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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS CURSO DE DIREITO

O SERVIDOR PÚBLICO E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

GUSTAVO DA LUZ ARAÚJO

ITAJAÍ/SC, NOVEMBRO DE 2008.

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS CURSO DE DIREITO

O SERVIDOR PÚBLICO E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

GUSTAVO DA LUZ ARAÚJO

Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí –

UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em

Direito. Orientador: Professor Mestre José Everton da Silva

Itajaí/SC, Novembro de 2008.

I

DEDICATÓRIA

Dedico este texto aos meus pais Clésio e Ivone,

pessoas que com muito luta deixaram de lado seus

planos de vida para que eu concluísse o curso de

Direito. Por não terem apenas me titulado um

bacharel em Direito, mas por me ensinarem a ser

Humano, com caráter, solidariedade, dignidade.

Aos meus Avós, Lauri e Onésia, por consolidarem uma

excelente família da qual me orgulho em fazer parte.

A minha avó Zilma, por sua garra e disponibilidade

para sempre ajudar o próximo.

Aos meus demais parentes Tios e primos e irmão, que

sempre estiveram ao meu lado e contribuíram para

minha formação acadêmica. Que consecutivamente

me ajudaram nos momentos de necessidade e

compartilharam também minhas alegrias. Muito

Obrigado por tudo.

II

AGRADECIMENTOS

Aos professores, que após um logo dia de trabalho em

seus escritórios, gabinetes ou salas de aulas, estão

dispostos a passar seus conhecimentos na área de

direito. Que nos alertam do difícil começo, porém

compensadora profissão seja ela na carreira pública

ou privada.

Ao meu Orientador Professor Msc. José Everton da

Silva, por me dar os caminhos e auxiliar até a

conclusão desta monografia.

A todos os amigos que fiz ao longo do curso e com

quem passei grande parte do tempo, especialmente,

os grandes amigos que fiz em minha turma, pessoas

com quem pude contar e me auxiliaram a terminar

essa parte de minha jornada.

Agradeço ainda, a todos aqueles que direta ou

indiretamente contribuíram para a conclusão desta

pesquisa.

III

TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade

pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a

Universidade do Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a

Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade

acerca do mesmo.

Itajaí/SC , Novembro de 2008

Gustavo da Luz Araújo Graduando

IV

PÁGINA DE APROVAÇÃO

A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade

do Vale do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Gustavo da Luz

Araújo, sob o título O Servidor Público e o Princípio da Eficiência, foi

submetida em 17 (dezessete) de novembro de 2008 à banca

examinadora composta pelos seguintes professores: José Everton da Silva

Rafael Padilha dos Santos, e aprovada com a nota [ ]

[ ].

Itajaí/SC , Novembro de 2008.

José Everton da Silva Orientador e Presidente da Banca

[Professor Título Nome] Coordenação da Monografia

V

ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Art. (s) - Artigos.

CF/88 – Constituição da república Federativa do Brasil de 1988.

CLT - Consolidação das leis do trabalho.

Dec. – Decreto Lei.

EC – Emenda Constitucional.

Nº - número.

VI

ROL DE CATEGORIAS

Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à

compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos

operacionais.

Estado1

O conceito de Estado sob aspecto político, é comunidade de homens,

fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e

de coerção (Malberg); sob o prisma constitucional, é a pessoa Jurídica de

Direito Público Interno (art. 41, I).

Administração Pública

Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos

objetos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções

necessárias aos servidores públicos em geral; em acepção operacional, é

o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios

do Estado ou por ele assumidos em benefícios da coletividade.

Órgãos Públicos

Os órgãos públicos são as unidades que desempenham as diversas

funções estatais através de seus agentes, pessoas físicas, compondo a

estrutura administrativa.

Atividade Administrativa

1 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. Malheiros editores, 2003. P.

61.

VII

A atividade administrativa do Estado é gerir os bens próprios e da coletividade em

prol dos benefícios destes, através de seus órgãos previamente estabelecidos e

estudados. Possuindo seus serviços e interesses com intuído de proporcionar aos

administrados maiores benefícios.

Servidor Público

A expressão servidor público é utilizada de forma ampla, comportando os

serviços da administração direta e indireta.

Controle Administrativo

É a forma que a Administração Pública se utiliza para controlar seus

servidores públicos e trazer maior segurança para seus administrados.

Princípio da Eficiência

O principio da eficiência está expresso no art. 37 da CF/1988, consiste na

eficiência funcional do Servidor Público nas prestações dos serviços

estatais. Esperando o melhor desempenho possível nas suas atribuições.

VIII

SUMÁRIO

RESUMO

INTRODUÇÃO ...................................................................................01

CAPÍTULO 1 .......................................................................................04

1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..........................................................04

1.1 Conceito ........................................................................................04

1.2 Órgãos Públicos ..............................................................................06

1.2.1 Conceito .....................................................................................06

1.2.2 Classificação dos Órgãos Públicos ..........................................................07

1.2.3 Quanto a posição que ocupam na estrutura estatal ...........................08

1.2.3.1 Órgãos Independentes ..........................................................................08

1.2.3.2 Órgãos Autônomos .................................................................................09

1.2.3.3 Órgãos Superiores ...................................................................................10

1.2.3.4 Órgãos Subalternos ...............................................................................11

1.2.4. Quanto à estrutura ...................................................................................12

1.2.4.1 Órgãos Simples ........................................................................................12

1.2.4.2 Órgãos Compostos .................................................................................13

1.2.5 Quanto à atuação funcional ...................................................................15

1.2.5.1 Órgãos Simples ........................................................................................15

1.2.5.2 Órgãos Colegiados .................................................................................16

1.3. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................17 1.3.1. Princípio da Legalidade .........................................................................18

1.3.2 Princípio da Impessoalidade ou Finalidade............................................19

1.3.3 Princípio da Moralidade ...........................................................................21

1.3.4 Princípio da Publicidade ...........................................................................23

1.3.5. Princípio da Eficiência ..............................................................................25

1.4 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA .....................................................26

IX

1.4.1 Conceito .....................................................................................................26

1.4.2 Natureza e fins da Administração ...........................................................28

1.4.2.1 Natureza ...................................................................................................28

1.4.2.2 Fins .............................................................................................................28

CAPÍTULO 2 .......................................................................................30

2. SERVIDOR PÚBLICO ......................................................................30 2.1 Conceito ........................................................................................................30

2.2 CLASSIFICAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO ................................31 2.2.1 Agentes Políticos ........................................................................................32

2.2.2 Servidores Públicos em Sentido Estrito ou Estatutários ..........................33

2.2.3 Empregos Públicos ....................................................................................34

2.2.4 Contratos por tempo determinado ......................................................35

2.3. DIREITO DE ACESSO A CARGOS, FUNÇÕES E EMPREGOS PÚBLICOS...........................................................................................37 2.3.1 Concurso Público ......................................................................................38

2.4 DESINVESTIDURA DE CARGO OU EMPREGO PÚBLICO.............40

2.5 ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇOES PÚBLICAS...........................................................................................41

2.6. ESTABILIDADE ............................................................................44

CAPÍTULO 3 ......................................................................................46

3. O SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA .46

3.1 DEVER DE EFICIÊNCIA.................................................................47

3.2 EFICIÊNCIA DO SERVIDOR PÚBLICO..........................................48

3.3 CONTROLE ADMINISTRATIVO ....................................................51 3.3.1 Conceito ....................................................................................................52

3.3.2 Controle Hierárquico ................................................................................53

3.3.3 Controle Finalístico ....................................................................................53

3.3.4 Controle Interno ........................................................................................54

3.3.5 CONTROLE SUBSEQUENTE OU CORRELATIVO .........................................55

3.3.6 Controle da Legalidade ou Legitimidade .............................................56

3.3.7 Controle de Mérito ....................................................................................56

CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................59

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................61

X

RESUMO

A presente Monografia visa o estudo do servidor

público frente ao princípio da eficiência, para tanto, torna-se necessário a

análise do capítulo VII da Constituição da Republica Federativa do Brasil

de 1988, que dispõe sobre a Administração Pública em seus arts. 37 e 38. A

pesquisa apresenta a estrutura dos órgãos públicos sua classificação e

composição, bem como, os princípios basilares da Administração Pública

da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,

expressos no art. 37 da Constituição da Republica Federativa do Brasil de

1988. Na seqüência faz-se uma abordagem sobre o Servidor Público e sua

classificação, direito de acesso, desinvestidura e acumulação de cargos

funções e serviços públicos. Ainda, apresenta o benefício da estabilidade

após 3 (três) anos de aprovação no estágio probatório, como disposto no

art. 41 da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988.

Demonstra por derradeiro a importância do princípio da eficiência para a

Administração Pública, pois o servidor público que exercer suas funções de

forma morosa poderá ser exonerado do cargo após o devido processo

legal.

1

INTRODUÇÃO

A presente Monografia tem como objeto estudar o

princípio constitucional da Eficiência frente ao Servidor Público. Com

intuito de apresentar sua importância para a Administração Pública,

fazendo uso do entendimento de doutrinadores, jurisprudências e

legislação aplicada. Tal princípio encontra respaldo no art. 37 da CF/88.

Para tanto, principia–se, no Capítulo 1 (um), tratando

da Administração Pública é apresentada a classificação de seus órgãos,

suas composições, os princípios administrativos da legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, estes contidos no

art. 37 da CF/88 e estudado ainda a atividade administrativa do Estado.

Torna-se de grande importância, conhecer de que

maneira é estruturada a Administração Pública, bem como seus princípios

norteadores, para assim obter maior produtividade e eficiência dos

Servidores Públicos nos seus cargos e funções.

O Capítulo 2 (dois), estuda o Servidor Público, dividido

em 4 (quatro) subtítulos, seguindo a divisão adotada por Hely Lopes

Meirelles em agentes políticos, servidores públicos em sentido estrito ou

estatutários, empregos públicos e os contratos por tempo determinado.

A posteriori, trata-se-á do direito de acesso aos cargos,

funções e empregos públicos. Ressaltando-se a importância dos concursos

públicos, sua transparência e principalmente a importância do mesmo

para manter na administração indivíduos capacitados para um bom

desempenho funcional.

2

Explana-se ainda, os motivos de desinvestidura dos

cargos ou empregos públicos, seja por exoneração ou por demissão. As

formas de acumulações de cargos, funções ou empregos públicos. É

exposto no desfecho do segundo capítulo sobre a Estabilidade adquirida

pelos servidores nomeados, por concurso publico, após estágio probatório

de 3 (três) anos.

No Capítulo 3, faz-se uma conexão entre o Servidor

Público e o Princípio da Eficiência. Com intuito de destacar um dos mais

importantes princípios para o funcionamento e eficácia do serviço público

nos moldes e necessidades do mundo atual.

Apresenta-se o dever de eficiência do Servidor Público

e a importância de seus serviços, onde a ineficiência do mesmo

acarretará em prejuízo, tanto à administração, quanto ao servidor.

O controle administrativo é a forma de manter a

atividade administrativa em sua melhor atuação. Através dos órgãos ou

autoridade, onde a Administração Pública vigia, orienta e corrige a

conduta praticada por outro.

Na presente monografia, é estudado o controle

hierárquico, controle interno, controle subseqüente ou controle corretivo,

controle da legalidade ou legitimidade e controle de mérito, por entender

de maior serventia para o presente estudo.

O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as

Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos

destacados, seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das

3

reflexões sobre a importância de se ater ao Princípio da Eficiência em face

do Servidor Público.

Para a presente monografia foi levantado o seguinte

questionamento:

� De que forma o Princípio constitucional da Eficiência afeta o

Serviço Público?

Como hipótese, entendemos que o principio da

eficiência, vem melhorar o desempenho do Serviço Público.

Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na

Fase de Investigação foi utilizado o Método Indutivo, na Fase de

Tratamento de Dados o Método Cartesiano, e, o Relatório dos Resultados

expresso na presente Monografia é composto na base lógica Indutiva.

Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as

Técnicas, do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da

Pesquisa Bibliográfica.

4

1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1 CONCEITO

Durante toda a história os povos encontraram

dificuldades em muitos aspectos, tais como proteção, sobrevivência,

direitos, etc. Assim, tais necessidades fizeram que os mesmos se

organizassem, transferindo o poder para uma entidade superior, que os

organizava, surgindo assim uma hierarquia.

Ensina Faria2 :

Essa situação de fraqueza e importância para defender

seus direitos levou os homens no estado da natureza a

idealizarem e a criarem um ente superior aos grupos,

visando à segurança e ao resguardo das pessoas e

respectivas propriedades. A esse ente transferiu-se parte do

poder de cada membro, para que ele se organizasse de

modo a proteger a todos e garantir-lhes a propriedade.

Seria, então, pessoa jurídica encarregada da defesa e da

administração dos interesses gerais e comuns do povo.

A Administração Pública para Gasparini3 “tem a idéia

de comando, orientação, direção e chefia, ao lado da noção de

subordinação, obediência e servidão.”

Todos os atos praticados pela Administração Pública, sendo de comando, orientação, direção e chefia, visam o interesse Público. Tais atos são praticados por servidores públicos no exercício de suas funções.

Leciona o doutrinador Meirelles4:

2 FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed. Ver. E ampl. – Belo

Horizonte: del Rey, 2007. p.40. 3 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. Ver. Atual - São Paulo: saraiva, 2004. P.

43.

5

Administração Pública – em sentido formal, é o conjunto de

órgãos instituídos para consecução dos objetos do

Governo; em sentido material, é o conjunto das funções

necessárias aos servidores públicos em geral; em acepção

operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e

técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele

assumidos em benefícios da coletividade.

Meirelles5 traz os ensinamentos de Menezes

“administração pública é a atividade concreta do Estado dirigida a

satisfazer as necessidades coletivas de forma direta e imediata”.

Reinaldo Moreira Bruno6 por sua vez dispõe que:

o ato de administrar encontra-se submetido à orientação

imposta pelo titular do bem ou interesse, visando assegurar

o interesse deste. Administrar traz consigo a idéia de

hierarquização exigindo uma ação verdadeira para

preservar o bem ou dispô-lo pelo interesse do administrado

Com intuito de maior Eficiência, para prestação de

serviços para a coletividade, a Administração Pública criou órgãos

específicos para desenvolverem as funções estatais de maneira direta ou

indireta que serão estudados a seguir.

4 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. Malheiros editores, 2003. P.

63. 5 MENEZES APUD. MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 63.

6 BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 27.

6

1.2 ÓRGÃOS PÚBLICOS

1.2.1 Conceito

Os Órgãos Públicos são as unidades que

desempenham as diversas funções estatais através de seus agentes,

pessoas físicas, compondo a estrutura administrativa.

Para Hely Lopes Meirelles7, Órgãos Públicos são

“centros de competência instituídos para desempenho de funções

estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa

jurídica a que pertencem.”

Mello8, por seu turno, conceitua Órgãos Públicos:

Órgãos são unidades abstratas que sintetizam os vários

círculos de atribuições do Estado. Por se tratar, tal como o

próprio Estado, de entidades reais, pórem abstratas (seres

de razão), não têm nem vontade nem ação no sentido de

vida psíquica ou anímica próprias, que, estas, só os seres

biológicos podem possuí-las. De fato, os órgãos não

passam de simples repartições de atribuições, e nada mais.

Salienta-se que os Órgãos não possuem personalidade

jurídica, vez que estes fazem parte do Estado. Pois, se os mesmos a

possuisem seriam responsáveis em direitos e obrigações, sendo que esta

decai sobre o Estado.

7 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 66

8 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. Editora

Malheiros editores: são paulo 2005. P. 128.

7

Bandeira de Mello assevera que “os órgãos não

passam de simples partições internas da pessoa cuja intimidade estrutural

integram, isto é, não tem personalidade jurídica”.

Gasparini9 ensina neste sentido:

Os órgãos públicos não são pessoas, mas centros de

competências criados pelo Direito Público. Ademais, são

partes ou componentes da estrutura do Estado e por isso

dele não se distinguem. Vale afirmar: não têm

personalidade jurídica. Se a tivessem, o direito e obrigações

decorrentes de sua ação ou omissão lhes pertenceriam, e

não ao Estado.

Meirelles10 possui o mesmo entendimento acima colacionado:

Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais

pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados

de vontade e capazes de exercerem direitos e contrair

obrigações para a consecução de seus fins institucionais.

Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica

nem vontade própria, que são atributos do corpo e não

das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de

sua competência funcional expressam a vontade através

de seus agentes (pessoas físicas).

A divisão estabelecida pela Administração Pública faz

com que esta pratique seus atos com maior qualidade e agilidade, por

vez que os órgãos possuem objetivos específicos em suas áreas de

atuação.

9 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 47.

10 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 67.

8

1.2.2 Classificação dos Órgãos Públicos

Para a presente classificação adota-se com os critérios

utilizados por Meirelles, ou seja, por posicionamento estatal, estrutura e

atuação funcional.

1.2.3 Quanto a posição que ocupam na estrutura estatal

Em conformidade com o critério adotado, os órgãos

são classificados em independentes, autônomos, superiores e subalternos.

1.2.3.1 Órgãos Independentes

No conceito de Meirelles11, “são os que têm origem na

Constituição. Estão colocados no ápice da pirâmide organizacional, sem

qualquer subordinação hierárquica ou funcional (CF, art. 2º)”.

Representam os três Poderes, Executivo, Legislativo e o Judiciário.

Em que pese não possuir qualquer subordinação

hierárquica ou funcional, submetem-se aos controles especiais previstos

em nossa Carta Magna.

Seguindo o mesmo entendimento de Meirelles, Faria12

vai mais além e salienta que “embora não estejam sujeitos à

hierarquização administrativa, submetem-se a controles especiais,

previstos na Constituição. Este controle é, normalmente, exercido por um

poder sobre o outro”.

11

MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 69. 12

FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 56.

9

1.2.3.2 Órgãos Autônomos

Os órgãos autônomos, por sua vez, são encontrados

logo abaixo dos órgãos independentes, possuindo grande autonomia.

Têm-se como exemplo, em âmbito federal, os Ministérios e a Consultoria-

Geral da República.

Meirelles13 leciona sobre o tema:

Órgãos autônomos são os localizados na cúpula da

Administração, imediatamente abaixo dos órgãos

independentes e diretamente subordinados a seus chefes.

Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica,

caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções

precípuas de planejamento, supervisão, coordenação e

controle das atividades que constituem sua área de

competência. Participam das decisões governamentais e

executam com autonomia as suas funções específicas, mas

segundo diretrizes dos órgãos independentes, que

expressam as opções políticas do Governo.

Para Gasparini14, os órgãos autônomos são:

Órgãos situados no alto da estrutura organizacional da

Administração Pública, logo abaixo dos órgãos

independentes e a estes subordinados, Têm ampla

autonomia administrativa, financeira e técnica. São órgãos

de direção, com funções de sua competência, ademais,

participam das decisões governamentais e executam suas

atividades com autonomia, observadas, no entanto, as

diretrizes traçadas pelos órgãos independentes.

Os órgãos autônimos possuem grande importância na

estrutura da Administração Pública, por vez que participam das decisões

13


GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 49.

10

governamentais, o que faz com que essas decisões tragam benefícios

para os mesmo.

1.2.3.3 Órgãos Superiores

Em que pese terem poderes de direção, controle,

decisão e comando nos assuntos de sua competência os órgãos

superiores não possuem autonomia financeira e administrativa, estando

sempre vinculados, sejam aos órgãos independentes ou autônomos.

Meirelles15 discorre sobre o tema:

Órgãos superiores são os que detêm poder de direção,

controle, decisão e comando dos assuntos de sua

competência específica, mas sempre sujeitos à

subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia

mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem

financeira, que são atributos dos órgãos independentes e

dos autônomos a que pertencem. Sua liberdade funcional

restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, dentro

da sua área de competência, com responsabilidade pela

execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos.

Gasparini16, ao tratar dos órgãos superiores tem os

seguintes dizeres:

São os órgãos de direção, controle, decisão e comando

em assuntos da respectiva competência. Não gozam de

autonomia administrativa e financeira. Tem funções

técnicas e de planejamento na área de suas

correspondentes atribuições. São exemplos de órgãos

independentes e autônomos, que recebem variadas

denominações (Gabinetes, Secretarias-Gerais,

Procuradorias, Coordenadorias, Departamentos, Divisões).

15



11

O entendimento da Faria17 segue o mesmo norte:

São os situados na ordem hierárquica imediatamente

inferior aos autônomos. Não gozam de autonomia

financeira nem administrativa. A liberdade de atuação

limita-se ao planejamento das atividades que lhes

competem e ao acompanhamento da execução de suas

atividades fins, a cargo, normalmente, de órgãos

subalternos.

Assim, fica visível que apesar de possuir cargo de

chefia os órgãos superiores são sempre dependentes dos órgãos

colocados em posições hierárquicas mais altas.

1.2.3.4 Órgãos Subalternos

São os últimos da classificação pela posição estatal.

Não possuem autonomia alguma, servem para cumprir as decisões dos

órgãos superiores e executar serviços de rotina. Atendem ao público

prestando informações e encaminhando seus requerimentos para os

órgãos superiores.

Meirelles18 ao tratar dos órgãos subalternos conceitua:

São todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos

mais elevados, com reduzido poder decisório e

predominância de atribuições de execução. Destinam-se à

realização de serviços de rotina, tarefas de formalização de

atos administrativos, cumprimentos de decisões repartições

públicas, executam as atividades-meios e atendem ao

público, prestando-lhe informações e encaminhando seus

requerimentos, como são as portarias e seções de

expediente.

17

FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 57. 18

MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 71.

12

É notavelmente por onde a coletividade faz seus

requerimentos, colhe informações sobre os serviços estatais entre outras

atribuições.

1.2.4. Quanto a Estrutura.

Os órgãos quanto a sua divisão estrutural com base

nas doutrinas adotadas se dividem em simples ou compostas.

1.2.4.1 Órgãos Simples

São localizados na base da estrutural estatal, sendo o

único órgão responsável por exercer o que lhe for atribuído por órgãos

superiores, autônomos ou subalternos.

Frisa-se que o órgão é denominado simples, pois há

somente um órgão para realizar sua função, o que não quer dizer um só

agente ou um só cargo.

Para Gasparini19, os órgãos simples ou unitários são:

Órgãos públicos dotados de um único centro de

competências ou atribuições. Na estrutura que apresentam

não há outro órgão público para realizar sua função ou

auxiliar no seu desempenho. Isto não quer dizer que só

tenha um cargo e um agente público. A quantidade de

seus cargos e agentes não desnatura a unidade orgânica.

Com o mesmo entendimento de Gasparini, Faria20

conceitua:

19

GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 50. 20

FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo, 6 ed p 57.

13

Órgãos simples são aqueles que não se subdividem para

exercerem suas competências. Normalmente esses órgãos

se localizam na parte inferior da escala hierárquica da

Administração Pública. São exemplos as seções das

repartições públicas, órgãos de menor complexibilidade ou

de nenhuma complexibilidade.

Em que conste não ser um tema complexo, os

ensinamentos de Meirelles devem ser motivos de análise:

Órgãos simples ou unitários são os constituídos por um só

centro de competência [...] O que tipifica o órgão como

simples ou unitário é a inexistência de outro órgão

incrustado na sua estrutura, para realizar

desconcentradamente sua função principal ou para

auxiliar seu desempenho. O número de seus cargos e

agentes não influi na unidade orgânica se esta é mantida

num único centro de competência, como ocorre numa

portaria, que é órgão simples ou unitário, com diversos

cargos e agentes.

Por exercerem função de pouca ou nenhuma

complexibilidade o órgão acaba alcançando sua atividade fim sem

subdividir-se, por isso a denominação órgãos simples.

1.2.4.2 Órgãos Compostos

Estes possuem outros órgãos inferiores, com a mesma

finalidade, ainda que às vezes exerçam de forma mais especificada, tal

desconcentração das atividades ajuda na maior atuação e satisfação

estatal perante a sociedade. Os órgãos inferiores não possuem autonomia

sendo hierarquicamente subordinada ao órgão maior.

14

O conceito mencionado sobre órgãos compostos,

encontra-se alicerçado nos ensinamentos de Meirelles21:

Órgãos compostos são os que reúnem na sua estrutura

outros órgãos menores, com função principal idêntica

(atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou

com funções auxiliares diversificadas (atividades-meios

atribuídas a vários órgãos menores) Assim, uma Secretaria

de Educação – órgãos composto – tem na sua estrutura

muitas unidades escolares – órgãos menores com

atividade-fim idêntica – e órgãos de pessoal, de material,

de transporte etc. – órgãos menores com atividades-meios

diversificadas que auxiliam a realização do ensino, mas

todos eles integrados e hierarquizados ao órgão maior.

No órgão composto, o maior e de mais alta hierarquia

envolve os menores e inferiores, formando com eles um

sistema orgânico, onde as funções são desconcentradas (e

não descentralizadas), isto é, distribuídas a vários centros de

competência, que passam a realizá-las com mais presteza

e especialização, mas sempre sob a supervisão do órgão

mais alto e fiscalização das chefias imediatas, que têm o

poder de avocação e de revisão dos atos das unidades

menores, salvo nos órgãos independentes.

Abarcando o entendimento de Meirelles, Faria22

sinteticamente expõe:

Órgãos compostos são os integrados por outros órgãos

inferiores. São aqueles que se subdividem em vários outros,

por meio dos quais exercem as atividades que lhes

competem. Os Ministérios e as Secretarias de Estado são

exemplos dessa categoria.

Após analisar a subdivisão dos órgãos em sua posição

estatal e por sua estrutura, serão estudados por sua atuação funcional.

21


15

1.2.5 Quanto à atuação funcional.

A atuação funcional é o último instituto pelo qual a

doutrina divide os órgãos. Eles podem ser simples ou colegiados.

1.2.5.1 Órgãos Simples

Os órgãos simples, apesar de possuírem vários

agentes, sua competência está vinculado a um agente específico, onde

este detêm, o poder de decisão. Podem os demais agentes, criarem

pareceres ou opiniões que auxiliem o agente detentor do poder máximo

dentro do órgão. Faria23 preconiza que “os órgãos singulares são os que

agem e atuam por intermédio de um agente, o seu titular. Apenas esse

tem competência para decidir pelo órgão que dirige.”

Nos ensinamentos de Meirelles24 pode-se colher:

Órgãos singulares ou unipessoais são os que atuam e

decidem através de um único agente, que é seu chefe e

representante. Esses órgãos podem ter muitos outros agentes

auxiliares, como normalmente os têm, mas o que caracteriza

sua singularidade ou unipessoalidade é o desempenho de

sua função precípua por um só agente investido como seu

titular. São exemplos desses órgãos a Presidência da

República, as Governadorias dos Estados.

Gasparini25 não diverge do entendimento de Meirelles e

conceitua:

Singulares são os órgãos que decidem e agem pela

manifestação de um só agente, que é seu titular. O

22





16

desempenho das atribuições de sua competência, que

pode estar a cargo de um sem-número de agentes, não os

descaracteriza como órgãos públicos singulares.

Fica evidenciado que apesar de possuir agentes que

auxiliam com pareceres ou opiniões o ato somente terá validade se for

praticado pelo agente titular.

1.2.5.2 Órgãos Colegiados

Tais órgãos têm suas decisões tomadas através da

manifestação da vontade da maioria de seus membros, diferentemente

do que ocorre nos órgãos de caráter singular.

Faria26 ao tratar dos órgãos colegiados, diz que “são

compostos por diversos membros, que decidem em conjunto. Instalam as

suas reuniões com a presença da maioria absoluta dos respectivos

membros.”

Corroborando com o entendimento de Farias,

Meirelles leciona:

Órgãos colegiados ou pluripessoais são todos aqueles que

atuam e decidem pela manifestação conjunta e

majoritária da vontade de seus membros. Nos órgãos

colegiados não prevalece a vontade individual de seu

Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes

isoladamente: o que se impõe e vale juridicamente é a

decisão da maioria, expressa na forma legal, regimental ou

estatutária.

Os órgãos têm seu funcionamento gerido por pessoas

físicas em diversos cargos, chamados de Agentes Públicos. Esses cargos

26


17

serão sempre definidos conforme a competência ou posição hierárquica,

do próprio órgão. Os agentes conforme classifica Faria27, podem ser:

“agentes políticos, agentes de carreiras especiais; agentes administrativos,

subdivididos em servidores estatutários, empregados públicos e

contratados temporários; e agentes militares.”

Para que se possa entender com maior clareza a

complexibilidade da Administração Pública será estudado a seguir os

princípios constitucionais que a norteiam.

1.3.PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A CF/88 apresenta os princípios que norteiam o direito

brasileiro e consequentemente sua administração. José Cretella Júnior28

afirma que “princípios de uma ciência são as proposições básicas,

fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações

subseqüentes. Princípios, neste sentido são os alicerces da ciência.”

A CF/88 em seu art. 37 apresenta expressamente os

princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência. Todavia, existem princípios que possuem igual importância, que

podem ser encontrados implícitos, em legislações esparsas ou

consagrados pela doutrina. Além dos 5 (cinco) citados a cima, Meirelles

ainda aponta os princípios da “razoabilidade, proporcionalidade, ampla

defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do

interesse público.”

Declinar-se-á o estudo nos princípios estabelecidos no

art. 37 da CF/88 que expressa:

27

FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed p 98. 28 CRETELLA JÚNIOR José, revista de informação Legislativa, v. 97:7.

18

A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,

também, ao seguinte:

Isso devido ao fato dos princípios constitucionais do

artigo 37 da CF/88 apresentarem-se com maior relevância no estudo em

apreso.

1.3.1 Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade faz com que a Administração

Pública pratique somente os atos que estão no ordenamento jurídico,

caso contrário o ato torna-se nulo. Cabe lembrar que diferentemente

ocorre entre os particulares, que podem praticar os atos que a lei não os

proíbe.

Di Pietro29, em estudo ao princípio em análise, ensina:

Este princípio constitui uma das principais garantias de

respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo

tempo em que os define, estabelece também os limites da

atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao

exercício de tais direitos em benefício da coletividade [...]

Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública

só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das relações

entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe.

Meirelles30 realça que:

29

Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. – São Paulo: Atlas, 2007. P. 58. 30


19

O administrador público está, em toda a sua atividade

funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do

bem comum e deles não se pode afastar ou desviar, sob

pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade

disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

Ao tratar do assunto, Mello31 ensina:

O princípio da legalidade é específico do Estado de Direito,

é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá a

identidade própria. Por isso mesmo é o princípio basilar do

regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo

(pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o

Estado de Direito: é uma conseqüência dele. É o fruto da

submissão do Estado à lei: é, em suma: a consagração da

idéia de que a Administração Publica só pode ser exercida

na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade

administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na

expedição de comandos complementares á lei.

Evidencia-se É através do princípio da legalidade que a

Administração Pública consegue manter o controle de seus atos dentro

das normas jurídicas estabelecidas no direito brasileiro.

1.3.2 Princípio da Impessoalidade ou Finalidade

O princípio apresenta o conceito de impessoalidade

do Estado em seus atos, onde o mesmo não pode fazer uso de

prerrogativas para determinados indivíduos, desfavorecendo os demais.

Gasparini32 conceitua:

A atividade administrativa de ser destinada a todos os

administrados, dirigida aos cidadãos em geral, sem

31

MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P. 88. 32


20

determinação de pessoa ou discriminação de

qualquer natureza. É o que impõe ao Poder Público

este princípio.

Acolhendo o entendimento de Gasparini, Mello33

ensina:

Nele se traduz a idéia de que a Administração tem que

tratar a todos os administrados sem discriminações,

benéficas ou detrimentos. Nem favoritismo nem

perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades

pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na

atuação administrativa e muito menos interesses sectários,

de facções ou grupos de qualquer espécie.

O Agente Público, é apenas um administrador de bens

Públicos, motivo esse que não podem favorecer uns em razão de outros.

Por razões pessoais, políticas ou ideológicas.

Logo, no mesmo norte dos entendimentos

colacionados Faria34 expõe:

O princípio da impessoalidade decorre do fato de que o

agente público é administrador de bens alheios. Por essa

razão, deve atuar sempre voltado para o coletivo,

evitando favoritismo ou discriminação. O programa de

governo, ou ação administrativa, não pode levar em

consideração amigos ou inimigos políticos.

Aludindo o entendimento de Celso Rivera Bastos,

Faria35 ainda pontifica:

33

MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P. 102. 34



21

Que é no exercício do poder discricionário que o agente

administrativo costuma atuar em desacordo com o

princípio da impessoalidade, pois, nesses casos, a lei deixa

o agente a escolha da melhor opção em face do caso

concreto.

O fato de o agente poder escolher o que melhor

atende aos interesses da Administração Pública, muitas vezes funciona

como válvula de escape para aqueles que querem praticar improbidades

administrativas revestido de respaldo jurídico, vez que possuem nesses

casos maiores flexibilidade de negociação.

1.3.3 Princípio da Moralidade

O princípio em destaque caminha paralelamente com

o princípio da legalidade, visto que se praticado um ato

administrativamente ilegal pelo agente, ele também será imoral, todavia

a recíproca não lhe assiste. Pois o administrador pode praticar um ato

legal que seja considerado imoral no que se diz respeito à Administração

Pública, conforme o brocardo romano amplamente aceito “ non omne

quod licet honestum est” ( nem tudo o que é legal é honesto).

Para Meirelles36 o princípio da moralidade

administrativa consiste:

Hoje, em dia, pressupostos de validade de todo ato da

Administração Pública (CRFB, art. 37 caput). Não se trata –

diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral

comum, mais sim de uma moral jurídica, entendida como

“o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina

interior da Administração”.

36


22

Hauriou conforme cita Meirelles37, diz que o agente

administrativo, em plena capacidade de atuar tem a obrigação de

distinguir, o bem do mal, o certo do errado, honesto do desonesto. Não

podendo desprezar a ética em sua conduta.

Não tendo assim que decidir somente do legal e o

ilegal, o justo e o injusto, mas também seguir as leis da instituição, por vez

que nem tudo que é legal é honesto, conforme proclamavam os

romanos38

Em continuidade com o entendimento sobre o

referente assunto, Meirelles39 ainda afirma que “ certo é que a moralidade

do ato administrativo juntamente com a legalidade e finalidade, além de

sua adequação aos demais princípios, constituem pressupostos de

validade sem os quais toda atividade pública será ilegítima.”

Com entendimento análogo Mello40 preconiza:

De acordo com ele, a Administração e seus agentes têm

de atuar na conformidade de princípios éticos. Viola-los

implicará violação ao próprio Direito, configurando ilicitude

que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto

tal princípio assumiu foros de pauta jurídica, na

conformidade do art. 37 da Constituição. Compreendem-

se em seu âmbito, como é evidente, os chamados

princípios da lealdade e boa-fé.

Desde modo, violar a princípio da moralidade eivará

de vícios o ato praticado pelo Agente, pois atinge o próprio Direito,

ferindo também o princípio da legalidade, tornando o ato anulável.

37

MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P. 87 38

(Meirelles, 1990) 39


MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P. 106.

23

1.3.4 Princípio da Publicidade

O princípio da publicidade é um dos requisitos para

que as leis, os atos e os contratas tenham validade. Essa validade ocorre,

pois trazendo a publicidade diante de terceiros, lhes dá o poder de

fiscalizar e inviabilizar determinadas situações que possuam algum tipo de

irregularidade ferindo os princípios da Administração Pública.

No tocante ao assunto têm-se os ensinamentos de

Meirelles41 :

Publicidade é a divulgação oficial do ato para

conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí

por que as leis, atos e contratos administrativos que

produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os

emitem exigem publicidade para adquirirem validade

universal, isto é, perante terceiros.

A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito

de eficácia e moralidade. Por isso mesmo, os atos

irregulares não se convalidam com a publicação, nem os

regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a

lei ou o regulamento a exige.

Ao referir-se sobre o princípio da publicidade o

professor Faria pondera:

O princípio da publicidade, entre aqueles previstos no art.

37, caput, da Lei Maior, é de fundamental importância. É

em virtude dele que a Administração torna-se transparente

para que a sociedade e os órgãos de controle possam

tomar conhecimento de seus atos e impugná-los, se

viciados ou em de acordo com a legalidade e amoral

administrativa.

41


24

Logo, via de regra os atos praticados pela

Administração Pública serão públicos, ressalva-se o sigilo “ nos casos de

segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da

Administração a ser preservado em processo previamente declarado

sigiloso nos termos da lei 8.159/91 e Dec. 2.134/97”, conforme cita

Meirelles42.

Nos casos em que for declarado o sigilo segundo

Gasparini “só algumas pessoas, como os interessados e seus procuradores

e os servidores que devem atuar nos processos assim caracterizados,

podem ter vista e examina-los. A qualquer outra pessoa esses atos estão

vedados”.

Duras críticas são feitas por Meirelles a respeito do

sigilo dos processos por vícios burocráticos:

Lamentavelmente, por vício burocrático sem o apoio em lei

e contra a índole dos negócios estatais, os atos e contratos

administrativos vêm sendo ocultados dos interessados e do

povo em geral, sob falso argumento de que são “sigilosos”

quando, na realidade, são púbicos e devem ser divulgados

e mostrados a qualquer pessoa que deseje conhecê-los e

obter certidão.

A ponderação que faz o ilustre doutrinar Hely Lopes

Meirelles, demonstra a realidade em que chegou a Administração Pública

em nosso país, onde em muitos casos os agentes fazem uso da própria lei,

como é o caso do sigilo administrativo, para acobertar as improbidades

praticadas por eles ou seus “comparsas”.

42


25

1.3.5. Princípio da Eficiência

Trata-se de um dos princípios mais modernos previstos

por nossa Constituição, inserido pela Emenda Constitucional nº 19 de 4 de

Julho de 1998, tal princípio surge devido à necessidade da Administração

Pública em obter resultados. Assim, a Administração Pública em sua

organização, estruturação e seus Agentes na atuação efetiva com

celeridade, produtividade, qualidade de serviço, devem trabalhar de

forma eficiente para suprir essa necessidade.

Conceitua Meirelles43:

O princípio exige que a atividade administrativa seja

exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É

o mais moderno princípio da função administrativa, que já

não se contenta em ser desempenhado apenas com

legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço

público e satisfatório atendimento das necessidades da

comunidade e de seus membros.

A respeito do assunto, Gasparini44 possui o seguinte

entendimento:

Conhecido entre os italianos como “dever de boa

administração” o princípio da eficiência impõe à

Administração Pública direta e indireta a obrigação de

realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e

rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a

exemplo do princípio da legalidade. Pela EC nº 19/98, que

o acrescentou ao rol dos consignados art. 37, esse princípio

ganhou status constitucional.

43

MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P 94. 44


26

Conforme demonstra Di Pietro45 o princípio da

eficiência apresenta dois aspectos:

Pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho

possível a suas atribuições, para lograr os melhores

resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo

objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação

do serviço público.

O Princípio Da Eficiência deve ser observado em

consonância com os demais previstos, não podendo sobrepô-los.

Principalmente o princípio da legalidade que norteia o direito

administrativo, vez que algumas vezes as formas mais eficientes não são

legalmente praticáveis. Devendo obedecer todos os princípios expresso

no art. 37 da CF/88.

Será Estudado referido princípio com maiores detalhes

no terceiro capítulo na presente monografia.

1.4 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

1.4.1 Conceito

A Atividade Administrativa do Estado é gerir os bens

próprios e da coletividade em prol dos benefícios destes, através de seus

órgãos previamente estabelecidos e estudados. Possuindo seus serviços e

interesses com intuíto de proporcionar aos administrados maiores

benefícios.

45

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20 ed. P.98.

27

Para apoiar o entendimento supra mencionado, se

acolhe o conceito de Meirelles46:

Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei,

a moral e a finalidade dos bens entregues, à guarda e

conservação alheias. Se os bens e interesses feridos são

individuais, realiza-se administração particular; se são na

coletividade, realiza-se administração publica.

Administração pública, portanto, é a gestão de bens e

interesses qualificados da comunidade no âmbito federal,

estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e

da Moral, visando ao bem comum.

Para que possa a Administração Pública gerir os

interesses da coletividade, ela impõe diretamente aos administrados ou

através de seus agentes a forma de sua administração. Os atos praticados

pelos agentes públicos possui formalidades que são impostas através de

atos de império, os atos de gestão e os atos de expediente.

Para compreensão do tema ensina Meirelles47:

Ato de império é aquele que contém uma ordem ou

decisão coativa da Administração para o administrado,

como o é um decreto expropriatório, um despacho de

interdição de atividade ou uma requisição de bens; ato de

gestão é todo aquele que ordena a conduta interna da

Administração e de seus servidores (...) ato de expediente é

todo aquele de preparo e movimentação de processo,

recebimento e expedição de papéis e de despachos

rotineiros, sem decisão de mérito administrativo.

46


MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 28 ed. P 84.

28

1.4.2 Natureza e fins da Administração

1.4.2.1 Natureza

Como já tratado ao longo do estudo, vê-se que a

natureza jurídica da Administração Pública é zelar pelos bens e interesses

da coletividade através de seus agentes, seguindo os princípios basilares

expostos no artigo 37 da CRFB.

Meirelles48 conceitua:

A natureza da administração pública é a de um múmus

público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de

defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e

interesses da coletividade.

Conforme analise anterior a Adminsitração Pública,

tem o objetivo único de servir os administrados, através de atos de

comando, fiscalização entre outros.

1.4.2.2 Fins

O objetivo fim da Administração Pública é através de

seus serviços prestar a coletividade uma proteção e satisfação por meio

de seus atos. Sabe-se que os atos da administração geralmente

constituem em ônus para a coletividade, seja por imposição de tributos ou

por proibir determinado ato. Todavia, em um primeiro momento o que

nasce como ônus imposto pelo Estado, torna-se bônus para o coletivo.

Conforme conceitua Gasparini49:

29

O fim é sempre o interesse público ou o bem da

coletividade. Toda atividade administrativa deve ser

orientada nesse sentido. “O fim, e não a vontade do

administrador domina todas as formas de administração”,

observa Cirne Lima, com segurança e acuidade jurídica.

Após estudos pelo vasto campo da Administração

Pública, onde foram apresentadas suas classificações por posição estatal,

estrutural e funcional, e ainda, os princípios constitucionais que norteiam a

Administração Pública em nosso Estado. finalmente, no presente capítulo

demonstrou-se a natureza e o fim da Atividade Administrativa perante a

coletividade.

Tal estudo possibilita engajar no próximo capítulo o

tema de extrema relevância para a presente monografia, o Servidor

Público, que tratará com maior atenção suas classificações, cargos,

regimes, atribuições, direitos e deveres.

48



30

2. SERVIDOR PÚBLICO

Em que pese existirem várias terminologias para tratar

das pessoas físicas que ocupam a função pública, conforme DI Pietro50 a

constituição de 1988 dividiu os agentes públicos em: agentes políticos,

servidores públicos, militares e particulares em colaboração com o poder

público. Os quais passaremos a conhecer. (Di Pietro, 2007, p. 476)

2.1 Conceito

A expressão Servidor Público é utilizada em alguns

momentos de forma ampla, comportando os serviços da administração

direta e indireta, todavia, em determinados momentos utiliza-se de forma

mais restrita excluindo as entidades com personalidade de direito público.

Di Pietro51 discorre sobre o tema:

“‘servidor público’ é a expressão empregada ora em

sentido amplo, para designar todas as pessoas físicas que

prestam serviços ao Estado e às entidades da

administração indireta com vínculo empregatício, ora em

sentido menos amplo, que exclui os que prestam serviços às

entidades com personalidade jurídica de direito privado.”

Para Bruno52 com a constituição de 1988, o artigo 37, II

possibilita afirmar que os servidores são aqueles que ocupam cargos

públicos na Administração, podendo ser por concurso público, adquirindo

estabilidade e caráter transitório quando a vinculação dá-se mediante

cargo de confiança por parte da autoridade.

50

DI PIETRO, 2007. 51

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 475. 52

BRUNO, 2005.

31

Dos ensinamentos de Mello53, extrai-se:

“Servidor Público, como se pode depreender da Lei Maior,

é a designação genérica ali utilizada para englobar, de

modo abrangente, todos aqueles que mantêm vínculos de

trabalho profissional com as entidades governamentais,

integrados em cargos ou empregos da União, Estados,

Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e

fundações de Direito Público.

Então, entende-se, com os ensinamentos

colacionados acima, que o conceito de Servidor Público é utilizado de

forma ampla e em determinados momentos de maneira menos ampla

para tratar das pessoas físicas que prestam serviços de maneira contínua e

com vínculo empregatício.

2.2 CLASSIFICAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO

A classificação dos Servidores Públicos ainda não está

pacificada nos entendimentos doutrinários. Utilizar-se os ensinamentos de

Meirelles54 para estudá-los:

De acordo com a Constituição Federal, na redação

resultante da EC 19, chamada de “emenda da Reforma

Administrativa”, bem como da EC 20, classificam-se em

quatro espécies: agentes políticos, servidores públicos em

sentido estrito ou estatutários, empregos públicos e os

contratos por tempo determinado.

Será estudo as espécies de Servidores Públicos nos

itens abaixo.

53

MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P 231. 54


32

2.2.1 Agentes Políticos

A classificação dos agentes políticos apresenta certa

divergência doutrinária, para Meireles55:

Todos os cargos vitalícios são ocupados por agentes

políticos, porém estes também ocupam cargos em

comissão, como Ministro de Estado. Normalmente deverão

ser regidos por regime estatutário, contudo alguns estão

obrigatoriamente submetidos a um regime de natureza

peculiar, a exemplo dos Magistrados e do Ministério

Público.

Di Pietro56 diverge de Meireles e afirma que agentes

políticos são apenas os Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e

municipal, os Ministros e secretários de Estado, além de senadores,

deputados e vereadores. Uma vez que o cargo de agente político deve

ser através de eleição, ressalvado os cargos para Ministros e Secretários, os

Chefe do Executivo e cargos públicos, promovidos por nomeação.

Seguindo o raciocínio de Di Pietro, Faria57 entende

que os agentes políticos são os que “exercem cargos integrantes de

órgãos que se localizam no vértice da organização estatal ou no cume da

Administração Pública”. Faria58 ainda continua e afirma que tais agentes

possuem a competência básica de dar interpretação às leis e exteriorizar

a vontade estatal, definindo as políticas, e demais fatores referentes aos

cargos dos órgãos que ocupam.

Mello59 ensina:

55


DI PIETRO, 2007. 57


Faria, 2007. 59

MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P 229.

33

Agentes Políticos são os titulares dos cargos estruturais à

organização política do País, ou seja, ocupantes dos que

integram o arcabouço constitucional, do Estado, o

esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos

formadores da vontade superior do Estado. São agentes

políticos apenas o Presidente da República, os

Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares

imediatos dos Chefes de Executivo, isto é, Ministros e

secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores,

Deputados federais e estaduais e os Vereadores.

Assim, percebe-se que os doutrinadores não

chegaram a uma definição unânime, todavia, acredita-se que agentes

políticos são somente os que ocupam o cargo de Chefes dos Poderes

Executivos federal, estadual e municipal, os Ministros e secretários de

Estado, além de senadores, deputados e vereadores Abarcado o

entendimento de Di Pietro e dos demais doutrinadores.

2.2.2 Servidores Públicos em Sentido Estrito ou Estatutários

Os Servidores Públicos, em sentido mais estrito, são

aqueles que ingressaram no cargo mediante concurso público, sendo

estes regidos de forma estatutária, galgando sua estabilidade após o

estágio probatório60.

Neste sentido, leciona Meirelles61 a respeito dos

servidores públicos em sentido estrito:

São os titulares de cargo público efetivo e em comissão,

com regime jurídico estatutário geral ou peculiar e

integrante da Administração direta, das autarquias e das

fundações públicas com personalidade de Direito Público.

60

Estágio probatório é uma das condições para adquirir estabilidade. Trata-se de um período de 3 anos onde o servidor público demonstrará sua aptidão para a permanência ou não no cargo que ocupa. Art. 41 da CF/88. 61


34

Tratando-se de cargo efetivo, seus titulares podem adquirir

estabilidade e estarão sujeitos a regime peculiar de

previdência social.

Corroborando com o entendimento acima,

Gasparini62 afirma que os servidores estatutários são os que se vinculam à

Administração Pública direta, autarquias e fundações públicas mediante

natureza institucional, possuindo como seu regime normal, o regime de

cargo. Isto devido aos dispositivos constitucionais.

Di Pietro63 complementa:

Que quando nomeados, eles ingressam numa situação

jurídica previamente definida, à qual se submetem como

ato da posse; não há possibilidade de qualquer

modificação das normas vigentes por meio de contrato,

ainda que com a concordância da Administração e do

servidor, porque se trata de normas de ordem pública,

cogentes, não derrogáveis pelas partes.

É possível perceber que a corrente doutrinária possui o

mesmo entendimento, no sentido de que Servidor Público é aquele que

ocupa cargo efetivo e em comissão, com estabilidade após o período de

estagio probatório.

2.2.3 Empregos Públicos

Os empregados públicos são aqueles que possuem

sua relação de trabalho regida pela CLT. Os mesmos não possuem

estabilidade nem mesmo previdência peculiar.

Meirelles64 dispõe que:

62

GASPARINI, 2007. 63

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 475.

35

São todos os titulares de emprego público (não de cargo

público) da Administração direta e indireta, sujeitos ao

regime jurídico da CLT, daí serem chamados também de

celetistas. Não ocupam cargo público e sendo celetistas,

não têm condição de adquirir estabilidade constitucional

(CF, art. 41)

A forma de ingresso nos empregos públicos explica

Meirelles65 que estes “devem ser admitidos mediante concurso ou

processo seletivo público de modo a assegurar a todos a possibilidade de

participação.”

Di Pietro66, por sua vez, expõe:

São contratados sob regime da legislação trabalhista, que

é aplicável com as alterações decorrentes da Constituição

Federal; não podem Estados e Municípios derrogar outras

normas da legislação trabalhista, já que não tem

competência para legislar sobre direito do trabalho.

Em que pese ingressarem por sua grande maioria por

concurso público a legislação também autoriza o ingresso dos celetistas

através de processo seletivo. Apesar de possuírem algumas semelhanças,

a fatores peculiares para os distinguirem, por exemplo, o fato dos

Servidores Públicos possuírem estabilidade e este não.

2.2.5 Contratos por tempo determinado

Faria67 pondera que a Constituição de 1967, previa em

seu artigo 106 mediante regime especial, a admissão de serviço

64


MEIRELLES, 2008. 66


FARIA, 2007.

36

temporário e a contratação para as funções técnicas especializadas, nos

termos da lei. Cada ente federativo teria autonomia para legislar.

Tal legislação tomada pela má administração por

parte de alguns Servidores Públicos, tornou o Serviço Público em um

cabide para empregados que sequer possuíam qualificação para exercer

suas funções. Hoje não se está admitindo tal contratação.

Assim, na Constituição atual, em seu artigo 37, IX,

dispõe que “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo

determinado para atender a necessidade temporária de excepcional

interesse público”. O que exclui a contratação para as funções técnicas

específicas.

Sobre o tema Meirelles68 pondera:

A contratação só pode ser por tempo determinado e com

a finalidade de atender a necessidade temporária de

excepcional interesse público. Ademais, a lei deve prever

os casos de contratação temporária de forma específica,

não se admitindo hipóteses abrangentes ou genéricas. (...)

Assim, não veda a contratação para atividades de

natureza regular e permanente. O que importa é o

atendimento da finalidade prevista pela Norma. ‘desde

que indispensáveis ao atendimento de necessidade

temporária de excepcional interesse público, quer para o

desempenho das atividades de caráter eventual,

temporário ou excepcional, quer para o desempenho das

atividades de caráter regular permanente’(STF, ADI 3.210-

PR, rel. Carlos Veloso, informativo STF 372, de 8.12.2004; e

ADI 3.068-DF, rel. Min. Eros Grau (DJU 23.9.2005 e 13.3.2006)

Di pietro69 não diverge do entendimento acima e

dispõe que “ a contratação, que somente pode ocorrer ‘ por tempo

37

determinado para atender a necessidade temporal de excepcional

interesse público.

Os contratos por tempo determinado possuem base

no artigo 37, IX, da Carta Magna disciplinada pela Lei nº 8.745/93, com

alterações pela Lei nº 9.849/99 e Lei nº 10.667/03.

2.3. DIREITO DE ACESSO A CARGOS, FUNÇÕES E EMPREGOS PÚBLICOS.

Para que se tenha mais clareza e praticidade no

tema, será definido cargo e função pública seguindo o ensinamento de

Meirelles70:

“cargo é o lugar ocupado pelo servidor perante a

Administração Pública, possuindo suas atribuições

responsabilidades específicas e estipêndio, dele podendo

ser promovido ou exonerado. Função é a atribuição

conferida pela Administração Pública para determinados

servidores que executam serviços em caráter eventual.

O artigo 37, inciso I da Constituição Federal, dispõe

que “os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros

que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos

estrangeiros, na forma da lei”. Assegura a acessibilidade aos brasileiros

natos e naturalizados sem qualquer distinção, salvo aqueles expressos

para brasileiros natos disposto no artigo 12 § 3º. A EC 11 de 30.4.96

acrescentou ao artigo 207 da CF/88, que as universidades e instituições de

pesquisa científica e tecnológica possuem o poder de admitir estrangeiros

como professores, técnicos e cientistas na forma da lei federal.

68




38

Obviamente que condicionados às exigências de capacitação física,

moral, técnica científica e profissional que entenderem convenientes.

Para a prestação de serviço a Administração Pública,

está condicionada a prestação de concurso público, exceto para cargos

em comissão de livre nomeação e exoneração, como será tratado a

seguir.

2.3.1 Concurso Público

A forma de ingressar no serviço público será mediante

concurso público, salvo os cargos em comissão que são de livre

nomeação e exoneração, conforme dispõe o artigo 37, II da CF.

Sobre o tema Meirelles71 explica que:

Ressalvados os cargos em comissão e empregos com essa

natureza, refere-se à investidura em cargo ou emprego

público, isto é, ao ingresso em cargo ou emprego isolado

ou em cargo ou emprego público inicial da carreira na

Administração direta e indireta.

O autor ainda conceitua:

O concurso é meio técnico posto à disposição da

Administração Pública para obter-se moralidade, eficiência

e aperfeiçoamento do serviço público e, ao mesmo

tempo, propiciar igual oportunidade a todos os

interessados que atendam aos requisitos da lei.

71


39

Evidencia-se que o procedimento realizado para

ingresso na Administração Pública mediante concurso público tem o

intuito de selecionar o que será o melhor servidor futuramente.

Conforme entende Gasparini72 Tal processo possui

grande competitividade devido ao grande número de candidatos. Para

que haja a possibilidade de abertura de concurso público é necessário

que os cargos estejam sem seus devidos titulares ou em estado de

vacância.

O concurso é precedido por edital, o qual deverá ser

publicado com antecedência prévia, de modo a se tornar do

conhecimento de todos.

O edital deve conter todas as informações essenciais,

como número de vagas, sua natureza, o vencimento do cargo, matéria

que serão exigida nas provas entre outras.

Faria73 ainda dispõe que o concurso terá sua validade

de até 2 (dois) anos prorrogados por igual período. Sendo que os

candidatos com melhor colocação possuem preferência no ingresso ao

cargo pelo qual foi aprovado.

Meirelles74 ainda afirma que com o concurso:

Afasta-se, pois, os ineptos e os apaniguados que costumam

abarrotar as repartições, num espetáculo degradante de

protecionismo e falta de escrúpulos de políticos que se

72GASPARINI, 2007. 73

FARIA. 2007. 74

MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. 34 ed. P 440

40

alçam e mantêm no poder leiloando cargos e empregos

públicos.

2.4 DESINVESTIDURA DE CARGO OU EMPREGO PÚBLICO

Para que seja possível compreender as formas de

desinvestidura de cargo e função pública, atenta-se para os ensinamos

de Meirelles75:

desinvestidura de cargo pode ocorrer por demissão,

exoneração ou dispensa. Demissão é punição por falta

grave. Exoneração é desinvestidura (...) a dispensa ocorre

em relação ao admitido pelo regime da CLT quando não

há a justa causa por esta prevista. (grifo nosso)

Para Di Pietro76:

Exoneração não é penalidade; ela se dá a pedido ou ex

officio, neste ultimo caso quando se tratar de cargo em

comissão ou função de confiança; no caso de cargo

efetivo, quando não satisfeitas as exigências do estágio

probatório ou quando, tendo tomado posse, o servidor não

entrar em exercício no prazo estabelecido.

A referida autora continua e conceitua demissão:

A demissão constitui penalidade decorrente da prática de

ilícito administrativo; tem por efeito desligar o servidor dos

quadros do funcionalismo. (grifo nosso)

Os autores tratam o tema com o mesmo

entendimento, assim, abaixo será demonstrado de forma mais detalhada

as formas de exoneração.

75


DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 20 ed. P. 563.

41

A exoneração pode ocorrer conforme dispõe

Meirelles77:

a) a pedido do interessado – neste caso, desde que

não esteja sendo processado judicial ou administrativamente;

b) de ofício, livremente (ad numtum), nos cargos em

comissão; e

c) motivada, nas seguintes hipóteses: c1) do servidor

não estável no conceito do art. 33 da EC 19, para fins do art. 169, § 3º da

CF; c2) durante o estágio probatório, caso não aprovado pela comissão

de desempenho, c3) do servidor estável, por insuficiência de

desempenho.

Após tomarmos conhecimento dos casos em que os

Servidores Públicos podem deixar a titularidades de seus cargos ou

empregos públicos. Analisar-se-á a possibilidade de acumulações destes

cargos, empregos e funções públicas.

2.5 ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇOES PÚBLICAS.

A Constituição Federal veda a acumulação de

cargos públicos, entretanto ressalva aqueles casos que o aproveitamento

técnico e científico de determinados profissionais se sobressai, quando

77 MEIRELLES. 2008.

42

houver compatibilidade de horário. Assim em seu artigo 37, inciso XVI

elenca as seguintes possibilidades, conforme demonstra a tabela:

ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS.

Dois cargos de professor;

Um cargo de professor com outro técnico ou científico;

Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde,

com profissões regulamentadas;

O inciso XVII do mesmo artigo estende a vedação

para os “empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas

públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades

controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público”.

Entre as possibilidades dispostas no art. 37, inciso XI da

CF/88, a alínea “b” é a alínea que merece um breve explanamento, em

que diz respeito ao cargo técnico.

Os servidores que ocupam cargos em que a exigência

é possuir formação de nível superior, onde os mesmos exerçam tal

formação, está pacificada tanto na doutrina como na jurisprudência para

fins de cumulação. Obviamente desde que seja titular de cargo que exista

a exigência legal para o provimento.

O maior problema ocorre com os cargos, empregos

ou funções que somente exigem o ensino médio.

43

Bruno78 trás a o entendimento de Faria:

Para os fins da acumulação de cargo de professor comum

técnico ou científico, a jurisprudência administrativa é

pacífica no sentido de que os profissionais do segundo

grau, integrantes de carreiras regulamentadas, são

técnicos para os efeitos da acumulação. Exemplo: técnico

de contabilidade, técnico de laboratório, técnico de

enfermagem e técnico agrícola (curso de direito

administrativo positivo, p.103)

Após sanar as dúvidas necessárias referente ao cargo

técnico e científico, acolhe-se os ensinamentos de Di Pietro79, que

apresenta os casos em que ocorrem tais vedações:

Que a vedação só existe quando ambos os cargos

empregos ou funções forem remunerados. As exceções

somente admitem dois cargos, empregos ou funções,

inexistindo qualquer hipótese de tríplice acumulação, a

não ser que uma das funções não seja remunerada. As

exceções somente são possíveis quando haja

compatibilidade de horário.

No entendimento de Gasparini80, caso o servidor

ocupe cargo, emprego ou função pública em incompatibilidade com o

que dispõe a Constituição Federal, será aberto ao servidor prazo para que

escolha aquele que entender por certo. Não ocorrendo tal definição, a

Administração Pública, após o processo administrativo disciplinar em que

será possibilitado ao servidor sua ampla defesa, desligará o mesmo caso

seja comprovada a ilegalidade da acumulação.

78

BRUNO, Reinaldo Moreira. Direito Administrativo. 372. 79


GASPARINI. 2007.

44

2.6. ESTABILIDADE

O Servidor Público conforme dispões o artigo 41 da

Constituição Federal, adquire sua estabilidade após aprovado em

concurso público e passado o período de estágio probatório, que

atualmente é de 3 (três) anos.

Sobre o tema, Meirelles81 conceitua:

Estabilidade é a garantia constitucional de permanência

no serviço público outorgada ao servidor que, nomeado

para cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso

público, tenha transposto o estágio probatório de três anos,

após ser submetido a avaliação especial de desempenho

por comissão instituída para essa finalidade (CF, art 41).

Para Di Pietro82:

Estabilidade, no direito brasileiro tem sido entendida como

a garantia de permanência no serviço público assegurada,

após três anos de exercício, ao servidor nomeado por

concurso, que somente pode perder o cargo em virtude de

sentença judicial transitada em julgado ou mediante

processo administrativo em que lhe seja assegurado ampla

defesa.

Mello83 Complementa:

Que adquirido este tributo, se for irregularmente demitido,

tem direito à reintegração, e quem lhe ocupava o lugar

será reconduzido ao cargo de origem, sem direito a

indenização, aproveitando em outro ou passado para a

inatividade remunerada, isto é, posto em disponibilidade

81



MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo. 20 ed. P 266.

45

com remuneração proporcional ao tempo de serviço (art.

41, § 2º)

O entendimento de Di Pietro84 é que Após a

nomeação do Servidor Público concursado, o mesmo somente adquire

sua estabilidade se no período do estágio probatório, conseguir

demonstrar ser possuidor das condições para exercício do cargo,

referente disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade,

responsabilidade, conforme dispõe o artigo 20 da lei 8.112/90. Logo, o

servidor celetista não faz jus a estabilidade, que só é assegurada a

servidor nomeado para cargo de provimento.

Pode-se concluir com os ensinamentos de

Figueiredo85, que a estabilidade é direito de permanência no cargo para

aqueles que prestam concursos e decorrido o lapso temporal de 3 anos,

aprovados no estágio probatório e não praticarem nenhum

descumprimento de seus deveres funcionais.

Tal benefício veio para assegurar a Administração

Pública uma continuidade dos Servidores em seus cargos, bem como para

proteger os mesmos de perseguições políticas.

Após explanarmos as formas de Servidores Públicos,

forma de ingresso na Administração Pública com suas peculiaridades, será

tratado da necessidade de sua Eficiência para o bom funcionalismo

público.

46

3. O SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO

DA EFICIÊNCIA

Em continuidade com a presente monografia, após

estudar a forma que a Administração Pública se apresenta para satisfazer

o interesse da coletividade, se analisará a maneira que seus agentes

exercem suas atividades, seja por cargos em comissão ou estatutário.

Será Analisado, assim, até onde o servidor poderá

utilizar o Princípio Da Eficiência em prol da coletividade, sem ferir

princípios primordiais e com maior relevância, como é o princípio da

legalidade.

Em alguns momentos o Princípio da Eficiência se

encontra prejudicado em face da burocracia para manter o ato dentro

da legalidade.

Sobre o assunto Di Pietro86 cita os ensinamentos de

Jessus Leguina Villa:

Não há duvidas de que a eficácia jurídica é um princípio

que não se deve subestimar na Administração de um

Estado de Direito, pois o que importa aos cidadãos é que

os serviços públicos sejam prestados adequadamente. Daí

o fato de a Constituição o situar no topo dos princípios que

devem conduzir a função administrativa dos interesses

gerais. Entretanto, a eficácia que a Constituição exige da

administração não deve se confundir com a eficiência das

organizações privadas nem é, tampouco, um valor

absoluto diante dos demais.

84

DI PIETRO, 2007. 85

FIGUEIREDO, 2004. 86

VILLA APUD. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 19 ed. P.99.

47

Denota-se claramente que o Princípio da Eficiência

deve ser praticado pelo agente público sempre em consonância com os

demais princípios, pois sobrepô-lo traria grandes prejuízos para ao próprio

Estado de direito. Uma vez que o dever de Eficiência teria força inversa se

praticado de maneira ilegal, como será observado adiante.

3.1 DEVER DE EFICIÊNCIA

No mundo moderno, os administrados não estão

satisfeitos apenas com o resultado dos atos, mas que sejam estes

praticados com celeridade, tornando-se assim eficientes. Somente a

legalidade do ato não satisfaz aos administrados. (Meirelles, 2008, p. 94)

A respeito do assunto, Gasparini87 possui o seguinte

entendimento:

O desempenho deve ser rápido e oferecido de forma a

satisfazer os interesses dos administrados em particular e da

coletividade em geral. Nada justifica qualquer

procrastinação. Alias, essa atitude pode levar a

Administração Pública a indenizar os prejuízos que o atraso

possa ter ocasionado ao interessado num dado

desempenho estatal.

Como explanado, o dever de eficiência deve se

apoiar no princípio da legalidade, pois sobrepô-lo iria acarretar em

procrastinação dos atos, pois estaria viciado em ilegalidade.

Por fazer parte dos preceitos Constitucionais que

regem a Administração Pública, o agente tem o dever de eficiência.

Meirelles88 apresenta conforme redação do artigo 37 da CF/88, após a EC

87

GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 9 ed. P. 147. 88

MEIRELLES, 2008.

48

19/98. o que já fora trazido pela Reforma Administrativa Federal do Dec.-

lei 200/67 ao submeter a atividade do Executivo ao controle de resultado

(25, V), fortalecer o sistema de mérito (art. 25, VII), sujeitar a Administração

indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (ar. 26,

III) e recomendar a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente

ineficiente ou desidioso (art. 100). (Meirelles, 2008, P. 108).

3.2 EFICIÊNCIA DO SERVIDOR PÚBLICO

Como já vimos anteriormente (2.3.1) o Servidor Público

é escolhido por concurso público, salvo os casos de livre nomeação e

exoneração.

Para que os servidores permaneçam à serviço da

Administração Pública é necessário que trabalhe com qualidade e

eficiência, o que ocasionará com os demais requisitos, sua aprovação no

estagio probatório.

Meirelles89 trata essa qualidade como Eficiência

funcional e cita em sentido amplo que não é só a produtividade do

exercente do cargo ou função como também a perfeição do trabalho

realizado, com adequações técnicas aos fins visados pela Administração

Pública.

Com esses resultados, poder-se-á aperfeiçoar o

pessoal através de treinamento. Assim, a verificação da Eficiência atinge

os aspectos qualitativos e quantitativos, fazendo com que a

Administração Pública veja a real utilidade do serviço prestado em

relação ao custo benefício, para a própria Administração e os

administrados.)

49

Faria90 ainda ensina que:

Os serviços devem ser de boa qualidade e eficientes. Os

equipamentos e máquinas envolvidos diretamente na

prestação do serviço precisam estar em perfeitas

condições de uso e em bom estado de segurança. As

pessoas encarregadas diretamente ou indiretamente

devem ser treinadas e preparadas para desempenhar com

presteza e eficiência suas funções.

Nos casos em que os SERVIDORES não conseguem

demonstrar sua aptidão para o cargo acabam sendo exoneradas.

Conforme demonstra Jurisprudência91 do Tribunal de

Justiça de Santa Catarina:

SERVIDOR AUTÁRQUICO MUNICIPAL - ESTÁGIO PROBATÓRIO

- PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO REGULAR - DESFECHO

PELA INAPTIDÃO - EXONERAÇÃO IMPOSTA.

Por meio da apreciação da performance do servidor no

exercício de suas funções, a Administração Pública,

fundada em critério de conveniência, pode exonerar

aquele que não preencher os requisitos decorrentes do

princípio constitucional da eficiência (art. 37, CF), ou seja,

que não desempenhe, de modo satisfatório, a função para

a qual foi aprovado em concurso público.

Note-se que os parâmetros usados pela Municipalidade -

assiduidade, pontualidade, disciplina, produtividade,

responsabilidade, eficiência e capacidade de iniciativa -

para avaliar o apelante são os mesmos indicados pela

doutrina:

89


FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed 436. 91

Apelação cível n. 2000.001302-1, de Blumenau Relator: Des. Volnei Carlin. 29.05.03

50

Na hipótese, repita-se, a servidora exonerada teve

oportunizada sua defesa, surgindo para a Administração

Municipal, em face da avaliação negativa decorrente do

acompanhamento durante seu estágio probatório, o

poder-dever de exonerá-la, mediante decisão

administrativa motivada por fatos reais que revelaram a sua

inaptidão.

Outro Acórdão92 de nosso Tribunal de Justiça de Santa

Catarina possui o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL - SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL -

ESTÁGIO PROBATÓRIO - AVALIAÇÃO PERIÓDICA DE

DESEMPENHO - FATOS REAIS QUE REVELAM A INAPTIDÃO

PARA O EXERCÍCIO DO CARGO - CONCLUSÃO NEGATIVA

QUANTO À PERMANÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO -

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA -OPORTUNIDADE DE DEFESA -

DECISÃO MOTIVADA - EXONERAÇÃO.

O entendimento dos Tribunais Federais segue o mesmo

norte, como demonstra o Acórdão93 do TRT da 4ª região:

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR

PUBLICO. ESTÁGIO PROBATÓRIO. REPROVAÇÃO.

EXONERAÇÃO. EXISTÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO.

ARTIGO 20 DA LEI º 8.112/90. DELIBERAÇÃO Nº 24/91 DO

CEFET. PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E DA

AMPLA DEFESA. l. A eficiência no desempenho das

atividades é condição que se inscreve entre as avaliáveis

durante o estágio probatório e foi prestigiada pela reforma

administrativa, Emenda 19/98. 2. A avaliação do servidor

exonerado foi realizada em conformidade com a

legislação vigente e de acordo com os critérios

estabelecidos pela Deliberação nº 24/91, não

caracterizando, assim, ofensa aos princípios da moralidade

e da impessoalidade.

92

Apelação cível n. 2004.032712-8, de Videira. Relator: Dês. Vanderlei Romer. 17.03.05. 93

TRF4, AC 97.04.28220-6, Terceira Turma, Relatora Marga Inge Barth Tessler, DJ 17.11.99.

51

Percebe-se que no momento em que a Administração

Pública vê seus Servidores exercendo funções de forma que fere o

Princípio da Eficiência instaura o Processo Administrativo Disciplinar e

assegura ampla defesa ao Servidor Público, Comprovando sua

ineficiência o mesmo é exonerado, mantendo o Judiciário esse controle

também na esfera jurídica.

Será tratado agora dessas formas de controle

utilizadas pela administração pública para manter a Eficiência estatal.

3.3 CONTROLE ADMINISTRATIVO

Para que a Administração Pública possa exercer suas

funções cumprindo os princípios pré-estabelecidos, necessário se faz

possuir formas de controle, inclusive dos atos discricionários praticados por

seus agentes, seja para adequá-los ao princípio da legalidade ou para

torná-los mais eficientes.

Como ensina Meirelles94:

O interesse público impõe a verificação da eficiência do

serviço ou a utilidade do ato administrativo, exigindo sua

modificação ou supressão, ainda que legítimo, mas

ineficiente, inútil, inoportuno ou inconveniente à

coletividade, o que é feito pela Administração – e somente

por ela – através de revogação.

Este também é o entendimento de Gasparini95:

94



52

O controle administrativo, também chamado de auto

controle, é o exercício pelo Executivo e por órgãos de

administração do Legislativo e do Judiciário sobre suas

próprias atividades administrativas, visando confirmá-las ou

desfazê-las, conforme sejam, ou não, legais, convenientes

oportunas e eficientes.

Assim, para que possa exercer o controle de maneira

eficiente e organizada, a Administração Pública fixa a competência de

cada órgão e de seus agentes estabelecendo as formas de controle de

toda a atuação administrativa.

3.3.1 Conceito

Para conceituar o tema, usamos as palavras de

Meirelles96 onde “Controle, em tema de administração pública é a

faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou

autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.”

Possuindo peculiaridades referentes à administração

direta e indireta, onde a primeira é controlada por subordinação

hierárquica de forma ilimitada, ao passo que a segunda, o controle é

apenas finalístico, sempre restrito e limitado.

Para o presente trabalho estudaremos dentro do

controle administrativo: o controle hierárquico, controle interno, controle

subseqüente ou controle corretivo, controle da legalidade ou legitimidade

e controle de mérito.

53

3.3.2 Controle Hierárquico

O Poder Executivo por possuir sua estrutura

organizacional de forma vertical, torna automaticamente os órgãos

inferiores hierarquicamente subordinados pelo superior.

Meirelles97 ensina que:

O controle hierárquico pressupõe as faculdades de

supervisão, coordenação, orientação. Fiscalização.

Aprovação, revisão e avocação das atividades

controladas, bem como os meios corretivos dos agentes

responsáveis. (grifo nosso)

Di Pietro98 ainda expõe que:

Esse controle sobre os próprios atos pode ser praticado ex

officio, quando a autoridade competente constatar

ilegalidade de seu próprio ato ou ato de subordinados.

Tais faculdades promovem o bom funcionamento da

Administração direta, uma vez que possui controle de forma ilimitada.

Possui como exemplo, o fato a o Ministério da Educação constatar que

suas secretarias estão com a prática de atos que dificultam o

aprendizado dos alunos, o Ministério poderá de ofício corrigir os atos

praticados.

3.3.3 Controle Finalístico

Para melhor compreender o tema, como dispõe

Meirelles99 o Controle Finalístio é estabelecido para controlar a

96



DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 19 ed. 696.

54

Administração indireta, por vez que ela não é hierarquicamente controlada,

possuindo então um controle limitado e externo, pois a norma legal

estabelece somente a autoridade controladora, suas faculdades e

finalidades. (Meirelles, 34 ed. 674 p.)

Faria100 possui o mesmo entendimento e expõe que

“não é um controle hierárquico propriamente, mas que decorre da sua

superioridade sobre o ente controlado.”

3.3.4 Controle Interno

Para Meirelles101 “É todo aquele realizado pela

entidade responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria

Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo executivo sobre

seus serviços ou agentes é considerado interno.”

O entendimento de Faria102 vai ao encontro dos

ensinamentos de Meirelles:

O controle interno ou administrativo se exerce normalmente

pelo poder hierárquico. Consiste no poder-dever da

Administração de controlar os seus atos. Dessa forma, os

órgãos superiores fiscalizam e controlam os inferiores.

O responsável do controle interno deverá dar ciência

da irregularidade ou ilegalidade ao tribunal de Contas da União sobre

99

MEIRELLES, 2008. 100

FARIA, 2007. 101


FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed 666.

55

pena de responder solidariamente, como dispõe o artigo 74 § 1º da

CF/1988.

Um exemplo claro é o responsável do controle interno

que toma conhecimento de um servidor está desviando dinheiro público

e usa das medidas cabíveis para instauração dos procedimentos

pertinentes.

3.3.5 Controle Subsequente ou Correlativo

É praticado a posteriori à conclusão do ato

controlado, que após a análise corrigirá eventuais defeitos declarando

sua nulidade ou sua eficácia.

Faria103 faz menção às súmulas 346 e 473, ambas do STF

e discorre que:

A Administração Pública, constatando vício ou a

inconveniência do ato, poderia, de ofício ou a

requerimento, promover a retirada dele, unilateralmente,

mediante justificativa ou motivação comprobatória da

situação do ato ensejadora da medida radical.

Todavia, tais procedimentos devem respeitar o devido

processo legal, conforme dispões a C.F. em seu artigo 5º inciso LV.

103

FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo positivo, 6 ed 667.

56

3.3.6 Controle da Legalidade ou Legitimidade

Tal controle possui sua serventia unicamente para que

os atos e Serviços Públicos sejam praticados dentro da legalidade e

legitimidade.

Para Meirelles104:

É o que objetiva verificar unicamente a conformação do

ato ou do procedimento administrativo com normas legais

que o regem. Mas por legalidade ou legitimidade deve-se

entender não só o atendimento de normas legisladas

como, também, dos preceitos da Administração

pertinentes ao ato controlado. Assim, para fins deste

controle, consideram-se normas legais desde as disposições

constitucionais aplicáveis até as instruções normativas do

órgão emissor do ato ou os editais compatíveis com as leis

e regulamentos superiores.

Meirelles105 ainda entende que o presente controle

pode ser praticado pela própria administração, pelo Executivo e pelo

Judiciário. Constatado que o ato é ilegal ou ilegítimo, este somente

poderá ser anulado, e não revogado.

3.3.7 Controle de Mérito

Entre os métodos de controle utilizados para o bom

funcionamento da Administração Pública, este é o que possui uma

preocupação maior com a eficiência do serviço apresentado por seus

agentes.

104


MEIRELLES, 2008.

57

Ensina Meirelles106 que “O controle de mérito é todo

aquele que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da

conveniência ou oportunidade do ato controlado.”

Como bem ressalta Meirelles107 é através desde

controle que a eficiência é comprovada em face do desenvolvimento e

agilidade da atividade programada pela Administração através de seus

Servidores. Com o resultado final, a Administração verificará se preencheu

as expectativas em relação ao trinômio custo-tempo-benefício. Que

oportunizará, se necessário, sua abstenção, modificação ou revogação

do ato de sua competência.

As prerrogativas que a Administração Pública possui

para controlar até mesmo à eficiência108 do Servidor Público fazem com

que estes trabalhem de maneira desburocratizadas, visando o resultado

com maior agilidade e eficiência, claro que dentro da legalidade e

discricionariedade permitidas.

Para Cereijido109:

Esse controle da eficiência mais que o controle finalístico

está intrinsecamente relacionado com os meios

empregados. Nesse passo conceituamos o princípio da

eficiência nos seguintes termos: trata-se de norma

principiológica destinada a conferir aos agentes públicos o

dever de selecionar e utilizar criteriosamente os melhores

meios a serem empregados no cumprimento a atividade

necessária à boa administração, voltada ao atingimento

de sua finalidade legal, e em ultima análise, do interesse

público que lhe dá embasamento e legitimidade.

106


MEIRELLES. 2008. 108 art. 37 da C.F. 109

Cereijido, 2001.

58

Para que a Administração Pública consiga otimizar

sua receita e conseqüentemente seus serviços para melhorar atender o

administrado, deve sempre estar atenta de que forma os seus Servidores

estão efetuando suas atividades, pois somente a legalidade dos atos não

satisfaz mais o mundo moderno. Cabe à administração primar também

pela eficiência de seus servidores, não somente em seu estágio

probatório, mas ao longo do tempo que o mesmo exercer a carreira

pública.

59

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao concluir o presente estudo, restou demonstrado

que o Princípio da Eficiência ganhou força após ser inserido pela EC nº

19/1998, proporcionando maior segurança ao Estado para manter a

Eficiência e agilidade de seus serviços.

Para tratar do Princípio da Eficiência em face do

Servidor Púbico, necessário se fez estudar no 1º (primeiro) capítulo a forma

de composição da Administração Pública e seus princípios norteadores

elencados no artigo 37 da CF/88. Tal estudo demonstra a necessidade e

obrigatoriedade dos princípios serem tratados em conjunto, nunca

permitindo que o Princípio da Eficiência se sobreponha o da Legalidade,

por exemplo.

No segundo momento, foi dirigido o estudo

especificamente ao Servidor Público que apesar de suas peculiaridades

entre cargos e funções distintas, visam o mesmo fim. Que através de suas

prerrogativas devem sempre apresentar seus atos dentro da legalidade,

fazendo-o sempre com Eficiência funcional. Foi visto que diversas vezes os

trâmites da legalidade, de maneira burocratizada, acaba por prejudicar a

Eficiência, assim, o Servidor Público, fazendo uso de sua discricionariedade

deverá atuar da maneira que lhe convir.

Finalmente, no 3º (terceiro) e último capítulo, foi

trabalhado de que forma o Estado exige essa Eficiência do Servidor

Público, que devem praticar seus atos com presteza, perfeição e

rendimento funcional.

Resta demonstrado a importância cabal que o

Princípio Da Eficiência possui dentro do funcionalismo estatal, pois o Estado

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deve fornecer aos administrados um serviço digno e com qualidade. Tais

atributos somente são conquistados se houver agilidade, pois a

morosidade estatal muitas vezes causa dados irreversíveis. Sabe-se que é

uma tarefa difícil e árdua para todos os Servidores Públicos, pois, ao longo

da história de nosso país constata-se um histórico de Servidores Públicos,

muitas vezes do alto escalão, que se deixam corromper, acarretando

grande diminuição da receita estatal e descredibilidade do funcionalismo

público.

Todavia, o próprio Estado tornou-se mais severo e

eficiente coibindo os atos de ilegalidades, o que proporciona aos

administrados a esperança de uma Administração cada vez mais forte e

eficiente.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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