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SISTEMADE LICENCIAMENTOAMBIENTALEM PROPRIEDADESRURAISDOESTADODE

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Repblica Federativa do BrasilPresidente Luiz Incio Lula da Silva

Vice-Presidente Jos Alencar Gomes da Silva

Ministrio do Meio Ambiente - MMA

Ministra Marina Silva

Secretrio Executivo Claudio Langone

Secretaria de Coordenao da Amaznia - SCA

Secretria Muriel Saragoussi

Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil

Coordenadora Nazar Lima Soares

Secretaria de Coordenao da Amaznia SCA

Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil

Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA

Esplanada dos Ministrios, Bloco B, 9 andar

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SISTEMADE LICENCIAMENTOAMBIENTALEM PROPRIEDADES

RURAISDOESTADODEMATO GROSSO: ANLISEDESUAIMPLEMENTAO

InstitutoSocioambiental - ISAInstituto Centro deVida - ICV

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Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlisedo Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, vinculado Secretariade Coordenao da Amaznia do Ministrio do Meio Ambiente.

Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA

Coordenadora: Onice DallOglio

EstudosEgaz Ramirez de ArrudaFlvia Pires Nogueira LimaPedro Simpson Jnior

MonitoramentoAna Cristina Milanez KielLarisa Ho Bech GaivizzoRassa Miriam GuerraSonia Maria de Brito Mota

DisseminaoAndr Ribeiro LamegoClia Chaves de SousaKelerson Semerene CostaLarissa Ribeiro BarbosaPlcido Flaviano Curvo FilhoRui Alves de SousaUir Felipe Loureno

Cooperao Tcnica GTZPetra Ascher

Apoio AdministrativoEleusa ZicaPaula Lucatelli

Reviso tcnicaMnica Matoso CampanhaResponsveis por esta edio

Larissa Ribeiro BarbosaUir Felipe Loureno

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LISTADESIGLAS

ADA Ato Declaratrio Ambiental

AEP rea a ser Explorada pelo Projeto

AEX rea ExploradaAI Auto de Infrao

AGU Advocacia Geral da Unio

AMA Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise

APA rea de Proteo Ambiental

APP rea de Preservao Permanente

APPD rea de Preservao Permanente Degradada

AR Aviso de Recebimento, dos Correios

ARL rea de Reserva Legal

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CNIR Cadastro Nacional de Imveis RuraisCOGEO Coordenadoria de Geoprocessamento

CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente

CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente

DETER Sistema de Deteco de Desmatamentos em Tempo Real

DFF Diretoria de Fauna e Flora

DITR Declarao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural

DOE Dirio Oficial do Estado

DRF Diretoria de Recursos Florestais

DSG Diretoria do Servio Geogrfico do Exrcito

EIA/RIMA Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental

EMPAER Empresa Matogrossense de Pesquisa, Assistncia e Extenso Rural

FAMATO Federao da Agricultura e Pecuria do Estado de Mato Grosso

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ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial RuralJUVAM Juizado Volante Ambiental

LAU Licena Ambiental nica

LP Licena Prvia

LI Licena de Instalao

LO Licena de Operao

MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia

MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

MMA Ministrio do Meio Ambiente

MPE Ministrio Pblico Estadual

MPF Ministrio Pblico Federal

MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

NASA Agncia Espacial Estadunidense

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SCA Secretaria de Coordenao da AmazniaSEDER Secretaria de Estado de Desenvolvimento Rural

SEFAZ Secretaria da Fazenda do Estado de Mato Grosso

SEMA Secretaria Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso

SEPLAN Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral

SIAD Sistema Integrado de Alerta de Desmatamentos

SISCOM Sistema Compartilhado de Informaes de LicenciamentoAmbiental em Propriedades Rurais na Amaznia Legal

SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente

SIPAM Sistema de Proteo da AmazniaSNCR Sistema Nacional de Cadastro de Imveis Rurais

SLAPR Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais

SLTI Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao

SPRN Subprograma de Polticas de Recursos Naturais

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LISTADETABELAS

Tabela 1 Desmatamento em reas de floresta no estado de

Mato Grosso (2003/2004)Tabela 2 Distribuio de imveis rurais no estado de Mato GrossoTabela 3 Custos da fiscalizao da Fema, de abril a novembro de

2004Tabela 4 Sanes aplicadas pela Fema, nos anos de 2002, 2003

e 2004

Tabela 5 Acrdos aplicados pelo Consema, em processosadministrativos da Fema, no ano de 2004Tabela 6 Processos administrativos da Fema finalizados em dvida

ativa, entre 2001 e 2003Tabela 7 Arrecadao da Fema por meio da dvida ativa,

no perodo de 2003/2004Tabela 8 Comparao entre valores de multa da legislao

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Tabela 17 Tempo entre a sano e a inscrio na dvida ativa, deprocessos administrativos da Fema, originados entre2001 e 2003

Tabela 18 Anlise de 30 Autos de Infrao lavrados pela Fema em2003

Tabela 19 Evoluo das licenas ambientais expedidas pela Fema,de 1994 a 2003

Tabela 20 Valores arrecadados com licenciamento na Fema, de1997 a 2002

Tabela 21 rea mdia de propriedades licenciadas pela Fema, porano

Tabela 22 Estimativa de valores arrecadados pela Fema com taxade LAU, por ano

Tabela 23 Cartas topogrficas publicadas do estado de MatoGrosso, publicadas e utilizadas no SLAPR

Tabela 24 Quantidade de Licena Ambiental nica LAU, emrelao ao Ato Declaratrio Ambiental ADA, por ano,no estado de Mato Grosso

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SUMRIO

RESUMO ........................................................................................ 15

INTRODUO .................................................................................... 231 SISTEMADE LICENCIAMENTO AMBIENTALEM PROPRIEDADES RURAISNOESTADODE MATO GROSSO.................................................................... 252 DIAGNSTICOE AVALIAODOSLAPR ................................................ 31

2.1 ASPECTOS JURDICOS ............................................................................ 34

a) BASELEGALEREGULAMENTARDALAU ...................................................... 34

b) NATUREZAJURDICADALAU: LICENA, AUTORIZAOOUCADASTRO? ............... 36

c) INCONGRUNCIASENTREALEGISLAOFEDERALEAESTADUAL .......................... 38

d) COMPENSAODE RESERVALEGAL ......................................................... 41

e) TERMOSDE AJUSTAMENTODE CONDUTANO SLAPR ................................... 43

2 2 ASPECTOS FUNDIRIOS 44

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2.4 ASPECTOSINSTITUCIONAIS, DEGESTOETRANSPARNCIA .................................. 81a) INSERODO SLAPR NAESTRUTURAINSTITUCIONALDOESTADODE MATO GROSSO..... 81

b) OPERACIONALIZAODO SLAPR .......................................................... 82

c) PARCERIAESTRATGICASEMAE IBAMA....................................................... 83

d) O PAPELDO MINISTRIO PBLICO ESTADUALNO SLAPR ............................... 87

e) OUTRASPARCERIASIMPORTANTES: INDEA, SEFAZ, INTERMATE INCRA ................... 89f) RECURSOSFINANCEIROSAPLICADOSEGERADOSPELO SISTEMA .......................... 90

g) TRANSPARNCIAECONTROLESOCIAL ....................................................... 94

2.5 ASPECTOSTECNOLGICOS ..................................................................... 96

a) FUNCIONAMENTODOPARQUETECNOLGICO ............................................... 96

b) SENSORIAMENTOREMOTO .................................................................. 100c) DINMICADODESMATAMENTO ............................................................. 102

d) ATUALIZAESTECNOLGICAS ............................................................ 103

e) CAPACITAOPARAOPERAODATECNOLOGIA ........................................ 104

f) NOVASMETODOLOGIASDEDETECODEDESMATAMENTOS ............................ 105

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RESUMO

O estado de Mato Grosso vem implementando, desde 1999, um sistema inovadorde controle e monitoramento dos desmatamentos em propriedades rurais, denominado

Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais SLAPR, no qual foramincorporadas a tecnologia de sensoriamento remoto e a proposta de integrao das atividadesde monitoramento, licenciamento e fiscalizao dos desmatamentos. Apesar das inovaesterem sido colocadas em prtica, Mato Grosso destaca-se como o estado que mais desmatounos ltimos anos.

Com o objetivo de analisar o SLAPR, avaliar sua eficcia e identificar as principais

causas e correlaes entre o SLAPR e os desmatamentos naquele estado, o Ministrio doMeio Ambiente MMA, por meio do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA,do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, props o presenteestudo. As anlises, alm de cumprir os objetivos propostos, tambm oferecem subsdios paraa implementao de sistemas de controle e licenciamento em propriedades rurais nos demaisestados da Amaznia Legal.

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Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais (SLAPR) de MatoGrosso

O SLAPR entrou efetivamente em operao no estado em 2000, amparado legalmentepela Lei Complementar Estadual n 38/1995, que estabelece o Cdigo Ambiental do Estadode Mato Grosso. A disposio em lei e sua implementao, aliadas ao desenvolvimento deum sistema prprio, tornaram o licenciamento ambiental em propriedades rurais em MatoGrosso pioneiro no pas.

Esse sistema inovador tem como objetivo principal reduzir os desmatamentosirregulares de vegetao nativa nas reas rurais do estado. um sistema de controle dedesmatamento que opera mediante a articulao entre as aes de fiscalizao, monitoramento elicenciamento ambiental em imveis rurais. O licenciamento em propriedades ocorre medianteo georreferenciamento do permetro dos imveis, com a delimitao das reas de preservaopermanente e de reserva legal. O monitoramento da evoluo do desmatamento, no territrio

e em cada propriedade rural, feito por meio de imagens de satlite sobrepostas aos polgonosgeorreferenciados dos imveis rurais licenciados. A fiscalizao opera a partir da detecodos desmatamentos irregulares pelas cartas-imagens de desmatamento, que so atualizadasanualmente.

O licenciamento ambiental de atividades agropecurias aplicado em apenas umafase, com emisso da Licena Ambiental nica LAU. Os imveis rurais so cadastrados

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Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do estado de Mato Grosso

Foram observados conflitos entre a legislao federal e a legislao estadual de MatoGrosso, como valores e prazos de multas administrativas e demarcao de rea de reservalegal em florestas de transio. Contudo, mandatrio que se obedea a exigncia determinadapela instncia superior, devendo-se, em nvel estadual, legislar com maior restrio.

A frgil estrutura relacionada compensao de reserva legal em propriedades privadastambm foi constatada. No existem estratgia e mecanismos que fomentem a compensao deReserva Legal RL, nem monitoramento do cumprimento das compensaes celebradas comocondio para emisso de LAU. As ferramentas Termo de Ajustamento de Conduta e Termode Compromisso, utilizadas pelo rgo ambiental estadual, carecem de reviso jurdica.

No aspecto fundirio, foi observada a desarticulao, tanto entre rgos estaduais(Fema/Intermat), quanto entre o estado e a esfera federal (Fema/Incra/Ibama), principalmenteno que diz respeito a georreferenciamento, cadastramento dos imveis rurais e exigibilidade dedocumentao legal. Isso pode acarretar, entre outros conflitos, a sobreposio de polgonos de

imveis rurais submetidos ao licenciamento e autorizao de desmatamento. A integrao dasaes contribuiria para o sucesso do SLAPR e de programas de governo, visando preservaoda vegetao nativa ainda existente.

Fiscalizao e responsabilizao

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visando a identificao e a autuao do infrator. A Fema possua estratgia prpria,determinada por critrio temporal (poca) e espacial (tamanho de propriedade), com equipehabilitada e recursos financeiros, mas era pouco eficiente. A inexistncia de uma base de dadosgeorreferenciada e padronizada com os demais rgos envolvidos contribui para os baixosresultados alcanados. A articulao entre os rgos, aliada avaliao do desempenho daatividade de fiscalizao, seria importante contribuio ao sistema.

Os procedimentos em vigor para a aplicao de Auto de Infrao AI diminuema probabilidade de o infrator ser processado administrativamente. A supresso de dadosimportantes impede o monitoramento do andamento dos processos, e o preenchimento incorretodo AI invalida o mesmo. Reviso dos procedimentos, adoo de tecnologia e treinamento eavaliao dos fiscais seriam medidas necessrias a serem tomadas pela Sema.

O SLAPR ainda tmido na aplicao de sanes a infraes ambientais. Na maioriados casos de infrao aplica-se multa simples, sem acrescentar o embargo do uso da rea ou

apreenso de material. Alm da possibilidade de regularizao do desmatamento e de descontono valor da multa, a demora na abertura do processo, na emisso de pareceres e no seuandamento at a deciso final podendo ocorrer ainda, ao final do processo administrativo,seu cancelamento ou anulao , promove sensao de impunidade, e fator determinantepara o descumprimento recorrente da lei. Reviso dos procedimentos e saneamento das razesque levam ineficincia do sistema contribuiriam para a melhoria desse cenrio.

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possibil itou treinamento, recursos humanos e equipamentos necessrios ao funcionamentodo sistema. Entretanto, a Fema criou excessiva dependncia em relao ao consrcio, o quea obrigou a firmar um Termo de Ajustamento de Conduta TAC com o Ministrio PblicoEstadual MPE, comprometendo-se a reestruturar sua equipe e fortalecer a participaodireta da Fema na operacionalizao do sistema.

Inexistia fluxo de informao sistematizada entre Fema e Ibama sobre emisso delicenas e autorizaes para desmatamento. No h planejamento estratgico partilhadoentre rgo federal e rgo estadual, seja para o licenciamento, seja para a fiscalizao, o queprejudica a elaborao de um diagnstico preciso dos desmatamentos ilegais no estado. OTermo de Cooperao Tcnica entre a Fema e o Ibama estava vencido havia meses e existiatotal indefinio de atribuies.

Com a recente criao da Sema, foi estabelecido um novo patamar de entendimentosentre Sema, MMA e Ibama, que resultou na assinatura de um Termo de Cooperao Tcnica

visando a gesto compartilhada dos recursos florestais e o desenvolvimento sustentvel noEstado de Mato Grosso. O acordo prev o compartilhamento de informaes entre a Sema eo Ibama e a ao supletiva deste no caso de omisso da Sema. Entretanto, para realizar esseconjunto de atividades e novas atribuies, a Sema, alm de estar respaldada por uma decisopoltica capaz de resistir s presses dos setores econmicos, necessitar, a curto prazo, deuma estrutura tcnica, administrativa e operacional altura das novas responsabilidades.

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ambientais, a Fema recebeu recursos de diferentes programas do governo federal, como oProjeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado de Mato Grosso Prodeagro (na fasede estruturao), Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil/SPRNe Programa de Preveno e Controle s Queimadas e aos Incndios Florestais no Arco doDesflorestamento Proarco. Entretanto, foi observada falta de transparncia na gestofinanceira do SLAPR, alm da aplicao de recursos arrecadados com taxa de licenciamentoem outras atividades da Fema, no relacionadas ao sistema de licenciamento, o que precisa

ser revertido. O sistema pode ser considerado financeiramente sustentvel, sendo capaz deaumentar os investimentos na capacidade de fiscalizao, sem grande aporte de recursos dogoverno federal.

Evidenciou-se ainda que o acesso pblico s informaes contidas no SLAPR umaspecto determinante para o funcionamento eficaz do sistema. No existe o compartilhamentodas informaes com parceiros dos governos estadual e federal, assim como total a ausncia de

mecanismos de acesso da sociedade. Inexistem metas e indicadores de avaliao de desempenho,e mecanismo institucional para compartilhamento das estratgias de ao, de monitoramentoe de avaliao das atividades e resultados. Contudo, no existem restries de ordem legal,institucional, financeira, nem tecnolgica para propiciar o acesso pblico s informaesgeradas pelo sistema. fundamental o acesso ao sistema, o gerenciamento das informaes e adifuso delas para a sociedade, o que pode propiciar maior respaldo para aes do governo.

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O treinamento dos tcnicos internos e externos Sema e a atualizao ou confecoda base cartogrfica utilizada pela Sema como referncia para anlises tambm contribuiriapara o melhor funcionamento do sistema.

Mecanismos de apoio ao controle de desmatamento sob responsabilidade deoutros setores do governo federal

Alm dos mecanismos de comando e controle, existem outros fatores que concorrem deforma decisiva para a (in)efetividade da legislao florestal, especialmente aspectos referentes poltica fiscal (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR), poltica agrria epoltica agrcola, esta ltima no que diz respeito ao crdito e ao seguro agrcola.

necessrio que Incra, Ibama, Receita Federal e Sema desenvolvam estratgias comuns defiscalizao e de acesso a dados para agilizar a fiscalizao e o cumprimento da legislao florestal.

O governo federal deve incorporar critrios relacionados legislao florestal na concesso debenefcio fiscal e na criao de linhas de financiamento especfica para obteno da LAU.

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INTRODUO

O estado de Mato Grosso vem implementando, desde 1999, um sistemainovador de controle e monitoramento dos desmatamentos em propriedades rurais,denominado Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais SLAPR.

A incorporao da tecnologia de sensoriamento remoto e a proposta conceitualde integrao das atividades de monitoramento, licenciamento e fiscalizao dosdesmatamentos, bem como os resultados conseguidos nos dois primeiros anos,colocaram o SLAPR no foco de todos aqueles que se interessam pela evoluo da gestoambiental no Pas. O Ministrio do Meio Ambiente vem apoiando a implementaode sistemas anlogos nos demais estados amaznicos.

Apesar de tais inovaes terem sido, gradativamente, colocadas em prtica e jterem alcanado dimenso considervel, Mato Grosso ainda se destaca como aqueleque mais desmatou nos ltimos anos. Esse estado, que adota h cinco anos um sistemapara monitoramento e controle de desmatamentos em propriedades rurais, tambmaquele que mais desmata ilegalmente. Parece e, realmente, contraditrio. Dessaforma, impe-se ao poder pblico, em especial ao governo federal, que subsidioua implementao do sistema em Mato Grosso, identificar as causas e corrigir essa

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e do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra (em Mato Grossoe no Distrito Federal), do Ministrio Pblico do Estado de Mato Grosso MPE, doInstituto de Terras do Estado de Mato Grosso Intermat, do Banco do Brasil, daSecretaria de Estado de Desenvolvimento Rural do Estado de Mato Grosso Seder,da Federao da Agricultura e Pecuria do Estado de Mato Grosso Famato. Tambmforam entrevistados produtores rurais no estado, empresas de consultoria emgeoprocessamento, organizaes no governamentais ONGs, entre outros atores

direta ou indiretamente envolvidos. Foram feitas ainda coleta, produo e anlise dedados, estudo da legislao aplicvel, anlises documentais de processos judiciaise administrativos.

Foram analisadas seis dimenses do SLAPR: aspectos jurdicos; aspectosfundirios; fiscalizao e responsabilizao; aspectos institucionais, de gestoe transparncia; aspectos tecnolgicos; e mecanismos de apoio ao controle de

desmatamento sob responsabilidade de outros setores do governo federal.Espera-se que o presente estudo possa efetivamente contribuir com o

aperfeioamento dos sistemas de gesto ambiental em propriedades rurais naAmaznia e com o monitoramento e controle do desmatamento na regio.

Os organizadores do trabalho so gratos a todos os que direta ou indiretamentecontriburam com sua realizao, em especial s pessoas que concederam

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1O Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais SLAPR no

estado de Mato Grosso entrou em operao no ano de 2000, aps dois anos de concepo

e preparao por parte da Fema1*. Juridicamente, est baseado na Lei ComplementarEstadual n 38/1995, que estabelece o Cdigo Ambiental do Estado de Mato Grosso. Emseu artigo 18, a referida lei determina que as pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive asentidades da administrao pblica, que vierem a construir, instalar, ampliar e funcionarno estado de Mato Grosso, cujas atividades possam ser causadoras de poluio oudegradao ambiental, dependero de prvio licenciamento ambiental.

Essa legislao estadual foi, poca, uma inovao no direito ambiental, ao preverexpressamente o licenciamento de atividades de desmatamento, explorao madeireirae projetos agropecurios, independentemente do tamanho e da finalidade, algo que sfoi incorporado na legislao federal na Resoluo Conama n 237/19972. At ento,nenhuma unidade da federao aplicava o licenciamento ambiental nos moldes daResoluo Conama e tal como estipulado na Lei Federal n 6.938/1981. A disposioem lei estadual e sua implementao com o desenvolvimento de um sistema peculiar

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da aplicao de penalidades aos infratores da legislao florestal, atividade apoiada nomonitoramento. A inovao est no uso do licenciamento ambiental como ferramentapara controle de desmatamento em imveis rurais e na integrao entre fiscalizao,licenciamento e monitoramento, com apoio de tecnologias de geoprocessamento.

A maior inovao jurdica desse sistema de licenciamento ambiental talvez

Figura 1 As bases do SLAPR

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(2001a, p.17), no ano de 2001 as propriedades com mais de 500 hectares representavam24% do total de imveis rurais e cobriam uma rea equivalente a 88% do total dasreas ocupadas por propriedades rurais privadas (ou seja, a rea total do estado,excludas as Unidades de Conservao, Terras Indgenas, assentamentos de reformaagrria e terras devolutas). Com foco nas grandes propriedades, a Fema poderiaatingir uma rea significativa do estado e monitorar aquelas propriedades que socomprovadamente responsveis pela maior parte dos desmatamentos.

Para alcanar esse objetivo a Fema desenvolveu campanhas de fiscalizao decampo em reas pr-selecionadas como crticas em funo do volume e do tamanhodos desmatamentos. Com o auxlio de imagens de satlite, os tcnicos da fundaoidentificavam as regies onde teriam ocorrido os maiores desmatamentos no ltimoano e selecionavam, nessas reas, aqueles desmatamentos iguais ou superiores a1.000 hectares para serem objeto de fiscalizao (Fundao..., 2001a, p.25). Para essas

reas eram enviados fiscais incumbidos de notificar o proprietrio a se licenciar eeventualmente autu-lo por alguma infrao florestal.

Os imveis rurais so cadastrados no sistema de duas formas: mediantenotificao do rgo estadual de meio ambiente Oema, coercitivamente, ou poradeso voluntria do proprietrio para obteno de autorizao para desmatamento.Como especificado na Lei Estadual n 38/1995, qualquer atividade de desmatamento,

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Croqui de acesso rea indica qual a via de acesso da sede do municpioat a entrada da propriedade.

Carta-imagem do imvel deve ser apresentada em formato impresso e digital,conforme as exigncias tcnicas feitas pelo Oema (Anexo II). Essa imagemdeve delimitar, entre outros espaos, a rea a ser objeto de explorao AEP,a rea j aberta AEX, a rea de preservao permanente APP, a rea dereserva legal j averbada ou cuja averbao proposta ARL, alm das APPsou ARLs degradadas APPDs ou ARLDs, que devero ser recuperadas oucompensadas.

Diagnstico ambiental da propriedade breve relatrio, assinado porengenheiro agrnomo ou florestal previamente cadastrado junto ao Oema4,com descrio de aspectos fsicos (hidrografia, relevo, clima, caracterizaodo solo da regio) e biolgicos (caracterizao da cobertura vegetal) da

propriedade, alm de explicitar o uso atual do solo na propriedade e asbenfeitorias existentes. Nesse relatrio so descritas as APPDs e ARLDs,caractersticas da RL a ser registrada (tamanho e proposta de localizao),mtodos para a recuperao das reas degradadas (regenerao natural,induo ou replantio) e, no caso de proposta de compensao de ARL,deve ser apresentado um relatrio especfico.

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Na Diretoria de Recursos Florestais DRF, o processo passa por diversos nveisde anlise, cada qual realizado por uma coordenadoria especfica, que analisar no sa documentao apresentada quanto ao seu aspecto formal, mas tambm a propostade localizao da RL, da rea a ser explorada, e a forma como se prope a recuperara rea de Preservao Permanente Degradada APPD, quando for o caso.

Aps a anlise documental, exigidas eventuais correes/complementaesnecessrias, so emitidos os seguintes documentos, concomitantemente:

Licena Ambiental nica LAU: autoriza a implantao da atividade dedesmatamento, explorao florestal ou projeto agropecurio.

Autorizao de Desmate : no se confunde com a LAU, e permite a derrubadada vegetao nativa.

Termo de Compromisso de Averbao de Reserva Legal: assinado pelo proprietrio,

um instrumento baseado em carta-imagem no qual o signatrio se comprometea averbar margem da matrcula do imvel, a ttulo de reserva legal, a rea aliespacializada e identificada de acordo com suas coordenadas geogrficas .

Termo de Ajustamento de Conduta (simplificado ou no): assinado pelo Oema epelo proprietrio, quando h necessidade de recuperao de APP ou RL, pormeio do qual o proprietrio se prope a cumprir, com os prazos e as tcnicas ali

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suspeitos de irregularidade por no disporem de LAU e nem de autorizao do Oema,podendo, no entanto, terem sido autorizados pelo Ibama.

A equipe de fiscalizao desenvolve o roteiro e o plano para fiscalizao emcampo, com controle sobre o nmero de imveis a serem vistoriados e autuadose a correspondente rea total de desmatamento para cada imvel, o que reduzsubstancialmente a possibilidade de corrupo no ato de fiscalizao e aumenta aeficincia na atuao de campo que se dirige diretamente aos imveis detectados.

Nessas expedies de campo, h tanto a autuao dos infratores quanto anotificao para outros imveis que no possuem LAU ingressarem no SLAPR.

O SLAPR, ao considerar o que at aqui foi exposto, um sistema de controlede desmatamento que opera mediante a articulao entre as aes de fiscalizao,monitoramento e licenciamento em imveis rurais por meio da insero dos

polgonos georreferenciados das propriedades numa base de dados do rgoambiental (ver mapa no encarte).

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2Dados divulgados pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Inpe

em maio de 2005 revelam a participao expressiva do estado de Mato Grosso no

desflorestamento da Amaznia Legal at 2004. Fearnside (2002) avalia que a quedana taxa de desmatamento identificada no ano de 2000 naquele estado enquanto quenos demais estados amaznicos a taxa aumentava teve relao direta com o primeiroano de implementao do SLAPR em maior escala. O aumento na fiscalizao ocorridonaquele ano, em regies onde houve reduo mais sensvel de desmatamento, contribuipara esse panorama. Nada possvel inferir a respeito do impacto da implementao doSLAPR nos desmatamentos anteriores a 2000, uma vez que apenas em 2000 o sistemacomeou a ser implementado em escala minimamente considervel.

A possibilidade de controle ambiental proporcionada pelo SLAPR no ano de 2000 outro fator, menos objetivo, a ser considerado. O uso de tecnologias de geoprocessamentoe de imagens de satlite para deteco de desmatamento teve efeito, pois at entoos mecanismos tradicionais de fiscalizao eram vistos com pouca confiabilidade econseqentemente no eram respeitados pelos proprietrios O SLAPR teve poca

DIAGNSTICOE AVALIAODO SLAPR

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Tabela 1 Desmatamento em reas de floresta no estado de Mato Grosso(2003/2004)

Categoria de reasestudadas

rea totalavaliada (ha)

Desmatamentodetectado1 (ha)

reaavaliada (%)

Total desmatado(%)

1. reas protegidas(TI e UC)2

9.302.144 27.961 0,30 2,71

2. Assentamentos 2.359.385 72.741 3,08 7,06

3. rea total, fora doSLAPR3, das reasprotegidas e dosassentamentos

30.501.038 657.271 2,15 63,80

4. Em propriedadescadastradas no SLAPR 8.471.096 272.257 3,21 26,43

4.a. Fora de RL 3.605.248 186.974 5,19 18,15

4.b. Dentro de RL 4.865.848 85.283 1,75 8,28

Total (1+2+3+4) 50.633.663 1.030.230 2,03 100,00

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Outro destaque importante identificado que o percentual de desmatamentofora de RL, em propriedades licenciadas, foi consideravelmente superior (5,19%) aodetectado fora do SLAPR (2,15%). Isso sugere que o SLAPR tem operado bem nolicenciamento para emisso de autorizaes para desmatamento, embora no tenhainibido desmatamento em reservas legais. Ou seja, se considerarmos os trs pilaresfundamentais do SLAPR, podemos dizer que:

i) o monitoramento tem operado bem, pois permite identificar os desmatamentosocorridos em propriedades licenciadas e fazer as comparaes entre desmatamentodentro do SLAPR com outras categorias de reas, como UC, assentamentos, TI erea total fora do SLAPR, at mesmo por ecossistemas, bacias hidrogrficas oumunicpios;

ii) o licenciamento tem funcionado bem, o que se fundamenta pela constatao deque os desmatamentos detectados fora de RL nas propriedades licenciadas so superiores

aos desmatamentos em RL ou mesmo fora das propriedades licenciadas; e

iii) o controle dos desmatamentos em RL no tem alcanado o xito desejado,pois o desmatamento em RL nas propriedades licenciadas teve um ritmo quase seisvezes maior do que em UC e TI (ISA, 2005) e, portanto, a fiscalizao, que o meioconcreto para realizar o controle, no tem sido eficaz.

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2.1. Aspectos Jurdicos

a) Base legal e regulamentar da LAU

O Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do Estadode Mato Grosso est fundamentado na Lei Complementar Estadual n 38/1995(Cdigo Ambiental do Estado). O artigo 19 dessa lei estabelece que toda atividadede supresso de vegetao ou desenvolvimento de atividade agropecuria est

sujeita emisso da Licena Ambiental nica LAU, ou seja, ao licenciamentoambiental, atividade de polcia administrativa prevista em nvel federal pela LeiFederal n 6.938/1981.

O estado de Mato Grosso foi inovador, em 1995, ao tornar necessrio olicenciamento ambiental para atividades agropecurias. Na legislao federal(Resoluo Conama n 01/1986) no havia previso expressa, excetuada a exigibilidade

de EIA/RIMA para projetos agropecurios acima de 1.000 hectares (art.2), exignciaque foi relativizada em face do pargrafo nico do artigo 3 da Resoluo Conaman 237/1997.

A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 24, inciso VI, ao legislar sobreproteo ambiental e controle da poluio caso da legislao sobre licenciamentoambiental , estabeleceu a competncia concorrente, o que significa que os estados

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Alm de uma lei estadual Lei n 7.868/2002, que versa sobre a compensao dereserva legal , h, no plano infralegal, uma complexa regulamentao complementarsobre a matria em vigor, em Mato Grosso, a saber:

Decreto Estadual n 1.401/1997 Licenciamento de atividades florestais

Decreto Estadual n 767/1999 Cadastro tcnico estadual de prestadores deservios e consultoria ambiental

Decreto Estadual n 1.292/2000 Compromisso de reparao de danoambiental

Portaria Estadual n 114/2000 Termo de responsabilidade de averbao derea de reserva legal

A base legal para exigir a averbao da reserva legal est prevista no artigo

4 do Decreto Estadual n 1.401/1997, que assim dispe: o licenciamento para aatividade de desmatamento fica condicionado averbao da rea de reserva legalna matrcula do imvel e ao plano de aproveitamento do material lenhoso.

Ressalta-se que essa exigncia est prevista tambm no Cdigo Florestal, noartigo 16, 8 (Lei Federal n 4.771/1965), sem que tenha o legislador estabelecidouma sano para o descumprimento dessa obrigao. A averbao destina-se

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Problemas

Inexistncia de regulamentao federal especfica para licena ambiental deatividades agropecurias, deixando ampla discricionariedade para os estadosregulamentarem a matria.

Inexistncia na legislao federal de sano administrativa para propriedaderural que no possui averbao e especializao da RL.

Recomendaes

A converso da Medida Provisria (MP) n 2.166-67/2001 em lei deveriaprever expressamente a exigncia de individualizao georreferenciada dasreas de reserva legal e de preservao permanente. Tambm seria suficienteuma Resoluo do Conama estabelecendo como critrio para o licenciamentoambiental das atividades agropecurias o georreferenciamento prvio de tais

espaos territoriais especialmente protegidos (APP e RL) pela lei.

O artigo 9 do Cdigo Florestal deve ser aplicado aos imveis rurais semaverbao de RL que possuem florestas, em tese, passveis de desmatamentolegal. Isso porque sem a averbao da RL o rgo ambiental no deve autorizar odesmatamento, pois no pode identificar com preciso tcnica e segurana jurdicaqual floresta est sob proteo legal. Enquanto no houver especializao da RL,

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da flora e da fauna e alterao nos chamados servios ambientais. Dependendo damagnitude da atividade agropecuria (localizao, intensidade, tcnica de cultivo dosolo e abrangncia espacial), pode causar a degradao do solo por eroso, degradaodos recursos hdricos por contaminao com agrotxicos ou assoreamento em funodo manejo inadequado do solo, entre outros tantos possveis impactos ambientaisnegativos, at mesmo o esgotamento dos recursos hdricos por sobreexplorao.Portanto, a abertura de fazendas, bem como o manejo permanente destas, so

atividades passveis de licenciamento ambiental, tal como estipulado na legislaoestadual e na Resoluo Conama n 237/1997.

O licenciamento ambiental em propriedades rurais em Mato Grosso vemsendo subutilizado. O mesmo poderia incorporar anlises e parmetros relacionadosa uso e tipos de solo, recursos hdricos, sistemas de irrigao, uso de agrotxicos,acondicionamento de embalagens vazias de agrotxicos, organismos geneticamente

modificados, outras atividades conexas atividade agrossilvopastoril, medidasmitigadoras e compensatrias dos impactos ambientais, pois assim a LAU estariatratando, de fato, de licenciamento ambiental.

Na renovao da licena ambiental, que possui validade de cinco anos, deveriahaver o monitoramento pelo rgo responsvel. Hoje, a LAU se esgota na conversodo uso do solo com florestas para atividades agropecurias, no se aplicando sequer

j fl t l10

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A LAU poderia tambm ser til para as anlises relacionadas no artigo37-A do Cdigo Florestal, no que se refere justificativa e motivao paranovos desmatamentos e identificao das medidas mitigadoras e compensatriasrelacionadas s espcies ameaadas de extino eventualmente existentes no imvelrural sob licenciamento, o que atualmente no ocorre.

Portanto, do ponto de vista jurdico, a LAU uma licena ambiental. O sistemaprecisa ser aprimorado, para incorporar outras variveis que no sejam estritamente

a autorizao de desmatamento e a regularidade em relao ao Cdigo Florestal.

Problema

A Licena Ambiental nica limita-se s condies estabelecidas no CdigoFlorestal, mas possui potencial enorme para avaliar outras atividades

correlatas como, por exemplo, minerao, uso de agrotxico, derivao degua e silvicultura.

Recomendao

Sanadas as lacunas e superados os obstculos que hoje atingem o sistema,

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infraes contra a flora, multas variadas, tendo como base a quantidade de vegetaodegradada, ou seja, quantos hectares foram derrubados/queimados. Os valores variamde R$100,00 a R$50.000,00 por hectare, dependendo da infrao. Considerado infraode natureza gravssima, o desmatamento sem autorizao da Fema, independente darea, penalizado com multa de 501 a 1.000 UPF-MT (R$12.120,00 a R$24.240,00).

iii)Reserva legal na rea de transio:

Um dos principais entraves para a evoluo do SLAPR o licenciamentoem propriedade situada em rea com vegetao de transio (ou ectono floresta/cerrado, ou ainda a chamada floresta de transio). Por deciso da Fema, e emface de divergncia com o Ibama, desde julho de 2004 no estavam sendo emitidasLAUs nessas regies, por haver dvidas jurdicas quanto ao percentual de reservalegal aplicvel. A matria foi examinada pela Advocacia Geral da Unio - AGU (epela Procuradoria Geral do Ibama), na Nota Tcnica no 125/2004, e houve deciso

judicial ( liminar) em Ao Civil Pblica movida pelo Ministrio de Meio Ambienteconfirmando o parecer da AGU.

Segundo o parecer da AGU, os ectonos, compreendidos como zonas decontato ou transio entre duas formaes vegetais com caractersticas distintas(Resoluo Conama n 12/1994), receberam do legislador federal um tratamentodiferenciado, vedando-se sua reduo at mesmo para efeito de compensao e de

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de 50% nas chamadas florestas de transio, como vinha fazendo a Fema desde2002. Por se tratar de floresta, as chamadas florestas de transio devem sertratadas de acordo com o que prev a MP n 2.166-67/2001. O ato ilegal ato nulo,ainda que de boa f tenha agido o proprietrio rural que tenha obtido a LAU depropriedade localizada em rea de floresta de transio, cu ja RL espacializada foide 50%. Entretanto, deve ser avaliado o grau de responsabilidade da Fema noscasos de averbao de RL e emisso de LAU, com percentual de 50%, notadamente

onde houve desmatamento autorizado pelo rgo mediante esse percentual,contrariando o que dispe a lei.

Se, por um lado, o desconhecimento da lei no pode ser alegado em benefciodos particulares, muito menos em detrimento da coletividade, por outro, cabe aorgo ambiental a este mais do que a qualquer outro conhecer profundamentee bem interpretar a lei que orienta sua ao, equilibrando o interesse privado ao da

coletividade e ao fim a que a lei se presta. No caso do Cdigo Florestal, a legislaoobjetiva a conservao e o uso sustentvel dos remanescentes florestais amaznicos,considerados Patrimnio Nacional pela Constituio Federal de 1988 e bem deinteresse comum a todos os habitantes do Pas (Lei Federal n 4.771/1965, art.1).

O detalhamento dessas reas em escala apropriada no mbito do ZoneamentoEcolgico Econmico e a discusso de diretrizes especficas aplicadas a essas regies

d i i h d t d it i t d flit t

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Recomendaes

Os prazos para exigncia do pagamento da multa estabelecidos pela legislaoestadual de Mato Grosso devem ser compatibilizados com os da Lei Federaldos Crimes Ambientais.

A multa para desmatamento em imvel rural que no tenha reserva legalaverbada e georreferenciada, aprovado pelo rgo ambiental competente,

pode ser a mesma aplicada para o caso de desmatamento de reserva legal.As anlises de LAU em rea de transio devem respeitar o percentual definido

pela MP n 2.166-67/2001, ou seja, 80% de RL. O governo federal deve definir umcritrio objetivo para o enquadramento dos imveis nos diferentes ecossistemas,visando a aplicao correta dos percentuais definidos pelo mesmo.

Responsabilizar o governo do estado de Mato Grosso pelos casos em que

houve emisso de LAU com averbao de RL de 50% e autorizao paradesmatamento do excedente na chamada rea de transio. Para compensaras perdas florestais decorrentes, o estado poderia criar uma ou mais novasUnidades de Conservao estaduais em extenso territorial equivalente aoque foi desmatado com amparo legal.

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valide os efeitos dessa compensao, admitindo essa modalidade como uma formade compensao, com prazo indeterminado.

A legislao estadual mantm os princpios firmados pela norma federal,de carter geral, avanando ao estabelecer uma equivalncia entre as diversasmodalidades de compensao previstas no Cdigo Florestal. Entretanto, de acordocom a atual redao do Cdigo Florestal federal, passados trinta anos da assinaturado termo de compensao, estar o proprietrio novamente irregular em relao

reserva legal, deixando de vigorar, para esses casos, a compensao feita comfundamento na legislao estadual.

No foi identificada, durante as entrevistas com os funcionrios da Fema eas visitas ao rgo, a existncia de um mecanismo que monitore sistematicamenteos prazos e o cumprimento dos Termos de Compromisso de compensao dereserva legal.

Problemas

Ausncia de estratgia e de mecanismos que fomentem a compensao de RLem propriedades privadas, visando a valorizao da manuteno da florestanos casos de imveis com ativo florestal e a desonerao dos proprietrios

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das condicionantes estabelecidas pela MP n 2.166-67/2001 relacionadasao tempo das reas desmatadas nas propriedades que possuem passivoambiental. Esse critrio reduz substancialmente o potencial desse mecanismopara salvaguardar florestas.

A Sema deve contar com um mecanismo confivel, permanente etransparente de checagem dos prazos para cumprimento dos compromissosde compensao de RL e de aval iao e moni toramento dessascompensaes.

e) Termos de Ajustamento de Conduta no SLAPR

O Termo de Ajustamento de Conduta TAC, tal como previsto na Lei Federaln 7.347/1985 (art. 5, 6), tem fora de ttulo executivo extrajudicial. Isso significa

que, uma vez descumprido o compromisso assumido pelo infrator, o mesmo poderser executado em juzo, sem que se possa questionar o mrito do ajustamento ou aconduta (culpa) do infrator.

O modelo de TAC utilizado pela Fema em nenhum momento faz alusoexpressa Lei Federal n 7.347/1985 ou ao Cdigo de Processo Civil (Decreto-Lei n1 608/1939) e no estipula claramente que ele servir de ttulo executivo extrajudicial

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Recomendao

Deve ser acrescentada uma clusula aos modelos de TAC e de Termo deCompromisso adotados pelo rgo ambiental, fazendo aluso Lei Federal n7.347/1985, ao Cdigo de Processo Civil (arts. 583 e 585), ou mesmo ao artigo79-A da Lei Federal n 9.605/1998. Deve tambm ser estipulado expressamenteno termo um valor objetivo para a recuperao (ou parmetro objetivo para suaaferio administrativa), inclusive o critrio para atualizao desse valor.

2.2. Aspectos fundirios

a) Aspectos fundirios gerais do estado de Mato Grosso

O relatrio contratado pelo Incra e pela Organizao das Naes Unidas paraAlimentao e Agricultura FAO (Sabatto, 2001)12, que apresenta o levantamentodos imveis cadastrados no Sistema Nacional de Cadastro Rural SNCR suspeitosde grilagem por no terem atendido notificao para ratificao de cadastro juntoao Incra, em 1999, bastante ilustrativo dos problemas fundirios do estado de MatoGrosso. De acordo com esse relatrio:

No responderam notificao do INCRA relativa Portaria 558/99,

segundo informao de 21/12/2000 1 438 imveis rurais totalizando

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cadastrada. A maioria dos estados da regio Norte possui elevados

percentuais de reas suspeitas de grilagem, destacando-se o Acre,

onde 0,5% dos imveis abrangem 63% da rea, e o Par, em que

0,3% dos imveis so responsveis por 34% da rea. No Nordeste,

o estado relevante a Bahia, com 0,6% dos imveis e 15% da rea,

enquanto que no Centro-Oeste sobressai o estado de Mato Grosso

(0,6% dos imveis e 17% da rea). (Sabatto, 2001, p.4)

Ainda sobre Mato Grosso, o relatrio informa: Em Mato Grosso, h duplicaode imveis ou seja, dois cdigos de imvel distintos para a mesma rea queresulta no acrscimo de cerca de 350 mil hectares ao universo suspeito de grilagem.(Sabatto, 2001, p.22)

No havia no Incra os dados referentes s notificaes feitas com base naPortaria Incra n 596/2001, que demandou a ratificao dos ttulos de imveis rurais

com rea entre 5 mil e 10 mil hectares, o que poderia oferecer um quadro ainda maisalarmante e atualizado da problemtica14.

De acordo com o Incra, subtrados os imveis com os cadastros cancelados pelaPortaria n 558/1999, 28.587 propriedades15 mdias e grandes16 cobrem uma reade 53,85 milhes de hectares. Isso representa 88,8% da extenso das propriedadesrurais particulares em Mato Grosso.

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No total, tem-se que 21.871 imveis rurais com rea superior a 500 hectarescobririam 51,61 milhes de hectares no estado de Mato Grosso, ou seja, 86 % dasreas sob domnio privado. A tabela 2 e as figuras 2 e 3 demonstram a relao entre onmero de imveis por tamanho e a rea total abrangida por cada grupo de imveisno estado de Mato Grosso.

Tabela 2 Distribuio de imveis rurais no estado de Mato Grosso

Categoria deimvel rurall

Nmerode imveiscadastrados

Imveisrurais (%)

rea cadastrada(ha)

rea (%)

Minifndio 39.699 41,92 1.560.965,3 2,14

Pequena 25.109 26,51 4.265.820,2 5,86

Mdia 16.957 17,90 11.038.248,5 15,16

Grande 12.155 12,83 55.045.641,6 75,60No classificada 792 0,84 903.766,1 1,24

Total 94.712 100,0 72.814.441,7 100,0

Fonte: Incra - Estatsticas Cadastrais/1998.1 Pequena propriedade possui de 1 a 4 mdulos fiscais; mdia propriedade, de 4 a 15 mdulos fiscais;e grande propriedade, acima de 15 mdulos fiscais. O minifndio possui rea menor que 1 hectare.

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Figura 3 rea cadastrada no estado de Mato Grosso (%)

Sobre a relao entre instabilidade fundiria e o SLAPR, merecem destaque nesteestudo as garantias existentes ou necessrias para que o rgo ambiental no licencieatividade ou autorize supresso de vegetao em terras pblicas. determinante quetanto o Incra como o Intermat possuam o georreferenciamento de suas terras e das terras

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A implementao efetiva do Cadastro Nacional de Imveis Rurais CNIR,estabelecido pela Lei Federal n 10.267/2001 e regulamentado pelo Decreto Federaln 4.449/2002, ser fundamental para aprimorar e conferir a segurana desejvel aosistema de monitoramento, controle e licenciamento do uso dos imveis rurais. Noentanto, de acordo com as entrevistas realizadas e anlise dos dados divulgados, talunificao e espacializao cadastral ainda caminham a passos lentos, incompatveiscom a demanda por um sistema que apie o controle dos desmatamentos, notadamente

na regio do Arco do Desmatamento. Um dos problemas recorrentemente identificadospara a implementao do CNIR tem sido o elevado custo do georreferenciamento,principalmente para pequenos e mdios proprietrios, e a baixa capacidade do Incraem processar os requerimentos para cadastramento.

Problemas

Desarticulao entre Fema e Incra para identificao prvia dos imveis queno cumpriram as Portarias Incra ns 558/1999 e 596/2001 e que esto com seusCCIRs cancelados ou inibidos. Inexistncia de acesso da Fema s informaesdo Incra sobre suas glebas e terras em processo discriminatrio.

Implementao letrgica do georreferenciamento dos imveis rurais noestado de Mato Grosso de que trata a Lei Federal n 10 267/2001

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Novos desmatamentos em imveis com rea superior a 1.000 hectaresdeveriam ser condicionados ao cumprimento do que estabelece a Lei Federaln 10.267/2001, no que tange ao cadastramento do imvel no CNIR, medianteo georreferenciamento de seu permetro.

Analisar a viabilidade e oportunidade de o governo federal oferecer linhade crdito especial e atrativa para o georreferenciamento de pequenose mdios imveis rurais localizados em reas consideradas prioritrias

do ponto de vista socioambiental, como no entorno de Unidades deConservao, Terras Indgenas e reas prioritrias para a conservaoe o uso sustentvel da biodiversidade no Arco do desmatamento daAmaznia Legal.

b) Sobreposio de polgonos e implicaes fundiriasSegundo o parecer jurdico encomendado pela Fema em 2003 (Silva, 2003), o

principal problema identificado em relao aos documentos emitidos pela Fema dizrespeito eventual possibilidade de sobreposio de polgonos de imveis ruraissubmetidos ao licenciamento e autorizao de desmatamento.

At o ano de 2004, a Fema no exigia nenhum documento oficial que comprovasse

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O coordenador de geoprocessamento da Diretoria de Recursos Florestais daFema reconheceu a existncia do problema de sobreposio na base de dados,mas no soube justific-lo19.

Enquanto no for implementado em esca la , em Mato Grosso, ogeorreferenciamento dos imveis rurais de que trata a Lei Federal n 10.267/2001, asegurana jurdica desejada no que tange aos atos administrativos que versem sobreuso e ocupao de imveis rurais no ser plenamente atingida. Com a implementao

do CNIR, todos os problemas relacionados aos permetros de imveis rurais viro tona ao ser efetivamente cobrado o cumprimento do que estabelece a referida lei.

Os prazos para georreferenciamento dos imveis rurais, exigidos pelo artigo10 do Decreto Federal n 4.449/2002, j venceram para propriedades acima de 500hectares. Estas representam quase 22.000 imveis, ou 86% em extenso das reasprivadas no estado de Mato Grosso.

A unificao cadastral, com o georreferenciamento das propriedades rurais,vai permitir ao Incra, Receita Federal, ao Ibama e aos rgos Estaduais de MeioAmbiente Oemas desenvolverem estratgias mais eficazes para monitoramentode reservas legais e de reas de preservao permanente. Esses dois mecanismos doCdigo Florestal so fundamentais, tanto para as polticas de enquadramento dosimveis para fins de identificao de produtividade (reforma agrria), quanto para

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ocorre no caso do georreferenciamento dos imveis rurais de que trata a LeiFederal n 10.267/2001 e o Decreto Federal n 4.449/2002.

A autorizao para desmatamento deve ser condicionada vistoria prviapor tcnico da Sema, excetuados nos imveis cadastrados no CNIR de acordocom a Lei Federal n 10.267/2001, notadamente nas regies onde a situaofundiria reconhecidamente instvel, no interior ou entorno de glebas doIncra ou do Intermat, de Unidades de Conservao e Terras Indgenas e reas

prioritrias para o uso sustentvel e a conservao da biodiversidade.

c) Desarticulao entre Fema e Intermat

O fato de a Fema emitir a LAU e a respectiva autorizao para desmatamentomediante um simples certificado de que h processo de regularizao de posse sob

anlise o que no significa que a regularizao consumou-se ou v ser consumada merece preocupao. Esse mesmo mecanismo ocorria com as autorizaes do Ibamapara Planos de Manejo Florestal Sustentvel, o que suscitou discordncias entre oMinistrio do Meio Ambiente e o setor madeireiro paraense.

O atual governo estadual est acelerando o processo de regularizao deposse e alienao de terras pblicas estaduais em vrias regies do estado, por

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2.3. Fiscalizao e responsabilizao

O SLAPR est sustentado no trip monitoramento, licenciamento e fiscalizaode atividades agropecurias e florestais20. Ao lado de incentivos econmicos e depolticas pblicas que reorientem as atividades produtivas rurais, conduzindo-as sustentabilidade praticamente inexistentes , a atuao eficiente do poder pblico naidentificao das infraes e responsabilizao dos infratores elemento estratgico

para a efetividade do controle ambiental proposto pelo SLAPR. A responsabilizaopor infraes contra o meio ambiente funo de Estado, um poder/dever indelegvele indisponvel.

Neste item considerou-se o termo responsabilizao como aquela ao queengloba tanto as atividades de fiscalizao em campo e monitoramento quantoa efetiva responsabilizao strictu sensu, ou seja, a aplicao efetiva da sano.

So etapas de um mesmo e nico processo, cujo objetivo maior desincentivar ailegalidade.

A legislao ambiental brasileira considerada bastante avanada, mas gozade pouca eficcia e de baixa efetividade como usualmente se diz, o enforcement baixo. O caso da legislao florestal na Amaznia Legal no diferente. No se tratade uma caracterstica peculiar dessa regio, pois sabido que restam menos de oito

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da administrao pblica; e a civil, que pode ou no envolver o Judicirio e/ou osrgos ambientais.

Dentro da esfera penal, uma infrao ambiental dar origem a uma aopenal pblica, que ser proposta necessariamente pelo Ministrio Pblico nicainstituio com legitimidade para propor aes penais ambientais e ser julgadapelo Poder Judicirio. Ao final, o juiz aplicar uma sano penal ao infrator, entreaquelas estipuladas na Lei Federal n 9.605/1998. Esse processo , geralmente, de

longa durao, devido fundamentalmente baixa eficincia do judicirio brasileiro,mas tambm s complexas fases de um processo criminal, cercado de garantiasformais e rigor material. A atuao do poder pblico na esfera penal tem muito maisum carter punitivo do que de preveno ou controle.

Mesmo que sujeitos aos princpios da legalidade, razoabilidade, devidoprocesso legal e contraditrio21 por fora da auto-executoriedade22 que caracteriza a

ao administrativa, os procedimentos de responsabilizao administrativa deveriamser muito mais geis. Em matria ambiental as sanes administrativas esto previstasna Lei n 9.605/1998, regulamentada pelo Decreto Federal n 3.179/1999.

A Lei Federal n 9.605/1998, conhecida como Lei dos Crimes Ambientais,possui um captulo voltado exclusivamente s infraes administrativas, no qualso detalhadas as sanes que podem ser aplicadas (art.72) e as fases do processo

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foi adaptado mantendo, porm, sua essncia e racionalidade um teorema,

desenvolvido pelo Instituto de Estudos Scio-Ambientais do Sul da Bahia Iesb eConservao Internacional CI23 para analisar processos criminais de defesa do meioambiente na regio sul da Bahia, para os casos de processos administrativos da Fema.O referido teorema pode ser expresso da seguinte forma:

D = Pi x Pa x Pp x Ps x penalidade x e -lt

Onde:

D = desincentivo ao cometimento da infraoPi = probabilidade de o infrator ser identificadoPa = probabilidade de o infrator ser autuado pela infraoPp= probabilidade de o infrator ser processado, uma vez autuado

Ps = probabilidade de o infrator sofrer uma sano, uma vez processadopenalidade = gravidade e eficcia da sano imposta ao infratore = constante matemtica, equivalente a 1l = lucro com a atividade ilegalt = tempo entre a identificao da infrao e a aplicao efetiva da sano

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o sistema de controle ambiental seja capaz de identificar com segurana amaior parte das infraes relevantes cometidas;

as infraes cometidas e identificadas sejam objeto de aplicao de sanoadministrativa (autuao) por parte do rgo ambiental;

uma vez feita a autuao, seja aberto um processo administrativo para apurara infrao e ratificar/aplicar as sanes cabveis;

ao final do processo, o infrator seja efetivamente condenado pela ilegalidadepraticada e a sano realmente aplicada;

a sano seja adequada gravidade do fato e condio do infrator;

o lucro do infrator, com a atividade ilegal, no supere os nus financeiros epessoais impostos pela ao da fiscalizao e aplicao da sano;

o tempo decorrente at a condenao e aplicao da sano seja determinantepara afastar a atmosfera de impunidade.

Adotando-se como referncia analtica as condicionantes derivadas doraciocnio abstrado do teorema desenvolvido pelo Iesb/CI, verificou-se a eficciado SLAPR na fiscalizao e responsabilizao dos infratores da legislao florestaldo estado de Mato Grosso

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O Inpe desenvolveu, e o Ibama j vem aplicando, um mtodo mais gil de

deteco de desmatamentos por satlite, conhecido como Deter (Sistema de Deteco deDesmatamentos em Tempo Real). A cada 26 dias o sistema mostra, para qualquer regiode floresta na Amaznia Legal, exceto as reas com alta concentrao de nuvens, o avanono desmatamento, identificando reas desmatadas com mais de 25 hectares.

Apesar de o mtodo adotado pela Fema detectar com segurana quase atotalidade dos desmatamentos, a atualizao anual das cartas de desmatamento que

orientam a fiscalizao inibe a responsabilizao mais efetiva, inclusive a possibilidadede embargo do uso da rea ilegalmente desmatada. O resultado o fato consumadoe a maior sensao de impunidade.

Problema

A Fema utilizava carta de desmatamento atualizada apenas uma vez porano e, conseqentemente, as operaes de fiscalizao ocorrem alguns mesesdepois do ato do desmatamento, o que favorece o fato consumado e a sensaogeneralizada de impunidade.

R d

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Na segunda situao, como os dados da propriedade j constam na base de

dados da Fema, a identificao do infrator automtica e, portanto, a autuao podeser enviada pelo correio, mediante Aviso de Recebimento AR.

No terceiro caso, no se sabe a priori quem o infrator, e tampouco dentrode qual imvel rural ocorreu a infrao, tornando-se difcil qualific-la (se foiapenas desmatamento sem autorizao, ou se foi desmatada rea destinada a RL ouAPP). Para isso, necessrio que uma equipe de fiscais v a campo para identificar

o responsvel, qualificar o dano e lavrar o Auto de Infrao AI. Nesse caso, afiscalizao de campo imprescindvel.

A fiscalizao em campo feita hoje tanto pela Sema como pelo Ibama epode tambm ser feita pelo batalho de Polcia Ambiental do Estado, que tem papelcoadjuvante na fiscalizao florestal.

Em funo do Termo de Cooperao Tcnica assinado com a Unio, a Femafoi responsvel, at 2004, pelas autorizaes de desmatamento nas propriedades comrea igual ou superior a 300 hectares e o Ibama, pela autorizao de desmatamentosem propriedades rurais menores do que 300 hectares. Como o Ibama no possuisistema georreferenciado para emisso das autorizaes para desmatamento e noh integrao entre os dados do Oema e do Ibama, a aferio do desmatamentofica comprometida, o que torna menos eficiente a fiscalizao de ambos os rgos.

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Ibama e Polcia Federal. Definio de estratgia e planejamento articulado

com os diversos rgos afeitos ocupao do territrio para fiscalizao,evitando improvisos e omisses justificveis.

c) A fiscalizao realizada pela prpria Fema

No ano de 2000, a Fema utilizou dez equipes de campo visitando 3.000

propriedades rurais em 60 dias. Foram aproximadamente 5.000 propriedades entreos anos de 2000 e 2001. Nesse perodo, a Fema emitiu 2.609 Autos (de notificao ede infrao), somando 11 milhes de hectares. Em uma campanha de duas semanas,em 2001, a equipe da Fema realizou 1.600 visitas. De acordo com Fearnside (2002),fiscais podem visitar, em mdia, seis propriedades por dia.

Considerando que as propriedades acima de 500 hectares cobrem 88% do

territrio do estado de Mato Grosso, representando menos de 25% dos imveiscadastrados no Incra, a estratgia original da Fema foi cobrir as propriedadesmaiores que 1.000 hectares. As equipes de campo de fiscalizao eram compostaspor vinte tcnicos de nvel superior, dez motoristas, quinze policiais, trs equipesdo Juizado Volante Ambiental Juvam, dois helicpteros, um avio e vinte e trsveculos (Fema, 2002). A fiscalizao operava mediante trs campanhas anuais, que

di

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De 2002 at 2004, para exercer a fiscalizao florestal, a Fema contou com

um quadro de fiscais que oscilou entre sete e quinze fiscais 27. Segundo informaesda Fema, nos anos de 2003 e 2004, a equipe de fiscalizao foi composta por dozepessoas28.

As operaes neste intervalo de tempo foram realizadas por uma equipe daqual participavam, geralmente, um tcnico da Fema e um motorista. Nas regies detenso, as operaes contavam tambm com a participao de policiais do Batalho

de Proteo Ambiental.

A Coordenadoria de Fiscalizao, da Diretoria de Recursos Florestais DRF,com base nas imagens de satlite fornecidas pela Coordenadoria de Geoprocessamento Cogeo, elegia, a cada ano, as regies a serem objeto de vistorias de campo. Estasforam escolhidas em funo da concentrao e do tamanho dos desmatamentos ilegaisverificados no ltimo ano29.

De posse da carta-imagem da rea escolhida, a Coordenadoria de Fiscalizaoiniciava os procedimentos para a ida a campo, o que envolvia a locao de veculose a previso de combustvel e dirias, e que no raras vezes encontrou limitaesoramentrias ou de disponibilidade financeira. Os custos de operao do sistemade fiscalizao no ano de 2004 so apresentados na tabela 3.

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Ao chegar ao local do desmatamento detectado pela imagem de satlite, a equipe

de fiscalizao podia visualizar a infrao, mas no identificava automaticamenteo infrator. A carta de fiscalizao indicava um nmero de referncia e o tamanhodas reas desmatadas, mas, como inexistia um cadastro fundirio georreferenciado,no era possvel identificar imediatamente o proprietrio da rea. Havia hiptesesem que a rea desmatada estava simplesmente abandonada ou nela existia apenasum trabalhador rural orientado a no prestar informaes sobre o proprietrio e/ou

responsvel pelo desmatamento, ou que de fato sequer tinha essa informao.Se encontrado no local o infrator, a fiscalizao lavrava os Autos de inspeo

e notificao (no mesmo formulrio) e o Auto de Infrao. Se no encontrado ouno identificado o infrator, era feito um trabalho de investigao que envolvia aconsulta ao catlogo telefnico, aos cadastros do Indea, Empresa Matogrossensede Pesquisa, Assistncia e Extenso Rural Empaer e Receita Estadual, ou ainda apesquisa nas prefeituras locais, ou junto aos Cartrios de Registros de Imveis. Essetrabalho de rastreamento era complexo e representava uma das causas da letargiano processamento e na efetividade das multas. De acordo com o ex-diretor da DRF/Fema, no raras vezes a multa era feita em nome de laranjas, que no tm nenhumbem em seu nome que possa garantir uma execuo de dvida fiscal.

Mesmo com quadro reduzido em relao aos anos de 2000 e 2001, a Femai fi li ti h id j di d t 2002 2004 P

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Analisando detalhadamente as planilhas de nove operaes de fiscalizao

de atividades florestais (desmatamento) efetuadas pela Fema, identificou-se queforam lavrados 293 Autos de Infrao, correspondentes a 159.512 hectares, sendo que32 desses Autos foram referentes a desmatamentos inferiores a 150 hectares. Essesnmeros indicam que, de 1,28 milho de hectares desmatados sem autorizao daFema, apenas 12,5% das reas desmatadas em todo o estado, em 2003, correspondentea 159,5 mil hectares, foram objeto de autuao pela fiscalizao em 2004. Essa

certamente uma das causas, associada aos problemas no processamento das multase na efetiva cobrana dos valores, da baixa efetividade do SLAPR no controle dosdesmatamentos irregulares.

Problemas

ndice de autuao da Fema muito baixo em 2004, de apenas 12,5% do totaldas reas desmatadas em 2003, no estado de Mato Grosso.

Inexistncia de uma base cadastral fundiria georreferenciada que permitaa prvia e segura identificao dos proprietrios das reas desmatadasdetectadas. A identificao e localizao do responsvel demandam umtrabalho adicional de pesquisa, que retarda o processamento das multas e

d fi i d t d F

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Incluso de um campo obrigatrio no Ato Declaratrio Ambiental - ADA33,

para informao, pelo proprietrio, de um ponto com as coordenadasgeorreferenciadas da RL declarada, visando agilizar a localizao e aidentificao dos imveis e respectivos proprietrios, e aumentar a eficinciada fiscalizao.

O Incra, o MMA e a Sema podem estabelecer parceria com a Corregedoria doTribunal de Justia do Estado, visando incorporar os Cartrios de Registros

de Imveis nas aes de identificao dos proprietrios sem RL averbadaou que desmataram RL e APP.

d) Probabilidade de o infrator ser processado administrativamente

O processo para apurao de infraes administrativas iniciado com a

lavratura do Auto de Infrao, ou seja, a partir do momento em que o fiscal constataa infrao e lavra o Auto correspondente. Como ressalta Meirelles (2000, p. 634), oessencial que a pea inicial descreva os fatos com suficiente especificidade, de modoa delimitar o objeto da controvrsia e a permitir a plenitude da defesa do infrator.Processo com instaurao imprecisa quanto qualificao do fato e sua ocorrnciano tempo e no espao nulo.

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Embora o Ministrio Pblico, atravs de notificao recomendatria dirigida

Fema35, tenha feito referncia existncia de aes judiciais visando anular processosadministrativos por falhas formais de preenchimento nos Autos de Infrao, nenhumaao foi identificada no Frum da Capital com esse objetivo. Contudo, no h dvidade que o correto preenchimento do AI requisito indispensvel para sua validade. imprescindvel que os Autos de Infrao estejam formalmente perfeitos.

Nos processos administrativos examinados, a principal falha verificada foi a

ausncia do valor da multa nos respectivos Autos, o que pode suscitar questionamentosjudiciais, pois o artigo 6 do Decreto Federal n 3.179/1999 estipula com clareza que oagente autuante, ao lavrar o Auto de Infrao, indicar a multa prevista para a conduta.Sem a indicao do valor, o Auto pode ter sua nulidade argida e acatada, sob o argumentode que a falta desse dado impediu o exerccio do direito ampla defesa.

Foram obtidas da Fema duas planilhas contendo os Autos de Infrao

decorrentes de 9 operaes de fiscalizao de atividades florestais realizadas em2004 (operao n 01/2004 a n 09/2004) e que deram entrada no rgo. De um totalde 293 Autos de Infrao, 201 (68%) no tinham o valor da multa estipulado. Os 92AIs com valor estipulado somaram R$27.751.320,0036. Isso significa que, em todafiscalizao de 2004, considerando ainda que apenas 12% das reas desmatadasirregularmente foram objeto de autuao, 68% dos Autos de Infrao aplicados no

t d i i i d tifi d Mi i t i Pbli d j h d

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Em um volume expressivo de autuaes, incluindo as mais recentes (68%

dos AIs de 2004), no h descrio do valor da multa, gerando problema devalidade formal dos Autos de Infrao por preenchimento equivocado.

No h avaliao de desempenho dos fiscais de campo.

Recomendaes

Incluso na base de dados georreferenciada, com acesso pblico, das cartasde fiscalizao e de informaes sobre os Autos de Infrao lavrados.

Desenvolvimento de um sistema que registre, simultaneamente, cadaandamento do processo das multas, com registro seguro da autoria e da data(e hora) das modificaes introduzidas no sistema, e controle de vencimentode prazos para processamento dos recursos. Deve-se manter cpia em meiodigital de cada parecer tcnico ou jurdico, documento de despacho oudeciso tomada no processo, devendo ser arquivada no sistema juntamenteao andamento do processo.

Treinamento permanente da equipe e avaliao da viabilidade de aquisiode sistema eletrnico de autuao, conectado em rede por satlite ao escritrio

l d O li i di d lid d f l d A

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simples, ou quando muito, o embargo do desmatamento. Em poucas situaes houve

apreenso de material (tabela 4).

Tabela 4 Sanes aplicadas pela Fema, nos anos de 2002, 2003 e 2004

Ano Autos de Infrao Termos de embargo Termos de apreenso

2002 150 - -

2003 121 05 15

20041 726 02 01

Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados fornecidos pela DRF/Fema em janeiro/2005.1 Atualizado at 30/10/2004.

No ano de 2002 no foi feito nenhum embargo ou apreenso, enquanto que,em 2003, em apenas 4% dos casos foi aplicada a sano de embargo da atividade de

desmatamento, nmero que caiu para 0,2% em 2004 (tabela 4).

A multa, alm da possibilidade de at 90% de desconto, no caso de obtenoposterior de LAU, tem seu processamento extremamente lento. Assim, o efeito damulta se dilui no tempo, promovendo a sensao generalizada de impunidade, fatordeterminante para o descumprimento recorrente da lei.

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A atuao da fiscalizao, como apresentada, sempre atrasada, pois se

baseia em imagens de desmatamentos ocorridos no ano anterior, o que, se nopromove, estimula o fato consumado.

A Lei Federal n 9.605/1998 determina, em seu artigo 72, inciso IX, que umadas sanes administrativas aplicveis a suspenso parcial ou total de atividades.Ao converter uma rea florestada para uso agropecurio, o proprietrio rural estcometendo dois atos ilcitos administrativos: desmatar sem autorizao e empreender

uma atividade sem o devido licenciamento ambiental.

Identificado o ato ilcito, deve o fiscal aplicar uma multa pelo desmatamentoj ocorrido, outra multa por implantar atividade poluidora sem licenciamentoambiental (art.44 do Decreto Federal n 3.179/1999) e, concomitantemente, suspendera implantao dessa atividade, ou seja, impedir que o pasto seja formado, que acultura agrcola seja implantada ou que o gado seja colocado sobre o pasto j formado.

Para tanto, necessrio um sistema preciso e detalhado de monitoramento do usoposterior da rea. O descumprimento de termo de embargo ensejaria multa grave,portanto, em valores superiores ao j aplicado, e se configuraria como crime, sendoo processo encaminhado ao Ministrio Pblico.

P bl

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Obtiveram-se, tambm, dados do sistema de controle dos processos inscritos em

Dvida Ativa no estado de Mato Grosso, com acesso a relatrios completos da situaode cada um dos processos administrativos, bem como a fase do processo de execuo.

Dos processos relativos s infraes florestais executados pela Procuradoria Geraldo Estado, no perodo de 2001 a 2003, foram finalizadas apenas 55 execues fiscais.Ressalta-se que, desse total, apenas parte foi efetivamente quitada, tendo o restante sidocancelado, com impactos significativos no total de multas arrecadadas (tabela 6).

Tabela 5 Acrdos aplicados pelo Consema, em processos administrativos daFema, no ano de 2004

Situao Nmero de processos Proporo (%)

Confirma multa 73 56,1

Anula multa 31 23,8

Suspende ou requisitadiligncia

20 15,4

Reduz valor 06 4,6

Total 130 100,0

Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados fornecidos pelo Consema em janeiro de 2005.

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Embora o total de Certides de Dvida Ativa relacionadas na tabela 7 nose restrinja s multas por desmatamentos, abrangendo diversas modalidades deinfraes ambientais, o valor mdio das autuaes quitadas nos anos de 2003 e

2004 oscila entre R$750,00 e R$800,00. Isso demonstra a deficincia administrativaem punir as grandes infraes, o que, para o sistema de controle ambiental depropriedades rurais, extremamente nocivo, uma vez que ele se centra no controledos grandes desmatamentos. Nos Autos a que se teve acesso no havia uma cpiaou o original do parecer jurdico, o que impossibilitou conhecer o fundamentojurdico das anulaes detectadas.

Tabela 7 Arrecadao da Fema por meio da dvida ativa, no perodo de

2003/2004

AnoNmero de certides

quitadasValor arrecadado (R$)

2003 241 193.280,00

2004 645 494.490,72

Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dadosfornecidos pela PGE-MT, novembro de 2004.

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No estado de Mato Grosso identificou-se que, em muitos casos, a sano

aplicada era aquela prevista na legislao estadual, em detrimento das sanes maisseveras previstas na lei federal. At 2002, para desmatamento, aplicou-se a sanoprevista na legislao estadual; para queimadas, a federal. Como demonstrado natabela 8, as sanes estaduais so significativamente mais baixas que aquelas previstasna legislao federal.

Tabela 8 Comparao entre valores de multa da legislao estadual e dalegislao federal1

InfraoLegislao estadual2

(Multa em UPF-MT3)Legislao federal4

(Multa em R$/hectare)

Cortar rvores em florestaconsiderada de preservaopermanente, sem autorizao

501 a 1000 1.500,00 a 5.000,00

Explorar rea de reserva legal semautorizao

501 a 1000 100,00 a 300,00

Desmatar, a corte raso, rea dereserva legal

501 a 1000 1.000,00

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mximo previsto na legislao estadual (R$24.240,00) em 96 casos, ou seja, 60% do

total, o que significa que a Fema estava aplicando multas previstas na legislaofederal em grande parte dos casos.

Isso foi confirmado com a anlise dos 92 Autos de Infrao lavrados em2004, que apresentavam os valores de multa. O valor mdio da multa dos Autosde Infrao lavrados em 2004 foi de R$464,00, para um valor mdio de 544 hectaresdesmatados por AI. O valor total mdio de cada multa lavrada em 2004 foi de

R$301.000,00.

Mas ressalta-se o problema de que, em vrios casos, houve disparidade naaplicao da sano para situaes semelhantes, o que juridicamente injustificvel.Alguns dados referentes a multas impostas para casos de desmatamento e queimadas,obtidas a partir de Autos de Infrao inscritos na dvida ativa, so mostrados natabela 9 e 10.

Tabela 9 Exemplos de multas aplicadas para desmatamentos ilegais, pela Fema

Certido de DvidaAtiva (nmero)

rea desmatada(hectare)

Multa aplicada (R$)

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H uma grande disparidade nos valores de multas aplicadas, encontradanos dados analisados, o que indica falta de critrio quando da lavratura do Autode Infrao. Esse fato pode gerar questionamentos judiciais das multas aplicadas,pois fere o princpio da isonomia, sendo mais um fator para o no pagamentodas mesmas.

Destaca se que at mesmo o valor da multa para desmatamento irregular (fora

Tabela 10 Exemplos de multas aplicadas para queimadas ilegais, pela Fema

Certido de DvidaAtiva (nmero)

rea desmatada(hectare)

Multa aplicada (R$)

0189/2002 5.000,00 50.000,00

1085/2003 2.000,00 20.000,00

1088/2003 968,15 24.240,00

1016/2003 110,00 360.000,00

149/2003 30,00 60.000,00

Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados de informaesdisponibilizadas pela Fema, dezembro de 2004.

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quitados. Dos 14 quitados, cinco foram objeto de reduo do valor da multa. Excluda

a nica multa paga com valor acima de R$15.000,00 (multa de R$1.050.000,00), ovalor mdio das multas pagas foi de R$7.140,00 (tabela 11).

Tabela 11 Anlise de 100 Autos de Infrao lavrados pela Fema, em 20011

Autos de Infrao (AI) Sentena

Situao Quantidade Valor mdio (R$) Valor total (R$)

Cancelados ou convertidosem advertncia

18 1.478.542,00 26.600.000,00

Com valor reduzido 15 27.763,24 416.448,60

Quitados 15 7.140,005 1.155.684,906

Na PGE2 para inscrio eexecuo da dvida

29 437.228,03 12.679.613,00

No Consema3 23 1.020.000,00 25.480.000,00

Outras4 16 177.176,75 2.834.828,10

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Verificou-se tambm que o valor mdio dos Autos de Infrao, antes da

reduo, era de R$529.108,60. A reduo mdia concedida para cada AI foi deR$501.345,40, ou seja, na ordem de 94,8%. Alm disso, o tempo mdio para a quitaodos AIs analisados, lavrados em 2001, foi de 838 dias, e o tempo mdio para o enviodos AIs para o Consema aps a sua lavratura foi de 721 dias.

Problemas

At 2002 aplicou-se para desmatamento o valor previsto pela legislaoestadual, no mximo 1.000 UPF. Falta de critrio nico na gradao dasmultas para mesma infrao.

Mesmo depois de 2002 o valor das multas para desmatamento irregular (forade APP e de RL) de R$300,00 por hectare, muito abaixo do ganho por hectare

obtido apenas com a venda da madeira, mesmo que seja para carvo.

Recomendaes

Adotar valor da multa aplicvel ao desmatamento a corte raso em RL, quando,no imvel onde ocorreu desmatamento irregular, inexistir averbao de RL, em

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Os Autos de notificao e/ou infrao lavrados eram encaminhados ao

protocolo da Fema, onde eram inseridos no sistema e encaminhados AssessoriaJurdica. Foi identificado que alguns Autos de Infrao deixaram de ser cadastrados.Do levantamento de 212 autuaes realizadas no ano de 2001, 15% (32 Autos) deixaramde ser cadastradas no sistema.

Da anlise de 30 Autos de Infrao lavrados em 2004, seis no haviam sidocadastrados at 05/01/2005, onze no tinham nenhum andamento no sistema de

controle, e um ainda estava aguardando juntada de AR (notificao pelo correio)(tabela 12).

Tabela 12 Anlise de 30 Autos de Infrao lavrados pela Fema, em 20041

Situao AI (quantidade) AI (%)

Sem cadastro no sistema 06 20,0

Sem nenhum andamento 11 36,7

Para parecer jurdico 10 33,4

Juntada de AR (1 etapa) 01 3,3

A i d 01 3 3

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Os prazos previstos no Cdigo Estadual do Meio Ambiente esto compatveiscom a norma federal, excetuando-se o prazo para pagamento da multa, que deverser de, no mximo, cinco dias para se adequar regra geral. No entanto, os prazos

d d l d l

Tabela 13 Comparao entre os prazos das legislaes estadual e federal, em

Mato Grosso

EtapasPrazos (dias)

Legislao federal1 Legislao estadual2

Apresentao da defesa 20 15

Julgamento do Auto 30 30

Interposio de recurso 20 15

Julgamento do recurso - -

Pagamento da multa 5 30

Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaesdisponibilizadas pela Procuradoria Jurdica da Fema, janeiro de 2005.

1 Lei de Crimes Ambientais Lei Federal n 9.605/1998.2 Cdigo Ambiental Lei Estadual n 38/1995.

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Concluiu-se que a grande maioria dos processos (77%) demora mais de dois

anos para serem julgados administrativamente. Quantidade considervel demoramais de trs anos (34%), o que um tempo extremamente longo para a imposiode uma sano (tabela 14).

Da avaliao dos processos que se encontravam em anlise no Consema,em outubro de 2004, apenas 2,5% correspondem a AIs lavrados em 2004 e 54%correspondem a processos abertos at 2001 (tabela15). Vrios foram os casos em

que as multas prescreveram.

Tabela 15 Processos administrativos da Fema em trmite no Consema, emoutubro de 2004

Ano de abertura do

processo1Nmero de processos Proporo (%)

1996 01 0,5

1998 03 1,5

1999 08 4,0

2000 34 17,0

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de 2004, verificou-se quanto tempo demorava entre a constituio do crdito data

do trnsito em julgado da deciso administrativa, que, no caso de Mato Grosso, ojulgamento pelo Consema e sua inscrio na dvida ativa, que quando o processoefetivamente passa a ser cobrado judicialmente39 (tabela 16). Esse tempo, que deveriaser de poucos meses, pois se refere a mero processamento administrativo, pode sersuperior a um ano.

Tabela 16 Tempo entre constituio do crdito e inscrio na dvida ativa, deprocessos administrativos da Fema1

Tempo (anos) Nmero de processos Proporo (%)

At 01 13 26,5

Entre 01 e 02 20 40,8

Mais de 02 16 32,7

Total 49 100

Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos de informaesdi ibili d l PGE MT t b d 2004

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Nenhuma multa encaminhada PGE, entre os anos de 2001 e 2003, foicobrada antes de dois anos. A maioria absoluta demorou entre quatro e cincoanos, 60% das cobranas demoraram mais do que quatro anos para seremexecutadas e uma inclusive prescreveu pois ultrapassou o prazo legal de cinco

Tabela 17 Tempo entre a sano e a inscrio na dvida ativa, de processos

administrativos da Fema, originados entre 2001 e 2003

Tempo (anos) Nmero de processos Proporo (%)

At 01 0 0

Entre 01 e 02 0 0

Entre 02 e 03 1 1,7

Entre 03 e 04 22 38,7

Entre 04 e 05 33 57,9

Mais de 05 1 1,7

Total 57 100,0

Fonte: Tabela elaborada pelo ISA a partir dos dados produzidos deinformaes disponibilizadas pela PGE-MT, outubro de 2004.

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Tabela 18 Anlise de 30 Autos de Infrao lavrados pela Fema em 2003

Situao emjaneiro de 2005

Quantidadede AI

Proporode AI (%)

Valor dasmultas com

desconto (R$)

Valor dasmultas sem

desconto (R$)

Proporo- valor total

sem desconto(%)

Cancelados 04 13,4 2.202.990,00 2.202.990,00 16,8

No Jurdico 10 33,3 5.152.359,00 5.152.359,00 39,5

Sem cadastro 05 16,7 1.652.400,00 1.652.400,00 12,6

Sem recurso 06 20,0 2.700.000,00 2.700.000,00 20,6

No Consema 02 6,7 185.124,001 480.000,00 1,4

Na PGE 01 3,3 24.339,002 530.000,00 0,2

Aguardapagamento

01 3,3 21.500,003 150.000,00 0,15

Quitado 01 3,3 5.124,004 145.000,00 0,04

Total 30 100,0 11.943.836,005 13.012.749,00 91,36

F t T b l l b d l ISA ti d d d d id d i f di ibili d

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Problemas

Demora excessiva no processamento e julgamento do AI, contribuindo parao clima generalizado de impunidade.

Volume grande de infraes florestais resolvidas com assinatura de TAC, semnenhum mecanismo de monitoramento do cumprimento dos compromissosassumidos.

Demora excessiva na abertura do processo de responsabilizao, na emissodo parecer jurdico inicial, no julgamento pelo Consema (que possui duasinstncias internas) e para constituio e execuo da dvida pela PGE.

Poucos profissionais envolvidos com o processamento dos Autos deInfrao. Falta de controle dos prazos, processamento e trmite dos recursos.Inexistncia de mecanismos de monitoramento e avaliao de desempenho

dos profissionais envolvidos com o procedimento da responsabilizao. Somente os valores mais baixos ou beneficiados com desconto so efetivamente

quitados.

No exigncia de depsito prvio de algum valor como condio de acessoaos recursos administrativos em instncias superiores40.

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Exigir depsito prvio, de valor razovel, em relao expectativa de ganho

com a infrao, para cabimento de recurso ao Consema.

Criao da figura do ouvid

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