A ESTRUTURA TRIBUTÁRIA DAS CIDADES E DOS MUNICÍPIOS

Reflexões sobre um desenho mais equitativo e diverso

Introdução• O papel dos municípios na prestação de serviços

públicos ganhou relevância com o processo de descentralização fiscal dos anos 90.

• O desafio do federalismo fiscal é como dotar os municípios de capacidade de financiamento adequada, o que pode ser feito de duas maneiras: delegando competências tributárias ou promovendo transferências intergovernamentais.

• A questão é: qual a proporção ideal de tributos próprios e transferências? Quais tipos de tributos devem ser delegados aos municípios?

Introdução

• Nossa apresentação pretende discutir essa questão a partir de uma perspectiva teórica, em primeiro lugar, e depois a partir da experiência brasileira, tirando algumas conclusões sobre como proceder.

Tributação e federalismo

• A divisão de competências tributárias em uma federação deve ser aquela que proporcione mais eficiência, ou seja, aquela que proporcione o máximo de arrecadação.

• O que afeta a eficiência? De um lado, a competição tributária entre governos subnacionais (guerra fiscal) e de outro a preguiça fiscal decorrente de uma excessiva dependência de transferências.

Tributação e federalismo• O ideal, portanto, é garantir aos municípios bases

tributárias que possam ser exploradas com o menor grau possível de competição e que sejam suficientemente amplas para garantir maior autonomia arrecadatória.

• Em tese, impostos sobre renda e consumo devem ser de competência da esfera central de governo, enquanto impostos sobre propriedade devem ser das esferas subnacionais. Isso porque impostos sobre renda e consumo descentralizados geram muita guerra fiscal. Ex: ICMS e ISS no Brasil.

Tributação e federalismo

• A vocação natural dos municípios é, portanto, os tributos sobre propriedade e patrimônio, cuja fiscalização é mais eficiente quando nas mãos de autoridades locais.

• O problema desse modelo é que, nos países em desenvolvimento, a tributação da propriedade e do patrimônio é muito benevolente e mal explorada. Ou seja, cobra-se pouco e mal dos detentores de propriedade. Ex: ITR no Brasil.

Tributação e federalismo• A base tributária estreita dos municípios exige

que o sistema de financiamento dos serviços públicos seja complementado por transferências intergovernamentais.

• A questão é como estruturar um sistema de transferências que gere um mínimo de equidade entre os entes da federação, por exemplo, entre todos os municípios.

• Em geral, federações carecem de um sistema adequado de redistribuição de receitas que proporcione aos entes semelhante capacidade de financiar suas necessidades.

Tributação e federalismo• Modelos de equalização fiscal a la Austrália ainda são

raros, mas são uma referência importante para reformas dos regimes fiscais.

• A equalização tem por objetivo cobrir com transferências o hiato entre o potencial de arrecadação própria e a necessidade de gasto.– Municípios com potencial de arrecadação superior à sua

necessidade de gasto devem contribuir para o fundo de equalização, financiado principalmente com recursos do governo central.

• Utiliza-se uma medida de potencial de arrecadação para desestimular a preguiça fiscal, ou seja, a tendência a tributar menos os cidadãos de uma municipalidade para fazer jus a uma maior quantidade de transferências.

O caso brasileiro

• Os municípios brasileiros registraram expressivo crescimento das receitas próprias em10 anos, entre 2002 e 2012: 295,9% (ante inflação de 84%).

Especificação/ano 2002 2006 2010 2012Var. %

2002-2012Total 25.049 44.296 75.291 99.158 295,9

IPTU (imóveis urbanos) 7.564 11.686 17.283 21.334 182,0ISS (serviços) 8.901 17.637 32.522 43.982 394,1ITBI (transações imobiliárias)e contribuição de melhoria

1.730 2.733 5.963 8.427 387,1

Contribuições sociais 2.107 3.489 6.052 7.927 276,3Taxas e contribuições econômicas 2.938 5.460 7.866 9.246 214,7IRRF (renda) dos servidores 1.809 3.291 5.605 8.242 355,7

Fonte: Fiscaldata

Arrecadação própria dos governos municipais (em R$ milhões)

O caso brasileiro

• O destaque na expansão das receitas próprias foi o Imposto sobre Serviços, que cresceu 394,1%.

• A receita do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana foi a que menos cresceu (182,1%), revelando a precariedade no sistema de cobrança desse tributo sobre patrimônio.

• A receita do Imposto sobre Transações de Bens Imóveis também também cresceu significativamente (387,1%), refletindo o boom imobiliário no Brasil.

O caso brasileiro

• As receitas próprias municipais estão fortemente concentradas nas áreas urbanas.

• Ou seja, os municípios rurais apresentam baixa capacidade de arrecadação e dependência de transferências da União.

• Entre 2002 e 2012, as transferências de recursos da União e dos Estados para os municípios cresceram 263,7%.

• A questão é: essas transferências proporcionam uma equalização de receitas entre os municípios?

O caso brasileiro

O caso brasileiro

• Cerca de 65% das transferências são classificadas como redistributivas, ou seja, tem por objetivo distribuir os recursos de acordo com o tamanho da população, o número de alunos ou de atendimentos pelo SUS.

• Mas uma parte expressiva das transferências ainda permanece sendo concentrada por poucos municípios, como é o caso da cota-parte do ICMS e das compensações pela exploração de recursos naturais (royalties).

O caso brasileiro

• O desafio é criar um sistema de transferências explicitamente vinculado ao princípio da equalização fiscal, de modo a reduzir as discrepâncias nas capacidades de financiamento dos serviços públicos entre os municípios.

O Bolo Tributário

• Como vimos anteriormente os Municípios tem uma fatia muito aquém de suas competências e responsabilidades no Brasil.

• Mesmo com o aumento da Carga Tributária Bruta (CTB) nos últimos anos a participação entres as três esferas de poder permanece constante.

O Bolo TributárioFluxo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Arrecadação bruta 244.817 286.853 341.330 377.981 443.491 524.425 573.772 661.779 755.178 758.176 880.339 1.026.100 1.099.736

Transferências (33.659) (39.115) (47.729) (49.762) (55.290) (68.359) (76.018) (88.471) (108.556) (105.923) (114.245) (139.021) (144.494)

Receita disponível 211.158 247.738 293.601 328.219 388.201 456.066 497.754 573.308 646.623 652.254 766.094 887.078 955.242

Arrecadação bruta 99.252 114.083 131.837 152.611 178.250 200.015 220.463 243.005 284.173 297.999 348.423 391.745 434.359

Transferências (4.402) (4.694) (4.660) (7.482) (9.917) (8.118) (8.468) (7.243) (7.887) (13.152) (19.190) (15.844) (18.994)

Receita disponível 94.850 109.389 127.177 145.129 168.332 191.897 211.995 235.762 276.286 284.847 329.233 375.901 415.365

Arrecadação bruta 20.243 22.721 26.513 30.939 36.283 39.701 45.489 52.012 60.330 64.752 81.105 94.875 109.088

Transferências 38.103 43.856 52.449 57.300 65.225 76.536 84.562 95.797 116.527 119.298 133.709 155.197 163.816

Receita disponível 58.346 66.576 78.963 88.238 101.508 116.236 130.051 147.809 176.858 184.050 214.814 250.072 272.904

Fonte: Elaboração Própria (dados primários da STN/ANP/ANEEL/DNPM/FNDE/SIAFI)

Receita Disponível por Esfera - (Milhões)

Un

ião

Est

ado

sM

un

icíp

ios

A Receita DisponívelSem as voluntárias

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Total disponível 364.353 423.703 499.741 561.587 658.042 764.199 839.801 956.878 1.099.767 1.121.151 1.310.140 1.513.051 1.643.510

União 58,0% 58,5% 58,8% 58,4% 59,0% 59,7% 59,3% 59,9% 58,8% 58,2% 58,5% 58,6% 58,1%

Estado 26,0% 25,8% 25,4% 25,8% 25,6% 25,1% 25,2% 24,6% 25,1% 25,4% 25,1% 24,8% 25,3%

Municípios 16,0% 15,7% 15,8% 15,7% 15,4% 15,2% 15,5% 15,4% 16,1% 16,4% 16,4% 16,5% 16,6%

Desafio aos Municípios

• Visto que o atual sistema de distribuição de receitas entre as esferas de governo são estáveis ano a ano, cabe aos gestores municipais buscarem receitas de sua competência para fazer frente as suas despesas crescentes.

• O ISS, o IPTU, o ITBI, as Taxas e Contribuições são impostos que tem sua base na área urbana da cidade.

Desafio aos Municípios

• Mesmo assim é necessário que os gestores municipais voltem sua atenção para a arrecadação destes impostos que podem dar uma maior sustentabilidade financeira a sua gestão.

• O ISS a partir da Lei Complementar 116/2003, abriu uma imensa possibilidade de tributar grandes cadeias de serviços, tem-se que adequar os códigos tributários municipais e fiscalizar e cobrar este imposto.

Desafio aos Municípios• Tramita no Congresso Nacional dois projetos

de grande relevância para os Municípios referente ao ISS, o primeiro torna crime de improbidade uma alíquota menor que 2%, acabando com a Guerra Fiscal entre os Municípios, e o segundo propondo uma redistribuição grande em três pontos:

• Cartões de Crédito e Débito• Operações de Leasing• Construção Civil

Conclusão

• É imprescindível que ocorra uma discussão na sociedade brasileira sobre a regulamentação de nossa Federação.

• Enquanto ninguém souber muito bem, quem é responsável pelo que, as atribuições e responsabilidades serão sempre.

OBRIGADO!

Wanderson Silva Rocha AssunçãoWanderson.rocha@cnm.org.br

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Confederação Nacional de Municípios – CNMFederação Goiana de Municípios – FGM

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