
Singulares são os órgãos que decidem e agem pela
manifestação de um só agente, que é seu titular. O
22
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 57. 23
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 57. 24
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 72. 25
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 50.
16
desempenho das atribuições de sua competência, que
pode estar a cargo de um sem-número de agentes, não os
descaracteriza como órgãos públicos singulares.
Fica evidenciado que apesar de possuir agentes que
auxiliam com pareceres ou opiniões o ato somente terá validade se for
praticado pelo agente titular.
1.2.5.2 Órgãos Colegiados
Tais órgãos têm suas decisões tomadas através da
manifestação da vontade da maioria de seus membros, diferentemente
do que ocorre nos órgãos de caráter singular.
Faria26 ao tratar dos órgãos colegiados, diz que “são
compostos por diversos membros, que decidem em conjunto. Instalam as
suas reuniões com a presença da maioria absoluta dos respectivos
membros.”
Corroborando com o entendimento de Farias,
Meirelles leciona:
Órgãos colegiados ou pluripessoais são todos aqueles que
atuam e decidem pela manifestação conjunta e
majoritária da vontade de seus membros. Nos órgãos
colegiados não prevalece a vontade individual de seu
Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes
isoladamente: o que se impõe e vale juridicamente é a
decisão da maioria, expressa na forma legal, regimental ou
estatutária.
Os órgãos têm seu funcionamento gerido por pessoas
físicas em diversos cargos, chamados de Agentes Públicos. Esses cargos
26
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 58.
17
serão sempre definidos conforme a competência ou posição hierárquica,
do próprio órgão. Os agentes conforme classifica Faria27, podem ser:
“agentes políticos, agentes de carreiras especiais; agentes administrativos,
subdivididos em servidores estatutários, empregados públicos e
contratados temporários; e agentes militares.”
Para que se possa entender com maior clareza a
complexibilidade da Administração Pública será estudado a seguir os
princípios constitucionais que a norteiam.
1.3.PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A CF/88 apresenta os princípios que norteiam o direito
brasileiro e consequentemente sua administração. José Cretella Júnior28
afirma que “princípios de uma ciência são as proposições básicas,
fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações
subseqüentes. Princípios, neste sentido são os alicerces da ciência.”
A CF/88 em seu art. 37 apresenta expressamente os
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência. Todavia, existem princípios que possuem igual importância, que
podem ser encontrados implícitos, em legislações esparsas ou
consagrados pela doutrina. Além dos 5 (cinco) citados a cima, Meirelles
ainda aponta os princípios da “razoabilidade, proporcionalidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do
interesse público.”
Declinar-se-á o estudo nos princípios estabelecidos no
art. 37 da CF/88 que expressa:
27
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 98. 28 CRETELLA JÚNIOR José, revista de informação Legislativa, v. 97:7.
18
A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte:
Isso devido ao fato dos princípios constitucionais do
artigo 37 da CF/88 apresentarem-se com maior relevância no estudo em
apreso.
1.3.1 Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade faz com que a Administração
Pública pratique somente os atos que estão no ordenamento jurídico,
caso contrário o ato torna-se nulo. Cabe lembrar que diferentemente
ocorre entre os particulares, que podem praticar os atos que a lei não os
proíbe.
Di Pietro29, em estudo ao princípio em análise, ensina:
Este princípio constitui uma das principais garantias de
respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo
tempo em que os define, estabelece também os limites da
atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao
exercício de tais direitos em benefício da coletividade [...]
Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública
só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das relações
entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe.
Meirelles30 realça que:
29
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. – São Paulo: Atlas, 2007. P. 58. 30
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 86.
19
O administrador público está, em toda a sua atividade
funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do
bem comum e deles não se pode afastar ou desviar, sob
pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
Ao tratar do assunto, Mello31 ensina:
O princípio da legalidade é específico do Estado de Direito,
é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá a
identidade própria. Por isso mesmo é o princípio basilar do
regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo
(pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o
Estado de Direito: é uma conseqüência dele. É o fruto da
submissão do Estado à lei: é, em suma: a consagração da
idéia de que a Administração Publica só pode ser exercida
na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade
administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na
expedição de comandos complementares á lei.
Evidencia-se É através do princípio da legalidade que a
Administração Pública consegue manter o controle de seus atos dentro
das normas jurídicas estabelecidas no direito brasileiro.
1.3.2 Princípio da Impessoalidade ou Finalidade
O princípio apresenta o conceito de impessoalidade
do Estado em seus atos, onde o mesmo não pode fazer uso de
prerrogativas para determinados indivíduos, desfavorecendo os demais.
Gasparini32 conceitua:
A atividade administrativa de ser destinada a todos os
administrados, dirigida aos cidadãos em geral, sem
31
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P. 88. 32
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 8.
20
determinação de pessoa ou discriminação de
qualquer natureza. É o que impõe ao Poder Público
este princípio.
Acolhendo o entendimento de Gasparini, Mello33
ensina:
Nele se traduz a idéia de que a Administração tem que
tratar a todos os administrados sem discriminações,
benéficas ou detrimentos. Nem favoritismo nem
perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades
pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na
atuação administrativa e muito menos interesses sectários,
de facções ou grupos de qualquer espécie.
O Agente Público, é apenas um administrador de bens
Públicos, motivo esse que não podem favorecer uns em razão de outros.
Por razões pessoais, políticas ou ideológicas.
Logo, no mesmo norte dos entendimentos
colacionados Faria34 expõe:
O princípio da impessoalidade decorre do fato de que o
agente público é administrador de bens alheios. Por essa
razão, deve atuar sempre voltado para o coletivo,
evitando favoritismo ou discriminação. O programa de
governo, ou ação administrativa, não pode levar em
consideração amigos ou inimigos políticos.
Aludindo o entendimento de Celso Rivera Bastos,
Faria35 ainda pontifica:
33
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P. 102. 34
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 46. 35
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 46.
21
Que é no exercício do poder discricionário que o agente
administrativo costuma atuar em desacordo com o
princípio da impessoalidade, pois, nesses casos, a lei deixa
o agente a escolha da melhor opção em face do caso
concreto.
O fato de o agente poder escolher o que melhor
atende aos interesses da Administração Pública, muitas vezes funciona
como válvula de escape para aqueles que querem praticar improbidades
administrativas revestido de respaldo jurídico, vez que possuem nesses
casos maiores flexibilidade de negociação.
1.3.3 Princípio da Moralidade
O princípio em destaque caminha paralelamente com
o princípio da legalidade, visto que se praticado um ato
administrativamente ilegal pelo agente, ele também será imoral, todavia
a recíproca não lhe assiste. Pois o administrador pode praticar um ato
legal que seja considerado imoral no que se diz respeito à Administração
Pública, conforme o brocardo romano amplamente aceito “ non omne
quod licet honestum est” ( nem tudo o que é legal é honesto).
Para Meirelles36 o princípio da moralidade
administrativa consiste:
Hoje, em dia, pressupostos de validade de todo ato da
Administração Pública (CRFB, art. 37 caput). Não se trata –
diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral
comum, mais sim de uma moral jurídica, entendida como
“o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina
interior da Administração”.
36
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 87.
22
Hauriou conforme cita Meirelles37, diz que o agente
administrativo, em plena capacidade de atuar tem a obrigação de
distinguir, o bem do mal, o certo do errado, honesto do desonesto. Não
podendo desprezar a ética em sua conduta.
Não tendo assim que decidir somente do legal e o
ilegal, o justo e o injusto, mas também seguir as leis da instituição, por vez
que nem tudo que é legal é honesto, conforme proclamavam os
romanos38
Em continuidade com o entendimento sobre o
referente assunto, Meirelles39 ainda afirma que “ certo é que a moralidade
do ato administrativo juntamente com a legalidade e finalidade, além de
sua adequação aos demais princípios, constituem pressupostos de
validade sem os quais toda atividade pública será ilegítima.”
Com entendimento análogo Mello40 preconiza:
De acordo com ele, a Administração e seus agentes têm
de atuar na conformidade de princípios éticos. Viola-los
implicará violação ao próprio Direito, configurando ilicitude
que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto
tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na
conformidade do art. 37 da Constituição. Compreendem-
se em seu âmbito, como é evidente, os chamados
princípios da lealdade e boa-fé.
Desde modo, violar a princípio da moralidade eivará
de vícios o ato praticado pelo Agente, pois atinge o próprio Direito,
ferindo também o princípio da legalidade, tornando o ato anulável.
37
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 87 38
(Meirelles, 1990) 39
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 88. 40
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P. 106.
23
1.3.4 Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade é um dos requisitos para
que as leis, os atos e os contratas tenham validade. Essa validade ocorre,
pois trazendo a publicidade diante de terceiros, lhes dá o poder de
fiscalizar e inviabilizar determinadas situações que possuam algum tipo de
irregularidade ferindo os princípios da Administração Pública.
No tocante ao assunto têm-se os ensinamentos de
Meirelles41 :
Publicidade é a divulgação oficial do ato para
conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí
por que as leis, atos e contratos administrativos que
produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os
emitem exigem publicidade para adquirirem validade
universal, isto é, perante terceiros.
A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito
de eficácia e moralidade. Por isso mesmo, os atos
irregulares não se convalidam com a publicação, nem os
regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a
lei ou o regulamento a exige.
Ao referir-se sobre o princípio da publicidade o
professor Faria pondera:
O princípio da publicidade, entre aqueles previstos no art.
37, caput, da Lei Maior, é de fundamental importância. É
em virtude dele que a Administração torna-se transparente
para que a sociedade e os órgãos de controle possam
tomar conhecimento de seus atos e impugná-los, se
viciados ou em de acordo com a legalidade e amoral
administrativa.
41
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 92.
24
Logo, via de regra os atos praticados pela
Administração Pública serão públicos, ressalva-se o sigilo “ nos casos de
segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da
Administração a ser preservado em processo previamente declarado
sigiloso nos termos da lei 8.159/91 e Dec. 2.134/97”, conforme cita
Meirelles42.
Nos casos em que for declarado o sigilo segundo
Gasparini “só algumas pessoas, como os interessados e seus procuradores
e os servidores que devem atuar nos processos assim caracterizados,
podem ter vista e examina-los. A qualquer outra pessoa esses atos estão
vedados”.
Duras críticas são feitas por Meirelles a respeito do
sigilo dos processos por vícios burocráticos:
Lamentavelmente, por vício burocrático sem o apoio em lei
e contra a índole dos negócios estatais, os atos e contratos
administrativos vêm sendo ocultados dos interessados e do
povo em geral, sob falso argumento de que são “sigilosos”
quando, na realidade, são púbicos e devem ser divulgados
e mostrados a qualquer pessoa que deseje conhecê-los e
obter certidão.
A ponderação que faz o ilustre doutrinar Hely Lopes
Meirelles, demonstra a realidade em que chegou a Administração Pública
em nosso país, onde em muitos casos os agentes fazem uso da própria lei,
como é o caso do sigilo administrativo, para acobertar as improbidades
praticadas por eles ou seus “comparsas”.
42
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 92.
25
1.3.5. Princípio da Eficiência
Trata-se de um dos princípios mais modernos previstos
por nossa Constituição, inserido pela Emenda Constitucional nº 19 de 4 de
Julho de 1998, tal princípio surge devido à necessidade da Administração
Pública em obter resultados. Assim, a Administração Pública em sua
organização, estruturação e seus Agentes na atuação efetiva com
celeridade, produtividade, qualidade de serviço, devem trabalhar de
forma eficiente para suprir essa necessidade.
Conceitua Meirelles43:
O princípio exige que a atividade administrativa seja
exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É
o mais moderno princípio da função administrativa, que já
não se contenta em ser desempenhado apenas com
legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço
público e satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros.
A respeito do assunto, Gasparini44 possui o seguinte
entendimento:
Conhecido entre os italianos como “dever de boa
administração” o princípio da eficiência impõe à
Administração Pública direta e indireta a obrigação de
realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e
rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a
exemplo do princípio da legalidade. Pela EC nº 19/98, que
o acrescentou ao rol dos consignados art. 37, esse princípio
ganhou status constitucional.
43
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P 94. 44
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 20.
26
Conforme demonstra Di Pietro45 o princípio da
eficiência apresenta dois aspectos:
Pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho
possível a suas atribuições, para lograr os melhores
resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo
objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação
do serviço público.
O Princípio Da Eficiência deve ser observado em
consonância com os demais previstos, não podendo sobrepô-los.
Principalmente o princípio da legalidade que norteia o direito
administrativo, vez que algumas vezes as formas mais eficientes não são
legalmente praticáveis. Devendo obedecer todos os princípios expresso
no art. 37 da CF/88.
Será Estudado referido princípio com maiores detalhes
no terceiro capítulo na presente monografia.
1.4 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
1.4.1 Conceito
A Atividade Administrativa do Estado é gerir os bens
próprios e da coletividade em prol dos benefícios destes, através de seus
órgãos previamente estabelecidos e estudados. Possuindo seus serviços e
interesses com intuíto de proporcionar aos administrados maiores
benefícios.
45
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20 ed. P.98.
27
Para apoiar o entendimento supra mencionado, se
acolhe o conceito de Meirelles46:
Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei,
a moral e a finalidade dos bens entregues, à guarda e
conservação alheias. Se os bens e interesses feridos são
individuais, realiza-se administração particular; se são na
coletividade, realiza-se administração publica.
Administração pública, portanto, é a gestão de bens e
interesses qualificados da comunidade no âmbito federal,
estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e
da Moral, visando ao bem comum.
Para que possa a Administração Pública gerir os
interesses da coletividade, ela impõe diretamente aos administrados ou
através de seus agentes a forma de sua administração. Os atos praticados
pelos agentes públicos possui formalidades que são impostas através de
atos de império, os atos de gestão e os atos de expediente.
Para compreensão do tema ensina Meirelles47:
Ato de império é aquele que contém uma ordem ou
decisão coativa da Administração para o administrado,
como o é um decreto expropriatório, um despacho de
interdição de atividade ou uma requisição de bens; ato de
gestão é todo aquele que ordena a conduta interna da
Administração e de seus servidores (...) ato de expediente é
todo aquele de preparo e movimentação de processo,
recebimento e expedição de papéis e de despachos
rotineiros, sem decisão de mérito administrativo.
46
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P 84. 47
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P 84.
28
1.4.2 Natureza e fins da Administração
1.4.2.1 Natureza
Como já tratado ao longo do estudo, vê-se que a
natureza jurídica da Administração Pública é zelar pelos bens e interesses
da coletividade através de seus agentes, seguindo os princípios basilares
expostos no artigo 37 da CRFB.
Meirelles48 conceitua:
A natureza da administração pública é a de um múmus
público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de
defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e
interesses da coletividade.
Conforme analise anterior a Adminsitração Pública,
tem o objetivo único de servir os administrados, através de atos de
comando, fiscalização entre outros.
1.4.2.2 Fins
O objetivo fim da Administração Pública é através de
seus serviços prestar a coletividade uma proteção e satisfação por meio
de seus atos. Sabe-se que os atos da administração geralmente
constituem em ônus para a coletividade, seja por imposição de tributos ou
por proibir determinado ato. Todavia, em um primeiro momento o que
nasce como ônus imposto pelo Estado, torna-se bônus para o coletivo.
Conforme conceitua Gasparini49:
29
O fim é sempre o interesse público ou o bem da
coletividade. Toda atividade administrativa deve ser
orientada nesse sentido. “O fim, e não a vontade do
administrador domina todas as formas de administração”,
observa Cirne Lima, com segurança e acuidade jurídica.
Após estudos pelo vasto campo da Administração
Pública, onde foram apresentadas suas classificações por posição estatal,
estrutural e funcional, e ainda, os princípios constitucionais que norteiam a
Administração Pública em nosso Estado. finalmente, no presente capítulo
demonstrou-se a natureza e o fim da Atividade Administrativa perante a
coletividade.
Tal estudo possibilita engajar no próximo capítulo o
tema de extrema relevância para a presente monografia, o Servidor
Público, que tratará com maior atenção suas classificações, cargos,
regimes, atribuições, direitos e deveres.
48
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P 84. 49
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 54.
30
2. SERVIDOR PÚBLICO
Em que pese existirem várias terminologias para tratar
das pessoas físicas que ocupam a função pública, conforme DI Pietro50 a
constituição de 1988 dividiu os agentes públicos em: agentes políticos,
servidores públicos, militares e particulares em colaboração com o poder
público. Os quais passaremos a conhecer. (Di Pietro, 2007, p. 476)
2.1 Conceito
A expressão Servidor Público é utilizada em alguns
momentos de forma ampla, comportando os serviços da administração
direta e indireta, todavia, em determinados momentos utiliza-se de forma
mais restrita excluindo as entidades com personalidade de direito público.
Di Pietro51 discorre sobre o tema:
“‘servidor público’ é a expressão empregada ora em
sentido amplo, para designar todas as pessoas físicas que
prestam serviços ao Estado e às entidades da
administração indireta com vínculo empregatício, ora em
sentido menos amplo, que exclui os que prestam serviços às
entidades com personalidade jurídica de direito privado.”
Para Bruno52 com a constituição de 1988, o artigo 37, II
possibilita afirmar que os servidores são aqueles que ocupam cargos
públicos na Administração, podendo ser por concurso público, adquirindo
estabilidade e caráter transitório quando a vinculação dá-se mediante
cargo de confiança por parte da autoridade.
50
DI PIETRO, 2007. 51
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 475. 52
BRUNO, 2005.
31
Dos ensinamentos de Mello53, extrai-se:
“Servidor Público, como se pode depreender da Lei Maior,
é a designação genérica ali utilizada para englobar, de
modo abrangente, todos aqueles que mantêm vínculos de
trabalho profissional com as entidades governamentais,
integrados em cargos ou empregos da União, Estados,
Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e
fundações de Direito Público.
Então, entende-se, com os ensinamentos
colacionados acima, que o conceito de Servidor Público é utilizado de
forma ampla e em determinados momentos de maneira menos ampla
para tratar das pessoas físicas que prestam serviços de maneira contínua e
com vínculo empregatício.
2.2 CLASSIFICAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO
A classificação dos Servidores Públicos ainda não está
pacificada nos entendimentos doutrinários. Utilizar-se os ensinamentos de
Meirelles54 para estudá-los:
De acordo com a Constituição Federal, na redação
resultante da EC 19, chamada de “emenda da Reforma
Administrativa”, bem como da EC 20, classificam-se em
quatro espécies: agentes políticos, servidores públicos em
sentido estrito ou estatutários, empregos públicos e os
contratos por tempo determinado.
Será estudo as espécies de Servidores Públicos nos
itens abaixo.
53
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P 231. 54
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 418.
32
2.2.1 Agentes Políticos
A classificação dos agentes políticos apresenta certa
divergência doutrinária, para Meireles55:
Todos os cargos vitalícios são ocupados por agentes
políticos, porém estes também ocupam cargos em
comissão, como Ministro de Estado. Normalmente deverão
ser regidos por regime estatutário, contudo alguns estão
obrigatoriamente submetidos a um regime de natureza
peculiar, a exemplo dos Magistrados e do Ministério
Público.
Di Pietro56 diverge de Meireles e afirma que agentes
políticos são apenas os Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e
municipal, os Ministros e secretários de Estado, além de senadores,
deputados e vereadores. Uma vez que o cargo de agente político deve
ser através de eleição, ressalvado os cargos para Ministros e Secretários, os
Chefe do Executivo e cargos públicos, promovidos por nomeação.
Seguindo o raciocínio de Di Pietro, Faria57 entende
que os agentes políticos são os que “exercem cargos integrantes de
órgãos que se localizam no vértice da organização estatal ou no cume da
Administração Pública”. Faria58 ainda continua e afirma que tais agentes
possuem a competência básica de dar interpretação às leis e exteriorizar
a vontade estatal, definindo as políticas, e demais fatores referentes aos
cargos dos órgãos que ocupam.
Mello59 ensina:
55
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 419. 56
DI PIETRO, 2007. 57
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 98. 58
Faria, 2007. 59
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P 229.
33
Agentes Políticos são os titulares dos cargos estruturais à
organização política do País, ou seja, ocupantes dos que
integram o arcabouço constitucional, do Estado, o
esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos
formadores da vontade superior do Estado. São agentes
políticos apenas o Presidente da República, os
Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares
imediatos dos Chefes de Executivo, isto é, Ministros e
secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores,
Deputados federais e estaduais e os Vereadores.
Assim, percebe-se que os doutrinadores não
chegaram a uma definição unânime, todavia, acredita-se que agentes
políticos são somente os que ocupam o cargo de Chefes dos Poderes
Executivos federal, estadual e municipal, os Ministros e secretários de
Estado, além de senadores, deputados e vereadores Abarcado o
entendimento de Di Pietro e dos demais doutrinadores.
2.2.2 Servidores Públicos em Sentido Estrito ou Estatutários
Os Servidores Públicos, em sentido mais estrito, são
aqueles que ingressaram no cargo mediante concurso público, sendo
estes regidos de forma estatutária, galgando sua estabilidade após o
estágio probatório60.
Neste sentido, leciona Meirelles61 a respeito dos
servidores públicos em sentido estrito:
São os titulares de cargo público efetivo e em comissão,
com regime jurídico estatutário geral ou peculiar e
integrante da Administração direta, das autarquias e das
fundações públicas com personalidade de Direito Público.
60
Estágio probatório é uma das condições para adquirir estabilidade. Trata-se de um período de 3 anos onde o servidor público demonstrará sua aptidão para a permanência ou não no cargo que ocupa. Art. 41 da CF/88. 61
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 419.
34
Tratando-se de cargo efetivo, seus titulares podem adquirir
estabilidade e estarão sujeitos a regime peculiar de
previdência social.
Corroborando com o entendimento acima,
Gasparini62 afirma que os servidores estatutários são os que se vinculam à
Administração Pública direta, autarquias e fundações públicas mediante
natureza institucional, possuindo como seu regime normal, o regime de
cargo. Isto devido aos dispositivos constitucionais.
Di Pietro63 complementa:
Que quando nomeados, eles ingressam numa situação
jurídica previamente definida, à qual se submetem como
ato da posse; não há possibilidade de qualquer
modificação das normas vigentes por meio de contrato,
ainda que com a concordância da Administração e do
servidor, porque se trata de normas de ordem pública,
cogentes, não derrogáveis pelas partes.
É possível perceber que a corrente doutrinária possui o
mesmo entendimento, no sentido de que Servidor Público é aquele que
ocupa cargo efetivo e em comissão, com estabilidade após o período de
estagio probatório.
2.2.3 Empregos Públicos
Os empregados públicos são aqueles que possuem
sua relação de trabalho regida pela CLT. Os mesmos não possuem
estabilidade nem mesmo previdência peculiar.
Meirelles64 dispõe que:
62
GASPARINI, 2007. 63
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 475.
35
São todos os titulares de emprego público (não de cargo
público) da Administração direta e indireta, sujeitos ao
regime jurídico da CLT, daí serem chamados também de
celetistas. Não ocupam cargo público e sendo celetistas,
não têm condição de adquirir estabilidade constitucional
(CF, art. 41)
A forma de ingresso nos empregos públicos explica
Meirelles65 que estes “devem ser admitidos mediante concurso ou
processo seletivo público de modo a assegurar a todos a possibilidade de
participação.”
Di Pietro66, por sua vez, expõe:
São contratados sob regime da legislação trabalhista, que
é aplicável com as alterações decorrentes da Constituição
Federal; não podem Estados e Municípios derrogar outras
normas da legislação trabalhista, já que não tem
competência para legislar sobre direito do trabalho.
Em que pese ingressarem por sua grande maioria por
concurso público a legislação também autoriza o ingresso dos celetistas
através de processo seletivo. Apesar de possuírem algumas semelhanças,
a fatores peculiares para os distinguirem, por exemplo, o fato dos
Servidores Públicos possuírem estabilidade e este não.
2.2.5 Contratos por tempo determinado
Faria67 pondera que a Constituição de 1967, previa em
seu artigo 106 mediante regime especial, a admissão de serviço
64
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 419. 65
MEIRELLES, 2008. 66
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 475. 67
FARIA, 2007.
36
temporário e a contratação para as funções técnicas especializadas, nos
termos da lei. Cada ente federativo teria autonomia para legislar.
Tal legislação tomada pela má administração por
parte de alguns Servidores Públicos, tornou o Serviço Público em um
cabide para empregados que sequer possuíam qualificação para exercer
suas funções. Hoje não se está admitindo tal contratação.
Assim, na Constituição atual, em seu artigo 37, IX,
dispõe que “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo
determinado para atender a necessidade temporária de excepcional
interesse público”. O que exclui a contratação para as funções técnicas
específicas.
Sobre o tema Meirelles68 pondera:
A contratação só pode ser por tempo determinado e com
a finalidade de atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público. Ademais, a lei deve prever
os casos de contratação temporária de forma específica,
não se admitindo hipóteses abrangentes ou genéricas. (...)
Assim, não veda a contratação para atividades de
natureza regular e permanente. O que importa é o
atendimento da finalidade prevista pela Norma. ‘desde
que indispensáveis ao atendimento de necessidade
temporária de excepcional interesse público, quer para o
desempenho das atividades de caráter eventual,
temporário ou excepcional, quer para o desempenho das
atividades de caráter regular permanente’(STF, ADI 3.210-
PR, rel. Carlos Veloso, informativo STF 372, de 8.12.2004; e
ADI 3.068-DF, rel. Min. Eros Grau (DJU 23.9.2005 e 13.3.2006)
Di pietro69 não diverge do entendimento acima e
dispõe que “ a contratação, que somente pode ocorrer ‘ por tempo
37
determinado para atender a necessidade temporal de excepcional
interesse público.
Os contratos por tempo determinado possuem base
no artigo 37, IX, da Carta Magna disciplinada pela Lei nº 8.745/93, com
alterações pela Lei nº 9.849/99 e Lei nº 10.667/03.
2.3. DIREITO DE ACESSO A CARGOS, FUNÇÕES E EMPREGOS PÚBLICOS.
Para que se tenha mais clareza e praticidade no
tema, será definido cargo e função pública seguindo o ensinamento de
Meirelles70:
“cargo é o lugar ocupado pelo servidor perante a
Administração Pública, possuindo suas atribuições
responsabilidades específicas e estipêndio, dele podendo
ser promovido ou exonerado. Função é a atribuição
conferida pela Administração Pública para determinados
servidores que executam serviços em caráter eventual.
O artigo 37, inciso I da Constituição Federal, dispõe
que “os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros
que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos
estrangeiros, na forma da lei”. Assegura a acessibilidade aos brasileiros
natos e naturalizados sem qualquer distinção, salvo aqueles expressos
para brasileiros natos disposto no artigo 12 § 3º. A EC 11 de 30.4.96
acrescentou ao artigo 207 da CF/88, que as universidades e instituições de
pesquisa científica e tecnológica possuem o poder de admitir estrangeiros
como professores, técnicos e cientistas na forma da lei federal.
68
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 420. 69
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 479. 70
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 423.
38
Obviamente que condicionados às exigências de capacitação física,
moral, técnica científica e profissional que entenderem convenientes.
Para a prestação de serviço a Administração Pública,
está condicionada a prestação de concurso público, exceto para cargos
em comissão de livre nomeação e exoneração, como será tratado a
seguir.
2.3.1 Concurso Público
A forma de ingressar no serviço público será mediante
concurso público, salvo os cargos em comissão que são de livre
nomeação e exoneração, conforme dispõe o artigo 37, II da CF.
Sobre o tema Meirelles71 explica que:
Ressalvados os cargos em comissão e empregos com essa
natureza, refere-se à investidura em cargo ou emprego
público, isto é, ao ingresso em cargo ou emprego isolado
ou em cargo ou emprego público inicial da carreira na
Administração direta e indireta.
O autor ainda conceitua:
O concurso é meio técnico posto à disposição da
Administração Pública para obter-se moralidade, eficiência
e aperfeiçoamento do serviço público e, ao mesmo
tempo, propiciar igual oportunidade a todos os
interessados que atendam aos requisitos da lei.
71
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 440.
39
Evidencia-se que o procedimento realizado para
ingresso na Administração Pública mediante concurso público tem o
intuito de selecionar o que será o melhor servidor futuramente.
Conforme entende Gasparini72 Tal processo possui
grande competitividade devido ao grande número de candidatos. Para
que haja a possibilidade de abertura de concurso público é necessário
que os cargos estejam sem seus devidos titulares ou em estado de
vacância.
O concurso é precedido por edital, o qual deverá ser
publicado com antecedência prévia, de modo a se tornar do
conhecimento de todos.
O edital deve conter todas as informações essenciais,
como número de vagas, sua natureza, o vencimento do cargo, matéria
que serão exigida nas provas entre outras.
Faria73 ainda dispõe que o concurso terá sua validade
de até 2 (dois) anos prorrogados por igual período. Sendo que os
candidatos com melhor colocação possuem preferência no ingresso ao
cargo pelo qual foi aprovado.
Meirelles74 ainda afirma que com o concurso:
Afasta-se, pois, os ineptos e os apaniguados que costumam
abarrotar as repartições, num espetáculo degradante de
protecionismo e falta de escrúpulos de políticos que se
72GASPARINI, 2007. 73
FARIA. 2007. 74
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 440
40
alçam e mantêm no poder leiloando cargos e empregos
públicos.
2.4 DESINVESTIDURA DE CARGO OU EMPREGO PÚBLICO
Para que seja possível compreender as formas de
desinvestidura de cargo e função pública, atenta-se para os ensinamos
de Meirelles75:
desinvestidura de cargo pode ocorrer por demissão,
exoneração ou dispensa. Demissão é punição por falta
grave. Exoneração é desinvestidura (...) a dispensa ocorre
em relação ao admitido pelo regime da CLT quando não
há a justa causa por esta prevista. (grifo nosso)
Para Di Pietro76:
Exoneração não é penalidade; ela se dá a pedido ou ex
officio, neste ultimo caso quando se tratar de cargo em
comissão ou função de confiança; no caso de cargo
efetivo, quando não satisfeitas as exigências do estágio
probatório ou quando, tendo tomado posse, o servidor não
entrar em exercício no prazo estabelecido.
A referida autora continua e conceitua demissão:
A demissão constitui penalidade decorrente da prática de
ilícito administrativo; tem por efeito desligar o servidor dos
quadros do funcionalismo. (grifo nosso)
Os autores tratam o tema com o mesmo
entendimento, assim, abaixo será demonstrado de forma mais detalhada
as formas de exoneração.
75
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 446. 76
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 563.
41
A exoneração pode ocorrer conforme dispõe
Meirelles77:
a) a pedido do interessado – neste caso, desde que
não esteja sendo processado judicial ou administrativamente;
b) de ofício, livremente (ad numtum), nos cargos em
comissão; e
c) motivada, nas seguintes hipóteses: c1) do servidor
não estável no conceito do art. 33 da EC 19, para fins do art. 169, § 3º da
CF; c2) durante o estágio probatório, caso não aprovado pela comissão
de desempenho, c3) do servidor estável, por insuficiência de
desempenho.
Após tomarmos conhecimento dos casos em que os
Servidores Públicos podem deixar a titularidades de seus cargos ou
empregos públicos. Analisar-se-á a possibilidade de acumulações destes
cargos, empregos e funções públicas.
2.5 ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇOES PÚBLICAS.
A Constituição Federal veda a acumulação de
cargos públicos, entretanto ressalva aqueles casos que o aproveitamento
técnico e científico de determinados profissionais se sobressai, quando
77 MEIRELLES. 2008.
42
houver compatibilidade de horário. Assim em seu artigo 37, inciso XVI
elenca as seguintes possibilidades, conforme demonstra a tabela:
ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS.
Dois cargos de professor;
Um cargo de professor com outro técnico ou científico;
Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde,
com profissões regulamentadas;
O inciso XVII do mesmo artigo estende a vedação
para os “empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas
públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público”.
Entre as possibilidades dispostas no art. 37, inciso XI da
CF/88, a alínea “b” é a alínea que merece um breve explanamento, em
que diz respeito ao cargo técnico.
Os servidores que ocupam cargos em que a exigência
é possuir formação de nível superior, onde os mesmos exerçam tal
formação, está pacificada tanto na doutrina como na jurisprudência para
fins de cumulação. Obviamente desde que seja titular de cargo que exista
a exigência legal para o provimento.
O maior problema ocorre com os cargos, empregos
ou funções que somente exigem o ensino médio.
43
Bruno78 trás a o entendimento de Faria:
Para os fins da acumulação de cargo de professor comum
técnico ou científico, a jurisprudência administrativa é
pacífica no sentido de que os profissionais do segundo
grau, integrantes de carreiras regulamentadas, são
técnicos para os efeitos da acumulação. Exemplo: técnico
de contabilidade, técnico de laboratório, técnico de
enfermagem e técnico agrícola (curso de direito
administrativo positivo, p.103)
Após sanar as dúvidas necessárias referente ao cargo
técnico e científico, acolhe-se os ensinamentos de Di Pietro79, que
apresenta os casos em que ocorrem tais vedações:
Que a vedação só existe quando ambos os cargos
empregos ou funções forem remunerados. As exceções
somente admitem dois cargos, empregos ou funções,
inexistindo qualquer hipótese de tríplice acumulação, a
não ser que uma das funções não seja remunerada. As
exceções somente são possíveis quando haja
compatibilidade de horário.
No entendimento de Gasparini80, caso o servidor
ocupe cargo, emprego ou função pública em incompatibilidade com o
que dispõe a Constituição Federal, será aberto ao servidor prazo para que
escolha aquele que entender por certo. Não ocorrendo tal definição, a
Administração Pública, após o processo administrativo disciplinar em que
será possibilitado ao servidor sua ampla defesa, desligará o mesmo caso
seja comprovada a ilegalidade da acumulação.
78
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. 372. 79
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 509. 80
GASPARINI. 2007.
44
2.6. ESTABILIDADE
O Servidor Público conforme dispões o artigo 41 da
Constituição Federal, adquire sua estabilidade após aprovado em
concurso público e passado o período de estágio probatório, que
atualmente é de 3 (três) anos.
Sobre o tema, Meirelles81 conceitua:
Estabilidade é a garantia constitucional de permanência
no serviço público outorgada ao servidor que, nomeado
para cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso
público, tenha transposto o estágio probatório de três anos,
após ser submetido a avaliação especial de desempenho
por comissão instituída para essa finalidade (CF, art 41).
Para Di Pietro82:
Estabilidade, no direito brasileiro tem sido entendida como
a garantia de permanência no serviço público assegurada,
após três anos de exercício, ao servidor nomeado por
concurso, que somente pode perder o cargo em virtude de
sentença judicial transitada em julgado ou mediante
processo administrativo em que lhe seja assegurado ampla
defesa.
Mello83 Complementa:
Que adquirido este tributo, se for irregularmente demitido,
tem direito à reintegração, e quem lhe ocupava o lugar
será reconduzido ao cargo de origem, sem direito a
indenização, aproveitando em outro ou passado para a
inatividade remunerada, isto é, posto em disponibilidade
81
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 450. 82
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 550. 83
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P 266.
45
com remuneração proporcional ao tempo de serviço (art.
41, § 2º)
O entendimento de Di Pietro84 é que Após a
nomeação do Servidor Público concursado, o mesmo somente adquire
sua estabilidade se no período do estágio probatório, conseguir
demonstrar ser possuidor das condições para exercício do cargo,
referente disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade,
responsabilidade, conforme dispõe o artigo 20 da lei 8.112/90. Logo, o
servidor celetista não faz jus a estabilidade, que só é assegurada a
servidor nomeado para cargo de provimento.
Pode-se concluir com os ensinamentos de
Figueiredo85, que a estabilidade é direito de permanência no cargo para
aqueles que prestam concursos e decorrido o lapso temporal de 3 anos,
aprovados no estágio probatório e não praticarem nenhum
descumprimento de seus deveres funcionais.
Tal benefício veio para assegurar a Administração
Pública uma continuidade dos Servidores em seus cargos, bem como para
proteger os mesmos de perseguições políticas.
Após explanarmos as formas de Servidores Públicos,
forma de ingresso na Administração Pública com suas peculiaridades, será
tratado da necessidade de sua Eficiência para o bom funcionalismo
público.
46
3. O SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO
DA EFICIÊNCIA
Em continuidade com a presente monografia, após
estudar a forma que a Administração Pública se apresenta para satisfazer
o interesse da coletividade, se analisará a maneira que seus agentes
exercem suas atividades, seja por cargos em comissão ou estatutário.
Será Analisado, assim, até onde o servidor poderá
utilizar o Princípio Da Eficiência em prol da coletividade, sem ferir
princípios primordiais e com maior relevância, como é o princípio da
legalidade.
Em alguns momentos o Princípio da Eficiência se
encontra prejudicado em face da burocracia para manter o ato dentro
da legalidade.
Sobre o assunto Di Pietro86 cita os ensinamentos de
Jessus Leguina Villa:
Não há duvidas de que a eficácia jurídica é um princípio
que não se deve subestimar na Administração de um
Estado de Direito, pois o que importa aos cidadãos é que
os serviços públicos sejam prestados adequadamente. Daí
o fato de a Constituição o situar no topo dos princípios que
devem conduzir a função administrativa dos interesses
gerais. Entretanto, a eficácia que a Constituição exige da
administração não deve se confundir com a eficiência das
organizações privadas nem é, tampouco, um valor
absoluto diante dos demais.
84
DI PIETRO, 2007. 85
FIGUEIREDO, 2004. 86
VILLA APUD. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 19 ed. P.99.
47
Denota-se claramente que o Princípio da Eficiência
deve ser praticado pelo agente público sempre em consonância com os
demais princípios, pois sobrepô-lo traria grandes prejuízos para ao próprio
Estado de direito. Uma vez que o dever de Eficiência teria força inversa se
praticado de maneira ilegal, como será observado adiante.
3.1 DEVER DE EFICIÊNCIA
No mundo moderno, os administrados não estão
satisfeitos apenas com o resultado dos atos, mas que sejam estes
praticados com celeridade, tornando-se assim eficientes. Somente a
legalidade do ato não satisfaz aos administrados. (Meirelles, 2008, p. 94)
A respeito do assunto, Gasparini87 possui o seguinte
entendimento:
O desempenho deve ser rápido e oferecido de forma a
satisfazer os interesses dos administrados em particular e da
coletividade em geral. Nada justifica qualquer
procrastinação. Alias, essa atitude pode levar a
Administração Pública a indenizar os prejuízos que o atraso
possa ter ocasionado ao interessado num dado
desempenho estatal.
Como explanado, o dever de eficiência deve se
apoiar no princípio da legalidade, pois sobrepô-lo iria acarretar em
procrastinação dos atos, pois estaria viciado em ilegalidade.
Por fazer parte dos preceitos Constitucionais que
regem a Administração Pública, o agente tem o dever de eficiência.
Meirelles88 apresenta conforme redação do artigo 37 da CF/88, após a EC
87
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 147. 88
MEIRELLES, 2008.
48
19/98. o que já fora trazido pela Reforma Administrativa Federal do Dec.-
lei 200/67 ao submeter a atividade do Executivo ao controle de resultado
(25, V), fortalecer o sistema de mérito (art. 25, VII), sujeitar a Administração
indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (ar. 26,
III) e recomendar a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente
ineficiente ou desidioso (art. 100). (Meirelles, 2008, P. 108).
3.2 EFICIÊNCIA DO SERVIDOR PÚBLICO
Como já vimos anteriormente (2.3.1) o Servidor Público
é escolhido por concurso público, salvo os casos de livre nomeação e
exoneração.
Para que os servidores permaneçam à serviço da
Administração Pública é necessário que trabalhe com qualidade e
eficiência, o que ocasionará com os demais requisitos, sua aprovação no
estagio probatório.
Meirelles89 trata essa qualidade como Eficiência
funcional e cita em sentido amplo que não é só a produtividade do
exercente do cargo ou função como também a perfeição do trabalho
realizado, com adequações técnicas aos fins visados pela Administração
Pública.
Com esses resultados, poder-se-á aperfeiçoar o
pessoal através de treinamento. Assim, a verificação da Eficiência atinge
os aspectos qualitativos e quantitativos, fazendo com que a
Administração Pública veja a real utilidade do serviço prestado em
relação ao custo benefício, para a própria Administração e os
administrados.)
49
Faria90 ainda ensina que:
Os serviços devem ser de boa qualidade e eficientes. Os
equipamentos e máquinas envolvidos diretamente na
prestação do serviço precisam estar em perfeitas
condições de uso e em bom estado de segurança. As
pessoas encarregadas diretamente ou indiretamente
devem ser treinadas e preparadas para desempenhar com
presteza e eficiência suas funções.
Nos casos em que os SERVIDORES não conseguem
demonstrar sua aptidão para o cargo acabam sendo exoneradas.
Conforme demonstra Jurisprudência91 do Tribunal de
Justiça de Santa Catarina:
SERVIDOR AUTÁRQUICO MUNICIPAL - ESTÁGIO PROBATÓRIO
- PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO REGULAR - DESFECHO
PELA INAPTIDÃO - EXONERAÇÃO IMPOSTA.
Por meio da apreciação da performance do servidor no
exercício de suas funções, a Administração Pública,
fundada em critério de conveniência, pode exonerar
aquele que não preencher os requisitos decorrentes do
princípio constitucional da eficiência (art. 37, CF), ou seja,
que não desempenhe, de modo satisfatório, a função para
a qual foi aprovado em concurso público.
Note-se que os parâmetros usados pela Municipalidade -
assiduidade, pontualidade, disciplina, produtividade,
responsabilidade, eficiência e capacidade de iniciativa -
para avaliar o apelante são os mesmos indicados pela
doutrina:
89
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 108. 90
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed 436. 91
Apelação cível n. 2000.001302-1, de Blumenau Relator: Des. Volnei Carlin. 29.05.03
50
Na hipótese, repita-se, a servidora exonerada teve
oportunizada sua defesa, surgindo para a Administração
Municipal, em face da avaliação negativa decorrente do
acompanhamento durante seu estágio probatório, o
poder-dever de exonerá-la, mediante decisão
administrativa motivada por fatos reais que revelaram a sua
inaptidão.
Outro Acórdão92 de nosso Tribunal de Justiça de Santa
Catarina possui o mesmo entendimento:
APELAÇÃO CÍVEL - SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL -
ESTÁGIO PROBATÓRIO - AVALIAÇÃO PERIÓDICA DE
DESEMPENHO - FATOS REAIS QUE REVELAM A INAPTIDÃO
PARA O EXERCÍCIO DO CARGO - CONCLUSÃO NEGATIVA
QUANTO À PERMANÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO -
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA -OPORTUNIDADE DE DEFESA -
DECISÃO MOTIVADA - EXONERAÇÃO.
O entendimento dos Tribunais Federais segue o mesmo
norte, como demonstra o Acórdão93 do TRT da 4ª região:
EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR
PUBLICO. ESTÁGIO PROBATÓRIO. REPROVAÇÃO.
EXONERAÇÃO. EXISTÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO.
ARTIGO 20 DA LEI º 8.112/90. DELIBERAÇÃO Nº 24/91 DO
CEFET. PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E DA
AMPLA DEFESA. l. A eficiência no desempenho das
atividades é condição que se inscreve entre as avaliáveis
durante o estágio probatório e foi prestigiada pela reforma
administrativa, Emenda 19/98. 2. A avaliação do servidor
exonerado foi realizada em conformidade com a
legislação vigente e de acordo com os critérios
estabelecidos pela Deliberação nº 24/91, não
caracterizando, assim, ofensa aos princípios da moralidade
e da impessoalidade.
92
Apelação cível n. 2004.032712-8, de Videira. Relator: Dês. Vanderlei Romer. 17.03.05. 93
TRF4, AC 97.04.28220-6, Terceira Turma, Relatora Marga Inge Barth Tessler, DJ 17.11.99.
51
Percebe-se que no momento em que a Administração
Pública vê seus Servidores exercendo funções de forma que fere o
Princípio da Eficiência instaura o Processo Administrativo Disciplinar e
assegura ampla defesa ao Servidor Público, Comprovando sua
ineficiência o mesmo é exonerado, mantendo o Judiciário esse controle
também na esfera jurídica.
Será tratado agora dessas formas de controle
utilizadas pela administração pública para manter a Eficiência estatal.
3.3 CONTROLE ADMINISTRATIVO
Para que a Administração Pública possa exercer suas
funções cumprindo os princípios pré-estabelecidos, necessário se faz
possuir formas de controle, inclusive dos atos discricionários praticados por
seus agentes, seja para adequá-los ao princípio da legalidade ou para
torná-los mais eficientes.
Como ensina Meirelles94:
O interesse público impõe a verificação da eficiência do
serviço ou a utilidade do ato administrativo, exigindo sua
modificação ou supressão, ainda que legítimo, mas
ineficiente, inútil, inoportuno ou inconveniente à
coletividade, o que é feito pela Administração – e somente
por ela – através de revogação.
Este também é o entendimento de Gasparini95:
94
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 672. 95
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 10 ed. P. 819.
52
O controle administrativo, também chamado de auto
controle, é o exercício pelo Executivo e por órgãos de
administração do Legislativo e do Judiciário sobre suas
próprias atividades administrativas, visando confirmá-las ou
desfazê-las, conforme sejam, ou não, legais, convenientes
oportunas e eficientes.
Assim, para que possa exercer o controle de maneira
eficiente e organizada, a Administração Pública fixa a competência de
cada órgão e de seus agentes estabelecendo as formas de controle de
toda a atuação administrativa.
3.3.1 Conceito
Para conceituar o tema, usamos as palavras de
Meirelles96 onde “Controle, em tema de administração pública é a
faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou
autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.”
Possuindo peculiaridades referentes à administração
direta e indireta, onde a primeira é controlada por subordinação
hierárquica de forma ilimitada, ao passo que a segunda, o controle é
apenas finalístico, sempre restrito e limitado.
Para o presente trabalho estudaremos dentro do
controle administrativo: o controle hierárquico, controle interno, controle
subseqüente ou controle corretivo, controle da legalidade ou legitimidade
e controle de mérito.
53
3.3.2 Controle Hierárquico
O Poder Executivo por possuir sua estrutura
organizacional de forma vertical, torna automaticamente os órgãos
inferiores hierarquicamente subordinados pelo superior.
Meirelles97 ensina que:
O controle hierárquico pressupõe as faculdades de
supervisão, coordenação, orientação. Fiscalização.
Aprovação, revisão e avocação das atividades
controladas, bem como os meios corretivos dos agentes
responsáveis. (grifo nosso)
Di Pietro98 ainda expõe que:
Esse controle sobre os próprios atos pode ser praticado ex
officio, quando a autoridade competente constatar
ilegalidade de seu próprio ato ou ato de subordinados.
Tais faculdades promovem o bom funcionamento da
Administração direta, uma vez que possui controle de forma ilimitada.
Possui como exemplo, o fato a o Ministério da Educação constatar que
suas secretarias estão com a prática de atos que dificultam o
aprendizado dos alunos, o Ministério poderá de ofício corrigir os atos
praticados.
3.3.3 Controle Finalístico
Para melhor compreender o tema, como dispõe
Meirelles99 o Controle Finalístio é estabelecido para controlar a
96
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 672. 97
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 674. 98
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 19 ed. 696.
54
Administração indireta, por vez que ela não é hierarquicamente controlada,
possuindo então um controle limitado e externo, pois a norma legal
estabelece somente a autoridade controladora, suas faculdades e
finalidades. (Meirelles, 34 ed. 674 p.)
Faria100 possui o mesmo entendimento e expõe que
“não é um controle hierárquico propriamente, mas que decorre da sua
superioridade sobre o ente controlado.”
3.3.4 Controle Interno
Para Meirelles101 “É todo aquele realizado pela
entidade responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria
Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo executivo sobre
seus serviços ou agentes é considerado interno.”
O entendimento de Faria102 vai ao encontro dos
ensinamentos de Meirelles:
O controle interno ou administrativo se exerce normalmente
pelo poder hierárquico. Consiste no poder-dever da
Administração de controlar os seus atos. Dessa forma, os
órgãos superiores fiscalizam e controlam os inferiores.
O responsável do controle interno deverá dar ciência
da irregularidade ou ilegalidade ao tribunal de Contas da União sobre
99
MEIRELLES, 2008. 100
FARIA, 2007. 101
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 674. 102
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed 666.
55
pena de responder solidariamente, como dispõe o artigo 74 § 1º da
CF/1988.
Um exemplo claro é o responsável do controle interno
que toma conhecimento de um servidor está desviando dinheiro público
e usa das medidas cabíveis para instauração dos procedimentos
pertinentes.
3.3.5 Controle Subsequente ou Correlativo
É praticado a posteriori à conclusão do ato
controlado, que após a análise corrigirá eventuais defeitos declarando
sua nulidade ou sua eficácia.
Faria103 faz menção às súmulas 346 e 473, ambas do STF
e discorre que:
A Administração Pública, constatando vício ou a
inconveniência do ato, poderia, de ofício ou a
requerimento, promover a retirada dele, unilateralmente,
mediante justificativa ou motivação comprobatória da
situação do ato ensejadora da medida radical.
Todavia, tais procedimentos devem respeitar o devido
processo legal, conforme dispões a C.F. em seu artigo 5º inciso LV.
103
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed 667.
56
3.3.6 Controle da Legalidade ou Legitimidade
Tal controle possui sua serventia unicamente para que
os atos e Serviços Públicos sejam praticados dentro da legalidade e
legitimidade.
Para Meirelles104:
É o que objetiva verificar unicamente a conformação do
ato ou do procedimento administrativo com normas legais
que o regem. Mas por legalidade ou legitimidade deve-se
entender não só o atendimento de normas legisladas
como, também, dos preceitos da Administração
pertinentes ao ato controlado. Assim, para fins deste
controle, consideram-se normas legais desde as disposições
constitucionais aplicáveis até as instruções normativas do
órgão emissor do ato ou os editais compatíveis com as leis
e regulamentos superiores.
Meirelles105 ainda entende que o presente controle
pode ser praticado pela própria administração, pelo Executivo e pelo
Judiciário. Constatado que o ato é ilegal ou ilegítimo, este somente
poderá ser anulado, e não revogado.
3.3.7 Controle de Mérito
Entre os métodos de controle utilizados para o bom
funcionamento da Administração Pública, este é o que possui uma
preocupação maior com a eficiência do serviço apresentado por seus
agentes.
104
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 676. 105
MEIRELLES, 2008.
57
Ensina Meirelles106 que “O controle de mérito é todo
aquele que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da
conveniência ou oportunidade do ato controlado.”
Como bem ressalta Meirelles107 é através desde
controle que a eficiência é comprovada em face do desenvolvimento e
agilidade da atividade programada pela Administração através de seus
Servidores. Com o resultado final, a Administração verificará se preencheu
as expectativas em relação ao trinômio custo-tempo-benefício. Que
oportunizará, se necessário, sua abstenção, modificação ou revogação
do ato de sua competência.
As prerrogativas que a Administração Pública possui
para controlar até mesmo à eficiência108 do Servidor Público fazem com
que estes trabalhem de maneira desburocratizadas, visando o resultado
com maior agilidade e eficiência, claro que dentro da legalidade e
discricionariedade permitidas.
Para Cereijido109:
Esse controle da eficiência mais que o controle finalístico
está intrinsecamente relacionado com os meios
empregados. Nesse passo conceituamos o princípio da
eficiência nos seguintes termos: trata-se de norma
principiológica destinada a conferir aos agentes públicos o
dever de selecionar e utilizar criteriosamente os melhores
meios a serem empregados no cumprimento a atividade
necessária à boa administração, voltada ao atingimento
de sua finalidade legal, e em ultima análise, do interesse
público que lhe dá embasamento e legitimidade.
106
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 676. 107
MEIRELLES. 2008. 108 art. 37 da C.F. 109
Cereijido, 2001.
58
Para que a Administração Pública consiga otimizar
sua receita e conseqüentemente seus serviços para melhorar atender o
administrado, deve sempre estar atenta de que forma os seus Servidores
estão efetuando suas atividades, pois somente a legalidade dos atos não
satisfaz mais o mundo moderno. Cabe à administração primar também
pela eficiência de seus servidores, não somente em seu estágio
probatório, mas ao longo do tempo que o mesmo exercer a carreira
pública.
59
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao concluir o presente estudo, restou demonstrado
que o Princípio da Eficiência ganhou força após ser inserido pela EC nº
19/1998, proporcionando maior segurança ao Estado para manter a
Eficiência e agilidade de seus serviços.
Para tratar do Princípio da Eficiência em face do
Servidor Púbico, necessário se fez estudar no 1º (primeiro) capítulo a forma
de composição da Administração Pública e seus princípios norteadores
elencados no artigo 37 da CF/88. Tal estudo demonstra a necessidade e
obrigatoriedade dos princípios serem tratados em conjunto, nunca
permitindo que o Princípio da Eficiência se sobreponha o da Legalidade,
por exemplo.
No segundo momento, foi dirigido o estudo
especificamente ao Servidor Público que apesar de suas peculiaridades
entre cargos e funções distintas, visam o mesmo fim. Que através de suas
prerrogativas devem sempre apresentar seus atos dentro da legalidade,
fazendo-o sempre com Eficiência funcional. Foi visto que diversas vezes os
trâmites da legalidade, de maneira burocratizada, acaba por prejudicar a
Eficiência, assim, o Servidor Público, fazendo uso de sua discricionariedade
deverá atuar da maneira que lhe convir.
Finalmente, no 3º (terceiro) e último capítulo, foi
trabalhado de que forma o Estado exige essa Eficiência do Servidor
Público, que devem praticar seus atos com presteza, perfeição e
rendimento funcional.
Resta demonstrado a importância cabal que o
Princípio Da Eficiência possui dentro do funcionalismo estatal, pois o Estado
60
deve fornecer aos administrados um serviço digno e com qualidade. Tais
atributos somente são conquistados se houver agilidade, pois a
morosidade estatal muitas vezes causa dados irreversíveis. Sabe-se que é
uma tarefa difícil e árdua para todos os Servidores Públicos, pois, ao longo
da história de nosso país constata-se um histórico de Servidores Públicos,
muitas vezes do alto escalão, que se deixam corromper, acarretando
grande diminuição da receita estatal e descredibilidade do funcionalismo
público.
Todavia, o próprio Estado tornou-se mais severo e
eficiente coibindo os atos de ilegalidades, o que proporciona aos
administrados a esperança de uma Administração cada vez mais forte e
eficiente.
61
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed rev. E ampl. – Belo Horizonte: del Rey, 2007
MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. Editora Malheiros editores: são paulo 2005.
CRETELLA JUNIOR, José. revista de informação Legislativa, v. julho/2007.
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. Ver. Atual - São Paulo: saraiva, 2004
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. – São Paulo: Atlas, 2007.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed. – São Paulo: Atlas, 2006.
BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 2005
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. Malheiros editores, 2003.
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FIGUEIREDO, Lúcia Valle, Curso de Direito Adiministrativo, 7ª ed. Malheiros editores, 2004.
CEREIJIDO, Juliano Henrique da Cruz. O princípio Eficiência um Enfoque Doutrinário Multidisciplinar: Brasília: Revista do Tribunal da União – Fórum Administrativo, mai/2001.
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62
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça, 1ª câmara de Direito Público Apelação cível n. 2004.032712-8, de Videira. Relator: Dês. Vanderlei Romer.., Florianópolis. Disponível a partir de: http://app.tj.sc.gov.br/jurisprudencia. Acesso em: 12 ago. 2008.
BRASIL. Tribunal Regional Federal 4ª Região . , AC 97.04.28220-6, Terceira
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