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REGIONALIZANDO O PLANEJAMENTO: REFLEXÕES A PARTIR DE EXPERIÊNCIAS PRÁTICAS
Fagner Cordeiro Dantas1
RESUMO
O presente artigo aborda o planejamento de políticas públicas quanto ao seu processo de territorialização, ou seja, a maneira como, neste planejamento, são constituídas suas unidades de trabalho. Além da abordagem teórica, o artigo compara dois modelos de planejamento regionalizado, quais sejam, os desenvolvidos no Rio Grande do Sul e na Bahia. A partir dessa comparação, busca- se destacar erros e acertos desses processos. Essa análise dará ainda subsídios para os posicionamentos finais do artigo, que indicam os princípios, objetivos e ações de uma estratégia de planejamento voltado para o desenvolvimento urbano. 1 INTRODUÇÃO
Qualquer processo de planejamento parte da identificação de uma unidade de
planejamento. Um planejamento sem uma unidade de planejamento, ou seja, sem um contexto
operacional no qual meios e fins possam se tornar ações e resultados, não é planejamento.
Apenas especulação. O conceito de unidade de planejamento pode apresentar diversas formas.
No planejamento familiar, por exemplo, a unidade de planejamento é, obviamente, a família.
No planejamento militar, a unidade de planejamento é o campo de batalha. No planejamento
urbano, a unidade de planejamento pode ser não só a cidade como um todo, mas também
regiões administrativas ou ainda bairros específicos. No caso do planejamento comprometido
com uma política estadual de desenvolvimento urbano, como a que agora está em processo de
elaboração na Bahia, as diversas regiões em que o estado pode ser dividido para dar maior
eficiência a essa política certamente é uma unidade de planejamento privilegiada.
O presente texto busca discutir os limites e possibilidades da regionalização aplicada
ao planejamento do desenvolvimento urbano no âmbito estadual. No próximo tópico, será
feita uma breve discussão sobre o conceito de regionalização. No tópico 3, buscasse, a partir
da comparação entre as experiências de regionalização do Rio Grande do Sul e da Bahia,
apontar os principais erros e acertos dessa estratégia de planejamento. Por fim, no tópico
1 Assessor técnico da Fundação Mário Leal Ferreira – Prefeitura Municipal de Salvador. (fdantas@salvador.ba.gov.br)
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conclusivo, serão apontados os desafios e as perspectivas para futuras regionalizações,
inclusive indicando princípios, objetivos e ações que devem compor uma experiência de
regionalização com foco no desenvolvimento urbano, utilizando como contexto a realidade do
estado da Bahia. 2 DISCUTINDO A REGIONALIZAÇÃO
A primeira coisa a ser observada quando nos dispomos a discutir a regionalização é
diferencia-la do conceito de descentralização. Não desconhecemos que os dois termos muitas
vezes são adotados em um mesmo contexto. Assim, Tobar (1991, pp. 14-15) destaca a relação
entre a descentralização e a definição de unidades territoriais em que se distribuirão as novas
competências: “O processo descentralizador precisa também da determinação dos níveis
apropriados onde a transferência é viável. A delimitação das unidades territoriais abrange o
estudo de um conjunto de fatores interligados.” Da mesma forma, em citação de estudo
produzido pelo BNDES, Passos (2005, p. 28) mostra como os termos podem ser vistos como
correlatos naturais: “A desconcentração é uma forma de regionalização (...).” Já Souza (2008,
p. 137), citando a experiência da Bahia, reforça essa relação quando atenta para o fato de que
a falta de uma experiência mais consistente de descentralização pode condicionar o insucesso
nas tentativas de planejamento regional e, por óbvio, de regionalizações até agora feitas: A Bahia ainda enfrenta sérias dificuldades para a formulação de um planejamento regional e dentre essas dificuldades uma está justamente no ajustamento das políticas governamentais, na questão referente ao federalismo brasileiro e na nossa curta prática de gestão descentralizada e democrática.
Constatada essa proximidade, é importante agora distinguir os dois termos. A
descentralização caracteriza-se pela distribuição de poder decisório de um agente central em
direção a agentes descentralizados que exercem autonomia em relação ao poder central, ainda
que possam ter que exercer essa autonomia dentro de parâmetros definidos pelo agente
central. Já a regionalização não tem uma relação direta com a distribuição de poder decisório
e sim com a atividade de planejamento, seja exercida por um agente central ou por agentes
descentralizados, quando essa, para ser exercida, toma como base da sua estratégia o conceito
de “região”. É o que aponta Coelho Neto (2010, p. 55): “O conceito de região apoiou o
planejamento e a gestão pública no Brasil (e também a gestão privada), carregando a
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concepção de ‘regionalização como instrumento de ação.’(...).”
Segundo Léda (2010, p. 20), numa concepção geral, “regiões são recortes geográficos,
definidos por processos de especialização produtiva e particularização de estruturas e relações
sociais, subordinada à divisão social e territorial do trabalho e à trajetória histórica de crises e
reestruturações.” Porém, essa acepção mais ampla recebe alguns aprimoramentos quando
especificamente colocada no contexto do planejamento. De Toni & Klarmann (2002)
afirmam que é possível falar em diferentes versões desse conceito mais amplo, como regiões
homogêneas ou regiões polarizadas, cada uma atendendo a demandas especificas. Interessa
para discutir o conceito de “regionalização como instrumento de ação” um conceito específico
trazido pelos autores que é o de “região de planejamento.”: A região de planejamento deriva da aplicação de critérios político-administrativos instrumentalizados na atividade de planejamento. A regionalização definida a partir desse marco representa uma intencionalidade da autoridade pública que afirma uma compreensão do território a partir das necessidades de execução de determinados serviços públicos, do exercício do poder regulatório do Estado ou, por exemplo, da focalização das políticas setoriais em determinada parte do território. (DE TONI & KLARMANN, 2002, p. 521).
A partir dessa definição, é possível visualizar a regionalização como de fato a
entendemos. Assim, não se trata apenas de fazer “recortes geográficos” em um espaço
previamente mais amplo. Há que se ter como premissa distinguir a regionalização política,
aqui pretendida, com a mera regionalização metodológica. Esta é subsídio para aquela, mas
não a esgota, como aponta Léda (2010, p. 20, NR): O termo regionalização, em sentido mais usual, é visto como procedimento metodológico que muitas vezes se restringe a uma noção instrumental de técnica de divisão do espaço em áreas individualizadas, para fins acadêmicos ou de planejamento. Numa acepção política mais específica, a regionalização seria uma “estratégia espacial” (GEIGER, 1969) mobilizada, sobretudo pelo Estado, para planejar e executar intervenções no território (...).
Assim, a regionalização é o método de planejamento onde as ações do agente
planejador estão vinculadas à divisões da sua área total de atuação, chamadas “regiões”, cujas
características específicas demandam ações igualmente específicas. O peso dessas
características específicas na atividade de planejamento implica em um reconhecimento
importante: a negação da efetividade de ações genéricas para todo o território. Isso importa
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reconhecer que essas ações genéricas podem ser necessárias, mas não são suficientes para
responder à diversidade que marca o território em questão.
Quanto à base teórica para essa divisão e para a criação de regiões, esta responde ao
contexto histórico e aos métodos em voga. Nesse sentido, pode ser citada a geografia
teorético- quantitativa como base da regionalização baiana de 1973 ou a geografia urbana e
regional como base da regionalização baiana de 1991 (SOUZA, 2008, p. 79). Da mesma
forma, são variados os fundamentos de uma regionalização, respondendo obviamente às
demandas mais prementes de cada contexto histórico. Por exemplo, a regionalização baiana
de 1973 teve os seguintes fundamentos segundo Souza (2008, p. 75): Segundo o projeto de regionalização tal divisão tem um caráter funcional e esta fundamentada nas seguintes bases: a) funcionalidade sobre o espaço; b) perspectivas de desenvolvimento; c) viabilidade do transporte interno; d) dinamismo econômico dos centros; e) importância dos centros e dos subcentros regionais de acordo com a política administrativa definida pelas diversas Secretarias do estado; f) adequação de acomodação dos sistemas administrativos vigentes; g) percepção das regiões econômicas, teoricamente viáveis para a execução de programas de desenvolvimento.
Nesse primeiro momento, o que se quis pontuar foi a distinção entre descentralização
(poder de decisão) e regionalização (planejamento de decisão); a centralidade do conceito de
região e, mais especificamente, de região de planejamento no conceito de regionalização; e as
bases para alguns processos de regionalização já realizados. No próximo tópico, será
observada mais de perto a estratégia de regionalização do Rio Grande do Sul, através dos
COREDES, para que, com as críticas opostas a ela, possamos fazer uma aproximação também
crítica das regionalizações executadas na Bahia. Avaliando ao final as críticas a esses
processos de regionalização, poderemos então propor algumas indicações de princípios, ações
e objetivos que possam guiar processos de regionalização voltados para o planejamento
urbano em nível estadual.
3 COMPARANDO EXPERIÊNCIAS: RIO GRANDE DO SUL E BAHIA
Segundo De Toni & Klarmann, a regionalização gaúcha em questão dividia o estado
em três macrorregiões: sul, norte e nordeste. Porém, detectou-se que essa divisão não era
compatível com a caracterização efetiva da realidade do Rio Grande do Sul. Assim, os autores
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trazem resultados de um estudo elaborado pela Assembleia Legislativa (2001) que apontava a
necessidade de rever essa divisão: Segundo o relatório, há evidências de grande diferenciação no interior da chamada macrorregião nordeste entre a RMPA e a Serra-Litoral, especialmente quanto ao capital social e à cultura política. Os resultados parecem indicar um índice de participação, de cultura cívica e de associativismo na área metropolitana muito inferiores aos de outras áreas do eixo dinâmico do Estado. O aprofundamento dessas clivagens poderia sugerir que, a partir dessa constatação, os futuros estudos regionais assumissem quatro divisões macrorregionais e não mais as três convencionais. (DE TONI & KLARMANN, 2002, pp. 523-524).
Assim, percebe-se que, a medida que aumenta a complexidade (ou que essa é melhor
mensurada pelas técnicas de pesquisa), tendem-se a reconhecer a importância de
especificidades que podem justificar novas divisões, ampliando a precisão com que a
realidade é representada e, portanto, ampliando a precisão das ações necessárias ao seu
desenvolvimento, aumentando, portanto, o seu potencial transformador.
Ainda avaliando a experiência do Rio Grande do Sul, os autores trazem também outra
importante questão dentro da discussão da estratégia de regionalização. Ao lado da falta de
compatibilidade entre a regionalização do planejamento e a realidade regional, tem-se ainda
que considerar os riscos da falta de efetividade da regionalização enquanto instrumento de
planejamento. De acordo com os autores: Um debate bastante atual que vem chamando a atenção dos estudiosos da área e também dos agentes públicos é o que diz respeito à incompatibilidade existente na delimitação regional da ação pública, no Estado do Rio Grande do Sul. As delimitações territoriais dos órgãos setoriais não possuem um critério único, não possuindo, portanto, áreas e abrangências similares, como já assinalado. A ausência de uma base de referência única e comum fomenta a existência de inúmeras divisões e delimitações regionais, produzidas pelo trabalho específico dos órgãos setoriais do Governo, que, no cotidiano administrativo, não mantém comunicação entre si, aprofundando o isolamento setorial e a fragmentação da ação espacial. A solução desse entrave já foi objeto de programas públicos especiais, num passado recente, mas que não tiveram o sucesso almejado. (DE TONI & KLARMANN, 2002, p. 526).
A identificação dessa incompatibilidade entre a regionalização do planejamento e as
ações efetivamente implementadas pelo governo estadual obrigaram a diversas tentativas de
compatibilização. Apesar dos autores citarem tentativas realizadas nas décadas de 1970 e
1980, que não tiveram bons resultados, é apenas na década de 1990, com a criação dos
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COREDES, que se encontra uma base consistente para retomar as tentativas de dar
consistência a regionalização gaúcha.
Essa consistência decorre de alguns fatores que cabe aqui pontuar como pontos
importantes a serem buscados numa eventual estratégia de regionalização que tenha por foco
a implementação da Política Estadual de Desenvolvimento Urbano. Um primeiro ponto diz
respeito à delimitação em si das regiões de planejamento. Segundo os autores: A etapa de delimitação caracterizou-se por apresentar uma grande flexibilidade, não se atendo a nenhum critério mais rígido para o agrupamento dos municípios, respeitando- se a autonomia das comunidades na decisão dos limites geográficos do Corede, desde que fosse respeitada a contigüidade territorial. O Governo Estadual até chegou a esboçar uma proposta com várias hipóteses de agrupamento de municípios, mas acabou abandonada. Isso explica o fato de a delimitação geográfica dos Coredes se aproximar bastante da regionalização da Federação das Associações dos Municípios do Rio Grande do Sul, que é anterior à dos Coredes, contando com uma tradição já sedimentada perante as municipalidades. (DE TONI & KLARMANN, 2002, p. 530).
Portanto, um primeiro ponto importante é não impor uma delimitação de cima para
baixo, fracionando unidades e agrupando diversidades sob o pretexto de uma compreensão
tecnicista da realidade regional. Uma regionalização que emerge a posteriori de uma
realidade regional preexistente tem mais chances de se efetivar do que aquela que busca
reprojetar no futuro o resultado de estudos que olham retrospectivamente para uma realidade
regional passada.
Após a emergência dessa nova delimitação do COREDES, configurando 22 regiões,
foram feitos os esforços necessários para sua institucionalização. Destaque-se que essa é uma
inversão importante. A institucionalização não buscou impor uma delimitação que veio de
cima para baixo, mas sim reafirmar uma delimitação que veio de baixo para cima. Assim,
além do Decreto n.º 40.349, que estabeleceu essas 22 regiões como regiões de referência,
houve ainda a implementação do Programa de Regionalização Administrativa do Estado
(PRAE), que reforçou essa unidade de planejamento dentro da ação do estado. Assim, um
segundo ponto importante é que a institucionalização deve ser consequência da regionalização
e não a regionalização, consequência da institucionalização.
Ao final do seu estudo sobre a regionalização do Rio Grande do Sul, os autores trazem
ainda três elementos que, segundo eles, diferenciam a regionalização com base nos
COREDES das tentativas anteriores e, portanto, atuam no sentido de dar maior efetividade a
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essa regionalização como instrumento de planejamento e, principalmente, ação do Estado.
Pela importância desses elementos como indicações para otimizar uma proposta de
regionalização como estratégia de implementação de uma política estadual de
desenvolvimento urbano, reproduziremos o trecho completo em que esses elementos são
apresentados: Os principais elementos que marcam e eventualmente diferenciam essa iniciativa das anteriores são os seguintes: - a convicção de que o processo de democratização do planejamento do desenvolvimento regional pode ser articulado e constituído a partir do debate orçamentário instituído pelo Orçamento Participativo que produz, em cada uma das 22 regiões, acúmulos e sínteses coletivas sobre as prioridades de investimento público, combinando a participação direta com representações delegadas nas Plenárias Temáticas e de Diretrizes de Desenvolvimento; - a estratégia de implantação do programa é presidida pela negociação ampla e direta entre a coordenação do Programa (Secretaria da Coordenação e Planejamento e outras cinco secretarias da área meio do Estado) e cada uma das unidades envolvidas, sob os seguintes pressupostos: (a) cada unidade pode preservar sua divisão regional (que atende a uma composição técnica peculiar), desde que se proponha a adotar progressivamente a regionalização do OP como referência; e (b) os prazos de ajuste, os ritmos das alterações administrativas, os eventuais custos financeiros e o processamento das situações potenciais de conflitos políticos locais ou regionais são flexivelmente negociados e concertados com a coordenação do Programa; - o PRAE, concebido como processual e negociai desde o início, pois fazia já a leitura de que programas similares em governos anteriores ignoraram ou mal resolveram o processamento político dos problemas existentes, foi estruturado em duas grandes etapas: 1º) diagnóstico da situação-problema, diagnósticos setoriais, identificação das áreas e regionalizações setoriais com maior densidade de conflitos potenciais; 2º) implantação, prevista para ocorrer em três grandes fases correspondentes a uma trajetória de complexidade crescente de compatibilização. O grau de compatibilidade é deduzido a partir da convergência das várias "regionalizações setoriais" preexistentes e da regionalização de referência adotada para análise qualitativa da situação. A última fase de implantação será aquela sob influência da região metropolitana e perimetropolitana. (DE TONI & KLARMANN, 2002, pp. 532-533).
Examinada a experiência do Rio Grande do Sul, poderemos agora fazer uma análise
mais detida sobre as experiências de regionalização ocorridas no estado da Bahia, verificando
erros e acertos que podem servir de base para futuras propostas de regionalização. Souza
(2008) desenvolve um estudo específico sobre essas experiências. A primeira regionalização
institucional para o planejamento da Bahia foi realizada em 1966, através da Lei n.º 2.321,
que dividiu a Bahia em 21 regiões. Esta, porém, não teve o apoio necessário para produzir um
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projeto integrado de planejamento regional. Prova disso é que, em 1968, a Comissão de
Planejamento Econômico – CPE ignorou essa regionalização e dividiu o estado em 16 micro-
regiões programa (SOUZA, 2008, p. 69).
Um ponto importante aqui, destacado pelo autor, é que o planejamento até então
pertencia ao segundo escalão do governo baiano, sendo exercido por uma assessoria ao
gabinete do governador. É só em 1971, quando é criada a Secretaria de Planejamento, Ciência
e Tecnologia – SEPLANTEC, que o planejamento ganha uma secretaria própria e alcança o
primeiro escalão do governo. Assim, pode-se concluir que a fraqueza da efetividade da
regionalização do planejamento devia-se à própria fraqueza da atividade de planejamento em
si no governo do Estado.
Em 1973, o governo estadual lança o Projeto de Regionalização Administrativo do
Estado, em uma parceria entre a SEPLANTEC e a Universidade Federal da Bahia – UFBA.
O projeto parte de uma proposta de divisão que consta em um estudo do geógrafo baiano
Milton Santos realizado em 1958. Este, por sua vez, parte não só da identificação de regiões
físico-geográficas (37 regiões), mas também de regionalizações preexistentes como as do
serviço de saúde (21 regiões), segurança pública (19 regiões), educação (20 regiões), fisco (16
regiões) e ainda as comarcas jurídicas (SOUZA, 2008, pp. 73-74). No projeto de 1973, foi
proposta uma regionalização intencionalmente dupla: 17 regiões administrativas que podem
ser agrupadas em 9 regiões econômicas.
Em 1989 foi realizado um estudo para a revisão dessa regionalização, novamente em
parceria com a UFBA. A partir do diagnóstico de que de fato existia uma desorganização
entre a regionalização institucionalizada e a efetiva ação do estado, o estudo chega a uma
conclusão importante que implica na revisão em si da ideia de uma regionalização perfeita: Ao invés de propor uma nova divisão do Estado em Regiões Administrativas o estudo de revisão propôs que o mais importante era à busca de mecanismos flexíveis de coordenação que pudessem aperfeiçoar a ação do Estado e o resgate de sua dimensão pública. Além disso, fazia uma critica a busca de uma divisão regional “perfeita”. (SOUZA, 2008, p. 78).
No entanto, apesar dessa observação, houve uma nova tentativa de regionalização nos
anos 1990, porém fortemente influenciada pelas ideias neoliberais de Estado Mínimo e
meramente facilitador da ação da iniciativa privada. A ideia de regiões econômicas
implantada à época vinculava-se essencialmente a definição dos investimentos privados feitos
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sob os auspícios do governo estadual. A análise dos resultados dessa regionalização, se, por
um lado, mostra a sua efetividade porque apenas refletia o que a iniciativa privada já estava
determinada a fazer, por outro, não trouxe o desenvolvimento regional que servia de
justificativa para a regionalização. Segundo os autores: “Anos após a aplicação da
regionalização em foco, o que se percebia era a existência de desigualdades regionais
fortíssimas reconhecidas inclusive por documentos oficiais como o Plano Plurianual
2000/2003.” (SOUZA, 2008, p. 84).
No Plano Plurianual (PPA) de 2000-2003 houve uma revisão dessa posição em defesa
do Estado Mínimo, sendo que neste documento se admite que considerar o Estado
desnecessário para o desenvolvimento é um equívoco. Nesse sentido, é proposta uma nova
regionalização, agora baseada nos chamados “Eixos de Desenvolvimento”, em um total de 08
eixos. No PPA seguinte (2004-2007) não houve mudança significativa na estrutura de
regionalização. Apesar de ter aumentado o número de eixos de desenvolvimento pra um total
de 13 eixos, a lógica continuou a mesma. É o conteúdo dessa lógica inalterada que é alvo da
crítica do autor a esse modelo de regionalização: Assim, a tendência de desenvolvimento pelos extremos seria mantida e as regiões centrais do Estado continuariam relegadas ao recebimento de recursos financeiros que garantissem apenas a sobrevivência de sua população – e sua consequente manutenção nessa área – sem contudo serem alvo de um verdadeiro projeto de desenvolvimento regional. (SOUZA, 2008, p. 103).
Em 2006, com uma importante mudança na orientação política do governo da Bahia, a
regionalização baseada nos eixos de desenvolvimento é abandonada. Em seu lugar começa a
ser gestada uma regionalização com base em parâmetros utilizados pelo Ministério do
Desenvolvimento Agrário, que redundou na definição dos 27 Territórios de Identidade hoje
existentes no estado. Uma das modificações importantes em relação ao modelo anterior é o
foco da ação em áreas deprimidas (notoriamente a região central do estado). Outra diferença
importante é descrita da seguinte forma pelo autor: Quanto à questão da integração das regiões e da logística estadual observa-se uma clara diferenciação quanto aos planos anteriores, pois, enquanto esses privilegiavam grandiosamente as vias de transporte que interligam os pontos mais dinâmicos do estado com o mercado nacional e internacional, a atual proposta vai no sentido de ampliar as ligações interestaduais – principalmente através da malha viária – e da construção de novas alternativas, como a ferrovia Bahia- oeste, que, embora seja criada
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prioritariamente para atender os interesses das grandes empresas instaladas no Oeste baiano, poderá servir também como elemento de integração estadual e de dinamismo econômico. (SOUZA, 2008, p. 132).
Apesar dessa ser uma estratégia que ainda carece de mais análise para uma diagnóstico
peremptório, já é possível perceber que não está isento de críticas. Além dos questionamentos
quanto a real efetividade dessa regionalização enquanto orientadora das ações do estado, o
próprio Souza (2008, p. 135) aponta a fragilidade das experiências de regionalização na
Bahia, incluindo a dos Territórios de Identidade: Assim, através da nossa pesquisa podemos perceber que a lacuna deixada pelo Estado nação enquanto agente elaborador de um projeto de planejamento e desenvolvimento não foi preenchida por nenhum dos outros entes federativos. Nesse ponto, o estado da Bahia não conseguiu imprimir uma perspectiva própria de desenvolvimento, limitando-se apenas a seguir as diretrizes nacionais – conforme explicitado na definição das regiões econômicas, dos eixos de desenvolvimento e dos territórios de identidade.
Outro importante alerta diz respeito às influências que podem comprometer as
iniciativas de regionalização. Parte da literatura especializada entende que a conformação da
regionalização que não decorre da prévia mobilização dos municípios ou da adequada
representação da realidade regional acaba por boicotar as chances de efetividade desta junto à
máquina pública. No que tange à influência econômica, a partir das constatações de estudos
prévios, Léda (2010, p. 34) é taxativa a este respeito: Porto e Carvalho (1995) afirmam, para o caso da Bahia, que as fases cíclicas da economia “criaram”, “desfizeram” ou modificaram as regiões, de acordo com as exigências estruturais e contradições de cada ciclo, impondo a rearticulação da sociedade e do espaço, e a convivência de um ciclo dominante à escala nacional com elementos de fases anteriores e com vetores secundários, diferenciados regionalmente. (LÉDA, 2010, p. 34).
Se no caso da influência econômica, a reconfiguração das regiões aparece como uma
consequência natural do processo, não deve escapar à nossa compreensão que isso pode trazer
danos à efetividade da regionalização enquanto estratégia do planejamento para o
desenvolvimento regional, haja vista as considerações já feitas sobre a regionalização baseada
nas regiões econômicas da década de 1990 que, articulada a um determinado fenômeno
econômico que era a globalização, apresentou resultados criticáveis. Porém, ainda mais
frequente na literatura especializada é a crítica à influência política na conformação das
regionalizações. Souza (2008, p. 79) afirma que o estudo de 1989 para rever a regionalização
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de 1973 buscou, ao diminuir o número de cidades selecionadas para a regionalização, depurar
a forte influência política que exista à época: Durante esse período, pressões políticas e conchavos eleitorais tiveram uma importância extrema na delimitação de novas regiões administrativas e na escolha de suas sedes, uma vez que a chegada de um novo órgão ou agência estadual, assim como a criação de uma nova região administrativa era sempre utilizada como forma de marketing e de demonstração de poder pelos políticos locais e como forma de ampliar o domínio e o status quo da classe política dirigente no contexto estadual.
Não se pode deixar de mencionar, nesse mesmo diapasão, como o ambiente das ideias
políticas que vigoravam na década de 1990, tendo à frente o conceito neoliberal de Estado
Mínimo, moldou a estratégia de regionalização adotada na época, com as regiões econômicas
e a noção de que o papel do Estado era meramente o de facilitar a atuação da iniciativa
privada. Essa é uma das conclusões do estudo sobre as regionalizações da Bahia feito por
Souza (2008, p. 134): “O planejamento e a regionalização não podem ser desvinculados de
sua ligação direta com o entendimento sobre o papel do Estado e sobre a questão do
território.”
Uma última crítica geral que se coloca reforça a já discutida vinculação entre
descentralização e regionalização. Da mesma forma que, nos processo de descentralização,
existem riscos de uma excessiva ênfase na capacidade dos poderes locais resolverem todos os
seus problemas, bastando que para isso tivessem autonomia decisória e recursos transferidos
diretamente, autores que tratam da regionalização também abordam essa questão. Aqui,
porém, o ponto que cabe destacar é que a pretensão de ter uma regionalização que não seja
imposta de cima para baixo, mas que possa emergir, ainda que com o estímulo do poder
central, da própria realidade regional, não tenha o efeito colateral de dimensionar eventuais
tendências separatistas ou excessivamente autocráticas. No momento da regionalização, não
se deve perder de vista as reais condições do exercício do poder local, que podem estar
maculados com práticas de clientelismo, coronelismo e incapacidade técnica que, ao invés de
serem debeladas, podem ser reforçadas tanto por processos de descentralização que não
comporte uma adequada (e necessária) relação entre o Poder Central e os Poderes
Descentralizados quanto por processos de regionalização que não comportem uma relação
adequada (e necessária) entre o Poder Central e os representantes dos interesses das Regiões
de Planejamento. Esse temor é claramente expresso por Souza (2008, pp. 134-135).
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No caso da Bahia especificamente grande parte dos municípios não possui uma mínima participação da sociedade civil nas decisões governamentais o que impossibilita a realização de um projeto que verdadeiramente atenda aos anseios da população. Assim, a noção de escala local poderia significa na prática, muitas vezes, uma transferência de responsabilidades para as sociedades locais, nem sempre aptas a exercer o papel esperado. Outras questões a serem ressaltadas ainda são a de que um bom número de municípios baianos não possui capacidade física, institucional e de pessoal capaz de dar conta da formulação de planos de desenvolvimento dependendo sobremaneira do auxilio da estrutura estadual para isso, e que além disso, existe uma limitada quantidade de pessoas aptas e dispostas a participar desses eventos.
É importante, portanto, ter em conta que a metagovernança (PETERS, 2008),
estratégia observada para relativizar os riscos de uma descentralização excessivamente
localista e que ignore os riscos expostos na citação acima, também pode ter a sua essência
aplicada às iniciativas de regionalização, fazendo ver a importância de manter clara a
participação do Poder Central nessas iniciativas. A metagovernança alerta para a manutenção
de um papel do Poder Central nos arranjos descentralizados. Por outro lado, ela não deve
implicar numa não-governança, ou seja, na negação de que atores de outras escalas
(municípios) e outros status (iniciativa privada e terceiro setor) tenham também um papel
nesse processo. A metagovernança, como o próprio nome abrevia, busca ir “além da
governança”, retendo o que ela tem de bom (o reconhecimento e a abertura para novos atores
no processo decisório) e superando suas limitações (o risco da ênfase excessiva nos poderes
locais, observados de forma ingênua). Assim, tão importante quanto manter o Poder Central
no circuito do processo de regionalização é incluir outros atores que também produzem
territorialidades. Exemplo dessa “produção alternativa” é o da Região Oeste do estado,
analisado por Delgado & Alves (2010, p. 89): Na Região Oeste do Estado da Bahia a construção da territorialidade não é mais papel exclusivo do Estado, como ator solitário que manifeste poder. Novos atores passam a exercer funções que produzem territórios, sejam aqueles com grande capacidade de racionalidade e funcionalidade territorial, como o caso das grandes corporações, ou de outros menos expressivos enquanto manifestação de poder, como cooperativas e movimentos sociais.
A importância da participação do poder central no processo de regionalização é
reforçada não só pelos riscos anteriormente citados, como também por questões que sempre
constam como problemáticas quando se trata de regionalização. É o caso das sobreposições de
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regionalização que denotam, antes de tudo, a falta de efetividade da regionalização oficial.
Essa também é um das conclusões do estudo de Souza. Segundo ele: há uma falta de compatibilidade entre as diversas políticas territoriais existentes, tanto na escala estadual como na escala nacional, o que acaba gerando um setorização de programas e projetos existentes e uma espécie de “apoderamento” desses, onde uma determinada secretaria ou ministério acaba como “dono” de um tipo de política territorial. Somente para exemplificar o estado da Bahia possui atualmente mais de vinte regionalizações sendo utilizadas para o desenvolvimento de suas mais diversas atividades. (SOUZA, 2008, p. 138).
A intenção maior é que, atento a esses e outros alertas, possa-se evitar que a
regionalização não vá além de mero tecnicismo, sem qualquer efeito prático, ou, pior que isso,
seja utilizada como estratégia política não para reverter o quadro de desigualdade regional e
impulsionar o desenvolvimento, mas sim para reforçar velhas oligarquias e suas
concentrações territoriais de poder. Se há a ideia de utilizar a regionalização como estratégia
de otimização para a implementação da Política Estadual de Desenvolvimento Urbano, o
reconhecimento desses riscos é condição sine qua non para evitar novos acréscimos ao rol de
políticas baianas fracassadas que se acumulam desde a década de 1950, conforme diagnóstico
feito por Silva & Fonseca (2007, p. 02):
O Estado da Bahia apresenta, historicamente, sérios problemas relacionados à integração e ao fortalecimento dos seus centros urbanos, que as políticas modernizadoras implantadas no seu território desde meados dos anos de 1950 não conseguiram resolver.
4 À GUISA DE CONCLUSÃO: LIMITES E PERSPECTIVAS DA REGIONALIZAÇÃO
Pelo que se viu ate aqui, os desafios estão postos. Além dos já vistos, há ainda outros
apontados pela literatura especializada que, na verdade, abordam de forma mais pragmática o
que já foi aqui observado de forma mais ampla. Assim, Souza (2008, p. 138) aponta, após as
considerações do seu estudo, não um, mas dois desafios articulados entre si:
Diante desse quadro aparece um duplo desafio para o estado da Bahia, uma vez que ao mesmo tempo em que ele é obrigado a definir uma política estadual de desenvolvimento regional que possa abranger todo o seu extenso território, tem também que desenvolver uma política para cada uma das regiões/territórios, porém, sem apenas se subjugar aos desígnios das políticas federais, mas tendo sim autonomia e criatividade na formulação de suas políticas.
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Outro importante desafio que se coloca para a elaboração de uma regionalização
efetivamente redutora das desigualdades regionais e promotora do desenvolvimento estadual é
a que remete às esferas de governança e ao desenho institucional para a gestão dessa
regionalização. Se a abordagem da metagovernança aplica-se à descentralização, podemos
buscar aplicá-la também à regionalização, quando esta ocorre em um contexto democrático e
participativo.
Como perspectivas para as tentativas de regionalização com vistas a favorecer o
planejamento urbano em nível estadual, utilizaremos a realidade baiana, por nós
vivenciada, porém entendendo que tais indicações podem orientar efetivamente outros
esforços no mesmo sentido realizados por outros estados. Assim, partindo de uma proposta
como a de Silva & Fonseca (2007), que indica um conjunto de sete intervenções para a
geração de uma política territorial contemporânea para o estado da Bahia, podemos fazer
algumas reflexões finais. As sete intervenções são as seguintes:
1. Consolidação e criação de Conselhos Regionais de Desenvolvimento;
2. Incentivos à implantação de Consórcios Municipais;
3. Implantação de um Fundo de Desenvolvimento Urbano-Regional;
4. Realização de Fóruns de Desenvolvimento Urbano-Regional das Cidades
Médias;
5. Realização de Seminários de Integração das Ações para os Centros Urbanos;
6. Implantação das Aglomerações Urbanas de Ilhéus-Itabuna e de Feira de
Santana;
7. Fortalecimento da densidade institucional e informacional dos centros
urbanos. Dentro desse conjunto cabe destacar alguns elementos como a ideia
de Conselho Regionais de Desenvolvimento, numa abordagem semelhante à
dos COREDES do Rio Grande do Sul; o foco em consórcios municipais, mais
do que nos municípios em si; e a importância de um fundo próprio para as
ações de desenvolvimento regional.
Outro subsídio à nossa proposta é o reconhecimento por vários dos pesquisadores que
se debruçam sobre a questão regional baiana de que, apesar das disparidades regionais
poderem ser encontradas nos 27 Territórios de Identidade, é possível identificar um certo
nível de homogeneidade mais ampla quando consideramos os quatro extremos do estado entre
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si e estes com a região central da Bahia. Essa é claramente a opinião de Léda (2010, p. 40),
baseado em estudos prévios: Entre as situações mais expressivas na atual dinâmica regional da Bahia, recorde-se a conhecida “polarização” das áreas dinâmicas, nos “quatro cantos” da Bahia (áreas limítrofes do território), sob a influência de fluxos econômicos mundializados, “subordinados a decisões e determinações que extrapolam seu espaço interno” (BAHIA, 2001, P. 09) em contraste com o “miolo” (Sertão semiárido), onde ainda se registram os piores indicadores econômicos e sociais do Estado.
Essa macrorregionalização reforça a nossa proposta de dividir o estado, para fins de
planejamento e ações coordenadas, em um conjunto de cinco regiões, sendo os quatro
extremos (norte, sul, leste e oeste) acrescidos da região central do estado. Diante do que foi
exposto, apresentamos os princípios, ações e objetivos de uma proposta de regionalização
para otimização da implementação de uma política baiana de desenvolvimento urbano,
esperando que os mesmos possam auxiliar a discussão de novas propostas de regionalização
em outros estados brasileiro:
Princípios:
1) A estratégia de regionalização deve estar sempre alicerçada na realidade
regional, devendo-se estar atento ao fato de que essa realidade não se configura
somente a partir de fluxos de bens e pessoas estatisticamente considerados, mas
também de realidades econômicas, culturais e políticas que podem ser mais
precisamente avaliadas pela ausculta dos seus múltiplos atores, com destaque
para as associações de municípios, associações comunitárias, fóruns regionais
que sejam preexistentes à regionalização e não o produto esperado dessa;
2) A estratégia de regionalização deve, de forma contínua em sua implementação,
buscar o equilíbrio entre a flexibilidade adaptativa dos seus arranjos de gestão e
a efetividade planejadora dos seus recortes territoriais, sob pena de ou
incompatibilizar um desenho institucional perene com uma realidade regional
mutante ou relativizar excessivamente suas delimitações a ponto das mesmas
tornarem-se exceções e não regras às ações do estado;
3) A estratégia de regionalização deve trazer de forma clara e objetiva o papel do
poder decisório central e dos representantes dos interesses regionais que devem
compor com ele as estratégias de desenvolvimento urbano específicas para cada
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região, sob pena de, ao valorizar a emergência de uma regionalização primária e
decorrente da dinâmica regional preexistente, o Poder Central tenha sua
legitimidade ofuscada por interesses regionais (ou mesmo locais que exerçam
hegemonia na região) desconectados dos interesses estaduais;
4) A estratégia de regionalização deve estabelecer claramente, em seu arranjo
institucional de gestão, seu processo decisório, suas instâncias de controle social
e seus mecanismos de avaliação, devendo o primeiro caracterizar-se pela
transparência, as segundas, pela efetividade e os terceiros, pela idoneidade, sob
pena de autoritarismo decisório, controle meramente ritualístico e avaliações
inúteis;
5) A estratégia de regionalização deve partir da premissa que tanto o estado, quanto
os municípios ou ainda os agentes não-governamentais devem
aprimorar continuamente seus conjuntos de recursos materiais e humanos no sentido de
reverter as desigualdades regionais e promover o desenvolvimento estadual, uma vez
que, até então, as experiências de regionalização na Bahia ainda não apontaram essa
como uma estratégia viável para os citados objetivos, sendo a carência e o despreparo
desses recursos, especialmente nos menores municípios, apontados como causa da
redução da efetividade dessas experiências.
Objetivos:
1) Promover uma adequada implementação da Política Estadual de
Desenvolvimento Urbano, otimizando os resultados dessa implementação pela
adequação das iniciativas a ela vinculadas com as disparidades regionais da
Bahia;
2) Otimizar os recursos postos à disposição da implementação da Política Estadual
de Desenvolvimento Urbano, tanto no âmbito do estado quando dos próprios
governos municipais;
3) Ampliar as possibilidades de democratização do processo de implementação da
Política Estadual de Desenvolvimento Urbano, ainda que, para tanto, seja
necessário empreender esforços no sentido não só de incluir os múltiplos atores
responsáveis pela produção de territorialidade, como capacitá-los para superarem
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eventuais localismos exacerbados;
4) Buscar superar, através do conhecimento acumulado sobre as experiências de
regionalização anteriormente implementadas na Bahia, as suas deficiências,
principalmente no que toca a falta de efetividade dessas regionalizações no
sentido de orientar a ação do governo estadual;
5) Promover a troca de experiências entre as iniciativas de implementação da
Política Estadual de Desenvolvimento Urbano nas diversas macrorregiões, de
modo que, apesar de aplicadas a contextos territoriais diferentes, determinadas
ações bem sucedidas possa ser replicadas em outras regiões e, reforçando
retroativamente o modelo de regionalização da Política Estadual de
Desenvolvimento Urbano como um todo, este possa também servir de modelo
para outros estados, a exemplo do modelo dos COREDES do Rio Grande do Sul.
Ações:
1) Verificar a possibilidade de agregar os 27 Territórios de Identidade em cinco
macrorregiões de planejamento, polarizadas em norte, sul, leste e oeste, e ainda
uma região central, de modo a que as disparidades mais expressivas entre essas
cinco regiões possibilite a construção de iniciativas de implementação da Política
Estadual de Desenvolvimento Urbano de forma mais adequada às suas realidades
regionais específicas;
2) Confirmada essa possibilidade, criar, em conjunto com os atores locais e
regionais, especialmente aqueles institucionais (associações comunitárias,
instituições acadêmicas, comitês empresariais), conselhos de desenvolvimento
regional nessas cinco regiões, nos quais representações da Secretaria de
Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (SEDUR) atuassem como
secretarias executivas, de modo a fazê-los funcionar como fóruns de discussão e
aprimoramento das iniciativas de implementação regional da Política Estadual de
Desenvolvimento Urbano;
3) Em paralelo com a criação dos conselhos, deve ser criado no âmbito do estado,
em parceria com as instituições acadêmicas que integrem os conselhos, um
programa de capacitação continuada para órgãos do poder público e da sociedade
civil no que tange aos mecanismos de cooperação regional, tanto entre
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municípios da mesma região quanto entre esses e o governo do estado e ainda
entre agentes governamentais e não-governamentais dentro da mesma região,
devendo ser incluído neste programa de capacitação um fórum anual que reúna os
capacitados e capacitandos das cinco macrorregiões para aprimoramento da
regionalização como um todo;
4) Após um período de avaliação de 1 ano, havendo consenso entre governo
estadual, governos, municipais e sociedade civil sobre a contribuição dada pelos
conselhos para implementação da Política Estadual de Desenvolvimento Urbano,
as secretarias executivas evoluiriam para Agências de Desenvolvimento Urbano e
Regional que teriam não só a função de discutir e avaliar as iniciativas regionais
de implementação da política como também de fazer proposições ao orçamento
estadual;
5) Ao final do segundo ano da experiência, e no caso de novo consenso positivo,
seriam criados cinco fundos de desenvolvimento regional cujos montantes
seriam inversamente proporcionais à contribuição de cada macroerregião para o PIB
estadual, de modo a que aquelas mais pobres fossem as mais favorecidas, sendo esses
fundos gerenciados pelas respectivas AGEDURs, com controle exercido por conselho
fiscal interno, formado pela sociedade civil e poder público; pelo Conselho Estadual das
Cidades da Bahia e pelos órgãos de controle externo das finanças do estado.
REFERÊNCIAS COELHO NETO, Agripino Souza. “A Política de Irrigação e a Reestruturação Regional do Vale do São Francisco.” In: FONSECA, Antônio Ângelo Martins; BRITO, Cristóvão; LÉDA, Renato. (Orgs.) Dinâmica da Reestruturação do Espaço Local e Regional do Estado da Bahia. Salvador: JM Gráfica e Editora, 2010. DE TONI, Jackson; KLARMANN, Herbert. “Regionalização e planejamento: reflexões metodológicas e gerenciais sobre a experiência gaúcha.” In: Ensaios FEE, Porto Alegre, V. 23, Número Especial, 2002. LÉDA, Renato. “Formação e Reestruturação Regional da Bahia Contemporânea: discutindo recortes geográficos e suas periodizações.” In: FONSECA, Antônio Ângelo Martins; BRITO, Cristóvão; LÉDA, Renato. (Orgs.) Dinâmica da Reestruturação do Espaço Local e Regional do Estado da Bahia. Salvador: JM Gráfica e Editora, 2010.
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PASSOS, Carolina Camargo Rocha. A Descentralização e a Desconcentração Administrativa do Estado de Santa Catarina: a motivação governamental. Itajaí: Universidade do Vale do Itajaí, 2005. PETERS, B. Guy. “Os Dois Futuros do Ato de Governar: processos de descentralização e recentralização no ato de governar.” In: Revista do Serviço Público. Vol. 59, n.º 03. Jul/Set. 2008. SILVA, Sylvio Carlos Bandeira de Mello e; FONSECA, Antonio Angelo Martins da. “Políticas Territoriais de Integração e Fortalecimento dos Centros Urbanos do Estado da Bahia/Brasil” In: Anais do IX Colóquio Internacional de Geocrítica. Porto Alegre, 28 de mayo - 1 de junio de 2007. SOUZA, Éder Júnior Cruz de. Políticas Territoriais do Estado da Bahia: regionalização e planejamento. (Dissertação de Mestrado). Salvador: Universidade Federal da Bahia, 2008. TOBAR, Frederico. “O Conceito de Descentralização: Usos e Abusos”. In: Planejamento e Políticas Públicas N.º 5: 31-51, junho de 1991.