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Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Auditada: SECR. DE GESTAO DO TRAB. E DA EDUC. NA SAUDE Exercício: 2015 Município: Brasília - DF Relatório nº: 201600675 UCI Executora: SFC/DS/CGSAU - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Saúde

_______________________________________________ Análise Gerencial Senhor Coordenador-Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº. 201600675, e consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC nº. 01, de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de contas anual apresentada pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES).

1. Introdução

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 20/05/2016 a 02/06/2016, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela Unidade auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal.

Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.

O Relatório de Auditoria encontra-se dividido em duas partes: Resultados dos Trabalhos, que contempla a síntese dos exames e as conclusões obtidas; e Achados de Auditoria, que contém o detalhamento das análises realizadas. Consistindo, assim, em subsídio ao julgamento das contas apresentadas pela Unidade ao Tribunal de Contas da União – TCU.

Registra-se que os Achados de Auditoria apresentados neste relatório foram estruturados, preliminarmente, em Programas e Ações Orçamentárias organizados em títulos e subtítulos, respectivamente, segundo os assuntos com os quais se relacionam diretamente. Posteriormente, apresentam-se as informações e as constatações que não estão diretamente relacionadas a Programas/Ações Orçamentários específicos.


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2. Resultados dos trabalhos De acordo com o escopo de auditoria firmado, por meio da Ata de Reunião realizada em 03/02/2016, entre SFC/DS/CGSAU - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Saúde e a Secretaria de Saúde – Secex Saúde do Tribunal de Contas da União, foram efetuadas as seguintes análises: - Resultados qualitativos e quantitativos relativos à gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil; - Avaliação da gestão de pessoas contemplando, em especial, a adequabilidade da força de trabalho da Unidade Prestadora de Contas - UPC frente às atribuições de gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil; - Avaliação da qualidade e suficiência dos controles internos administrativos instituídos pela Unidade Prestadora de Contas - UPC com vistas a garantir que os objetivos estratégicos do Projeto Mais Médicos para o Brasil sejam atendidos; - Avaliação, considerando a natureza jurídica e o negócio da Unidade Prestadora de Contas - UPC, da conformidade das peças exigidas nos incisos I e II do art. 13 da IN TCU nº 63/2010; - Cumprimento de deliberações do TCU e das recomendações deste órgão de controle interno. 2.1 Avaliação da Conformidade das Peças

Com a finalidade de avaliar a conformidade das peças do processo de contas da Unidade Prestadora de Contas - UPC, foi realizada consulta ao Sistema e-Contas do Tribunal de Contas da União. Observou-se que a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde – SGTES elaborou todas as peças a ela atribuídas, para o exercício de 2015. Inconformidades identificadas no Relatório de Gestão e no Rol de responsáveis, ensejaram a devolução do processo de contas para o TCU, conforme disposto no §2º do Art. 3º da DN 147, e a emissão da Nota de Auditoria nº 210600675/001, que recomendou à UPC a correção das informações faltantes A SGTES atendeu às recomendações da Nota de Auditoria nº. 201600675/001, corrigindo as inconsistências detectadas, à exceção de item específico do Rol de Responsáveis. Nesse sentido, conclui-se que o Relatório de Gestão da Unidade possui o conteúdo obrigatório previsto nas normas que regulam a prestação de contas do exercício de 2015, no entanto apresentou inconformidade no Rol de Responsáveis. #/Fato##

2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão

No que se refere aos resultados quantitativos e qualitativos da Unidade, considerando o escopo definido em conjunto com o Tribunal de Contas da União para esta Auditoria, selecionou-se para análise a gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil - PMMB. No exercício de 2015, bem como nos anteriores, a execução orçamentária e financeira do Projeto Mais Médicos para o Brasil encontrava-se consolidada no Plano Orçamentário nº. 009 – Mais Médicos da Ação Orçamentária 20AD – Piso de Atenção Básica Variável – Saúde da Família. A Ação se insere no contexto do Programa de Governo 2015 – Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde, que integra o Plano Plurianual 2012-2015 e contempla o


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Objetivo n° 0713, que visa garantir acesso da população a serviços de qualidade, com equidade e em tempo adequado ao atendimento das necessidades de saúde, aprimorando a política de atenção básica e a atenção especializada. A entrega de bens e serviços à sociedade é consubstanciada por meio da Iniciativa 02PZ, a partir da universalização do acolhimento e das práticas humanizadas nas redes de atenção à saúde. A seguir constam informações sobre a execução física e financeira:

Quadro - Execução física e financeira do Plano Orçamentário 0009 da Ação 20AD Programa 2015 - Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS)

Ação Meta física (Quantidade de Profissionais no Projeto)

Previsão Execução Execução/Previsão (%)

20AD (PO 0009) 14.400 15.260 105,97%

Meta Financeira

Fixação (dotação

final/atualizada)

Despesa Empenhada

Despesa Liquidada

Despesa Liquidada/

Fixação (%)

R$ 2.165.000.000 R$ 2.158.196.490 R$ 2.130.814.340 98,42% Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - Siafi e Relatório de Gestão Com base na amostra de onze itens de gestão e, sobretudo com base nos resultados do Relatório de Auditoria nº. 201505115, foram obtidos os seguintes resultados da avaliação da gestão do Projeto Mais Médicos: 1) Monitoramento da infraestrutura das Unidades Básicas de Saúde dos municípios participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. A fim de verificar se a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES efetua o monitoramento do cumprimento, por parte dos Municípios e do Distrito Federal, da cláusula constante do termo de adesão e compromisso ao Projeto Mais Médicos para o Brasil relacionada à disponibilização de infraestrutura adequada para a execução das atividades pelos médicos participantes, realizou-se a avaliação da situação de adesão ao Programa Requalifica UBS dos entes federativos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Como resultado, identificou-se que, dos 4.058 entes participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, 304 não aderiram ao Programa Requalifica UBS, dos quais 54 se encontram em áreas de extrema pobreza. Considerando as fragilidades apresentadas, foi recomendando ao gestor que estimulasse os municípios a aderir ao Programa Requalifica UBS e elaborasse, em conjunto com a Secretaria de Atenção à Saúde - SAS, Plano de Priorização de Financiamento de Infraestrutura da Atenção Básica utilizando, dentre outras, as informações dos Relatórios da 1ª Visita dos Supervisores do Projeto.

2) Monitoramento do quantitativo de equipes e profissionais de Atenção Básica e de Saúde da Família em atuação nos entes federativos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Com a finalidade de avaliar os mecanismos utilizados pela Unidade Prestadora de Contas – UPC para monitorar a manutenção do número Equipes de Atenção Básica e de Equipes de Saúde da Família preexistentes e a evolução de profissionais nos entes federativos participantes do Projeto, realizou-se a avaliação da sistemática utilizada pelo gestor no cumprimento de suas funções de monitoramento das equipes e acompanhamento e


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avaliação da alteração no quantitativo de médicos ocorrida no ente após a disponibilização de profissionais do Projeto Mais Médicos para o Brasil - PMMB.

Como resultado, identificou-se que a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES tem atuado de forma a monitorar o funcionamento do PMMB e acompanhar a manutenção do número Equipes de Atenção Básica e de Equipes de Saúde da Família preexistentes nos entes federativos participantes do Projeto, ao passo em que as providências relacionadas à correção das falhas se encontram em andamento.

Por outro lado, verificou-se que não havia sistemática estabelecida para monitorar a evolução de médicos que atuam nos municípios participantes, com destaque para a avaliação da alteração no quantitativo de médicos ocorrida nos entes após a disponibilização de profissionais do Projeto.

Considerando que tal monitoramento, além de possibilitar a avaliação de indícios de substituição indevida de profissionais com vínculos empregatícios por médicos do PMMB, também pode permitir a identificação da evolução de médicos nas municipalidades e a efetividade do Projeto, recomendou-se que a Unidade monitore trimestralmente a evolução de médicos em atuação na atenção básica dos Municípios participantes do Projeto, de forma a identificar se o incremento de médicos é proporcional ao número de profissionais disponibilizados ao ente federativo. A fim de atender a recomendação, a Unidade Prestadora de Contas (UPC) realizou o monitoramento cujos resultados demonstraram que a evolução do número de médicos em atuação nos municípios que aderiram ao Projeto Mais Médicos para o Brasil é superior à evolução identificada em municípios que não aderiram. Por outro lado, ao se analisar apenas os entes federativos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, verificou-se que o incremento de profissionais é de apenas 42,14% das vagas disponibilizadas, de forma que a cada 100 profissionais alocados, há uma dispensa de 58 médicos contratados pelos municípios em outras modalidades. Os dados demonstram que, no exercício de 2012, existiam 46.983 médicos em atuação nos municípios que aderiram ao Projeto Mais Médicos para o Brasil. Ao final de 2015, existiam 54.525 profissionais em atuação, resultando em um aumento de 7.542 postos de trabalho a serviço dos municípios participantes do Projeto. Tal situação prejudica o atingimento dos objetivos do Projeto Mais Médicos para o Brasil e configura-se como descumprimento do art. 11 da Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369, de 08/07/2013, que determina que a participação dos Municípios e do Distrito Federal na execução do Projeto será formalizada com a celebração de termo de adesão e compromisso, que conterá disposição vedando a substituição de médicos que já componham as equipes de atenção básica pelos participantes deste Projeto. Por esse motivo, foi emitida a Nota de Auditoria nº. 201600675/002 recomendando à Unidade Prestadora de Contas (UPC) notificar e adotar providências com vistas a corrigir a situação dos municípios em que o aumento no quantitativo de médicos, no comparativo entre a data anterior ao ingresso no Projeto Mais Médicos para o Brasil e a data atual, não é igual ou superior ao quantitativo de médicos do Projeto alocados no ente federativo. 3) Habilitação e cumprimento de requisitos pelos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Com o objetivo de verificar se as documentações apresentadas pelos profissionais participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil e a análise técnica da Coordenação


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Nacional são suficientes para garantir que a habilitação dos médicos é efetuada em observância aos critérios definidos nos normativos aplicáveis, realizou-se amostragem estatística a partir da qual foram requeridas as documentações comprobatórias de 68 médicos, dos quais 42 são intercambistas e 26 são formados no Brasil ou com diploma revalidado. Como resultado, verificou-se que a análise da Coordenação Nacional não é suficiente para garantir que a habilitação dos médicos é efetuada em observância aos critérios previamente definidos, haja vista que não são considerados os critérios elencados exclusivamente nos editais de seleção dos profissionais, quais sejam, os relativos a questões criminais, eleitorais e militares.

A atuação da Coordenação Nacional garante, no entanto, o cumprimento dos requisitos de habilitação previstos na Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013, e na Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369, de 08 de julho de 2013, relacionados à comprovação da habilitação dos profissionais para exercer a medicina, seja no Brasil ou no exterior, quando se trata de médicos cooperados. A fim de corrigir as fragilidades, recomendou-se a instituição de sistemática de conferência da validação documental pelos gestores municipais. A Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES) já corrigiu os requisitos de seus Sistemas internos, de forma que nas próximas seleções já não é possível homologar a participação de profissionais que não tiverem todos os requisitos legais, normativos e editalícios. 4) Oferta e inscrição dos profissionais no curso de especialização em Atenção Básica. A fim de verificar se a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES garante aos profissionais participantes do Projeto Mais Médicos a inscrição e participação em curso de especialização em Saúde da Família, foi requerido o detalhamento da situação acadêmica dos profissionais. Dos 17.597 médicos em atuação no Projeto, 3.972 concluíram a especialização e permaneceram em média, 150 dias, sem uma vinculação com novos módulos de aperfeiçoamento, requisito legal para permanência no Projeto Mais Médicos para o Brasil. Verificou-se, ainda, que 465 médicos concluíram a especialização e aguardavam a matrícula nos novos módulos de aperfeiçoamento, situação regulariza em outubro de 2015.

Os novos módulos de aperfeiçoamento foram estabelecidos pela Resolução SGTES/MS nº. 2, de 26/10/2015, e dão aos profissionais a liberdade para construir seus itinerários formativos, selecionando os módulos educacionais que considerarem mais pertinentes para o desenvolvimento das competências necessárias à sua prática profissional. 5) Estrutura de acompanhamento da conduta dos médicos participantes. Com a finalidade de avaliar os mecanismos utilizados pela Unidade Prestadora de Contas - UPC para acompanhar o cumprimento dos deveres dos médicos participantes do Projeto Mais Médicos, avaliaram-se os fluxos procedimentais para a formatação e instrução dos processos administrativos de aplicação de penalidade.


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Como resultado, verificou-se que, a partir de janeiro de 2015, a Unidade passou a utilizar procedimentos e processos específicos para os casos de desligamento e remanejamento dos médicos participantes, bem como para apuração de denúncias de descumprimento de deveres e aplicação de penalidades, quando comprovada a não observância das normas estabelecidas. A implementação de fluxos procedimentais para as apurações de irregularidades impactou na aplicação de penalidades no exercício de 2015, pois no exercício foram emitidas 116 penalidades - entre advertência, suspensão e desligamento – frente a apenas dez em 2014. 6) Mecanismos de priorização da alocação dos médicos nos entes federativos. Com o objetivo de verificar os critérios e a forma de classificação dos municípios nos perfis elegíveis para o Projeto Mais Médicos para o Brasil, bem como os mecanismos de priorização da alocação dos médicos nos entes federativos, realizou-se a análise da metodologia de classificação dos municípios e de seleção dos profissionais. Como resultado, verificou-se que, apesar de o Projeto ter alcançado uma grande quantidade de municípios em situação de vulnerabilidade e, nesse sentido, ter correspondido às expectativas que lhe deram origem, o critério de alocação de médicos não correspondeu, estritamente, aos previamente estabelecidos, havendo espaço para melhoria nos controles e procedimentos utilizados. Dessa forma, recomendou-se à Unidade a elaboração normativo interno que detalhe, utilize e divulgue os critérios para a alocação de profissionais ao Projeto Mais Médicos para o Brasil. A Unidade Prestadora de Contas (UPC), em resposta à recomendação emitida, estabeleceu diretrizes para priorização de vagas para reposição pela Cooperação Internacional, aguardando a inclusão no escopo da Resolução DEPREPS nº. 1, de 02/10/2015, ou da norma que a substituir para dispor sobre a metodologia de autorização da quantidade de vagas para cada município do Projeto Mais Médicos para o Brasil. 7) Indicadores utilizados para medir o impacto da política na saúde da população. A fim de verificar se os indicadores utilizados pela Unidade são suficientes para medir o impacto da política na saúde da população e subsidiar a tomada de decisões por parte do gestor federal, realizou-se análise dos indicadores utilizados pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde – SGTES para acompanhar o Projeto Mais Médicos. Da análise, conclui-se que indicadores estabelecidos pela Unidade são suficientes para medir o impacto da política na saúde da população e subsidiar a tomada de decisões por parte do gestor federal, no entanto, ainda não os são utilizados em decorrência de dificuldades para definição de qual o impacto se almeja atingir e se os resultados obtidos justificariam toda a estrutura e os recursos utilizados no Projeto Mais Médicos para o Brasil. 8) Monitoramento de Demandas Judiciais. Com a finalidade de avaliar se a Unidade atua sobre os eventuais riscos jurídicos e demandas judiciais que prejudiquem o atingimento dos objetivos do Projeto Mais Médicos para o Brasil, verificou-se o mapeamento dos riscos, o fluxo do tratamento dos casos e a relação dos casos considerados críticos para o gestor.


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Como resultado, identificou-se que riscos advindos de possíveis demandas judiciais não foram descuidados e vêm sendo tratados de forma adequada pela Unidade. 9) Pagamento de Bolsas Formação e Ajuda de Custo aos médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras ou com diploma revalidado no Brasil. Com o objetivo de verificar se os pagamentos de ajuda de custo e bolsa-formação direcionados aos médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras ou com diploma revalidado no Brasil são realizados de acordo com os critérios definidos na legislação aplicável, realizou-se amostragem dos pagamentos efetuados. Quanto aos pagamentos da ajuda de custo, verificou-se que os repasses demonstraram não ser realizados, em sua totalidade, de acordo com os critérios definidos no artigo 22 da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013, acarretando prejuízo ao Erário no valor de R$ 221.965,58. De igual maneira, conclui-se que há fragilidades nos padrões e controles de repasses e na sistemática de restituição de valores recebidos a título de ajuda de custo e deslocamento quando os médicos se desligam em prazo inferior ao período de carência estabelecido, com potencial dano ao erário no valor de R$ 804.306,26. Por esses motivos, recomendou-se que a Unidade apresente o resultado das medidas adotadas com vistas à obtenção do ressarcimento dos recursos federais indevidamente repassados e institua controles e alertas voltados a evitar a ocorrência das situações de pagamento indevido de ajuda de custo e a detectar casos que demandem a avaliação de ressarcimento.

No que se refere aos pagamentos de bolsa-formação, verificou-se, após análise dos pagamentos relativos aos meses de outubro de 2014 e agosto de 2015, que a sistemática de pagamentos instituída pela Unidade não permitia - até o mês de julho de 2015, quando da adoção das práticas previstas na Portaria Interministerial MEC/MS nº 2.395, de 5 de novembro de 2014 – que os repasses das bolsas se baseasse em relatórios que comprovassem a execução das atividades ensino-serviço.

De igual maneira, conclui-se que na nova sistemática, em que pese os avanços obtidos, as práticas adotadas também não vinculam o pagamento das bolsas-formação ao cumprimento da carga horária, condição considerada pela Portaria Interministerial 1.369/2013 como essencial para a validação e recebimento dos valores.

Os prejuízos identificados alcançaram o valor de R$ 795.253,16.

As recomendações emitidas objetivam que a Unidade vincule o pagamento das bolsas-formação à confirmação, pelos gestores municipais, do cumprimento de carga horária, bem como que realize revisão das bolsas-formação pagas até a competência de julho de 2015, de forma a identificar e, se for o caso, exigir a restituição de valores indevidamente pagos.

Recomendou-se, ainda, a apresentação do resultado das medidas adotadas com vistas à obtenção do ressarcimento dos recursos federais indevidamente repassados.

A Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES) tem atuado junto à Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde para realizar a cobrança dos valores identificados como prejuízo, bem como solicitar o ajuizamento das ações de cobrança.


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10) Sistemática de acompanhamento e atestação dos serviços constantes do Termo de Cooperação – TC 80. A fim de verificar se a sistemática de atuação da Unidade Prestadora de Contas - UPC permite acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação – TC 80, de modo que os pagamentos efetuados possam ser adequadamente relacionados aos serviços prestados, realizou-se a análise do processo nº. 25000.223376/2012-63. Como resultado identificou-se que a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES não demonstrou manter adequado controle documental e de qualidade dos produtos e serviços realizados, assim como analisar e acompanhar a execução técnica e financeira definidas nos Planos de Trabalho, conforme dispõe o Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS/OMS, como também não demonstrou possuir informações necessárias sobre o andamento dos projetos de cooperação técnica em execução com suporte para avaliação da eficácia, eficiência e economicidade da administração e da aplicação dos recursos públicos, em discordância com o disposto no Acórdão TCU nº. 1.018/2007 – Plenário. Igualmente, verificou-se que as fragilidades identificadas propiciaram a identificação de R$ 316.673.845,99 em valores transferidos antecipadamente à OPAS/OMS, mas que não possuíam a comprovação da execução possibilitando a ocorrência de prejuízo ao Erário. Dessa forma, recomendou-se que a Unidade proponha à Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde o aprimoramento dos mecanismos de monitoramento dos termos de cooperação e dos instrumentos de prestação de contas parciais elaborados pela OPAS/OMS, de forma a incorporar dados sobre a execução física e financeira dos Termos de Cooperação (TC), e vincular a assinatura de novos acordos à aceitação, pela OPAS, dos controles estabelecidos, incluindo a publicização nos termos do art. 48A da Lei Complementar nº. 101/2000. Igualmente, recomendou-se que seja incluída, no processo de monitoramento mensal do Termo de Cooperação, a prática de documentar os critérios que permitiram acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do respectivo Termo. Por fim, recomendou-se que a Unidade demonstre documentalmente como se deu a reprogramação e a efetiva utilização dos R$ 316.673.845,99, sob pena de requerer compensação dos valores atualizados dos recursos a serem repassados à OPAS/OMS na próxima parcela dos Planos de Aplicação. 11) Supervisão dos Médicos participantes. Por fim, com o objetivo de avaliar o grau de completude do preenchimento dos relatórios de supervisão dos profissionais médicos contratados para acompanhar e fiscalizar a execução das atividades de ensino-serviço dos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, realizou-se análise da base de dados do Sistema da Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS). Como resultado, verificou-se que campos que contêm informações avaliativas, ou seja, aquelas que agregam os dados das principais atribuições realizadas pelos supervisores, destaca-se que, dos 213.719 relatórios de supervisão avaliados, 55.404 (25,92%) apresentaram nível de preenchimento inferior a 70%.


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A Unidade informou, entretanto, que a partir do mês do outubro de 2015 o novo instrumento de supervisão passou a estar disponível para utilização com a obrigatoriedade de preenchimento dos itens fundamentais para o acompanhamento das atividades de supervisão, sobretudo aqueles relativos às atividades de ensino, pesquisa e extensão dos médicos participantes do Projeto. 2.3 Avaliação da Gestão de Pessoas

A força de trabalho existente na Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação em Saúde-SGTES não atende às suas necessidades, tendo o Ministério da Saúde solicitado, para eliminar essa deficiência e as de outras áreas da pasta ministerial, o preenchimento de 8.980 cargos vagos na proposta orçamentária de 2016 (PLOA 2106), bem como a criação de 468 novos cargos para o Departamento Nacional de Auditoria do SUS-Denasus. A recomposição dos 8.980 cargos solicitada pelo Ministério da Saúde-MS não foi contemplada na PLOA 2016, permanecendo o MS, inclusive a SGTES, com a sua força de trabalho em quantitativos aquém das suas necessidades. A respeito da variação quantitativa da força de trabalho no decorrer do exercício de 2015, verificou-se pequena perda de seis servidores ao se computar o total de ingressos e egressos no exercício. No que tange à qualificação da força de trabalho existente, especialmente quanto à idade e ao nível de escolaridade dos servidores, não consta do Relatório de Gestão informações sobre esse aspecto. Quanto ao dimensionamento da força de trabalho da SGTES e das demais Unidades do Ministério da Saúde, está em andamento a realização do Projeto de “Desenvolvimento de Metodologia de Dimensionamento da Força de Trabalho para o Ministério da Saúde”, cuja execução ocorre por meio de Termo de Execução Descentralizada-TED celebrado com a Universidade de Brasília (UnB). O mencionado projeto “prevê o desenvolvimento e a aplicação de uma metodologia de dimensionamento da força de trabalho própria para o Ministério da Saúde, considerando as suas especificidades e necessidades.”. Conforme afirmado no Relatório de Gestão da Unidade, o desenvolvimento da metodologia de dimensionamento já teria sido finalizado, pois já teriam sido implementadas as fases quantitativas e qualitativas, como projeto-piloto, na Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde. A SGTES não foi, ainda, beneficiada pelo Projeto em execução. Diante do exposto, verifica-se que a Unidade auditada não possui governança sobre a gestão de seu pessoal, cabendo à Secretaria-Executiva, em especial à Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas (CGESP), a definição de estratégias voltadas à adequação do quadro de pessoal no âmbito do Ministério da Saúde. A Unidade reconheceu, entretanto, em função dos fatos apontados no Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, no qual foram avaliados alguns aspectos da execução do Projeto Mais Médicos para o Brasil (monitoramento da situação e das ações dos profissionais e dos entes participantes do Projeto, gestão de pagamentos, controles internos e indicadores), a carência de profissionais para a realização da tarefa de pagamento de um universo de 18.240 profissionais e, em que pese considerar suficientes seus sistemas informatizados em utilização, verificou a necessidade de criterioso tratamento das informações e análise individualizada dos casos. Considera-se, por fim, que as necessidades da Unidade auditada poderão ser supridas tão logo a SGTES seja objeto do dimensionamento da força de trabalho em andamento, e as demais instâncias externas ao Ministério da Saúde adotem as medidas voltadas ao atendimento das demandas resultantes do Projeto de Desenvolvimento de Metodologia de Dimensionamento da Força de Trabalho para o Ministério da Saúde, de forma que


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problemas relatados na auditoria de avaliação da gestão 2012, como a ausência de segregação de funções e a contratação de consultores na modalidade produto para exercício de atividades inerentes aos servidores, possam ser mitigados ou eliminados. 2.4 Avaliação dos Controles Internos Administrativos Com o objetivo de verificar se a estrutura de controles internos instituída pela Unidade Prestadora de Contas (UPC) garante o atingimento de seus objetivos estratégicos e considerando o escopo definido em conjunto com o Tribunal de Contas da União para esta Auditoria Anual de Contas, selecionou-se para análise a área de gestão relacionada ao Projeto Mais Médicos para o Brasil. Com base na amostra selecionada e, sobretudo com base nos resultados do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115, foram avaliados os seguintes componentes do controle interno: ambiente de controle, avaliação de risco, procedimentos de controle, informação e comunicação e monitoramento. A seguir são demonstrados, de maneira sucinta, os resultados das verificações: I - Ambiente de Controle O Regimento Interno da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES) não se encontra em consonância com a estrutura regimental do Ministério da Saúde, Decreto nº. 8.065/2013. Isso porque, a Portaria GM/MS nº. 3.965/2010 não foi atualizada de forma a incorporar e detalhar as atividades e atribuições do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde – DEPREPS e suas subdivisões, área responsável pela maioria das atividades de gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Há, por outro lado, canais formais para recebimento de denúncias, Comissão de Ética que atua sobre a Unidade e diversos manuais e informes direcionados aos municípios e profissionais participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, indicando esforço da Unidade em criar um ambiente de interação com o estabelecimento de regras e orientações. Não se identificou, entretanto, limites de alçada nos normativos de delegação de competência vigentes no exercício, bem como a realização de estudos com vistas a dimensionar a força de trabalho da Secretaria. A Unidade não apresentou, ainda, estrutura de controle interno sobre a gestão do Termo de Cooperação nº 80, celebrado com a Organização Pan-Americana da Saúde – OPAS/OMS para viabilizar parte das atividades do Projeto Mais Médicos para o Brasil. II - Avaliação de Risco Verificou-se que os objetivos e metas da Unidade Prestadora de Contas – UPC estão formalizados e descritos em Sistema Informatizado que acompanha o Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde. No que se refere ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, há que se ressaltar que, em decorrência de o Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde para o período de 2012 a 2015 ter sido elaborado antes do lançamento do Projeto, não há nas Estratégias e Produtos do Sistema de Monitoramento do Planejamento referência expressa ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, apesar de nos pareceres de acompanhamento das demais atividades da UPC haver citações ao impacto do Projeto, de forma que fica evidenciada


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a não atualização do Planejamento para inclusão de importante atividade desenvolvida pela UPC. No que se refere à identificação e avaliação dos riscos relevantes à realização dos objetivos do Projeto Mais Médicos para o Brasil, verificou-se que apenas parte deles foi mapeado e que não há uma política corporativa de gestão de riscos estabelecida. Os riscos relativos à inexecução e/ou à execução parcial de recursos transferidos antecipadamente no âmbito do Termo de Cooperação nº 80, por exemplo, não foram identificados e mapeados de forma adequada, não tendo sido estabelecidas salvaguardas compatíveis com a complexidade e materialidade do respectivo Termo. III – Atividades de Controle Com relação à adoção de políticas e ações de natureza preventiva, destaca-se que há o estabelecimento de datas limites para a apresentação de informações sobre o andamento dos Objetivos, Estratégicas e Produtos estratégicos constantes do planejamento da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES. A Unidade Prestadora de Contas - UPC possui em áreas específicas do Projeto Mais Médicos para o Brasil estratégias de atuação que demonstram compromisso em mitigar/reduzir os riscos existentes, tais como o acompanhamento da manutenção do número Equipes de Atenção Básica e de Equipes de Saúde da Família preexistentes nos entes federativos participantes do Projeto. Ações para o acompanhamento da evolução no quantitativo de profissionais em atuação nos municípios, por sua vez, foram estabelecidas e demandam atuação do gestor para corrigir as irregularidades identificadas. Os pagamentos da bolsa-formação dos médicos formados em instituições brasileiras e dos médicos com diploma revalidado, bem como dos profissionais intercambistas cooperados estabeleceu, a partir de agosto de 2015, sistemática que vincula o repasse das bolsas à confirmação dos gestores municipais e distritais, junto aos sistemas do Ministério da Saúde, da execução das atividades ensino-serviço pelos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, reduzindo a chance de pagamentos indevidos. Por outro lado, a sistemática ainda não vincula o pagamento das bolsas-formação ao cumprimento da carga horária, condição considerada pela Portaria Interministerial 1.369/2013 como essencial para a validação e recebimento dos valores. O pagamento das ajudas de custo demonstrou não ser realizado, em sua totalidade, de acordo com os critérios definidos na legislação aplicável, o que denota fragilidades nas atividades de controle. IV – Informação e Comunicação Quanto ao componente de informação e comunicação, a Unidade Prestadora de Contas (UPC) destacou a disponibilidade no Portal de Acesso à Informação do Ministério da Saúde - http://www.saude.gov.br/acessoainformacao - de informações destinadas à transparência. Especificamente, com relação ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, há portal - https://maismedicos.saude.gov.br/ - que elenca informações sobre o Projeto direcionadas aos cidadãos, aos médicos, aos municípios participantes e às instituições de ensino.


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Existem, ainda, disponíveis no Sistema de Gerenciamento de Programas (SGP), informações de acesso restrito aos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, médicos e gestores dos municípios, que contemplam suas atividades. Ambiente virtual de aprendizagem desenvolvido pela Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS) elenca, ainda, informações sobre atividades desenvolvidas por todos os participantes do projeto em seu aspecto acadêmico. Nesse espaço constam, ainda, os relatórios de supervisão dos profissionais. Já no que se refere ao componente de informação e comunicação voltado ao público interno da UPC, não foi evidenciada adequada gestão de informações para os servidores e os colaboradores, com vistas a direcionar a atuação de áreas estratégicas. V – Monitoramento O monitoramento das ações executadas pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES se encontra formalmente estabelecido no Sistema E-CAR com a manifestação atualizada sobre o atingimento das metas e a entrega dos produtos da Unidade. No que se refere especificamente ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, verifica-se que as estratégias de monitoramento dos resultados foram aperfeiçoadas ao longo do exercício de 2015, no entanto, ainda existem alguns indicadores estabelecidos para o Projeto que não se encontram monitorados e outros que não contemplam metas, sobretudo as metas de impacto. Quanto à gestão do Termo de Cooperação nº 80, verificou-se que é incipiente o monitoramento do cumprimento das obrigações contratadas junto à Organização Pan-Americana da Saúde – OPAS/OMS, sobretudo em decorrência da frágil documentação dos procedimentos. Em síntese, em que pese ter se encontrado sistema intermediariamente estruturado com boas práticas em diversos componentes que contribuem para atingimento dos seus objetivos estratégicos, há fragilidades que devem ser objeto de adequação. 2.5 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU Trata-se de análise com o objetivo de aferir o atendimento aos acórdãos e às decisões proferidos pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e dirigidos à Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES), no exercício de 2015, com expressa determinação para o acompanhamento de seu cumprimento por este órgão de controle interno. Consulta realizada no portal do Tribunal de Contas da União (TCU) evidenciou a existência de seis Acórdãos proferidos no exercício de 2015 nos quais há menção à SGTES, porém em nenhum deles há qualquer determinação dirigida a este órgão de controle interno para adoção de providências. Entre esses Acórdãos, o de nº 2.155/2015-1ª Câmara trata do processo de Prestação de Contas do exercício de 2012 da Unidade, sendo que as determinações, recomendações e orientações nele exaradas estão abordadas na presente auditoria em razão do monitoramento do Plano de Providências Permanente (PPP).


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2.6 Avaliação do CGU/PAD Nos termos da Portaria TCU nº. 321/2015, o item 5.8 do Relatório de Gestão deverá dispor sobre a execução das atividades de correição e apuração de ilícitos administrativos no âmbito da Unidade Prestadora de Contas - UPC, destacando os principais eventos apurados e as providências adotadas, notadamente no que concerne a irregularidades ocorridas no âmbito dos macroprocessos finalísticos e que sejam capazes de impactar o desempenho da UPC. No caso de Unidade que integre o Poder Executivo, deverão ser consignadas ainda informações sobre a aderência do registro das informações relativas a processos disciplinares aos preceitos estabelecidos na Portaria CGU nº 1.043, de 24 de julho de 2007, notadamente no que se refere ao prazo de trinta dias para sua inserção no Sistema de Gestão de Processos Disciplinares- CGUPAD, a contar da ocorrência do fato ou ato de que tratam. A Portaria CGU nº 1.043/2007 define que as informações relativas a processos disciplinares instaurados no âmbito dos órgãos e entidades que compõem o Sistema de Correição do Poder Executivo Federal, criado por meio do Decreto nº 5.480, de 30 de junho de 2005, deverão ser gerenciadas por meio do Sistema de Gestão de Processos Disciplinares - CGU-PAD. O Decreto 5.480/2005, por sua vez, dispõe o seguinte:

“Art. 2º Integram o Sistema de Correição: I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central do Sistema; II - as unidades específicas de correição para atuação junto aos Ministérios, como unidades setoriais; III - as unidades específicas de correição nos órgãos que compõem a estrutura dos Ministérios, bem como de suas autarquias e fundações públicas, como unidades seccionais; e IV - a Comissão de Coordenação de Correição de que trata o art. 3o.”. (Original sem marcação). (Original sem grifo)

No âmbito do Ministério da Saúde, nos termos do art. 13 do Decreto nº. 8065/2013, o órgão seccional do Sistema de Correição do Poder Executivo federal é a Corregedoria-Geral, não se aplicando, portanto, a avaliação do Sistema CGU-PAD à Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES. 2.7 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU Trata-se de análise com o propósito de verificar a adequada e oportuna implementação das recomendações expedidas por este Órgão de Controle Interno em ações de controle realizadas junto à Secretaria de Gestão do Trabalho e Educação na Saúde - SGTES, analisando as eventuais justificativas do gestor para o descumprimento, bem como as providências adotadas em cada caso. Apresenta-se, a seguir, quadro contendo resultado da análise das providências voltadas à implementação das recomendações formuladas no Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201305750, referente ao exercício de 2012.


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Item do Relatório (número e descrição

sumária)

Recomendações Situação Atual das

recomendações 1.2.2.1– Incompatibilidade entre a meta física e financeira da Ação 8628 – Apoio ao Desenvolvimento da Graduação, Pós-Graduação Stricto e Lato Sensu em áreas estratégicas para o SUS.

Recomendação 1: Fazer gestão junto ao Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MPOG no sentido de adequar as metas orçamentárias à meta financeira da ação, de forma a evitar que os recursos excedentes de uma ação sejam utilizados para atingimento das metas físicas de outra. Recomendação 2: Fazer constar nos próximos Relatórios de Gestão da Unidade, enquanto não implementada a recomendação 1, a referência entre os recursos executados em cada ação orçamentária e os resultados físicos atingidos, de forma que fique clara a vinculação entre a meta física e financeira.

Recomendação 1: Atendida. Recomendação 2: Atendida.

2.1.1.1 – Ausência de evidenciação de indicadores por parte da UJ em Relatório de Gestão

Formular, instituir e implementar indicadores de desempenho para o devido acompanhamento e monitoramento das ações e atividades desempenhadas pela UJ, devendo esses indicadores abranger os aspectos referentes à eficácia e eficiência das atividades e processos realizados, dos produtos e resultados disponibilizados e da efetividade decorrente do uso desses produtos e resultados, de modo a medir o impacto das ações de capacitação dos agentes da saúde pública.

Pendente de atendimento, sem impacto na gestão.

5.1.1.1 – Falha na gestão de pessoal relacionado às transferências voluntárias

Enquanto não ampliado o número de servidores efetivos da SGTES, instituir controle administrativo que impeça que um único servidor realize as atividades de Análise das Propostas, Auxílio ao Acompanhamento e Fiscalização in loco e Análise das Prestações de Contas (parecer de subsídio para a análise do FNS) no mesmo convênio/termo de cooperação.

Pendente de atendimento, sem impacto na gestão.

5.1.1.3 – Pareceres técnico-econômicos sem a análise efetiva do custo dos projetos financiados.

Implementar medidas de controle quando da análise técnica e financeira dos projetos a serem financiados expandindo as técnicas de análise, e enriquecendo os respectivos pareceres com informações acerca dos testes aplicados e dos critérios de custos que respaldaram a aprovação, ou não, das propostas. Aprovar somente propostas de convênios, contratos de repasse e termos de cooperação que apresentem descrição detalhada e completa do objeto, de forma que permita a identificação inequívoca, nos pareceres técnicos de análise, do que será realizado em termos de produtos e serviços. Incluir nos sistemas de informação utilizados pela SGTES, o histórico de análise das propostas a fim de garantir a aderência aos princípios da segurança da informação, sobretudo da disponibilidade e da integridade.

Recomendação 1: Pendente de atendimento, sem impacto na gestão. Recomendação 2: Pendente de atendimento, sem impacto na gestão. Recomendação 3: Atendida.

Quanto à Recomendação “Formular, instituir e implementar indicadores de desempenho para o devido acompanhamento e monitoramento das ações e atividades desempenhadas pela UJ, devendo esses indicadores abranger os aspectos referentes à eficácia e eficiência das atividades e processos realizados, dos produtos e resultados disponibilizados e da efetividade decorrente do uso desses produtos e resultados, de modo a medir o impacto das ações de capacitação dos agentes da saúde pública”, relacionada ao item 2.1.1.1 - Ausência de evidenciação de indicadores por parte da UJ em Relatório de Gestão, verificou-se que os sistemas listados pela SGTES ainda estão em fase de desenvolvimento e que dezoito indicadores, de um total de 36, ainda não estão


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sendo monitorados. Pelo exposto, foi concedido à Unidade novo prazo para total implementação da recomendação. Já com relação à recomendação “Enquanto não ampliado o número de servidores efetivos da SGTES, instituir controle administrativo que impeça que um único servidor realize as atividades de Análise das Propostas, Auxílio ao Acompanhamento e Fiscalização in loco e Análise das Prestações de Contas (parecer de subsídio para a análise do FNS) no mesmo convênio/termo de cooperação”, constante do item 5.1.1.1 – Falha na gestão de pessoal relacionado às transferências voluntárias, não foi possível avaliar o atendimento da recomendação, uma vez que os dois processos de Termos de Execução Descentralizada-TED selecionados para análise ainda estavam em execução, não havendo, pois, pareceres de análise de prestação de contas a serem avaliados para efeito da existência de segregação de funções, razão pela qual não foi possível concluir sobre o atendimento da recomendação. No que se refere às recomendações “Implementar medidas de controle quando da análise técnica e financeira dos projetos a serem financiados expandindo as técnicas de análise, e enriquecendo os respectivos pareceres com informações acerca dos testes aplicados e dos critérios de custos que respaldaram a aprovação, ou não, das propostas” e “Aprovar somente propostas de convênios, contratos de repasse e termos de cooperação que apresentem descrição detalhada e completa do objeto, de forma que permita a identificação inequívoca, nos pareceres técnicos de análise, do que será realizado em termos de produtos e serviços”, constantes do item 5.1.1.3 – Pareceres técnico-econômicos sem a análise efetiva do custo dos projetos financiados, verificou-se ainda estarem pendentes de implementação, uma vez que, em relação à primeira recomendação, a metodologia de precificação de cursos ainda não foi concluída e, quanto à segunda, sete Termos de Execução Descentralizada-TED, entre quinze analisados, não apresentavam orçamento detalhado que justificasse os valores pactuados. Por fim, no que se refere às recomendações expedidas nas fiscalizações realizadas em municipais participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, bem como às recomendações relativas ao Relatório de Acompanhamento de Programa de Governo RAC nº. 22/2014, verificou-se que a Unidade tem adotado providências para a correção das impropriedades identificadas e para a melhoria dos processos de trabalho. 2. 8 Ocorrências com dano ou prejuízo Entre as constatações identificadas pela equipe, aquelas nas quais foi estimada ocorrência de dano ao erário são as seguintes: 1.1.2.9 Falhas nos pagamentos de ajuda de custo direcionados aos profissionais participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. 1.1.2.10 Realização de pagamentos indevidos e ausência de vinculação entre os pagamentos de bolsa formação aos médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras e o cumprimento da carga horária.


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3. Conclusão Eventuais questões formais que não tenham causado prejuízo ao erário, quando identificadas, foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências corretivas a serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano de Providências Permanente (PPP) ajustado com a Unidade Prestadora de Contas - UPC e monitorado pelo Controle Interno. Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.

Brasília/DF.

Relatório supervisionado e aprovado por:

_____________________________________________________________ Coordenador-Geral de Auditoria da Área de Saúde


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_______________________________________________ Achados da Auditoria - nº 201600675 1 Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS)

1.1 Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família

1.1.1 ORIGEM DO PROGRAMA/PROJETO

1.1.1.1 INFORMAÇÃO Informação Básica das Ações 20YD e 20AD Fato Trata-se das informações básicas de duas das principais ações executadas pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde-SGTES. No que se refere à Avaliação dos Resultados da Gestão-ARG empreendida pela Controladoria-Geral da União (CGU) quanto ao Projeto Mais Médicos para Brasil, avaliou-se a sua execução quanto à Ação 20AD - Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família, especificamente, quanto ao Plano Orçamentário 0009 - Mais Médicos.

Segue adiante quadro com o detalhamento das Ações 20AD e da 20YD - Educação e Formação em Saúde, contendo a representatividade dessas Ações em relação ao Programa 2015 - Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS), ao qual se integram. Os percentuais foram calculados com base no valor total das despesas empenhadas no exercício de 2015.

Quadro – Detalhamento das principais Ações analisadas e representatividade Programa descrição

Ação (projeto/atividade/Op. Especiais) - descrição

Finalidade Forma de implementação/detalhamento

Representatividade em relação ao Programa 2015

2015 - Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS)

20AD - Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família/Plano Orçamentário 009 – Mais Médicos

Garantir acesso da população a serviços de qualidade, com equidade e em tempo adequado do atendimento das necessidades de saúde, aprimorando a política de atenção básica e a de atenção especializada.

Transferência de recursos financeiros para Estados, Distrito Federal e Municípios, na modalidade fundo a fundo, de acordo com Norma vigente; contratação direta; termos de cooperação internacionais.

2,44%

20YD - Educação e Formação em Saúde

Contribuir para a adequada formação, alocação, qualificação,

Celebração de Convênio/Termo de Cooperação, repasse fundo a fundo, descentralização de crédito para órgãos

1,15%


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Programa descrição

Ação (projeto/atividade/Op. Especiais) - descrição

Finalidade Forma de implementação/detalhamento

Representatividade em relação ao Programa 2015

valorização e democratização das relações de trabalho dos profissionais de saúde.

federais e instituições de ensino superior, repasse para organismos internacionais e pagamento de bolsas.

Adiante será abordada, com maiores detalhamentos, a execução orçamentária e financeira da Ação 20AD/PO 0009. ##/Fato##

1.1.1.2 INFORMAÇÃO Detalhamento da Ação Orçamentária 20AD Fato Trata-se de item destinado a apresentar informações sobre a Ação de Governo 20AD - Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família, cuja finalidade é garantir acesso da população a serviços de qualidade, com equidade e em tempo adequado do atendimento das necessidades de saúde, aprimorando a política de atenção básica e a de atenção especializada. O seu Plano Operacional 0009 – Mais Médicos para o Brasil, objeto da Avaliação dos Resultados da Gestão empreendida pela Controladoria Geral da União referente ao triênio 2013-2015, tem como finalidade aperfeiçoar médicos na atenção básica em saúde em regiões prioritárias para o Sistema Único de Saúde (SUS), levando-os a atuar na atenção básica em municípios com maior vulnerabilidade social e em Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI). A implementação do Plano Orçamentário 0009 da Ação se dá por meio de contratação direta e, nos casos dos médicos intercambistas cooperados, por termo de cooperação internacional celebrado com a Organização Pan-americana da Saúde-OPAS/OMS. No que tange ao exercício de 2015, a execução orçamentário-financeira da Ação 20AD foi a seguinte:

Quadro – Execução Orçamentário-financeira da Ação 20AD Plano

Orçamentário Despesa Liquidada (R$) RP Não Processado

(R$) Despesas Pagas (R$)

0003 323.988.000,00 764.000,00 323.910.000,00 0006 7.623.420.824,08 3.082.490,40 7.623.001.179,77 0007 37.739.238,12 260.061,88 37.715.387,06 0008 1.601.673.746,97 97.553.222,93 1.601.670.887,11 0009 2.130.814.340,30 27.382.149,93 2.130.814.340,30 000A 622.543.272,00 622.543.272,00

Total Geral 12.340.179.421,47 129.041.925,14 12.339.655.066,24 Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI PO 0003 – Melhor em Casa PO 0006 - Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família PO 0007 – Crack, é possível vencer PO 0008 – Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica em Saúde-PMAQ PO 0009 – Mais Médicos PO 000A – Agente Comunitário de Saúde


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A Avaliação dos Resultados da Gestão envolveu a análise da execução de R$ 3,77 bilhões no triênio 2013-2015, especificamente no que se refere ao Termo de Cooperação Internacional nº 80 celebrado com a Organização Pan-americana da Saúde-OPAS/OMS (R$ 3,67 bilhões) – destinado ao custeio das despesas relativas aos médicos cubanos, ao pagamento de bolsas-formação (R$54 milhões) e de ajuda de custo (R$38,4 milhões) aos médicos brasileiros e aos intercambistas individuais, recursos esses oriundos da Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde, da Coordenação-Geral de Pessoas e da Coordenação-Geral de Material e Patrimônio, do Ministério da Saúde. ##/Fato##

1.1.2 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS

1.1.2.1 CONSTATAÇÃO Ausência de monitoramento do cumprimento das cláusulas do termo de adesão e compromisso do Projeto Mais Médicos para o Brasil no que se refere à infraestrutura das Unidades de Saúde. Fato Trata-se de avaliação dos controles internos administrativos da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES no que se refere ao monitoramento do cumprimento da cláusula constante do termo de adesão e compromisso ao Projeto Mais Médicos para o Brasil relacionada à disponibilização de infraestrutura adequada para a execução das atividades pelos médicos participantes. Registra-se que esta constatação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. De acordo com o art. 11 da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013, a participação dos Municípios e do Distrito Federal na execução do Projeto Mais Médicos para o Brasil será formalizada com a celebração de termo de adesão e compromisso que deverá conter, dentre outras, cláusula de compromisso de adesão ao Programa de Requalificação de Unidades Básicas de Saúde (Requalifica UBS), do Ministério da Saúde, em caso de infraestrutura inadequada para a execução das ações do Projeto. Como resultado dos trabalhos, identificou-se que, dos 4.058 entes federativos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, 304 não aderiram ao Programa Requalifica UBS, dos quais 54 se encontram em áreas de extrema pobreza. Em resposta a UPC informou que a Lei nº. 12.871/2013 estabelece o prazo de cinco anos para o Sistema Único de Saúde (SUS) dotar as Unidades Básicas de Saúde – UBS com qualidade de equipamentos e infraestrutura, a serem definidas nos planos plurianuais, de modo que a avaliação do atendimento pelos entes federativos da adesão ao Requalifica UBS se dará ao longo do período. Informou, ainda, que quando ciente, por qualquer canal de comunicação disponibilizado, da ausência de infraestrutura adequada, realiza visitação ao município com o objetivo de pactuar cronograma para resolução dos problemas estruturais identificados. Por fim comunicou que, no próximo período de adesão ao Programa Requalifica UBS a ser disponibilizado pelo Departamento de Atenção Básica, da Secretaria de Atenção à Saúde (DAB/SAS/MS), os municípios deverão formalizar sua adesão.


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Ocorre que, em princípio, o vínculo dos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil se dá por três anos, de forma que, em que pese o prazo para o SUS dotar as Unidades Básicas de Saúde – UBS com qualidade de equipamentos e infraestrutura ser de cinco anos, aguardar que a pactuação dos municípios se dê ao longo do quinquênio não se mostra tempestivo, além de dificultar o sucesso da execução dessa política pública. Além disso, aguardar a ciência, por qualquer canal de comunicação disponibilizado, da ausência de infraestrutura adequada para o estabelecimento de cronograma e estratégia de atuação para melhoria da infraestrutura das Unidades Básicas de Saúde também não se constitui boa prática, haja vista que na primeira visita de supervisão dos médicos participantes há o levantamento de dados sobre a estrutura das UBS e que, para a definição das vagas a serem disponibilizadas aos municípios, há avaliação da capacidade física do ente federativo. Ante o exposto, considerando que a SGTES não demonstrou subsidiar o Departamento de Atenção Básica DAB/SAS/MS com informações de infraestrutura das unidades em que os médicos do Projeto Mais Médicos para o Brasil atuam ou, ainda, não demonstrou requerer priorização de financiamento de infraestrutura para as unidades com infraestrutura mais debilitada, tem-se que o monitoramento realizado não tem contribuído com a disponibilização de infraestrutura adequada para a execução das atividades pelos médicos participantes demonstrando, portanto, falhas em seus controles internos. Vale ressaltar que, após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115 e do Relatório Preliminar nº. 20160675, a SGTES comunicou, em razão da necessidade de adoção de diligências mais complexas que envolvem a busca, organização e análise de documentos, que necessita da prorrogação pelo prazo de 90 (noventa) dias do prazo para cumprir as recomendações relacionadas a este item. Dessa forma, a avaliação da adequação dos novos controles instituídos se dará por meio do monitoramento do Plano Permanente de Providências (PPP) da Unidade. ##/Fato##

Causa Ausência de utilização das informações relativas à infraestrutura das Unidades Básicas de Saúde na priorização da concessão de incentivos do Programa Requalifica UBS e no financiamento para aquisição de equipamentos. Incompatibilidade entre o prazo constante da Lei nº. 12.871/2013 para qualificar as Unidades Básicas de Saúde - UBS com equipamentos e infraestrutura e o tempo de execução do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Ausência de atuação do Secretário de Gestão do Trabalho e Educação na Saúde responsável por, respectivamente, planejar, coordenar e apoiar as atividades relacionadas ao trabalho e à educação na área de saúde, bem como por organizar a gestão da educação e do trabalho em saúde, a formulação de critérios para as negociações e o estabelecimento de parcerias entre os gestores do SUS e o ordenamento de responsabilidades entre as três esferas de governo (art. 25, inciso III do Decreto nº. 8.065/2013). Também se identificou a ausência de atuação do Diretor do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS responsável por planejar a estratégia de ação dos programas de provisão de profissionais da área de saúde no âmbito do SUS em áreas carentes e remotas do País (art. 28, inciso


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V, do Decreto nº. 8.065/2013), bem como por presidir, nos termos da Portaria Interministerial nº 1.427, de 12/07/2013, a Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil, Unidade com competência para, dentre outras atividades, coordenar, monitorar e avaliar as ações pertinentes ao Projeto Mais Médicos (Art. 8º, Inciso I da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013). ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Examinada apresentou a seguinte manifestação: “No que diz respeito ao cumprimento por parte dos municípios no que tange as obrigações da garantia de infraestrutura adequada para a execução das atividades pelos médicos participantes, é importante inicialmente caracterizar o cenário de atividades dos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil: INFORMAÇÕES: Municípios: • Dos 5.570 municípios brasileiros: - 5.013 estão participando do Requalifica. - Destes. 3.757 municípios possuem médicos do PMM. - Dos 4.058 municípios que estão no PMM, somente 304 (7,5%) não estão no Requalifica. Unidades Básicas de Saúde - UBS: • Das 41.219 UBS em todo o Brasil: - De todas as UBS's no Brasil 16.273 (64%) estão participando do REQUALIFICA. Sendo que 18.890 são de reforma, ampliação e construção (em funcionamento); - De todas as UBS's no Brasil 14.358 (35%) possuem médicos do PMM; Dentre os números informados, em caso de não adequação da Unidade aos padrões mínimos de infraestrutura, deverão ser contempladas em futuras edições, por se tratarem de unidades que estão no PMM; Salientamos que apesar do Departamento de Atenção Básica - DAB do Ministério da Saúde, por meio do SISMOB, monitorar os municípios e as UBS que não foram contempladas pelo Requalifica, e de possuir mecanismos de monitoramento das UBS que necessitam melhorias na infraestrutura, a SGTES, atendendo a observação feita neste processo de auditoria, passará a informar ao DAB as UBS com infraestrutura inadequada das quais tiver conhecimento por meio do monitoramento no âmbito do PMM.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno O gestor em sua manifestação corroborou com o entendimento da equipe de auditoria e informou que atendendo a observação feita, passará a informar ao Departamento de Atenção Básica – DAB/SAS as Unidades Básicas de Saúde - UBS com infraestrutura inadequada das quais tiver conhecimento por meio do monitoramento no âmbito do Programa Mais Médicos para o Brasil. Assim, considerando a concordância do gestor com a situação identificada e com a necessidade de intervenção para melhoria da gestão da política, as recomendações


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constantes deste relatório serão acompanhadas por meio do Plano de Providências Permanente – PPP. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Oficiar os 304 municípios, estimulando-os a aderir ao Programa Requalifica UBS ou a apresentar justificativas acerca da ausência de necessidade de aprimoramento da infraestrutura, sob pena de bloqueio de vagas nos próximos editais do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Recomendação 2: Elaborar, em conjunto com a Secretaria de Atenção à Saúde - SAS, Plano de Priorização de Financiamento de Infraestrutura da Atenção Básica utilizando, dentre outras, as informações dos Relatórios de 1ª Visita dos Supervisores do Projeto Mais Médicos para o Brasil. 1.1.2.2 CONSTATAÇÃO Monitoramento da evolução quantitativa de médicos que atuam nos municípios participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil e o impacto nos resultados. Fato Trata-se de avaliação dos mecanismos utilizados pela Unidade Prestadora de Contas - UPC para monitorar o funcionamento do Projeto Mais Médicos para o Brasil, especificamente no que se refere ao sistemático acompanhamento do quantitativo de equipes e profissionais de Atenção Básica e de Saúde da Família em atuação nos entes federativos participantes do Projeto. Registra-se que esta constatação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115, decorrente do trabalho realizado na UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU.

A adesão dos Municípios e do Distrito Federal ao Projeto Mais Médicos para o Brasil depende de celebração de termo de adesão e compromisso no qual constam, dentre outras, as seguintes determinações: não substituir os médicos que já componham as equipes de atenção básica pelos participantes do Projeto e manter as equipes de atenção básica constituídas com profissionais médicos não participantes do Projeto.

Por meio do Relatório de Acompanhamento da Execução de Programa de Governo nº. 22/2014, a Controladoria Geral da União levou ao conhecimento da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES/MS a redução do número de equipes cadastradas junto ao Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - CNES em 127 municípios (3,61%) dos 3.511 que aderiram à primeira etapa do projeto, quando comparadas as competências de julho e agosto de 2013. O total de equipes desativadas alcançou o montante de 222.

Ainda, à época, identificou-se que o Ministério da Saúde não se utilizava de mecanismos efetivos para identificação da redução de equipes ou profissionais pré-existente nas municipalidades, motivo pelo qual se recomendou que à SGTES passasse a monitorar trimestralmente, com base nos bancos de dados existentes, a redução de equipes de atenção básica nos Municípios participantes do Projeto, encaminhando semestralmente a Controladoria Geral da União – CGU a relação de providências adotadas para as irregularidades detectadas.


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Na mesma linha dos trabalhos executados pela CGU, o Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão nº. 331/2015 - TCU – Plenário identificou, em análise de 1.174 municípios que receberam profissionais do Projeto Mais Médicos, variação do quantitativo de médicos no período entre agosto de 2013 e abril de 2014, conforme gráfico abaixo:

Gráfico -Variação do Número de Médicos nos Municípios contemplados pelos 1º e 2º ciclos.

Fonte: Acórdão TCU nº. 331/2015 - Plenário.

A partir dos apontamentos da CGU e das recomendações expedidas, a SGTES encaminhou informações acerca do monitoramento da redução de equipes de atenção básica nos municípios participantes do Projeto.

A metodologia utilizada demonstrou-se coerente com a complexidade e capilaridade do Projeto, tendo em vista ter sido articulada com o Departamento de Atenção Básica da Secretaria de Atenção à Saúde – DAB/SAS, ensejar a notificação dos municípios em situação de irregularidade, a suspensão da oferta de vagas de médicos nas seleções seguintes e a aplicação de penalidades que vão desde o remanejamento de até 20% dos médicos até o desligamento do ente do Projeto Mais Médicos para o Brasil.

A Unidade demonstrou, ainda, que está em fase de elaboração do Índice de Qualidade da Gestão, a partir do qual será possível monitorar o grau de cumprimento das responsabilidades do gestor municipal no que se refere à ampliação da cobertura de equipes na atenção básica e demais compromissos assumidos pelo município, com a finalidade de aprimorar os mecanismos de gestão e priorizar a adoção de medidas corretivas nos entes com pior desempenho. Acerca da redução de médicos nos municípios ou, ainda, da não ampliação de profissionais em número igual ou superior aos valores previstos com a disponibilização de médicos do Projeto, observa-se que a Unidade não instituiu monitoramento específico relacionado ao acompanhamento da evolução de médicos em atenção básica nos municípios. Ante o exposto, conclui-se que a Coordenação Nacional do Projeto, por meio da SGTES, tem atuado de forma a monitorar o funcionamento do Projeto Mais Médicos para o Brasil e acompanhar a manutenção do número Equipes de Atenção Básica e de Equipes de Saúde da Família preexistentes nos entes federativos participantes do Projeto, cumprindo com suas competências normativas, ao passo em que as providências relacionadas à correção das falhas se encontram em andamento, ainda sem a efetiva aplicação de


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penalidades aos municípios em situação de irregularidade até que sejam encerradas as fases de negociação com os gestores.

Por outro lado, em que pesem os avanços de gestão decorrentes da instituição do acompanhamento do número de equipes de atenção básica, não há sistemática estabelecida para monitorar a evolução de médicos que atuam nos municípios participantes, com destaque para a avaliação da alteração no quantitativo de médicos ocorrida nos entes após a disponibilização de profissionais do Projeto.

Considerando que tal monitoramento, além de possibilitar a avaliação de indícios de substituição indevida de profissionais com vínculos empregatícios por médicos do Projeto Mais Médicos para o Brasil, também pode permitir a identificação da evolução de médicos nas municipalidades e a efetividade do Projeto, evidencia-se a necessidade de inclusão da prática no processo de melhoria da gestão do Projeto.

Vale ressaltar que, após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115 e do Relatório Preliminar nº. 20160675, a SGTES apresentou os resultados das providencias adotadas com a finalidade de atender à recomendação de monitorar trimestralmente a evolução de médicos em atuação na Atenção Básica dos municípios participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, de forma a identificar se o incremento de médicos é proporcional ao número de profissionais disponibilizados ao ente federativo. A planilha e as tabelas apresentadas pela Unidade Prestadora de Contas (UPC) demonstram que a evolução do número de médicos em atuação nos municípios que aderiram ao Projeto Mais Médicos para o Brasil (PMMB) é superior à evolução identificada em municípios que não aderiram, conforme tabelas abaixo:

Tabela - Somatório da média anual de médicos, Full Time Equivalente (FTE)¹, nos municípios por adesão ao PMMB.

SITUAÇÃO

ADESÃO

QTDE

MÉDICOS,

FTE¹, 2011

QTDE

MÉDICOS,

FTE¹, 2012

QTDE

MÉDICOS,

FTE¹, 2013

QTDE

MÉDICOS,

FTE¹, 2014

QTDE

MÉDICOS,

FTE¹, 2015

ADERIDO 46.674 46.983 48.273 53.877 54.525

NÃO ADERIDO 6.918 7.045 7.219 7.426 7.385

TOTAL 53.592 54.028 55.492 61.303 61.910

Fonte: Ofício nº. 113/SGTES/MS, de 10/08/2016. ¹ O número de médicos considera a metodologia Full Time Equivalente (FTE) que reflete a somatória da Carga Horária dos médicos, lotados na Atenção Básica dos municípios, dividindo por 40. Esse conceito é utilizado na literatura internacional como o valor que confere o quantitativo de médicos que atuam em tempo integral.

Tabela - Média municipal do aumento da média anual de médicos, Full Time Equivalente (FTE), nos municípios por adesão ao PMMB, em relação ao ano de 2011.

SITUAÇÃO ADESÃO (2012-2011) /

Nº DE MUN

(2013-2011) /

Nº DE MUN

(2014-2011) /

Nº DE MUN.

(2015-2011) /

Nº DE MUN.

ADERIDO 0,076 0,394 1,775 1,935

NÃO ADERIDO 0,084 0,199 0,336 0,309

DIFERENÇA PROPORCIONAL

ENTRE OS GRUPOS -9% 98% 428% 526%

Fonte: Ofício nº. 113/SGTES/MS, de 10/08/2016.


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No que se refere especificamente aos municípios que aderiram ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, a Unidade apresentou tabela que afirma que dos 4.058 municípios participantes, 2.359 aumentaram a quantidade de médicos no período de 2012 a 2015, enquanto 1.168 mantiveram o número de profissionais e 531 reduziram. Dos 2.359 municípios que aumentaram o quantitativo de médicos, a proporção informada pela Unidade encontra-se apresentada na tabela a seguir:

Tabela 03 – Aumento Proporcional de Médicos % DE AUMENTO DE MÉDICOS COM RELAÇÃO

AS VAGAS AUTORIZADAS DO PMMB QTDE MUNICIPIOS %.

100% OU MAIOR 1.169 50%

50% - 74,99% 530 22%

25% - 49,99% 393 17%

0,1% - 24,99% 146 06%

75% - 99,99% 121 05%

TOTAL 2.359 100%

Fonte: Ofício nº. 113/SGTES/MS, de 10/08/2016. Inicialmente, cumpre destacar que o fundamento do Projeto Mais Médicos para o Brasil e as definições do art. 11 da Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369, de 08/07/2013, definem que é vedada a substituição os médicos que já compunham as equipes de atenção básica pelos participantes deste Projeto, de forma que o incremento de médicos em todos os 4.068 entes federativos participantes deveria ser, no mínimo, igual ao quantitativo de profissionais alocados na municipalidade. Feito o destaque, ao se analisar o conjunto de tabelas apresentadas pela Unidade e a planilha eletrônica que dá suporte às informações, verifica-se que – considerando, a exemplo da metodologia adotada pela Unidade Prestadora de Contas (UPC), o exercício de 2012 como o de referência – o incremento de profissionais Full Time Equivalente (FTE) nos municípios que aderiram ao Projeto Mais Médicos é de apenas 42,14% das vagas disponibilizadas, de forma que a cada 100 profissionais alocados no Projeto, há uma dispensa pelos municípios de 58 médicos contratados em outras modalidades. Os dados demonstram que, no exercício de 2012, existiam 46.983 médicos Full Time Equivalente (FTE) em atuação nos municípios que aderiram ao Projeto. Ao final de 2015, existiam 54.525 profissionais FTE em atuação, resultando em um aumento de 7.542 postos de trabalho de 40 horas a serviço dos municípios participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Foram disponibilizados, entretanto, 17.898 profissionais aos municípios até o exercício de 2015, de forma que se conclui que 10.356 postos de trabalho de 40 horas disponibilizados pelo Governo Federal foram compensados com o desligamento de médicos que já compunham as equipes de atenção básica. Tal situação prejudica o atingimento dos objetivos do Projeto Mais Médicos para o Brasil e configura-se como descumprimento do art. 11 da Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369, de 08/07/2013, que determina que a participação dos Municípios e do Distrito Federal na execução do Projeto será formalizada com a celebração de termo de adesão e compromisso, que conterá disposição vedando a substituição de médicos que já compunham as equipes de atenção básica pelos participantes deste Projeto.


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Por esse motivo, foi emitida a Nota de Auditoria nº. 201600675/002 recomendando à Unidade Prestadora de Contas (UPC) notificar e adotar providências com vistas a corrigir a situação dos municípios em que o aumento no quantitativo de médicos, no comparativo entre a data anterior ao ingresso no Projeto Mais Médicos para o Brasil e a data atual, não é igual ou superior ao quantitativo de médicos do Projeto alocados no ente federativo. ##/Fato##

Causa Ausência de prévio planejamento dos mecanismos de monitoramento, avaliação e correção a serem utilizados pela Coordenação Nacional do Projeto no que se refere à evolução do quantitativo de equipes e profissionais médicos nos municípios. A responsabilidade pelas atividades acima citadas é do Secretário de Gestão do Trabalho e Educação na Saúde responsável por, respectivamente, planejar, coordenar e apoiar as atividades relacionadas ao trabalho e à educação na área de saúde, bem como por organizar a gestão da educação e do trabalho em saúde, a formulação de critérios para as negociações e o estabelecimento de parcerias entre os gestores do SUS e o ordenamento de responsabilidades entre as três esferas de governo (art. 25, inciso III do Decreto nº. 8.065/2013). Também há responsabilidade do Diretor do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS responsável por planejar a estratégia de ação dos programas de provisão de profissionais da área de saúde no âmbito do SUS em áreas carentes e remotas do País (art. 28, inciso V, do Decreto nº. 8.065/2013), bem como por presidir, nos termos da Portaria Interministerial nº 1.427, de 12/07/2013, a Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil, Unidade com competência para, dentre outras atividades, coordenar, monitorar e avaliar as ações pertinentes ao Projeto Mais Médicos para o Brasil (Art. 8º, Inciso I da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013). ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Examinada apresentou a seguinte manifestação: “Sobre este item é de se destacar que o Ministério da Saúde possui uma sistemática de avaliação do quantitativo de médicos na Atenção Básica. No que se refere a esse monitoramento é necessário realizar algumas considerações: A Política Nacional da Atenção Básica preconiza a lotação de médicos com carga horária de 40h em equipes de Saúde da Família, a fim de promover relações de vínculo e responsabilização entre as equipes e a população adscrita. Contudo, nem todos os médicos que atuam na Atenção Básica possuem vínculo de 40 horas semanais. A própria PNA, na Portaria GM/MS n° 2.488, de 2011, possibilita arranjos de equipes com médicos atuando com carga horária inferior, desde de que a soma da carga horária dos médicos de cada equipe totalizem, no mínimo, 40 horas. a) No âmbito da Atenção Básica os profissionais médicos podem estar lotados em equipes da Estratégia Saúde da Família ou em Unidades Básicas de Saúde. b) Os médicos lotados em equipes de Saúde da Família, em geral, devem cumprir 40h de carga horária de trabalho semanal na equipe, essa condição o médico não poderá estar lotado em outra equipe de Saúde da Família concomitantemente.


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c) Para os médicos lotados em Unidades Básicas de Saúde, não há recomendações quanto à carga horária mínima, sendo possíveis situações, por exemplo, com cargas horárias de uma hora semanal até 60 horas semanais. Considerando as possíveis variações na carga horária semanal desses profissionais, o número absoluto de médicos atuando na Atenção Básica pode não refletir na oferta de serviços médicos à população. Com isso utilizamos para o monitoramento a somatória da Carga Horária dos médicos, lotados na AB dos municípios, dividindo por 40. Esse conceito é utilizado na literatura internacional como Full Time Equivalent (FTE), valor que confere o quantitativo de médicos que atuam em tempo integral. Para o monitoramento do número de médicos atuando na Atenção Básica, deverão ser considerados apenas as Cargas Horárias de médicos com ocupação relacionadas à Atenção Básica. Portanto os critérios estabelecidos para definição do quantitativo de médicos FTE, na atenção básica é: Médicos com CBOs 225124, 225125, 225130, 225142, 225250 e 225170 (ou equivalentes. considerando os dados anteriores a julho/2011) lotados em equipes de Saúde da Família (no SCNES. equipes tipo 01 a 03, 12 a 15, 24 a 39) ou em equipes de Atenção Básica parametrizadas (no SCNES, equipes tipo 16 a 21), vinculadas a estabelecimentos tipo 01, 02, 04, 15, 32 e 40 no SCNES. Médicos com CBOs 225124. 225125. 225130. 225142. 225250 e 225170 (ou equivalentes, considerando os dados anteriores a julho/2011) lotados em Unidades Básicas de Saúde (no SCNES. estabelecimentos tipo 01,02. 32 e 40). Desta forma, informamos que os próximos passos que serão tomados dentre essa sistemática de acompanhamento aqui informada, serão os seguintes: a) Realizar o comparativo entre a média do quantitativo de médicos na Atenção básica de cada município brasileiro. b) Realizar a comparação entre os municípios com adesão ao PMMB com os municípios sem adesão.”. Posteriormente, por meio do Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, a Unidade apresentou a seguinte manifestação em resposta ao Relatório Preliminar: “Esta Secretaria entende, ainda, que a implantação do monitoramento trimestral, conforme recomendado pela auditoria, irá contribuir para o controle mais efetivo do cumprimento das obrigações assumidas pelos municípios e para a aplicação das penalidades previstas, de forma a zelar pela manutenção da qualidade do Programa. Acrescenta-se assim à iniciativa anterior, priorizada de comum acordo com a CGU, de monitoramento trimestral das equipes de atenção básica nos municípios.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno O gestor em sua manifestação informou que o Ministério da Saúde possui uma sistemática de avaliação do quantitativo de médicos na Atenção Básica, após o que demonstrou as especificações utilizadas. Por fim, comunicou os próximos passos a serem realizados na implementação da sistemática, quais sejam: a comparação entre a média do quantitativo de médicos na Atenção Básica de cada município brasileiro; e a comparação entre os municípios com adesão ao Projeto Mais Médicos para o Brasil e os municípios sem adesão.


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Tal situação demonstra a capacidade operacional do gestor de obter informações gerenciais sobre o Projeto, no entanto, não evidencia atuação ou expectativa de atuação sobre o fundamento desta constatação, que trata da comparação, antes e depois da adesão ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, dos médicos lotados na Atenção Básica de cada município participante do Projeto de forma a identificar se ocorreu efetivo e proporcional aumento de profissionais. Com o comparativo e utilizando a metodologia citada pelo gestor, seria possível, adicionando quarenta horas, por médico do Projeto Mais Médicos para o Brasil alocado ao município, à carga horária total dos médicos lotados na Atenção Básica do ente na competência anterior à adesão ao Projeto, obter o quantitativo mínimo de profissionais Full Time Equivalent (FTE) esperado daquele que cumpre os condicionantes de não substituir os médicos que já componham as equipes de atenção básica pelos participantes do Projeto e manter as equipes de atenção básica constituídas com profissionais médicos não participantes do Projeto. Ressalta-se que, requerida a apresentar, por meio da Solicitação de Auditoria nº. 201505115/003, de 23/10/2015, informações atualizadas que destaquem os avanços e os controles implementados com vistas a monitorar o total de médicos que atuam nos municípios participantes, com destaque para a avaliação da alteração no quantitativo de médicos ocorrida no ente após a disponibilização de profissionais do Projeto, a Unidade não comunicou sobre a existência da sistemática ora apresentada ou sobre a sua utilização com a finalidade de avaliação do cumprimento dos condicionantes anteriormente citados. Dessa forma, apesar de se comprometer a adotar a rotina proposta, tem-se que a Unidade não instituiu monitoramento específico relacionado à alteração esperada no quantitativo de médicos ocorrida nos entes após a disponibilização de profissionais do Projeto, dificultando a identificação de indícios de substituição indevida de profissionais com vínculos empregatícios por médicos do Projeto Mais Médicos para o Brasil. 1.1.2.3 CONSTATAÇÃO Ausência de plena conferência do atendimento pelos médicos participantes dos critérios definidos para habilitação ao Projeto Mais Médicos para o Brasil. Fato Trata-se de avaliação com o objetivo de verificar se as documentações apresentadas pelos profissionais participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil e a análise técnica da Coordenação Nacional são suficientes para garantir que a habilitação dos médicos é efetuada em observância aos critérios definidos nos normativos aplicáveis. Registra-se que esta constatação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU.

A Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013, a Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369, de 08 de julho de 2013, e os editais de seleção dos médicos participantes condicionam a participação dos profissionais no Projeto Mais Médicos para o Brasil a comprovação de diversos requisitos.

Para os médicos formados em instituição de educação superior brasileira ou com diploma revalidado no Brasil, é necessário comprovar a habilitação para o exercício da medicina


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em território nacional, bem como estar em situação regular perante a Justiça Eleitoral, e, sendo do sexo masculino, estar em situação regular com as obrigações militares. Para os médicos intercambistas, aqueles formados em instituição de educação superior estrangeira com habilitação para exercício da medicina no exterior, as exigências são de estar em situação regular perante autoridade competente na esfera criminal do país em que está habilitado para o exercício da medicina no exterior, possuir habilitação em situação regular para o exercício da medicina no exterior, a ser conferido pelo Ministério das Relações Exteriores, possuir conhecimentos de língua portuguesa, e possuir diploma de conclusão da graduação em medicina em instituição de educação superior estrangeira. Também é necessário que o país de exercício profissional do médico apresente relação estatística médico/habitante com índice igual ou superior a 1,8/1000 (um inteiro e oito décimos por mil), conforme Estatística Mundial de Saúde da Organização Mundial da Saúde, a ser verificado pelo Ministério da Saúde. Além disso, os médicos intercambistas nascidos no Brasil devem estar em situação regular perante a Justiça Eleitoral e, sendo do sexo masculino, estar em situação regular com as obrigações militares. Ante o exposto, a fim de avaliar se a análise efetuada pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES contempla os requisitos supracitados, foi realizada amostragem e requeridas as documentações comprobatórias de 68 médicos, dos quais 42 são intercambistas e 26 são formados no Brasil ou com diploma revalidado. Como boa prática, verificou-se que por meio de interoperabilidade entre o Sistema de Gerenciamento de Programas (SGP) do Ministério da Saúde e a base de dados do Conselho Federal de Medicina (CFM), há a conferência da regularidade do cadastro dos médicos formados em instituição de ensino superior brasileira ou com diploma revalidado junto ao CFM, de forma que não é possível fazer a homologação de um profissional formado que não tenha cadastro ativo. Como resultado das demais verificações, observou-se que a SGTES, em discordância com o disposto nos editais de seleção dos profissionais, não inclui de forma sistemática em suas verificações a identificação da regularidade perante autoridade competente na esfera criminal do país em que os médicos intercambistas estão habilitados para o exercício da medicina no exterior, haja vista que dos 42 profissionais selecionados na amostra, apenas quatro apresentaram a documentação comprobatória do requisito. De igual maneira, nenhum dos 26 médicos formados em instituição de educação superior brasileira ou com diploma revalidado no Brasil, que foram selecionados na amostra, apresentou declaração de regularidade com a Justiça Eleitoral. Desses 26, dezesseis são do sexo masculino e, portanto, deveriam apresentar comprovante de situação regular com as obrigações militares, no entanto, também não houve essa comprovação. No que se refere aos quatro profissionais intercambistas nascidos no Brasil e selecionados para avaliação, dois comprovaram a regularidade eleitoral e um, dos dois homens, regularidade com as obrigações militares. Acerca da situação, cabe destacar que o documento de avaliação técnica dos condicionantes mantém estrutura padronizada em todos os processos avaliados, não havendo nos itens de check-list presentes no expediente informações acerca da verificação criminal, para intercambistas, e da quitação eleitoral e de obrigações militares, para os médicos formados em instituição de educação superior brasileira ou com diploma revalidado no Brasil, bem como para os intercambistas nascidos no Brasil.


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Ante o exposto, conclui-se que a análise da Coordenação Nacional não é suficiente para garantir que a habilitação dos médicos é efetuada em observância aos critérios previamente definidos, haja vista que não são considerados os critérios elencados exclusivamente nos editais de seleção dos profissionais, quais sejam, os relativos a questões criminais, eleitorais e militares. A atuação da Coordenação garante, no entanto, o cumprimento dos requisitos de habilitação previstos na Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013, e na Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369, de 08 de julho de 2013, relacionados à comprovação da habilitação dos profissionais para exercer a medicina, seja no Brasil ou no exterior, quando se trata de médicos cooperados. Vale ressaltar que, após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115 e do Relatório Preliminar nº. 20160675, a SGTES comprovou que alterou os documentos padronizados de verificação dos critérios de habilitação dos médicos participantes, de forma a incluir os parâmetros elencados exclusivamente nos editais de seleção dos profissionais. Informou, ainda, que a partir de 2016 passou a não mais exigir dos médicos brasileiros, formados em instituição de educação superior brasileira e dos médicos com diploma revalidado no Brasil a certidão de quitação de obrigações militares, uma vez que, possuindo tais médicos inscrição junto aos Conselhos Regionais de Medicina, e já constituindo requisito para obtenção deste registro a apresentação dos referidos documentos, a exigência dos mesmos era redundante e dispensável para esse perfil profissional. No que se refere à recomendação de notificar os municípios com médicos ativos, da amostra avaliada, a apresentar as documentações não constantes dos processos de adesão dos profissionais e exigidas nos editais de seleção, realizando, para o caso de médicos intercambistas, consulta junto às respectivas representações diplomáticas acerca da regularidade criminal, a Unidade Prestadora de Contas (UPC) comunicou a elaboração de um relatório extraído do Sistema de Gestão de Programas (SGP), com o nome dos intercambistas individuais ativos que não têm atestado de antecedentes criminais inseridos no sistema, com CPF e indicação do país de atuação. O próximo passo, por intermédio do Ministério das Relações Exteriores, será a verificação dos países em que for possível obter o atestado de antecedentes criminais por terceiros. Quando não for possível obter o documento via representação diplomática, os médicos serão notificados individualmente para apresentar o atestado. Considerando que ainda restam pendentes providências para o completo atendimento da recomendação, o monitoramento será realizado no Plano Permanente de Providências (PPP) da Unidade. Por fim, no que se refere ao cumprimento da recomendação de instituir sistemática de conferência de que tenha ocorrido validação documental pelos gestores municipais por meio do Sistema de Gestão de Programas - SGP, de forma que não seja possível homologar a participação de profissionais que não tiverem todos os requisitos legais, normativos e editalícios, a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGEP) demonstrou a inclusão de requisitos no Sistema, de forma que considera-se a recomendação atendida. Causa Incompatibilidade entre o expediente de conferência documental formulado e validado pelo Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde


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- DEPREPS - Unidade responsável por planejar, coordenar, monitorar e avaliar a provisão de profissionais da área de saúde no âmbito do SUS - e as regras constantes dos editais de chamamento dos médicos. Ausência de conferência das informações de validação documental inseridas pelos gestores municipais junto ao Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Examinada apresentou a seguinte manifestação, editada apenas quanto ao nome de pessoas citadas e aos seus números de CPF, a fim de preservá-las: “No que diz respeito aos documentos comprobatórios exigidos em edital para os médicos com CRM, importante destacar que os Editais de adesão ao PMM exigem a apresentação dos documentos durante o ato de homologação da vaga pelo candidato, que ocorre de forma presencial, no município de atuação do referido profissional. Desta forma, a conferência de tais documentos é de responsabilidade do gestor municipal, que tem fé pública e confirma a apresentação de todos os documentos originais, via sistema eletrônico, conforme imagem abaixo que mostra a tela do sistema onde o gestor atesta a apresentação dos documentos, nos termos dos editais de adesão do Programa:


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Não obstante, a Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil, reforçará orientação para que os municípios continuem a executar suas atribuições pactuadas no momento da adesão ao Projeto de forma a garantir a total lisura deste processo, desta forma a Coordenação efetuará comunicação aos gestores municipais solicitando a inclusão das cópias desses documentos em nosso sistema eletrônico de gerenciamento dos programas (SGP). (...) Quanto à documentação dos médicos do perfil denominado intercambistas, cabe inicialmente ressaltar que o parágrafo I ° do Artigo 15 da Lei nº12.871/2013 estabelece que:

"São condições para a participação do médico intercambista no Projeto Mais Médicos para o Brasil, conforme disciplinado cm ato conjunto dos Ministros de Estado da Educação e da Saúde: I - apresentar diploma expedido por instituição de educação superior estrangeira: II - apresentar habilitação para o exercício da Medicina no país de sua formação"

Sendo assim, todos os médicos participantes do Projeto obedecem aos requisitos mínimos previstos na Lei.”. Posteriormente, por meio do Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, a Unidade apresentou a seguinte manifestação em resposta ao Relatório Preliminar: “É essencial ter em voga que os requisitos e respectivos documentos essenciais à legítima participação dos médicos (brasileiros ou estrangeiros) encontram-se delimitados na Lei nº 12.871/2013, especialmente nos arts. 13 e 15, §§ 1º, 2º e 3° e sua respectiva regulamentação pela Portaria Interministerial nº 1.369/2013/MS/MEC, especificamente nos arts. 18, §1º e 19. Tais documentos concernem à formação médica, habilitação para exercício de medicina e conhecimento da língua portuguesa. Portanto, nos termos da legislação e das atribuições pertinentes ao Ministério da Saúde, por meio da SGTES/MS, todos os médicos participantes do Projeto obedecem aos requisitos mínimos previstos nas normas regulamentares e que a sistemática de verificação da documentação adotada é suficiente à garantia do atendimento a estes requisitos. No que toca a exigências documentais editalícias, especificamente no que concerne às certidões de regularidade militar e eleitoral para os médicos com habilitação para exercício da medicina no Brasil (ou seja, registrados junto a um CRM), cabe atentar que a própria SGTES/MS inseriu tais requisitos, unicamente nos editais de adesão, conferindo aos entes municipais a competência de solicitá-los e detê-los quando da apresentação do profissional para validação da vaga. Não são documentos essenciais a que o profissional possa atuar no Projeto, ante o que, diante das considerações da Equipe de Auditoria irá realizar uma revisão dos fundamentos que pesaram para a inserção de tais documentos nos editais, com o objetivo de avaliar a necessidade de manutenção da exigência destes documentos ou da incorporação de outros nas próximas seleções para o Programa.


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Assim, em face da regulamentação legal, a conferência de toda a documentação de médicos intercambistas, individuais ou cooperados, é realizada no âmbito do Ministério da Saúde, já que é este Ministério o responsável pela concessão, a esses profissionais, da permissão para exercício da medicina no país, conforme Decreto 8.126, de 22 de outubro de 2013. Já em relação aos médicos com CRM Brasil, portanto já habilitados ao exercício profissional, a conferência de tal documentação é de responsabilidade do gestor municipal, que tem fé pública e confirma a apresentação de todos os documentos originais, via sistema eletrônico, nos termos dos editais de adesão do Projeto. Esta medida é justificada pelo ganho de eficiência do Projeto, já que, de outra forma, o tempo para alocação dos profissionais nos municípios aumentaria, pois os profissionais teriam que enviar os documentos por correio (ou comparecer em Brasília) e aguardar a verificação dos mesmos; e o custo para execução do Projeto seria maior, já que isto ensejaria o aumento da equipe no Ministério da Saúde para verificação e gestão documental. E até porque, o Sistema de Gerenciamento de Programas (SGP) tem integração com o sistema do Conselho Federal de Medicina de modo que a inserção eletrônica do dado do registro do profissional junto ao CRM no momento da inscrição, já indica a validade deste documento, o que confere segurança quanto ao fato de tratar-se efetivamente de profissional médico habilitado ao exercício da profissão no Brasil. Desta forma, quanto à documentação dos médicos intercambistas, individuais e cooperados, a SGTES já implantou um processo de gestão documental, que prevê, além da coleta e verificação sistemática da documentação no momento de ingresso dos médicos no Projeto, a revisão das pastas dos profissionais que entraram nos anos anteriores na busca de inconformidades que, quando detectadas, ensejam a notificação do médico para apresentação da documentação não conforme. Não obstante a competência municipal, nos termos dos Editais, também é entendimento desta Secretaria que sempre é possível o aprimoramento dos processos de verificação e controle com vistas ao incremento da eficiência do Programa.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno O gestor em sua manifestação informou que a responsabilidade pela conferência dos documentos de habilitação dos médicos é do gestor municipal, haja vista que os Editais de adesão ao Projeto Mais Médicos para o Brasil exigem a apresentação dos documentos durante o ato de homologação da vaga pelo candidato, que ocorre de forma presencial, no município de atuação do referido profissional. Demonstrou, ainda, que o Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP permite que o gestor local ateste a apresentação dos documentos. No que se refere aos médicos intercambistas, ressaltou o cumprimento dos condicionantes constantes do parágrafo I ° do Artigo 15 da Lei nº. 12.871/2013, de forma que todos os médicos participantes do Projeto obedecem aos requisitos mínimos previstos na Lei. Posteriormente, informou que documentos essenciais à legítima participação dos médicos (brasileiros ou estrangeiros) encontram-se plenamente observados, o que foi observado e relatado por esta equipe de auditoria. Acerca das regras editalícias definidas pela própria Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES, sobretudo as relativas às questões militares e eleitorais, informou que conferiu aos entes municipais a competência de solicitá-los e detê-los quando da apresentação do profissional para validação da vaga, mas que por não serem documentos essenciais a que o profissional possa atuar no Projeto irá realizar uma revisão


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dos fundamentos que pesaram para a inserção de tais documentos nos editais, com o objetivo de avaliar a necessidade de manutenção da exigência destes documentos ou da incorporação de outros nas próximas seleções para o Projeto. Por fim, comunicou que implantou processo de gestão documental para coleta e verificação sistemática da documentação no momento de ingresso dos médicos no Projeto Mais Médicos para o Brasil e a revisão das pastas dos profissionais que entraram nos anos anteriores na busca de inconformidades, ao passo em que afirmou que a Secretaria sempre se dispõe a aprimorar dos processos de verificação e controle com vistas ao incremento da eficiência do Projeto. Sobre a informação de que a responsabilidade pela conferência dos documentos de habilitação dos médicos é do gestor municipal, há que se ponderar que, apesar de os editais de seleção definirem que cabe ao gestor municipal o recebimento das documentações originais e a confirmação dos mesmos no Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP, a própria Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES por meio do Informe nº. 2/2014, de 31 de janeiro de 2014, e de outros editais, tais como o Edital nº. 4, de 16/01/2014, prevê o encaminhamento das documentações à Coordenação Nacional do Projeto.

“Na chegada ao município, o (a) médico(a) deverá apresentar à gestão municipal 2 (duas) vias do termo de adesão e compromisso gerado pelo sistema eletrônico e documentação exigida para participação no Projeto. O gestor(a) municipal deverá assinar, carimbar os termos, abaixo da assinatura do(a) médico(a). Solicitamos que oriente o médico a encaminhar os termos e a documentação no prazo de 15 dias, por via postal, para a Coordenação do Projeto, no endereço: Ministério da Saúde, Edifício Sede, bloco G. 7º andar, sala 752. Brasília-DF, CEP: 70.058-900, com a indicação "PROJETO MAIS MÉDICOS PARA O BRASIL / SGTES / MS". O gestor (a) também deverá confirmar a apresentação do profissional pelo sistema no menu. O médico que não se apresentar nesse período será desligado do 3º ciclo do Projeto.” (Informe 2/2014).

“6.2 Após a validação e assinatura dos documentos, a que se refere a alínea "b.7" do item 5.8 deste Edital, o médico participante deverá encaminhá-los, no prazo de até 15 (quinze) dias à Coordenação do Projeto, por meio postal, em envelope lacrado no endereço Esplanada dos Ministérios, Edifício Sede do Ministério da Saúde, Bloco G, 7º andar, Sala 752, com a indicação "PROJETO MAIS MÉDICOS PARA O BRASIL/DEPREPS/SGTES/MS".” (Edital SGTES nº. 4, de 16/01/2014).

Além disso, verificou-se que os municípios participantes não realizam em sua totalidade a validação das documentações apresentadas pelos profissionais, haja vista que em consulta realizada ao Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP é recorrente a inexistência de validação dos gestores municipais da documentação apresentada, como se vê na imagem abaixo:


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Imagem – Validação Sistema SGP

Fonte: Sistema SGP, acesso em 25/01/2016.

Sobre a revisão dos documentos exigidos unicamente nos editais, vale ponderar que a eventual exclusão de documentações deve objetivar a ampliação da eficiência do Projeto, no entanto, deve ser precedida de estudo jurídico que considere as limitações impostas àqueles que não possuam quitação com as obrigações militares e eleitorais, conforme consta, entre outros, no Código Eleitoral e na Lei do Serviço Militar. Quanto à implantação de processo de gestão documental e de revisão das pastas dos profissionais que entraram nos anos anteriores, considerando a concordância do gestor com a situação identificada e com a necessidade de intervenção para melhoria da gestão da política, as recomendações constantes deste relatório serão acompanhadas por meio do Plano de Providências Permanente – PPP. Ante o exposto, conforme previamente afirmado tem-se que a atuação da Coordenação Nacional do Projeto garante o cumprimento dos requisitos de habilitação previstos na Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013, e na Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369, de 08 de julho de 2013. As análises evidenciaram, no entanto, que não são considerados os critérios elencados exclusivamente nos editais de seleção dos profissionais, relativos a questões criminais, eleitorais e militares. Além disso, tem-se que a delegação da verificação documental aos gestores municipais não tem corroborado com o cumprimento dos critérios dos editais, sobretudo em decorrência da inexistência de monitoramento da validação realizada nas municipalidades. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Notificar os municípios com médicos ativos da amostra avaliada a apresentar as documentações não constantes dos processos de adesão dos profissionais e exigidas nos editais de seleção, realizando, para o caso de médicos intercambistas, consulta junto às respectivas representações diplomáticas acerca da regularidade criminal. 1.1.2.4 INFORMAÇÃO Avaliação da participação dos profissionais do Projeto Mais Médicos para o Brasil nos cursos de especialização em Saúde da Família.


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Fato Trata-se de verificação com o objetivo de avaliar o cumprimento do disposto na Lei nº. 12.871, de 22/10/2013, no que se refere à oferta, pelo gestor federal, do curso de especialização em Atenção Básica aos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Registra-se que esta informação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. O Informe nº. 7/2014, de 18/3/2014, da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES diz: “A matrícula, desempenho satisfatório e frequência no curso de especialização em saúde da família são condições obrigatórias para participação e permanência de todos os médicos no Projeto Mais Médicos para o Brasil.”. O fundamento do Projeto Mais Médicos para o Brasil é uma atividade de ensino, pesquisa e extensão, conforme o art. 14 da Lei 12.871/2013 e, assim sendo, a Portaria Interministerial MEC/MS n.º 1.369, em seu art. 20 definiu que as ações de aperfeiçoamento para os médicos participantes do Projeto são constituídas por curso de especialização, que será oferecido por instituições de educação superior brasileiras vinculadas ao Sistema Universidade Aberta do Sistema Único de Saúde (UNA-SUS), e por atividades de ensino, pesquisa e extensão, que terá componente assistencial mediante integração ensino-serviço. Assim, o Projeto se iniciou com uma especialização em Atenção Básica, havendo previsão normativa para prorrogação no art. 14 da Lei 12.871, condicionada ao oferecimento de outras modalidades de formação. Em fiscalizações locais, a Controladoria Geral da União verificou a existência de profissionais participando do Projeto sem estarem cursando a especialização, justificando essa situação por já terem concluído a mesma ao participarem do Programa de Valorização dos Profissionais de Atenção Básica. Outros, participaram do Projeto sem atividade de ensino por terem concluído a especialização com menos de três anos. A todos esses faltou o oferecimento de novas modalidades de formação de que trata o já citado art. 14 da Lei 12.871/2013. Para atender a essa necessidade, houve uma reformulação da atividade de ensino, pesquisa e extensão associada ao Projeto Mais Médicos para o Brasil e foi exarada a Resolução SGTES/MS nº. 2, de 26/10/2015. O artigo 3.º dessa Resolução estabelece que a proposta pedagógica para os Programas de Provisão de Médicos do Ministério da Saúde estrutura-se em ciclos formativos. O primeiro ciclo, segundo o art. 4.º, tem por objetivo a aproximação do médico participante com a Atenção Básica e com a realidade do território e é composto pelos eixos Especialização e Supervisão Acadêmica. O segundo, conforme o art. 5.º, tem por objetivo propiciar o aprofundamento do conhecimento em temas relevantes do âmbito da Atenção Básica e é composto pelos eixos Aperfeiçoamento e Extensão e Supervisão Acadêmica. A Unidade Prestadora de Contas - UPC, em resposta à solicitação da equipe de auditoria, apresentou planilhas com a relação dos médicos participantes do Projeto e com a situação desses profissionais quanto à especialização, com a data de conclusão, efetiva ou prevista, das quais se pode extrair do quadro a seguir:

Quadro – Situação da Inscrição dos Profissionais nos Cursos de Especialização Total de Profissionais Ativos 17.597


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Total de profissionais ativos que concluiu o curso antes do início do 2.º ciclo, mas que já estão matriculados nesse 2.º ciclo

3.972

Total de profissionais ativos que concluiu o curso antes do início do 2.º ciclo, que já solicitaram matrícula, mas ainda não estão matriculados

465

Fonte: Elaboração própria a partir do Ofício nº. 115/2015 – SGTES/MS.

Pelos dados apresentados na segunda linha do quadro, verifica-se que 3.972 profissionais ficaram um período de tempo (em média, 150 dias) sem uma vinculação com o programa de aperfeiçoamento que é o fundamento do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Além disso, 465 profissionais, mencionados na terceira linha do quadro, apesar de ativos, constam como não matriculados. No sentido de sanar essas fragilidades, foi criado o novo ciclo de atividades de ensino, pesquisa e extensão, conforme estabelecias pela Resolução SGTES/MS nº. 2, de 26/10/2015. Quanto aos 465 profissionais, apresentados na terceira linha do quadro, que solicitaram matrícula, a Unidade informou por meio do Ofício n°. 4/SGTES/MS, de 20/1/2016, que foram matriculados ainda no mês de outubro de 2015. ##/Fato##

1.1.2.5 INFORMAÇÃO Avaliação da estrutura de aplicação de penalidades quando da detecção de desvios por parte dos médicos participantes. Fato Trata-se de análise da estrutura de acompanhamento da conduta dos médicos participantes, no sentido de coibir o descumprimento dos deveres e responsabilidades inerentes à sua atuação. Registra-se que esta informação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. Segundo o art. 26 da Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369/2013, as penalidades às quais os médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil se sujeitam, aplicáveis isolada ou cumulativamente, são advertência, suspensão e desligamento. Essas disposições vêm sendo aplicadas pela Área de Gestão Acadêmica do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS, responsável por coordenar, avaliar e monitorar os desligamentos, remanejamentos e apuração de denúncias sobre o descumprimento de deveres e obrigações por parte dos participantes dos programas de provimento, ensejando a aplicação ou não das penalidades previstas. Em setembro de 2014 a Unidade Prestadora de Contas – UPC identificou a necessidade do estabelecimento e instituição de fluxos procedimentais para formatação e instrução dos processos administrativos e foi nomeado Grupo de Trabalho para estabelecer tais fluxos e determinar as devidas competências. Em dezembro de 2014 foram instituídos os fluxos conforme as demandas mais recorrentes, quais sejam:


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- Descumprimento de obrigações pelo participante dos Programas de Provisão, sob a responsabilidade da Área de Gestão Acadêmica do DEPRES/SGTES/MS; - Descumprimento de obrigações pelo gestor municipal, sob a responsabilidade da Área de Articulação Institucional-AAIS do DEPREPS/SGTES/MS; - Suspeita de conduta clínica inadequada, sob a responsabilidade da Área de Planejamento e Dimensionamento do DEPREPS/SGTES/MS. A partir de janeiro de 2015, a Área de Gestão Acadêmica passou a utilizar procedimentos e processos específicos para os casos de desligamento e remanejamento dos médicos participantes, bem como para apuração de denúncias de descumprimento de deveres e aplicação de penalidades, quando comprovada a não observância das normas estabelecidas. A Unidade encaminhou planilha com a relação dos casos concluídos de procedimentos de apuração das irregularidades previstas nos termos do art. 27 da Portaria n.º 1.369, consolidada no quadro abaixo:

Quadro – Histórico de Punições Decisão / Punição Ano da Punição

2013 2014 2015 Advertência 11 Advertência e Remanejamento 3 Suspensão 5 Suspensão e Desligamento Voluntário 1 Suspensão e Desligamento Administrativo 5 Desligamento Administrativo 1 10 91


Nesse quadro, verifica-se a importância da implementação de fluxos procedimentais quanto às apurações de irregularidades que, como já foi dito, se tornaram mais estruturados a partir de 2015, haja vista que advertências e suspenções somente foram aplicadas em 2015 e os desligamentos aumentaram significativamente. ##/Fato##

1.1.2.6 CONSTATAÇÃO Inconformidades na utilização dos critérios de priorização da alocação dos médicos nos entes federativos. Fato Trata-se de avaliação dos critérios e da forma de classificação dos municípios nos perfis elegíveis para o Projeto Mais Médicos para o Brasil – PMMB, bem como dos mecanismos de priorização da alocação dos médicos nos entes federativos, nos termos da Portaria Interministerial MS/MEC n°. 1.369, de 8/7/2013, do Edital SGTES n°. 49, de 16/8/2013, e dos demais editais que trataram do assunto. Registra-se que esta constatação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. A Lei n°. 12.871, de 22/10/2013, elenca, entre os objetivos do Programa Mais Médicos para o Brasil, diminuir a carência de médicos nas regiões prioritárias para o Sistema Único de Saúde - SUS, a fim de reduzir as desigualdades regionais na área da saúde (art. 1.º, I)


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e, para consecução desse objetivo, preconiza, nas regiões prioritárias do SUS, promoção de aperfeiçoamento de médicos na área de atenção básica em saúde, mediante integração ensino-serviço, inclusive por meio de intercâmbio internacional. A Portaria GM/MS n°. 1.377, de 13/6/2011, estabelece os indicadores que devem ser levados em conta para a definição das áreas e regiões prioritárias, quais sejam: Produto Interno Bruto (PIB) per capta; População sem cobertura de planos de saúde; Percentual da população residente em área rural; Percentual da população em extrema pobreza; Percentual da população beneficiária do Programa Bolsa Família; Percentual de horas trabalhadas de médicos na Atenção Básica em relação à população, percentual de leitos em relação aos habitantes; Indicador de rotatividade definido em função do quantitativo de contratações; e Extinção de vínculos de emprego e número de equipes de Saúde da Família incompletas, em conformidade com os dados extraídos dos sistemas de informação do SUS. A Portaria Interministerial MEC/MS n°. 1.369/2013 define os municípios elegíveis para o Projeto como sendo aqueles que atendam aos critérios da Portaria GM/MS n.º 1.377/2011, mencionados acima, desde que se enquadrem em alguma das seguintes condições:

“a) ter o Município 20% (vinte por cento) ou mais da população vivendo em extrema pobreza, com base nos dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), disponíveis no endereço eletrônico www.mds.gov.br/sagi; b) estar entre os 100 (cem) Municípios com mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes, com os mais baixos níveis de receita pública "per capita" e alta vulnerabilidade social de seus habitantes; c) estar situado em área de atuação de Distrito Sanitário Especial Indígena (DSEI/SESAI/MS), órgão integrante da Estrutura Regimental do Ministério da Saúde; ou d) estar em regiões censitárias 4 (quatro) e 5 (cinco) dos Municípios, conforme Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); d) estar nas áreas referentes aos 40% (quarenta por cento) dos setores censitários com os maiores percentuais de população em extrema pobreza dos Municípios.”.

Segundo a Nota Técnica n°. 637/2015 DEPREPS/SGTES/MS, de 26/10/2015, a metodologia adotada para determinar os municípios elegíveis nos primeiros quatro ciclos do Projeto Mais Médicos para o Brasil foi o estabelecimento de um limite de vagas para os municípios a partir de um cálculo que considerava o menor dentre duas variáveis: A quantidade de médicos necessária para alcançar uma cobertura de médicos ideal, fornecida pelo Departamento de Atenção Básica à Saúde – DAB da Secretaria de Atenção à Saúde - SAS, e a capacidade instalada das Unidades Básicas de Saúde - UBS de cada município de receber novos médicos, calculada a partir da capacidade das UBS, informada pelo DAB, menos o número de Equipes de Saúde da Família com médico implantadas, dados encontrados no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - CNES. Em atendimento à Solicitação de Auditoria nº. 201505115-004, foi encaminhada planilha com o cálculo dos limites de vagas para cada município, referente aos quatro primeiros ciclos do Projeto Mais Médicos para o Brasil, estabelecido com o menor dentre três variáveis, as duas acima descritas e o número de vagas solicitadas pelo município. Quanto


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ao critério utilizado para eleger as vagas dentro desses limites, foram priorizados os municípios pertencentes a cinco perfis: o município ter 20% ou mais da população vivendo em extrema pobreza, estar entre os cem municípios com mais de 80.000 habitantes com mais baixo índice de receita per capta, pertencer aos Setores Censitários IV e V das capitais, pertencer aos Setores Censitários VI e V das regiões metropolitanas e tratar-se de Distritos Especiais Indígenas. Entretanto, dentro desses critérios, não houve uma explicação quanto às regras utilizadas para priorizar a autorização das vagas. Assim, de um total de 7.484 possíveis vagas para médicos pertencentes ao Projeto, estabelecidas pelos critérios acima descritos, apenas 3.278 foram efetivamente autorizadas, sendo que as razões dessas escolhas não foram explicitadas. Considerando o atendimento de 100% das vagas solicitadas como 100% de atendimento e, nos casos de atendimento menor do que o solicitado, considerando o atendimento percentual em relação ao necessário à cobertura ideal, a partir dos dados da tabela encaminhada, referente aos quatro primeiros ciclos do projeto, temos o seguinte:

Tabela – Alocação de Médicos 1 ao 4º Ciclo Projeto Mais Médicos para o Brasil

Perfil

N°. médio para atingir a meta de

cobertura médica de Atenção Básica

(antes do primeiro ciclo)

N°. médio de profissionais solicitados

N°. médio de profissionais efetivamente autorizados

% média de profissionais

autorizados em relação à cobertura ideal, considerando

100% no caso de 100% de atendimento

dos solicitados. Com 20% ou mais

de pobreza 3,8

(Total de 6.415) 5,1

(Total de 8.790) 2,1

(Total de 3.549) 42,5 % 100 municípios com

80.000 maior pobreza

69,6 (Total de 6.822)

23,6 (Total de 2.311)

11,7 (Total de 1.142) 17,4 %

Setores IV e V das Capitais

671,5 (Total de 18.130)

107,9 (Total de 2.912)

56,9 (Total de 1.537) 11,8 %

Setores IV e V das Regiões

metropolitanas

23,8 (Total de 12.122)

8,6 (Total de 4.402)

4,3 (Total de 2.202) 28,3 %

Demais localidades (DSEI, etc)

6,3 (Total de 20.440)

3,1 (Total de 10.089)

1,4 (Total de 4.535) 4,8 %

Fonte: Elaboração própria a partir do Ofício 121/2015-SGEP/MS Analisando a tabela, percebe-se que as vagas autorizadas foram em número menor, próximo à metade, das vagas solicitadas, não havendo clareza quanto aos critérios utilizados. A Nota Técnica n°. 637/2015 esclarece que, no quinto ciclo, o critério para autorização de vagas também contemplou municípios que possuíam equipes de Saúde da Família credenciadas, porém não implantadas, que não tiveram médicos alocados na primeira, segunda e terceira chamadas do Programa de Valorização do Profissional da Atenção Básica – PROVAB, cujo Índice de Desenvolvimento Humano Municipal foi classificado como baixo ou muito baixo, que integram as regiões dos Vales do Jequitinhonha – MG, Mucuri – SP, Ribeira – SP e o semiárido da Região Nordeste, cuja população seja de remanescentes de quilombos, que a população resida em assentamentos rurais com projetos de reforma agrária na fase de implementação e os municípios das regiões Norte e Nordeste. Para o sexto ciclo, foi publicada a Resolução DEPREPS/MS n°. 1, de 2/10/2015, da Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil, dispondo da metodologia de autorização da quantidade de vagas para cada município, que elencou as regras para os


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quantitativos de vagas e estabeleceu uma classificação de sete perfis, segundo uma hierarquia de prioridade quanto a autorização desses quantitativos de vagas. Os critérios para os quantitativos de vagas se fundamentam numa cobertura de uma equipe de saúde para cada 3.450 habitantes, considerando o atendimento dos planos de saúde privados, priorizando a população não alcançada por esses planos privados e levando em conta o teto de financiamento do Ministério da Saúde para Equipes de Saúde da Família e a Infraestrutura física das Unidades Básicas de Saúde avaliadas durante o 1.° e 2.° ciclos do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica - PMAQ-AB. Os perfis estabelecidos no art.7° da Resolução DEPREPS/MS n°. 1/2015, na ordem decrescente de prioridade, são:

“I - PERFIL 1: áreas referentes aos 40% (quarenta por cento) dos setores censitários com os maiores percentuais de população em extrema pobreza dos municípios dos grupos III e IV do PAB fixo conforme Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e disposto na Portaria nº 1.409/GM/MS, de 10 de julho de 2013, que não se encaixam nos demais perfis; II - PERFIL 2: áreas referentes aos 40% (quarenta por cento) dos setores censitários com os maiores percentuais de população em extrema pobreza dos municípios do grupo II do PAB fixo conforme Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e disposto na Portaria nº 1.409/GM/MS, de 10 de julho de 2013, que não se encaixam nos demais perfis; III - PERFIL 3: áreas referentes aos 40% (quarenta por cento) dos setores censitários com os maiores percentuais de população em extrema pobreza das Capitais e Regiões Metropolitanas, conforme Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); IV - PERFIL 4: áreas referentes aos 40% (quarenta por cento) dos setores censitários com os maiores percentuais de população em extrema pobreza dos municípios do grupo I do PAB fixo conforme Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e disposto na Portaria GM/MS nº 1.409, de 10 de julho de 2013, que não se encaixam nos demais perfis; V - PERFIL 5: municípios que estão entre os 100 (cem) Municípios com mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes, com os mais baixos níveis de receita pública "per capita" e alta vulnerabilidade social de seus habitantes; VI - PERFIL 6: áreas referentes aos 40% (quarenta por cento) dos setores censitários com os maiores percentuais de população em extrema pobreza dos municípios que estão em regiões de vulnerabilidade (Vale do Ribeira, Vale do Jequitinhonha, Vale do Mucuri, Municípios com IDH-M baixo ou muito baixo e Região do Semiárido), que não se encaixam nos demais perfis; VII - PERFIL 7: Município com 20% (vinte por cento) ou mais da população vivendo em extrema pobreza, com base nos dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), disponíveis no endereço eletrônico www.mds.gov.br/sagi; e VIII - PERFIL 8: Área de atuação de Distrito Sanitário Especial Indígena (DSEI/SESAI/MS).”.


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O gráfico abaixo, que consta da Nota Técnica n°. 637/2015, relaciona os perfis com a distribuição de vagas do Projeto Mais Médicos para o Brasil autorizadas:

Gráfico – Relação de Distribuição de Médicos

Fonte: Nota Técnica n°. 637/2015 – SGTES/MS. Consolidando diversas informações recebidas, foi possível construir a seguinte tabela:

Tabela - Alocação de Médicos PMM

Item Perfil 1 Perfil 2 Perfil 3 Perfil 4 Perfil 5 Perfil 6 Perfil 7 Vagas necessárias para atingimento

da meta de cobertura

11.108 7.578 38.764 7.729 8.712 6.999 15.830

Vagas solicitadas até 4° ciclo 1.884 2.057 7.060 3.385 2.120 2.851 9.053

Vagas efetivadas 1.518 1.435 4.855 1.762 1.736 1.569 5.023 Fonte: Elaboração própria a partir da Nota Técnica n°. 637/2015 – SGTES/MS. Analisando esses dados, de forma semelhante ao que se pode compreender a partir dos dados referentes aos quatro primeiros ciclos, percebe-se que, apesar do critério de priorizar os perfis de número maior em relação aos de número menor, ficaram faltando mais de quatro mil vagas para os municípios de Perfil 7 e mais de mil e duzentas vagas para os de Perfil 6 havendo, ainda, mais de onze mil e trezentos profissionais que foram alocados em municípios dos demais perfis e, enquanto 55,5% das solicitações dos municípios de Perfil 7 foram atendidas, esse número sobe para 80,1%, quando se trata dos municípios de Perfil 1. Assim, em que pese o Projeto Mais Médicos para o Brasil ter alcançado uma grande quantidade de municípios de perfis altos e, nesse sentido, ter correspondido às expectativas que lhe deram origem, o critério de alocação de médicos não correspondeu, estritamente, aos previamente estabelecidos, havendo, então, possibilidade de uma melhora em relação ao cumprimento do critério de alocação. Vale ressaltar que, após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115 e do Relatório Preliminar nº. 201600675, a Secretaria de Gestão do Trabalho e de Educação na Saúde - SGTES questionou a não utilização do quantitativo já existente de equipes de atenção básica nos municípios analisados.

Perfil 1 -Grupos III eIV do PAB

Perfil 2 -Grupo II do

PAB

Perfil 3 -Capitais e

RM

Perfil 4 -Grupo I do

PAB

Perfil 5 -G100

Perfil 6 -Áreas

Vulneráveis

Perfil 7 -ExtremaPobreza

Perfil 8 -Saúde

Indígena

1.518 1.435

4.855

1.762 1.736 1.569

5.023

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Tal informação, entretanto, não procede, haja vista que os cálculos da equipe de auditoria responsável pelo Relatório nº. 201505115 contemplam a quantidade de profissionais que já atuavam nos municípios, conforme pode ser verificado na memória de cálculo disponibilizada à equipe técnica da Unidade Prestadora de Contas – UPC quando da realização dos trabalhos. Informou, ainda, que, entre o 1º e o 4º ciclo, o quantitativo de vagas autorizado pelo Projeto Mais Médicos para o Brasil priorizou os municípios mais vulneráveis, sendo que o Perfil 7 (Extrema Pobreza) teve o maior quantitativo em valores absolutos quanto em valores relativos. Tal fato consta na análise do controle interno do Relatório nº. 201505115. De fato, houve a priorização dos perfis 6 e 7 em relação aos demais, no entanto, as informações apresentadas não permitem concluir inequivocamente que a alocação se deu totalmente de acordo com os critérios estabelecidos, haja vista que houve alocação de médicos em municípios dos perfis de 1 a 5 sem que todas as vagas dos municípios de perfis 6 e 7 fossem ocupadas. Informação nova apresentada pelo gestor, diz respeito à redução de 20% do total de vagas possíveis de serem aprovadas em municípios mais vulneráveis, em razão de limitações financeiras daqueles municípios. Tal fato não foi exposto pela Unidade quando dos trabalhos relativos à auditoria aqui sintetizada e, tampouco, houve demonstração de publicidade e da metodologia utilizada para reduzir as vagas possíveis de serem preenchidas nos entes federativos mais carentes. Por fim, a SGTES, com o objetivo de atender à recomendação de elaborar normativo interno que detalhe os critérios para a alocação de profissionais do Projeto Mais Médicos para o Brasil e determinar a utilização e a publicação desses critérios, informou que estabeleceu diretrizes para priorização de vagas para reposição pela Cooperação Internacional, quais sejam: 1. Tempo de "ociosidade" da vaga, ou seja, quanto maior o tempo mais prioritário; 2. Vulnerabilidade municipal - IDH-M, ou seja, quanto mais vulnerável mais prioritário; 3. Percentual de ociosidade de vagas - Cooperação. Quanto mais o percentual, mais prioritário. As diretrizes mostraram-se adequadas, sobretudo quando consideradas as distinções internas de cada Perfil. Entretanto, necessitam ser incluídas no escopo da Resolução DEPREPS nº. 1, de 02/10/2015, ou da norma que a substituir para dispor sobre a metodologia de autorização da quantidade de vagas para cada município do projeto mais médicos para o Brasil. Dessa forma, a avaliação das providências adotadas e da inclusão das diretrizes estabelecidas pela Unidade se dará por meio do monitoramento do Plano Permanente de Providências da Unidade. ##/Fato##

Causa Ausência de planejamento detalhado dos critérios para a definição da quantidade de vagas direcionadas para cada município participante do Projeto Mais Médicos para o Brasil, de


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forma a encontrarem-se claras as regras que determinam a priorização de disponibilização de profissionais internamente em cada perfil e entre os diversos perfis. A responsabilidade pelas atividades acima citadas é do Secretário de Gestão do Trabalho e Educação na Saúde responsável por, respectivamente, planejar, coordenar e apoiar as atividades relacionadas ao trabalho e à educação na área de saúde, bem como por organizar a gestão da educação e do trabalho em saúde, a formulação de critérios para as negociações e o estabelecimento de parcerias entre os gestores do SUS e o ordenamento de responsabilidades entre as três esferas de governo (art. 25, inciso III do Decreto nº. 8.065/2013). Também há responsabilidade do Diretor do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS responsável por planejar a estratégia de ação dos programas de provisão de profissionais da área de saúde no âmbito do SUS em áreas carentes e remotas do país (art. 28, inciso V, do Decreto nº. 8.065/2013), bem como por presidir, nos termos da Portaria Interministerial nº 1.427, de 12/07/2013, a Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil, Unidade com competência para, dentre outras atividades, coordenar, monitorar e avaliar as ações pertinentes ao Projeto Mais Médicos (Art. 8º, Inciso I da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013). ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Examinada apresentou a seguinte manifestação: “Com relação aos critérios de autorização e priorização de vagas, no âmbito do Projeto Mais Médicos para o Brasil, o Ministério da Saúde adotou metodologias que visem atender a necessidade de médicos para assistência à população brasileira.

Os dados enviados para a CGU que demonstram a autorização de vagas entre o primeiro e quarto ciclo identificavam o limite de vagas de cada município onde a autorização de vagas guardava relação com a disponibilidade de profissionais para atender a demanda.

Identificamos que a memória de cálculo utilizada para a determinação do limite máximo de vagas para cada município necessite de esclarecimentos. O limite de Vagas de cada município é resultado da seguinte cálculo: Teto de ESF – (menos) Quantitativo de equipes de saúde da família implantadas, com médicos. Além disso, o valor que condiciona o limite de Vagas é o da Capacidade Instalada de cada município e também a quantidade de vagas solicitados por esses, portanto o limite de vagas não pode ser superior a qualquer uma das ultimas variáveis descritas.

Com relação à alocação nos municípios vale destacar que todos os municípios de perfis prioritários, de acordo com as regras da Portaria 1369/2013, tiveram prioridade na alocação de médicos nos primeiros ciclos do programa. Ou seja, as vagas desses municípios foram as primeiras a serem disponibilizadas para escolha dos médicos, bem como na priorização do atendimento pelos médicos solicitados por meio da Cooperação internacional, em cada ciclo.

O quadro abaixo demostra a priorização dada, pela Coordenação Nacional do Projeto Mais Médicos para o Brasil, aos municípios de perfis mais vulneráveis. Entendemos que ao relacionar os grupos de municípios entre si, não é considerado as diferenças significativas de população existentes em cada grupo. Portanto esse dado não relaciona


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o quantitativo de vagas autorizadas entre cada grupo de município, mas sim, relaciona a quantidade de vagas com a população existente em cada grupo (perfil).

Na tabela acima é demonstrada que a relação entre vagas autorizadas pelo Projeto Mais Médicos para o Brasil priorizou o atendimento de municípios dos Perfis 7 e 6. seguidos dos perfis 4. 5, 2, I e 3 respectivamente. Se analisarmos essa distribuição das vagas pelas regiões do país. verificamos que as regiões mais priorizadas foram as regiões Norte e Nordeste. respectivamente.”.

Posteriormente, por meio do Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, a Unidade apresentou a seguinte manifestação em resposta ao Relatório Preliminar: “É oportuno esclarecer a diversidade entre os critérios para definição do quantitativo de vagas do Projeto em cada município e os critérios para a alocação dos profissionais. Ambos encontram delimitados nas normas que regem o Projeto. Quanto às vagas, atentando-se inclusive para as diretrizes da Política Nacional de Atenção Básica; e quanto à alocação, a prioridade determinada pela voluntariedade dos médicos interessados na adesão e do propósito de cobertura assistencial às regiões prioritárias para o SUS, em face do que se instituíram as regras de restrição de acesso a perfis municipais. Delimitados esses parâmetros, a definição do quantitativo de vagas do Projeto em cada município nunca foi feita de forma aleatória, pelo contrário, sempre foi norteada por critérios e metodologias que visam à promoção do princípio da equidade, um dos pilares do Sistema Único de Saúde, conforme foi demonstrado nas respostas aos fatos levantados no processo de auditoria.


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Atualmente, o documento que regula o processo de definição de vagas do Projeto é a Resolução DEPREPS/MS n.° 1, de 2/10/2015, da Coordenação do PMMB, que trata da metodologia de autorização da quantidade de vagas para cada município, elenca as regras para os quantitativos de vagas e estabelece uma classificação de sete perfis municipais, segundo uma hierarquia de prioridade quanto a autorização desses quantitativos de vagas (disponível no site do Projeto: http://maismedicos.saude.gov.br). Este processo de definição do quantitativo de vagas não pode ser confundido com o processo de alocação dos profissionais. A alocação dos profissionais é feita com base na autonomia dos profissionais para escolha dos municípios que estão com vagas em aberto, excetuada apenas a restrição em prol da equidade. Tais regras estão explicitadas nos editais de adesão. Isso explica a constatação da equipe de auditoria de que ‘...em que pese o PMB ter alcançado uma grande quantidade de municípios d perfis altos e, nesse sentido, ter correspondido às expectativas que lhe deram origem, a alocação de médicos não permite concluir inequivocamente o cumprimento dos critérios estabelecidos, haja vista que houve alocação de médicos em municípios dos perfis de 1 a 5 sem que todas as vagas dos municípios de perfis 6 e 7 fossem ocupadas...’. Dito isso, a SGTES/MS entende que não seria efetivo outro método de alocação dos profissionais que não a escolha dos municípios de atuação pelos próprios médicos. Um método mais impositivo aumentaria sobremaneira o número de médicos que desistem de assumir as vagas nas quais foram alocados ou que, alocados, desistem do Projeto antes de concluir. Cabe ressaltar que, no início do Projeto (1.° ao 4.° ciclo), quando a quantidade de vagas ofertadas a cada Edital era significativamente maior do que nos ciclos posteriores (de reposição), os primeiros editais ofertaram apenas as vagas de municípios mais vulneráveis (ou áreas mais vulneráveis, como as periferias das grandes cidades). Apenas no 4.° ciclo foram incluídas vagas de municípios com melhor perfil socioeconômico. Contudo, desde 2015, quando a procura dos médicos com registro no Brasil aumentou (atingindo uma relação de 13 médicos para cada vaga neste último Edital) e a quantidade de vagas ofertadas diminuiu (pois visam principalmente reposição) não é mais necessário lançar editais específicos para cada perfil ou para um grupo de perfis de municípios. Contudo, mesmo que, atualmente, os editais contemplem todos os perfis de municípios simultaneamente e o médico tenha o direto de escolha do local de lotação, esta gestão do Projeto adotou regra de equidade assistencial para evitar um fluxo de profissionais de municípios com maiores necessidades (perfis mais altos) para municípios em melhores condições socioeconômicas (perfis mais baixos). Os médicos que já atuavam na Atenção Básica ao pleitearem ingresso no Projeto, só podem escolher municípios de perfil igual ou mais altos do que o do município em que tenha atuado. Isto evita que o Projeto tire médicos de municípios em piores condições socioeconômicas e sanitárias para contemplar municípios em melhores condições. E tal regra é previamente publicizada e de ciência dos que optem pela adesão.


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Ainda assim, isso não garante que todas as vagas de municípios com perfil mais altos sejam preenchidas (escolhidas) antes dos municípios com perfil mais baixo. Porque não pode o Estado ingerir na autonomia da vontade dos profissionais. Se a alocação não for do interesse dos mesmos, não pode o Estado Brasileiro ingerir na sua vontade de não mais participar do Projeto. Quando sobram vagas, o procedimento é a realização de chamadas adicionais para médicos com CRM Brasil e, posteriormente, persistindo a vacância, chamada de brasileiros formados no exterior, estrangeiros e, por fim, alocação de médicos da cooperação com a organização Pan-Americana de Saúde (OPAS), conforme autorizado na Lei 12.871/2013, que institui o Programa Mais Médicos. Tais esclarecimentos indicam a impertinência da imposição de “critérios de prioridade de alocação” com a lógica de adesão dos profissionais ao Projeto, regulamentada na lei do Projeto e editais. Ademais tirar a prerrogativa de o profissional escolher o município em que deseja atuar, além de configurar ingerência na liberdade, não contribuirá para a ampliação e qualificação da cobertura assistencial, ao contrário, poderá causar uma diminuição da quantidade de profissionais alocados, bem como um aumento do número de desistências.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno A manifestação do gestor demonstra que houve priorização dos perfis 6 e 7 em relação aos demais, conforme a determinação legal e da Resolução DEPREPS/MS nº. 1/2015. Entretanto, em que pese o Projeto Mais Médicos para o Brasil ter alcançado uma grande quantidade de municípios de perfis altos e, nesse sentido, ter correspondido às expectativas que lhe deram origem, a alocação de médicos não permite concluir inequivocamente o cumprimento dos critérios estabelecidos, haja vista que houve alocação de médicos em municípios dos perfis de 1 a 5 sem que todas as vagas dos municípios de perfis 6 e 7 fossem ocupadas. Assim, não está claro, no detalhe, qual o nível de priorização utilizado para a distribuição dos profissionais do Projeto, como, por exemplo, qual o quantitativo e/ou a porcentagem esperados de atendimento à demanda dos municípios de maior vulnerabilidade para que os demais entes participantes do Projeto classificados nos perfis subsequentes recebam profissionais, sobretudo os médicos intercambistas cooperados que têm sua lotação definida pela Coordenação Nacional do Projeto. Quando da análise da Alocação de Médicos nos primeiros quatro ciclos, para a elaboração da coluna “N.° médio para atingir a meta de cobertura médica de Atenção Básica (antes do primeiro ciclo)” Tabela – Alocação de Médicos 1 ao 4º Ciclo Projeto Mais Médicos para o Brasil, utilizou-se os dados fornecidos pelo Ministério com o nome de “Teto de Vagas por Teto de Equipe”, calculado subtraindo-se, dos dados de “Teto de equipe”, o número de Equipes implantadas até maio de 2013 e o das Equipes sem médicos. De forma que essa primeira coluna da Tabela – Alocação de Médicos 1 ao 4º Ciclo Projeto Mais Médicos para o Brasil, representa, segundo os dados apresentados, a real necessidade de médicos para o atingimento da meta de cobertura do Ministério. Quanto à questão da limitação dada pela “Capacidade Instalada”, essa limitação não foi considerada na análise, em razão desses dados não terem sido incluídos na tabela apresentada à CGU. Embora essa limitação tenha sido mencionada em reuniões e, nesse sentido, demandada pela Solicitação de Auditoria nº 201505115/004, a ausência de uma explicitação desses


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dados reforça a necessidade de critérios mais claros e objetivos que permitam a compreensão da proporção dos atendimentos às solicitações de vagas até o quarto ciclo. Quanto aos argumentos apresentados por intermédio do Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, não é razoável, como bem argumenta o gestor, que os profissionais sejam obrigados a escolher municípios específicos para que os critérios de priorização dos municípios sejam atendidos. Essa priorização dos municípios pode acontecer na definição das vagas a serem preenchidas, nos editais de chamamento, sendo oferecidas as vagas nos municípios de forma a obedecer rigorosamente os critérios previamente estabelecidos. Se não houver interesse da parte dos médicos brasileiros de preencher todas essas vagas, o chamamento pode prosseguir com médicos brasileiros formados no exterior, estrangeiros e, por fim, com os médicos da cooperação com a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS/OMS), conforme preconizado na Portaria Interministerial MS/MEC nº. 1.369/2013:

“Na hipótese de vagas não preenchidas e em caso de vagas abertas por desistência ou desligamento dos médicos selecionados por meio de chamamento público, a ocupação das vagas remanescentes poderá ser realizada por médicos selecionados por meio de cooperação com instituições de educação superior estrangeiras e organismos internacionais.”.

Diante de todo o exposto, identifica-se a necessidade de que a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES atue para definir, de forma transparente e objetiva, os critérios detalhados para priorização da alocação de profissionais do Projeto Mais Médicos para o Brasil internamente em cada perfil e entre os diversos perfis. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Elaborar normativo interno que: a)detalhe os critérios para a alocação de profissionais do Projeto Mais Médicos para o Brasil, de forma a, para um determinado conjunto de solicitações de profissionais, conhecendo-se as particularidades relevantes dos municípios envolvidos, as autorizações e implementações dessas solicitações sejam totalmente previsíveis; b) determine a utilização e a publicação desses critérios, de forma transparente, em ato normativo da Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil. 1.1.2.7 INFORMAÇÃO Avaliação dos indicadores estratégicos do Projeto Mais Médicos. Fato Trata-se de avaliação com o objetivo de verificar se os indicadores utilizados pela Unidade são suficientes para medir o impacto da política na saúde da população e subsidiar a tomada de decisões por parte do gestor federal. Registra-se que esta informação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas - UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. Instada a apresentar os indicadores acompanhados pela Coordenação Nacional do Projeto para medir o impacto da política na saúde da população, a Secretaria de Gestão do


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Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES informou que, além do monitoramento das ações do Projeto Mais Médicos para o Brasil, por meio do acompanhamento do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - CNES, o Ministério da Saúde desenvolveu parcerias com instituições de ensino e pesquisa para avaliar os efeitos do Projeto. Das parcerias, destacou a Rede Observatório cujo objetivo é instituir processos permanentes de avaliação e monitoramento. Nesse processo de avaliação dos efeitos do Projeto, a SGTES priorizou análises de indicadores agrupados nas dimensões de acesso, eficiência, continuidade e de aceitabilidade, além de dimensão genérica não conceituada pela Unidade e que apresenta como indicador mais relevante aquele que mede possíveis impactos do programa na saúde da população, relacionado às internações por causas sensíveis à atenção básica.

Quadro – Relação de Indicadores DIMENSÃO CONCEITO INDICADORES

Acesso

Capacidade de ampliar o acesso da população às ações dos programas de provimento

do MS

1. Cobertura populacional estimada por médicos em equipes de Atenção Básica

2. Cobertura potencial do PMM em relação à cobertura total

3. Índice de médico geral por mil habitantes 4. Índice de médico do PMM por mil habitantes

5. Capacidade das UBS para receber novas equipes

Eficiência

Relação entre o produto da intervenção da gestão e os

recursos utilizados (financeiro, humano,

material)

6. Nº médicos com acesso regular às ofertas educacionais do PMM

7. Grau de desempenho dos médicos na especialização

Continuidade Capacidade dos programas de

prestar serviço de forma ininterrupta e coordenada

8. Tempo de permanência dos médicos nos programas 9. Número absoluto de vagas para reposição

10. Percentual de ocupação de vagas 11. Proporção de médicos intercambistas em atividade

12. Proporção de médicos cooperados em atividade

NI* NI*

13. Internações por causas sensíveis a AB (Todos os 20 grupos de diagnósticos)

14. Razão de vagas bloqueadas por processos administrativos

15. Percentual de redução de equipes AB

Aceitabilidade

Grau com que as ações/serviços de saúde

ofertados estão de acordo com os valores e expectativas

do público alvo dos programas (gestores,

participantes e população)

16. Proporção de municípios desistentes do programa 17. Movimentação de médicos do programa

18. Razão da movimentação dos médicos entre perfis de vulnerabilidade (perfil 1, 2 e 3 x 4, 5, 6 e 7)

Fonte: Nota Técnica nº. 59/2016 – DEPREPS/SGTES/MS Além desses indicadores, encontra-se em processo de construção Índice de Desenvolvimento na Gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil que avalia e hierarquiza a capacidade dos gestores municipais em cumprir as responsabilidades constantes dos Termos de Adesão e Compromisso do Projeto, a exemplo do fornecimento de moradia e alimentação aos médicos participantes, a inserção dos profissionais nos sistemas de informação do SUS, o fornecimento de dados de produção, entre outros. Acerca do assunto, destaca-se que o Ministério do Planejamento, por meio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, editou, a partir do ano de 2010, o documento Indicadores de Programas – Guia Metodológico com a finalidade de estabelecer uma metodologia para a construção de indicadores, com foco na estruturação


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de métodos, técnica e instrumentos que possibilitem a correta aferição dos resultados esperados. De acordo com o guia, a boa escolha de indicadores tem relação direta com o desenho do Programa, de forma que é pré-requisito para a escolha dos indicadores uma avaliação de adequação do objetivo do Programa, bem como da consistência desse objetivo com a capacidade de intervenção, materializada nas ações que o compõem. Considerando as informações acima elencadas e que a Unidade, em atendimento ao Acórdão TCU nº. 331/2015 - Plenário, adicionou, ao seu processo de monitoramento, indicadores de desempenho que objetivam avaliar o impacto do Projeto Mais Médicos para o Brasil, a exemplo do número de internações por causas sensíveis à atenção básica, elencado no item 13 da tabela anteriormente elencada, tem-se que a Coordenação Nacional do Projeto (CNP) possui indicadores suficientes para acompanhar a política pública. Questionada sobre a avaliação do custo-benefício das intervenções realizadas e sobre a clareza dos resultados que se deseja atingir com a conclusão da execução do Projeto, haja vista nem todos os indicadores possuírem metas, a Coordenação, informou, por meio do Ofício nº. 04/2016 – SGTES/MS que:

“No caso da Atenção Básica, destaca-se que a natureza multidimensional dos serviços ofertados, por ela, implicam na definição de metas que possuem maior relevância, já que como característica deste ponto da rede, os indicadores não examinam apenas o ciclo e a evolução de uma única doença, mas de várias possibilidades sensíveis a essa área da Saúde. Assim, um maior horizonte temporal de monitoramento deve ser analisado para a definição mais coerente de metas de impacto na saúde da população. Em concordância com o documento Indicadores de Programas – Guia Metodológico, o Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde (DEPREPS/SGTES/MS), para além de estabelecer a parceria com a Rede Observatório, com vistas à avaliação dos efeitos do Programa Mais Médicos a médio e longo prazo. Construiu uma matriz de sistemática de monitoramento e acompanhamento do desempenho dos programas, com a definição de indicadores segundo a ótica das dimensões de Acesso, Eficiência, Continuidade, Efetividade e Aceitabilidade relacionados ao Programa Mais Médicos. A matriz faz uso de blocos de indicadores apresentando seus conceitos, objetivos, cálculos, fontes de verificação, nível de agregação, periodicidade e prioridade de construção (ver anexo). Na etapa atual, metade desses indicadores já é monitorada, devendo o restante ter sua produção finalizada até agosto de 2016. A partir desse monitoramento integral e periódico, metas de impacto serão mais efetivas de forma a subsidiar as decisões e a gestão do Programa.”.

Como se verifica, a CNP identificou a necessidade de que maior horizonte temporal de monitoramento para a definição de metas de impacto na saúde da população. Assim, tem-se que indicadores estabelecidos pela Unidade são suficientes para medir o impacto da política na saúde da população e subsidiar a tomada de decisões por parte do gestor federal, no entanto, ainda não os são utilizados em decorrência de dificuldades para


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definição de qual o impacto se almeja atingir e justificaria toda a estrutura e recursos utilizados no Projeto Mais Médicos para o Brasil. ##/Fato##

1.1.2.8 INFORMAÇÃO Monitoramento dos riscos jurídicos relacionados ao Projeto Mais Médicos para o Brasil. Fato Trata-se de avaliação de eventuais riscos jurídicos relacionados ao Projeto Mais Médicos para o Brasil decorrentes de demandas judiciais que prejudicassem o atingimento de seus objetivos. Neste sentido procurou-se analisar eventual mapeamento desses riscos, o fluxo do tratamento dos casos e a relação dos casos considerados críticos para o gestor. Registra-se que esta informação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. Inicialmente, cabe mencionar que o Programa Mais Médicos, instituído pela Medida Provisória nº. 621, de 2013, convertida na Lei nº. 12.871, de 22/10/2013, passou a fazer parte do ordenamento jurídico brasileiro e, na análise dos processos envolvidos, caso do termo de Cooperação Técnica com a Organização Pan-Americana da Saúde – OPAS/OMS Nº. 80, fica evidente a prévia análise da Advocacia Geral da União que se manifesta quanto ao aspecto jurídico por não haver óbice à celebração do Termo de Cooperação Técnica em questão. Por intermédio da Nota Técnica nº. 637/2015-DEPREPS/SGTES/MS, de 26/10/2015, o Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde da SGTES – DEPREPS esclareceu que o acompanhamento das demandas judiciais que têm por objeto o Programa Mais Médicos é realizado com a colaboração da Consultoria Jurídica da União – CONJUR-MS e, de modo geral, da Advocacia Geral da União - AGU. Dependendo da origem das demandas, a SGTES é cientificada, por meio da AGU, que solicita esclarecimentos e subsídios para defesa processual ou, no caso dos Mandados de Segurança, as autoridades da SGTES adotam as medidas cabíveis, cientificando e solicitando orientações à CONJUR-MS. A citada Nota Técnica agrupa as demandas judiciais que envolvem questões estruturantes em três grupos: Ações Diretas de Inconstitucionalidade – ADIN que questionam a constitucionalidade do Programa Mais Médicos, as ADIN 5035-DF e ADIN 5037-DF, acompanhadas diretamente pela AGU; Ações que questionam a legitimidade do Programa e do 80.º Termo de Cooperação com a OPAS/OMS, ações movidas pelo Conselho Federal de Medicina, Conselhos Regionais de Medicina e por cidadãos, para as quais não houve deferimento de liminares e, quanto ao mérito, os Juízes têm avaliado a necessidade de aguardar o julgamento das ADIN’s pelo STF; e Ações que objetivam acesso à adesão ao Projeto por médicos brasileiros e estrangeiros, formados no exterior em países com índice de cobertura de médico por mil habitantes abaixo de 1,8. Essas demandas permitiram o ingresso de mais de 150 médicos, em sua maioria formados na Bolívia. Além dessas Ações judiciais, a Nota Técnica também menciona demandas individuais, por questões pertinentes aos procedimentos do processo de seleção, que não são questões


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estratégicas para o Programa e informa não haver registro de demanda que pleiteie relação laboral com a União, exceto uma única ação trabalhista cujo mérito não foi julgado, uma vez que a Reclamante não compareceu à audiência de instrução, de forma que a demanda veio a ser extinta e já incorrendo em sentença transitada em julgado. Assim, pelo que se pode verificar, conclui-se que os riscos advindos de possíveis demandas judiciais não foram descuidados e vêm sendo tratados de forma adequada. ##/Fato##

1.1.2.9 CONSTATAÇÃO Falhas nos pagamentos de ajuda de custo direcionados aos profissionais participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Fato Trata-se de avaliação com o objetivo de verificar se os pagamentos de ajuda de custo direcionados aos médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras ou com diploma revalidado no Brasil são realizados de acordo com os critérios definidos na legislação aplicável, no que se refere à compatibilidade do valor repassado com a faixa do município ao qual o profissional foi alocado e à restituição de valores recebidos a título de ajuda de custo e passagens aéreas quando o profissional é desligado de forma precoce do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Registra-se que esta constatação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. A Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013, ao dispor sobre o Projeto Mais Médicos para o Brasil, instituiu ajuda de custo destinada a compensar as despesas de instalação do médico participante, que não poderá exceder a importância correspondente ao valor de três bolsas-formação, bem como autorizou a União a custear despesas com deslocamento. Além disso, previu que, na hipótese de desligamento dos profissionais da ação de aperfeiçoamento, poderá ser exigida a restituição dos valores recebidos a título de ajuda de custo e aquisição de passagens, acrescidos de atualização monetária, conforme definido em ato conjunto dos Ministros de Estado da Educação e da Saúde. A Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369, de 08 de julho de 2013, ao regulamentar os pagamentos, em seu artigo 22 definiu:

“Art. 22. § 4º O valor da ajuda de custo de que trata o § 3º observará

a localização dos Municípios participantes do Projeto, divididos nas seguintes faixas:

I - Faixa 1 - Municípios situados na região da Amazônia Legal, em região de fronteira e áreas indígenas: concessão de ajuda de custo no valor de 3 (três) bolsas ao médico participante;

II - Faixa 2 - Municípios situados na Região Nordeste, na Região Centro-Oeste e na região do Vale do Jequitinhonha-MG: concessão de ajuda de custo no valor de 2 (duas) bolsas ao médico participante; e


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III - Faixa 3 - Capitais, regiões metropolitanas, Distrito Federal e Municípios não contemplados nos incisos I e II deste parágrafo: concessão de ajuda de custo no valor de 1 (uma) bolsa ao médico participante.

§ 5º As ajudas de custo previstas nos incisos I e II do § 4º

serão pagas em 2 (duas) parcelas, sendo que: I - a primeira será paga no primeiro mês de participação

no Projeto e corresponderá a 70% do valor total; e II - a segunda será paga no sexto mês de participação no

Projeto e corresponderá a 30% do valor total. § 6º A ajuda de custo prevista no inciso III do § 4º será paga

em parcela única no primeiro mês de participação no Projeto. § 7º O valor de cada bolsa referida no § 4º corresponde ao

valor de 1 (uma) bolsa-formação. § 8º Na hipótese de não serem utilizadas as passagens

aéreas concedidas para início das ações de aperfeiçoamento do Projeto ou no caso de desligamento voluntário do Projeto em prazo inferior a 180 (cento e oitenta) dias, poderá ser exigida do médico participante a restituição dos valores recebidos a título de ajuda de custo e passagens aéreas, acrescidos de atualização monetária, além de outras medidas previstas em lei. (Redação dada pela PRI GM/MS/MEC nº 1493 de 18.07.2013).”.

Considerando as regras elencadas acima, a equipe de auditoria solicitou à Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES a apresentação da relação de ajudas de custo pagas nos exercícios de 2013 a 2015, bem como as providências adotadas em relação ao ressarcimento de valores, nos termos do artigo 22 da Portaria Interministerial nº. 1.369/2013. Destaca-se que a bolsa-formação, utilizada como parâmetro para o pagamento da ajuda de custo, teve seu valor alterado sendo de R$ 10.000,00; R$ 10.457,19; R$ 10.482,92 ou R$ 10.513,01, a depender do período de referência. Ao apresentar as informações requeridas, a Unidade Prestadora de Contas - UPC informou, por meio da Nota Técnica nº. 637/2015 – DEPREPS/SGTES/MS, de 26 de outubro de 2015, como se dá o repasse das ajudas de custo:

“As solicitações de pagamento de ajuda de custo devem ser realizadas por meio do SGP, devendo o solicitante anexar no sistema os documentos comprobatórios das despesas referentes à instalação no local onde foi alocado para desenvolver as atividades de integração ensino-serviço. Após a análise dos documentos apresentados, esta área comunica, por meio do próprio SGP o deferimento ou não da ajuda de custo, autorizando o pagamento via ordem bancária nos casos de deferimento”.

Inicialmente, cumpre esclarecer que foram disponibilizados dados relativos apenas aos médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras ou com diploma revalidado. Os dados relacionados às ajudas de custo dos médicos intercambistas cooperados encontram-se no processo de prestação de contas


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do Termo de Cooperação nº. 80 celebrado com a Organização Pan-americana da Saúde – OPAS/OMS e sua análise será realizada em item específico deste relatório. Acerca da atribuição das faixas aos municípios identificou-se o seguinte:

a) Os municípios classificados na faixa 1 encontram-se na região da Amazônia Legal, em região de fronteira ou em áreas indígenas, conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia Estatística – IBGE e de acordo com os parâmetros da Portaria Interministerial.

b) Os municípios classificados na faixa 2 encontram-se situados na Região Nordeste, na Região Centro-Oeste ou na região do Vale do Jequitinhonha-MG, estando, portanto, de acordo com os parâmetros da Portaria Interministerial;

c) Os municípios classificados na faixa 3, entretanto, não se referem apenas às Capitais, regiões metropolitanas, Distrito Federal e Municípios não contemplados nas classificações anteriores, haja vista que 43 entes das regiões Nordeste e Centro Oeste foram elencados como da faixa em que os profissionais receberão o valor de 1 bolsa formação a título de ajuda de custo, quando, na verdade, a Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013 prevê o repasse no valor de 2 bolsas formação.

Tal fato demonstra a necessidade de a Coordenação Nacional do Projeto avaliar a redação do § 4º do artigo 22 da Portaria Interministerial, haja vista que o texto demonstra que todos os municípios não classificados nas faixas 1 e 2 serão elencados na faixa 3, quando, na verdade, a prática adotada considera que municípios em regiões metropolitanas e capitais, quando não classificadas na faixa 1, devem ser elencados na faixa 3, juntamente com os demais municípios não classificáveis na faixa 2. Sobre os valores repassados aos profissionais, identificaram-se as seguintes impropriedades decorrentes de fragilidades na atuação da SGTES, Unidade do Ministério da Saúde responsável por planejar, coordenar e apoiar as atividades relacionadas ao trabalho e à educação na área de saúde e por fornecer o apoio administrativo necessário para o desenvolvimento das atividades realizadas no âmbito da Coordenação Nacional do Projeto, inclusive, gerenciando o pagamento das ajudas de custo: a) Vinte e um profissionais alocados em municípios da Faixa 3, cujo valor da ajuda de custo deve se limitar a 1 bolsa formação a ser transferida em parcela única, nos termos dos §§ 4º e 5º do art. 22 da Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369/2013, foram contemplados com dois ou mais repasses que, somados, correspondem a dois ou mais bolsas formação. Tal fato totalizou pagamentos de R$ 443.422,21, sendo que R$ 200.494,55 correspondem a valores repassados indevidamente ocasionando prejuízo ao Erário. b) Dois profissionais em municípios da Faixa 2, que nos termos das disposições da Portaria Interministerial nº 1.369/2013 anteriormente descritas deveriam receber como valor de ajuda de custo o correspondente a duas bolsas formação, foram contemplados valores superiores ao estabelecido no normativo, totalizando pagamentos de R$ 53.462,91, sendo que R$ 11.471,03 correspondem a valores repassados indevidamente ocasionado prejuízo ao Erário. Além dos fatos narrados acima, destacam-se situações de profissionais da Faixa 2 que receberam a ajuda de custo em apenas uma parcela, quando os normativos definem que serão pagas em duas parcelas, sendo a primeira a ser paga no primeiro mês de participação


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no Projeto e correspondente a 70% do valor total; e a segunda a ser paga no sexto mês de participação no Projeto correspondente a 30% do valor total. De igual maneira, há alguns profissionais que receberam a primeira parcela em valor inferior aos 70% previstos na norma. Identificou-se, ainda, que 55 dos profissionais desligados do Projeto receberam o total de R$ 774.306,26 de ajuda de custo para se instalar nos municípios, no entanto, não permaneceram nos locais pelo período de 180 dias. Ademais, identificou-se profissional selecionado para atuar em São Paulo/SP que sequer se apresentou no município, no entanto, recebeu ajuda de custo no valor de R$ 10.000,00. Acerca da situação dos profissionais desligados em prazo inferior a 180 dias, a Unidade Examinada informou que já mapeou os profissionais que incorreram em desligamento passível de ressarcimento e que, atualmente, encontra-se na fase de atualização monetária dos valores, após o que serão emitidas notificações formais. A área destacou, por meio da Nota Técnica nº. 637/2015 – SGTES/MS, de 26/10/2015, que dispõe de apenas oito profissionais para a tarefa de pagamento de um universo de 18.240 profissionais e, em que pese, considerar que seus sistemas informatizados são eficientes, verifica a necessidade de criterioso tratamento das informações e análise individuada dos casos. Por fim, ressaltou que com relação às despesas de deslocamento a apuração de ressarcimentos está sendo realizada junto à empresa contratada pelo Ministério da Saúde para gerir a emissão de passagens aéreas de forma a mapear os profissionais passíveis de serem cobrados de ressarcimento. Conforme observado, as providências relativas ao ressarcimento de valores se encontram em fase inicial, embora 42 dos 55 profissionais que se desligaram em período inferior a 180 dias, o tenham feito há mais de doze meses. Tal fato, conforme justificado pelo gestor se deve à reduzida equipe para execução das tarefas do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Ante o exposto, conclui-se que há fragilidades nos pagamentos das ajudas de custo, haja vista que os repasses demonstraram não ser realizados, em sua totalidade, de acordo com os critérios definidos na legislação aplicável acarretando prejuízo ao Erário no valor de R$ 221.965,58. De igual maneira, conclui-se que há fragilidades nos padrões e controles de repasses e na sistemática de restituição de valores recebidos a título de ajuda de custo e deslocamento quando os médicos se desligam em prazo inferior ao período de carência estabelecido com potencial dano ao erário no valor de R$ 804.306,26. Vale ressaltar que, após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115 e do Relatório Preliminar nº. 201600675, a SGTES informou que, no intuito de orientar e padronizar os procedimentos relativos às concessões de Ajudas de Custo a Área de Gestão Acadêmica do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS estabeleceu critérios de controle dos pagamentos das Ajudas de Custo. De acordo com a Unidade, as rotinas incluem: (i) identificar os profissionais desligados do Projeto antes de liberar a autorização do pagamento do benefício requerido quando do


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ingresso; (ii) monitorar profissionais que se desligarem antes dos 180 dias previstos no § 3º do art. 22 da Portaria Interministerial n° 1.369/2013. Além disso, informou que encaminhou expediente para análise da Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde com vistas a alterar a redação do § 4º do artigo 22 da Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369/2013 e corrigir a ambiguidade existente. Sobre as providências adotadas para obtenção do ressarcimento dos recursos federais indevidamente repassados, informou que após tratativas junto à Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde encaminhou questionamento à Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde sobre o procedimento adequado para a cobrança, bem como solicitou o ajuizamento das ações de cobrança ainda em análise. Por fim, informou que se encontra em elaboração manual instrutivo com fluxos, rotinas e ações para evitar a ocorrência de pagamentos indevidos. A avaliação da adequação dos novos controles instituídos e da restituição dos recursos se dará por meio do monitoramento do Plano Permanente de Providências (PPP) da Unidade. ##/Fato##

Causa Ausência de priorização pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES/MS das atividades de ressarcimento, considerando a reduzida quantidade de pessoal disponível para o gerenciamento dos pagamentos; Inexistência de controles e alertas que apresentem ao gestor, de forma tempestiva, situações que demandem a avaliação de ressarcimento. A responsabilidade por instituir os controles e fornecer os recursos, inclusive humanos, para as atividades relacionadas aos pagamentos, no exercício de 2015, é do Secretário de Gestão do Trabalho e Educação da Saúde, haja vista que o art. 25 do Decreto nº. 8.065/2013 atribui à SGTES a responsabilidade por planejar, coordenar e apoiar as atividades relacionadas ao trabalho e à educação na área de saúde, bem como a organização da gestão da educação e do trabalho em saúde, a formulação de critérios para as negociações e o estabelecimento de parcerias entre os gestores do Sistema Único de Saúde - SUS e o ordenamento de responsabilidades entre as três esferas de governo. A gestão e autorização dos pagamentos se deu por meio do Diretor do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS, responsável por planejar, coordenar, monitorar e avaliar a provisão de profissionais da área de saúde no âmbito do SUS e por planejar a estratégia de ação dos programas de provisão de profissionais da área de saúde no âmbito do SUS em áreas carentes e remotas do (art. 28 do Decreto nº 8.065/2013). ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Examinada apresentou a seguinte manifestação, editada apenas para preservar os dados pessoais dos envolvidos: “No que diz respeito ao fato 7, cumpre esclarecer que dos quarenta e quatro profissionais elencados na letra “a”, vinte e oito receberam corretamente os valores a título de ajuda de custo, enquanto dezesseis profissionais apresentaram inconsistências quanto aos


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valores recebidos. Cumpre esclarecer, que dos vinte e oito profissionais supracitados, dois tiveram duas adesões ao Projeto em períodos distintos, sem prejuízo do cumprimento das normas do Projeto, o que justifica o pagamento de mais de um valor de ajuda de custo. Conforme explicitado no quadro abaixo. Salienta-se que foram tomadas as providências necessárias para a cobrança da restituição ao erário. CPF Nº

Parcelas VALOR JUSTIFICATIVA

***.029.364-** 4 R$ 50.316,25 A médica foi alocada no município de faixa 2- recebeu a 1ª parcela de 14.675,50 e a 2ª parcela de 6.289,75, conforme arquivos IEDGPAG7990420140. ret e IEDGPAG21471020140.ret.

***.844.576-** 3 R$ 30.482,92

O médico teve duas adesões no programa: na primeira adesão foi alocado em município de faixa 2 - recebeu 1ª parcela 14.000,00 e a 2ª parcela de 6.000,00; na segunda adesão foi alocado no município de faixa 3 recebendo 10.482,92.

***.356.209-** 2 R$ 20.482,92 O médico teve duas adesões no programa: na primeira adesão foi alocado em município de faixa 3- recebeu 10.000,00; na segunda adesão foi alocado em município de faixa 3 – recebeu 10.482,92.

***.212.524-** 2 R$ 20.000,00 A médica foi alocada no município de faixa 2 – recebeu a 1ª parcela de 14.000,00 e a 2ª parcela de 6.000,00.

***.940.203-** 2 R$ 20.965,84 A médica foi alocada no município de faixa 2 – recebeu a 1ªparcela de 14.676,09 e 2ª parcela de 6.289,75.

***.289.489-** 2 R$ 20.513,01 O médico foi alocado no município de faixa 2 - recebeu a 1ª parcela de 10.000,00 e a 2ª parcela de 10.513,01.

***.429.729-** 2 R$ 20.513,01 O médico foi alocado no município de faixa 2 - recebeu a 1ª parcela de 10.000,00 e a 2ª parcela de 10.513,01.

***.226.197-** 2 R$ 20.965,84 A médica foi alocada em município de faixa 2 - recebeu a 1ª parcela de 14.676,09 e a 2ª parcela de 6.289,75.

***.485.459-** 2 R$ 20.482,92

O médico foi alocado em município de faixa 3 - recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de 10.000,00, conforme arquivo IEDPAG230082013002.ret e a segunda no valor de 10.482,00, arquivo IEDPAG242120220150.ret. Notificação para devolução ao erário enviada.

***.888.566-** 2 R$ 20.000,00

O médico foi alocado em município de faixa 3 - recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de10.000,00, conforme arquivo IEDPAG2300820130002.ret e a outra no mesmo valor, arquivo IEDPAG40281120130.ret. Notificação para devolução ao erário enviada.

***.660.611-** 2 R$ 31.539,03

A médica participou do 1º ciclo do Projeto Mais Médicos para o Brasil sendo alocada no município de faixa 1- recebeu a 1ª parcela de 10.000,00 e aa 2º parcela de 21.539,03. Posteriormente a médica foi transferida para o PROVAB, permanecendo no mesmo município, faixa1. Meses após suas atividades no âmbito do PROVAB foi remanejada para Brasília - faixa 3 - por questões de saúde.

***.139.209-** 2 R$ 20.482,92 O médico foi alocado na região metropolitana caracterizado como faixa 3 - recebeu apenas R$10.482,00 conforme arquivo IEDPAG242120220150.ret.

***.090.769-** 2 R$ 30.000,00 O médico foi alocado no município de faixa 1 - recebeu a 1ª parcela de 21.000,00 e a 2ª parcela de 9.000,00. Posteriormente foi remanejado para município de faixa 3.

***.438.979-** 2 R$ 20.513,01

O médico foi alocado no município de faixa 3 - recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de10.000,00 conforme arquivo IEDPAG230082013002.ret e a outa parcela de 10.513,01, segundo arquivo IEDPAG251200720150.ret. Notificação para devolução ao erário enviada.

***.821.844-** 2 R$ 20.000,00 O médico foi alocado no município de faixa 2 - recebeu a 1ª parcela de 14.000,00 e 2ª parcela de 6.000,00. Posteriormente foi remanejado para um município de faixa 3.

***.780.764-** 2 R$ 20.000,00 O médico foi alocado no município de faixa 2 – recebeu a 1ª parcela de 14.000,00 e a 2ª parcela de 6.000,00. Posteriormente remanejado para município de faixa 3.

***.349.941-** 2 R$ 20.482,92

A médica foi alocada em município de faixa 3 - recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de 10.000,00 conforme arquivos IEDAPG 8130920130.ret e a outra de 10.482,92, segundo arquivo IEDPAG 24212022150.ret. Está sendo providenciado notificação para devolução ao erário.

***.393.371-** 2 R$ 20.000,00 A médica foi alocada em município de faixa 3 - recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de 10.000,00 conforme


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arquivos IEDAPG2300820130002.ret e a outra de 10.000,00, segundo arquivo IEDPAG4561220130.ret. Notificação para devolução ao erário enviada.

***.407.001-** 2 R$ 20.513,01

O médico foi alocado em município de faixa 3- recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de 10.000,00 conforme arquivo IEDAPG8130920130.ret. e a outra de 10.513,00, segundo arquivo IEDPAG251200720150.ret. Está sendo providenciado notificação para devolução ao erário.

***.411.901-** 2 R$ 20.482,92

O médico foi alocado em município de faixa 3- recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de 10.000,00 conforme arquivo IEDPAG2300820130002.ret e a outra de 10.482,92, segundo arquivo IEDPAG21131020140.ret. Notificação para devolução ao erário enviada.

***.427.441-** 2 R$ 20.482,92


***.455.151-** 2 R$ 20.513,01


***.455.241-** 2 R$ 20.000,00 O médico foi alocado em município de faixa 3- recebeu apenas 1 parcela de 10.000,00, conforme arquivo IEDPAG6110920130.ret.

***.459.791-** 2 R$ 20.000,00 O médico foi alocado em município de faixa 3- recebeu uma parcela de 10.000,00, conforme arquivo IEDPAG37251120130.ret.

***.800.701-** 2 R$ 20.000,00 O médico foi alocado no município de faixa 2 - recebeu a primeira parcela de 14.000,00 e a 2ª parcela de 6.000,00 no mês 06/2014. Posteriormente remanejado para município de faixa 3.

***.811.721-** 2 R$ 20.965,84 O médico foi alocado em município de faixa 3 - recebeu uma parcela no valor de 10.482,92, conforme arquivo IEDPAG72260320140.ret.



***.196.611-** 2 R$ 20.965,84

A médica foi alocada em município de faixa 3- recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de 10.482,00 conforme arquivo IEDPAG7870420140_rem114.ret. e a outra de 10.482,00, segundo arquivo IEDPAG7990420140.ret. Notificação para devolução ao erário enviada.

***.514.711-** 2 R$ 32.497,07 O médico foi alocado em município de faixa 2 – recebeu uma única parcela no valor de 22.014,15, referente a faixa 2 conforme arquivo IEDPAG117290520140_rem199.ret.

***.405.984-** 2 R$ 20.000,00 O médico foi alocado em município de faixa 2 – recebeu a primeira parcela de 14.000,00 e a segunda de 6.000,00. Posteriormente remanejada para município de faixa 3.

***.688.874-** 2 R$ 20.000,00 A médica alocada no município de faixa 3. Está sendo providenciado notificação para devolução ao erário.

***.795.856-** 2 R$ 21.026,02 O médico foi alocado em município de faixa 3 - recebeu parcela única no valor de 10.513,01.

***.771.008-** 2 R$ 20.000,00 O médico foi alocado em município de faixa 3 – recebeu parcela única no valor de 10.000,00.

***.816.198-** 2 R$ 20.965,84

A médica foi alocada em município de faixa 3 - recebeu o equivalente a duas bolsas formação, conforme arquivos IEDPAG 7870420140_rem114.ret e IEDPAG 7990420140.ret. Notificação para devolução ao erário enviada.

***.116.301-** 2 R$ 20.000,00 O médico foi alocado em município de faixa 2 - recebeu a 1ª parcela no valor de 14.000,00 e a 2ª parcela de 6.000,00. Posteriormente remanejado para município de faixa 3.

***.446.498-** 2 R$ 20.482,92 A médica foi alocada em município de faixa 3- recebeu o valor correspondente a duas bolsas formação. Notificação para devolução ao erário enviada.




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***.486.782-** 2 R$ 20.513,01

O médico foi alocado em município de faixa 3 - recebeu duas parcelas: uma no valor de 10.000,00, arquivo IEDPAG230082013002.ret e a segunda de 10.513,00, segundo arquivo IEDPAG251200720150.ret.

***.180.731-** 2 R$ 20.000,00 A médica foi alocada em município de faixa 2 – recebeu duas parcelas: 1ª parcela no valor de 14.000,00 e a 2ª parcela de 6.000,00. Posteriormente remanejada para município de faixa 3.

***.460.373-** 2 R$ 20.966,25 O médico foi alocado em município de faixa 2 – recebeu duas parcelas:1ª parcela recebida no valor de 14.676,50 e a 2ª parcela de 6.289,75. Posteriormente remanejado para município de faixa 3.

***.184.100-** 2 R$ 20.513,01

A médica foi alocada em município de faixa 3 - recebeu duas parcelas de ajuda de custo: uma no valor de 10.000,00, conforme arquivo IEDPAG1311020130.ret.ret e a outra no valor de 10.513,00, segundo arquivo IEDPAG2512007201150.ret Notificação para devolução ao erário enviada.

***.732.881-** 2 R$ 20.965,84 O médico foi alocado Médico recebeu o valor correspondente a duas bolsas formação. Notificação para devolução ao erário enviada.

TOTAL R$ 969.594,09 Dos 8 profissionais explicitados na letra b do fato 7, seis receberam corretamente os valores a título de ajuda de custo, enquanto dois profissionais apresentaram inconsistências quanto aos valores recebidos, conforme explicitado no quadro abaixo. Salienta-se que já estão sendo tomadas as providências necessárias para a cobrança da restituição ao erário:

CPF Nº Parcelas VALOR JUSTIFICATIVA

***.053.213-** 2 35.718,21

A médica teve 2 adesões, sendo lotado na 1ª em município de faixa 1 e recebendo o valor de 21.000,00 no mês 01/2014 . Na 2ª adesão foi lotado em município de faixa 2 e recebendo no mês 09/2015 no

valor de 14.718,21 ***.387.455-** 3 32.497,07 A médica alocada em município de faixa 2. Recebeu o valor de

11.513,23. Deverá receber o complemento do valor de duas bolsas.

***.275.498-** 3 30.000,00 Médico alocado no município de faixa 2, recebendo 1ª parcela no

valor de 14.000,00 no mês 12/2013 e 2ª parcela de 6.000,00. Totalizando valor de R$20.000,00.

***.005.334-** 2 29.436,42 Parcela única paga no valor de 14.718,21. Deverá receber o complemento do valor de duas bolsas.

***.522.981-** 2 28.303,90 Médica foi alocada em município de faixa 2, recebendo a 1ª parcela paga no valor 22.014,15 e a 2ª parcela 6.289,75. Notificação para

devolução ao erário enviada.

***.254.841-** 2 25.159,01 Médico recebeu 1ª parcela de ajuda de custo no valor de 10.482,00 e

a 2ª no valor R$14.676,09. Notificação para devolução ao erário enviada.

***.890.441-** 2 24.718,21 Houve 2 adesões: a 1ª lotada em município de faixa 3 recebendo o valor de 10.000,00 no mês 10/2013 e a 2ª em município de faixa 2

recebendo, no mês 09/2015, o valor de 14.718,21.

***.641.005-** 2 24.000,00

Médico alocado em município de faixa 2 recebendo a primeira parcela em no valor de R$ 14.000,00 arquivo

IEDPAG8130920130_ret e a segunda de R$6.000,00 no dia 16/04/2014 arquivo IEDPAG82150420140_rem119.ret.

TOTAL 229.832,82

“No tocante aos cinquenta e cinco médicos, que se desligaram em período inferior a 180 (cento e oitenta) dias, foram oficiados para restituírem os valores recebidos a título de ajuda de custo e passagens aéreas, acrescidos de atualização monetária de acordo com as disposições de que trata o § 8º, art. 22 da Portaria Interministerial MS/MEC nº 1.369, de 8 de julho de 2013. De acordo com o art. 1º da Resolução nº 4, de 28 de dezembro de 2015 – DEPREPS/SGTES/MS, publicada no Diário Oficial da União nº 248, de 29 de dezembro de 2015, os médicos que se desligaram voluntariamente das atividades de integração ensino-serviço referentes ao Projeto por motivo de assunção de cargo ou emprego


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público de médico ou professor em qualquer instância federativa, alistamento militar ou assunção de vaga em programa de residência médica, são dispensados da restituição dos valores recebidos. Assim, o DEPREPS/SGTES/MS, atualmente faz a averiguação de cada caso de acordo com as manifestações que foram apresentadas pelos profissionais, afim de identificar aqueles que tenham por motivação do pedido de desligamento voluntário das atividades de integração ensino-serviço referentes ao Projeto Mais Médicos para o Brasil alguma das hipóteses estabelecidas no dispositivo supracitado, dispensando-os da restituição dos valores recebidos mediante apresentação do respectivo comprovante de enquadramento, sob pena de cobrança dos valores, nos termos do parágrafo único do art. 1º. Os profissionais provocados para devolução dos valores que tiveram como justificava para o desligamento motivos não previstos na Resolução, são orientados a restituir os valores totais recebidos a título de ajuda de custo e passagens áreas com a devida atualização monetária no prazo de 15 (quinze) dias, contados do recebimento da comunicação, via Correios, mediante Guia de Recolhimento da União (GRU). Até a presente data, do total de profissionais notificados, 20 (vinte) já responderam à solicitação do DEPREPS/SGTES/MS, de acordo com o quadro abaixo:

CPF OFÍCIO DE NOTIFICAÇÃO Nº OBSERVAÇÕES

***.234.826-** 2196/2015 Profissional apresentou manifestação contestando a

obrigatoriedade de restituição. Aguardando análise da manifestação pelo DEPREPS/SGTES/MS.



***.812.475-** 2199/2015 Aguardando manifestação.* ***.662.161-** 2200/2015 Aguardando manifestação.*

***.626.816-** 2201/2015 Profissional restituiu os valores devidos, conforme comprovante apresentado.

***.339.951-** 2202/2015 Aguardando manifestação.*







***.412.631-** 2207/2015 Aguardando manifestação.* ***.614.113-** 2208/2015 Aguardando manifestação.* ***.794.046-** 2209/2015 Aguardando manifestação.*





***.041.756-** 2212/2015 Profissional apresentou manifestação solicitando o

parcelamento dos valores a serem restituídos. Aguardando análise da manifestação pelo DEPREPS/SGTES/MS.




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***.427.484-** 2216/2015 Aguardando manifestação.* ***.789.584-** 2217/2015 Aguardando manifestação.* ***.212.524-** 2218/2015 Aguardando manifestação.* ***.350.217-** 2219/2015 Aguardando manifestação.* ***.255.981-** 2220/2015 Aguardando manifestação.* ***.883.701-** 2221/2015 Aguardando manifestação.* ***.444.783-** 2222/2015 Aguardando manifestação.* ***.118.264-** 2223/2015 Aguardando manifestação.*




***.890.299-** 2226/2015 Aguardando manifestação.* ***.656.541-** 2227/2015 Aguardando manifestação.* ***.982.635-** 2228/2015 Aguardando manifestação.*



***.403.814-** 2230/2015 Aguardando manifestação.* ***.453.703-** 2231/2015 Aguardando manifestação.* ***.606.773-** 2232/2015 Aguardando manifestação.* ***.221.135-** 2241/2015 Aguardando manifestação.*

***.303.266-** 2242/2015

Profissional apresentou manifestação alegando aprovação e assunção a cargo público, com documento comprobatório.

Aguardando análise da manifestação pelo DEPREPS/SGTES/MS.

***.200.071-** 2243/2015 Aguardando manifestação.* ***.741.695-** 2244/2015 Aguardando manifestação.* ***.425.303-** 2245/2015 Aguardando manifestação.* ***.488.532-** 2246/2015 Aguardando manifestação.* ***.306.054-** 2247/2015 Aguardando manifestação.* ***.801.042-** 2248/2015 Aguardando manifestação.*












Com relação aos dois profissionais identificados no quadro abaixo que, segundo a auditoria, não compareceram aos municípios para o início das atividades seguem as justificativas do pagamento da ajuda de custo:”


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CPF Nº PARCELAS VALOR JUSTIFICATIVA

***.221.894-** 2 20.000,00

Médico remanejado do município de Martins - RN para Mossoró - RN. Não compareceu ao município de

Mossoró para o início das atividades, mas atuou pelo Mais Médicos em Martins -RN até dezembro/2014.

*** .471.241-** 1 10.000,00

Médica participou do módulo de acolhimento e foi aprovada, porém não iniciou as atividades no

município. Atualmente se encontra em trâmite da cobrança do recebimento da ajuda de custo indevida.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno O gestor apresentou o conjunto de justificativas sobre as impropriedades identificadas no pagamento das ajudas de custo, de forma que aquelas que foram consideradas suficientes pela equipe de auditoria já foram excluídas do campo fato. Sobre os profissionais alocados em municípios da Faixa 3, após análise da manifestação da Unidade Prestadora de Contas - UPC restaram identificados pagamentos indevidos com prejuízo ao Erário no valor de R$ 200.494,55. No que se refere aos profissionais alocados em municípios da Faixa 2, após análise da manifestação da UPC restaram identificados pagamentos indevidos com prejuízo ao Erário no valor de R$ 11.471,03, os quais a própria UPC comunicou ter solicitado a devolução dos recursos Com relação aos cinquenta e cinco médicos, que se desligaram em período inferior a 180 (cento e oitenta) dias, a UPC informou que expediu ofício para restituição dos valores recebidos a título de ajuda de custo e passagens aéreas, acrescidos de atualização monetária. A Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES informou que expediu a Resolução nº 4, de 28 de dezembro de 2015 – DEPREPS/SGTES/MS, para normatizar os casos em que os médicos que se desligaram voluntariamente do Projeto Mais Médicos para o Brasil são dispensados da restituição dos valores recebidos e que está averiguando cada caso para definir aqueles passíveis de cobrança. Apresentou, ainda, a situação de cada profissional, conforme resumo do quadro abaixo:

Quadro – Análise de Justificativas Faixa 2 Situação Quantidade

Aguardando manifestação. 35 Profissional apresentou manifestação alegando aprovação e assunção a cargo público, com documento comprobatório. Aguardando análise da manifestação pelo Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS/SGTES/MS.

1

Profissional apresentou manifestação contestando a obrigatoriedade de restituição. Aguardando análise da manifestação pelo DEPREPS/SGTES/MS. 10

Profissional apresentou manifestação solicitando o parcelamento dos valores a serem restituídos. Aguardando análise da manifestação pelo DEPREPS/SGTES/MS. 3

Profissional restituiu os valores devidos, conforme comprovante apresentado. 6 Total 55

Fonte: Elaboração própria a partir do ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016 Conforme acima demonstrado a Unidade notificou todos os envolvidos e aguarda manifestação de 35 profissionais. Tem-se, ainda, que onze médicos contestaram a obrigatoriedade de restituição e aguardam análise da SGTES, sendo que um deles


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comprovou a assunção a cargo público - situação em que a Resolução nº. 4/2015 - DEPREPS dispensa a restituição dos valores recebidos. Ainda de acordo com a SGTES, três profissionais requereram o parcelamento dos valores a restituir e outros seis devolveram os valores, no entanto, não houve a comprovação do retorno dos valores ao erário. Por fim, com relação ao profissional de CPF ***.471.241-** que não se apresentou no município e recebeu ajuda de custo no valor de R$ 10.000,00, a SGTES informou que está realizando os trâmites necessários à cobrança dos valores. Diante de todo o exposto, verifica-se que a Unidade, ciente das irregularidades nos pagamentos de ajuda de custo e das falhas no monitoramento do ressarcimento dos valores recebidos por profissionais que se desligaram do Projeto em período anterior a 180 dias, tem adotado providências para ressarcir os valores ao Erário. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Propor às Secretarias Executivas dos Ministérios da Saúde e da Educação a adequação do texto do § 4º do artigo 22 da Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369/2013, de forma evitar ambiguidade no texto da norma e equívocos nos repasses de ajuda de custo. Recomendação 2: Apresentar o resultado das medidas adotadas com vistas à obtenção do ressarcimento dos recursos federais indevidamente repassados, realizando, em caso de não obtenção de sucesso, a inscrição dos profissionais no Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN), de acordo com o disposto na Lei nº 10.522/2002. Recomendação 3: Instituir, junto aos sistemas internos da Unidade, controles e alertas voltados a evitar a ocorrência das situações de pagamento indevido de ajuda de custo e a detectar casos que demandem a avaliação de ressarcimento. 1.1.2.10 CONSTATAÇÃO Realização de pagamentos indevidos e ausência de vinculação entre os pagamentos de bolsa formação aos médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras e o cumprimento da carga horária. Fato Trata-se de avaliação com o objetivo de verificar se os pagamentos de bolsa formação aos médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras ou com diploma revalidado no Brasil são instruídos com relatórios que comprovam a execução das atividades ensino-serviço. Registra-se que esta constatação, aqui sintetizada, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. A Lei nº 12.871/2013, ao instituir o Projeto Mais Médicos para o Brasil, previu a disponibilização de bolsa-formação aos médicos participantes, cujos valores e condições


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de pagamento foram definidos por meio da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013. A característica de atuação dos profissionais na modalidade ensino-serviço, impõe o cumprimento de diversos deveres, dos quais, nos termos do art. 10 da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013, o cumprimento da carga horária é condição essencial para a validação e recebimento da bolsa-formação: Ao regulamentar sobre a aplicação de penalidades no caso de ausência injustificada das atividades do Projeto Mais Médicos para o Brasil, o Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS, por meio da Resolução nº 1, de 12 de fevereiro de 2014, discorreu sobre a realização de desconto no valor recebido a título de bolsa da seguinte forma:

Art. 7º O desconto no valor recebido a título de bolsa, correspondente ao período de ausência injustificada, acrescido de atualização monetária, será aplicada nas seguintes hipóteses, nos termos do art. 29 da Portaria Interministerial nº 1.369/MS/MEC, de 2013: I - cumulativamente com a aplicação da penalidade de advertência; e II - caso haja indícios de que o médico deu causa ou concorreu para o fato impeditivo à sua participação no Projeto, a depender da gravidade do caso. Parágrafo único. No caso de desligamento do Projeto, além do desconto de que trata o "caput", também será efetuada a exigência de restituição dos valores recebidos a título de ajuda de custo e passagens aéreas, acrescidos de atualização monetária.

Por sua vez, a Portaria Interministerial MEC/MS nº 2.395, de 5 de novembro de 2014, ao dispor sobre o registro de informações de saúde e das atividades desenvolvidas pelos médicos participantes do Projeto, previu a utilização, a partir de junho de 2015, do Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica (SISAB) e do e-SUS Mais Médicos para fins de registro de informações em saúde e das atividades vinculadas à integração ensino-serviço desenvolvidas nas Unidades Básicas de Saúde (UBS) pelos médicos participantes do Projeto. A metodologia utilizada, que atribui aos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil a responsabilidade por registrar as informações e atividades desempenhadas, pode ser sintetizada da seguinte forma:

Imagem – Fluxo de Pagamento Mais Médicos


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Fonte: Apresentação SGEP.

Na hipótese de o profissional não efetuar o registro de suas atividades, tem-se ainda a possibilidade de suspensão e/ou desligamento do mesmo. A suspensão, por sua vez, poderá ser alternativamente aplicada como suspensão do recebimento do valor da bolsa-formação na base de 50% (cinquenta por cento) do valor diário da bolsa-formação para cada dia de suspensão aplicado, com anuência do médico participante e desde que continue a desenvolver normalmente todas as atividades do Projeto. Assim, a fim de identificar se o gestor federal vincula o pagamento das bolsas-formação ao cumprimento das obrigações dos profissionais, foi realizada consulta ao Sistema de Gerenciamento de Programas (SGP) e solicitada a comprovação da confirmação dos gestores municipais e distritais da execução das atividades pelos médicos participantes do Projeto nos meses de outubro de 2014, julho de 2015 e agosto de 2015. Da consulta ao SGP, foi possível identificar que, a partir da vigência da Portaria Interministerial nº 2.395/2015, o gestor local confirma se as informações relacionadas à produção mensal do profissional estão corretas, no entanto, não há manifestação acerca do cumprimento dos demais deveres dos médicos, em especial, sobre o cumprimento da carga horária estabelecida. Com relação às verificações da confirmação do gestor local sobre a execução das atividades, em que pese terem sido solicitados dados dos meses de outubro de 2014, julho de 2015 e agosto de 2015, os dados relacionados ao mês de julho de 2015 não foram disponibilizados, conforme justificativa abaixo;

“...no que se refere ao registro das informações pertinentes à competência de junho de 2015, informamos que, em decorrência da atualização na base federal do E-SUS, para lançamento da versão 2.0, contemplando informações dos demais sistemas de informação do Ministério da Saúde, não foi possível a aplicação das regras estabelecidas na Portaria interministerial nº. 2.395, de 05 de novembro de 2014, pois não houve, por parte do Departamento de Atenção Básica, a disponibilização do banco de dados para visualização por este Departamento.”.

Assim, tem-se que, em decorrência de dificuldades com as ferramentas de Tecnologia da Informação, não houve comprovação de que os pagamentos foram instruídos com relatórios que comprovam a execução das atividades ensino-serviço no mês de junho de 2015. Já, com relação à competência de outubro de 2014, cujos pagamentos utilizavam uma metodologia anterior àquela instituída pela Portaria Interministerial MEC/MS nº. 2.395/2015, destaca-se que a planilha apresentada como listagem de atestos/glosas dos gestores municipais e distritais não contém dados relativos à confirmação da realização das atividades, mas sim uma simples relação de profissionais ativos na data. Considerando tal limitação de informação, verificações adicionais foram realizadas em três etapas. Primeiramente, foi realizado batimento dos pagamentos com a listagem de


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profissionais do Projeto Mais Médicos para o Brasil fornecida pela Unidade. Em segundo lugar, foi realizada conferência da data de desligamento dos profissionais, de modo a identificar a ocorrência de pagamentos a médicos desligados em data anterior. Por fim, foi realizada conferência da relação de profissionais ativos em outubro de 2014, fornecida pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES como documento de atesto dos entes federativos. Em primeira análise, em que pese terem sua participação no Projeto validada pela publicação de Portaria da Comissão Nacional do Projeto, verificou-se que seis, dos 3.102 profissionais médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras ou com diploma revalidado no Brasil, que receberam repasse da bolsa na competência, sequer constam na relação de Médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil apresentada pela Unidade. Após a análise das justificativas apresentadas pela Unidade, por meio do Ofício nº. 04/2016 – SGTES/MS, verificou-se que quatro receberam valores de bolsa-formação indevidamente.

Tabela - Médicos não elencados na relação de profissionais do Projeto. CPF VALOR INDEVIDAMENTE RECEBIDO EM 2014 (R$)

***.126.421-** 31.448,76 ***. 310.506-** 94.346,28 ***.681.123-** 114.346,28 ***.044.950-** 10.482,92

Total 250.624,24 Fonte: Elaboração própria a partir do Ofício nº. 119/2015 – SGTES/MS. Ainda em consulta aos pagamentos efetuados em outubro de 2014, verificou-se que 24 profissionais foram desligados do Projeto antes do dia 01/09/2014, data informada pelos gestores como sendo referência para fechamento dos pagamentos da competência, e ainda assim receberam repasses da Coordenação. Nesse sentido, considerando os demais meses do exercício de 2014, foram realizados pagamentos indevidos na ordem de R$ 283.038,84. Por fim, para a competência de outubro de 2014, identificaram-se 25 profissionais, que não listados nas inconformidades anteriormente citadas, receberam a bolsa-formação sem constar na relação de profissionais de outubro de 2014, fornecida pela SGTES como documento de atesto dos entes federativos. Após a análise das justificativas apresentadas pela Unidade, por meio do Ofício nº. 04/2016 – SGTES/MS, a situação de irregularidade nos pagamentos foi mantida para dez profissionais, cujos pagamentos indevidos no exercício de 2014 ficaram na ordem de R$ 512.214,32. Quanto ao mês de agosto de 2015, a nova metodologia de pagamentos, considerando a previsão contida na Portaria Interministerial nº. 2.395/2014, impôs aos entes participantes a obrigação de confirmar a produção informada pelos profissionais, de apontar eventuais divergências e/ou de justificar a ausência de registro. Assim, considerando as informações inseridas no Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP, verificou-se que a sistemática determinou o não pagamento da bolsa para os profissionais para os quais não foi apresentada justificativa para a não inserção de informações de produção.


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Ante o exposto, conclui-se que a sistemática de pagamentos instituída pela Unidade não permitia - até o mês de julho de 2015, quando da adoção das práticas previstas na Portaria Interministerial MEC/MS nº 2.395, de 5 de novembro de 2014 – que os repasses das bolsas se baseasse em relatórios que comprovassem a execução das atividades ensino-serviço. De igual maneira, conclui-se que na nova sistemática, em que pesem os avanços obtidos, as práticas adotadas também não vinculam o pagamento das bolsas-formação ao cumprimento da carga horária, condição considerada pela Portaria Interministerial 1.369/2013 como essencial para a validação e recebimento dos valores. Vale ressaltar que, após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115 e do Relatório Preliminar nº. 201600675, a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES) informou que, no intuito de atender à recomendação de incluir e vincular o pagamento das bolsas-formação à instalação de funcionalidade no Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP que permita aos gestores municipais informar a produção, carga horária e eventuais medidas de compensação adotadas na atuação ensino-serviço dos profissionais, encaminhou minuta de alteração da Portaria MEC/MS nº. 2.395/2015 para a Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde com vistas a alterar o normativo. Sobre as providências adotadas para obtenção do ressarcimento dos recursos federais indevidamente repassados, informou que após tratativas junto à Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde verificou a necessidade de verificar junto à Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde sobre o procedimento adequado para a cobrança, bem como solicitando o ajuizamento das ações de cobrança ainda em análise. Por fim, no que se refere à revisão das bolsas-formação pagas até a competência de julho de 2015, de forma identificar e, se for o caso, exigir a restituição de valores indevidamente pagos, solicitou prorrogação pelo prazo de 90 (noventa) dias para realização das atividades. A avaliação da adequação dos novos controles instituídos e da restituição dos recursos se dará por meio do monitoramento do Plano Permanente de Providências (PPP) da Unidade. ##/Fato##

Causa Reduzida disponibilidade de pessoal para o gerenciamento dos pagamentos; Inexistência de controles e alertas, junto ao Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP, que estabelecessem tempestiva comunicação entre o gestor local e a Coordenação Nacional do Projeto com vistas para bloquear o pagamento de profissionais que se afastassem ou se desligassem do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Não utilização do Sistema SGP como ferramenta de confirmação, pelos gestores municipais, do cumprimento integral ou parcial da carga horária dos profissionais, condição considerada pela Portaria Interministerial 1.369/2013 como essencial para a validação e recebimento dos valores. A responsabilidade por instituir os controles e fornecer os recursos, inclusive humanos, para as atividades relacionadas aos pagamentos, no exercício de 2015, é do Secretário de Gestão do Trabalho e Educação da Saúde, haja vista que o art. 25 do Decreto nº.


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8.065/2013 atribui à SGTES a responsabilidade por planejar, coordenar e apoiar as atividades relacionadas ao trabalho e à educação na área de saúde, bem como a organização da gestão da educação e do trabalho em saúde, a formulação de critérios para as negociações e o estabelecimento de parcerias entre os gestores do SUS e o ordenamento de responsabilidades entre as três esferas de governo. A gestão e autorização dos pagamentos se deu por meio do Diretor do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS, responsável por planejar, coordenar, monitorar e avaliar a provisão de profissionais da área de saúde no âmbito do SUS e por planejar a estratégia de ação dos programas de provisão de profissionais da área de saúde no âmbito do SUS em áreas carentes e remotas do (art. 28 do Decreto nº 8.065/2013). ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Examinada apresentou a seguinte manifestação, editada apenas para preservar os dados pessoais dos envolvidos: “Quanto ao Fato 9, ressalta-se que, apesar de ambas as informações terem sido extraídas do mesmo sistema, os módulos/funcionalidades se comportavam com leituras/linguagens distintas. Essa fragilidade foi propulsora para que o DEPREPS/SGTES buscasse formas e parcerias mais precisas e confiáveis, além da implantação de melhorias no sistema, com vista à assertividade dos procedimentos que envolvam produtividade e custos financeiros, bem como a publicação da Portaria Interministerial MS/MEC nº 2.395, de 5 de novembro de 2014, relativa ao registro de informações pelos médicos participantes dos Programas de provisão do Ministério da Saúde.

Ademais, sobre os 6 (seis) médicos listados no primeiro quadro, destaca-se que todos participaram do Projeto Mais Médicos para o Brasil, razão pela qual receberam bolsas relativas ao cumprimento das atividades de integração ensino-serviço e tiveram suas atividades validadas pelos gestores, conforme espelhos do SGP anexos. Aqueles que receberam bolsas indevidas foram notificados para a devolução, conforme ofícios comprobatórios anexos.

A divergência apresentada nos perfis destes profissionais é decorrente de um status de participação diferenciado, por razões diversas conforme a seguir:

• Em fase de remanejamento;

• Em fase de emissão de novo RMS,

• Em fase de atualização de cadastro no CNES;

• Afastado com remuneração em virtude de processos disciplinares e outros; etc.

O quadro abaixo demonstra a análise situacional de cada profissional:”.


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CPF(*) VALOR RECEBIDO EM

2014 (R$)

OBSERVAÇÃO AGA

***.126.421-** 62.897,52

Intercambista Individual – apresentado no município de Brusque/SC em janeiro de 2014 e em efetivo exercício das atividades de ensino-serviço, conforme validações até o mês de outubro/2014. Vide espelho SGP.

***.310.506-** 124.346,28

CRM Brasil – apresentada em Ibiaí/MG em outubro de 2013 e validada até o mês de março/2014. Afastou-se de licença-médica ao tempo em que se encontrava em procedimento de remanejamento para Montes Claros/MG, onde não se apresentou – de acordo com Ofício do gestor datado de 16/01/2015 – em posse dessa AGA. Em decorrência dessa informação a médica foi notificada por meio do Ofício nº 1467/15 de 30/09/2015, para devolução do valor pago de modo indevido.

***.681.123-** 124.346,28

CRM Brasil – apresentada em Riachão/MA em outubro de 2013 – sendo validada até janeiro de 2014. encontra-se suspensa no SIAPE, com vista a averiguação da situação e procedimentos decorrentes.

***.044.950-** 124.346,28

CRM Brasil – apresentada em Canoas/RS em setembro de 2013 e em efetivo exercício das atividades de ensino-serviço – de acordo com as validações até o mês de outubro de 2014 – posteriormente foi remanejada para Igrejinha/RS

*Observação: Foi excluída da tabela apresentada pelo gestor a referência aos profissionais cujas justificativas apresentadas foram consideradas pertinentes pela equipe de auditoria e não geraram prejuízos ao Erário. “No que se refere aos 19 (dezenove) profissionais que foram desligados antes do 1º/9/2014, identificados pela Controladoria Geral da União, destacados no segundo quadro – Fato 9 , informa-se que os médicos foram notificados pela Coordenação do Projeto, conforme descrição no quadro abaixo, com exceção de 2 (dois) profissionais, sendo que o primeiro, identificado pelo CPF nº ***.975.026-** será notificado, pois encontra-se suspenso, e não desligado do Projeto para averiguações e o segundo profissional, identificado pelo CPF nº ***.412.631-**, não recebeu valores indevidos, conforme espelho do SGP, anexo, no qual consta a validação do gestor em 16/10/2014.

ANÁLISE SITUACIONAL

CPF

DATA DE DESLIGAMENTO

PAGAMENTOS APÓS OUTUBRO

(R$)

OFÍCIO DE NOTIFICAÇÃO

Nº

DATA DO ENVIO

***.825.648-** 07/08/2014 10.482,92 1376/2015 30/09/2015

***.486.402-** 07/08/2014 10.482,92 1378/2015 30/09/2015

***.020.617-** 17/07/2014 10.482,92 1384/2015 30/09/2015

***.252.286-** 28/07/2014 10.482,92 1396/2015 30/09/2015


70

***.975.026-** 07/08/2014 20.965,84

***.377.821-** 15/08/2014 10.482,92 1398/2015 30/09/2015

***.804.136-** 14/08/2014 10.482,92 1407/2015 30/09/2015

***.952.893-** 07/08/2014 10.482,92 1450/2015 30/09/2015

***.433.769-** 07/08/2014 10.482,92 1460/2015 30/09/2015

***.725.601-** 12/08/2014 10.482,92 1474/2015 30/09/2015

***.228.547-** 07/08/2014 10.482,92 1476/2015 30/09/2015

***.277.231-** 05/04/2014 31.448,76 1293/2015 30/09/2015

***.517.583-** 28/08/2014 10.482,92 1486/2015 30/09/2015

***.616.590-** 05/04/2014 10.482,92 2187/2015 28/12/2015

***.392.331-** 07/08/2014 10.482,92 1414/2015 30/09/2015

***.795.979-** 06/08/2014 10.482,92 1510/2015 30/09/2015

***.931.362-** 07/08/2014 10.482,92 1546/2015 30/09/2015

***.394.616-** 07/08/2014 10.482,92 1552/2015 30/09/2015

***.691.509-** 07/08/2014 10.482,92 1569/2015 30/09/2015

***.412.631-** 03/08/2014 10.482,92

***.594.512-** 16/08/2014 10.482,92 1632/2015 30/09/2015

***.026.295-** 15/08/2014 10.482,92 1633/2015 30/09/2015

***.812.712-** 07/08/2014 10.482,92 1653/2015 30/09/2015

***.714.234-** 30/07/2014 10.482,92 1663/2015 30/09/2015

No que diz respeito aos 25 (vinte e cinco) profissionais, identificados no terceiro quadro – Fato 9 que não foram listados nas inconformidades anteriores, e que, segundo a Controladoria Geral da União-CGU, receberam a bolsa-formação sem constar na relação de profissionais de outubro de 2014, informa-se que a divergência de informações se deve à fragilidade apontada anteriormente, já em processo de correção com a nova metodologia de pagamento, praticada a partir da publicação da Portaria Interministerial nº 2.395/2014. Deste modo, segue abaixo, a situação de cada profissional.”.

ANÁLISE SITUACIONAL

CPF(*) VALOR

RECEBIDO (R$)

DESLIGAMENTO

DO PMMB

OFÍCIO DE NOTIFICAÇÃO Nº

DATA DO ENVIO

***.621.133-** 10.482,92 01/04/2014 1362/2015 30/09/2015

***.326.517-** 10.482,92 14/01/2015 1373/2015 30/09/2015

***.680.106-** 10.482,92 14/08/2014 1461/2015 30/09/2015


71

***.924.408-** 10.482,92 09/12/2014 1508/2015 30/09/2015

***.801.607-** 10.482,92 10/02/2014 1511/2015 30/09/2015

***.380.160-** 10.482,92 13/07/2015 1311/2015 30/09/2015

***.245.182-** 10.482,92 04/08/2014 1936/2015 05/11/2015

***.220.223-** 10.482,92 15/08/2014 1586/2015 30/09/2015

***.397.637-** 10.482,92 30/06/2014 1599/2015 30/09/2015

***.372.114-** 10.482,92 31/01/2014 1644/2015 30/09/2015

***.640.453-** 10.482,92 27/01/2014 1667/2015 30/09/2015

***.004.875-** 10.482,92 22/09/2014 1669/2015 30/09/2015

*Observação: Foi excluída da tabela apresentada pelo gestor a referência aos profissionais cujas justificativas apresentadas foram consideradas pertinentes pela equipe de auditoria e não geraram prejuízos ao Erário. Posteriormente, por meio do Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, a Unidade apresentou a seguinte manifestação em resposta ao Relatório Preliminar: “Com relação aos pagamentos realizados de forma indevida, a SGTES informou as medidas adotadas para ressarcimento dos recursos pagos indevidamente aos cofres públicos e está avaliando formas de melhorar o controle processual sobre os pagamentos, para extinguir ou diminuir consideravelmente os que são feitos de forma indevida. É importante ressaltar, quanto ao cumprimento da carga horária pelos profissionais participantes do Projeto, que já está sendo implantada uma funcionalidade no e-SUS AB para que o gestor informe se a carga horária está sendo cumprida. Além disso, a Coordenação do Projeto Mais Médicos irá emitir um ofício circular aos gestores dos municípios participantes reforçando que o cumprimento integral da carga horária é um requisito para participação do médico no Projeto, e que o ente municipal pode ser prejudicado com o descredenciamento do Projeto e a apuração de responsabilidade dos gestores municipais nos casos em que for flagrado o descumprimento. Por fim, cabe esclarecer que a natureza da bolsa formação não se atrela apenas ao cumprimento de carga horária em serviço, mas, sim, considera a integralidade da participação do profissional nas ações de aperfeiçoamento. Assim, eventuais indícios quanto à incompletude da carga horária em serviço não podem induzir, automaticamente, a conclusão pelo descumprimento das atividades no Projeto, no respectivo período de referência para o pagamento da bolsa. Diversas justificativas apresentadas pelos profissionais quando notificados por suposto descumprimento de carga horária indicaram a ocorrência dessas peculiaridades. Em face do que, nestes casos, deixou-se de aplicar a pena de suspensão do pagamento da bolsa. Cabe ressalvar que o descumprimento de carga horária, de forma injustificada, enseja a apuração dos fatos e a aplicação da penalidade de desligamento do projeto. Tendo em vista que o objetivo do mesmo é manter o profissional comprometido com o aperfeiçoamento que lhe é disponibilizado. Nesse sentido, a sanção de proporcionalizar o valor de pagamento da bolsa, embora tenha algum valor punitivo, não atende ao propósito do Projeto, que é o do comprometimento do profissional com a formação na Atenção Básica.”.


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##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Inicialmente, em sua manifestação, o gestor informa que a publicação da Portaria Interministerial MS/MEC nº 2.395, de 5 de novembro de 2014, relativa ao registro de informações pelos médicos participantes dos Programas de provisão do Ministério da Saúde, e a implantação de melhorias no sistema, com vista à assertividade dos procedimentos que envolvam produtividade e custos financeiros, teve por objetivo corrigir as fragilidades existentes nos módulos/funcionalidades do Sistema de Gerenciamento de Programas (SGP). Apresentou, ainda, justificativa pontual para cada uma das impropriedades identificadas no pagamento das bolsas-formação, de forma que aquelas que foram consideradas suficientes pela equipe de auditoria já foram excluídas do campo fato. Sobre os profissionais listados não elencados na relação de profissionais do Projeto, mas que receberam as bolsas-formação, o gestor informou que a divergência apresentada nos perfis desses profissionais é decorrente de um status de participação diferenciado, por razões como remanejamento, emissão de novo Registro do Ministério da Saúde, atualização do cadastro no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - CNES e afastamento com remuneração em virtude de processos disciplinares. Acerca da análise situacional de cada profissional, as justificativas apresentadas não se mostraram adequadas para as seguintes situações:

Tabela - Análise das Justificativas de Médicos que não constam na relação de ativos

CPF

Valor Recebido Indevidamente em 2014 (R$)

Justificativa

***.126.421-** 31.448,76 Apesar de o gestor informar que o profissional foi apresentado na cidade de Brusque/SC em janeiro de 2014 e teve suas atividades

validadas até o mês de outubro no mesmo ano, consulta ao Sistema do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (SCNES)

demonstrou que o vínculo do profissional ao Município se encerrou em agosto de 2014. Assim, tem-se que as bolsas-formação recebidas

em 10/2014, 11/2014 e 12/2014 foram indevidamente pagas, perfazendo prejuízos de R$ 31.448,76.

***.310.506-** 94.346,28 A Unidade solicitou à médica a devolução dos recursos pagos a partir da não apresentação no município de Montes Claros/MG em 2015.

Ressalta-se, entretanto, que os valores recebidos após 15 dias de licença médica no exercício de 2014 devem ser, de igual maneira,

devolvidos ao Ministério da saúde, haja vista a necessidade de contato com o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, nos

termos do art. 5º da Portaria Interministerial MEC/MS nº. 499/2015. Assim, tem-se o recebimento indevido das bolsas de abril a dezembro

de 2014. ***.681.123-** 114.346,28 O gestor informou sobre a validação do profissional no município até

janeiro de 2014, no entanto, nos demais meses do ano – de fevereiro a dezembro – o profissional recebeu pagamentos no total de R$

114.346,28. ***.044.950-** 10.482,92 O gestor informou que a profissional atuou pelo Projeto em

Canoas/RS de setembro de 2013 a de outubro de 2014 e posteriormente foi remanejada para Igrejinha/RS. Não há, entretanto, no CNES vínculo da profissional com o Município de Igrejinha/RS. Assim, tem-se que não há justificativa para o recebimento da bolsa-formação no mês de dezembro de 2014, no valor de R$ 10.482,92.

Total 250.624,24 Fonte: Elaboração própria a partir de consulta aos Sistemas SCNES e SGP em 27/01/2016 e da análise do Ofício nº 4/SGTES/MS. A divergência apresentada nos perfis dos profissionais juntos aos sistemas internos da Unidade, aliada à fragilidade da sistemática adotada até o exercício de 2015, que resultou em pagamentos indevidos na ordem de R$ 250.624,24, não se demonstrou adequada à


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gestão de situações de participação diferenciada, haja vista o atraso no recebimento de informações de desligamento, a manutenção de pagamento de profissionais que deveriam estar afastados junto ao INSS e o pagamento de profissionais que não desempenhavam as atividades de ensino-serviço enquanto aguardavam remanejamento. Acerca da situação dos 24 profissionais que foram desligados antes de 1/9/2014 e que receberam bolsa-formação nos demais meses do exercício de 2014, a Unidade reconheceu pagamentos indevidos no valor de R$ 272.555,92. Comunicou, ainda, que expediu ofícios requerendo a devolução de recursos para 22 deles e notificará o outro. No caso do profissional de CPF ***.412.631-**, a validação do gestor da Unidade de atuação data de 16/10/2014, no entanto, o próprio relatório apresentado pela Unidade apresenta o desligamento como ocorrido em 03/08/2014. Assim, a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES deve averiguar a data em que a profissional requereu o desligamento do Projeto para conferência dos valores pagos, haja vista as evidências de que a médica recebeu R$ 10.482,92 indevidamente. Sobre os profissionais que receberam a bolsa-formação sem constar na relação de profissionais de outubro de 2014, a Unidade reafirmou que a divergência de informações se deve às fragilidades existentes no Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP, que estão sendo corrigidas com a nova metodologia de pagamento, praticada a partir da publicação da Portaria Interministerial nº 2.395/2014. Acerca da análise situacional de cada profissional, as justificativas reconheceram pagamentos indevidos aos profissionais abaixo elencados, que após a confirmação da data de desligamento perfazem prejuízo no valor de R$ 512.214,32 quando consideradas as bolsas-formação repassadas apenas durante o exercício 2014.

Tabela - Análise das Justificativas de Médicos que não constavam na relação de atestos. CPF Data do Desligamento Prejuízo em 2014 (R$)

***.621.133-** 01/04/2014 41.931,68 ***.326.517-** 14/01/2015 10.482,92 ***.680.106-** 14/08/2014 20.965,84 ***.801.607-** 10/02/2014 104.346,28 ***.245.182-** 04/08/2014 41.931,68 ***.220.223-** 15/08/2014 20.965,84 ***.397.637-** 30/06/2014 125.795,04 ***.372.114-** 31/01/2014 93.380,44 ***.640.453-** 27/01/2014 41.931,68 ***.004.875-** 22/09/2014 10.482,92

Total 512.214,32 Fonte: Elaboração própria a partir da análise dos Ofícios nº 4/2016 nº. 119/2015 – SGTES/MS. Ressalta-se, entretanto, que o gestor informou ter notificado os médicos a restituir os valores recebidos indevidamente, inclusive os de CPF ***.924.408-** e ***.380.160-** e que o impacto financeiro do descontrole verificado não se relaciona às quantias pagas no exercício de 2014. Na resposta apresentada ao Relatório Preliminar, a Unidade reafirmou que está avaliando formas de melhorar o controle processual sobre os pagamentos, para extinguir ou diminuir consideravelmente os que são feitos de forma indevida e destacou que, quanto ao cumprimento da carga horária pelos profissionais participantes do Projeto, já está sendo implantada uma funcionalidade no e-SUS AB para que o gestor informe se a carga horária está sendo cumprida.


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Além disso, reforçará, por meio da Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil, junto aos gestores dos municípios participantes reforçando que o cumprimento integral da carga horária é um requisito para participação do médico no Projeto. Destacou, ainda, que justificativas apresentadas pelos profissionais, foram consideradas pertinentes a ponto de cancelar a pena de suspensão do pagamento da bolsa. Por fim, ressaltou que o objetivo do Projeto é manter o profissional comprometido com o aperfeiçoamento que lhe é disponibilizado, de forma que a sanção de proporcionalizar o valor de pagamento da bolsa, embora tenha algum valor punitivo, não atende ao propósito do Projeto, que é o do comprometimento do profissional com a formação na Atenção Básica. Sobre as manifestações apresentadas em resposta ao Relatório Preliminar, a Unidade se comprometeu a melhorar os controles processuais sobre os pagamentos, inclusive com funcionalidade no e-SUS AB para que o gestor informe se a carga horária está sendo cumprida, de forma que o acompanhamento se dará por meio do Plano Permanente de Providências (PPP). Acerca da não concordância de se realizar desconto proporcional da bolsa-formação em caso de eventuais descumprimentos parciais de carga horária, vale relembrar os ditames do art. 7º da Resolução DEPREPS nº 1, de 12 de fevereiro de 2014, que afirma que os desconto no valor recebido a título de bolsa serão correspondentes ao período de ausência injustificada, acrescido de atualização monetária. Tal fato não impede que a Unidade avalie jurídica e administrativamente a possibilidade de incluir a possibilidade de compensação de carga horária, de forma a facilitar o atendimento dos objetivos do Projeto. Diante de todo o exposto, verifica-se que a Unidade, ciente de que a sistemática de pagamentos utilizada até o mês de julho de 2015 não possibilitava que os repasses das bolsas tivessem como referência relatórios que comprovassem a execução das atividades ensino-serviço, adotou medidas pontuais para requerer o ressarcimento dos valores indevidamente pagos. Não foi informado, entretanto, o retorno aos cofres públicos dos valores de prejuízo mensurados em R$ 795.253,16. Ressalta-se que, considerando o reduzido escopo das verificações realizadas, é necessário que a Unidade realize revisão das bolsas-formação pagas quando da utilização da metodologia anterior, de forma levantar todos os valores indevidamente pagos. Acerca da nova sistemática utilizada, em que pese os avanços obtidos, a SGTES ainda não vincula o pagamento das bolsas-formação ao cumprimento da carga horária dos profissionais, condição considerada pela Portaria Interministerial 1.369/2013 como essencial para a validação e recebimento dos valores. Tal fato será, nos termos informados pela Unidade, corrigido com a evolução do Sistema e-SUS AB. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Incluir e vincular o pagamento das bolsas-formação à instalação de funcionalidade no Sistema de Gerenciamento de Programas - SGP que permita aos gestores municipais informar a produção, carga horária e eventuais medidas de compensação adotados na atuação ensino-serviço dos profissionais.


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Recomendação 2: Realizar revisão das bolsas-formação pagas até a competência de julho de 2015, de forma identificar e, se for o caso, exigir a restituição de valores indevidamente pagos. Recomendação 3: Apresentar o resultado das medidas adotadas com vistas à obtenção do ressarcimento dos recursos federais indevidamente repassados, realizando, em caso de não obtenção de sucesso, a inscrição dos profissionais no Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN), de acordo com o disposto na Lei nº 10.522/2002. 1.1.2.11 INFORMAÇÃO Informações sobre o Acordo de Cooperação Técnica n. 80 celebrado com a Organização Pan-Americana da Saúde. Fato A Lei nº. 12.871/2013 em seu artigo 23, ao tratar da execução do Projeto Mais Médicos para o Brasil, instituiu a possibilidade de os Ministérios da Educação e da Saúde firmarem acordos e outros instrumentos de cooperação com organismos internacionais, instituições de educação superior nacionais e estrangeiras, órgãos e entidades da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, consórcios públicos e entidades privadas, inclusive com transferência de recursos. Registra-se que esta informação, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. A Portaria Interministerial nº. 1.369/2013, por sua vez, previu que, na hipótese de vagas não preenchidas e em caso de vagas abertas por desistência ou desligamento dos médicos selecionados por meio de chamamento público, a ocupação das vagas remanescentes poderá ser realizada por médicos selecionados por meio de cooperação com instituições de educação superior estrangeiras e organismos internacionais. Nesse sentido, o Ministério da Saúde celebrou o Acordo de Cooperação Técnica nº. 80/2013 com a Organização Pan-Americana da Saúde – OPAS/OMS com o objetivo de fortalecer a cooperação internacional de saúde, em especial na Atenção Básica, buscando diminuir lacunas assistenciais existentes no território nacional, para ampliar o acesso da população brasileira à Atenção básica. A fim de viabilizar o desenvolvimento do Termo de Cooperação - TC, foram celebrados Termos de Ajuste - TA que adicionam metas e recursos necessários ao desenvolvimento das ações da avença, conforme detalhado abaixo:

Tabela - Resumo TC 80 Termo de Ajuste Vigência Valor Total

3º 09/2013 a 12/2013 R$ 510.957.307,00 4º 01/2014 a 07/2014 R$ 973.946.600,00 5º 08/2014 a 04/2015 R$ 1.175.973.740,00 6º 05/2015 a 03/2016 R$ 1.443.407.325,00

Total R$ 4.104.284.972,00 Fonte: Processo nº. 25000.223376/2012-63


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Até dezembro de 2015, foram pagos à OPAS/OMS, no âmbito dos Termos acima citados, o montante de R$ 3.597.360.340,00. Em janeiro houve repasse adicional que fez atingir a quantia de R$ 4.104.284.972,00. Considerando a ausência de detalhamento dos Termos de Ajuste que – no Plano de Trabalho, no Cronograma de Execução e no Plano de Aplicação – fornecem poucos subsídios acerca de quais são as metas, insumos e produtos relacionados ao desembolso dos recursos financeiros previstos, solicitou-se à Unidade Prestadora de Contas - UPC apresentar memória de cálculo para definição dos valores constantes dos Termos. Em resposta, foram encaminhadas tabelas que apresentam os quantitativos previstos, os valores unitários, a quantidade de meses e os recursos necessários ao atingimento dos objetivos, os quais serão analisadas nos itens seguintes deste relatório. ##/Fato##

1.1.2.12 CONSTATAÇÃO Ausência de controles adequados e suficientes para a atestação da realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação - TC 80 Fato Trata-se de avaliação com o objetivo de verificar se a sistemática de atuação da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES permite acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação – TC 80, de modo que os pagamentos efetuados possam ser adequadamente relacionados aos serviços prestados. Registra-se que esta constatação compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. As cláusulas constantes do TC 80 preveem que o Ministério da Saúde aloque os recursos orçamentários e financeiros necessários à operacionalização de acordo com o cronograma de desembolso firmado entre as partes em cada Termo de Ajuste - TA. O 3º Termo de Ajuste (3º TA), por sua vez, atribuiu ao Ministério da Saúde a responsabilidade por assegurar, com base nos Planos de Ação semestrais do Programa, o financiamento das ações previstas para o semestre seguinte, o que implica no repasse antecipado dos recursos financeiros. Destaca-se que os repasses antecipados, conforme jurisprudência do Tribunal de Contas da União, apenas podem ser realizados em condições excepcionais, devidamente justificadas, de modo que aquela Corte de Contas, por meio do Acórdão TCU nº. 3.614/2013 – Plenário, determinou a apresentação de justificativa aos pagamentos semestrais antecipados à OPAS/OMS e tem realizado monitoramento da situação. O Termo de Cooperação – TC 80, ao definir sobre a prestação de contas e os informes técnicos e financeiros oficiais, prevê, na cláusula oitava:

“A organização apresentará semestralmente ao MINISTÉRIO, a título de prestação de contas, Relatórios Técnico e Financeiro da execução parcial do Plano de Trabalho até 60 (sessenta) dias após o término de cada semestre, e ao final da execução do Plano de Trabalho até 90 (noventa) dias após o término das atividades, a serem processados em


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sistema computadorizado de informações da OPAS para este fim, dispensando-se a juntada de documentação interna da Organização.”. (Original sem Grifo)

Adicionalmente, o 3º TA define como competência da OPAS/OMS elaborar os relatórios técnico/financeiros semestrais e realizar o monitoramento técnico mensal do Programa de acordo com os Planos de Ação em conjunto com o Ministério da Saúde. Acerca da dispensa de apresentação, pela OPAS/OMS, das documentações internas da Organização, apresenta-se abaixo análise do TCU realizada por meio do Acórdão TCU nº. 3.614/2013 – Plenário:

“18. No caso vertente, o Acordo Básico celebrado pela OPAS/OMS e pelo Governo Brasileiro previu que: Até que entre em vigor a Convenção sobre Prerrogativas e Imunidade das Agências Especializadas, o Governo outorgará à Organização, assim como aos seus funcionários, seus bens e haveres, para os fins deste Convênio e de seus Acordos Suplementares, as prerrogativas e imunidades de praxe outorgadas às Nações Unidas, a seus bens, haveres, funcionários e técnicos, de acordo com o estipulado na Convenção sobre Privilégios e Imunidades das Nações Unidas. 19. Por seu turno, a Seção 4 da Convenção sobre Privilégios e Imunidades das Nações Unidas estabelece que "os arquivos da Organização e, de um modo geral, todos os documentos a ela pertencentes ou em seu poder, serão invioláveis, seja qual for o local onde se encontrem.". 20. Friso que a cláusula décima terceira do Termo de Cooperação Técnica celebrado pelo Ministério da Saúde e pela OPAS/OMS prevê expressamente a imunidade de jurisdição daquela organização.”.

Ainda considerando as situações de imunidade conferidas à OPAS/OMS, o TCU por meio do Acórdão nº. 1.018/2007 - Plenário determinou ao Ministério da Saúde que aprimorasse o sistema de controle interno referente aos termos de cooperação técnica firmados com a OPAS/OMS, os quais devem contemplar as informações necessárias sobre o andamento dos projetos de cooperação técnica em execução e possibilitar a avaliação da eficácia, eficiência e economicidade da administração e da aplicação dos recursos públicos. Descritas as normas contratuais e a jurisprudência do TCU no que se refere ao controle dos pagamentos e à prestação de contas do Acordo de Cooperação, passa-se a avaliar a atuação da SGTES no acompanhamento e atestação dos serviços cooperados. Em análise aos autos do processo nº. 25000.223376/2012 que contempla as informações do TC 80, verificou-se que as prestações de contas parciais apresentadas pela OPAS/OMS contemplam de forma genérica e sem detalhamento suficiente a categoria dos gastos, o montante alocado, os desembolsos efetuados, as obrigações pendentes, conforme se observa abaixo em imagem que ilustra a prestação de contas do período de 01/01/2014 a 30/06/2014:


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Imagem – Prestação de Contas OPAS/OMS

Fonte: Processo nº. 25000.223376/2012

Por isso, considerando as determinações do Acórdão TCU 1.018/2007 e as disposições relacionadas ao monitoramento mensal constantes do TC 80, solicitou-se à SGTES apresentar e comprovar documentalmente a utilização de mecanismos/parâmetros de medição/fiscalização/aceitação que permitissem acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação, de modo que os pagamentos efetuados pudessem ser relacionados aos serviços efetivamente prestados. Solicitou-se, ainda, a disponibilização de cópia das atas de reunião tripartite entre o Ministério da Saúde a OPAS/OMS e o Ministério das Relações Exteriores com o objetivo de definir o quantitativo de médicos intercambistas cooperados alocados mensalmente no Projeto Mais Médicos para o Brasil, considerando ser esse um mecanismo utilizado pelo gestor para monitoramento mensal constantes do TC 80. De igual maneira, solicitou-se a apresentação das documentações encaminhadas à Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde – FNS com pronunciamento acerca da execução física do Termo de Cooperação e com a mensuração do percentual de atingimento do objeto, destacando eventuais motivos que possam ter levado a baixa execução ou a prejuízos ao Erário, haja vista que nos autos do TC 80 consta a requisição das informações por parte do FNS, sem que a SGTES se manifestasse a respeito. Em resposta, a Unidade informou, por meio dos Ofícios nº. 128 e 134/SGTES/MS, de, respectivamente, 20/11/2015 e 26/11/2015, que o monitoramento dos serviços contratados junto à OPAS/OMS é feito em três momentos: acolhimento dos médicos cooperados; validação do gestor pelo Sistema de Gerenciamento de Programas (SGP); e consolidação mensal, em conjunto com a OPAS/OMS, dos serviços efetivamente prestados. Acerca da sistemática de prestação de contas da OPAS/OMS informou que, nos termos do Manual de Normas e Orientações para a cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS, os Relatórios Financeiros Oficiais são encaminhados diretamente ao FNS.


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Comunicou ainda que, com vistas a aprimorar o controle, e em atendimento à solicitação do FNS, instituiu, junto a OPAS/OMS, um momento para consolidação e validação do quantitativo de médicos em atividade a cada mês, a ser utilizado pela OPAS/OMS para gerar a prestação de contas. Por fim, informou que os eventuais cumprimentos parciais das metas geram saldos financeiros para execução em exercícios posteriores, não acarretando prejuízo ao erário, conforme constam nos relatórios financeiros da OPAS/OMS. Sobre a afirmação de que os Relatórios Financeiros Oficiais são encaminhados diretamente ao FNS, tem-se no próprio Manual que o acompanhamento e a avaliação técnica da execução dos Termos são realizados conjuntamente pelas áreas técnicas do Ministério da Saúde e da OPAS/OMS, ao final de cada semestre, por meio da elaboração do Relatório de Gestão dos TCs. No caso em lide, a área técnica responsável por atuar na elaboração de relatório de gestão é a SGTES Das documentações apresentadas pela SGTES em anexo aos ofícios supracitados, apesar de a solicitação desta CGU requerer toda a documentação relacionada à atuação da Unidade no acompanhamento e atestação dos serviços constantes do Termo de Cooperação, constam tão somente as atas das reuniões tripartites realizadas pela OPAS/OMS, o Ministério da Saúde e o Ministério das Relações Exteriores para o monitoramento do total de intercambistas, com as quais elaborou-se a tabela a seguir:

Tabela - Monitoramento Intercambistas Cooperados Mês Quantidade de Médicos

Cooperados no Programa Baixas Baixas Temporárias

FEV/15 11.331 224 86 MAR/15 11.317 245 81 ABR/15 11.261 295 87 MAI/15 11.232 329 80 JUN/15 11.256 380 105 JUL/15 Não Informado AGO/15 11.333 459 70 SET/15 11.324 499 87 OUT/15 11.178 569 123 NOV/15 11.098 633 137


Como se evidencia, a atuação da SGTES no monitoramento da execução do TC 80 para avaliar se os serviços contratados e antecipadamente pagos foram efetivamente prestados, tem se limitado à verificação do quantitativo de profissionais em atuação nos municípios, cujos impactos financeiros serão detalhados no próximo item deste relatório. Além disso, somente se comprovou a prática de realizar reuniões para conciliação do quantitativo de médicos a partir de 2015. Ocorre que as reuniões mensais da Comissão Técnica-Administrativa para a análise conjunta da execução dos TCs devem ser realizadas desde o início da execução da Cooperação, conforme preveem o 3º TA e o Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS, aprovado pela Portaria GM/MS nº. 2.575, de 13/11/2012. Considerando a ausência de demonstração de sistemático monitoramento dos demais gastos constantes dos TAs, tem-se que a Unidade não demonstrou a existência de efetivo controle sobre a prestação de serviços no montante de R$ 1.132.424.054,10, correspondentes à soma dos montantes estimados para custeio de serviços distintos do pagamento das bolsas-formação.


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O referido valor corresponde a 27,59% dos recursos alocados ao 3º, 4º, 5º e 6º Termos de Ajuste do TC 80, com vigência entre setembro de 2013 e maio de 2016, e contempla gastos previstos com diárias, passagens nacionais e internacionais, ajudas de custo, gastos com acolhimento, seguro/logística e custos indiretos. Diante de todo o exposto, resta evidenciado que a SGTES não demonstrou: a) Manter adequado controle documental e de qualidade dos produtos e serviços realizados e analisar e acompanhar a execução técnica e financeira definidas nos Planos de Trabalho, conforme dispõe o Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS; b) Possuir informações necessárias sobre o andamento dos projetos de cooperação técnica em execução com suporte para avaliação da eficácia, eficiência e economicidade da administração e da aplicação dos recursos públicos, em discordância com o disposto no Acórdão TCU nº. 1.018/2007 – Plenário. Assim, conclui-se que a SGTES, como área finalística responsável pela gestão do TC 80, não possui controles adequados e suficientes para a atestação da realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação – TC 80, de modo que os pagamentos efetuados não podem ser claramente relacionados aos serviços prestados, o que demonstra desrespeito da legislação e das boas práticas administrativas. Tal fato tem por origem a inexistência de detalhamento dos Termos de Ajustes e dos Relatórios Financeiros Oficiais expedidos pela OPAS/OMS, derivados de processo de planejamento falho, bem como a fragilidade do sistema de controle interno dos termos de cooperação. Vale ressaltar que, após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115, a SGTES, com o objetivo de atender a recomendação que solicita que sejam encaminhados à Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde (FNS), relatórios que demonstre, de forma detalhada, os quantitativos e valores dos serviços executados pela OPAS/OMS, encaminhou Notas Técnicas relativas às prestações de contas do período de 01/07/2013 a 31/12/2015. Apesar de as Notas Técnicas elencarem tabelas com os quantitativos de produtos/serviços, os valores unitários e o total apurado, não há nos expedientes encaminhados ao FNS detalhamento com documentação suporte que demonstre como a Unidade conseguiu acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação – TC 80. Itens como a Logística de recesso e de acolhimento, passagens e diárias não permitem concluir sobre a efetiva realização dos gastos, bem como sobre sua economicidade. Posteriormente, por meio do Ofício nº. 113/SGTES/MS, de 10/08/2016, a Unidade Prestadora de Contas (UPC) em resposta ao Relatório Preliminar nº. 201600675 informou que passará a observar a recomendação de apresentar à Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde - FNS, para fins de instrução dos Relatórios Técnicos e Financeiros Semestrais - inclusive os anteriormente encaminhados pela Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS/OMS, relatório que demonstre, de forma detalhada, os quantitativos e valores dos serviços executados pela OPAS/OMS nos próximos relatórios para fins de repasse.


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Indagou, entretanto, ao órgão de controle se não seria mais eficiente adotar posturas diversas quanto aos relatórios a partir cumprimento da recomendação de propor à Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde aprimoramento dos mecanismos de monitoramento dos Termos de Cooperação TC e dos instrumentos de prestação de contas parciais elaborados pela Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS/OMS, de forma a incorporar dados sobre a execução física e financeira dos TCs, incluindo a publicização nos termos do art. 131 da Lei Complementar n°. 131/2000. Sobre essa última recomendação, informou que sugeriu um Grupo de Trabalho para tratar dos aprimoramentos dos mecanismos de monitoramento dos TCs e instrumentos de prestação de contas. Acerca da questão de que seria mais eficiente adotar posturas diversas quanto aos relatórios, a partir do cumprimento da segunda recomendação, entende-se que de fato os relatórios que contemplem mecanismos de monitoramento dos Termos de Cooperação - TC e dos instrumentos de prestação de contas parciais elaborados pela Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS/OMS facilitam a correta gestão dos recursos públicos. No entanto, considerando a materialidade do Termo de Cooperação e a eventual morosidade na conclusão dos trabalhos do Grupo de Trabalho e na posterior instituição de regras, não se pode permitir a manutenção das práticas atualmente adotadas na condução do Termo de Cooperação que implicam em desrespeito da legislação e das boas práticas administrativas. Por fim, a Unidade requereu a prorrogação, por noventa dias, do prazo para atendimento da recomendação de incluir, no processo de monitoramento mensal do Termo de Cooperação TC n° 80, a prática de documentar os critérios que permitiram acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do respectivo Termo de Cooperação. Dessa forma, a avaliação da adequação dos novos controles instituídos pela Unidade se dará por meio do monitoramento do Plano Permanente de Providências (PPP) da Unidade. ##/Fato##

Causa Inexistência de detalhamento dos Termos de Ajustes e dos Relatórios Financeiros Oficiais expedidos pela Organização Pan-Americana da Saúde – OPAS/OMS; Ausência de elaboração de relatórios detalhados de monitoramento dos serviços e valores executados no âmbito do Termo de Cooperação - TC 80. De acordo com a Portaria GM/MS nº. 2.053, de 30 de agosto de 2011, a Direção Nacional dos Projetos de Cooperação Técnica Internacional deve ser realizada pelo dirigente máximo da Unidade com competência finalística sobre o tema, no caso o Secretário de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde. São atribuições do dirigente, nos termos da referida Portaria, representar formalmente o órgão ou entidade executora nacional perante a Agência Brasileira de Cooperação (ABC/MRE), o organismo internacional cooperante e os órgãos de controle, responsabilizando-se pelas atividades desenvolvidas no âmbito do projeto; planejar, coordenar, analisar e acompanhar a execução física, orçamentária e financeira dos contratos e convênios relativos aos projetos de cooperação sob sua responsabilidade; ordenar as despesas do projeto; responder pela execução e regularidade do projeto; e aprovar os relatórios de progresso elaborados pelo Coordenador do Projeto e encaminhá-los à ABC/MRE e ao organismo internacional cooperante.


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Já as Portarias SGTES nº. 168/SGTES, de 3 de junho de 2014, e nº. 223, de 11 de setembro de 2015, designaram o Diretor do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde (DEPREPS) como Coordenador do Projeto de Cooperação Técnica - TC nº 80. As atribuições do Coordenador do TC nº 80, nos termos da Portaria GM/MS nº. 2.053/2011 são substituir o Diretor Nacional de Projeto em suas ausências e impedimentos; planejar, coordenar, analisar e acompanhar a execução física, orçamentária e financeira dos contratos e convênios relativos aos projetos de cooperação sob sua responsabilidade; coordenar a elaboração e a execução dos planos de trabalho do projeto; monitorar o cumprimento do cronograma de implementação do projeto; elaborar os relatórios de progresso com as informações técnicas, administrativas e financeiras do projeto e submetê-los ao Diretor Nacional do Projeto; promover articulações com outras instituições para o desenvolvimento do projeto; submeter ao Diretor Nacional de Projeto os ajustes na programação física, orçamentária e financeira do projeto; propor, em observância aos princípios de legalidade, eficiência, eficácia e economicidade, medidas de aprimoramento da gestão do projeto sob sua responsabilidade; manter os arquivos organizados com a documentação do projeto; e auxiliar o Diretor Nacional na gestão do projeto. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Examinada apresentou a seguinte manifestação: “Em atenção aos apontamentos inseridos na Solicitação de Auditoria n.º 201505115/006 de 11 de dezembro de 2015 vimos esclarecer a sistemática de atuação da SGTES quanto ao atesto e o acompanhamento dos serviços constantes do Termo de Cooperação – TC 80, demonstrando que os pagamentos efetuados expressam adequadamente os serviços prestados.

Para tanto, faz-se necessário esclarecer critérios estabelecidos para o processo de planejamento, do monitoramento da execução e do aproveitamento dos saldos eventuais do 80º Termo de Cooperação Técnica assinado entre o Ministério da Saúde e a Organização Pan-Americana da Saúde – OPAS/OMS, que culminam com os valores constantes em cada um dos Termos de Ajuste ao TC 80 e que são base para os Planos de Ação Semestrais do Projeto.

Vale destacar que os Termos de Ajuste – TAs, aportados ao 80º Termo de Cooperação Técnica, têm como objeto a inserção de metas e recursos para garantir a execução da Cooperação Técnica e assim viabilizar a continuidade do “PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA DA ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE PARA A PARTICIPAÇÃO DE MÉDICOS CUBANOS E O DESENVOLVIMENTO DE AÇÕES DE FORTALECIMENTO DA ATENÇÃO BÁSICA NO PROJETO MAIS MÉDICOS PARA O BRASIL”.

a) Do Planejamento

O processo de planejamento orçamentário inicia-se na identificação da necessidade de profissionais médicos a serem disponibilizados pela cooperação internacional, levando-se em consideração a necessidade dos municípios que não tenha sido suprida pelos médicos com CRM-Brasil ou intercambistas individuais, conforme dispõe a Lei nº


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12.871/2013. É com base nessas informações que são elaborados os TAs. Define-se a quantidade de recursos a serem aportados para o período correspondente e elenca-se, nos respectivos planos de trabalho, as metas e as ações a serem executadas. O montante dos recursos planejado é indicado por “natureza de despesa”, classificada em Diárias, Passagens, Serviços de Terceiros – PF, Serviços de Terceiros – PJ e os Custos Indiretos previstos na CLÁUSULA SÉTIMA do 80º TC.

Cabe esclarecer previamente que o referencial de valores adotados pelo Ministério da Saúde tomou como parâmetro outros Termos de Cooperação Internacional pactuados no âmbito da Saúde. Todavia, essencial registrar que inexiste Projeto efetivamente similar, seja quanto ao seu objeto, a sua natureza e sua amplitude, ao Projeto Mais Médicos, que é único, inclusive, em escala mundial.

Vale destacar que o planejamento orçamentário para aportar recursos aos Termos de Ajuste é realizado guardando uma relação de caráter estimativo, tendo sido utilizados como referência os valores, conforme detalhado a seguir:

a) Despesas com Diárias e Passagens – valores praticados em outros projetos de cooperação;

b) Despesas com a Bolsa-Formação – valores publicados nas portarias interministeriais 1.369 MS/MEC e 339/MS/MEC.

c) Despesas com Ajuda de Custo – valores médios considerados a partir das faixas de enquadramento dos municípios estabelecidas na Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013. O provisionamento ocorreu considerando a média de duas bolsas-formação, já que a efetiva alocação dos médicos nos municípios ocorre após a celebração do TA e varia em decorrência disto.

d) Despesas com Serviços de Terceiros - PF – faixas de valores de contratos de consultoria e contratos dos assessores internacionais (bolsas de monitoramento) praticadas pelo MS, conforme análise curricular, para contratação da equipe de referência técnica atuante no nível central e nas regiões e municípios participantes do Projeto.

e) Despesas com Serviços de Terceiros - PJ – valores praticados em outros projetos de cooperação para custeio das despesas com logística nas etapas de acolhimento, seguro e recesso.


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Após assinatura dos Termos de Ajustes, inicia-se a 2ª fase de planejamento onde ocorre a elaboração do Plano de Trabalho Semestral – PTS pelas equipes do Ministério da Saúde e da OPAS/OMS. Neste instrumento de gestão, consideram-se os recursos programados no “Plano de Aplicação” e no “Cronograma de Execução” de cada Termo de Ajuste.

Neste momento, verificam-se os preços reais praticados no mercado para eventuais ajustes nas provisões relacionadas a passagens, diárias e contratos de logística, onde utiliza-se a metodologia de alocação de recursos por “ação técnica” (e seus respectivos valores provisionados para cada elemento de despesa - Passagem, Diárias, Pessoa Física – PF e Pessoa Jurídica – PJ), a saber:

a) Prover cooperação técnica ao MS para sistematização, disseminação de conhecimento e o compartilhamento de experiências e práticas em acesso à atenção básica.

b) Realizar ações de acolhimento/recesso aos médicos participantes do Projeto.

c) Prover assessoria técnica internacional com uma Equipe de Assessores em Atenção Básica em Saúde para acompanhamento do Projeto nos níveis nacional e estadual.

d) Prover profissionais médicos em atenção básica nas localidades prioritárias (Plano de Ação);

e) Acompanhar, monitorar e comunicar os resultados do Projeto de ampliação do acesso à atenção básica;

f) Desenvolver capacidade de gestão técnico-administrativa ao Projeto de ampliação do acesso à atenção básica;

g) Realizar ações de aperfeiçoamento dos profissionais médicos participantes do Projeto Mais Médicos.

Assim, demonstra-se que o processo de planejamento realizado pela Secretaria baseia-se em estimativas dos valores das ações a serem implementadas no projeto e adequa-se ao Manual de Normas e Orientações para Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/MS. Neste contexto, o planejamento realizado e o subsequente processo de monitoramento mensal permitem a reprogramação dos valores provisionados, dada a real demanda do projeto.

Aqui cabe uma observação quanto à periodicidade das reuniões de monitoramento da execução do Projeto. O Manual de Normas e Orientações para Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS informa, conforme, inclusive, pontua a equipe de auditoria, que o acompanhamento e a avaliação técnica da execução dos TCs são realizados ao final de cada semestre, por meio da elaboração do relatório de gestão do TC. Nesse sentido, o que foi apresentado pela SGTES como melhoria do processo de monitoramento a partir do ano de 2015 foi à inclusão, nas reuniões mensais que ocorrem


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entre as equipes técnicas de ambas as instituições, de momento para conciliação do quantitativo de médicos aportados ao Projeto.

Cabe esclarecer que o apontamento do relatório de auditoria no sentido de que a prática de reuniões para conciliação de quantitativo de médicos somente passou a ser adotada a partir de 2015 talvez tenha partido de uma compreensão equivocada de que a gestão do projeto conjuntamente com a OPAS não adotasse a prática das reuniões periódicas recomendadas pelo Manual. Na realidade, a Coordenação do PMMB e a OPAS, desde o início da implementação do mesmo, realizam estas reuniões e efetuavam os ajustes quantitativos dos profissionais, o que não se teve foi o cuidado de um registro formal, consolidado em memórias, acerca de tais momentos. O que se disse na justificativa antecedente é que, a partir de 2015, houve um incremento procedimental quanto a essas reuniões e deliberações, especialmente quanto á conciliação do quantitativo de médicos aportados no Projeto, exatamente porque a gestão do Projeto entende ser este um dado essencial e objetivo para a mensuração dos repasses financeiros.

Desta forma, ainda sobre o processo de planejamento, cumpre-se esclarecer a composição de cada elemento de despesa, utilizados como critérios para a programação e alocação dos recursos. São estes:

a) Passagem – considera-se a demanda para emissão de passagens nacionais de deslocamento dos médicos cooperados e equipe do Projeto Mais Médicos;

b) Diárias – considera-se a demanda para cobrir despesas de viagem da equipe e dos professores para participação nos ciclos de acolhimento/recesso e nas oficinas de monitoramento;

c) Pessoa Física – considera-se a contratação de consultores nacionais e internacionais, para acompanhamento do Projeto nos níveis nacional e estadual, além de sistematização, disseminação de conhecimento e compartilhamento de experiências e práticas em acesso à atenção básica.

d) Pessoa Jurídica (PJ) – incluem-se:

i. passagens internacionais para deslocamento entre Brasil e Cuba, em voos fretados e programados conforme demanda;

ii. despesas relacionadas aos contratos de logística para os ciclos de acolhimento e recesso;

iii. seguro;

iv. valores referentes ao pagamento da bolsa-formação; e

v. ajuda de custo, conforme previsto em lei, aos médicos cooperados.

De modo a demonstrar os controles utilizados para verificação da realização dos serviços, faz-se imperioso considerar a sistemática de planejamento aqui descrita, em especial a sua natureza estimativa, e a metodologia de acompanhamento e


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reprogramação dos eventuais saldos, que são fundamentais para a implementação de Projeto de governo com tal complexidade e grau de inovação.

Portanto, a unidade organizacional não concorda com a afirmação, constante no Fato em questão, de que não foi demonstrada a existência de efetivo controle sobre a prestação de serviços. É o que será corroborado nos tópicos seguintes.

b) Do Monitoramento da Execução do Projeto

Conforme bem pontuado pela equipe de auditoria, citando o acórdão TCU nº 3614/2013 – Plenário, a SGTES, enquanto unidade organizacional responsável pelo acompanhamento e avaliação técnica da execução do TC, conjuntamente com o Fundo Nacional de Saúde, está vinculada à cláusula constante do Termo de Cooperação que define a prestação de contas e a forma de apresentação dos informes técnicos e financeiros pela OPAS/OMS, a qual citamos abaixo:

“A Organização apresentará semestralmente ao MINISTÉRIO, a título de prestação de contas, Relatórios Técnico e Financeiro da execução parcial do Plano de Trabalho até 60 (sessenta) dias após o término de cada semestre, e ao final da execução do Plano de trabalho até 90 dias após o término das atividades, a serem processados em sistema computadorizado de informações da OPAS para este fim, dispensando-se a juntada de documentação interna da Organização.” (Original sem grifo)

Nesse sentido, e observando-se a imunidade assegurada à Organização, nos termos da Convenção sobre Privilégios e Imunidades das Nações Unidas, a prestação de contas e o monitoramento da execução por parte da SGTES dá-se, conforme já pontuado em resposta a esta auditoria, por meio de realização de reuniões na sede da OPAS, em que são apresentadas as informações relativas à realização das despesas, de modo a conferir com os valores autorizados para a execução.

O controle e monitoramento dos serviços contratados junto à OPAS, como já dito em resposta a SA anterior, é feito em três momentos: acolhimento dos médicos cooperados; validação do gestor pelo Sistema de Gerenciamento de Projetos (SGP); e consolidação mensal, em conjunto com a OPAS, dos serviços efetivamente prestados. É importante observar que a principal despesa prevista na cooperação é relativa à alocação de médicos cooperados, razão pela qual o monitoramento pela unidade organizacional foca prioritariamente nesta rubrica. Isto, contudo, não quer dizer que as demais despesas não sejam monitoradas, conforme será exposto a seguir.

Seguindo a sistemática de monitoramento da execução, os técnicos da SGTES validam as informações apresentadas pela Organização, acompanhando sistematicamente a execução e reprogramação, quando existentes, os eventuais saldos remanescentes das previsões feitas por estimativa. Verifica-se, nestas oportunidades, se os valores previstos e autorizados sofreram, por força das circunstâncias de sua execução (sazonalidade, variação cambial etc.), alterações e consolida-se, por meio do documento que a OPAS apresenta ao Fundo Nacional de Saúde, o saldo remanescente.

Os documentos comprobatórios da execução das despesas, apresentados pela OPAS aos técnicos da SGTES nestas ocasiões, são, por força da imunidade de que goza a Organização, mantidos em seu poder e não disponibilizados à SGTES. Por esta razão, a


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comprovação documental, por parte da SGTES/MS, da utilização de mecanismos/parâmetros de medição/fiscalização/aceitação não são possíveis. Contudo, nas manifestações aos fatos 12 e 13, serão detalhadas a sistemática e os parâmetros de planejamento das despesas nas quatro rubricas constantes do Termo de Cooperação, bem como a sistemática de monitoramento e aceitação que demonstram o efetivo acompanhamento da realização dos serviços constantes no TC 80.

Portanto, existe o controle e, inclusive, o monitoramento do saldo remanescente, conforme será demonstrado no item subsequente. O que se identifica, a partir das conclusões da equipe de auditoria, é que a gestão do Projeto deva estudar mecanismos mais refinados, que tornem mais eficazes os instrumentos de monitoramento já adotados. Todavia, não se detecta desrespeito à legislação, uma vez que a SGTES e demais unidades técnicas do Ministério da Saúde que atuam na validação do processo de pactuação e de execução do TC 80 procedem em busca da máxima observância às práticas administrativas e recomendações dos órgãos de controle.

Quanto ao detalhamento dos Relatórios Financeiros Oficiais expedidos pela OPAS, reitera-se a inviabilidade de ingerência do Ministério da Saúde sobre tal entidade em razão da imunidade.

Cabe registrar que a SGTES está envidando esforços com o objetivo de aperfeiçoar os processos, instrumentos de acompanhamento e monitoramento, que permitam aprimorar a avaliação dos resultados alcançados e dispêndios realizados no referido Termo de Cooperação. No caso específico do monitoramento da execução, a SGTES passará a formalizar opinativo, de modo a demonstrar a avaliação que já efetua quanto à efetiva execução dos serviços no âmbito da Cooperação, sobre cada um dos Relatórios Semestrais de Gestão.

c) Do aproveitamento dos saldos eventuais

A sistemática de planejamento acima descrita, que se realiza por estimativa de dispêndios, e as contingências no transcurso da execução do Projeto são elementos indicativos de que a existência de saldos remanescentes constitui um fator inerente à modalidade do TC pactuado, que, no entanto, ao contrário do que aponta a equipe de auditoria, não implica prejuízo decorrente da inexecução do TC, uma vez que os valores, efetivamente dispendidos ou não, são apurados somente quando do encerramento da cooperação.

Os saldos geralmente decorrem do fato de que a estimativa se faz, por precaução e para evitar solução de continuidade do Projeto, em valores suficientes para cobertura dos gastos que efetivamente se realizarão e de eventuais custos imprevisíveis (variação cambial, sazonalidade, variação tributária etc.). Tal procedimento objetiva a eficiência na execução do Projeto, e não compromete a economicidade, somente apurável, em caráter definitivo, ao final da Cooperação. Inexiste, portanto, até o encerramento do Termo de Cooperação, obrigação de devolução de recursos por parte da OPAS/OMS.

Contudo, devido aos trâmites burocráticos necessários para a formalização dos Termos de Ajustes, o dimensionamento dos recursos orçamentários nos planos de trabalho Subsequentes não considera eventual saldo do antecedente, já que não é possível


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aguardar a utilização total dos valores. Contudo, a apuração dos saldos é realizada e estes são utilizados mesmo durante a vigência de novos TAs, conforme se demonstrará.

Além disso, importante observar que a sistemática de planejamento já detalhada e o monitoramento da execução permitem o aperfeiçoamento do processo, aproximando a estimativa da efetiva realização das despesas, com melhoria nos gastos e na sua eficiência, evitando a existência de saldos que superem em muito as médias dos riscos suportados. É o que se evidencia, por exemplo, na elaboração dos planos de trabalho do 4º e 5º TAs. Nestes foram inseridos o saldo remanescente do 3º TA distribuído nas ações e rubricas conforme demanda, retroalimentando o processo de planejamento e de execução do Termo de Cooperação. Nessa senda ainda, a sistemática de planejamento de execução vem sofrendo aprimoramento constante, visando dar maior consistência ao processo e à reprogramação dos recursos, como se evidencia no Plano de Trabalho Semestral – PTS que considera o total de recursos repassados no semestre, e os possíveis saldos remanescentes. Ressalta-se ainda que este instrumento está previsto na 3ª Edição do Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS, Capítulo 5 – Gestão dos Termos de Cooperação Técnica, subitem 5.5.1 – Plano de Trabalho Geral (PTG) e Plano de Trabalho Semestral (PTS), que normatiza o processo de gestão dos Termos de Cooperação Técnica (TCs), permitindo o acompanhamento e o monitoramento das despesas executadas pela OPAS/OMS, bem como dos recursos de cada Termo de Ajuste, que totalizem os recursos do Termo de Cooperação. Desta forma, frisa-se que, havendo saldo entre os valores provisionados e os realizados durante a execução do Projeto, os mesmos são reprogramados de acordo com as demandas e ajustes necessários refletidos nos Planos de Trabalho Semestral – PTS. No caso do 80º TC o quadro demonstrativo a seguir (valores em reais) demonstra a utilização dos saldos entre os TAs:

TA Valor TA/ Repasses

5% OPAS Saldo Anterior Total Despesas Autorizadas

Saldo a Reprogramar

3º 510.957.307,00 24.331.301,00 - 374.553.883,00 112.072.123,00 4º 973.946.600,50 46.378.410,00 112.072.123,00 1.005.460.830,34 34.179.483,16 5º 1.175.973.741,00 55.998.750,00 34.179.483,16 1.052.671.773,43 101.482.700,73 6º 1º

Sem/15 253.110.000,00 12.655.500,00 101.482.700,73 304.998.638,09 36.938.562,64

2º Sem/15

759.330.000,00(*) 37.966.500,00 36.938.562,64 746.074.988,00 12.227.074,64(**)

(*) Repasses do 6º TA realizados no 2º semestre de 2015. (**) saldo até dezembro de 2015. Reforça-se, assim, que a gestão financeira do 80º Termo de Cooperação deve ser realizada considerando o valor total de recursos repassados, que serão objeto das análises das prestações de contas semestrais, e que, ao final do TC, totalizarão os recursos dispendidos na Cooperação. A tabela a seguir detalha os recursos até então executados obedecendo a regra aqui disposta:


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REPASSES DO 80º TERMO DE COOPERAÇÃO TC/TA Data

Assinatura Valor Plano de Trabalho R$

Mês do Repasse

Nº Ordem Bancária

Valor do Repasse

TC 80- TA 03 22/08/2013 510.957.307,00

18/09/2013 831944 100.000.000,00

31/10/2013 838882 300.000.000,00 02/12/2013 842565 35.000.000,00 14/01/2014 801336 65.663.725,60

14/01/2014 801347 10.293.581,40

TOTAL R$ 510.957.307,00

TC 80- TA 04

26/02/2014

973.946.600,00

05/03/2014 808954 427.000.000,00

30/04/2014 816975 273.000.000,00

05/06/2014 822122 273.946.600,00

TOTAL R$ 973.946.600,00

TC 80- TA 05

15/08/2014

1.175.973.740,00

18/08/2014 832586 280.000.000,00

02/10/2014 840375 300.000.000,00

28/11/2014 849830 120.000.000,00

28/01/2015 805075 475.973.740,00

TOTAL R$ 1.175.973.740,00

TC 80- TA 06

14/05/2015

1.443.407.325,00

01/06/2015 822215 R$ 253.110.000,00

31/07/2015 830904 R$ 253.110.000,00

30/09/2015 840283 R$ 253.110.000,00

04/12/2015 850225 R$ 253.110.000,00

a repassar R$ 430.967.325,00

TOTAL R$ 1.443.407.325,00

TOTAL DO TC 80 R$ 4.115.824.236,00 R$ 4.115.824.236,00

Diante de todo o exposto, resta demonstrado que os apontamentos conclusivos da equipe de auditoria quanto ao Fato 11 não procedem, havendo todo o empenho da Gestão do Projeto, no curso da execução do TC 80, em observar todas as normativas sobre Cooperação Internacional, atentando-se para os limites desta, bem como as recomendações dos órgãos de controle. Nesse sentido, as observações e críticas apresentadas já estão sendo objeto de consideração pela SGTES para o incremento dos instrumentos de controle e monitoramento do Projeto. Posteriormente, por meio do Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, a Unidade apresentou a seguinte manifestação em resposta ao Relatório Preliminar: “Necessário neste tópico, apenas em introdução, reiterar os esclarecimentos já apresentados nos Ofícios indicados, acerca do processo de planejamento, para que se possa compreender melhor o desdobramento da realização dos repasses e efetivação de dispêndios no TC 80, conforme planilha adiante colacionada. O planejamento da execução das ações e repasses, no âmbito da Cooperação, inicia-se na identificação da necessidade de profissionais médicos a serem disponibilizados pela cooperação


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internacional, levando-se em consideração a necessidade dos municípios que não tenha sido suprida pelos médicos com CRM-Brasil ou intercambistas individuais, conforme dispõe a Lei n° 12.871/2013. E com base nessas informações que são elaborados os Termos de Ajustes (TA's). Estima-se a quantidade de recursos a serem aportados para o período correspondente e elenca-se, nos respectivos planos de trabalho, as metas e as ações a serem executadas. O montante dos recursos planejado é indicado por "natureza de despesa", classificada em Diárias, Passagens, Serviços de Terceiros - PF, Serviços de Terceiros - PJ e os Custos Indiretos previstos na CLÁUSULA SÉTIMA do 80° TC. A apuração dos saldos é realizada e os recursos orçamentários são utilizados, conforme quadro demonstrativo dos Planos de Trabalho Semestrais - PTS. Neste instrumento de gestão, consideram-se os recursos programados no "Plano de Aplicação" e no "Cronograma de Execução" de cada Termo de Ajuste, conforme detalhado no quadro abaixo:

No momento de elaboração dos Planos de Trabalho Semestrais verificam-se os saldos remanescentes, os quais são reprogramados nos PTS subsequentes para eventuais ajustes nas provisões relacionadas a passagens, diárias, ajuda de custo, bolsa e contratos de logística, utilizando a metodologia de alocação de recursos por "ação técnica" (e seus respectivos valores provisionados para cada elemento de despesa - Passagem, Diárias, Pessoa Física - PF e Pessoa Jurídica - PJ), a saber: a) Prover cooperação técnica ao MS/BRA para sistematização, disseminação de conhecimento e o compartilhamento de experiências e práticas em acesso à atenção básica, a qual compõe-se de processos de gestão que ocorrem por meio de reuniões tripartite, OPAS, Embaixada de Cuba e Ministério da Saúde. b) Realizar ações de acolhimento/recesso aos médicos participantes do Projeto, as quais comportam: b.l) Acolhimento Nacional composto por logística da chegada - vôos internacionais; hospedagem; gestão documental para cumprimento dos requisitos estabelecidos no artigo 2o da Portaria GM/MS n° 2.477, com vistas à emissão do Registro Único aos médicos participantes; e infraestrutura para realização dos módulos de acolhimento e avaliação. b.2) Acolhimento Estadual, com duração média de 7 (sete) dias, incluindo logística de chegada nos estados - vôos nacionais; hospedagem e infraestrutura para


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realização dos módulos de acolhimento estadual e alocação do profissional no município de atuação. b.3) Recuperação - quando da reprovação nos módulos de acolhimento e avaliação - com duração média de 15 (quinze) dias, incluindo hospedagem e infraestrutura para realização da recuperação. b.4) Oficinas de Acompanhamento e Monitoramento, compreende, em média, 5 (cinco) dias, incluindo logística da chegada e retorno - vôos nacionais; hospedagem e infraestrutura para realização das oficinas. b.5) Recesso - direito que o médico cooperado adquire após um ano de atividades no Projeto - inclui despesas de hospedagem e infraestrutura, em território nacional, que antecede a ida e o retorno do recesso - em média 3 (três) dias, necessitando ainda, de vôos nacionais e internacionais. c) Prover assessoria técnica internacional com uma Equipe de Assessores em Atenção Básica em Saúde para acompanhamento do Projeto nos níveis nacional e estadual - configura um quadro de profissionais que compõem a equipe de referência técnica e logística especializada que atua de forma articulada com a equipe de gestão do Projeto nos temas relacionados a rede de serviços em que atuam os médicos cooperados; d) Prover profissionais médicos em atenção básica nas localidades prioritárias - envolve pagamento de bolsa-formação; seguro para repatriamento de corpos e bens; e despesas relacionadas a deslocamentos eventuais e excepcionais. e) Acompanhar, monitorar e comunicar os resultados do Projeto de ampliação do acesso à atenção básica - consiste em sistematizar e divulgar os resultados e o impacto do Programa, bem como registrar as boas práticas da cooperação. f) Desenvolver capacidade de gestão técnico-administrativa ao Projeto de ampliação do acesso à atenção básica - avaliação e monitoramento do projeto. Sabendo-se da particularidade de cada etapa das ações técnicas citadas acima, cumpre esclarecer que os Planos de Trabalho Semestrais são compostos conforme os elementos de despesa já apontados nos ofícios encaminhados a esta auditoria, que são utilizados como critérios para a programação e alocação dos recursos. Cabe ressaltar que as ações técnicas e os elementos de despesa não são estritamente vinculados, sendo permitidas a reprogramação e a realocação dos recursos. Para uma melhor compreensão dos planos de trabalhos semestrais, destacamos a seguir o detalhamento das principais ações e atividades utilizadas na programação dos valores de cada PTS: 1º PTS (correspondente ao 3º TA) - a programação foi priorizada para cobrir os custos de provimento dos médicos (Bolsa e Ajuda de custo). As estimativas das despesas no 3º TA mostraram-se distantes dos valores que foram autorizados durante a execução, dada a ausência de parâmetros constituídos para subsidiar o planejamento das ações no início da implementação do Programa Mais Médicos, em virtude do seu caráter inovador, sem precedentes no Brasil e no mundo. 2º PTS (correspondente ao 4º TA, com utilização do saldo remanescente do 1º PTS - R$ 112.072.123,00) - o saldo remanescente do 3o TA foi utilizado para cobrir os custos dos módulos de acolhimento nacional e estadual dos 3o e 4o Ciclos, tendo em vista que quando da elaboração do plano de trabalho para o 4º TA não havia como mensurar a necessidade de alocação de médicos cooperados superior a estimativa inicial. Tal fato deveu-se a circunstâncias de que a adesão de profissionais por meio de chamamento


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público nos primeiros segundos ciclos foi muito inferior a demanda de cobertura de vagas. O 3º e 4º Ciclos ocorreram no período entre fevereiro e abril de 2014, e apresentaram um elevado custo com os processos de logística e aquisição de passagens aéreas, comparativamente aos valores provisionados, em virtude das quantidades de profissionais médicos a serem deslocados e a efetivação desses deslocamentos em período de alta temporada no Brasil. Ademais nestes ciclos houve despesas com hospedagem e logísticas dos médicos em quase todos os estados da Federação. Vale destacar que as despesas com passagem internacional para provimento dos médicos participantes passaram a ser consolidadas, a partir desse PTS, na rubrica de pessoa jurídica (PJ), em virtude da ação ser executada por empresa exclusiva (Cubana). 3º PTS (correspondente ao 5o TA, com utilização do saldo remanescente do 2o PTS - R$ 34.179.483,16) - no 2o Semestre de 2014 ocorreu o contingenciamento dos gastos no âmbito federal. Tal fato levou ao planejamento para provisão dos recursos, considerando prioritariamente as ações relacionadas ao provimento de profissionais médicos nas localidades prioritárias. Desta forma, o saldo remanescente e os repasses previstos para o período do 5º TA foram direcionados para garantir o pagamento das bolsas. 4º PTS (correspondente ao 6º TA, com utilização do saldo remanescente do 3º PTS - R$ 101.482.700,73) - entre o último repasse do 5º TA Jan/2015) e o 1º repasse do 6º TA (jun/2015) registrou-se um período de 5 meses sem transferência de recursos para o OPAS/OMS. Tal estratégia considerou o saldo remanescente dos TAs vigentes até junho/2015, garantindo assim a manutenção das ações de provimento (bolsa-formação) e logística/passagens para os períodos de recesso. Com essa programação foi possível a manutenção das atividades do Projeto Mais Médicos para o Brasil mesmo com um período superior de intervalo entre os repasses ao praticado nas demais etapas. 5º PTS (correspondente ao 6o TA, com utilização do saldo remanescente do 4o PTS - R$ 36.938.562,64) - o planejamento inicial do recesso para o ano de 2015 considerou gastos com passagem nacional e internacional e logística para aproximadamente 15.700 profissionais médicos. Durante o ano de 2015 foram realizados os acolhimentos/recesso de 8 grupos de médicos cooperados, onde registrou-se a emissão de 18.501 passagens, com impacto nos custos de logística e transporte aéreo. Neste contexto, o planejamento realizado e o subsequente processo de monitoramento mensal permitem a reprogramação dos valores provisionados, considerando a real demanda do Projeto em cada período. Diante dos esclarecimentos acima descritos conclui-se que a constatação do relatório preliminar de Auditoria n° 201505115, que indica a existência de prejuízo na execução da Cooperação no montante de R$ 316.673.845,99 não procede, pois os valores remanescentes serão reprogramados nos Planos de Trabalho Semestrais. Além do mais somente é possível a apuração de eventual prejuízo ao final da Cooperação.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno A fim de esclarecer a atuação da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES quanto ao atesto e o acompanhamento dos serviços constantes do Termo de Cooperação – TC 80, e demonstrar que os pagamentos efetuados expressam adequadamente os serviços prestados, a Unidade informou os critérios que utiliza para o


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planejamento, o monitoramento da execução e o aproveitamento dos saldos eventuais do 80º Termo de Cooperação Técnica. Os argumentos inicialmente apresentados pela Unidade estão separados em tópicos e podem ser sintetizados da seguinte forma: a) Planejamento 1) Os Termos de Ajuste – TA são elaborados considerando a necessidade de profissionais médicos a serem disponibilizados pela cooperação internacional, após o que se aportam recursos para o período correspondente e elencam-se, nos respectivos planos de trabalho, as metas e as ações a serem executadas; 2) Os valores adotados nos TAs, apesar da natureza única do Projeto Mais Médicos para o Brasil, têm como parâmetros outros Termos de Cooperação Internacional pactuados no âmbito da Saúde e possuem caráter estimativo; 3) Após a assinatura dos TAs, a segunda etapa dos trabalhos de planejamento prevê a elaboração do Plano de Trabalho Semestral – PTS pelas equipes do Ministério da Saúde e da OPAS/OMS. Nesse instrumento de gestão, consideram-se os recursos programados no Plano de Aplicação e no Cronograma de Execução de cada Termo de Ajuste e verificam-se os preços reais praticados no mercado; 4) Monitoramento mensal permite a reprogramação dos valores provisionados, dada a real demanda do projeto; 5) As reuniões de monitoramento mensal acontecem desde o início do Projeto, no entanto, a partir de 2015 é que se teve o cuidado de um registro formal, consolidado em memórias, acerca de tais momentos. b) Do Monitoramento da Execução do Projeto 1) A OPAS/OMS apresenta semestralmente ao Ministério da Saúde, Relatórios Técnico e Financeiro da execução parcial do Plano de Trabalho, dispensando-se a juntada de documentação interna da Organização; 2) O controle e monitoramento dos serviços contratados junto à OPAS/OMS é feito em três momentos: acolhimento dos médicos cooperados; validação do gestor pelo Sistema de Gerenciamento de Programas (SGP); e consolidação mensal, em conjunto com a OPAS/OMS, dos serviços efetivamente prestados. A SGTES ressalta que a principal despesa prevista na Cooperação é relativa à alocação de médicos cooperados, razão pela qual o monitoramento pela unidade organizacional foca prioritariamente nesta rubrica, mas que as demais despesas são monitoradas; 3) Os documentos comprobatórios da execução das despesas, por força da imunidade de que goza a Organização, não são disponibilizados à SGTES, motivo pelo qual não foi possível a comprovação documental, por parte da SGTES/MS, da utilização de mecanismos e parâmetros de medição, fiscalização ou aceitação; 4) A Unidade considera que não há desrespeito à legislação, apesar de, a partir das conclusões da equipe de auditoria, considerar necessário estudar mecanismos mais refinados, que tornem mais eficazes os instrumentos de monitoramento já adotados;


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5) Quanto ao detalhamento dos Relatórios Financeiros Oficiais expedidos pela OPAS/OMS, reitera-se a inviabilidade de ingerência do Ministério da Saúde sobre tal entidade em razão da imunidade. Por fim, informou que objetiva aperfeiçoar os processos, instrumentos de acompanhamento e monitoramento, que permitam aprimorar a avaliação dos resultados alcançados e dispêndios realizados no referido Termo de Cooperação e que passará a formalizar opinativo, de modo a demonstrar a avaliação que já efetua quanto à efetiva execução dos serviços no âmbito da Cooperação, sobre cada um dos Relatórios Semestrais de Gestão. c) Do aproveitamento dos saldos eventuais 1) A sistemática de planejamento se realiza por estimativa de dispêndios e não implica prejuízo decorrente da inexecução do Termo de Cooperação - TC, uma vez que os valores, efetivamente dispendidos ou não, são apurados somente quando do encerramento da Cooperação; 2) Os saldos geralmente decorrem do fato de que a estimativa se faz, por precaução e para evitar solução de continuidade do Projeto Mais Médicos para o Brasil, em valores suficientes para cobertura dos gastos que efetivamente se realizarão e de eventuais custos imprevisíveis (variação cambial, sazonalidade, variação tributária etc.). Tal procedimento objetiva a eficiência na execução do Projeto, e não compromete a economicidade, somente apurável, em caráter definitivo, ao final da Cooperação. Inexiste, portanto, até o encerramento do Termo de Cooperação, obrigação de devolução de recursos por parte da OPAS/OMS; 3) Devido aos trâmites burocráticos necessários para a formalização dos Termos de Ajustes - TA, o dimensionamento dos recursos orçamentários nos planos de trabalho subsequentes não considera eventual saldo do antecedente, já que não é possível aguardar a utilização total dos valores. Contudo, a apuração dos saldos é realizada e esses são utilizados mesmo durante a vigência de novos TAs, conforme se demonstrará; 4) Na elaboração dos planos de trabalho do 4º e 5º TAs foram inseridos o saldo remanescente do 3º TA distribuído nas ações e rubricas conforme demanda, retroalimentando o processo de planejamento e de execução do Termo de Cooperação; 5) Havendo saldo entre os valores provisionados e os realizados durante a execução do Projeto, os mesmos são reprogramados de acordo com as demandas e ajustes necessários refletidos nos Planos de Trabalho Semestral – PTS. Posteriormente, em resposta ao Relatório Preliminar, foram apresentadas manifestações que, além de reiterarem o exposto nos itens acima, incluíam quadro demonstrativo dos Planos de Trabalho Semestrais – PTS em que a Unidade objetivou apresentar a maneira como se dá a apuração dos saldos e como os recursos não utilizados em um PTS são programados no subsequente. A Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES elencou, no quadro demonstrativo, os valores executados nos elementos de despesa passagens, diárias, pessoa física e pessoa jurídica por ação técnica, bem como destacou que as ações técnicas e os elementos de despesa não são estritamente vinculados, sendo permitidas reprogramação e realocação dos recursos.


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Destacou, ainda, as principais ações e atividades utilizadas na programação dos valores de cada Plano de Trabalho Semestral com justificativas para a utilização no 4º TA de valores remanescentes do 3º TA para cobrir custos dos módulos de acolhimento nacional e estadual dos 3º e 4º Ciclos, tendo em vista que quando da elaboração do plano de trabalho para o 4º TA não havia como mensurar a necessidade de alocação de médicos cooperados superior a estimativa inicial. Afirmou também que o 3º e o 4º Ciclos ocorreram no período entre fevereiro e abril de 2014, e apresentaram um elevado custo com os processos de logística e aquisição de passagens aéreas. De acordo com a Unidade no 4º PTS (6º TA – 1º Semestre) foram utilizados saldos remanescentes do 3º PTS (5º TA), pois se registrou um período de cinco meses sem transferência de recursos para a OPAS/OMS. No 5º PTS (6º TA – 2º Semestre) foram utilizados os saldos remanescentes do 4º PTS com vistas a custear o planejamento inicial do recesso para o ano de 2015, contemplando gastos com passagem nacional e internacional e logística para aproximadamente 15.700 profissionais médicos. Por fim, a Unidade informou que considera não haver prejuízo na execução da Cooperação, pois os valores remanescentes serão reprogramados nos Planos de Trabalho Semestrais - PTS, além de que é possível a apuração de eventual prejuízo ao final da Cooperação. Considerando a manifestação do gestor, sintetizada acima, passa-se a analisar as informações e justificativas apresentadas. Acerca da fase de planejamento e monitoramento do Termo de Cooperação – TC nº 80, esta equipe confirma a ciência acerca do caráter estimativo dos valores elencados nos Planos de Trabalho dos Termos de Ajuste, bem como reafirma o conhecimento acerca das situações de imunidade conferidas à OPAS/OMS, conforme previamente exposto no campo fato. No entanto, à exceção das atas das reuniões tripartites realizadas entre a OPAS/OMS, o Ministério da Saúde e o Ministério das Relações Exteriores para o monitoramento do total de intercambistas, não consta no processo nº. 25000.223376/2012-63 ou, ainda, nas respostas encaminhadas pela Unidade, documentações que comprovem a utilização de mecanismos de medição dos serviços e produtos efetivamente prestados, tampouco de acompanhamento da aplicabilidade dos valores estimados. Ainda, apesar da afirmativa da SGTES de que após a assinatura dos Termos de Ajuste, a segunda etapa dos trabalhos de planejamento prevê a elaboração do Plano de Trabalho Semestral – PTS, no qual se verificam os preços reais praticados no mercado, a Unidade instada a apresentar, por meio da Solicitação de Auditoria nº. 201505115/003, de 23/10/2015, toda a documentação que comprovasse a utilização de mecanismos/parâmetros de medição/fiscalização/aceitação dos serviços e produtos, encaminhou em resposta ao Relatório Preliminar Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, contendo Quadro Demonstrativo dos Planos de Trabalho Semestral – PTS que detalha o elemento de despesa dos gastos e a ação temática ao qual faz referência. Ressalta-se que o Quadro, apesar de apresentar coluna denominada “Executado” e de ter potencial para servir como instrumento a ser utilizado como ferramenta de monitoramento e controle da execução, não permite a comprovação da execução das


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despesas e, tampouco, detalha em nível de produtos e serviços prestados àquilo que foi contabilizado para a confecção dos Termos de Ajuste - TA. Isso porque os Planos de Trabalho Semestrais, mesmo que possuíssem detalhamento compatível com a complexidade e a materialidade do Termo de Cooperação, estão inseridos, nos termos do Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS, na fase de Execução Física, Orçamentária e Financeira dos TAs como instrumentos que definem as ações e os recursos estimados para o desenvolvimento das atividades e os resultados esperados. A classificação dos valores em elementos de despesa, sem a correspondente correlação de memórias de cálculo detalhadas pouco contribui com a transparência e auditabilidade dos gastos. Assim, conforme anteriormente afirmado por esta equipe de auditoria, sob o ponto de vista de comprovação da execução dos recursos antecipadamente transferidos à OPAS/OMS, não se tem Relatórios Técnicos de Execução Física, documentos previstos no Manual supracitado como de confecção pela Unidade Examinada, que devem, em seus anexos, relacionar de forma detalhada todos os contratos executados no período e os respectivos itens e serviços prestados. Além do Manual, a Portaria GM/MS nº. 2.053, de 30 de agosto de 2011, prevê que o Coordenador do TC elabore relatórios de progresso com as informações técnicas, administrativas e financeiras do projeto, o que não foi identificado. Como se evidencia, em que pese a Unidade elencar a imunidade de que goza a OPAS/OMS como motivo pelo qual não é possível a comprovação documental da utilização de mecanismos/parâmetros de medição/fiscalização/aceitação ou, ainda, de que não há como prever que os Relatórios Financeiros Oficiais expedidos pela OPAS/OMS contemplem informações mais detalhadas, tanto o Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS, quanto a Portaria GM/MS nº. 2.053/2011 instituem a necessidade de maior controle sobre os recursos públicos. O próprio manual expedido pelo Ministério trata como pressuposto dos Termos de Cooperação celebrado no âmbito do Ministério da Saúde o controle documental e de qualidade dos produtos realizados, motivo pelo qual não se considera razoável que a SGTES tenha, ao longo dos exercícios de 2013 e 2014, dispensado o registro formal, consolidado em memórias, das reuniões de monitoramento mensais previstas na gestão do Termo de Cooperação nº 80. O anteriormente citado Acórdão TCU nº. 1.018/2007 – Plenário, também nesse sentido e já considerando a situação de imunidade, ao determinar que Ministério da Saúde aprimorasse o sistema de controle interno referente aos termos de cooperação técnica firmados com a OPAS/OMS, demonstrou a necessidade de que nos TCs constem informações necessárias sobre o andamento dos projetos de cooperação técnica em execução e possibilitem a avaliação da eficácia, eficiência e economicidade da administração e da aplicação dos recursos públicos Não se pode, portanto, vincular a imunidade conferida a OPAS/OMS, que a dispensa de apresentar documentação interna e considera os documentos a ela pertencentes ou em seu poder invioláveis, à inexistência de controles e de documentações do Ministério da Saúde sobre os valores e os serviços contratados.


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Isso porque, maior risco assume a Unidade ao aliar a imunidade ao repasse antecipado de recursos. O repasse antecipado, como anteriormente informado, trata-se, nos termos da Orientação Normativa AGU nº 37, de 13 de dezembro de 2011, de condição especial e excepcional em que é necessário maior rigor da Administração Pública:

“Decerto que o pagamento realizado de forma antecipada poderá ser admitido, demonstrando-se a existência de interesse público e obedecidos os seguintes critérios: represente condição sem a qual não seja possível obter o bem ou assegurar a prestação do serviço, ou propicie sensível economia de recursos; existência de previsão no edital de licitação ou nos instrumentos formais de contratação direta e; adoção de indispensáveis cautelas ou garantias.”. (Original sem Grifo)

Ao elencar os exemplos de garantia, ainda que cite expressamente a Lei nº. 8.666/1993, a Orientação Normativa da Advocacia-Geral da União utiliza-se dos princípios constitucionais de eficiência e economicidade, aplicáveis a todas as avenças celebradas pelo Poder Público, e prevê inclusive a inserção de cláusulas que obriguem o contratado a devolver o valor antecipado atualizado caso não executado o objeto, situação não identificada no Termo de Cooperação nº 80 avaliado. A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), por sua vez, ao tratar da transparência, controle e fiscalização dos recursos públicos federais, considerando o disposto no art. 70 da Constituição Federal que prevê a prestação de contas por parte de qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, definiu em seu artigo 48-A que:

“Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;”. (Original sem Grifo)

Ante o exposto, considerando que a Celebração do Termo Cooperação é uma faculdade prevista na Lei nº. 12.871/2013 em que devem ser obedecidos os princípios e as normas atinentes à Administração Pública, mostra-se necessário que o Ministério da Saúde aprimore os sistemas de controle interno e a altere os modelos de prestação de contas. Por fim, com relação ao aproveitamento dos saldos eventuais, de fato, a sistemática de estimativa de dispêndios por si só não implica prejuízo decorrente da inexecução do TC. O que tem potencial para propiciar a ocorrência de prejuízos é não realizar e documentar o acompanhamento efetivo dos valores e dos quantitativos dos serviços prestados. O gestor afirma, ainda, que devido aos trâmites burocráticos necessários para a formalização dos Termos de Ajustes - TA, o dimensionamento dos recursos orçamentários de um plano de trabalho não considera eventual saldo de seu antecedente, já que não é possível aguardar a utilização total dos valores, no entanto, em seguida afirma


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que na elaboração dos planos de trabalho do 4º e 5º TA foram inseridos os saldos remanescentes do 3º TA distribuídos nas ações e rubricas conforme demanda. Como se evidencia, há aparente contradição entre as afirmações do gestor, no entanto, considerando que o Quadro Demonstrativo dos Planos de Trabalho Semestral – PTS visou demonstrar que os saldos remanescentes são utilizados durante a vigência dos demais Planos de Trabalho Semestrais e Termos de Ajuste, não se tem detalhados que outros serviços e em qual quantitativo utilizaram o saldo remanescente do 3º TA, haja vista que todos os serviços previstos nos 4º e 5º TA foram suportados por recursos constantes dos respectivos Plano de Trabalho, os quais são regularmente transferidos à OPAS/OMS. Assim, tem-se que, embora tenham sido concedidas diversas oportunidades para o gestor demonstrar o monitoramento e a comprovação de execução dos serviços prestados no âmbito do TC 80, as informações e documentações apresentadas não se mostram adequadas à amplitude e à complexidade do Projeto e não são capazes de documentar os gastos realizados. Diante de todo o exposto, reafirma-se que a SGTES não mantém adequado controle documental e de qualidade dos produtos e serviços realizados, tampouco possui todas as informações necessárias sobre o andamento do Termo de Cooperação nº 80 com suporte para avaliação da eficácia, eficiência e economicidade da administração e da aplicação dos recursos públicos, em discordância com o Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS e com o disposto no Acórdão TCU nº. 1.018/2007 – Plenário. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Apresentar à Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde - FNS, para fins de instrução dos Relatórios Técnicos e Financeiros Semestrais - inclusive os anteriormente encaminhados pela Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS/OMS, relatório que demonstre, de forma detalhada, os quantitativos e valores dos serviços executados pela OPAS/OMS no período. Recomendação 2: Propor à Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde aprimoramento dos mecanismos de monitoramento dos Termos de Cooperação - TC e dos instrumentos de prestação de contas parciais elaborados pela Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS/OMS, de forma a incorporar dados sobre a execução física e financeira dos TC e vincular a assinatura de novos acordos à aceitação, pela OPAS, dos controles estabelecidos, incluindo a publicização nos termos do art. 48A da Lei Complementar nº. 101/2000. Recomendação 3: Incluir, no processo de monitoramento mensal do Termo de Cooperação - TC nº 80, a prática de documentar os critérios que permitiram acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do respectivo Termo de Cooperação. Recomendação 4: Apurar responsabilidade pelas condutas do Diretor e do Coordenador Nacional do Projeto de Cooperação Técnica nº. 80 de não elaborarem relatórios detalhados de monitoramento dos serviços e valores executados e de realizarem controle dos gastos de forma genérica, em desconformidade com a Portaria GM/MS nº. 2.053/2011 e o Acórdão TCU nº. 1.018/2007 - Plenário.


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1.1.2.13 CONSTATAÇÃO Pagamentos antecipados à OPAS sem a comprovação da prestação de serviços com potencial prejuízo ao erário de, no mínimo, R$ 316.673.845,99. Fato Trata-se de avaliação com o objetivo de verificar a aplicabilidade dos valores e quantitativos executados nos Termos de Ajuste - TA do Termo de Cooperação – TC nº 80, considerando que, conforme já abordado em item específico deste relatório, foi identificado que a atuação da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES não permite acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do TC nº 80, de modo que os pagamentos efetuados não podem ser relacionados aos serviços prestados. Registra-se que esta constatação compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. De forma a simplificar a compreensão da avaliação, e considerando as limitações inerentes à situação de reduzida documentação e comprovação da execução dos serviços, este item será estruturado em quatro seções: a) Da Ajuda de Custo; b) Das passagens nacionais e internacionais; c) Dos gastos com seguro, logística de acolhimento e recesso; d) Do quantitativo de Profissionais. Vale salientar que os itens relacionados a bolsas monitoramento, custos indiretos e diárias, não fazem parte do escopo desta avaliação, em que pese também não haver documentação que suporte a aplicação dos valores a eles relacionados. a) Da Ajuda de Custo: Conforme relatado em item específico deste relatório, a Lei nº 12.871/2013 instituiu ajuda de custo destinada a compensar as despesas de instalação dos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Os valores das ajudas de custo foram regulamentados pela Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013, sendo correspondentes a três bolsas-formação nos casos de Municípios situados na região da Amazônia Legal, em região de fronteira e em áreas indígenas (Faixa 1); a duas bolsas em Municípios situados na Região Nordeste, na Região Centro-Oeste e na região do Vale do Jequitinhonha-MG (Faixa 2); e de uma bolsa para capitais, regiões metropolitanas, Distrito Federal e Municípios não contemplados nas faixas anteriores (Faixa 3). A Portaria Interministerial apresenta, ainda, a sistemática de pagamento das ajudas de custo. Quando se tratar de municípios nas Faixas 1 e 2, os pagamentos se darão em duas parcelas, a primeira correspondente a 70% do total e a segunda a 30%. Para municípios na Faixa 3, o pagamento se dará em apenas uma parcela. Em análise às memórias de cálculo dos 3º, 4º, 5º e 6º Termos de Ajustes – TA do Termo de Cooperação - TC 80, verifica-se a previsão de disponibilização de R$ 316.561.216,80 em ajudas de custo, conforme detalhado na tabela abaixo:


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Tabela - Consolidação dos Valores de Ajuda de Custo

TA DESPESAS QUANTIDADE VALOR UNITÁRIO VALOR TOTAL

3º SERVIÇOS DE TERCEIROS - PJ (ajuda de custo - 1ª parcela -

70%) 5.363* R$ 14.343,00 R$ 76.921.509,00


30%) 5.400 R$ 9.434,64 R$ 50.947.056,00


70%) 6.000 R$ 22.014,15 R$ 132.084.900,00


30%) 6.000 R$ 9.434,63 R$ 56.607.780,00

TOTAL R$ 316.561.245,00 Fonte: Elaboração Própria a partir da documentação constante do Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS. *No 3º TA a quantidade de 1ª parcelas de ajudas de custo é igual a 5.363, enquanto no 4º TA a segunda parcela corresponde a 5.400.

Os valores demonstrados podem ser sintetizados em 5.400 ajudas de custo no valor de R$ 23.777,64, e 6.000 ajudas de custo no valor de R$ 31.448,78. Para os 5.400 profissionais cooperados alocados ao Projeto Mais Médicos para o Brasil na vigência do 3º TA a bolsa corresponde, em média, a 2,27 bolsas-formação. Já para os 6.000 alocados na vigência do 4º TA, as bolsas correspondem, em média, a 3 bolsas-formação. Acerca do assunto, destaca-se que o Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do Acórdão nº. 3.614/2014 – Plenário, solicitou que o Ministério da Saúde confirmasse se, no âmbito do acordo de cooperação firmado com a OPAS/OMS, todos os profissionais selecionados para atuar no Brasil receberiam a ajuda de custo máxima prevista e, em caso positivo, apresentasse a competente justificativa e motivação. Na resposta apresentada ao TCU e disponibilizada a esta CGU, a SGTES se manifestou informando que à época de elaboração do Termo de Ajuste – TA não havia finalizado as etapas de seleção dos municípios, não sendo possível, portanto, estabelecer a distribuição final dos médicos intercambistas cooperados, motivo pelo qual o acompanhamento se daria a posteriori. Ante o exposto, a fim de verificar se os valores concedidos a título de ajuda de custo estão em conformidade com o previsto na Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369/2013 e se a Unidade atuou no sentido de que os valores transferidos fossem compatíveis com a previsão normativa, realizou-se levantamento do perfil dos municípios que receberam profissionais do TC 80. A partir dos dados disponibilizados a esta CGU, chegou-se aos seguintes resultados para os médicos intercambistas lotados no Projeto:

Tabela - Valores Realizados de Ajuda de Custo Classificação do Município Quantidade de Profissionais Valor da Bolsa (R$)

Faixa 1 2.763 84.293.645,62 Faixa 2 3.361 68.275.096,94 Faixa 3 5.419 55.849.000,74 Total 11.543 208.417.743,30

Fonte: Nota Técnica nº. 56/2016 – DEPREPS/SGTES/MS.

Assim, resta evidenciado que a ausência de acompanhamento dos locais de lotação dos médicos intercambistas, aliado à ausência de definição de parâmetros para definição do valor médio das ajudas de custo a serem fornecidas, possibilitou repasses superiores em


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R$ 108.143.502,00 ao valor definido na Portaria Interministerial MS/MEC nº. 1.369/2013. Dessa forma, mostra-se necessária a atuação da SGTES no sentido de acompanhar e comprovar documentalmente, com o maior detalhamento possível, a utilização dos saldos remanescentes, adequando os valores a serem transferidos no âmbito do TC 80 para custeio de ajuda de custo. b) Das passagens Nacionais e Internacionais: A Lei nº 12.871, de 22/10/2013, no § 2º do art. 19, autorizou a União a custear despesas com deslocamento dos médicos participantes e seus dependentes legais, nos termos de ato conjunto dos Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Saúde. A Portaria Interministerial MPOG/MS nº. 266, de 24/07/2013, nesse sentido, foi editada de forma a estabelecer as normas para o custeio de despesas com o deslocamento dos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil e seus dependentes legais. A norma previu a concessão de passagens em duas modalidades, a saber: I - deslocamentos nacionais: aqueles realizados em território nacional em trecho de ida e volta entre o Município com aeroporto mais próximo do local de residência do médico dentre os indicados pela Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil e os Municípios com aeroportos indicados pela referida Coordenação; e II - deslocamentos internacionais: aqueles realizados em trecho de ida e volta entre a capital mais próxima do local de residência do médico no exterior dentre as indicadas pela Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil e as Capitais situadas em território nacional indicadas pela referida Coordenação. Igualmente, a Portaria Interministerial em seus artigos 7º e 10 estabeleceu as normas para prestação de contas das viagens e para o controle das emissões das passagens:

“Art. 7º Compete à Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES/MS, unidade responsável pela Presidência da Coordenação do Projeto Mais Médicos para o Brasil, autorizar a viagem, efetuar o procedimento de solicitação da proposta de viagem e autorizar a emissão do bilhete, por meio do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens - SCDP. § 1º Nas hipóteses de urgência ou indisponibilidade do SCDP, caso seja inviável o registro prévio da viagem no SCDP, a SGTES/MS providenciará o registro das informações das viagens posteriormente no SCDP, no prazo de trinta (30) dias a contar da data de emissão dos bilhetes.”. “Art. 10. Para a prestação de contas sobre a realização da viagem, serão necessárias: I - para os médicos estrangeiros: a comprovação da utilização do bilhete pela agência contratada e a inscrição do médico no módulo de acolhimento e avaliação; II - para os médicos brasileiros: a comprovação da utilização do bilhete pela agência contratada; e III - para os dependentes: a comprovação da utilização do bilhete pela agência contratada.”.


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Portanto, no que se refere à comprovação da realização da pesquisa de preço das passagens e de sua posterior utilização, além das normas constantes da Instrução Normativa MPOG nº 3, de 11 de fevereiro de 2015, observa-se que o Ministério da Saúde estabeleceu regras próprias para aquisição direta de passagens. Entretanto, associada à ausência de qualquer previsão de mesma natureza, no âmbito do Termo de Cooperação nº. 80 (Processo nº. 25000.223376/2012), observou-se que não há documentação relativa aos deslocamentos, tampouco a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES apresentou e/ou comprovou a utilização de mecanismos de medição/fiscalização/aceitação que permitissem acompanhar e atestar a realização dos serviços de emissão de passagens. Igualmente, não foram identificados controles internos que demonstrassem a economicidade na aplicação dos recursos públicos relacionados às passagens aéreas. Tal situação ocorre apesar de os recursos previstos para custeio do deslocamento dos profissionais envolvidos na cooperação nas memórias de cálculo dos 3º, 4º, 5º e 6º Termos de Ajustes do TC 80 alcançarem o montante de R$ 190.000.000,00, dos quais R$ 54.200.000,00 se referem a passagens nacionais e R$ 135.800.000,00 tratam de passagens internacionais, conforme detalhado na tabela a seguir:

Tabela - Consolidação dos Valores de Passagens Aéreas

TA DESPESAS QUANTIDADE VALOR UNITÁRIO MESES VALOR TOTAL

3º Passagens Nacionais (chegada) 180 2.500,00 R$ 450.000,00

4º Passagens Nacionais (recesso) 400 2.500,00 R$ 1.000.000,00

4º Passagens Nacionais (retornos - valor médio) 340 2.500,00 R$ 850.000,00

4º Passagens Internacionais (retornos - valor médio) 350 4.000,00 R$ 1.400.000,00

4º Passagens Nacionais (acolhimento) 700 2.500,00 R$ 1.750.000,00

4º Serviços de Terceiros - PJ (passagens internacionais recesso) (média de valor)

400 4.000,00 R$ 1.600.000,00

4º PASSAGENS

INTERNACIONAIS (acolhimento) - PJ

6.000 4.000,00 R$ 24.000.000,00

5º Passagens Nacionais (recesso) 10.000 2.500,00 R$ 25.000.000,00

5º Passagens Nacionais (retornos - valor médio) 120 2.500,00 8 R$ 2.400.000,00

5º Passagens Internacionais (retornos - valor médio) 120 4.000,00 8 R$ 3.800.000,00

5º Serviços de Terceiros - PJ (passagens internacionais

recesso) 10.000 4.000,00 R$ 40.000.000,00

6º Passagens Nacionais (recesso) 15.700 1.400,00 R$ 21.980.000,00

6º Passagens Nacionais (retornos - valor médio) 50 1.400,00 11 R$ 770.000,00

6º Passagens Internacionais (retornos - valor médio) 50 4.000,00 11 R$ 2.200.000,00

6º Serviços de Terceiros - PJ (Passagens Internacionais

Recesso) 15.700 4.000,00 R$ 62.800.000,00

TOTAL R$ 190.000.000,00 Fonte: Elaboração Própria a partir da documentação constante do Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS


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Assim, a fim de verificar se os valores relacionados a passagens foram definidos considerando o princípio da economicidade, realizou-se levantamento, junto ao Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP, das viagens nacionais realizadas no âmbito do Ministério da Saúde, com o motivo classificado como Projeto Mais Médicos para o Brasil, o meio de transporte como Aéreo e a situação como Encerrada – Realizada. A partir do levantamento, realizou-se comparação dos valores médios das passagens adquiridas diretamente pelo Ministério da Saúde na vigência dos Termos de Ajuste (TA) com os valores estimados e transferidos no TC 80, conforme consta da tabela a seguir:

Tabela - Valores Estimados de Realização de Passagens Aéreas Nacionais

TA Quantidade Estimada

Valor Médio Estimado no TC

80 (R$)

Valor Médio das passagens no SCDP na

vigência do TA (R$) Diferença (R$)

3º 180 2.500,00 756,19 R$ 313.884,59 4º 1.440 2.500,00 894,77 R$ 2.311.522,29 5º 10.960 2.500,00 1.007,61 R$ 16.356.583,44 6º 16.250 1.400,00 425,97 R$ 15.827.924,50

Total 28.830 - - R$ 34.809.914,82 Fonte: Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP. Como se evidencia no quadro acima, os valores médios das passagens aéreas nacionais orçadas no âmbito do Termo de Cooperação nº. 80 do Projeto Mais Médicos para o Brasil não demonstraram se pautar pelo princípio da economicidade, uma vez que os valores repassados à Organização Pan-Americana da OPAS/OMS para custeio das passagens são muito superiores àqueles identificados quando da execução direta, permitindo que os custos estimados superassem em R$ 34.809.914,82 os valores de mercado. Sobre o assunto merece destaque a situação de que as passagens nacionais foram orçadas no 3º, 4º e 5º TA ao valor médio de R$ 2.500,00 e, a partir do 6º Termo de Ajuste, foram reduzidos para R$ 1.400,00, o que demonstra a atuação do Ministério da Saúde para reduzir o elevado parâmetro utilizado nos primeiros TA. Ressalta-se que, para definição dos valores médios das passagens nacionais, foram identificados 1.936 deslocamentos. Para avaliação das passagens internacionais, realizou-se levantamento junto ao SCDP das passagens aéreas emitidas e com situação realizada no âmbito do Ministério da Saúde cujo destino ou origem tenha sido o país de Cuba, haja vista que os profissionais contratados no TC 80 são cubanos. A partir do levantamento de 144 deslocamentos, excluíram-se sete passagens de valores manifestamente impraticáveis – aqueles inferiores à R$ 100,00, após o que realizou-se comparação dos valores das passagens emitidas pelo Ministério da Saúde, todas acima de R$1.0000,00, na vigência dos Termos de Ajuste (TA), conforme consta da tabela a seguir:

Tabela - Valores Estimados de Realização de Passagens Aéreas Internacionais

TA Quantidade Estimada

Valor Médio Estimado no TC 80 (R$)

Valor Médio das passagens no SCDP na vigência do TA (R$) Diferença (R$)

4º 750 4.000,00 2.558,83 1.080.873,93 5º 10.960 4.000,00 1.723,98 24.945.141,62 6º 16.250 4.000,00 2.844,45 18.777.677,34

Total 27.960 - - 44.803.692,90 Fonte: Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP.


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Assim, como se evidencia na tabela acima, os valores médios das passagens aéreas internacionais do Termo de Cooperação nº. 80 do Projeto Mais Médicos para o Brasil não se demonstraram pautar pelo princípio da economicidade, uma vez que, novamente, os valores repassados à OPAS/OMS para custeio das passagens são muito superiores àqueles identificados quando da execução direta, permitindo que os custos estimados superassem em R$ 44.803.692,90 os valores de mercado. Sobre o assunto a SGTES se manifestou, por meio do Ofício nº. 04/SGTES/MS, informando que os valores autorizados para custeio de passagens aéreas no 3º, 4º, 5º e 6º Termos de Ajustes – TA alcançam R$ 103.799.194,20, de forma que R$ 62.200.805,80 estariam pendentes de execução e não foram devolvidos ao Ministério da Saúde. Ante o exposto, tem-se que a atuação do Ministério da Saúde na definição e no repasse de recursos para o pagamento das passagens aéreas do TC 80 não se coaduna com o princípio da economicidade e, no que se refere à prestação de contas, demonstra a não adoção dos controles internos administrativos determinados no Acórdão nº. 1.018/2007 – Plenário e tratamento distinto daquele dispensado aos demais profissionais do Projeto regidos pela Portaria Interministerial MPOG/MS nº. 266/2013. c) Dos gastos com seguro, logística de acolhimento e recesso: No que se refere aos gastos com logística, acolhimento e recesso constantes da memória de cálculo dos Termos de Ajuste - TA, tem-se que do 3º ao 6º TA foram previstos gastos na ordem de R$ 392.792.830,30, conforme demonstrado na tabela a seguir.

Tabela - Consolidação dos Valores de seguro, logística de acolhimento e recesso TA DESPESAS VALOR TOTAL

3 SERVIÇOS DE TERCEIROS - PJ (seguro/logística acolhimento/recesso) R$ 257.172.633,00




TOTAL R$ 392.792.830,30 Fonte: Elaboração Própria a partir da documentação constante do Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS Em consulta aos autos do processo de gestão do TC 80, não foram identificadas especificações acerca de como se dariam os gastos e de quais parâmetros seriam utilizados para avaliar a sua efetiva realização, à exceção da previsão contida na alínea “j”, item II, da Cláusula Segunda do 3º TA que atribuiu à OPAS/OMS a obrigação de comprovar o recolhimento referente à cobertura securitária dos médicos participantes. Destaca-se, entretanto, que, por meio do Memorando nº. 342/SGTES/MS, de 20 de agosto de 2013, a SGTES solicitou a exclusão da alínea “j” do 3º TA, reduzindo, portanto, a transparência do processo. Aliado a isso, nas respostas apresentadas às solicitações de apresentação de memória de cálculo e dos mecanismos de medição que permitem acompanhar e atestar a realização dos serviços, não foram apresentadas especificações claras relacionadas aos gastos com seguro, logística, acolhimento e recesso. Assim, considerando a incapacidade de se verificar a adequabilidade e economicidade de gastos não detalhados, e com o objetivo de identificar a relação dos dispêndios previstos


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com a execução da Cooperação foram realizadas comparações dos valores previstos com o quantitativo de profissionais no período de vigência, com a quantidade de meses dos TAs e com o total de cada Termo de Ajuste, conforme tabelas a seguir.

Tabela - Relação Despesa/Médicos TA Valor da Despesa Nº de Novos Médicos

Alocados Razão Despesas por Novos

Médicos Alocados

3º R$ 257.172.633,00 5.400 R$ 47.624,56 4º R$ 44.065.316,20 6.000 R$ 7.344,22 5º R$ 22.196.054,00 0 NA 6º R$ 69.358.827,10 59 R$ 1.175.573,34

Elaboração Própria a partir da documentação constante do Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS

Tabela - Relação Despesa/Vigência TA Valor da Despesa Nº de Meses de Vigência

do TA Razão Despesas / Meses

3º R$ 257.172.633,00 4 R$ 64.293.158,25 4º R$ 44.065.316,20 7 R$ 6.295.045,17 5º R$ 22.196.054,00 9 R$ 2.466.228,22 6º R$ 69.358.827,10 11 R$ 6.305.347,92

Elaboração Própria a partir da documentação constante do Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS

Tabela - Relação Despesa/Total do TA TA Valor da Despesa Valor Total do TA Razão Despesas / Valor

Total 3º R$ 257.172.633,00 R$ 510.957.307,00 50,33% 4º R$ 44.065.316,20 R$ 973.946.600,00 4,52% 5º R$ 22.196.054,00 R$ 1.175.973.740,00 1,89% 6º R$ 69.358.827,10 R$ 1.443.407.325,00 4,81%

Elaboração Própria a partir da documentação constante do Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS Conforme se observa nas tabelas, não há um padrão de previsão de recursos para custeio das atividades em decorrência da quantidade de novos médicos previstos no 3º, 4º, 5º e 6º TAs, com os quais se espera dispêndio de recursos com seguro e logística de acolhimento. De igual maneira, não há padrão relacionado ao número de meses de vigência ou ao total de recursos previstos nos Termos de Ajuste, evidenciando que a definição dos montantes não se deu de forma a contemplar os gastos efetivamente realizados pela OPAS/OMS. Posteriormente, por meio do Ofício nº. 04/SGTES/MS, a Unidade Prestadora de Contas - UPC apresentou a relação das despesas autorizadas para custeio da rubrica, que atinge o total de R$ 264.892.303,42 dos R$ 392.792.830,30, sem, entretanto, demonstrar o destino dos R$ 127.900.526,88 que foram transferidos à OPAS/OMS e não foram utilizados, conforme imagem a seguir.

Imagem – Relação de Despesas Autorizadas

Fonte: Ofício nº. 04/SGTES/MS


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Tem-se, ainda, que, apesar de citar no Ofício nº 04/SGTES/MS que os recursos seriam utilizados para custear despesas com translado do aeroporto ao hotel dos médicos participantes, com equipe técnica administrativa, com material de expediente, com secretárias bilíngues (para as etapas do acolhimento), com infraestrutura para realização dos módulos e das oficinas, com hospedagem (pensão completa) nos acolhimentos, recessos e oficinas e, ainda, com seguro, não houve demonstração de quais os quantitativos estimados de cada item com os respectivos valores de referência, tampouco detalhes dos valores e quantitativos executados que comprovam a efetiva utilização dos R$ 264.892.303,42. Ante o exposto, conclui-se que o Ministério da Saúde não realizou o planejamento adequado dos gastos relativos a seguro, logística de acolhimento e recesso, de forma que se possa acompanhar, com transparência, as informações necessárias sobre o andamento do Projeto Mais Médicos para o Brasil e possibilitar a avaliação da eficácia, eficiência e economicidade da administração e da aplicação dos recursos públicos, bem como não comprovou documentalmente o destino dos R$ 127.900.526,88 transferidos e que estariam pendentes de execução. d) Do quantitativo de Profissionais: Conforme relatado em item específico deste relatório, a Lei nº 12.871/2013, ao instituir o Projeto Mais Médicos para o Brasil, previu a disponibilização de bolsa-formação aos médicos participantes, conforme regulamentação da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013. A característica de atuação dos profissionais na modalidade ensino-serviço, impõe o cumprimento de diversos deveres, dos quais, nos termos do art. 10 da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.369/2013, o cumprimento da carga horária é condição essencial para a validação e recebimento da bolsa-formação. No item específico deste relatório, que dispôs sobre o pagamento da bolsa-formação a médicos intercambistas individuais e a médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras ou com diploma revalidado, evidenciou-se que os controles internos atualmente adotados também não vinculam o pagamento das bolsas-formação ao cumprimento da carga horária, condição considerada pela Portaria Interministerial 1.369/2013 como essencial para a validação e recebimento dos valores. Sobre o assunto, destaca-se que em fiscalizações realizadas por esta CGU no Projeto Mais Médicos para o Brasil, verificou-se, por exemplo, que em Municípios como Anagé/BA, Goiânia/GO, Cajazeiras/PB e Agudos/SP médicos intercambistas descumpriram a carga horária estabelecida. Considerando a inexistência de identificação sistemática pela Coordenação Nacional do Projeto das informações sobre o cumprimento da carga horária, a verificação a ser realizada neste item se dará sobre o quantitativo de profissionais cooperados em atuação nos municípios nos meses de fevereiro a novembro de 2015, haja vista a existência de monitoramento da OPAS/OMS e do Ministério da Saúde acerca do quantitativo de médicos cooperados em atuação no país. Da análise, comparando-se com a previsão de profissionais previstas nos Termos de Ajuste relacionados, verificou-se que 1.750 bolsas-formação foram previstas e antecipadamente custeadas pelo Ministério da Saúde sem a correspondente disponibilização dos profissionais, conforme apresentado na tabela a seguir.


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Tabela - Quantitativo de Médicos em Atuação Mês Profissionais Considerando os Ativos Quantidade Prevista nos TA Diferença

Fev/15 11.331 11.400 -69 Mar/15 11.317 11.400 -83 Abr/15 11.261 11.400 -139 Mai/15 11.232 11.459 -227 Jun/15 11.256 11.459 -203 Jul/15* 11.333 11.459 -126 Ago/15 11.333 11.459 -126 Set/15 11.324 11.459 -135 Out/15 11.178 11.459 -281 Nov/15 11.098 11.459 -361

Total 1.750 Fonte: Elaboração Própria a partir de Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS *Nos controles encaminhados pelo Ministério da Saúde não foi apresentada a relação de profissionais do mês de julho de 2015, de forma que o quantitativo de profissionais considerados para o cálculo é o mesmo contabilizado em agosto/2015.

Tem-se, portanto, que o Ministério da Saúde mensurou e repassou à Organização Pan-Americana da OPAS/OMS, para o período analisado, o correspondente à R$ 18.389.011,31 em valor superior à efetiva disponibilização de profissionais. Dessa forma, mostra-se necessária a atuação da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES no sentido de acompanhar e comprovar documentalmente, com o maior detalhamento possível, a utilização dos saldos remanescentes relacionados à bolsa-formação. Diante de todo o exposto, para os itens analisados nesta seção, tem-se que a atuação da SGTES de não acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação – TC 80, aliada à deficiência no planejamento e detalhamento dos gastos previstos nos Termos de Ajuste - TA, propiciou a não execução de valores pagos antecipadamente no montante de R$ 316.673.845,99, sem que fosse demonstrada com a clareza adequada a sua aplicação em outros serviços e produtos relativos à Cooperação. Destaca-se que tal fato, caso não sejam alteradas as práticas adotadas pela Unidade, ocasionará relevante Prejuízo ao Erário. Vale ressaltar que, após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115, a SGTES, com o objetivo de atender a recomendação que solicita demonstrar documentalmente como se deu a reprogramação e a efetiva utilização dos R$ 316.673.845,99, sob pena de requerer compensação dos valores atualizados dos recursos a serem repassados à OPAS/OMS na próxima parcela dos Planos de Aplicação, informou que o montante de R$ 316.673.845,99 encontra-se reprogramado nas categorias de gastos necessárias à execução das ações técnicas dos Planos de Trabalho até 31 de dezembro de 2015, das quais destacou: i) O valor de R$ 112.072.123,00 referente ao saldo do 3º TA foi utilizado na reprogramação do 4° TA prioritariamente para cobrir os custos dos módulos de acolhimento nacional e estadual dos 3° e 4° Ciclos; ii) O valor de R$ 34.179.783,50 referente ao saldo do 4° TA foi utilizado na reprogramação do 5° TA prioritariamente para cobrir os custos com pagamento da bolsa-formação referente; iii) O valor de R$ 101.482.701,07 referente ao saldo do 5º TA foi utilizado na reprogramação do 6º TA prioritariamente para cobrir os custos de manutenção das ações


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de provimento (bolsa-formação) e logística/passagens para os períodos de recesso garantidos aos grupos de profissionais médicos. Além disso, a Unidade encaminhou as prestações de contas da OPAS/OMS que apresentam, de forma genérica, os elementos de despesa dos desembolsos efetuados. As documentações apresentadas, entretanto, permanecem sem a capacidade de detalhar adequadamente, sobretudo considerando a complexidade e a materialidade do Termo de Cooperação, os gastos efetuados e os serviços prestados. Posteriormente, por meio do Ofício nº. 113/SGTES/MS, de 10/08/2016, a Unidade Prestadora de Contas (UPC), em resposta ao Relatório Preliminar nº. 201600675, informou que, a fim de atender a recomendação de propor à Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde a alteração dos Termos de Ajuste - TA relacionados ao Termo de Cooperação n°. 80 firmado com a Organização Pan-Americana da Saúde OPAS/OMS para que se retire a previsão de aquisição de passagens áreas, considerando que os custos com essas despesas são inferiores quando realizados diretamente pelo Ministério da Saúde, encaminhou à Secretaria-Executiva expediente propondo a criação de Grupo de Trabalho para deliberar sobre o assunto. Por fim, a Unidade requereu a prorrogação, por noventa dias, do prazo para atendimento da recomendação de demonstrar documentalmente como se deu a reprogramação e a efetiva utilização dos R$ 316.673.845,99, sob pena de requerer compensação dos valores atualizados dos recursos a serem repassados à OPAS/OMS na próxima parcela dos Planos de Aplicação. Assim, o acompanhamento das providencias acordadas se dará por meio do monitoramento do Plano Permanente de Providências (PPP) da Unidade. ##/Fato##

Causa Ausência de controle dos saldos não executados da Cooperação. Utilização de modalidade de dispêndio de passagens aéreas menos econômicas. Controle dos gastos de forma genérica, sem que sejam detalhados valores de quantitativos de serviços e produtos executados e apresentadas as documentações comprobatórias, a exemplo do realizado quando da previsão dos dispêndios. De acordo com a Portaria GM/MS nº. 2.053, de 30 de agosto de 2011, a Direção Nacional dos Projetos de Cooperação Técnica Internacional deve ser realizada pelo dirigente máximo da Unidade com competência finalística sobre o tema, no caso o Secretário de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde. São atribuições do dirigente, nos termos da referida Portaria, representar formalmente o órgão ou entidade executora nacional perante a Agência Brasileira de Cooperação (ABC/MRE), o organismo internacional cooperante e os órgãos de controle, responsabilizando se pelas atividades desenvolvidas no âmbito do projeto; planejar, coordenar, analisar e acompanhar a execução física, orçamentária e financeira dos contratos e convênios relativos aos projetos de cooperação sob sua responsabilidade; ordenar as despesas do projeto; responder pela execução e regularidade do projeto; e aprovar os relatórios de progresso elaborados pelo Coordenador do Projeto e encaminhá-los à ABC/MRE e ao organismo internacional cooperante.


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Já as Portaria SGTES nº. 168/SGTES, de 3 de junho de 2014, e nº. 223, de 11 de setembro de 2015, designaram o Diretor do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde (DEPREPS) como Coordenador do Projeto de Cooperação Técnica TC nº 80. As atribuições do Coordenador do TC nº 80, nos termos da Portaria GM/MS nº. 2.053/2011 são substituir o Diretor Nacional de Projeto em suas ausências e impedimentos; planejar, coordenar, analisar e acompanhar a execução física, orçamentária e financeira dos contratos e convênios relativos aos projetos de cooperação sob sua responsabilidade; coordenar a elaboração e a execução dos planos de trabalho do projeto; monitorar o cumprimento do cronograma de implementação do projeto; elaborar os relatórios de progresso com as informações técnicas, administrativas e financeiras do projeto e submetê-los ao Diretor Nacional do Projeto; promover articulações com outras instituições para o desenvolvimento do projeto; submeter ao Diretor Nacional de Projeto os ajustes na programação física, orçamentária e financeira do projeto; propor, em observância aos princípios de legalidade, eficiência, eficácia e economicidade, medidas de aprimoramento da gestão do projeto sob sua responsabilidade; manter os arquivos organizados com a documentação do projeto; e auxiliar o Diretor Nacional na gestão do projeto. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Examinada apresentou a seguinte manifestação: “Com relação aos apontamentos inseridos na Solicitação de Auditoria n.º 201505115/006 de 11 de dezembro de 2015 - FATO 12 reiteramos as considerações apresentadas no item antecedente com o objetivo de esclarecer os critérios para planejamento e procedimentos administrativos adotados pela Coordenação do Projeto e apresentamos os esclarecimentos quanto a cada um dos apontamentos realizados pela equipe de auditoria. a) Da ajuda de custo Nesse ponto, esclarecemos que a autorização para liberação do pagamento da ajuda de custo dos profissionais médicos participantes do Projeto obedeceu estritamente aos critérios previstos na Portaria Interministerial MS/MEC nº 1.369 de 08 de julho de 2013. Além disso, de modo a assegurar o pagamento de ajuda de custo de forma correta, o Ministério da Saúde disponibilizou à OPAS/OMS, em tempo oportuno, as informações referentes aos médicos aprovados no processo de acolhimento e às respectivas faixas dos municípios de lotação. No tocante à análise dos valores pagos a título de ajuda de custo, descrita no Solicitação de Auditoria, importante observar que os valores apresentados nas memórias de cálculos dos Termos de Ajustes são estimativas realizadas com base no planejamento dos processos de acolhimentos dos médicos cooperados, previstos para o período do respectivo TA. Frise-se, ainda, que os valores estimados para o pagamento de ajuda de custo levaram em consideração a média do valor referente às faixas dos municípios participantes, já que a confirmação dos municípios de lotação se dá em momento não concomitante com o do repasse do recurso, observando as regras do processo de seleção estabelecidas em editais específicos.


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Conforme já citado nas considerações ao Fato 11, o valor constante nos TAs é fruto de estimativa e é, portanto, diferente dos valores efetivamente autorizados. É nesse sentido que se justifica a reprogramação dos saldos eventualmente existentes nos Planos de Trabalho subsequentes, de modo a evitar prejuízo ao Erário ou, por outro lado, a descontinuidade do projeto por falta de recursos. Por fim, vale destacar que a definição da faixa para pagamento da ajuda de custo ocorreu na 1ª lotação/município do médico cooperado. Sendo assim, a análise realizada pela equipe de auditoria, que tomou por base o quadro atual de lotação dos médicos cooperados, sem as informações relativas às mudanças de lotação, resultou em imprecisão dos valores considerados pagos a título de ajuda de custo.

LEVANTAMENTO AUDITORIA

VALORES efetivamente autorizados

Classificação do Município

Quantidade de Profissionais

Valor da Ajuda de Custo

Classificação do Município

Quantidade de Profissionais

Valor da Ajuda de Custo

Faixa 1 2.870 90.149.118,66 Faixa 1 2.763 84.293.645,62

Faixa 2 3.628 75.953.018,16 Faixa 2 3.361 68.275.096,94

Faixa 3 4.812 50.406.360,60 Faixa 3 5.419 55.849.000,74

TOTAL 11.310 216.508.497,42 TOTAL 11.543 208.417.743,30 *Observação: Considerando as informações apresentadas o quadro constante do campo fato foi atualizado com os valores apresentados nesta resposta. b) Dos gastos com seguro, logística de acolhimento e recesso Inicialmente cumpre-nos reforçar, como já realizado nas considerações dos itens anteriores, que os valores previstos nos TA’s é fruto de estimativa, após planejamento das despesas que serão efetuadas na execução do projeto durante aquele período, sofrendo ao longo da sua execução reprogramação que aproximam o estimado do autorizado. Quanto às despesas aqui tratadas – seguro, logística de acolhimento e recesso, importante descrever as etapas dos processos, de modo a permitir a melhor compreensão por parte da equipe de auditoria. Estes envolvem as seguintes etapas: 1. Acolhimento Nacional Média de 30 (trinta) dias, compreendendo: i. Logística da chegada - voos internacionais; ii. Hospedagem; iii. Gestão documental para cumprimento dos requisitos estabelecidos no artigo 2º da Portaria GM/MS nº 2.477 com vistas à emissão do registro único aos médicos participantes; iv. Infraestrutura para realização dos Módulos de acolhimento e avaliação. 2. Recuperação Média de 15 (quinze) dias; i. Hospedagem; ii. Infraestrutura para realização da Recuperação.


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3. Acolhimento Estadual Média de 7 (sete) dias; i. Logística de chegada nos Estados - voos nacionais; ii. Hospedagem; iii. Infraestrutura para realização dos Módulos de acolhimento voltado às realidades regionais. 4. Contratação de Seguro 5. Recesso Média de 3 (três) dias em território nacional – ida e volta; i. Logística da chegada e retorno - voos nacionais e internacionais; ii. Hospedagem. 6. Oficinas de Acompanhamento e Monitoramento Média de 5 (cinco) dias, compreendendo: i. Logística da chegada e retorno - voos nacionais; ii. Hospedagem; iii. Infraestrutura para realização das Oficinas. Para sua realização, portanto, incorrem as seguintes despesas: 1. Translado do aeroporto ao hotel dos médicos participantes (acolhimento e recesso); 2. Equipe técnica administrativa; 3. Material de expediente; 4. Secretarias bilíngue (para as etapas do acolhimento); 5. Infraestrutura para realização dos módulos e das oficinas; 6. Hospedagem (pensão completa) (acolhimento, recesso e oficinas); 7. Seguro. Nesse sentido, observa-se que a previsão das despesas com seguro, logística de acolhimento e recesso tomou por base, além do quantitativo de médicos cooperados, conforme pontuou a equipe de auditoria, a duração do acolhimento e a previsão das demais despesas, observando-se todas as etapas dos processos acima descritas. Necessário, portanto, dialogar com a análise apresentada pela equipe de auditoria, de modo a demonstrar o processo de planejamento e de monitoramento da sua realização. Assim é que, as comparações propostas, em tabelas elaboradas pela equipe de auditoria, com os critérios: i) valor da despesa versus quantitativo de profissionais alocados de vigência; ii) valor da despesa versus quantidade de meses dos TAs; e iii) valor da despesa versus valor total do Termo de Ajuste; não possibilitam a avaliação da adequabilidade e economicidade de gastos do Projeto, especialmente ao não considerar as questões adiante expostas. Primeiramente, cumpre destacar que a equipe de auditoria desconsidera que a previsão das despesas é feita com base estimativa, considerando em todas as análises o valor estimado e não o efetivamente autorizado. É o que demonstra a tabela abaixo:

LEVANTAMENTO AUDITORIA DETALHAMENTO DESPESAS AUTORIZADAS - Logística (Acolhimento e Recesso)

TA Valor da Despesa

Estimada Valor do TA

Razão Despesa / Meses

TA Valor da Despesa

Autorizada

Valor Líquido do TA (Menos 5%

OPAS)

% Gasto

3º 257.172.633,00* 509.197.307,00*** 50,51% 3º 95.497.432,14** 486.626.006,00 19,62% 4º 44.065.316,20 973.946.600,00 4,52% 4º 123.164.909,28 927.568.190,00 13,27% 5º 22.196.054,00 1.175.973.740,00 1,89% 5º 1.119.974.991,00


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6º 69.358.827,10 1.443.407.325,00 4,81% 6º 46.229.962,00 1.374.673.643,00 3,36% (*) somente no 3º TA estão incluídas despesas de passagens internacionais na rubrica SERVIÇOS DE TERCEIROS - PJ. (**) o valor autorizado no 3º TA a título de seguro, logística de acolhimento e recesso foi de R$ 79.665.432,14, correspondendo ao percentual de 16,32% do total. (***) valor correto do 3º TA é de R$ 510.957.307,00. Acrescente-se ainda, conforme demonstrado na planilha acima, que a tabela dos dispêndios previstos apresentada pela equipe de auditoria não considerou, para cálculo do percentual da relação entre as despesas de SERVIÇOS DE TERCEIROS – PJ e o valor total do TA, o desconto dos 5% correspondentes a taxa administrativa da OPAS. Mesmo assim, o percentual encontrado pela equipe de auditoria é muito superior ao percentual efetivamente autorizado. Ademais, deve ser considerado na análise comparativa realizada pela equipe de auditoria que, na estimativa do valor das despesas no 3º TA, foram incluídas na rubrica em debate (SERVIÇOS DE TERCEIROS – PJ) os gastos com passagens internacionais, conforme pontuado na planilha acima. Verifica-se, ainda, imprecisões nas demais comparações elaboradas pela equipe de auditoria. Na comparação em relação a número de médicos, por exemplo, desconsiderou a permanência, nos TAs subsequentes, dos médicos cooperados que ingressaram no 3º TA e, consequentemente, ignorou os gastos com recesso referente a estes profissionais. Na comparação relativa ao número de meses de vigência de cada TA, ignora o fato de que os Termos de Ajustes não se exaurem quando da celebração do subsequente, tendo vigência concomitante e, ainda, o fato de que as ações da cooperação não se executam, necessariamente, mês a mês e, sim, conforme o PTS. Outra questão que não foi analisada pela equipe de auditoria em suas avaliações, diz respeito aos eventos ocorridos no período de cada um dos TAs. No 3º TA, por exemplo, não houve gasto com recesso, enquanto que no 4º e no 6º, além das despesas de acolhimento, foram custeados o recesso dos profissionais que completaram 1 ano de Projeto, os quais chegaram em diferentes períodos, conforme disponibilidade de alocação nas vagas. Portanto, a diferença dos momentos do Projeto em que foram celebrados os TAs reflete-se na variação dos valores estimados, e também dos autorizados, não havendo que se falar em ausência de um padrão de previsão de recursos. Por outro lado, há que reconhecer que a estimativa das despesas no 3º TA se mostraram distantes dos valores que foram autorizados na execução. Isso pode ser justificado pela ausência de parâmetros constituídos para subsidiar o planejamento das ações, já que se tratava de Projeto inovador. Contudo, a sistemática de reprogramação e de retroalimentação do planejamento ao longo da sua execução vem possibilitando incrementos consideráveis ao monitoramento do Projeto, conforme inclusive pontuado pela equipe de auditoria ao longo dos trabalhos ainda em curso. Além disso, as regras da Cooperação Técnica garantem que a distância entre o estimado e o autorizado (decrescentes a cada TA realizado) não se reflitam em dano ao Erário, conforme já esclarecido nas considerações ao Fato 11. Nesse sentido, com a experiência obtida na execução dessas atividades, tem-se uma estimativa de gasto médio de R$ 900,00/dia por médico participante nas etapas de acolhimento nacional, estadual e recesso, incluindo-se as despesas com logística, recepção, hospedagem dos participantes e estrutura para as atividades de formação. Atualmente este é o parâmetro utilizado para a definição destas despesas nos TAs, considerando as necessidades do período a que se referem, como a previsão de recesso,


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substituição de profissionais e outras, além dos eventuais saldos existentes, que compõem o valor estimado. Importante observar que existe uma gestão proativa visando uma maior eficiência dos gastos, mediante a redução do tempo médio das atividades de acolhimento e recesso; o melhor planejamento das atividades; a melhoria na logística envolvida nesses eventos; e obtenção de ganhos de escala. Isso tudo dialogando com a necessidade fundamental de manter a assistência à saúde prestada pelos profissionais do Projeto à população. c) Do quantitativo de profissionais Na mesma toada dos apontamentos acima, a equipe de auditoria utiliza como parâmetro para avaliação do acompanhamento e atesto da execução dos serviços na Cooperação dados referentes à estimativa das despesas, constante nos TAs. Cabe-nos assim esclarecer, mais uma vez, que a prestação de contas da totalidade dos recursos repassados é realizada pelas revisões semestrais dos Planos de Trabalho junto à OPAS/OMS, com base nos valores efetivamente gastos. Havendo saldos remanescentes e, conforme já pontuado, estes são reprogramados de acordo com as atividades e demandas do Projeto, ocorrendo, ao final da Cooperação, a prestação de contas final e a eventual devolução dos recursos não utilizados. Importante observar, de forma complementar, que apesar do Ministério da Saúde repassar de forma antecipada os recursos para a OPAS/MS, a despesa só é realizada com base no quantitativo de médicos ativos no Projeto, havendo, inclusive, reuniões mensais para atesto deste efetivo de profissionais atuando no Projeto. Assim, os recursos previstos para pagamento de bolsa-formação não utilizados são reprogramados de acordo com a necessidade do PMMB. Adicionalmente, esclarecemos que o quantitativo de profissionais disponibilizado pela entidade cooperada, conforme estimativa do TC, não permanece na sua totalidade durante a execução da cooperação. Isto decorre do fato de que, rotineiramente, ocorrem desistências ou afastamentos dos médicos participantes do Projeto, causados por eventos extraordinários, a exemplo de doenças, perda de entes e, até mesmo, desistências voluntárias, além de outros motivos decorrentes da gestão municipal. Como a substituição destes profissionais não se dá de forma automática, requerendo consulta ao gestor municipal onde o médico estava lotado para confirmação da substituição; formação e mobilização dos profissionais pela cooperação; gestão documental nas repartições consulares; abertura de conta bancária; e outros, ocorre essa variação a menor do quantitativo total de médicos. Tais circunstâncias implicam redução do quantitativo de profissionais em atividade em momentos esporádicos, o que justifica a divergência entre o número de profissionais ativos e a quantidade prevista nos TAs, conforme apontado na tabela elaborada pela equipe de auditoria. Além disso, a mobilização e a formação dos profissionais só são realizadas quando o número de profissionais a serem repostos justifique os gastos com logísticas essenciais para a reocupação das vagas (ganho de escala). Ainda assim, ao observar a planilha elaborada pela equipe de auditoria, constata-se que a variação percentual do quantitativo de profissionais em relação ao total estimado no TC, de 0,6% a 3,15%, apresenta uma margem de razoabilidade, que não compromete os resultados do Projeto. Ademais, a análise dos períodos de maior déficit de profissionais ativos nos municípios aponta que coincidem com o tempo necessário às ações de logística para reocupação da vaga.”.


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Das passagens aéreas “Nesse ponto, esclarecemos os aspectos do processo de planejamento a fim de demonstrar a composição dos valores estimados para emissão de passagens nacionais e internacionais no âmbito do 80º Termo de Cooperação. O Decreto 3.594, de 8 de setembro de 2000, confirmado pelo Acordão 2.899/2019-TCU, de 03 de dezembro de 2009, estabelece que a Organização Pan-Americana da Saúde OPAS/OMS utiliza-se da modalidade da EXECUÇÃO DIRETA para realização das atividades e processos administrativos sob sua responsabilidade, em consonância com normas internas, com vistas a alcançar os resultados esperados constantes dos Planos de Trabalhos que são definidos, conjuntamente, com o Ministério da Saúde. Neste contexto, a OPAS/OMS, com vistas a atender as solicitações de passagens aéreas nacionais e internacionais dos Termos de Cooperação - TCs, trabalha com agências de viagens contratadas de acordo com suas normas internas. Para isto, são observados os procedimentos administrativos conforme detalhado no Manual de Normas e Orientações para Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS, onde se prevê que a solicitação para emissão de passagens e diárias deve ser utilizada para atender deslocamentos de prestadores de serviços e colaboradores eventuais relacionados ao TC e devem estar previstas no Plano de Trabalho Semestral – PTS e no Termo de Referência, quando for o caso. E quanto ao deslocamento internacional dos médicos cooperados, opera utilizando-se de voos fretados. Desta forma, o Ministério não tem gestão direta na emissão de passagens no âmbito dos TCs não permitindo, para esses casos, adotar os procedimentos previstos na Portaria Interministerial MPOG/MS nº 266, de 24/07/2013. Quanto à estimativa das despesas com passagens realizada nos 3º, 4º e 5º TAs, há que se ponderar que a discrepância entre os valores estimados e os valores autorizados na execução decorreu da circunstância de que houve deslocamento de grandes quantidades de profissionais em momentos de alta demanda por passagens aéreas no Brasil (alta temporada), a saber: períodos de férias, carnaval e a excepcionalidade do advento da Copa do Mundo de Futebol. Ademais, é imperioso observar que, no início do Projeto, a logística para acolhimento dos profissionais médicos participantes deu-se em quase todos os estados da Federação, em virtude da grande quantidade de médicos cooperados. Importa registrar que a gestão do Projeto não poderia abrir mão de efetivar o deslocamento destes profissionais nos citados períodos, tendo em vista o cronograma já estabelecido para a alocação dos profissionais e o início das atividades nos municípios. Adiar a chegada destes profissionais comprometeria a continuidade da prestação de serviços médicos nos municípios, uma vez que a maioria dos municípios aderentes se comprometeu em contar com os profissionais do Projeto Mais Médicos, em detrimento de efetivar contratações temporárias. Logo, não poderia, nem seria lógico, que o Ministério da Saúde corroborasse com a eventual desassistência nessas localidades. Além disso, os municípios, desprovidos dos médicos, poderiam ter comprometimento quanto ao recebimento dos recursos do Piso da Atenção Básica, que, segundo a legislação, têm o repasse vinculado à composição completa das equipes de Saúde e o registro dos profissionais no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES). A partir do 6º ciclo de seleção do Projeto, os módulos de acolhimento para os profissionais intercambistas, inclusive os cooperados, passou a se concentrar em apenas três capitais do país, reduzindo os dispêndios com deslocamento. Inclusive, a partir de 2015, gestão do Projeto avaliou que a realização dos módulos de acolhimento para os médicos cooperados em Cuba seria menos onerosa do que no Brasil, o que passou a ser adotado como medida de eficiência e economicidade.


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É importante, portanto, ter em voga que nem sempre as passagens podem ser emitidas com a antecedência que assegure preços dentro da faixa de mercado. Há ocasiões que exigem a compra de passagens mais onerosas, como por exemplo afastamentos urgentes por motivo de doença, o que eleva a média de gastos nesta rubrica. Dito isso, pode-se verificar que durante o monitoramento da execução do TC 80º os valores previstos para Serviços de Terceiros – PJ, passagens nacionais e internacionais – foram sendo ajustados nas reuniões de acompanhamento dos planos de trabalho, sendo atualmente utilizados, a título de previsão, os seguintes valores referência: a) Passagem Nacional – o valor médio de R$ 750,00 (setecentos e cinquenta reais), por trecho; b) Passagem Internacional - o valor médio de R$ 2.000,00 (dois mil reais) para as passagens internacionais, por trecho; c) Serviços de Terceiros – PJ - o valor médio de R$ 900,00 a diária para os módulos de acolhimento/recesso que incluem os processos de logística, recepção e hospedagem dos profissionais participantes, bom como a estrutura para as atividades de formação. Com o objetivo de demonstrar a efetividade dos processos de monitoramento e acompanhamento durante a execução do 80º Termo de Cooperação, apresentamos a seguir comparativo dos quantitativos de passagens nacionais e internacionais solicitadas à OPAS/OMS durante a execução do 3º, 4º, 5º e 6º Termos de Ajustes, que totaliza o gasto com passagens no valor de R$ 103.799.194,20, considerando-se os valores médios citados acima, conforme tabela comparativa a seguir:


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A partir dos dados apresentados na tabela anterior, pode-se inferir que, durante a execução do Projeto, têm sido utilizados valores similares aos praticados no mercado, bem como, que dos valores indicados nas Memórias de Cálculo dos Termos de Ajuste, foram autorizados 63% do total de recursos previsto inicialmente com passagens nacionais e internacionais, conforme demonstra a tabela abaixo:

Detalhamento Provisão Memória de Cálculo

Total Autorizado % do Recurso Utilizado

Passagens Nacionais 54.200.000,00 22.837.200,00 42% Passagens

Internacionais 111.840.000,00 80.961.994,20 72%

TOTAIS 166.040.000,00 103.799.194,20 63% Cumpre registrar que o parâmetro de análise adotada pela equipe de auditoria para mensuração da economicidade foi o de comparativo entre o custo levantado junto ao Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP do Ministério da Saúde e os custos estimativos adotados para o TC 80, o que não reflete a propriedade para comparação, tendo em vista que o SCDP opera custos estabelecidos em um contrato, segundo regras de licitação, em que a empresa fornecedora dos serviços de emissão de passagens pode operar com as regras de competitividade entre as empresas aéreas fornecedoras, ao passo que a OPAS opera, para o deslocamento dos médicos cooperados, através de voos fretados; e, quanto às passagens internacionais sob a rubrica Serviços de Terceiros – PJ – há que se considerar a repercussão da variação cambial. Nesse sentido, o apontamento de que a atuação do Ministério da Saúde na definição de repasses e recursos para pagamento de passagens aéreas no TC 80 não reflete o princípio da economicidade não se revela legítimo, uma vez que não considera as circunstâncias peculiares de execução da despesa ora apresentadas. Ademais, as tabelas acima colacionadas apontam a proximidade entre a estimativa do dispêndio e o gasto efetivamente realizado, reiterando-se o quanto já dito nestas justificativas acerca do replanejamento de eventuais saldos remanescentes para os TAs subsequentes. A sistemática de reprogramação e de retroalimentação do planejamento ao longo da sua execução vem possibilitando incrementos consideráveis ao monitoramento do Projeto, conforme, inclusive, pontuado pela equipe de auditoria ao longo dos trabalhos ainda em curso. Além disso, as regras da Cooperação Técnica garantem que a distância entre o estimado e o autorizado (decrescentes a cada TA realizado) não se reflitam em dano ao Erário, conforme já esclarecido nas considerações ao Fato 11.”. Posteriormente, por meio do Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, a Unidade apresentou a seguinte manifestação em resposta ao Relatório Preliminar: “Sobre os apontamentos do relatório preliminar quanto à realização dos dispêndios com deslocamento dos médicos, alegando a regulamentação específica do Ministério da Saúde para a aquisição de passagens (nacionais e internacionais) nos termos da Portaria Interministerial MS/MPOG n° 266, de 24 de julho de 2013 e que não há previsão de mesma natureza no âmbito do Termo de Cooperação 80 e, demonstrando comparativo entre os valores médios dispendidos a título de Passagens Nacionais pelo SCDP (sistema do Governo Federal) e as realizadas diretamente pela OPAS no TC-80, com indicativo de que não se coaduna ao principio da economicidade, cabe ponderar: O elemento de despesa referente ao deslocamento dos médicos cooperados e consultores que executam ações de provisão da cooperação técnica não se restringe à aquisição de bilhetes de passagens aéreas, ou contratação de vôos fretados, mas a toda a logística essencial e inerente ao deslocamento, desde a saída dos profissionais de Cuba até a sua


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alocação nos municípios de atuação. Assim, como as situações de retorno a Cuba(recesso e situações de afastamentos previstos nas regras do Projeto). E isso se dá exatamente porque esses profissionais não participam do Projeto por uma relação direta e individual com o Ministério da Saúde, mas sim através da cooperação com a OPAS. Deste modo, pela natureza específica e amplitude do objeto, a despesa de deslocamento desses profissionais é atrelada a Pessoa Jurídica, na medida em que contempla toda a logística. Pesa ainda nessa questão a peculiaridade da baixa quantidade de vôos para Cuba, relacionada a dificuldade local de ter disponibilidade aeroportuária, não existindo por exemplo hoje rotas diretas entre Brasil e Cuba, além da peculiaridade da exclusividade da prestação de serviço de transporte aéreo pela Cubana. Diverge, portanto, da situação dos demais médicos participantes do Projeto, que se vinculam ao mesmo diretamente com o Ministério da Saúde, através da adesão por chamada pública. O Ministério da Saúde tem uma responsabilidade apenas pelo deslocamento, no sentido estrito, destes profissionais, de suas origens (internas ou do exterior) até o Brasil e aos Municípios em que serão alocados. Portanto, o dispêndio do Ministério a Saúde, é específico para a "emissão de passagem" (nacional e internacional) e costuma acontecer para países onde há maior disponibilidade de vôos, principalmente se considerado o número de profissionais provenientes desses países. Além dessa diferença essencial quanto à natureza das relações, que repercute no enquadramento e modo de operacionalização das despesas, cumpre atentar que a recomendação do órgão de controle de emissão pelo SCDP de passagem para médicos da cooperação confronta-se às suas próprias orientações, consoante preconiza o Manual intitulado "Viagens no âmbito de Projetos de Cooperação - Volume II - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno - Perguntas e Respostas relativas a gestão de Projetos de Cooperação Técnica Internacional" que veda pagamento de viagens internacionais a servidores públicos com recursos de Termos de Cooperação com Organismos Internacionais - conforme dispõe o item 8. Este tópico veda o uso de aquisição de passagens para o servidor público, ainda que a serviço por instrumento de cooperação técnica por outro mecanismo que não o SCDP. Cabe aplicar a interpretação inversa, de que não cabe a utilização do SCDP para a aquisição de passagens por cooperado, que não detêm a qualidade de servidor público. E, mais que isso, não tem vínculo jurídico com a Administração Pública, afinal o vínculo dos cooperados é com a OPAS. Diante de todo o exposto, solicitamos a revisão das constatações apontadas no relatório preliminar, ao tempo em que nos disponibilizamos para esclarecimentos complementares que a equipe de auditoria entenda necessários.”. Por fim, por meio do Ofício nº. 46 SGTES/MS, de 31/01/2016, a Unidade encaminhou planilhas de Memória de Cálculo dos Termos de Ajustes – TA e de Planos de Trabalho Semestrais – PTS com a demonstração por ação da realocação dos saldos existentes: “Cumprimentando-o cordialmente, em atenção à Memória de Reunião de Busca de Soluções Conjuntas, referente ao Relatório de Auditoria n° 201505115, realizada nesta Secretaria em 20 de março de 2016, encaminhamos Memória de Cálculo dos Termos de Ajustes que compõe o Termo de Cooperação n° 80, celebrado pelo Ministério da Saúde com a Organização Pan-Americana de Saúde - OPAS/MS, bem como os Planos de Trabalho Semestrais com a demonstração por ação da realocação dos saldos existentes. Os referidos documentos tem o condão de, em atenção ao encaminhamento da reunião de Busca Conjunta de Soluções, apresentar o detalhamento dos valores executados por


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elemento de despesa, bem como a reprogramação dos saldos e a sua utilização por ação da Cooperação. Nesse sentido, comprova-se a utilização dos recursos de modo a elidir a recomendação 1.1.1.14, constante no Relatório Preliminar de Auditoria.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Na manifestação elaborada em resposta à constatação, a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES apresentou suas justificativas para os gastos com ajuda de custo, com passagens nacionais e internacionais, com seguro, logística de acolhimento e recesso e com o quantitativo de profissionais. Posteriormente, a Unidade encaminhou planilhas de Memória de Cálculo dos Termos de Ajustes – TA que compõem o Termo de Cooperação n° 80 e de Planos de Trabalho Semestrais – PTS com a realocação dos saldos existentes. Com relação aos gastos com ajuda de custo, a Unidade informou que disponibilizou oportunamente à Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS/OMS as informações referentes aos médicos aprovados no processo de acolhimento e às respectivas faixas dos municípios de lotação e que a autorização para liberação do pagamento da ajuda de custo dos profissionais médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil obedeceu aos critérios previstos na Portaria Interministerial MS/MEC nº 1.369 de 08 de julho de 2013. Reafirmou, ainda, que o valor constante nos TA é fruto de estimativa e é, portanto, diferente dos valores efetivamente autorizados, motivo pelo qual os saldos eventualmente existentes nos Planos de Trabalho subsequentes podem ser reprogramados. Por fim, informou que a definição da faixa para pagamento da ajuda de custo ocorreu na 1ª lotação/município do médico cooperado, de forma que a análise realizada por esta equipe de auditoria, que tomou por base o quadro atual de lotação dos médicos cooperados, sem as informações relativas às mudanças de lotação, resultou em imprecisão dos valores considerados pagos a título de ajuda de custo, motivo pelo qual os valores autorizados de R$ 208.417.743,30 foram corrigidos no campo fato. Dito isso, tem-se que as informações apresentadas pela SGTES demonstram que não era possível à época da formalização dos Termos de Ajuste – TA a definição de valores médios das ajudas de custo que refletissem, com a maior proximidade possível, os municípios em que os profissionais intercambistas seriam alocados. Tal fato permitiu que fossem repassados à OPAS/OMS R$108.143.502,00 em valor superior àqueles regularmente utilizados no fornecimento de Ajuda de Custo aos profissionais intercambistas, o que corresponde ao percentual de 34,16% de todos os valores estimados para o custeio das despesas. No que se refere às passagens nacionais e internacionais, a SGTES informou que em decorrência de a modalidade de execução do TC ser Direta, a OPAS/OMS trabalha com agências de viagens contratadas de acordo com suas normas internas e com os procedimentos administrativos previstos no Manual de Normas e Orientações para Cooperação Técnica Internacional com a OPAS/OMS. Para o deslocamento internacional dos médicos cooperados, afirmou que a OPAS/OMS utiliza-se de voos fretados, de forma que o Ministério da Saúde não tem gestão direta na emissão de passagens, não havendo a consequente adoção dos procedimentos previstos na Portaria Interministerial MPOG/MS nº 266, de 24/07/2013.


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Quanto à estimativa das despesas com passagens realizada nos 3º, 4º e 5º TA, ponderou que a discrepância entre os valores estimados e os valores autorizados na execução decorreu da circunstância de que houve deslocamento de grandes quantidades de profissionais em momentos de alta demanda por passagens aéreas no Brasil (alta temporada), a saber: períodos de férias, carnaval e a excepcionalidade do advento da Copa do Mundo de Futebol. No 6º ciclo de seleção do Projeto, os módulos de acolhimento para os profissionais intercambistas, inclusive os cooperados, passaram a se concentrar em três capitais do país, reduzindo os dispêndios com deslocamento. Afirmou, ainda, que durante o monitoramento da execução do TC 80 os valores previstos para Serviços de Terceiros – PJ, passagens nacionais e internacionais – foram sendo ajustados nas reuniões de acompanhamento dos planos de trabalho, sendo atualmente utilizados, a título de previsão, o valor médio, por trecho, de R$ 750,00 para passagens nacionais e de R$ 2.000,00 para as passagens internacionais. No que se refere aos valores autorizados, informou que para as passagens nacionais o total autorizado até o momento foi de R$ 22.837.200,00, enquanto para as passagens internacionais foram autorizados R$ 80.961.924,20, totalizando R$ 103.799.194,20. Acerca do parâmetro de análise adotada por esta equipe de auditoria, questionou a propriedade da comparação, haja vista as facilidades de cotação de preços existentes no Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP, ao passo que a OPAS/OMS opera, para o deslocamento dos médicos cooperados, através de voos fretados. Além disso, informou que acerca da repercussão da variação cambial. Posteriormente, em resposta ao Relatório Preliminar, afirmou que o elemento de despesa referente ao deslocamento dos médicos cooperados e consultores que executam ações de provisão da cooperação técnica não se restringe à aquisição de bilhetes de passagens aéreas, ou contratação de voos fretados, mas a toda a logística essencial e inerente ao deslocamento, desde a saída dos profissionais de Cuba até a sua alocação nos municípios de atuação. Informou ainda, que deve ser considerada a peculiaridade da baixa quantidade de voos para Cuba, relacionada à dificuldade local de ter disponibilidade aeroportuária, não existindo por exemplo, rotas diretas entre Brasil e Cuba, além da exclusividade da prestação de serviço de transporte aéreo pela Companhia de Aviação Cubana. Por fim, argumentou que a recomendação do órgão de controle de emissão pelo SCDP de passagem para médicos da cooperação confrontaria as suas próprias orientações, consoante preconiza o Manual intitulado "Viagens no âmbito de Projetos de Cooperação - Volume II - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno - Perguntas e Respostas relativas a gestão de Projetos de Cooperação Técnica Internacional" que veda pagamento de viagens internacionais a servidores públicos com recursos de Termos de Cooperação com Organismos Internacionais - conforme dispõe o item 8. Na afirmação do gestor, o item veda o uso de aquisição de passagens para o servidor público, ainda que a serviço por instrumento de cooperação técnica por outro mecanismo que não o SCDP e que, em interpretação inversa, não caberia a utilização do SCDP para a aquisição de passagens por cooperado, que não detêm a qualidade de servidor público e que possui vínculo com a OPAS/OMS.


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Inicialmente, com relação à afirmativa de que a execução do TC nº. 80 pela OPAS/OMS se dá na modalidade direta e, portanto, são adotadas as normas internas da OPAS/OMS e não os ditames da Portaria Interministerial MPOG/MS nº 266, de 24/07/2013, tal fato já é de conhecimento desta equipe e foi explanado no campo fato. O que se discute aqui é que a Unidade demonstra não adotar os controles internos administrativos determinados no Acórdão nº. 1.018/2007 – Plenário, o que permite ter tratamento, no que se refere à prestação de contas e monitoramento da execução, distinto do dispensado aos demais profissionais do Projeto Mais Médicos para o Brasil regidos pela Portaria Interministerial MPOG/MS nº. 266/2013. Quanto à estimativa das despesas com passagens, as características sazonais citadas pela Unidade, bem como aquela relacionada à variação cambial e aos múltiplos destinos, acabam por estar contidas nos valores levantados nas Tabelas Valores Estimados de Realização de Passagens Aéreas Nacionais e Valores Estimados de Realização de Passagens Aéreas Internacionais, haja vista que os valores médios identificados nos levantamentos incluem as sazonalidades descritas por serem compatíveis temporalmente com a vigência dos respectivos Termos de Ajuste - TA analisados. Sobre o atual ajuste realizado com o monitoramento da execução do TC 80 para reduzir os valores estimados das passagens nacionais e internacionais para, respectivamente, R$ 750,00 e R$ 2.000,00 o trecho, tem-se que tal fato demonstra a atuação da Unidade para reverter o elevado valor estimado das passagens nos Termos de Ajuste - TA a serem celebrados, no entanto, não demonstra o efetivo acompanhamento e comprovação dos valores das passagens efetivamente adquiridas, sobretudo, daquelas realizadas antes da alteração. Não há, ainda, a apresentação de documentos que demonstrem a realização e os resultados das reuniões de acompanhamento dos planos de trabalho. Posteriormente, com a apresentação de planilha com o detalhamento dos valores autorizados, a Unidade demonstrou que dos R$ 166.040.000,00 previstos para aplicação nos gastos, 103.799.194,20 foram autorizados, existindo, portanto R$ 62.240.805,80 disponíveis para reprogramação. Quanto à argumentação da Unidade de que a comparação de economicidade realizada não se mostra adequada, haja vista a utilização do Sistema SCDP e que a OPAS/OMS opta por transporte fretado para os voos internacionais, tem-se que o gestor público deve avaliar, quando da celebração dos Termos de Ajuste - TA, a economicidade dos gastos. No caso em lide, o Ministério da Saúde já utiliza o SCDP na aquisição de passagens aéreas para os médicos intercambistas individuais e para os médicos formados no Brasil ou com diploma revalidado, possuindo sistemática definida para realizar os procedimentos, de forma que entre opções de igual resultado, não se considera razoável que o gestor não adote a opção mais econômica, de acordo com os princípios que regem a Administração Pública. Sobre o assunto, em outra Cooperação Internacional com a OPAS/OMS, o Tribunal de Contas da União – TCU, por meio do Acórdão nº. 9553/2011 – 1ª Câmara recomendou ao Ministério da Saúde que reavalie a inclusão das despesas com passagens aéreas nos Termos de Cooperação firmados com a OPAS/OMS, considerando que os custos com essas despesas são inferiores quando realizadas diretamente pelo Ministério.


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Acerca das manifestações constantes do Ofício nº. 33/SGTES/MS, de 14/03/2016, que afirmam que o elemento de despesa referente ao deslocamento dos médicos cooperados e consultores que executam ações de provisão da cooperação técnica não se restringe à aquisição de bilhetes de passagens aéreas, ressalta-se que a análise desta equipe considerou os valores apontados nas memórias de cálculo dos Termos de Ajuste – TA que não fazem referência ao elemento de despesa, mas sim às despesas elencadas como Passagens Internacionais. Além disso, destaca-se que, de acordo com a própria Unidade, há na memória de cálculo dos Termos de Ajuste – TA previsão de custeio de gastos com seguro, logística de acolhimento e recesso que contemplam inclusive a logística de chegada dos voos internacionais e a logística de chegada nos Estados, de forma que é necessário que a Unidade demonstre na análise das prestações de contas da OPAS/OMS que não há custeio em duplicidade. Sobre a peculiaridade de que há baixa quantidade de voos para Cuba e que existe exclusividade da prestação de serviço de transporte aéreo pela empresa Cubana, destaca-se que os levantamentos realizados no SCDP consideraram as passagens com destino final ou inicial em Cuba e suas respectivas escalas, de forma que os valores refletem aqueles possíveis de serem praticados no mercado. Existindo alguma restrição, por parte do governo cubano, da utilização de outras companhias aéreas, cabe à Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES em seus Relatórios Técnicos justificar a situação e seu eventual impacto financeiro. No que se refere à argumentação de que a utilização do SCDP para a aquisição de passagens por cooperado não seria possível, pois o vínculo dos profissionais é exclusivo com a OPAS/OMS e que o Manual intitulado "Viagens no âmbito de Projetos de Cooperação - Volume II - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno - Perguntas e Respostas relativas a gestão de Projetos de Cooperação Técnica Internacional" veda pagamento de viagens internacionais a servidores públicos com recursos de Termos de Cooperação com Organismos Internacionais, faz-se a seguinte ressalva: O item 8 do Manual responde à questão “Servidores Públicos Federais podem realizar deslocamentos custeados pelo projeto?” e elenca tão somente a proibição de que servidores públicos tenham passagens e diárias custeadas por Cooperação Técnica Internacional. Não se identifica no documento qualquer referência à interpretação inversa proposta pela SGTES, de que não é permitido o uso do SCDP por aqueles que não sejam servidores públicos. Vale ressaltar, nesse sentido, que o próprio Ministério da Saúde e o Ministério do Planejamento expediram a Portaria Interministerial nº. 266/2013 que definem que a gestão dos deslocamentos dos médicos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil e seus dependentes, inclusive os estrangeiros, deve se dar por meio do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP a ser realizada pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES/MS. O cooperado, de igual maneira ao médico intercambista individual, está submetido às regras do Projeto Mais Médicos para o Brasil e possui vínculo com a Administração Federal. Obviamente não se trata de vínculo empregatício, como bem define a Lei nº. 12.871/2013, mas de vínculo relacionado a sua condição de participante de curso de especialização por ela oferecido e que terá componente assistencial mediante integração


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ensino-serviço e que necessita cumprir com as obrigações constantes do Termo de Adesão de Compromisso. O próprio Ministério da Saúde, nesse sentido, emite o registro único e a respectiva carteira de identificação para o médico intercambista cooperado, igualmente o faz com os intercambistas individuais, que os habilitam para o exercício da Medicina no âmbito do Projeto Mais Médicos para o Brasil. Quanto ao quantitativo de profissionais, a Unidade reafirmou a questão de que as despesas são estimativas e que havendo saldos remanescentes estes são reprogramados de acordo com as atividades e demandas do Projeto, ocorrendo, ao final da Cooperação, a prestação de contas final e a eventual devolução dos recursos não utilizados. Ainda de acordo com o gestor, a despesa só é autorizada com base no quantitativo de médicos ativos no Projeto, havendo as reuniões mensais para atesto dos profissionais, sobretudo por conta de variações naturais no número de profissionais. Os recursos previstos para pagamento de bolsa-formação não utilizados são, como nos demais casos, reprogramados de acordo com a necessidade do Projeto Mais Médicos para o Brasil. A manifestação do gestor novamente trata da característica estimativa da despesa, mas não demonstra que os recursos transferidos e não utilizados, em decorrência de menor alocação de médicos no período, constam do saldo a reprogramar ou foram utilizados em outras despesas previamente autorizadas e com execução comprovada pelo Ministério da Saúde. No que tange aos gastos com seguro, logística de acolhimento e recesso, o gestor repetiu a informação de que os valores previstos nos Termos de Ajustes - TA são fruto de estimativa e que sofrem reprogramação ao longo da sua execução que aproximam o estimado do autorizado. Detalhou as etapas que contemplam os gastos do item, quais sejam Acolhimento Nacional, Recuperação, Acolhimento estadual, Contratação de Seguro, Recesso e Oficinas de Acompanhamento e Monitoramento, bem como explicou que as estimativas tomam por base, além do quantitativo de médicos cooperados, a duração do acolhimento e a previsão das demais despesas, observando-se todas as etapas dos processos acima descritas. Após, questionou as análises desta equipe de auditoria que, em seu entendimento, desconsidera que a previsão das despesas é feita com base estimativa, considerando em todas as análises o valor estimado e não o efetivamente autorizado, ao ponto em que informou que os gastos autorizados com o item totalizaram R$ 95.497.432,14 no 3º TA, R$123.164.909,28 no 4º e R$ 46.229.962,00 no 6º TA, totalizando R$ 264.892.303,42 (67,44%) dos R$ 392.792,830,30 estimados. Inicialmente, destaca-se que esta equipe requereu por meio das Solicitações de Auditoria nºs. 201505115/001 e 201505115/003, as memórias de cálculo dos Termos de Ajuste - TA, toda a documentação que comprovasse a utilização de mecanismos/parâmetros de medição/fiscalização/aceitação dos serviços e produtos e, ainda, que a Unidade comprovasse e detalhasse os critérios e documentos que permitiram o acompanhamento da execução dos gastos e que, somente após o não encaminhamento de informações detalhadas, utilizou os valores totais transferidos em suas considerações. A ausência de clareza dos valores gastos e das documentações de suporte da execução, tratada em item específico deste relatório, permanece após as informações prestadas neste


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item, haja vista que apesar de a SGTES pontuar que a OPAS/OMS realizou despesas com translado do aeroporto ao hotel dos médicos participantes, com equipe técnica administrativa, com material de expediente, com secretárias bilíngues (para as etapas do acolhimento), com infraestrutura para realização dos módulos e das oficinas, com hospedagem (pensão completa) nos acolhimentos, recessos e oficinas e, ainda, com seguro, não houve demonstração de quais os quantitativos estimados de cada item com os respectivos valores de referência, tampouco detalhes dos valores e quantitativos executados. Ainda sobre o fato, tem-se que o planejamento da Unidade nos TAs não tem se mostrado compatível com os valores executados, haja vista, por exemplo, que no 5º TA foram estimados gastos com seguro, logística de acolhimento e recesso de R$ 22.196.054,00 e não ter sido autorizada nenhuma despesa ou, ainda, que no 3º TA dos R$ 257.172.633,00 cerca de 62% não foram autorizadas. Por fim, tem-se que dos R$ 392.792.830,30 estimados para custeio dos gastos citados, de acordo com a Unidade, R$ 264.892.303,42 foram autorizados, de forma que os demais R$ 127.900.526,88 encontram-se disponíveis para a reprogramação. Analisadas as manifestações da Unidade Prestadora de Contas - UPC sobre os gastos com ajuda de custo, com passagens nacionais e internacionais, com seguro, logística de acolhimento e recesso e com o quantitativo de profissionais, passa-se à análise das manifestações sobre a reprogramação dos saldos não executados e a comprovação de sua realização. A SGTES afirmou que os valores não executados nos itens citados no parágrafo precedente sofrem reprogramação dos saldos eventualmente existentes nos Planos de Trabalho subsequentes, de modo a evitar prejuízo ao Erário ou, por outro lado, a descontinuidade do projeto por falta de recursos. A Unidade encaminhou o Quadro Demonstrativo dos Planos de Trabalhos Semestrais, com o objetivo de demonstrar que os valores não utilizados em um Termo de Ajuste –TA ou Plano de Trabalho Semestral – PTS foram inseridos nos Planos de Trabalho seguintes para compor os valores a serem executados. A SGTES encaminhou também planilhas de Memória de Cálculo dos Termos de Ajustes – TA com o intuito de detalhar a realocação dos saldos existentes nos Planos de Trabalho Semestrais – PTS e comprovar a execução dos serviços. Acerca da afirmação de que não há prejuízo ao Erário, haja vista a possibilidade de reprogramação dos saldos, esta equipe de auditoria considera que a apresentação de planilhas que têm por objetivo demonstrar a compensação dos valores reprogramados não é suficiente para correta comprovação dos gastos. Isso ocorre porque durante toda a condução da auditoria a Unidade demonstrou não possuir mecanismos/parâmetros de medição/fiscalização/aceitação dos serviços, bem como não ter documentações e Relatórios Técnicos de Execução Física que suportem as informações constantes das planilhas encaminhadas. A Unidade deveria encaminhar documentação que comprovasse os gastos realizados com os saldos dos TAs, detalhando documentalmente os serviços e não apenas encaminhando planilha eletrônica.


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Além disso, merece destaque a referência a pontos específicos das planilhas encaminhadas que demonstram sua fragilidade como documento de comprovação de despesas. Na planilha que detalha a execução do 3º TA, reproduzida na tabela abaixo de forma condensada para facilitar a visualização, tem-se a disponibilização de recursos para o pagamento de 5.374 bolsas-formação de médicos intercambistas ao valor unitário de R$ 10.457,49. O total a ser obtido com a multiplicação da quantidade com o valor unitário deveria ser de R$ 56.198.551,26, no entanto, o valor apresentado é de R$ 56.335.212,08, ou seja, apresenta diferença a maior de R$ 136.660,82.

Tabela - Resumo da Planilha 3º TA constante do Ofício nº. 46/2016 – SGTES/MS

DESPESAS EXECUTADO

QUANTIDADE VALOR UNITÁRIO (R$) MESES VALOR TOTAL (R$)

DIÁRIAS (média de valor) 1926 542,40 1.044.671,09

PASSAGENS NACIONAIS (chegada) 85 1.617,65 137.500,00

SERVIÇOS DE TERCEIROS - PF (bolsas monitoramento) (média de valor)

27 22.722,50 4 2.454.030,00

SERVIÇOS DE TERCEIROS - PJ (bolsas médico)

399 10.457,49 Set/13 4.172.538,51

2400 10.457,49 Out/13 25.097.976,00


5376 10.457,49 Nov/13 56.219.466,24

5376 10.457,49 Dez/13 56.219.466,24


5374 10.457,49 Jan/14 56.335.212,08

SERVIÇOS DE TERCEIROS - PJ (ajuda de custo - 1ª parcela - 70%)

1364 70% Faixa 1 28.841.590,70 2096 70% Faixa 2 29.344.000,00

1922 100% Faixa 3 19.190.000,00

PASSAGENS INTERNACIONAL - PJ (Chegada)

7.514 2.107,00 15.832.000,00

SERVIÇOS DE TERCEIROS - PJ (seguro/logística acolhimento/recesso)

79.665.432,14

TOTAL DO 3º TA 374.553.883,00 Fonte: Elaboração Própria a partir da Planilha 3º TA constante do Ofício nº. 46/2016 – SGTES/MS. Ainda no detalhamento do 3º TA, verifica-se a execução de pagamento de 70% dos valores de ajuda de custo para os 1.364 profissionais lotados em municípios da Faixa 1 e para os 2.096 lotados na Faixa 2. Igualmente, verifica-se que foi informado na planilha o pagamento de 100% da ajuda de custo para os 1.922 profissionais lotados em municípios da Faixa 3. Os médicos lotados na Faixa 1, conforme já especificado no campo fato, recebem para ajuda de custo o valor equivalente a três bolsas-formação, em duas parcelas, sendo a primeira de 70%. Os médicos lotados em municípios da Faixa 2 recebem como ajuda de custo o valor de duas bolsas formação, nas mesmas condições dos médicos da Faixa 1. Por sua vez, os médicos lotados em Unidades da Federação da Faixa 3 recebem o equivalente a uma bolsa, em parcela única.


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Assim, multiplicando-se o quantitativo de médicos beneficiados constante da planilha apresentada pelo valor previsto da parcela da ajuda de custo (Nº Bolsas x Valor da Bolsa - R$ 10.457,49 - x Porcentagem), verifica-se que os valores não correspondem aos apresentados na planilha, conforme tabela a seguir.

Tabela - Diferenças na apuração de Valores Executados Nº Médicos Perfil do Município Valor Total constante da Planilha Valor de Referência

1364 Faixa 1 28.841.590,70 29.954.434,36 2096 Faixa 2 29.344.000,00 30.686.458,66 1922 Faixa 3 19.190.000,00 20.099.295,78

Fonte: Elaboração própria a partir da documentação constante do Ofício nº. 46/2016 – SGTES/MS. As diferenças na apuração de valores executados repetem-se quando da verificação de outros itens das planilhas do 4º, 5º e 6º TA. Merece destaque, ainda, que a Unidade informou a execução de 12.400 passagens para recesso dos profissionais no 4º TA, quando na execução do referido Termo de Ajuste - TA, o máximo de profissionais atuando no Projeto Mais Médicos para o Brasil foi de 11.446. Além disso, a Portaria Interministerial 1.369/2013 previu que trinta dias de recesso por ano de participação no Projeto para os profissionais e, a maior parte deles, ainda não havia completado doze meses no Projeto durante a execução do 4º TA. Na planilha que demonstra a execução do 6º TA a SGTES informou a execução de passagens internacionais para recesso no total de 17.933 passagens, quantitativo superior ao valor previsto de 15.700 e ao valor total de médicos em atuação na cooperação que, no período era de cerca de 11.200 profissionais. Diante de todo o exposto, verifica-se que, para os períodos avaliados e especificados no campo fato, apesar de ter sido identificado R$ 316.673.845,99 em valores sem comprovação da execução, conforme tabela abaixo, as documentações encaminhadas pela Unidade Prestadora de Contas - UPC não tiveram a profundidade e detalhe suficientes para demonstrar a sua efetiva reprogramação e execução.

Tabela - Valores Não Executados Item Valor não Autorizado

Ajuda de Custo 108.143.502,00 Passagens Aéreas 62.240.805,80

Seguro, Logística de Acolhimento e Recesso 127.900.526,88 Bolsas Formação* 18.389.011,31

Total 316.673.845,99 Fonte: Elaboração própria a partir da documentação constante do Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS Ademais, vale ressaltar que sobre os valores não executados devem incidir as atualizações monetárias cabíveis, haja vista que a Orientação Normativa AGU nº 37/2011 prevê que a obrigação de o contratado devolver o valor antecipado atualizado caso não executado o objeto. Assim, tem-se que há necessidade de a SGTES comprovar documentalmente, com a profundidade compatível com o montante de recursos envolvidos, a utilização dos saldos sem comprovação da execução e, se for o caso, compensar os valores sem documentação suporte nas próximas transferências a serem realizadas no âmbito da Cooperação Técnica nº 80. ##/AnaliseControleInterno##


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Recomendações: Recomendação 1: Demonstrar documentalmente como se deu a reprogramação e a efetiva utilização dos R$ 316.673.845,99, sob pena de requerer compensação dos valores atualizados dos recursos a serem repassados à OPAS/OMS na próxima parcela dos Planos de Aplicação. A comprovação deve indicar, quando for o caso, o CPF e nome dos profissionais envolvidos, as datas de ocorrência, os trechos de viagens, os custos e os produtos relacionados, além das demais informações que compõem e comprovem a execução. Recomendação 2: Propor à Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde a alteração dos Termos de Ajuste - TA relacionados ao Termo de Cooperação nº. 80 firmado com a Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS/OMS para que se retire a previsão de aquisição de passagens áreas, considerando que os custos com essas despesas são inferiores quando realizados diretamente pelo Ministério da Saúde. 1.1.2.14 INFORMAÇÃO Avaliação dos Relatórios de acompanhamento e a fiscalização da execução das atividades de ensino-serviço dos profissionais. Fato Trata-se de avaliação dos relatórios de supervisão dos profissionais médicos contratados para acompanhar e fiscalizar a execução das atividades de ensino-serviço dos médicos participantes do Projeto. Registra-se que esta informação, compôs o Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115, decorrente do trabalho realizado na Unidade Prestadora de Contas – UPC no exercício 2015, sendo aqui abordado considerando o escopo de auditoria firmado com o Tribunal de Contas da União – TCU. As atividades realizadas pelos supervisores são custeadas com recursos do Ministério da Educação, embora as competências atribuídas à Coordenação Nacional do Projeto Mais Médicos para o Brasil, presidida pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES, contemplem coordenar, monitorar e avaliar as ações pertinentes ao Projeto. A Portaria Interministerial 1.369/2013 ao definir as atribuições dos supervisores dos profissionais do Projeto Mais Médicos para o Brasil atribui a eles as responsabilidades de, dentre outras, realizar visita periódica para acompanhar atividades dos médicos participantes e exercer, em conjunto com o gestor do SUS, o acompanhamento e a avaliação da execução das atividades de ensino–serviço, inclusive quanto ao cumprimento da carga horária de quarenta horas semanais prevista pelo Projeto.

O Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão nº. 331/2015 – TCU Plenário, realizou levantamento dos relatórios de supervisão a partir do que constatou que 31,73% dos médicos participantes do Projeto não possuíam supervisor designado, bem como que as avaliações encaminhadas pelos supervisores são pouco focadas em aspectos clínicos e se referem mais ao controle de absenteísmo, à estrutura das Unidades de Saúde, à composição das equipes, aos serviços de apoio e aos aspectos educacionais.

Considerando a análise já realizada e que, fiscalizações realizadas por esta CGU identificaram a existência de relatórios de supervisão encaminhados por meio do Sistema


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da Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS) constando pouco mais do que os dados de identificação dos médicos participantes do Projeto, realizou-se consulta a base de dados dos relatórios de supervisão com o objetivo de avaliar o nível de preenchimento dos documentos.

Após a análise, evidenciou-se que 29,78% dos campos constantes dos 213.718 relatórios de supervisão inseridos no Sistema da UNA-SUS não apresentavam qualquer preenchimento.

De forma a facilitar a compreensão dos campos e a apresentação das informações, os dados relativos à identificação pessoal do supervisor e do médico, bem como as informações relativas à localização da Unidade Básica de Saúde – UBS em que o médico atua e à data da visita foram classificados em “Informações Introdutórias”.

Os campos relativos às práticas de absenteísmo, às adequações na estrutura e na disponibilidade de equipamentos e medicamentos da UBS, ao processo de trabalho, à rede de saúde, à forma de atuação do médico e às atividades educacionais foram classificados como “Informações Avaliativas”. Por sua vez, os campos relacionados ao fornecimento de moradia, alimentação e transporte aos médicos participantes foram classificados como “Informações de Suporte Municipal” e os campos que fazem referência aos assuntos a serem tratados na próxima supervisão e os de supervisão locorregional foram classificadas como “Informações de Supervisão”. Assim, considerando as distribuições acima contextualizadas, tem-se evidenciado o seguinte nível de não preenchimento dos relatórios de supervisão, conforme quadro a seguir:

Quadro – Preenchimento dos Relatórios de Supervisão

Tipo de Informação Itens Preenchidos Itens Não Preenchidos

Introdutórias 98,62% 1,38% Avaliativas 69,69% 30,31%

Suporte Municipal 38,02% 61,98% Supervisão 24,44% 75,56%

Total 70,22% 29,78% Fonte: Elaboração própria a partir das informações constantes do Ofício nº. 128/2015 – SGTES/MS.

Quanto aos campos que contêm “Informações Avaliativas”, aquelas que agregam os dados das principais atribuições realizadas pelos supervisores, destaca-se que, dos 213.719 relatórios de supervisão avaliados, 55.404 (25,92%) apresentaram nível de preenchimento inferior a 70%. Acerca da situação, por meio do Ofício nº 4/SGTES/MS, de 20 de janeiro de 2016, a Unidade Prestadora de Contas - UPC informou que o instrumento de supervisão acadêmica passou por revisão ao longo dos meses de junho a setembro de 2015, momento em que foram analisados aspectos como pertinência dos itens do instrumento e obrigatoriedade de preenchimento. Ainda de acordo com a Unidade, a partir do mês do outubro de 2015 o novo instrumento de supervisão passou a estar disponível para utilização com a obrigatoriedade de preenchimento dos itens fundamentais para o acompanhamento das atividades de


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supervisão, sobretudo aqueles relativos às atividades de ensino, pesquisa e extensão dos médicos participantes. Diante de todo o exposto, resta evidenciado que a Coordenação Nacional do Projeto atuou no sentido de garantir que o documento que dá suporte ao acompanhamento e a fiscalização da execução das atividades de ensino-serviço contenha informações suficientes para avaliação dos profissionais. ##/Fato##

2 CONTROLES DA GESTÃO

2.1 CONTROLES INTERNOS

2.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS

2.1.1.1 INFORMAÇÃO Avaliação da conformidade das peças. Fato Trata-se de análise com o objetivo de avaliar a conformidade das peças de que trata o art. 13 da Instrução Normativa TCU nº. 63/2010, verificando se a Unidade Prestadora de Contas - UPC elaborou todas as peças a ela atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da União (TCU) e se elas contemplam os formatos e conteúdos obrigatórios nos termos da Portaria TCU nº. 321/2015, das Decisões Normativas TCU nº. 146 e nº. 147/2015 e da Portaria CGU nº. 500/2016, bem como das Orientações para Elaboração dos Conteúdos das Seções constantes do Sistema e-Contas. Após consulta às documentações inseridas pela Unidade Prestadora de Contas (UPC) no referido sistema, verificou-se que a Unidade elaborou todas as peças a ela atribuídas pelas normas do TCU para o exercício de 2015, contudo detectaram-se inconsistências no Rol de Responsáveis e no Relatório de Gestão. As inconsistências, em decorrência de sua relevância, ensejaram a devolução do processo de contas para o TCU, conforme disposto no §2º do Art. 3º da DN 147, e a emissão da Nota de Auditoria nº 210600675/001 que recomendou à UPC a correção das informações faltantes. O TCU homologou a devolução do processo e requereu da Unidade a substituição das peças com inconformidades, definindo a data de 24/06/2016 como prazo limite para conclusão do Relatório de Gestão e demais peças junto ao Sistema e-Contas. A Corte de Contas, igualmente, prorrogou os prazos de conclusão da prestação de contas por este órgão de controle interno e de conclusão pelo supervisor para, respectivamente, 23/10/2016 e 07/11/2016. A UPC atendeu às recomendações da Nota de Auditoria nº. 201600675/001, corrigindo as inconsistências detectadas, à exceção de item específico do Rol de Responsáveis, uma vez que ao definir as responsabilidades exercidas pelo servidor de CPF ***.531.190-** o caracterizou apenas na condição de substituto do Secretário de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde nos períodos de 01/01/2015 a 12/01/2015, de 16/03/2015 a 18/03/2015 e de 21/03/2015 a 31/03/2015. Ocorre que o referido servidor também desempenhou o papel de titular da Diretoria de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saude - DEPREPS, ou seja, de


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membro de diretoria ou ocupante de cargo de direção no nível de hierarquia imediatamente inferior e sucessivo ao do dirigente (Inciso II, art. 10 da IN TCU 63/2010). Nesse sentido, conclui-se que o Relatório de Gestão da possui o conteúdo obrigatório previsto nas normas que regulam a prestação de contas do exercício de 2015, no entanto, apresentou inconformidade no Rol de Responsáveis. ##/Fato##

2.1.2 Avaliação dos Controles Internos Administrativos

2.1.2.1 INFORMAÇÃO Avaliação dos Controles Internos Administrativos Fato Trata-se de avaliação com o objetivo de verificar se os componentes e princípios de Controles Internos Administrativos em nível de Entidade adotados pela Unidade Prestadora de Contas (UPC) estão presentes e em efetivo funcionamento, assegurando o atingimento dos seus objetivos relacionados ao Projeto Mais Médicos para o Brasil. Para isso, foram considerados os seguintes componentes do sistema de controles internos da UPC: 1) Ambiente de controle; 2) Avaliação de risco; 3) Atividades de controle; 4) Informação e Comunicação; e 5) Monitoramento. Em nível da Unidade avaliada, as verificações tiveram objetivos de auditoria voltados para a avaliação global do sistema de controle interno da organização, a fim de identificar a presença e o funcionamento de todos os componentes e os elementos da estrutura de controle interno utilizada como referência. Quanto às atividades, as verificações tiveram objetivos de auditoria voltados para a avaliação das atividades de controle que incidem sobre a Gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil, especialmente daquelas avaliadas no Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115. Em outras palavras, avaliou-se se os controles internos operacionais estão apropriadamente concebidos, na proporção requerida pelos riscos, e se funcionam de maneira contínua e coerente, alinhados com as respostas a riscos definidas pela administração nos níveis tático e estratégico da organização. Após a realização dos trabalhos obteve-se o seguinte entendimento sobre os controles internos da Unidade: I - Ambiente de Controle: Em 07/08/2013, foi publicada a nova estrutura regimental do Ministério da Saúde (Decreto nº. 8.065/2013), que contempla as competências da Unidade Prestadora de Contas - UPC e a estrutura na qual é organizada. O Regimento Interno vigente, constante da Portaria GM/MS nº. 3.965/2010, no entanto, ainda não foi atualizado de forma a incorporar e detalhar as atividades e atribuições do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais de Saúde - DEPREPS e suas subdivisões, havendo, nesse sentido, fragilidades neste aspecto do ambiente de controle que afetam diretamente o setor responsável pela maioria das atividades de gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil. No que se refere às orientações, às ações e aos comportamentos, à importância da integridade e dos valores éticos, além do Código de Ética Profissional do Servidor Público


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Civil do Poder Executivo, regulamentado pelo Decreto 1.171 de 22 de junho de 1994, a conduta dos servidores da UPC encontra-se supervisionada pela atuação da Comissão de Ética do Ministério da Saúde. Vale ressaltar que, como as demais Secretarias do Ministério da Saúde, não há comissão específica para a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES, haja vista a atuação da Comissão de Ética do Ministério da Saúde abarcar todos os órgãos da Pasta. Sobre o tema o gestor apresentou, como exemplo de boa prática, cartilha do Ministério da Saúde que aborda e orienta sobre as relações de trabalho, bem como demonstrou a participação de servidores em cursos que dispõem sobre ética e integridade na Administração Pública. O canal formal para recebimento de denúncias disponibilizado pela UPC é o mesmo utilizado pelo conjunto das secretarias do Ministério da Saúde, dentre os quais se destaca a existência de espaço físico na sede do órgão, de ferramenta disponibilizada no sítio do ministério na internet e do Disque Saúde 136 - canal telefônico de comunicação entre o cidadão e o Ministério da Saúde. Os procedimentos de contratação, orientação, capacitação e avaliação são centralizados pela Coordenação Geral de Gestão de Pessoas – CGESP/SAA/SE/MS, vinculada a outra secretaria da pasta, enquanto as ações de correição são coordenadas pela Corregedoria-Geral do Ministério da Saúde, órgão seccional do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal. Com relação à estrutura de pessoal disponível na Unidade, conforme descrito em tópico específico deste Relatório, verificou-se que a SGTES ainda não realizou estudos com vistas a dimensionar sua força de trabalho. No entanto, a Secretaria Executiva do Ministério da Saúde formalizou Termo de Execução Descentralizada para a realização de Projeto de “Desenvolvimento de Metodologia de Dimensionamento da Força de Trabalho para o Ministério da Saúde” a ser desenvolvido pela Universidade de Brasília (UnB). A execução do Projeto contemplará as atividades e o pessoal da SGTES e favorecerá a organização dos processos de trabalho, a satisfação dos trabalhadores e a qualidade dos resultados. Quanto à comunicação das responsabilidades pelo controle interno e a obrigação de os indivíduos prestarem contas sobre o controle e implementarem ações corretivas, quando necessário, a Unidade informou sobre a existência dos instrumentos de divulgação sobre condutas e responsabilidades nas ações do servidor público e colaboradores aplicáveis a toda a Administração Pública Federal ou ao próprio ministério, não detalhando e demonstrando a aplicação em áreas e atividades específicas da SGTES. Sobre o assunto, merece destaque a situação identificada no Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115 que identificou que a Unidade não mantém adequada estrutura de controle interno sobre a gestão do Termo de Cooperação nº 80, celebrado com a Organização Pan-Americana da Saúde – OPAS/OMS para viabilizar parte das atividades do Projeto Mais Médicos para o Brasil, apesar de Portarias do Ministério da Saúde e de Acórdão do Tribunal de Contas da União determinarem a ampliação da estrutura de controle sobre as prestações de contas dos Termos de Cooperação.


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Sobre a delegação de competências da Unidade, a SGTES apresentou portarias expedidas em 2015 em que há referência expressa às responsabilidades delegadas sem, no entanto, haver a definição de eventuais limites de alçada. Ressalta-se, como boa prática, a existência de diversos manuais e informes direcionados aos municípios e profissionais participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, indicando esforço da Unidade em criar um ambiente de interação com o estabelecimento claro de regras e orientações. II) Avaliação de risco Com relação ao componente avaliação de riscos, destaca-se que o Ministério da Saúde possui ferramenta de controle e acompanhamento dos Objetivos Estratégicos, das Estratégias das Secretarias e dos Produtos do Ministério da Saúde, os quais comtemplam as metas a serem perseguidas. A ferramenta, gerenciada por meio de Sistema Informatizado (e-Car), possibilita o planejamento e a avaliação de resultado, além do acompanhamento estratégico e gerenciamento operacional, destacando os projetos prioritários e a adequação da estrutura às novas requisições de informações, com funções de acompanhamento personalizadas (customizáveis) por nível de informação. No acompanhamento estratégico, os dados são apresentados através de gráficos e simbologias e, para a avaliação de resultados, são utilizados indicadores específicos para cada produto e ação. O Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde para o período 2012-2015 encontra-se aprovado e publicado no sítio eletrônico do órgão, fazendo referência ao seu alinhamento com o Plano Plurianual e com o Plano Nacional de Saúde. A SGTES, por sua vez, tem sob a sua responsabilidade Estratégia (nível tático) e Produtos (nível operacional) vinculados a Objetivo Estratégico do Ministério da Saúde, conforme descrito no Relatório de Gestão:

“Cumpre destacar que o processo de formulação desses planos ocorreu no início de 2011, com a formulação de 16 (dezesseis) objetivos estratégicos norteadores do Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde, 2011 a 2015, cujo objetivo estratégico específico da Secretaria de Gestão e da Regulação do Trabalho em Saúde é “OE-08”: “contribuir para a adequada formação, alocação, qualificação, valorização e democratização das relações de trabalho dos profissionais e trabalhadores da saúde”.”.

As Estratégias e Produtos sob a responsabilidade da SGTES no exercício de 2015 encontram-se detalhadas no Sistema e-Car do Ministério da Saúde. No referido sistema, o Objetivo Estratégico nº 08 - Contribuir para a adequada formação, alocação, qualificação, valorização e democratização das relações do trabalho dos profissionais e trabalhadores de saúde do Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde foi colocado sob a responsabilidade da SGTES. Para atender às expectativas do Objetivo Estratégico, foram definidas 8 Estratégias que, por sua vez, encontram-se atreladas a Produtos que devem ser entregues ao final do exercício. Os Produtos são colocados sob a responsabilidade direta de servidor indicado que deve atualizar o status de conclusão da demanda e inserir pareceres.


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Instada a demonstrar a divulgação interna do plano estratégico institucional, a Unidade apresentou atas de oficinas de planejamento e avaliação estratégica. No que se refere à divulgação externa, tem-se a publicação de Portaria e de Livro que detalha o Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde. No que se refere ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, há que se ressaltar que, em decorrência de o Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde para o período de 2012 a 2015 ter sido elaborado antes do lançamento do Projeto, não há nas Estratégias e Produtos do Sistema e-Car referência expressa ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, apesar de nos pareceres de acompanhamento das demais atividades da UPC haver citações ao impacto do Projeto. Assim, verifica-se que, no planejamento do período não houve atualização para inclusão de importante atividade desenvolvida pela UPC. No planejamento do período de 2016-2019, entretanto, verifica-se que houve a devida inclusão de Estratégias e Produtos do Projeto Mais Médicos para o Brasil. No que se refere à identificação e avaliação dos riscos relevantes à realização dos objetivos da Unidade, sobretudo dos relativos à gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil, verificou-se que apenas parte deles foi mapeada e que não há uma política corporativa de gestão de riscos estabelecida. Como boa prática, verificou-se que os riscos relativos a demandas judiciais que prejudicassem o atingimento dos objetivos do Projeto Mais Médicos para o Brasil foram mapeados e são controlados pela UPC em colaboração com a Advocacia Geral da União, conforme consta no Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº. 201505115, sintetizado em item específico deste trabalho. Na gestão dos pagamentos das ajudas de custo direcionadas aos médicos participantes do Projeto foram estabelecidas, por meio dos normativos que regem o Projeto Mais Médicos para o Brasil, em especial a Portaria Interministerial nº 1.369/2013, regras para mitigar os riscos de abandono do Projeto por parte dos profissionais após o recebimento dos valores. Já com relação à gestão dos pagamentos da bolsa-formação verificou-se o estabelecimento de regras para vincular o pagamento dos profissionais ao cumprimento da carga horária e à produção. Foram incluídas, ainda, no termo de adesão e compromisso ao Projeto Mais Médicos para o Brasil regras relacionadas aos riscos de infraestrutura inadequada para a execução das atividades pelos médicos participantes. No entanto, as regras apresentaram falhas na compatibilidade temporal com o Projeto, haja vista a intervenção inicialmente definida ser superior ao tempo de permanência dos profissionais no Projeto. Igualmente foram previstas regras para mitigar riscos da participação de profissionais sem os requisitos acadêmicos e profissionais necessários à atuação no Projeto. No que se refere aos riscos de os municípios participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil influenciarem negativamente o atingimento dos objetivos do Projeto, os termos de adesão e compromisso estabeleceram regras para garantir o aumento do número Equipes e de profissionais de Atenção Básica e Equipes de Saúde da Família nos entes federativos. As ações desenvolvidas para assegurar que os riscos acima descritos sejam reduzidos serão tratadas no item III – Atividades de Controle.


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Por outro lado, os riscos relativos à inexecução e/ou à execução parcial de recursos transferidos antecipadamente no âmbito do Termo de Cooperação nº 80 não foram identificados e mapeados de forma adequada, não tendo sido estabelecidas salvaguardas compatíveis com a complexidade e materialidade do respectivo Termo de Cooperação. III – Atividades de Controle: No que se refere à adoção de políticas e ações de natureza preventiva para mitigar os riscos relacionados ao atingimento dos objetivos da Unidade Prestadora de Contas - UPC, verificou-se, conforme já citado na seção anterior, que não há política corporativa de gestão de riscos estabelecida. No sistema e-Car, entretanto, há o estabelecimento de datas limites para a apresentação de informações sobre o andamento dos Objetivos, Estratégicas e Produtos, o que demonstra a existência de mecanismos que reduzem a chance de não documentação e prestação de contas das atividades identificadas como relevantes no planejamento da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES e do Ministério da Saúde. A UPC possui em áreas específicas do Projeto Mais Médicos para o Brasil estratégias de atuação que demonstram compromisso em mitigar/reduzir os riscos existentes, tais como o acompanhamento da manutenção do número Equipes de Atenção Básica e Equipes Saúde da Família preexistentes nos entes federativos participantes do Projeto. Ações para o acompanhamento da evolução no quantitativo de profissionais em atuação nos municípios, por sua vez, foram estabelecidas após o recebimento do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão (ARG) nº 201505115 e demandam atuação do gestor para corrigir as irregularidades identificadas, conforme sintetizado em item específico deste trabalho. Ações relacionadas à habilitação dos médicos que se inscrevem no Projeto também apresentam boas práticas, haja vista que incorporam verificações que garantem cumprimento dos requisitos de habilitação previstos na Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013, e na Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369, de 08 de julho de 2013, relacionados à comprovação da habilitação dos profissionais para exercer a medicina, seja no Brasil ou no exterior, quando se trata de médicos intercambistas. A análise dos processos de habilitação, no entanto, não garante que são considerados os critérios elencados exclusivamente nos editais de seleção dos profissionais, quais sejam, os relativos a questões criminais, eleitorais e militares. A gestão dos pagamentos da bolsa-formação dos médicos formados em instituições brasileiras e dos médicos com diploma revalidado, bem como dos profissionais intercambistas cooperados estabeleceu, a partir de agosto de 2015, sistemática que vincula o repasse das bolsas à confirmação dos gestores municipais e distritais, junto aos sistemas do Ministério da Saúde, da execução das atividades ensino-serviço pelos médicos participantes do Projeto. Por outro lado, a sistemática ainda não vincula o pagamento das bolsas-formação ao cumprimento da carga horária, condição considerada pela Portaria Interministerial 1.369/2013 como essencial para a validação e recebimento dos valores.


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Com relação ao pagamento das ajudas de custo, verificou-se que os repasses demonstraram não ser realizados, em sua totalidade, de acordo com os critérios definidos na Portaria Interministerial MEC/MS nº. 1.369/2013, demonstrando fragilidades nas atividades de controle. Igualmente identificou-se que há fragilidades nos padrões e controles de repasses e na sistemática de restituição de valores recebidos a título de ajuda de custo e deslocamento quando os médicos se desligam em prazo inferior ao período de carência estabelecido. IV – Informação e Comunicação Quanto ao componente de informação e comunicação, a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES informou sobre a disponibilidade no Portal de Acesso à Informação do Ministério da Saúde de informações destinadas à transparência. O conteúdo está dividido de acordo com os itens: Institucional; Agenda das Autoridades; Ações e Programas; Audiência, Auditorias; Carta de serviços; Competências; Convênios e Repasses; Consulta Pública; Despesas; Execução Orçamentária; Estrutura e Competências; Informações Classificadas; Licitações e Contratos; Organograma; Perguntas Frequentes; Programas; Quem é Quem; Relatórios Gerenciais; Relatórios de Gestão MS; servidores; Terceirizados; Vinculadas. Nos aspectos orçamentário e financeiro, há nos portais do Fundo Nacional de Saúde e no Saúde Com Mais Transparência - http://www.fns.saude.gov.br e http://aplicacao.saude.gov.br/portaltransparencia/index.jsf - informações sobre a execução dos recursos da SGTES e das demais secretarias do Ministério da Saúde. Com relação ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, há portal - https://maismedicos.saude.gov.br/ - que elenca informações sobre o Projeto direcionadas ao cidadão, ao médico, aos municípios participantes e às instituições de ensino. Toda a normatização relacionada ao Projeto encontra-se disponível para consulta pública, juntamente com manuais instrutivos de participação e previdência, diagnóstico da Saúde no Brasil, descrição sucinta do funcionamento, das formas de participação e dos direitos e deveres relacionados ao Projeto, espaço de perguntas e respostas, documentações técnicas de apoio aos médicos, entre outros assuntos relevantes. Há, ainda, disponível no Sistema de Gerenciamento de Programas (SGP), informações de acesso restrito aos participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil, médicos e gestores dos municípios, que contemplam suas atividades. Por fim, cita-se a existência de ambiente virtual de aprendizagem desenvolvido pela Universidade Aberta do SUS (UNA-SUS) em que são reunidas as atividades desenvolvidas por todos os participantes do Projeto em seu aspecto acadêmico. Nesse espaço constam, ainda, os relatórios de supervisão dos profissionais. Já no que se refere ao componente de informação e comunicação voltado ao público interno da UPC, instada a apresentar cópia dos mais comunicados por ela expedidos, no exercício de 2015, para comunicar os seus servidores/colaboradores com vistas a esclarecer e conduzir as responsabilidades de controle interno, encaminhou cópia de memorandos recebidos de outras áreas do Ministério da Saúde, sobretudo da Secretaria-Executiva, que comunicam controles da área de gestão de pessoal. Não foi evidenciada, dessa forma, pela UPC a gestão de informações para o seu público interno, servidores e colaboradores, com vistas a direcionar a atuação de áreas estratégicas.


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V – Monitoramento. O monitoramento das ações executadas pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde - SGTES se encontra formalmente estabelecido no Sistema e-CAR com a manifestação atualizada sobre o atingimento das metas e a entrega dos produtos da Unidade Prestadora de Contas - UPC, conforme se observa na imagem a seguir:

Imagem – Monitoramento e-car

Fonte: Sistema E-CAR

No que se refere especificamente ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, verifica-se que as estratégias de monitoramento dos resultados foram aperfeiçoadas ao longo do exercício de 2015, com atuação sobre a manutenção do número Equipes de Atenção Básica e Equipes de Saúde da Família preexistentes nos entes federativos participantes do Projeto e a definição de estratégia, ainda não implementada, para monitorar a evolução do quantitativo de profissionais nos municípios. A elaboração de Índice de Desenvolvimento na Gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil, que avalia e hierarquiza a capacidade dos gestores municipais em cumprir as responsabilidades constantes dos Termos de Adesão e Compromisso do Projeto, é verificada como boa prática da gestão da UPC. Além disso, verificou-se, conforme consta no Relatório de Gestão da UPC, a implementação de ferramenta de Business Intelligence MicroStrategy (BI) para dar maior rapidez e facilidade ao acesso a indicadores para monitoramento do Projeto Mais Médicos para o Brasil. O objetivo da ferramenta descrito pela Unidade é a construção de indicadores atualizados de acompanhamento da alocação dos médicos; análise dos vazios de cobertura municipal da atenção básica; verificação do cadastro dos profissionais no Sistema de Cadastro


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Nacional de Estabelecimentos de Saúde - SCNES; e acesso às informações atualizadas dos editais de chamada de adesão e validação de municípios e profissionais inscritos. No entanto, ainda existem alguns indicadores estabelecidos para o Projeto Mais Médicos para o Brasil que não se encontram monitorados e outros que não contemplam metas, sobretudo as metas de impacto. As fragilidades descritas no item que trata da gestão do Termo de Cooperação nº 80, demonstram, por sua vez, que é incipiente o monitoramento do cumprimento das obrigações contratadas junto à OPAS/OMS, sobretudo em decorrência da frágil documentação dos procedimentos. Conclui-se, portanto, que os controles internos da Unidade Prestadora de Contas - UPC, em que pese ter se encontrado sistema intermediariamente estruturado com boas práticas em diversos componentes que contribuem para atingimento dos seus objetivos estratégicos, possuem fragilidades, abordadas em cada tópico específico deste relatório, que denotam a necessidade de adequação e melhorias nos diversos mecanismos de controle interno adotados. ##/Fato##


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Certificado: 201600675 Unidade(s) Auditada(s): SECRETARIA DE GESTÃO DO TRABALHO E DA EDUCAÇÃO NA SAUDE Ministério Supervisor: MINISTERIO DA SAUDE Município (UF): Brasília (DF) Exercício: 2015 1. Foram examinados os atos de gestão praticados entre 01/01/2015 e 31/12/2015 pelos responsáveis das áreas auditadas, especialmente aqueles listados no artigo 10 da Instrução Normativa TCU nº 63/2010.

2. Os exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do trabalho informado no Relatório de Auditoria Anual de Contas, em atendimento à legislação federal aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram os resultados das ações de controle, realizadas ao longo do exercício objeto de exame, sobre a gestão da unidade auditada.

3. As seguintes constatações subsidiaram a certificação dos agentes do Rol de Responsáveis:

• Monitoramento da evolução quantitativa de médicos que atuam nos municípios participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil e o impacto nos resultados. (item 1.1.2.2)

• Falhas nos pagamentos de ajuda de custo direcionados aos profissionais participantes do Projeto Mais Médicos para o Brasil. (item 1.1.2.9)

• Realização de pagamentos indevidos e ausência de vinculação entre os pagamentos de bolsa formação aos médicos intercambistas individuais e médicos formados em instituições de ensino superior brasileiras e o cumprimento da carga horária. (item 1.1.2.10)

• Ausência de controles adequados e suficientes para a atestação da realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação - TC 80 (item 1.1.2.12)

• Pagamentos antecipados à OPAS sem a comprovação da prestação de serviços com potencial prejuízo ao erário de, no mínimo, R$ 316.673.845,99. (item 1.1.2.13)

Certificado de Auditoria Anual de Contas


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4. Diante dos exames realizados e da identificação de nexo de causalidade entre os atos de gestão de cada agente e as constatações mencionadas, propomos que o encaminhamento das contas dos integrantes do Rol de Responsáveis seja conforme indicado a seguir:

CPF do agente público

Cargo ou função Avaliação do órgão de Controle Interno

Fundamentação da avaliação do Controle Interno

***.531.190-** Diretor do Departamento de Planejamento e Regulação da Provisão de Profissionais

Regular com Ressalva

Itens 1.1.2.2, 1.1.2.9, 1.1.2.10, 1.1.2.12 e 1.1.2.13 do Relatório de Auditoria nº 201600675

***.681.476-**

Secretário de Gestão do Trabalho e Educação na Saúde

Regular com Ressalva

Item 1.1.2.2, 1.1.2.9, 1.1.2.10, 1.1.2.12 e 1.1.2.13 do Relatório de Auditoria nº 201600675

Demais integrantes do Rol de Responsáveis

Regularidade Considerando o escopo do Relatório de auditoria, não foram identificadas irregularidades com participação determinante destes agentes.

5. Ressalta-se que dentre os responsáveis certificados por Regularidade há agentes cuja gestão não foi analisada por não estar englobada no escopo da auditoria de contas, definido conforme art. 9º, § 6º, da Decisão Normativa TCU nº 147/2015.

6. Destaca-se que, com relação ao apontamento constante dos itens 1.1.2.12 e 1.1.2.13, o Colegiado de Diretores da Secretaria Federal de Controle Interno decidiu pela proposição de Ressalva das contas dos agentes relacionados no quadro acima. Não obstante, a ausência de controles adequados e suficientes para a atestação da realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação - TC 80 e a realização de pagamentos antecipados à OPAS sem a comprovação da prestação de serviços com potencial prejuízo ao erário no valor de cerca de R$ 316 milhões demonstraram a necessidade premente de que a Secretaria adote medidas efetivas para aperfeiçoar os instrumentos de prestação de contas do TC 80, sob pena de colocar em risco a recuperação dos valores pagos a maior e de forma antecipada à OPAS. Nesse sentido, a não adoção de medidas pela Secretaria ainda neste exercício poderá ensejar proposição ao TCU pela CGU de julgamento pela irregularidade das próximas contas dos agentes responsáveis listados no quadro acima, bem como dos atuais gestores, caso comprovados os nexos de causalidade, imprescindíveis para tal proposição.

Brasília (DF), 7 de outubro de 2016. O presente certificado encontra-se amparado no relatório de auditoria, e a opção pela certificação foi decidida pelo:

COLEGIADO DE DIRETORES DA SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO


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Parecer: 201600675 Unidade Auditada: Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde Ministério Supervisor: Ministério da Saúde Município/UF: Brasília (DF) Exercício: 2015 Autoridade Supervisora: Ricardo José Magalhães Barros – Ministro de Estado da Saúde

Tendo em vista os aspectos observados na prestação de contas anual do exercício

de 2015, da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde, expresso a seguinte

opinião acerca dos atos de gestão com base nos principais registros e recomendações

formulados pela equipe de auditoria.

O trabalho de auditoria consistiu na avaliação dos resultados qualitativos e

quantitativos relativos à gestão do Projeto Mais Médicos para o Brasil, bem como na

verificação quanto ao atendimento a recomendações e determinações dos órgãos de controle.

As principais constatações identificadas referem-se ao monitoramento da

evolução quantitativa de médicos que atuam nos municípios participantes do Projeto Mais

Médicos para o Brasil, às inconformidades na utilização dos critérios de priorização da

alocação dos médicos nos entes federativos, à realização de pagamentos indevidos de ajuda

de custo e bolsa-formação e à ausência de vinculação entre os pagamentos de bolsa formação

e o cumprimento da carga horária por parte de segmento dos profissionais.

Destaca-se que foi apontada ausência de controles adequados e suficientes para a

atestação da realização dos serviços constantes do Termo de Cooperação - TC 80 e realização

de pagamentos antecipados à OPAS sem a comprovação da prestação de serviços com

potencial prejuízo ao erário no valor de cerca de R$ 316 milhões. Tal constatação demonstrou

a necessidade premente de que a Secretaria adote medidas efetivas para aperfeiçoar os

instrumentos de prestação de contas do TC 80, sob pena de colocar em risco a recuperação

dos valores pagos a maior e de forma antecipada à OPAS. Ressalto, por fim, que,

considerando a gravidade da situação, bem como o risco de ocorrência de prejuízos ao Erário,


140

a não adoção de medidas pela Secretaria poderá ensejar proposição ao TCU pela CGU de

julgamento pela irregularidade das próximas contas dos agentes responsáveis.

No intuito de eliminar ou mitigar os riscos decorrentes dessas falhas,

recomendou-se que a Unidade Prestadora de Contas (UPC) monitore trimestralmente a

evolução de médicos em atuação na atenção básica dos Municípios participantes do Projeto,

de forma a identificar se o incremento de médicos é proporcional ao número de profissionais

disponibilizados ao ente federativo, que elabore normativo interno que detalhe, utilize e

divulgue os critérios para a alocação de profissionais ao Projeto Mais Médicos para o Brasil,

que apresente o resultado das medidas adotadas com vistas à obtenção do ressarcimento dos

recursos federais indevidamente repassados e que institua controles e alertas voltados a evitar

a ocorrência das situações de pagamento indevido de ajuda de custo e a detectar casos que

demandem a avaliação de ressarcimento, que proponha à Secretaria-Executiva do Ministério

da Saúde o aprimoramento dos mecanismos de monitoramento dos termos de cooperação e

dos instrumentos de prestação de contas parciais elaborados pela Organização Pan-

Americana da Saúde - OPAS/OMS, que seja incluída, no processo de monitoramento mensal

do Termo de Cooperação – TC 80, a prática de documentar os critérios que permitiram

acompanhar e atestar a realização dos serviços constantes do respectivo Termo, e que

demonstre documentalmente como se deu a reprogramação e a efetiva utilização dos R$

316.673.845,99, sob pena de requerer compensação dos valores atualizados dos recursos a

serem repassados à OPAS/OMS na próxima parcela dos Planos de Aplicação.

De forma a corrigir as irregularidades identificadas, a Unidade Prestadora de

Contas (UPC) estabeleceu monitoramento cujos resultados demonstraram que a evolução do

número de médicos em atuação nos municípios que aderiram ao Projeto Mais Médicos para

o Brasil é de apenas 42,14% das vagas disponibilizadas, de forma que a cada 100

profissionais alocados, há uma dispensa de cerca de 58 médicos contratados pelos municípios

em outras modalidades. No que se refere aos critérios de priorização da alocação dos médicos

nos entes federativos, estabeleceu diretrizes para priorização de vagas para reposição, as

quais ainda não foram incorporadas nos normativos do Projeto Mais Médicos para o Brasil.

Para as demais constatações as providências adotadas ainda se encontram em estágio inicial

de implementação.

Em relação às recomendações de trabalhos anteriores deste órgão central do

Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal registradas no Plano de Providências

Permanente, verificou-se que a Unidade Prestadora de Contas (UPC) tem adotado

providências para a correção das impropriedades identificadas e para a melhoria dos

processos de trabalho, apesar de ainda existirem recomendações pendentes de

implementação.


141

No que tange à suficiência e à qualidade dos controles internos administrativos

da Unidade, verifica-se que, apesar ter se encontrado sistema medianamente estruturado com

boas práticas em diversos componentes que contribuem para atingimento dos seus objetivos

estratégicos, há fragilidades que devem ser objeto de adequação, sobretudo as relativas à

gestão do Termo de Cooperação – TC nº. 80.

Assim, em atendimento às determinações contidas no inciso III, art. 9º da Lei nº.

8.443/92, combinado com o disposto no art. 151 do Decreto nº. 93.872/86 e inciso VI, art. 13

da IN/TCU/Nº. 63/2010 e fundamentado no Relatório de Auditoria, acolho a conclusão

expressa no Certificado de Auditoria. Desse modo, o Ministro de Estado supervisor deverá

ser informado de que as peças sob a responsabilidade da CGU estão inseridas no Sistema e-

Contas do TCU, com vistas à obtenção do Pronunciamento Ministerial de que trata o art. 52,

da Lei nº. 8.443/92, e posterior remessa ao Tribunal de Contas da União por meio do mesmo

sistema.

Brasília/DF, 7 de outubro de 2016.

Diretor de Auditoria da Área Social

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