A GESTÃO DE CUSTOS NOS PROJETOS ESTRUTURADORES NO …

Raoni Bonato da Rocha

A GESTÃO DE CUSTOS NOS PROJETOS ESTRUTURADORES NO ESTADO DE

MINAS GERAIS – UM ESTUDO DE CASO

Belo Horizonte

2009

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Monografia apresentada à Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro, como requisito parcial à obtenção do título de bacharel em Administração, com habilitação em Administração Pública.

Orientador: Professor Mauro César da Silveira

Belo Horizonte

2009

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Folha de Aprovação




Monografia apresentada ao Curso Superior de administração Pública (CSAP), habilitação em Administração Pública, promovida pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro (FJP).

Aprovada na Banca Examinadora

________________________________________________________

Mauro César da Silveira, orientador, Fundação João Pinheiro

________________________________________________________

Giovanni Caixeta, avaliador, Fundação João Pinheiro

Belo Horizonte

Junho de 2009

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AGRADECIMENTOS

Agradeço a meu pai, por todo o apoio e pela sabedoria partilhada; à minha mãe,

pela eterna dedicação; às minhas irmãs, por sempre me apoiarem; aos meus

familiares, por sempre terem acreditado em mim e em meu potencial; aos meus

amigos, por todos os momentos de descontração e de troca de conhecimentos; aos

meus professores da EG / FJP que, com muita paciência e empenho, me

possibilitaram chegar onde estou hoje; aos meus colegas de trabalho e demais

servidores que me auxiliaram nesse estudo; a Deus.

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RESUMO

O século XX, repleto de descobertas e conflitos, representou uma série de

mudanças de caráter sócio-econômico-cultural, que culminaram no mundo

contemporâneo globalizado. Ao longo do século, as instituições, inclusive os Estados

nacionais, foram obrigadas a se adaptar à nova realidade. Frente a um cenário de

instabilidade e de crise fiscal, o Estado, notoriamente caracterizado por sua rigidez

institucional, foi obrigado a buscar alternativas que o adequassem à nova “ordem

mundial”, medidas que buscassem uma maior flexibilidade e aumentos de eficiência

e eficácia. A partir dessa necessidade, buscou-se utilizar e adaptar técnicas do setor

privado para a Administração Pública, caracterizando o movimento denominado

NGP (Nova Gestão Pública). Dentro desse contexto, a Gestão de Projetos e o

Custeio por Atividades vêm se consolidando como instrumentos de gestão tanto em

esferas privadas quanto públicas, assumindo um caráter de destaque, na medida em

que possibilitam alinhar os projetos e atividades do Estado ao Planejamento

Estratégico e calcular de forma mais precisa e gerencial, com vistas a reduzir os

custos processuais envolvidos nessas atividades. Ao mesmo tempo, apesar dos

avanços presenciados pelo estado de Minas Gerais, ainda percebe-se um relativo

atraso frente aos governos dos países desenvolvidos, ressaltando o caráter de

maturação das técnicas implantadas por que passa o estado e a importância desta

análise.

Palavras-chave: Gestão de Projetos; Gestão de Custos; Custeio ABC; Nova Gestão

Pública; Administração Pública – MG.

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ABSTRACT

The twentieth century, full of discoveries and conflicts, represented several social,

economic and cultural changes, culminating in the nowadays linked world.

Throughout the century, the institutions, including the nations, were forced to adapt to

the new reality. Facing a backdrop of instability and fiscal crisis, the state, notably

characterized by institutional rigidity, was forced to seek alternatives to fit in the new

"world order", measures that seek greater flexibility and increases in efficiency and

effectiveness. Based on this need, the State tried to use and adapt techniques, from

the private sector, in the public administration, characterizing the movement known

as NPM (New Public Management). In this context, the Project Management and

Activity Based Costing have been consolidated as an instrument of management in

both private as public spheres, assuming a key place, allowing institutions to align the

projects and activities with the State Strategic Planning and calculate more precisely

and in a managerial way, reducing costs in such activities. At the same time, despite

advances experienced by the state of Minas Gerais, the state is still on a delay

comparing with the governments of developed countries, emphasizing the character

of maturation of the techniques implemented by passing the state and importance of

this analysis.

Keywords: Project Management; Cost Management; ABC Costing; New Public

Management; Public Administration – MG.

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LISTA DE SIGLAS

ABC

BID

CIF

CVL

DEOP

DER

EAP

ECR

GERAES

LDO

LOA

NGP

NPM

ONU

PMBOK

PMDI

PMI

PPA

PPAG

PPBS

PROACESSO

RKW

SEPLAG

SETOP

SIAD

SIAFI

SPLOR

UAGP

UFMG

USP

Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Custos Indiretos de Fabricação

Custo-Volume-Lucro

Departamento de Estado de Obras Públicas

Departamento de Estradas de Rodagem

Estrutura Analítica de Processo

Efficient Consumer Response

Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado

Lei de Diretrizes Orçamentárias

Lei Orçamentária Anual

Nova Gestão Pública

New Public Management

Organização das Nações Unidas

Project Management Book of Knowledge

Projeto Mineiro de Desenvolvimento Integrado

Project Management Institute

Plano Plurianual

Plano Plurianual de Gestão

Planning, Programming and Budgeting Systems),

Programa de Melhoria do Acesso aos Municípios

Reichskuratorium für Wirtschaftlichkeit

Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão

Secretaria de Estado de Transporte e Obras Públicas

Sistema integrado de Administração de Materiais e Serviços

Sistema Integrado de Administração Financeira

Subsecretaria de Planejamento e Orçamento

Unidade de Apoio ao Gerenciamento dos Projetos

Universidade Federal de Minas Gerais

Universidade de São Paulo

7

AGRADECIMENTOS.........................................................................................4

RESUMO............................................................................................................5

ABSTRACT........................................................................................................6

1. INTRODUÇÃO................................................................................................9

2. OBJETIVOS..................................................................................................10

2.1. Objetivos Gerais................................................................................................................................10

2.2. Objetivos Específicos........................................................................................................................10

3. JUSTIFICATIVA ..........................................................................................11

4. NOVA GESTÃO PÚBLICA (NEW PUBLIC MANAGEMENT).....................12

4.1. História e atualidade.........................................................................................................................12

4.2. Orçamento público: concepção e utilização como instrumento da NGP.....................................16

5. GESTÃO DE PROJETOS............................................................................24

5.1. Definição e aspectos gerais...............................................................................................................25

5.2. Gestão de Projetos no Setor Público...............................................................................................41

6. CUSTOS.......................................................................................................44

6.1. Conceitos............................................................................................................................................45

6.2. Sistemas de custeio............................................................................................................................47

6.3. Sistema de Custeio por Atividades (Activity Based Costing - ABC)............................................55

8

7. ESTUDO DE CASO......................................................................................67

7.1. Gestão de Projetos em Minas Gerais..............................................................................................68

7.2. ProAcesso...........................................................................................................................................73

7.3. Análise................................................................................................................................................74

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................92

9

9

1. INTRODUÇÃO

O governo de Minas Gerais, com objetivo de contornar a critica situação

financeira, fiscal, estrutural e de governabilidade em que o estado se encontrava no

início do século XXI, promoveu uma reforma gerencial no seu aparato administrativo.

Incorporando uma série de modernas ferramentas gerenciais e realizando mudanças

estruturais, o estado de Minas Gerais conseguiu contornar a situação adversa e hoje

é referência no cenário nacional e internacional quando o assunto é Nova Gestão

Pública e Reforma Gerencial. Uma parte desse sucesso é atribuída ao Planejamento

Estratégico realizado pelos órgãos internos ao governo, através do estabelecimento

de metas de longo prazo a serem alcançadas e de ferramentas para direcionar as

diversas ações e esforços (projetos) para estes objetivos comuns. A Gestão de

Projetos é, portanto, parte integrante desse cenário atual, uma vez que engloba as

ferramentas de gestão mais modernas para gerenciar atividades determinadas e

direcionadas e possui grande destaque no atual Plano de Governo. Ao mesmo

tempo, como os projetos trabalham com recursos escassos e o planejamento e

controle são decisivos para seu sucesso, a análise dos custos aparece como

integrante fundamental para a gestão eficiente dos projetos. Colocando a Gestão de

Projetos como parte fundamental desse fenômeno pelo qual o estado de Minas

Gerais está passando, considerando sua importância para o direcionamento das

ações aos objetivos estratégicos e ressaltando o papel dos custos na “boa gerência”

dos projetos, a monografia aqui apresentada tem como tema a gestão dos custos

dentro dos projetos do governo de Minas Gerais.

10

2. OBJETIVOS

2.1. Objetivos Gerais

Pesquisar acerca do processo de Gestão de Custos nos projetos do Estado

de Minas Gerais, especificamente o Projeto Estruturador ProAcesso, verificando os

instrumentos e técnicas utilizados e analisando o acompanhamento dos mesmos,

procurando detectar possíveis limitações e decorrentes melhorias, com base nas

teorias atuais de Gestão de Projetos e Gestão de Custos.

2.2. Objetivos Específicos

Os objetivos específicos desse trabalho são:

Contextualizar o problema de pesquisa a partir de revisão da literatura.

Promover estudo de caso – um projeto estruturador e suas atividades

(ProAcesso).

Analisar a relação entre o planejamento de custos e o controle de custos

dentro do projeto, verificando se e como a retroalimentação do sistema está

sendo feita.

Verificar o sistema de previsão e de controle de custos utilizado pelos

responsáveis pelo projeto.

Analisar o sistema de rateio dos custos utilizado.

Elucidar a visão do governo acerca da gestão de custos e de projetos,

através de entrevista.

Analisar os documentos e relatórios relativos a custos dos projetos.

11

3. JUSTIFICATIVA

O estudo sugerido por esse projeto se justifica pela atualidade do tema. A

Gestão de Projetos está arraigada nos principais conceitos e metas do Plano de

Governo e do Choque de Gestão, uma vez que a gestão eficiente dos projetos

constitui o principal meio para atingir os objetivos estratégicos propostos pelo PMDI

(Plano Mineiro de Desenvolvimento). Ao mesmo tempo, a inserção dos custos como

fatores “decisivos” para o sucesso de um projeto reitera a importância de uma

análise focada nessa variável. Ademais, nota-se uma carência de análises a respeito

do tema, especialmente se tratando do caso específico de Minas Gerais.

Ao mesmo tempo, foi captada uma demanda interna à própria Administração

Pública a respeito do tema aqui proposto. Servidores que lidam diretamente com a

execução dos projetos estatais, bem como com seu planejamento, monitoramento e

controle, possuem uma carência de informações a respeito da distribuição dos

custos e de como realizar um controle efetivo dos mesmos. Neste cenário, uma

análise a respeito do sistema de custos nos projetos seria de grande valia para os

profissionais diretamente envolvidos e para a própria Administração Pública

estadual.

Por fim, as especificidades que o setor público apresenta frente à

incorporação de medidas gerenciais inicialmente concebidas para o ambiente

privado reitera a necessidade de mais estudos voltados especificamente para esta

temática, corroborando assim para a relevância do tema aqui abordado.

12

4. NOVA GESTÃO PÚBLICA (NEW PUBLIC MANAGEMENT)

Esta unidade pretende elucidar as reformas a que o Estado passou,

principalmente ao longo do século XX, culminando com o modelo que conhecemos

hoje. Ao mesmo tempo, procura ressaltar o papel que a aplicação de ferramentas de

gestão originárias do setor privado possui nesse contexto e a forma como o

orçamento, um dos principais mecanismos de controle das ações estatais, se insere

no contexto da NGP.

4.1. História e atualidade

O Estado, ao longo dos séculos, vivenciou uma série de mudanças

estruturais, de forma a adequar-se ao cenário vigente e às teorias dominantes no

pensamento científico no momento em questão. Por vezes o Estado se caracterizou

pelo Laissez-faire, o Estado Liberal por excelência, que não interferia nos aspectos

econômicos e sociais e apenas se preocupava com a manutenção da ordem e com a

diplomacia. Em contrapartida, por vezes foi necessária uma centralização maior das

atividades econômicas em torno do Estado, assim como experimentado em

decorrência da maior crise econômica da modernidade, a Crise de 1929, e

explicitado nos estudos de Keynes (1973). Os modelos de atuação do Estado

variaram de acordo com a conjuntura sócio-econômica e com a evolução do

pensamento científico, caracterizando a Administração pública como uma ciência em

constante evolução e adaptação.

Hoje o setor público se encontra novamente em ritmo de mudança.

O surgimento de uma economia global pós-industrial, baseada no

conhecimento, abalou velhas realidades em todo o mundo, criando

oportunidades maravilhosas e problemas espantosos. Governos – grandes

e pequenos, federais, estaduais e locais, nos Estados Unidos e no resto do

mundo – já começaram a reagir. (OSBORNE, D. E T. GAEBLER, 1992).

13

A NGP surgiu como uma tentativa de contornar os problemas dos modelos até

então experimentados na Administração Pública, adotando novas técnicas e

conceitos. A partir da Crise de 1929 e com o término da Segunda Guerra Mundial, o

Estado liberal e o Laissez-faire, que dominaram o pensamento econômico e

governamental desde meados do século XIX, mostraram suas limitações para gerir

de maneira eficiente as nações. Surge o pensamento keynesiano, que dominou as

políticas em grande parte dos países e atingiu seu ápice com o Welfare-state, ou

Estado de Bem-estar Social. Esta “nova” orientação gerou um agigantamento do

Estado, na medida em que propunha uma gama de medidas que internalizavam

diversas atividades ao Estado, como por exemplo: criação de empresas estatais em

diversos ramos de atividade de forma a fomentar o desenvolvimento econômico;

medidas assistencialistas e de transferência de renda; crescimento do funcionalismo

público; entre outras.

Ao final da década de 70, o Welfare-state também apresentou suas

limitações. Quatro fatores sócio-econômicos podem ser indicados como decisivos

para o colapso do Estado contemporâneo. Primeiramente, a crise econômica

mundial, principalmente em decorrência das duas crises do petróleo (1973 e 1979).

Um segundo fator de destaque é a crise fiscal do Estado, resultante do aumento das

funções estatais e do processo de recessão enfrentado pela economia mundial nos

anos 80. O terceiro fator, uma conseqüência dos outros fatores, foi a

ingovernabilidade a que os Estados ficaram sujeitos nesse ambiente adverso, frente

à impossibilidade de arcar com seus compromissos e obrigações. Por último, o

quarto fator a ser levado em consideração é o processo de globalização, uma vez

que em muitos países a crise financeira estourou juntamente com a abertura

econômica para o mercado internacional, tornando as economias mais globalizadas.

Esse fator limitou bastante a liberdade de gestão da economia pelos governos,

considerando as expectativas internacionais e a atuação de multinacionais,

dificultando o atendimento das demandas através do financiamento público

(ABRUCIO, 1997).

A Nova Gestão Pública (NGP) se insere neste contexto. A NGP consiste em

uma série de pressupostos e práticas adotados por vários países, a partir do final da

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década de 70, com vistas a contornar o cenário altamente instável em que os

governos se inseriam. Athayde (2008) define a NGP da seguinte forma: “... a Nova

Gestão Pública (NGP) pode ser definida como um conjunto de propostas, também

chamadas de “melhores práticas”, que visam conferir à Administração Pública um

caráter mais eficiente e menos oneroso aos cofres públicos. Os meios pelos quais a

NGP prega para se chegar a esses resultados são um esforço de descentralização

administrativa, a criação de mecanismos de competição (entre diferentes órgãos

públicos e entre órgãos públicos e empresas privadas), criação de incentivos para os

servidores públicos cumprirem suas metas além de uma equalização das condições

trabalhistas do setor público e privado.” Apesar das peculiaridades da adoção de

medidas nos diversos países, existem alguns aspectos que, de acordo com o

relatório da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (2005),

são considerados centrais: a) A abertura governamental através da melhora e

institucionalização da transparência e accountability; b) A melhoria da performance

do setor público nos processos, na regulação de mercados e na prestação de

serviços; c) Modernização na prestação de contas e controle; d) Realocação de

recursos e reestruturação da Máquina Administrativa; e) A inserção de mecanismos

de mercado na busca por desempenho e competitividade; f) Modernização do

serviço público através de mudanças na natureza do serviço público, de seu status

legal e nas condições trabalhistas.

No tocante à Administração Pública brasileira, as principais mudanças

ocorreram a partir da década de 90. Como destaca Bresser-Pereira (1999): “A

Reforma Gerencial de 1995 está substituindo a atual administração pública

burocrática misturada a práticas clientelistas ou patrimonialistas por uma

administração pública gerencial, que adota os princípios da nova gestão pública -

new public management”. Apesar da resistência inicial às mudanças propostas e dos

problemas iniciais de sua implementação, a Reforma Gerencial produziu importantes

alterações e ainda é força motriz de diversos movimentos semelhantes nas esferas

municipais e estaduais.

No caso específico do estado de Minas Gerais, encontramos a iniciativa de

reforma de Estado mais completa e de maior destaque no cenário nacional. Esta

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reforma foi motivada pela situação crítica em que o estado se encontrava imerso no

início do século XXI, com um déficit expressivo na casa de 2,5 bilhões de reais,

precariedade da infra-estrutura e dos serviços públicos, dificuldades em cumprir com

as obrigações financeiras e a dificuldade, em decorrência desse desequilíbrio fiscal e

do cenário pouco atraente, de captar recursos junto a organismos nacionais e

internacionais de fomento. A reforma proposta pelo governo mineiro em 2001

consiste em um programa uniforme com ações integradas, com vista a atingir os

objetivos de longo prazo estabelecidos pelo PMDI - Plano Mineiro de

Desenvolvimento Integrado. O governo propôs uma série de projetos-chave para a

consecução desses objetivos estratégicos, os Projetos Estruturadores, coordenados

pelo GERAES - Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado.

Entretanto, Jonathan Boston, como destacado por Matos (2004), identificou

que existem importantes aspectos que diferem a forma de atuação de organizações

públicas das organizações privadas e que as reformas empreendidas pelos governos

tendem a ignorá-las. Entre essas diferenças as principais são: o grau de exposição-

confiança nas apropriações; aspectos legais, constrangimentos e demandas formais,

legislação e hierarquia; o grau de exposição às influências políticas; o grau de

coerção relacionada às várias atuações estatais; o caráter monopolista do serviço

público; a amplitude dos impactos das ações do Estado sobre a vida da população;

as expectativas da sociedade quanto à abrangência e qualidade dos serviços

prestados; o grau de complexidade dos objetivos, a sua mensuração e seus critérios

de decisão; as relações de autoridade e o papel dos gerentes nos processos;

questões relacionadas aos incentivos e estruturas de incentivos deficientes na esfera

estatal e seus reflexos sobre o desempenho organizacional; e por fim as questões de

ordem de recursos humanos, tais como as diferenças do regime empregatício do

setor público frente ao privado.

Um dos aspectos de maior relevância na administração pública, que a difere

fundamentalmente do setor privado, é o orçamento público, base para todos os

gastos e investimentos no setor. Torna-se aqui importante destacar seu conceito e

evolução não só pelo objetivo maior do trabalho em curso, como também para

permitir ressaltar este ponto central de diferenciação que deve ser considerado em

16

destaque na adaptação de metodologias de gestão das empresas privadas para o

setor público.

4.2. Orçamento público: concepção e utilização como instrumento da NGP

O orçamento é um dos mais tradicionais e antigos instrumentos utilizados

para gerir os negócios públicos. Inicialmente, sua concepção visava proporcionar um

eficaz controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos, sofrendo,

entretanto, inúmeras alterações com vistas a adequá-lo à própria evolução das

funções estatais. O aumento dos gastos públicos experimentado ao longo dos

séculos XIX e XX e o crescimento do Estado evidenciaram a necessidade e

importância do instrumento. De forma a caracterizar a evolução conceitual do

orçamento publico, James Giacomoni (2002) propõe a adoção de duas fases: o

orçamento tradicional e o orçamento moderno.

O orçamento público como instrumento formalmente acabado surgiu no

século XIX, em pleno desenvolvimento do Liberalismo Econômico, mais

especificamente na Inglaterra, por volta de 1822. Este orçamento denominado

tradicional incorporou uma forte consciência contrária ao aumento das despesas

públicas, explicado pelo apogeu do chamado liberalismo econômico, uma vez que

isso acarretaria um aumento na carga tributária e, conseqüentemente, uma redução

dos níveis de atividade econômica. Dessa maneira, o orçamento publico inicialmente

proposto possuía uma função principal de controle político, uma forma de controlar

os gastos dos Executivos e garantir que não ocorressem desperdícios pecuniários

ou gastos infundados. Algumas palavras do economista Jean-Baptiste Say,

lembradas por Giacomoni (2002), ilustram o pensamento da época quanto ao papel

dos gastos públicos: “...todos os consumos públicos constituem por si mesmos um

sacrifício, um mal sem nenhuma outra compensação que a vantagem resultante para

o publico da satisfação de uma necessidade.” Dessa maneira, ainda segundo

Giacomoni (2002), o orçamento tradicional, classificado segundo unidades

administrativas e objeto ou item de despesa, era antes de mais nada um inventário

17

dos “meios” que o Estado dispõe para arcar com suas tarefas, sendo inclusive

rotulado muitas vezes como “Lei de Meios” no jargão jurídico.

Entretanto, com a evolução das funções estatais e o desenvolvimento e

amadurecimento do sistema capitalista, o Estado passou a assumir um papel mais

destacado no sistema econômico e social. A neutralidade e a passividade

características do Estado nas épocas áureas do laissez-faire cederam lugar a um

Estado interventor e propulsor do desenvolvimento econômico. Dessa maneira, o

orçamento como apenas um mero demonstrativo das despesas públicas no exercício

em questão passou a não suprir as necessidades administrativas do Poder Publico.

Portanto, inicia-se a fase do Orçamento Moderno, iniciada no fim do século XIX e

inicio do século XX, com vistas a inserir no instrumento orçamento publico a função

principal de instrumento de administração, de forma a auxiliar o Poder Público na

tomada de decisões e no planejamento dos seus gastos. Esta percepção incipiente

no inicio do século XX torna-se quase uma unanimidade com o advento da Grande

Depressão dos anos 30 e os estudos “inovadores” do economista John Mainard

Keynes a respeito da importância do Estado na manutenção e propulsão do

desenvolvimento econômico. O orçamento passou então a disponibilizar informações

que auxiliassem de fato a função administrativa do Estado, com informações

referentes à programação, execução e controle das funções estatais, buscando no

decorrer dos anos subseqüentes se adequar a essa nova necessidade.

O modelo atualmente em vigência no Brasil é fundamentado na Constituição

Federal de 1988. Este modelo é embasado em três leis principais, três etapas a

serem seguidas para a elaboração do orçamento em qualquer das três esferas de

poder (federal, estadual ou municipal): I – o plano plurianual; II – a lei de diretrizes

orçamentárias; III – a lei orçamentária anual.

O Plano Plurianual (PPA) define as prioridades do governo nos próximos 4

anos. Trata-se de uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e, segundo dispõe o

§ 1º do art. 165 do texto constitucional, “...estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de

capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração

18

continuada”. Como ele é votado no primeiro ano de um governo, acaba definindo as

prioridades nos três anos seguintes e no primeiro ano do governo que sucede o que

enviou o PPA para o legislativo votar. Na prática, todo governante, no seu primeiro

ano de governo, tem o PPA e o orçamento feito pelo governo anterior. No caso do

governo federal, por exemplo, a proposta de PPA deve ser enviada pelo governante

ao Congresso até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. Este

documento que é enviado pelo governo tem que conter: I - Diretrizes de ação do

governo dos próximos quatro anos; II - Objetivos e Metas da administração pública

para despesas; III - Previsão de despesas de capital, ou seja, despesas de

investimentos (planejamento e execução de obras), inversões financeiras (compra

de imóveis, prédios, máquinas e equipamentos) e transferências de capital (para

pagamento de dívida pública, contraída pelos governos).

Já a LDO é a lei anterior ao orçamento propriamente dito. De acordo com o §

2º do art. 165 do texto constitucional, a LDO “compreenderá as metas e prioridades

da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício

financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá

sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação

das agências financeiras de fomento”. No caso do governo federal, ele deve entregar

a proposta de LDO, para o Congresso Nacional, até o dia 15 de abril de cada ano. A

Constituição Federal determina que a LDO deve conter: I - Metas e Prioridades para

o ano seguinte; II - Orientação para a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);

III - Alterações na legislação tributária (que cobra tributos do cidadão, como

impostos, taxas de serviços – como coleta de lixo – e contribuição de melhoria –

como a construção de uma praça pública); IV - Define política de aplicação dos

bancos ou instituições de desenvolvimento.

A última etapa da elaboração do orçamento público é a LOA. Consoante o §

5.º do art. 165 da Constituição, essa lei deve conter três orçamentos: o orçamento

fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das

empresas estatais. Todos órgãos do governo (bancos, empresas, secretarias,

diretorias, ministérios) precisam elaborar a proposta de orçamento do ano seguinte

(receitas e despesas previstas) de todos órgãos dos três poderes (Legislativo,

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Executivo e, também, do Judiciário, onde estão os juízes). O governo federal deve

enviar sua proposta de LOA para o Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de

cada ano. Junto com a proposta, o Executivo envia uma Mensagem, onde faz um

diagnóstico da situação do país e as perspectivas para o ano seguinte. É a LOA que

define todos gastos, ou seja, se não existe previsão de gasto aprovado pelo

legislativo, nenhum órgão poderá gastar no ano seguinte. No Congresso Nacional, a

LOA é discutida por deputados federais e senadores que formam a Comissão Mista

de Orçamentos e Planos, podendo emendar (acrescentar, modificar) a proposta do

governo e votar o orçamento.

A proposta orçamentária elaborada pelo Executivo pode receber emendas do

Legislativo, desde que estas não incidam sobre as despesas com pessoal e seus

encargos, o pagamento dos serviços da dívida pública ou as transferências

tributárias constitucionais. Tais emendas devem estar compatíveis com o Plano

Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou, ainda, se for o caso,

relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto

do projeto de lei. Lembrando que, sempre que necessário, devem ser indicados os

recursos necessários hábeis. Essas emendas podem ser vetadas pelo Executivo,

mas o veto poderá ser mantido ou rejeitado pelo Legislativo, pelo voto da maioria

absoluta dos seus membros, em escrutínio secreto. Na eventualidade da proposta

de orçamento vir a ser rejeitada no todo, para o exercício seguinte valerá o mesmo

orçamento aprovado para o exercício corrente.

O orçamento deve ser votado no final de cada legislatura, ou seja, até o dia 15

de dezembro. Acontece que nos últimos anos, as disputas políticas fazem da

aprovação um jogo político. Muitas vezes, o orçamento do ano seguinte, que deveria

ser votado até o dia 15 de dezembro, é votado e aprovado em fevereiro ou março do

ano seguinte. Em outras palavras, o governo fica travado pelo Poder Legislativo, que

força negociações e mudanças na proposta inicial.

Discorrida a maneira pelo qual se dá a elaboração e aprovação do orçamento

no Brasil contemporâneo, vale ressaltar o enfoque atualmente dado a este

instrumento e sua importância para a Administração Pública. No caso brasileiro,

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assim como nos demais paises latino-americanos, a idealização do orçamento

moderno está embasada no denominado Orçamento-programa, que consiste em um

conjunto de conceitos e disposições técnicas sistematizados originalmente pela

Organização das Nações Unidas (ONU), com grande influência de outras correntes,

entre elas o PPBS (Planning, Programming and Budgeting Systems), implementado

pelo governo americano em meados da década de 60. Sendo assim, desde sua

sistematização no fim da década de 50 inicio da década de 60, vários novos

conhecimentos foram sendo acumulados e incorporados à esse tipo de orçamento,

chegando na moderna visão hoje idealizada e perseguida pelo Brasil. Como define

Gonzalo Martner (apud. GIACOMONI, 2003), Orçamento-programa é:

...um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um

governo realiza mais do que às coisas que adquire. As coisas que um

governo adquire, tais como serviços pessoais, provisões, equipamentos,

meios de transporte, etc., não são, naturalmente, senão meios que

emprega para o cumprimento de suas funções. As coisas que um governo

realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas,

terras distribuídas, casos tramitados e resolvidos, permissões expedidas,

estudos elaborados ou qualquer das inúmeras coisas que podem ser

apontadas. O que não fica claro nos sistemas orçamentários é esta relação

entre coisas que o governo adquire e coisas que realiza. (MARTNER apud.

GIACOMONI, 2003)

Wilges, como lembra Xausa Filho (2007), entre várias características do

Orçamento-programa, cita as seguintes:

a) plano de trabalho do governo;

b) aplicação dos recursos com objetivos definidos;

c) identifica os custos dos programas propostos;

d) os dados quantitativos medem as realizações e o esforço realizado em

cada programa;

e) instrumento de execução de planos e projetos de realização de obras e

serviços, visando ao desenvolvimento da comunidade;

f) documento em que se designam os recursos de trabalho e financeiros

destinados à execução governamental;

g) instrumento de programação econômica;

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h) vincula orçamento e planejamento.

Giacomoni (2002) ressalta que a condição primária para a adoção do

Orçamento-Programa é a clara definição dos objetivos governamentais. Dessa

forma, fica claro o enfoque dado aos resultados alcançados e aos objetivos

propostos, deixando em segundo plano a visão simplista que caracterizava o

orçamento tradicional já abordado nesse estudo. O Orçamento-programa

caracteriza-se por subdividir o campo de ação da Administração Pública em, por

ordem de abrangência e amplitude (adaptado do manual da ONU):

I – programas, que representam o nível máximo de classificação do trabalho a

cargo das unidades do governo, sendo traduzido por um produto final e

representando os objetivos para os quais a unidade foi criada;

II – subprogramas, que nada mais são que divisões dos programas de

maneira a facilitar o acompanhamento, execução e estabelecimento de metas

para uma área especifica;

III – atividades ou projetos, que representam um conjunto de ações com vistas

à obtenção dos objetivos propostos pelo programa ou subprograma a que

está “subordinado”, sendo o instrumento de operacionalização do orçamento e

peça fundamental das funções administrativas e gerenciais;

IV – tarefas ou obras, que são as operações específicas, as partes ou etapas

através das quais se busca um objetivo determinado que está inserido no

objetivo geral correspondente aos níveis hierárquicos superiores.

Pares e Valle (2006) destacam algumas limitações do atual modelo de

orçamento:

• A primeira refere-se ao fato de que a introdução de toda a programação na lei

do plano resultou em maior rigidez no manejo da gestão do plano, ao longo

do seu horizonte plurianual, reduzindo sua potencialidade como sinalizador

das diretrizes e dos objetivos de governo. A incorporação de toda a ação

governamental no plano cria, igualmente, uma dificuldade em sua aprovação

pelo Congresso Nacional, em face da forma regimental de apreciação dos

orçamentos e de sua simultaneidade com a tramitação do 253 PPA. Decorre

daí um apelo para que, no projeto de lei do PPA, conste apenas aquilo que é

22

necessário à sua condução estratégica, deixando toda a base compreensiva

da programação plurianual para um tratamento gerencial e informativo, sem

ser objeto de lei.

• A segunda razão está no excessivo e crescente enrijecimento dos

orçamentos, estrangulando cada vez mais a margem discricionária de

planejamento e orçamento sobre o conjunto do gasto, uma vez que a parcela

obrigatória do gasto aumenta continuamente. Nessas circunstâncias, de fato

o papel do PPA, assim como de todo e qualquer instrumento de

planejamento, incluindo o próprio orçamento, perde, em grande parte, a sua

função.

• A terceira reside no caráter defensivo que assume o Tesouro no trato da

execução financeira, diante das dificuldades do ambiente fiscal. Isso tem

levado à impossibilidade de previsão do fluxo financeiro ao programado

incompatível com uma gestão por desempenho, situação em que parece não

subsistir acordo entre os responsáveis pela execução orçamentária e

financeira e os gestores, diante dos riscos de não-atingimento das metas

fiscais.

• A quarta decorre da relevância que é atribuída ao PPA por força de sua

integração ao orçamento, prevalecendo a importância das ações

orçamentárias sobre as ações não orçamentárias. O PPA é constituído quase

que exclusivamente por ações orçamentárias, embora, na sua origem,

previsse também ações não orçamentárias. A conseqüência mais imediata é

a impressão de que só as políticas e atividades dependentes de gasto

orçamentário se exercem plenamente nessa modalidade de plano. Todas as

demais, mesmo que importantes para as mudanças desejadas na sociedade,

ficariam privadas de se exercitarem de modo integrado às ações que se

expressam plenamente no gasto. Há de fato um conflito no formato atual do

PPA. Embora se extraia sua importância da capacidade de influenciar o gasto

diretamente por meio dos orçamentos anuais, o plano perde força ao ter

dificuldades na incorporação das ações não orçamentárias que respondem

por parte expressiva de mudanças na sociedade. A não-inserção dessas

ações que não possuem gasto orçamentário diretamente associado ou são

de difícil representação no plano – tais como os instrumentos normativos, os

23

incentivos e as deduções fiscais, os estímulos a subsídios cruzados e as

concessões – torna difícil a expressão de certas políticas no formato atual do

plano, a exemplo da política industrial ou de inovação. Maior presença de

ações não orçamentárias e alguma força normativa que pudesse emanar do

PPA sejam talvez o caminho para devolver ao plano sua força integradora e

estratégica na contratação de objetivos de mudanças no médio e longo

prazo, ganhando a força simbólica que lhe falta hoje.

Vale a pena ressaltar também a importância que os produtos e indicadores

assumem nesse tipo de orçamento, uma vez que apenas através deles é possível

acompanhar e mensurar se os programas e atividades que estão sendo realizados

de fato estão indo de encontro com os objetivos propostos inicialmente. Nesse

aspecto se encontram as principais dificuldades e limitações desse tipo de

orçamento, considerando que nem sempre é possível estabelecer metas e produtos

concretos de forma a viabilizar uma análise objetiva das atividades que estão sendo

realizadas. Isto requer um planejamento e acompanhamento mais detalhados que

podem se concretizar pela ajuda de uma Gestão focada em Projetos, com uma

análise profunda das atividades, pacotes de trabalho, fases e seus entregáveis.

Apesar dessas limitações, o PPA e o orçamento têm conseguido ser

instrumentos de melhoria do gasto e da inserção de um conceito de administração

por resultados na Administração Pública, contribuindo para uma modernização da

máquina estatal e para uma, ainda incipiente, busca pela excelência na prestação

dos serviços públicos.

Como nota-se, essa estrutura orçamentária possibilita ao Estado coordenar

ações de Planejamento Estratégico, relacionando seus gastos de curto e longo

prazos e focando-os em seus objetivos maiores. A partir das leis, desde as mais até

as menos abrangentes, o Estado traça seus objetivos maiores e, transformando-os

ou subdivindo-os em projetos, busca no orçamento anual alocar recursos para suas

consecuções. Dentro desse contexto mais uma vez se insere a Gestão de Projetos,

como ferramenta de gestão auxiliar no aumento da eficiência, competitividade,

racionalização e controle dos gastos e como forma de orientar os esforços na sua

24

forma mais imediata para os objetivos estratégicos de longo prazo propostos.

Através da Gestão de Projetos, o Estado tem uma ferramenta que coordena seus

projetos, olhando atentamente, e ao mesmo tempo, para os custos e recursos

alocados e se o que está sendo feito de fato coaduna com os objetivos

organizacionais traçados.

É interessante observar que sob um ponto de vista de custos e estando o

estado sujeito a um orçamento pré-aprovado, a Gestão de Projetos aplicada ao setor

privado, permitindo uma previsão de custos mais acurada anterior à consecução do

projeto propriamente, aproxima a empresa privada do conceito de orçamento que já

faz parte da Aministração Pública desde o século XIX. No setor público, nesse

mesmo sentido, a GP viabiliza um orçamento mais preciso. A consideração de

projetos aprovados orçamentariamente pode evitar em grande medida a

necessidade de dotações não orçamentárias, por um lado, e facilitar, por outro, a

aprovação de outras dotações não orçamentárias ligadas aos projetos aprovados.

5. GESTÃO DE PROJETOS

Esta unidade se propõe a, a partir da revisão bibliográfica do tema, destacar

os principais conceitos relacionados à Gestão de Projetos, sua estrutura e

aplicabilidade, bem como ressaltar algumas características que o tornam adequado

para a Administração Pública.

25

5.1. Definição e aspectos gerais

O ambiente empresarial contemporâneo, caracterizado pela cada vez maior

competitividade e pela intensa demanda por inovações organizacionais, apresenta

uma grande janela para a utilização da Gestão de Projetos. A Gestão de Projetos

moderna e contemporânea é fruto de uma série de evoluções desde o final da

década de 50, quando foi iniciado o desenvolvimento das técnicas e métodos com

vistas a gerenciar os esforços temporários dentro das organizações.

Para atender a demanda de maneira eficaz, em um ambiente

caracterizado pela velocidade das mudanças, torna-se indispensável um

modelo de gerenciamento baseado no foco em prioridades e objetivos. Por

essa razão, o gerenciamento de projetos tem crescido de maneira tão

acentuada no mundo nos últimos anos.

Outro fator que impulsiona o gerenciamento de projetos é o

crescimento da competitividade. Quem for mais rápido e competente

certamente conseguirá melhores resultados. (VARGAS, 2005).

Kerzner (2003) alega que os crescentes e complexos desafios sobre o

gerenciamento são resultados de condições ambientais que, apesar de já existirem

anteriormente, nunca atingiram o grau atual. Seguindo, afirma que grande parte dos

executivos hoje concorda que a solução para a maioria dos problemas

organizacionais envolve obter melhores controles e usos adequados dos recursos,

procurando internamente a solução, e nesta perspectiva têm olhado com cuidado as

formas como suas atividades são gerenciadas, considerando o gerenciamento de

projetos como uma das alternativas.

Dinsmore, como lembra Matos (2004), também destaca a Gestão de Projetos

como uma forma das organizações se adequarem aos novos desafios impostos pelo

mercado. O autor destaca que a maior parte da energia e dos esforços gerenciais

não é gasta nas atividades rotineiras e repetitivas, mas sim no planejamento,

desenvolvimento e na implementação do portifolio de projetos.

Segundo Menezes (2003):

26

O fantástico mundo em que vivemos reserva-nos hoje elevada

dinâmica e um frenesi acentuado de alterações no status quo e mudanças

de paradigmas. Essas mutações acontecem em vários ambientes,

especialmente nos ambientes empresariais, que mais experimentam a

transição de uma economia industrial para uma da informação.

Poderíamos acentuar inúmeras mudanças externas que impactam

as organizações e seus colaboradores, bem como promovem a

estruturação e o desenvolvimento de projetos. (MENEZES, 2003)

Em Cleland e Ireland (2002), constata-se o surgimento do gerenciamento de

projetos:

A disciplina (Gerência de Projetos) surgiu de maneira modesta na

década de 1950. Seus primeiros passos podem ser encontrados na

indústria de construção e, mais recentemente, na área de materiais bélicos

e de desenvolvimento de sistemas. (CLELAND e IRELAND, 2002)

Apesar de ser um campo relativamente recente dentro da Administração, é

clara a importância e o reconhecimento que essa teoria vem recebendo do mundo

empresarial: “[...] percebe-se que o mundo empresarial passou a reconhecer a

importância da gestão de projetos, tanto para o futuro quanto no presente.”

(KERZNER, 2000).

Outros autores ainda apontam e justificam o crescimento do uso das técnicas

de gerenciamento de projetos. Em Kerzner (2000):

Desde o começo da década de 1990, a corrida pela excelência na

gestão de projetos tem assumido importância cada vez maior. Os

benefícios da gestão de projetos são óbvios hoje tanto para os clientes

quanto para os fornecedores. De fato a excelência em gestão de projetos

se tornou uma arma competitiva que atrai novos negócios e mantém os

clientes tradicionais. (KERZNER, 2000).

27

A difusão das associações que tratam o assunto com seus diversificados

objetivos, demonstram também esta atenção nos dias de hoje. Os estudos de

Cleland e Ireland (2002) apresentam:

A Gerência de Projetos tem várias associações profissionais no

mundo inteiro, que vão desde algumas centenas de membros a muitos

milhares. A maior e mais conhecida dentre elas é o Project Management

Institute (PMI), em Newton Square, Pensilvânia, com mais de 48.000

membros, em seis dos sete continentes. (CLELAND e IRELAND, 2002)

A Gestão de Projetos é articulada ao redor dos projetos e, portanto, cabe

defini-los antes de aprofundar nas técnicas utilizadas. Segundo Vargas (2005),

“projeto é um empreendimento não repetitivo caracterizado por uma seqüência de

atividades estabelecidas para se atingir um objetivo claro e definido, realizado por

pessoas com parâmetros pré-estabelecidos de prazo, custo e qualidade”. O PMBOK

(2004) descreve como características explícitas do projeto: temporal (início e fim

definidos), individual (produto, serviço ou resultado único) e de elaboração

progressiva (desenvolvido em etapas incrementais); a que Wideman, lembrado por

Vargas (2005), acrescenta: raridade (pouco freqüente), restrito (tempo, capital e

recursos limitados), multidisciplinar (normalmente necessita de integração entre

áreas diferentes) e complexo (tecnologia e conflito de interesses). Portanto, projetos

se diferenciam das atividades rotineiras nas organizações, na medida em que são

processos únicos e pré-estabelecidos.

Em alinhamento com a definição do PMI (2000), Menezes (2003) ressalta o

conceito:

Um empreendimento único, que deve apresentar um início e um fim

claramente definidos e que, conduzido por pessoas, possa atingir seus

objetivos respeitando os parâmetros de prazo, custo e qualidade.

(MENEZES, 2003).

Para Kerzner (2000): “[...] trata-se de um empreendimento com objetivo

identificável, que consome recursos e opera sob pressões de prazos, custos e

qualidade [...]”.

28

O PMBOK (2004) esclarece que existem características comuns entre

projetos e trabalho operacional: executados por pessoas, submetidos aos recursos

limitados e sujeitos a planejamentos, execuções e controles. Porém, são diferentes

quanto à consecução de seus objetivos. Conclui-se um projeto quando seu objetivo

específico é atingido, enquanto os trabalhos operacionais e rotineiros adotam um

novo conjunto de objetivos e o trabalho prossegue.

Característica Projeto Rotinas contínuas de

longo prazo

Perspectivas Limitadas (restritas) Planejamento de longo prazo

dominante, estratégias e

funções de longo prazoObjetivos Precisos Planejamento de longo prazo

dominante, estratégias e

funções de longo prazoTempo/Duração Fixo (pré-determinado) Relacionado à sobrevivência

ou RSI - Retorno Sobre

Investimento de longo prazoPlanejamento Resultado de

planejamentos previsíveis e

precisos

Flexibilidade de estratégias,

táticas e utilização de recursos

Tomada de Decisão Controle dominante Decisões estruturadas, poucas

restrições, mudanças de

perspectiva

O projeto, como empreendimento singular dentro de uma organização, possui

início, meio e fim. Vargas (2005) e o PMBOK (2004) afirmam que a maioria dos

ciclos de vida dos projetos apresenta características comuns. As fases são

geralmente seqüenciais e seus limites são usualmente definidos por alguma técnica

de transferência de informação ou de finalização do manuseio de elementos do

projeto pela fase, ou seja, a entrega de algum tipo de produto para fase seguinte. As

relações entre variáveis dos projetos ao longo do ciclo de vida dos mesmos também

são comuns. O custo e o nível de esforços, em condições normais, são baixos no

início, atingem um ápice nas fases intermediárias e caem rapidamente nas fases

finais do projeto. O potencial de adicionar valor ao projeto varia inversamente com o

Quadro 1: Comparação entre as características das atividades em curso e as dos

projetos. Fonte: Adaptado de Keelling

29

tempo desde seu início, quando o projeto ainda está no papel, até nas etapas finais,

quando o potencial de agregar valor a ele é mínimo. O custo de promover mudanças

em um projeto vai desde um mínimo no início do mesmo, crescendo

exponencialmente até o valor total do projeto, podendo chegar até a superá-lo.

Sobrepondo-se a curva de potencial de adicionar valor ao projeto com a de custos

de mudanças, identificam-se duas áreas: à esquerda do ponto de interseção, área

chamada de oportunidade construtiva onde as mudanças são vantajosas para o

projeto; e à direita a área de intervenção destrutiva onde o custo supera o valor

agregado ao produto. Outra característica, de um modo geral comum a todos os

ciclos de vida, é a capacidade de adequação a novas necessidades, que se

apresenta alta no início do ciclo, caindo gradativamente com o passar do tempo.

Mudanças no escopo do projeto poderão ser absorvidas com certa facilidade no

início do projeto, ainda em suas fases iniciais, enquanto gerarão dificuldades

acentuadas se necessárias a projetos já bem avançados em sua execução

(VARGAS, 2005). Finalmente, considerando que o impacto do risco pode ser dado

pelo produto da incerteza do risco (probabilidade) – descendente no tempo do ciclo –

e a quantidade arriscada – ascendente no mesmo período –, no local onde estas

duas variáveis se encontram ter-se-á a região de mais alto impacto do risco

(VARGAS, 2005). É interessante observar, ainda segundo o mesmo autor, que o

pico de esforço e custo do projeto se encontra nesta mesma região.

O PMBOK (2004) afirma que não existe um melhor caminho para definir o

ciclo ideal de vida de projetos. Algumas organizações têm estabelecido políticas de

padronização do ciclo de vida de seus projetos, enquanto outras permitem que os

gerentes de projetos escolham o ciclo de vida mais apropriado para seus projetos.

No futuro, as práticas mais freqüentes, e bem sucedidas, dentro de uma indústria

deverão criar benchmarks que conduzirão à preferência pelo uso de um determinado

ciclo de vida de projetos nesta indústria (PMBOK, 2004). Porém, apesar desta

variação, ainda conforme o PMBOK (2004), o ciclo de vida de um projeto geralmente

define, em cada fase: quais técnicas de trabalho serão usadas, quando as entregas

serão geradas, como cada entrega será revisada e validada, quem estará envolvido

e como será controlada e aprovada a fase.

30

De uma forma genérica, para efeito didático, nos dizeres de Vargas (2005),

são consideradas cinco fases características do ciclo de vida de um projeto. A fase

de iniciação onde são estabelecidas as metas e objetivos, e definidas as estratégias.

O planejamento responsável pela discriminação das atividades, elaboração de

cronogramas, análise de riscos, definição de recursos, recursos humanos, custos,

comunicação, qualidade e aquisições, além das integrações necessárias que

deverão ocorrer no projeto. A execução do projeto decomposta em atividades que

culminam na transformação de uma idéia em produto ou serviço que pode ser

entregue. A fase de monitoramento e controle acompanha e corrige todo o curso do

projeto, buscando mantê-lo alinhado ao planejamento, ou até mesmo gerando

alterações necessárias no mesmo. E a última fase, o encerramento, quando o

projeto é avaliado e documentado, estabelecendo um aprendizado em relação aos

erros e acertos ocorridos no mesmo.

Numa distinção conceitual, Menezes (2003) afirma que as fases seqüenciais e

distintas aplicáveis em um mundo perfeito seriam: concepção, planejamento,

execução e conclusão. Porém, como existem variáveis que tornam a realidade

distante deste ideal, afirma que a visão mais correta para se analisar genericamente

um projeto é a visão por processos, onde se destacam como principais: início,

planejamento, execução, controle e fechamento. Observa-se que na verdade os dois

autores apresentam a mesma linha de pensamento, inclusive citando a mesma

fonte, PMBOK (2000 e 2004). Nota-se que Vargas (2005) não conceitua as fases

como estanques e isoladas entre si; ao contrário, como inter-conectadas e inter-

relacionadas, aproximando-se da definição de processos para decomposição do

ciclo de vida de um projeto (ROCHA NETO, 2008).

31

Pelos conceitos de projeto apresentados pode-se concluir que gerenciar

projetos é então gerenciar empreendimentos limitados, específicos e singulares, com

duração fixa e pré-determinada, através de um planejamento e execução que tornem

Iniciação Encerramento

Execução

PlanejamentoControle

Figura 2: O ciclo de vida de um projeto dividido em fases características.

Fonte: Adaptado de Vargas (2005).

Figura 1: Inter-relacionamento das fases em um projeto (PMI, 2004).

Fonte: Adaptado de Vargas (2005).

32

seus resultados precisos e previsíveis através do controle de todos os processos

envolvidos, tanto quanto possível (SANTOS e CARVALHO apud ROCHA NETO,

2008). Gerenciar projetos é gerenciar todas as fases do ciclo de vida de um projeto.

Nos dizeres do PMBOK (2004): “Gerência de Projetos é a aplicação de

conhecimentos, habilidades e técnicas para projetar atividades que visam a atingir os

requerimentos do projeto [...]”. Ainda segundo o Instituto, o gerenciamento de

projetos engloba a identificação dos requisitos, o estabelecimento de objetivos claros

e possíveis, o balanceamento entre as demandas de qualidade, escopo, prazo e

custo, e adaptação das especificações, planos e abordagens às expectativas e

pontos de vistas dos diversos stakeholders.

Em outras palavras, para se construir uma inovação, ou dito de outra forma,

uma novidade, desde que consigamos defini-la claramente, podemos elaborar um

projeto e geri-lo para tornar a probabilidade de construção desta inovação real,

dentro de parâmetros possíveis para organização. Aí surge a gestão de projetos. De

outra forma, podemos dizer que a gestão de projetos é uma ferramenta importante

na elaboração do planejamento estratégico, enquanto projeto, assim como, e

principalmente, na implantação, acompanhamento e modificações das inovações

definidas pelo mesmo, tratadas também como projetos (ROCHA NETO, 2008).

Em Keelling (2002):

A Gestão de Projetos pode ser definida como o planejamento,

programação e controle de uma série de tarefas integradas de forma a

atingir seus objetivos com êxito, para beneficio dos participantes do projeto.

(KEELING, 2002)

Kerzner (2003), por sua vez, pondera que diversas pressões podem levar as

organizações a adotarem o gerenciamento de projetos como forma de condução de

seus negócios, tais como: competição, padrões de qualidade, redução nas margens

de lucro, resultados financeiros, fatores tecnológicos, aspectos legais, aspectos

sociais, fatores políticos, pressões econômicas.

33

Cleland (1999) propõe sete fatores que devem ser analisados para definição

da necessidade do gerenciamento de projetos em um empreendimento ou

organização: tamanho do empreendimento, quando o volume de capital, de tempo e

pessoal for grande; interdependência grande entre departamentos ou entre

organizações dentro da cadeia produtiva; importância do empreendimento, com alto

grau de risco e incerteza; reputação da empresa dependente do cumprimento do

prazo e do orçamento do empreendimento; alto nível de compartilhamento de

recursos; falta de familiaridade com o empreendimento; e freqüentes mudanças no

mercado de atuação.

Segundo o PMBOK (2004), o conhecimento apenas das técnicas, apesar de

ser fundamental, não define um efetivo gerenciamento de projetos. Nele são

descritas cinco necessidades de conhecimento organizacional e perfil gerencial para

estabelecer tal gestão. O conhecimento de gerenciamento de projetos, em linhas

gerais, abrange a definição e entendimento do ciclo de vida do projeto, dos cinco

grupos de processos do gerenciamento de projetos – iniciação, planejamento,

execução, controle e encerramento – e das nove áreas envolvidas – integração,

escopo, tempo, custo, qualidade, recursos humanos, comunicação, risco e

aquisição. O conhecimento da área de aplicação se faz necessário pelas

especificidades dos projetos em diferentes áreas, assim como pelos aspectos

particulares de padronização e regulamentação na mesma área. Outra característica

importante diz respeito ao ambiente do projeto. Como o contexto de projetos é uma

realidade social, econômica e ambiental, apresenta impactos intencionais ou não

sobre os mesmos. Assim, aspectos culturais, sociais, políticos, nacionais e

internacionais e físicos devem ser bem conhecidos e analisados sob o ponto de vista

de suas inter-relações com o projeto: como este último irá afetar os envolvidos e,

numa relação inversa, como o gerenciamento de projetos será aceito e entendido

pela cultura organizacional; como as políticas nacionais e internacionais poderão

influir no projeto; e, se o projeto altera o meio ambiente, como ecologicamente e

fisicamente se dará esta influência. O conhecimento sobre aspectos de gestão em

geral provê a base para formação gerencial das organizações e, essencialmente,

com freqüência, para o gerenciamento de projetos. Envolve aspectos financeiros,

contábeis, de compras e aquisições, de vendas e marketing, contratos e leis

34

comerciais, produção e distribuição, logística e canais de suprimentos,

planejamentos estratégicos, táticos e operacionais, estruturas organizacionais,

comportamento organizacional, planos de compensação, benefícios e carreira,

práticas de saúde e segurança no trabalho, tecnologia de informação. Finalmente a

capacidade de relacionamento inter-pessoal como parte do gerenciamento de

projetos envolve: comunicação efetiva, influência na organização, liderança,

motivação, gerenciamento de conflito e negociação, e solução de problemas.

Para o PMBOK (2004), existem aspectos organizacionais que influenciam os

projetos e seus gerenciamentos. Os sistemas organizacionais influenciam no

gerenciamento de projetos na medida em que dando suporte estrutural e

informacional para quem decide, se as estruturas dos sistemas não são voltadas

para projetos, muitos passos deverão ser dados desde as informações obtidas dos

sistemas até uma informação precisa e exclusiva sobre um projeto em questão,

quando possível. As organizações que possuem seus sistemas estruturados por

projetos terão maior facilidade e agilidade na obtenção destas mesmas informações.

Outro aspecto é a cultura organizacional. Estas culturas estão refletidas em

inúmeros fatores incluindo, dentre outros: valores compartilhados, normas, crenças e

expectativas, políticas e procedimentos, visão das relações de autoridade e relação

e ética no trabalho (ROCHA NETO, 2008). Uma proposta inovadora e de alto risco

mais seguramente será aprovada em uma organização agressiva e empreendedora;

um gerente de projetos com um estilo de alta participação enfrentará problemas em

uma organização com hierarquia rígida e um gerente de projetos com estilo

autoritário terá grande resistência em organizações com uma cultura participativa.

Um terceiro aspecto é a estrutura organizacional. Na maioria das organizações

atuais, a estrutura é híbrida, misturando departamentos e áreas com estruturas

tipicamente funcionais a outras totalmente orientadas a projetos e, ainda, outras

mistas. Estas estruturas podem favorecer ou não os projetos segundo a importância

dada à atuação do gerente de projetos e à sua autonomia decisória. O papel do

escritório de gerenciamento de projetos, inserido na estrutura organizacional, é outro

aspecto influente nos projetos da organização, até como forma de melhorar a

compatibilidade dos projetos com a estratégia organizacional. E os sistemas de

gerenciamento de projetos que poderão facilitar o desenvolvimento da gestão de

35

projetos na organização, através do uso de metodologias, técnicas, ferramentas,

recursos e procedimentos adequados.

Vargas (2005), Menezes (2003) e o PMBOK (2004), dentre outros, analisam a

postura da organização, através dos conceitos de subprojetos, programas, portfolio,

e escritório de projetos. Segundo eles, dividindo os projetos em subprojetos, a

organização conseguirá um foco maior nas etapas de um projeto de difícil gestão

única, em função de seu porte ou importância estratégica. Os programas, ao

contrário, são grupos de projetos que apresentam características comuns tais que

permitem um benefício maior para organização, se gerenciados em conjunto. Por

outro lado, ainda na mesma literatura, o portfolio é um conjunto de projetos ou

programas agrupados para facilitar seu efetivo gerenciamento em consonância com

os objetivos estratégicos da organização. E o escritório de projetos, sendo uma área

que centraliza e coordena as atividades de gerenciamento de projetos, pode priorizar

ou potencializar projetos, distribuir recursos ou viabilizar aquisições numa visão

geral, conforme os objetivos estratégicos da organização.

O gerenciamento de projetos, tal como entendido atualmente, está calcado

sobre dois conceitos extremamente relevantes: planejamento e controle. Com vistas

ao desenvolvimento eficaz de um projeto, é necessária uma aderência entre estes

dois conceitos. O planejamento pode ser entendido como um “processo

desenvolvido para o alcance de uma situação desejada de um modo mais eficiente e

efetivo, com a melhor concentração de esforços e recursos” e “O processo de

planejar envolve, portanto, um ‘modo de pensar’; e um salutar modo de pensar

envolve indagações; e indagações envolvem questionamentos sobre o que será

feito, como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde será feito”

(OLIVEIRA, 1987). O planejamento é, portanto, uma atividade realizada ex ante, um

detalhamento dos rumos e atividades que serão seguidos pelo projeto de forma a

minimizar as incertezas e os riscos, bem como mobilizar de maneira eficiente os

recursos e esforços necessários para a consecução dos objetivos propostos. Por sua

vez, o controle, como o próprio nome indica, consiste em monitorar o andamento das

atividades do projeto ou da organização em questão. Consiste em uma ferramenta

vital para as organizações, uma vez que possibilita o acompanhamento das

36

atividades e dos resultados. Prado (2001) ressalta que “executar um projeto sem

controle é deixá-lo à deriva. É no controle que verificamos o quão bem ou quão mal

o projeto está indo. (...) controlar um projeto é agir nas exceções”. Apesar das

diferenças entre os conceitos de planejamento e controle, é de vital importância para

o correto andamento de um projeto uma relação de retroalimentação entre estes dois

conceitos. O planejamento é a referência para o controle, mas deve ser

retroalimentado pelas informações geradas no controle, num processo cíclico. Tão

importante quanto ajustar a execução do projeto para trazê-lo de volta ao rumo

planejado, é ajustar o planejamento quando o controle identifica esta necessidade.

O PMI (PMBOK, 2003) propõe uma abordagem mais específica, definindo as

áreas de conhecimento que a Gerência de Projetos engloba: a) Gerência da

Integração do Projeto; b) Gerência do Escopo do Projeto; c) Gerência do Tempo do

Projeto; d) Gerência do Custo do Projeto; e) Gerência da Qualidade do Projeto; f)

Gerência dos Recursos Humanos do Projeto; g) Gerência da Comunicação do

Projeto; h) Gerência dos Riscos do Projeto; i) Gerência da Aquisição do Projeto.

O processo de integração do projeto consiste em garantir que todas as áreas

envolvidas no projeto estejam interconectadas, conscientes da responsabilidade de

todos (ROCHA NETO, 2008). No gerenciamento da integração é importante salientar

que os processos de controle de mudança de cada área devem servir de subsídios

ao processo global de controle de mudanças, os registros de desempenho devem

estar atualizados para garantir um monitoramento efetivo e global do desempenho,

os objetivos do projeto devem estar sempre evidenciados nos planos individuais de

cada área, as avaliações de alterações no planejamento devem ser feitas sempre de

forma integrada e as informações relativas à integração devem estar sempre

disponíveis para todas as áreas envolvidas, através do plano de gerenciamento de

comunicações. Através dos processos componentes do macro-processo de

integração, observa-se que o termo de abertura, o escopo preliminar e o plano geral

do projeto são os principais documentos gerados nesta etapa (PMBOK, 2004).

Para Vargas (2005):

37

O gerenciamento de escopo tem como objetivo principal definir e

controlar os trabalhos a serem realizados pelo projeto de modo a garantir

que o produto, ou serviço, desejado seja obtido através da menor

quantidade de trabalho possível, sem abandonar nenhuma premissa

estabelecida no objetivo do projeto. (VARGAS, 2005)

Segundo o PMBOK (2004), o escopo pode ser definido como o trabalho que

precisa ser desenvolvido, e somente ele, para garantir a entrega de um determinado

produto, dentro de todas as suas especificações e funções. Ele pode ser: funcional,

com características voltadas para o cliente, como capacidade, mercado e filosofia;

técnico, com características voltadas para a equipe do projeto como padrões,

especificações, procedimentos de qualidade; ou de atividades englobando todo o

trabalho a ser realizado para atender os escopos funcional e técnico. As principais

entregas desta etapa são: a EAP - Estrutura Analítica do Projeto, contendo todas as

atividades a serem desenvolvidas; o Project Charter ou Termo de Referência que é o

documento legal que reconhece a existência de um projeto e fornece uma linha de

base para o trabalho do gerente de projetos; a Declaração de Escopo com os

aspectos macro do projeto, como objetivos, justificativas, restrições, premissas; e o

Plano de Gerenciamento do Escopo com critérios e freqüência de avaliação e

acompanhamento do escopo, assim como de suas mudanças.

O gerenciamento do tempo é fundamental para garantir que o projeto seja

concluído dentro do prazo determinado (ROCHA NETO, 2008). Dentro desta

perspectiva, o cronograma é sempre uma restrição do projeto (VARGAS, 2005).

Rocha Neto (2008) ainda lembra que, segundo estudos realizados por Thamhain e

Wilemon e revistos por Posner, o gerenciamento do tempo é um dos fatores críticos

para o estabelecimento de conflitos entre os envolvidos em um projeto. Estes

conflitos apresentam um crescimento acentuado nas fases de definição e

planejamento (até aproximadamente a metade desta fase) e atingem um nível de

estabilização no decorrer das demais fases. De qualquer forma, o prazo deve

sempre ser viável, pois cronogramas que não podem ser cumpridos geram perda de

tempo, já que certamente deverão ser refeitos, e maior desgaste do projeto em toda

a sua extensão. As principais entregas desta etapa são o Cronograma e o Plano de

Gerenciamento do Cronograma.

38

O gerenciamento de custos busca garantir que o capital disponível seja

suficiente para obter todos os recursos necessários à realização dos trabalhos do

projeto (PMBOK, 2004). Os orçamentos com memórias de cálculo são importantes

parâmetros para balizar os projetos e devem ser acompanhados e validados ao

longo do tempo para que se tomem medidas corretivas ou preventivas, se

necessárias. Os bancos de dados comerciais e de projetos anteriores devem

também ser usados. Para Vargas (2005), as causas de falhas no gerenciamento de

custos são normalmente externas ao mesmo e dizem respeito a: interpretação

errada do trabalho, escopo errado, cronograma errado, erro na avaliação de riscos,

EAP errada, qualidade mal definida, estimativa errada dos custos administrativos e

indiretos. A principal saída deste processo é o Plano de Gerenciamento de Custos.

Segundo Menezes (2003), o gerente de projetos deve dar igual prioridade aos

aspectos de qualidade, custo e prazo em um projeto. Muito se tem estudado sobre

qualidade em gestão de projetos, porém de forma geral pode-se dizer que as

principais dimensões da qualidade hoje em dia são: defeito zero, transferência

correta para o cliente, correção na primeira vez, melhoria contínua e satisfação do

cliente pela conformidade com suas necessidades (PRADO e ARCHIBALD apud

MATOS 2004). Um aspecto interessante do custo da qualidade é que os primeiros

80% do orçamento conseguem evidenciar apenas 10% da qualidade, ficando

somente 20% do orçamento responsável pelos restantes 90% da qualidade. E ainda

que os custos da qualidade podem ser classificados em custos de conformidade –

planejamento, treinamento, controle de processos, testes, auditoria de qualidade e

manutenção – e custos de não conformidade – refugos, retrabalho, reparos na

garantia, ações corretivas no produto e atrasos no cronograma. A principal entrega

deste processo é o Plano de Gerenciamento da Qualidade (PMBOK, 2004).

O gerenciamento de recursos humanos, na visão PMBOK (2004), consiste em

fazer o melhor uso das pessoas envolvidas, pois são os elos centrais do projeto e

seus mais importantes recursos. Neste aspecto, é fundamental manter-se uma

motivação elevada, observando seus fatores-chave: a satisfação pessoal e a

qualidade de vida. Para Galbraith, citado por Vargas (2005), os sucessos ou

39

fracassos dos projetos dependem diretamente do gerenciamento de recursos

humanos, pois pessoas influenciam no sucesso ou fracasso do projeto e os

problemas do projeto só podem ser resolvidos por pessoas. Os projetos requerem

diferentes tipos de profissionais ao longo de seu ciclo de vida: na iniciação são

necessários empreendedores, inovadores e criativos; no planejamento e execução

precisa-se de analíticos, planejadores, técnicos e integradores; no controle e

execução são importantes os comandantes, chefes, gerentes e controladores; e no

encerramento destacam-se os finalizadores, facilitadores e instrutores (ROCHA

NETO, 2008). Ainda em relação ao gerenciamento de recursos humanos, o PMBOK

(2004) cita alguns aspectos relevantes: o trabalho em equipe é vital; conflitos podem

ocorrer entre os envolvidos no projeto ou entre eles e a organização; os níveis das

equipes em projetos são muito mais variados que em um ambiente funcional; todas

as promessas e negociações devem ser documentadas; os treinamentos que

ocorrem durante os projetos são complexos e críticos. O principal documento gerado

neste processo é o Plano de Gerenciamento de Pessoal.

O gerenciamento das comunicações é crucial para um projeto por ser

responsável pelas divulgações das informações para as pessoas certas, no tempo

certo e de forma economicamente viável (VARGAS, 2005). Segundo o PMBOK

(2004), este gerenciamento está intimamente ligado aos fatores ambientais do

empreendimento e às influências organizacionais, na medida em que a estrutura

organizacional de projetos tem um maior efeito sobre os requisitos de comunicação

do projeto. Estudos de Kerzner (2003) e Cleland (1999) apresentam também outras

influências que afetam as comunicações em um ambiente organizacional, advindas

dos anteparos de personalidade e de percepção tanto do emissor quanto do

recebedor. Características diferentes dos stakeholders, assim como seus objetivos e

expectativas, devem estabelecer formas e níveis de comunicação mais adequados a

cada um. Outros pontos de grande importância são: as pessoas dão tudo de si

quando compreendem as decisões, razões, seus desempenhos e suas situações

profissionais; informação e comunicação não podem ser relegadas ao improviso e

intuição; a comunicação deve existir em todas as fases do projeto, atentando a quem

e como será dirigida; devem ser usados diferentes veículos de comunicação,

buscando uma complementaridade; as informações devem ser regulares e honestas;

40

em situações de crise as comunicações devem ser ágeis, evitando instabilidades

oriundas de boatos; as pessoas não precisam concordar para cooperar, mas

compreender como e porque foi tomada uma decisão. O Plano de Gerenciamento

das Comunicações é um importante documento do projeto (PMBOK, 2004).

Os riscos normalmente estão associados a tempo, qualidade e custos, e

devem ser avaliados segundo seus aspectos de probabilidade de ocorrência e

gravidade das conseqüências, normalmente expressa em valores de prejuízo

financeiro (ROCHA NETO, 2008). Ao se multiplicar as duas variáveis citadas obtém-

se o chamado Valor Monetário Esperado que quantifica diretamente o nível do risco

para a organização. Para Menezes (2003): um risco de baixo impacto e baixa

probabilidade de ocorrência deve ser aceito ou transferido (seguro, terceirização);

risco de alto impacto e baixa probabilidade de ocorrência ou de alta probabilidade de

ocorrência e baixo impacto deve fazer parte de um plano de contingência; já os de

alta probabilidade e alto impacto devem ser alvos de ações imediatas. Vargas (2005)

apresenta de forma genérica uma seqüência de atividades que podem ajudar na

análise e planejamento dos riscos: (1) compreenda o projeto, produto ou processo;

(2) identifique os elementos sujeitos a riscos; (3) liste as ameaças e fraquezas de

cada elemento; (4) priorize estas ameaças e fraquezas; (5) identifique impactos; (6)

identifique controles para minimizá-los; (7) crie controles alternativos para usar

quando os anteriores não forem efetivos, ou não puderem ser usados; (8) gere

documentação para ser usada nas próximas análises. O Plano de Gerenciamento de

Riscos é fundamental para o projeto.

Para o PMBOK (2004), o gerenciamento de aquisições engloba a compra ou

aquisição de produtos ou serviços externamente para o projeto. Seu principal

objetivo é garantir que os elementos externos sejam fornecidos segundo os

contratos. Estes elementos possuem dois aspectos intimamente associados aos

seus riscos: o custo e o tipo de contrato. O custo está diretamente relacionado aos

riscos do projeto e os tipos de contrato precisam ser analisados para se obter o mais

adequado à situação. De forma genérica, podem ser: contrato de preço fixo global

sem ou com incentivo; contrato de custo com incentivo conforme os resultados ou

com prêmio fixo; contrato por administração; e contrato por preço unitário. Vargas

41

(2005) ainda faz outras observações sobre esta etapa da gestão de projetos: use

uma lista de checagem para a preparação de propostas e contratos; avalie bem os

riscos antes de escolher um tipo de contrato; envolva o jurídico da organização;

garanta, através de contrato ou seguro, os riscos não cobertos. Aqui também existe

um importante produto que é o Plano de Gerenciamento das Aquisições (PMBOK,

2004).

5.2. Gestão de Projetos no Setor Público

Como o foco do presente trabalho é a Administração Pública, é interessante e

importante analisarmos alguns aspectos específicos da Gestão de Projetos neste

setor. A gestão de projetos no setor público apresenta algumas diferenças

importantes em relação ao setor privado, como já mencionado genericamente no

capítulo sobre a NGP, necessitando de uma visão diferenciada para sua

implementação. Ribeiro, em Grego (2009), destaca algumas dessas especificidades

do setor público:

Começam a se diferenciar daqueles do setor privado na medida em

que são controlados por governos eleitos e custeados por taxas e impostos

compulsórios dos contribuintes. Esta condição por si só já exige um

acompanhamento diferenciado através de auditorias e prestação de contas

necessariamente transparentes. Os recursos são alocados em orçamentos

cuja preparação, discussão e aprovação envolve executivo e legislativo

num processo significativamente mais complexo quando comparado ao

setor privado. Os orçamentos aprovados, em muitos casos, precisam ser

utilizados dentro de um mesmo ano fiscal e muitas vezes são aprovados

por programas exigindo um esforço complementar para divisão destas

verbas entre projetos e órgãos envolvidos. (RIBEIRO apud GREGO, 2009)

Grego (2009) ressalta o aspecto da legalidade na Administração Pública como

mais uma variável a ser levada em consideração para a adoção da gestão de

projetos, na medida em que “só é permitido fazer aquilo que a lei expressamente

autoriza, ou seja, o planejamento deve levar em consideração de forma mais

42

abrangente leis e regulamentos que no setor privado poderiam ser colocados em

segundo plano”.

Segundo Siqueira, citado por Matos (2004), enquanto que na iniciativa privada

a inovação e a economia impulsionam as mudanças pela competitividade, na

administração pública encontra-se limitadores humanos e financeiros regidos pelos

vetores: geração de poupança própria; participação da população; captação de

recursos; venda do município; parcerias intermunicipais; desenvolvimento econômico

social; racionalização da legislação; e reengenharia do governo. Esses fatores têm

de ser levados em conta quando da implantação da gestão de projetos no ambiente

público.

Outro ponto que merece destaque se refere aos objetivos organizacionais.

Enquanto no ambiente privado é tácita a orientação das organizações pela busca do

lucro e do retorno financeiro, através de aumento de eficiência e eficácia, no setor

público essa motivação não existe. O Estado se caracteriza pela busca do retorno

social, executando projetos muitas vezes de elevado risco e com grandes obstáculos

a serem superados. Segundo Grego (2009), “isso significa que, na administração

pública, determinados projetos devem ser realizados, apesar de não serem

financeiramente viáveis. Nesse sentido, as técnicas de gerenciamento de projetos no

setor público necessitam de modificações e adaptações metodológicas”.

Enquanto o escritório de projetos na organização privada, considerando o

alinhamento estratégico e a delegação de poder ao mesmo segundo a teoria de GP,

centraliza e coordena as atividades de gerenciamento de projetos, podendo priorizar

ou potencializar projetos, distribuir recursos ou viabilizar aquisições numa visão

geral, na organização pública se torna mais limitado por questões políticas e

orçamentárias.

A tabela abaixo sintetiza, de forma geral, as principais diferenças a serem

observadas entre a iniciativa publica e privada para a tomada de decisões e

implantação de ferramentas de gestão:

43

ÁREA PRIVADA ÁREA PÚBLICA Tudo pode, exceto onde a lei proíbe Tudo é proibido, exceto onde a lei permite

Salários compatíveis ao mercado Salários inadequados Maior disponibilidade de pessoal qualificado Dificuldade de obtenção de pessoal qualificado

Possível implantar política de incentivo Difícil implantar política de incentivo Estrutura de poder formal próxima do informal Maior distorção entre o poder formal e o informal

Baixa incidência de disfunção Maior incidência de disfunção Organização voltada para os objetivos Evidência no desacordo com os objetivos

Prioridade e objetivos, estabelecidos pela diretoria Prioridades e objetivos negociados com a sociedade.

Pouca burocracia Presença marcante da burocracia Alta administração sofre cobrança permanente quanto a objetivos e metas a serem atingidos

A cobrança da sociedade é de caráter mais subjetivo

Continuidade administrativa mais permanente Risco quanto à quebra da continuidade administrativa

Pouco freqüente a paralisação de programas e projetos por falta de recursos

Freqüentemente ocorrem paralisações de programas e projetos por falta de recursos

Decisão dos objetivos é centrada em poucos órgãos

Maior dispersão quanto à tomada de decisão

Muito uso de ferramentas de planejamento e controle

Pouco uso das ferramentas de planejamento e controle

Voltado para qualidade Conceito de qualidade ainda incipiente

Quadro 2: Diferenças entre iniciativa pública e privada. Fonte: Kolotelo e Carvalho, 2007 Revista

Gestão Industrial

Em suma, pode-se resumir essas especificidades do setor público como

recorrentes do caráter representativo do Estado, da necessidade da impessoalidade

dos atos administrativos e de, idealmente, buscar sempre o bem comum. Dessa

maneira, é óbvio que as estruturas estatais são mais “engessadas” que as privadas,

considerando que os recursos utilizados são originários dos cidadãos, que

necessitam do governo para satisfazer algumas de suas necessidades básicas e que

elegem seus representantes com esse intuito. A burocracia e o orçamento são

exemplos de mecanismos que buscam tornar o Estado impessoal e restringir a

liberdade dos gestores na distribuição de recursos.

Uma interessante contribuição da Gestão de Projetos na Administração

Pública, dentro do conceito da NGP, é o favorecimento da competitividade no setor

público, considerando algumas facilidades que a GP traz: análise comparativa de

44

potfólio de projetos por áreas; análise comparativa do sucesso de projetos;

estabelecimento de premiações proporcionais ao valor agregado trazido pelo projeto

à sociedade (desenvolvimento social e econômico, por exemplo). Certamente,

alguns conceitos devem ser equacionados e estabelecidos claramente, como

sucesso de um projeto, ou valor agregado à sociedade, porém vários níveis de

comparação e mensuração de projetos já têm sido estudados e possibilitam uma

eqüidade maior nos processos envolvidos.

Ao mesmo tempo, apesar de não perseguir a rentabilidade como o setor

privado, a Administração Pública, cada vez mais, pauta-se nos conceitos de

eficiência para melhorar a qualidade do gasto público. Através da melhoria dos

processos, otimização na utilização dos recursos e implantação de diversas

ferramentas gerenciais, o Estado busca produzir mais resultados gastando cada vez

menos. E para gastar menos, nada mais natural que conhecer a fundo suas

atividades, os recursos que elas consomem e os custos advindos disto. Sendo

assim, dentro do objeto de estudo do presente trabalho e de forma a entender

melhor esse processo e analisar como esta otimização poderia ser feita, cabe uma

descrição mais detalhada acerca do tema custos e algumas formas de apropriação

destes às atividades ou produtos.

6. CUSTOS

Esta unidade se propõe a apresentar os principais conceitos relativos a custo,

bem como algumas ferramentas para alocação de custos, concluindo com o

considerado mais moderno e adequado à Gestão de Projetos, o Custeio Baseado

em Atividades.

45

6.1. Conceitos

Segundo Perez Jr (2006):

A adequada apuração, a análise, o controle e o gerenciamento dos

custos de produção dos bens e serviços são antigas preocupações dos

empresários e dos gestores das organizações. Essa constante

preocupação justifica-se plenamente devido à busca contínua, pelas

empresas, de melhor posicionamento competitivo nas diversas fases da

evolução do ambiente empresarial e da sociedade. (...) O pioneirismo na

compreensão e adoção de novas e revolucionárias técnicas de custeio

constituiu-se, também, em importante diferencial competitivo. (PEREZ JR,

2006)

Os custos, segundo Perez Jr (2006), são “gastos relativos aos bens e serviços

(recursos) consumidos na produção de outros bens e serviços”. Portanto, são

aqueles gastos com finalidade de produção de determinado bem ou serviço, gastos

relacionados com o objetivo final da organização em questão. A Equipe de

professores da USP (1983) corrobora com essa análise: “Quando um gasto for

atribuído aos vários produtos de uma empresa, ele passa a se denominar Custo, ou

Custo de Produção. Custo, portanto, é um gasto atribuído à produção”.

Entretanto, existem sub-divisões dentro dos custos. Segundo Perez Jr (2006),

os custos podem ser classificados quanto às variações no volume de produção e de

vendas (custos fixos, semifixos/semivariáveis e variáveis) e quanto à forma de

distribuição e apropriação aos produtos, centros de custos e resultados (custos

diretos e indiretos). Alguns autores também incluem nessa classificação outras

categorias para os custos. Welsch (1996) adiciona uma classificação quanto às

áreas de responsabilidade, dividindo os custos em controláveis e não-controláveis.

Entretanto, para fim de análise neste trabalho, apenas serão abordadas as duas

classificações citadas inicialmente, deixando a classificação quanto à área de

responsabilidade para uma outra oportunidade.

46

Dentro da categoria de custos relacionados a alterações de nível de atividade,

os custos fixos são aqueles que tendem a manter seu valor total constante de mês

para mês, independente das flutuações da produção ou do volume de trabalho

realizado (WELSCH, 1996). Perez JR (2006) ressalta que custos fixos “são os custos

que permanecem constantes dentro de determinada capacidade instalada,

independem do volume de produção (...)”. Por sua vez, os custos semifixos /

semivariáveis se caracterizam por ter parte de sua natureza fixa e parte variável.

“Não são inteiramente fixos ou variáveis, ou seja, possuem características de ambos.

À medida que a produção se altera, os custos semivariáveis também se alteram,

mas não nas mesmas proporções” (WELSCH, 1996). Finalmente, os custos

variáveis são aqueles inteiramente suscetíveis a variações na produção. “São os

custos que mantêm relação direta com o volume de produção ou serviço. Dessa

maneira, o valor absoluto dos custos variáveis cresce à medida que o volume de

atividades da empresa aumenta.” (PEREZ JR, 2006).

Quanto aos custos classificados de acordo com a forma de distribuição e

apropriação, os custos diretos, como o próprio nome já nos indica, são aqueles que

podem ser identificados no produto ou serviço e, por essa característica,

normalmente são de fácil mensuração e valoração. Não são necessárias técnicas de

rateio para alocá-los entre as atividades, uma vez que se relacionam diretamente

com determinada atividade. Já os custos indiretos, por sua vez, são aqueles que,

pela impossibilidade de serem perfeitamente identificados nos produtos ou serviços,

não podem ser apropriados de forma direta para as unidades específicas.

Necessitam portanto de critérios de rateio. (PEREZ JR,2006)(SANTOS, 1997).

Perez Jr (2006) avalia os critérios de rateio como critérios para distribuição

dos gastos indiretos aos produtos, centros de custos, centros de despesas ou

receitas geradas. Ele ressalta que estes critérios, muitas vezes, são subjetivos e

arbitrários, podendo gerar distorções nos resultados finalísticos. Entretanto, é

importante frisar que não existem critérios válidos para todas as organizações, sendo

necessária a utilização principalmente do bom-senso pelos gestores responsáveis

pela elaboração desses critérios. Apesar disso, existem algumas ferramentas

47

utilizadas para o rateamento de custos, destacando-se o custeio por ordem de

produção e o custeio por processo.

6.2. Sistemas de custeio

Os métodos de custeio, ou sistemas de custos, surgiram a partir da

necessidade das empresas e organizações de possuírem informações acuradas

para a tomada de decisões gerenciais, de forma a aumentar a eficácia, a eficiência,

o lucro e manter seu lugar no mercado. Essa necessidade aparece desde os

primórdios da Revolução Industrial e possui um destaque ainda maior nos dias

atuais, em face da elevada concorrência e do mercado globalizado. Frente às

necessidades incipientes do moderno capitalismo, os próprios métodos de custeio

foram sofrendo mutações e incorporando vários novos conhecimentos, buscando

uma adequação mais precisa às necessidades das organizações contemporâneas e

aos novos paradigmas encontrados para as decisões gerenciais.

Kaplan (1988) identificou os seguintes objetivos a serem alcançados pelos

sistemas de custos: a) avaliação dos estoques para elaboração de relatórios

financeiros e fiscais, alocando os custos de produção entre produtos vendidos e em

estoque; b) controle operacional, fornecendo informações para os gerentes de

produção sobre os recursos consumidos durante o período; c) apuração individual

dos custos dos produtos. O que se verifica é que o Sistema Tradicional de Custos foi

desenhado para atender satisfatoriamente bem ao primeiro objetivo, fornecendo

relatórios auditáveis e satisfazendo aos princípios contábeis geralmente aceitos,

pois, na época, esses princípios consistiam na maior preocupação da administração

voltada à informação dos usuários externos, do fisco, dos credores e dos

investidores. O segundo objetivo deve ser atendido por meio de um sistema que

forneça respostas rápidas e que siga o ciclo operacional do processo que se deseja

controlar, sendo para tanto mais bem atendido por medidas de produtividade com

índices físicos, não-financeiros, tais como: índices de rendimento, taxas de defeitos,

quantidades produzidas, níveis de estoque físico, entre outros. O terceiro objetivo é o

48

que se propõe atender por meio do Sistema de Custos ABC, que será aprofundado

ainda nesta seção, que foi desenvolvido em meados dos anos 80 por empresas

norte-americanas e européias de forma independente.

Considerando as peculiaridades e necessidades distintas de cada tipo de

organização, podemos determinar alguns tipos de métodos de custeio, a se saber:

Pelo momento do cálculo:

— custos históricos;

— custos pré-determinados (padrão).

Pelos elementos incorporados:

— custos totais (absorção);

— custos parciais (variável).

Pelo tipo de atividade:

— custos por ordens de trabalho;

— custos por processos.

Por influência da organização:

— custos inorgânicos;

— custos orgânicos.

Considerando que cada organização, cada linha de produção, cada objetivo

de custos requer diferentes tipos de analise e reconhecimento dos elementos de

custos, bem como diferentes tipos de calculo, é válido analisarmos algumas formas

de custeio e algumas das principais evoluções sobre o tema.

O custeio por absorção representa o mais tradicional método de custeio. Esse

método consiste na apropriação de todos os custos de produção aos produtos, de

forma direta ou através de critérios de rateio. O custeio por absorção debita ao custo

dos produtos todos os custos da área de fabricação, sejam esses custos definidos

como custos diretos ou indiretos, fixos ou variáveis, de estrutura ou operacionais. O

49

próprio nome do método ressalta essa característica, ou seja, o procedimento é fazer

com que cada produto absorva parcela dos custos diretos e indiretos, relacionados à

fabricação. Esse método foi derivado do sistema desenvolvido na Alemanha no início

do século XX conhecido por RKW (Reichskuratorium für Wirtschaftlichkeit).

Esse método infere que todos os gastos referentes ao esforço de fabricação

são distribuídos entre todos os produtos da organização. Sendo assim, a principal

distinção existente para o uso do custeio por absorção é entre custos e despesas.

Esta separação é importante porque as despesas são confrontadas com o resultado

do período, enquanto que apenas os custos relativos aos produtos vendidos terão

esse mesmo tratamento. Os custos relativos aos produtos em elaboração e aos

produtos acabados que não tenham sido vendidos, por sua vez, são ativados nos

estoques destes produtos.

Wernke (2004) destaca as seguintes vantagens do método:

• atende à legislação fiscal e deve ser usado quando a empresa busca o

uso do sistema de custos integrado à contabilidade;

• permite a apuração do custo por centro de custos, visto que sua

aplicação exige a organização contábil nesse sentido; tal recurso,

quando os custos forem alocados aos departamentos de forma

adequada, possibilita o acompanhamento do desempenho de cada

área;

• ao absorver todos os custos de produção, permite a apuração do custo

total de cada produto.

O método das seções homogêneas se utiliza dos conceitos do custeio por

absorção e é conseqüência direta da organização industrial do inicio do século XX.

Como é de conhecimento notório, a atividade comercial e industrial baseava-se, em

grande parte das vezes, em empresas especializadas em um determinado ofício ou

produto. Todos os custos eram, portanto, diretos com relação à criação do valor

agregado e a força motriz para a redução dos custos vinha diretamente do mercado.

Com relação ao produto, os custos também eram diretos uma vez que, como já

http://pt.wikipedia.org/wiki/Produto

http://pt.wikipedia.org/wiki/Gastos

http://pt.wikipedia.org/wiki/S%C3%83%C2%A9culo_XX

50

abordado, as empresas eram na sua maioria de produção única. Entretanto, esta

situação foi se alterando, sendo posta em xeque na medida em que as empresas

foram aumentando o grau de complexidade de suas linhas de produção, integrando

as várias etapas do processo produtivo de forma a obter vantagens através dos

ganhos com a produção em escala e economias de escopo e com a adoção das

novas técnicas produtivas do período.

Segundo Nakagawa (1991): “Nesse novo cenário, posições conflitantes

começaram a observar-se entre engenheiros e auditores sobre os procedimentos de

custeio dos produtos. Os engenheiros, de um lado, muito preocupados com a

precisão dos custos de produtos individuais, desenvolviam complexos sistemas de

custeio (...). Os auditores, entretanto, por razões igualmente lógicas e justificáveis,

estavam mais preocupados com a integração entre os sistemas de custeio de

produtos e a contabilidade financeira”. Tal fato demonstra que, apesar da

preocupação quanto aos sistemas de custeio, ao custo por produto, ainda era motivo

de divergência entre a alta gerência das organizações.

Sendo assim, nesse contexto, dominava como ferramenta de custeio o

“método das seções ou departamentos”. Este método consiste em uma forma de

distribuir os custos indiretos de produção no caso de produções diferenciadas e, da

mesma forma, permitir que os custos fossem visualizados de acordo com sua área

de incidência especifica dentro da cadeia produtiva. Horngren (2004), por sua vez,

resume o que entende por centro de custos: “um centro de custos é o segmento

menor da atividade, ou a área de responsabilidade, para a qual se acumulam os

custos”.

Vale ressaltar que, no método das seções homogêneas, os custos indiretos

não são diretamente relacionados a cada um dos produtos, uma vez que são

comuns a todos eles. Sendo assim, primeiramente, esses custos distribuem-se pelas

seções, onde através de uma chamada unidade de obra eles serão combinados com

os produtos. A unidade de obra de cada seção representa nada mais que uma

simplificação e uma aproximação do processo real de causalidade do consumo de

51

recursos. Bornia, como ressalta Wernke (2004), apresenta um esquema que facilita

o entendimento desse processo:

• Separar os custos em itens;

• Dividir a empresa em centros de custos;

• Identificar os custos com os centros (distribuição primária);

• Redistribuir os custos dos centros indiretos aos diretos (distribuição

secundária) – observação: centros indiretos = centros de custo; centros

diretos = unidade de obra;

• Identificar os custos dos centros diretos com os produtos (distribuição final).

No modelo de centros de custo, o produto ou serviço da organização é tido

como o fator consumidor de recursos.

Em contraposição ao método das seções ou centros de custo, aparece o

custeio direto, também conhecido como custeio variável. Esse método consiste em

um tipo de custeamento que considera, para efeitos de cálculo dos custos de um

produto e como custo de produção do período analisado, apenas os custos

variáveis incorridos. Os custos fixos, pelo seu caráter independente com relação à

produção, são considerados como despesas e não como custos de produção.

Sendo assim, o custo dos produtos vendidos e os estoques finais de produtos em

elaboração e produtos acabados só conterão custos variáveis.

Wernke (2004) destaca que a premissa básica do custeio direto é que

somente os custos claramente identificados com os produtos ou serviços vendidos

devem ser apropriados. Os demais custos necessários para manter a capacidade

instalada devem ser desconsiderados em termos de custo do produto. Desta

forma, no custeio direto ou variável, o cálculo dos custos finais por produto são

computados somente os custos variáveis. Os custos fixos são considerados como

despesas, levadas integralmente ao resultado do período, por não serem

considerados como elementos componentes do custo dos produtos. Obtém-se

assim, o custo final variável dos produtos.

http://pt.wikipedia.org/wiki/Despesa

http://pt.wikipedia.org/wiki/Custos_fixos

http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Custos_vari%C3%A1veis&action=edit&redlink=1


http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Custo_dos_produtos_vendidos&action=edit&redlink=1

http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Custo_de_produ%C3%A7%C3%A3o&action=edit&redlink=1




http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Custo_de_produ%C3%A7%C3%A3o&action=edit&redlink=1

52

O sistema de custeio variável fundamenta-se na separação dos gastos em

gastos variáveis e fixos, assim como definido anteriormente nesse estudo. Esse

método de custeio não é aceito para demonstrativos financeiros externos nem pela

legislação do imposto de renda.

Algumas características essenciais do método de custeio variável são:

• Divisão dos custos em dois grupos principais: fixos e variáveis

(eventualmente podem ser necessários criar as categorias intermediárias

de semi-fixos ou semi-variáveis);

• Atribuir ao custo final dos produtos somente os custos variáveis, obtendo-

se, assim, um custo final variável dos produtos. A diferença do custo

variável com a receita de vendas é a chamada margem de contribuição.

• Gerencialmente, os custos fixos são considerados integralmente como

redutores do resultado, não se ativando os mesmos em estoques.

Wernke (2004) destaca alguns pontos acerca das limitações e benefícios da

implantação do método de custeio direto ou variável, a se saber:

• Prioriza o aspecto gerencial ao enfatizar a rentabilidade de cada produto

sem as distorções ocasionadas pelos rateios de custos fixos aos produtos;

• Não pe aceito pela legislação tributária para fins de avaliação de estoques;

• Não envolve rateios e critérios de distribuição de gastos, facilitando o

cálculo;

• Exige uma estrutura de classificação rígida entre os gastos de natureza

fixa e variável;

• Com a elevação do valor dos custos fixos, não considerados nesse

método, a análise de desempenho pode ser prejudicada e deve merecer

considerações mais acuradas.

A generalização do uso de centros de responsabilidade representou a

superação de um modelo de custeio que visava apenas à mensuração de inventários

em prol de um processo em que os objetivos relacionados com a gestão da

organização são as principais razões dos cálculos de custo. A partir desse novo


http://pt.wikipedia.org/wiki/Margem_de_contribui%C3%83%C2%A7%C3%83%C2%A3o

http://pt.wikipedia.org/wiki/Receita


http://pt.wikipedia.org/wiki/Imposto_de_renda

53

paradigma, firmou-se o conceito de “custo padrão”. A sua elaboração pressupõe já

uma reflexão e um conhecimento do que é a empresa e qual a sua atividade, que

justifica o seu custo de implantação por vezes muito elevado. Como o próprio nome

indica, este método implica em calcular e quantificar todos os custos necessários

aos processos e/ou produtos produzidos pela organização, de maneira a estabelecer

qual é o seu custo. Isto quer dizer analisar cada processo, cada atividade realizada

pelos trabalhadores, cada peça de matéria-prima utilizada. Para cada centro de

custo, devem ser estudadas as respectivas unidades de obra de cada produto.

Welsch (1996) caracteriza os custos-padrão da seguinte maneira: “Os custos-padrão

são custos predeterminados que representam, presume-se, o que os custos devem

ser, em contrapartida aos custos históricos, que indicam o que os custos foram. Os

defensores dos sistemas de custos-padrão os encaram como os custos verdadeiros

da atividade ou produção, enquanto os custos históricos ou reais geralmente

representam os custos verdadeiros mais as perdas por ineficiência, operações falhas

e controle inadequado”.

Coelho (2000) ressalta o papel dessa análise de custos-padrão para as

organizações, ressaltando que, na medida em que o custo-padrão se inscreve no

âmbito da planificação, ele permite a coordenação entre planos e programas, como o

exercício do controle pela via da exceção, ao complementar os padrões técnicos

com os econômicos e os orçamentos flexíveis. Mais do que isso, a autora ainda

ressalta que “estabelece-se assim uma retroalimentação em que a aplicação dos

padrões técnicos ao processo de planificação da atividade facilita a elaboração dos

padrões econômicos ao poder calculá-los sobre volumes já programados de

compras e atividades. Por sua vez, a confrontação entre os custos padrão aplicados

à atividade real e os consumos e atividades reais permitirá o exercício do controle

interno. A análise dos desvios permitirá o conhecimento das suas causas, assim

como a sua localização ao assinalar o centro de responsabilidade onde tiveram

origem”.

Portanto, a partir da estrutura funcional, da padronização dos produtos e

tarefas, da departamentalização dos custos e da facilidade na obtenção e difusão da

informação, a Contabilidade de Custos vai superar a procura quase exclusivamente

54

financeira, a que foi conduzida pela auditoria, e recomeçará o seu processo original

com os problemas de gestão, sob a alcunha de Contabilidade de Gestão

(Management ou Managerial Accounting). Quase paralelamente inicia-se um

processo, amplamente divulgado (controle orçamental, controle de gestão por

objetivos, gestão por sistemas), centrado nos esforços para integrar os

conhecimentos de gestão nos sistemas de informação que permitam a coordenação

de planos, programas e orçamentos, através de uma organização estável e um meio

de prognóstico. Trata-se de um período caracterizado, de um modo geral, pela

sistematização e divulgação dos conhecimentos anteriores e, consequentemente,

pela expansão da Contabilidade de Gestão.

A analise Custo-Volume-Lucro (CVL) nada mais é do que a aplicação de

conceitos da teoria marginalista da microeconomia aos custos. A partir da

incorporação desses conceitos, os elementos de custo passam também a ser

classificados como fixos e variáveis, no tocante à produção. Esta analise possibilita,

através do estudo do ponto critico (ponto de equilíbrio, ponto morto) e com a inclusão

da sensibilidade e da incerteza, a utilização de novas técnicas para o calculo de

custos, relacionando diretamente os mesmos com a tomada de decisões pelos

gestores. A analise CVL fornece aos gestores ferramentas para a tomada de

decisões de caráter esporádico dentro das organizações, que não se referem a

procedimentos rotineiros e regulares e que, portanto, não estariam presentes nas

formas tradicionais de mensuração de custos, como por exemplo decisões a respeito

da compra ou aluguel de um imóvel, redução do preço de venda de determinado

item, etc. Coelho (2000) aborda essa questão da seguinte maneira: “(...)

recentemente surgiu uma procura de informação interna onde, certo tipo de decisões

não sistematizáveis se possam apoiar. Assim, pede-se à Contabilidade de Custos

que seja capaz de facultar dados para a tomada de decisões que, pelo seu caráter

esporádico e não rotineiro, não se refletem em procedimentos regulares de registro

ou elaboração de custos”. Portanto, em suma, a analise CVL ajuda os

administradores no entendimento do comportamento do total de custos, total de

receitas e lucro operacional de um produto, na medida em que as mudanças

ocorrem no nível de produção, preço de venda, custos variáveis e custos fixos

daquele produto.

55

6.3. Sistema de Custeio por Atividades (Activity Based Costing - ABC)

O custeio baseado em atividades (ABC – Activity Based Costing) é uma

técnica relativamente recente de apropriação de custos, que vem ganhando cada

vez mais adeptos, no Brasil e no mundo, nas mais diversas organizações. A idéia é a

necessidade de uma forma de custeio levando em conta as atividades de uma

organização que estiveram presentes em muitas empresas e estudos

predecessores, sendo, porém, formalizada como um método de custeio e adquirindo

a forma contemporânea a partir de estudos realizados no final da década de 80.

O ABC surgiu como uma forma de contornar os novos desafios encontrados

pelas organizações no cenário contemporâneo. Com uma concorrência cada vez

mais acirrada entre as organizações e com a aplicação de novos métodos e

tecnologias para o gerenciamento das mesmas, bem como com o aumento da

variedade de produtos e serviços produzidos, algumas ferramentas antes utilizadas

pelos gestores começaram a mostrar suas limitações. Nakagawa (1991) ressalta que

“... percebeu-se que tais sistemas obscureciam o custo dos produtos e dificultavam a

gestão e mensuração de atividades de manufatura, à medida que as empresas

evoluíram para a produção de enorme variedade de produtos, (...) para atender às

exigências dos clientes. Soma-se a isto o fato de que, simultaneamente, as

empresas tinham que competir mediante estratégias de melhor qualidade, menos

tempo de produção e entrega, além de uma agressiva redução de custos”. A

necessidade de mecanismos gerenciais e estratégicos que proporcionem uma visão

menos simplista e imediatista dos processos organizacionais, bem como propiciem

um arcabouço satisfatório para a tomada de decisões estratégicas, está intimamente

ligada à adoção e estudo dessas novas ferramentas, entre elas o ABC.

Nakagawa (1994) aponta duas razões básicas para a adoção dos

pressupostos do ABC em detrimento de boa parte das técnicas dos métodos de

custeio tradicionais, a se saber: I – Os métodos tradicionais possuem uma

preocupação quase que exclusiva com a exatidão e precisão dos números, enquanto

o ABC procura identificar nesses números os atributos que lhe assegurem a acurácia

necessária para uma gestão baseada em atividades, revelando detalhes gerenciais

56

importantes que permaneceriam na penumbra com a analise tradicional; II – Por ser

uma ferramenta desenhada essencialmente para a analise estratégica de custos, o

ABC nos proporciona uma visão de negócios, processos e atividades, de interesse

indiscutível para a competitividade das empresas, revelando oportunidades de

economia e aumento da eficiência e eficácia dos procedimentos, visão quase

inacessível quando utilizamos apenas os métodos tradicionais de custeio.

Wernke (2004) define da seguinte maneira alguns benefícios proporcionados

pela adoção do método ABC:

• Exposição da informação ao usuário: tende a ser bem recebido pelos usuários

por ser um método que se baseia nas atividades e exibe o vinculo destas com

seus resultados;

• Utilização da relação de origem como ferramenta de gestão: se a relação da

origem dos custos tem sido o principal critério para alocação dos custos aos

produtos em todo o método de custeio, o ABC enfatiza a analise dessa

relação causal entre o custo e a atividade, e entre a atividade e a venda que

dela se serve;

• Estimativa de cada atividade em termos de objetivo da organização: identificar

e apresentar as atividades permite ao gestor medi-las em sua capacidade de

agregar valor, à luz dos objetivos organizacionais. Isso resulta num processo

de tomada de decisões que pode acarretar simplificação da atividade,

redução dos custos da atividade e eliminação da atividade que não agregue

valor;

• Inclusão da totalidade dos custos nos produtos, por meio das atividades: o

ABC dá importância especial a esta totalidade, considerando que todas as

atividades que geram valor existem em função dos produtos e,

consequentemente, seus custos devem ser atribuídos atendendo às relações

causais.

Carr e Littman, citados por Alonso (1999), destacam a abordagem dos custos

por atividade como um importante mecanismo de mudança organizacional e de

57

melhoria nos processos, na medida em que fornece informações que muitas vezes

passam despercebidas nos métodos tradicionais de custeio:

O melhor local para controlar custos é no nível dos processos.

Quando se depende de um sistema de contabilidade orçamentária e de

verbas, muitas decisões financeiras são tomadas arbitrariamente. Ao invés

de reduções de custos seletivas e focalizadas, é-se forçado a adotar

reduções (lineares horizontais) e outras abordagens radicais. Na maioria

dos casos, isso acontece simplesmente porque os gerentes de nível

superior não têm idéia de quais partes do processo agregam mais valor aos

produtos e serviços e quais as que agregam menos. Os funcionários no

nível dos processos são capazes de determinar esse valor, mas precisam

ter um indicador do custo real. O custo baseado em atividade fornece esse

tipo de informação. (CARR e LITTMAN apud ALONSO 1999)

Wernke (2004) destaca que Kaplan e Cooper, formalizadores do método ABC,

mencionam que os sistemas de custeio baseado em atividades ofertam informações

de custos mais precisas sobre atividades e processos de negócios e sobre produtos,

serviços e clientes servidos por esses fatores.

O ABC parte de uma idéia básica relativamente simples, de que os recursos

organizacionais são consumidos por suas atividades e não pelos produtos fabricados

por ela. Nota-se, conceitualmente, uma diferença basilar entre as abordagens

tradicionais de custeio e o custeio orientado por atividades. Ademais, os produtos

aparecem como conseqüência das atividades exercidas pela organização.

Nakagawa (1994) sintetiza a principal função do custeio ABC, ressaltando que

“seu objetivo é o de rastrear as atividades mais relevantes, identificando-se as mais

diversas rotas de consumo dos recursos da empresa. Através dessa analise de

atividades, busca-se planejar e realizar o uso eficiente e eficaz dos recursos da

empresa de modo a otimizar o lucro dos investidores e a criação de valor para os

clientes, por meio de produtos e serviços que ela desenha, produz e distribui no

mercado”.

58

Antes de aprofundar no custeio baseado em atividades, cabe destacar o

conceito de “atividade”. Segundo Horngren (2004), atividade é um evento, tarefa ou

unidade de trabalho com um propósito especifico: por exemplo, projeto de produtos,

ajuste de maquinas, operaçao de maquinas e distribuiçao de produtos. O sistema

ABC calcula os custos das atividades e atribui custos para os objetos de custo, como

os produtos ou serviços com base nas atividades necessarias para produzir cada um

deles. De maneira análoga, Nakagawa (1994) define atividade como “um processo

que combina, de forma adequada, pessoas, tecnologias, materiais, métodos e seu

ambiente, tendo como objetivo a produção de produtos. Em sentido mais amplo, a

atividade se refere também à produção de projetos, serviços etc., bem como às

inumeras ações de suporte a esses processos”.

Ao mesmo tempo, outro conceito relevante dentro do metodo ABC é o

conceito de cost-driver, direcionador de custo ou gerador de custo. Wernke (2004)

define cost-driver como o evento relacionado a uma ou mais atividades, que provoca

sua ocorrência, como numero de setups, numero de ordens de compra, numero de

clientes, etc. Nakagawa (1994), por sua vez, define como uma transação que

determina a quantidade de trabalho e, através dela, o custo de uma atividade. Nas

palavras do autor: “cost driver é um evento ou fator causal que infuencia o nível e o

desempenho de atividades e o consumo resultante de recursos”.

Nakagawa (1993) ainda ressalta sobre os direcionadores de custo:

Direcionadores de custo (cost drivers) que, ao mesmo tempo que

servem de mecanismos de desagregação de custos, são utilizados,

também, para a descoberta da relação de causa e feito na incorrência de

custos por parte das diversas atividades. Assim, é possibilitada a análise

das atividades que adicionam valor ao produto e das que não adicionam

valor, com vistas na redução de custos, através da eliminação de todas as

formas de desperdício. (NAKAGAWA, 1993)

Hansen e Mowen (2003), apesar de denominar de maneira distinta este

evento, denominando-o de direcionadores de recursos, possuem uma definição

análoga. Segundo eles, são fatores que mensuram o consumo dos recursos pelas

atividades; uma vez que os direcionadores de recursos são identificados, então os

59

custos dos recursos podem ser atribuídos para a atividade. O ECR (1998) destaca

cost driver tanto de recursos como de atividades, sendo este último definido como

um parâmetro que reflete o quanto de uma atividade é utilizada por um objeto de

custo.

Objeto de custo, por sua vez, segundo a definição do ECR (1998), é a razão

pela qual as atividades são realizadas. Por exemplo, um produto caracteriza um

objeto de custo pois, para que ele seja produzido e distribuido, são necessárias

diversas atividades com objetivo único de dispor esse produto para consumo.

Não existe grande divergência de autores a respeito dos conceitos básicos

para a construção do ABC. Entretanto, algumas diferenças surgem quando se trata

da abordagem referente à implantação do método.

Nakagawa (1994) aponta nove etapas sugeridas, de carater generico, a serem

seguidas para se desempenhar o ABC:

a) Verificar com o Controller as contas que compõem os itens classificáveis

como Custos Indiretos de Fabricação (CIF) e seus respectivos valores, se

possivel a nivel de departamento;

b) Segregar os custos entre aqueles que são consumidos pelas atividades

destinadas à produção de produtos, daquelas destinadas ao mercado e

aos clientes;

c) Separar os departamentos em areas de suporte por suas principais

funções, sendo que estas deverão ter um custo significativo e serem

direcionadas por diferentes atividades;

d) Separar os custos dos departamentos transformando-os em centros de

custo por funções;

e) Identificar os centros de atividade que deverão ser contemplados no

desenho, segregando-os pela caracteristica de apresentarem

homogeneidade de processos;

f) Identificar os cost drivers relativos ao consumo de recursos pelas

atividades;

60

g) Identificart os cost drivers relativos à apropriação de atividades aos

produtos e aos serviços prestados aos clientes;

h) Identificar os niveis de detalhe das atividades;

i) Escolher o numero de cost drivers.

O ECR (1998), de maneira mais objetiva e didática, divide o processo de

implantação de um projeto ABC em uma organização da seguinte maneira:

1. Definição do escopo do projeto:

Essa primeira etapa tem como finalidade explicitar os objetivos da

organização com a implantação do ABC, definindo a abrangência dos

trabalhos e quais as áreas / processos que deverão ser envolvidos. Os

autores ainda ressaltam a impotância de um escopo leve e simplificado na

fase inicial de implantação do método, com vistas a aprimorar

gradativamente a utilização do metodo e adquirir conhecimentos do tipo

learning by doing.

2. Levantamento e identificação de atividades realizadas:

2.1.Acompanhar a execução das atividades: de maneira a, de fato,

visualizar o processo que está sendo estudado, recomenda-se

acompanhar, com a presença do especialista da área em questão, o

fluxo fisico de um produto ou a execução de um serviço.

2.2.Realizar entrevistas no campo: recomenda-se um contato direto com

os responsáveis e / ou envolvidos no processo, buscando um

entendimento detalhado de cada uma das atividades e quais são os

recursos envolvidos em cada etapa.

2.3.Documentar as atividades e processos: realizadas as duas etapas de

levantamento anteriores, as atividades devem ser documentadas por

meio de fluxogramas de processo com a descrição de cada etapa, de

maneira a facilitar a visualização das mesmas e da sequencia na qual

elas são desempenhadas e possibilitar a identificação de atividades

que possam ser agrupadas por similaridade ou decompostas devido a

uma excessiva abrangência.

61

2.4.Validar informações: de maneira a garantir a consistência e

proximidade com a realidade da organização, devem ser marcadas

reuniões com os especialistas de cada processo para validar as

informações coletadas e compiladas.

2.5.Dicionário de atividades: esta etapa consiste em catalogar, de maneira

detalhada e precisa, cada uma das atividades, com informações como

nome, descrição detalhada, processo, fonte da informação,

departamento, unidade, etc, permitindo uma total compreensão de

cada atividade e servindo como um importante instrumento para

futuras revisões e ampliação do modelo ABC que está sendo

implantado.

3. Mapeamento e compilação dos recursos consumidos:

3.1. Identificar os recursos utilizados: de posse das informações obtidas na

etapa anteriormente descrita, busca-se identificar todos os recursos

necessários para a execução das atividades levantadas. Com o

detalhamento realizado das atividades, a grande maioria dos recursos

será direta e facilmente identificável, sendo recomendadas entrevistas

e questionários com os responsáveis por área para a obtenção do

máximo de informações relevantes possível.

3.2.Definir o período de mensuração: de maneira a contornar possíveis

externalidades, recomenda-se um olhar a respeito da sazonalidade do

mercado em questão, mudanças no plano de contas, entre outros, de

forma a obter dados fidedignos para todos os períodos. Uma

alternativa simples e viável é a obtenção de custos médios mensais.

3.3.Levantar informações financeiras: a contabilidade da empresa é

responsável por registrar todos os gastos e despesas da organização,

sendo portanto uma ferramenta de grande auxílio nessa etapa de

implantação do ABC. Portanto, com o intuito de valorizar cada

atividade, deve-se obter os relatórios contábeis com todos os gastos e

despesas de cada departamento ou do departamento que estiver

sendo estudado.

62

3.4.Compreender a natureza e representatividade dos valores: de acordo

com os valores ou com a natureza das despesas, realiza-se o

agrupamento de despesas. Despesas de mesma natureza devem ser

agrupadas em torno de um grupo de despesas (por exemplo, salários,

encargos e benefícios no grupo “gastos com pessoal”) e despesas

com valores irrelevantes deverão ser agrupadas em outras despesas.

3.5.Acertos gerenciais: Considerando o carater muitos mais fiscal do que

gerencial da contabilidade, recomenda-se filtrar as informações de

acordo com a necessidade do projeto. Algumas informações, como

depreciação por exemplo, podem não seguir os valores reais de

mercado, recomendando-se portanto uma adequação à realidade

gerencial da implantação do ABC.

4. Definição dos direcionadores de recursos e sua alocação para as

atividades:

4.1. Identificar os direcionadores ideais para cada recurso: nessa etapa,

definem-se os critérios pelos quais os recursos serão alocados pelas

atividades. Como nas etapas anteriores, é importante a presença de

um perito no processo estudado, de forma a definir o melhor

direcionador possível, que melhor caracterize como a atividade

consome os recursos.

4.2.Verificar a disponibilidade de informações: partindo do direcionador

ideal, nessa etapa verifica-se a disponibilidade de informações

referentes a esse indicador. Se as informações necessárias estão

disponíveis, o direcionador realmente é o mais adequado. No caso

contrário, verifica-se a possibilidade de levantar os dados necessários

para a utilização do direcionador de recurso escolhido.

4.3. Identificar direcionadores substitutos: no caso da impossiblidade de

coleta de informações ou de levantamento dos dados, é necessária

uma nova escolha de indicadores, tomando por base as informações

disponíveis e acessíveis dentro da organização.

4.4.Levantar dados: após definidos os direcionadores, são necessários os

dados sobre estes, que podem ser obtidos principalmente através de

63

entrevistas, área de recursos humanos, levantamentos no campo,

controles de tempo e informações disponíveis nos sistemas de

informação da organização.

5. Identificação dos produtos, serviços e clientes (objeto de custo): estando

todas as atividades devidamente identificadas e custeadas, nessa etapa

são definidos os objetos de custo, ou seja, as razões pelas quais as

atividades são realizadas.

6. Definição de direcionadores de atividades e sua alocação para os objetos

de custo: o processo para a definição e alocação destes direcionadores é

análogo à etapa 4 descrita anteriormente, diferindo apenas no objeto de

análise que agora são as atividades e o parâmetro que reflete o quanto de

uma atividade é utilizada pelo objeto de custo.

Em um aprofundamento acerca da implantação do método ABC, Hansen e

Mowen (2003) propõe a distinção das atividades em atividades primárias e

secundárias, facilitando a compreensão do processo analisado e o custeio do

produto em questão. As atividades primárias caracterizam-se por serem consumidas

por um objeto final de custo, tal como um produto ou um cliente. As atividades

secundárias, por sua vez, consistem em atividades consumidas por objetos

intermediários de custo, tais como atividades primárias e materiais. Os autores ainda

ressaltam a importância do grupamento de atividades para facilitar e reduzir o

número de taxas de atividades, seguindo critérios básicos como atividades

logicamente relacionadas e o fato de possuirem o mesmo quociente de consumo

para os produtos.

No tocante à classificação de processos, Hansen e Mowen (2003) destacam

sua importância ressaltando seu papel na redução do número de taxas pela

identificação de atividades logicamente relacionadas e no aumento da precisão das

atribuições de custo pelo entendimento dos processos.

64

Como uma segunda etapa na construção de conjuntos de atividades

relacionadas, os autores ressaltam a classificação em nível de atividade como uma

prática importante para o custeio dos produtos, na medida em que os custos das

atividades relacionadas com os diferentes níveis reagem de maneira distinta aos

diferentes tipos de direcionadores de custo. Essa classificação em nível se dá em

quatro categorias gerais: em nível de unidade, em nível de lote, em nível de produto

e em nível de instalação. As três primeiras podem ser feitas levando-se em conta os

respectivos quocientes de consumo, enquanto a última deriva do rastreio da

quantidade de cada atividade consumida por um produto. Por dificuldades de

mensuração, um sistema de ABC puro não atribuiria esses custos aos produtos, eles

seriam tratados como custos do período. Segundo Hansen e Mowen (2003), em

termos práticos a atribuição desses custos pode não distorcer significativamente os

custos do produto porque eles provavelmente são pequenos em relação aos custos

totais rastreados.

Apesar dos diversos beneficios e avanços advindos da implantação e do

estudo do método de custeio baseado em atividades, existem algumas críticas

relacionadas a este instrumento. Kingcott, lembrado por Wernke (2004), considera

que o problema central do método ABC consiste no fato de que este sistema foi

desenvolvido para proporcionar nova sobrevida ao custeio por absorção, que

também apresenta grandes limitações quanto à orientação dos processos decisórios

nas organizações. Isto ocorre porque a atribuição dos custos indiretos é sempre

arbitrária, consome tempo e a informação de custos resultante é inadequada para a

utilização na tomada de decisões.

Catelli, também destacado por Wernke (2004), concorda que o problema do

método ABC está no fato dele considerar o rateio dos custos e despesas fixas. O

autor critica a forma de rateio através dos direcionadores de custo, em detrimento do

critério do custo de mão-de-obra direta, e destaca sua incoerência com os seguintes

argumentos:

1. grande parcela dos custos indiretos, qualquer que seja o tipo de atividade, é de

natureza fixa;

65

2. com o aumento dos custos fixos, proporcionalmente aos custos variáveis,

advindo da utilização de novas tecnologias de produção, o método ABC está

fadado a resultados propocionalmente mais errados;

3. sempre que é apurado o custo fixo unitário, modifica-se a verdadeira natureza do

comportamento do elemento de custo, gerando distorção nas informações

obtidas;

4. um sistema, para ser adequado, deve levar em consideração o verdadeiro

comportamento dos custos em relação às oscilações decorrentes dos volumes de

atividades, segregando o custo do produto e o custo da estrutura de

responsabilidade, não efetuando nenhum tipo de rateio de custos fixos pelos

podutos.

Cabe ressaltar que “as críticas de Catelli e Kingcott não dizem respeito

apenas ao custeio baseado em atividades, mas para qualquer sistema que utilize

como premissa o rateio dos custos fixos aos produtos. È importante salientar que

cada tipo de custeamento prestará informações condizentes com a sua base

filosófica, mas nem por isso deixará de ter utilidade ou menos valor” (WERNKE,

2004).

Pelo referencial teórico estudado, chega-se à conclusão que, mesmo

considerando que não existe um método mais correto e eficiente a priori e que as

técnicas escolhidas e sua adaptação dependem das peculiaridades de cada setor e

cada organização, o Custeio pelo método ABC é perfeitamente compatível com a

Gestão de Projetos. Esta forma de gestão caracteriza-se, em um primeiro momento,

pela decomposição dos projetos em suas atividades (EAP), tornando mais viável sua

análise, quer pela facilidade de atribuição de valores às atividades específicas, quer

pela possibilidade de visão do todo como interligações de unidades através de suas

relações de paralelismo, dependência e sobreposição (por exemplo, pela Rede de

Pert). Em consonância com esta técnica, o custeio pelo método ABC, em sua própria

essência, busca atribuir custos às atividades que compõem os eventos objetos de

custo, ou os eventos que fazem parte da produção do objeto de custo. Para tal,

precisa então decompor todos os processos envolvidos em atividades. Adicione-se a

isto, conforme cita Hansen e Mowen (2003), o fato de o método ABC valer-se da

66

análise dos processos envolvidos para obter maior acurácia na definição dos

direcionadores, procedimento que pode ser feito através da análise das interligações

entre as diversas atividades, como citado acima.

Com referência à aplicação do método ABC na Administração Pública, Alonso

(1999) destaca três motivos pelos quais esse instrumento é particularmente

adequado ao setor público.

1. Foi concebido para apurar custos não somente de produtos (bens ou serviços),

como também de outros objetos de custeio: processos, clientes, projetos, metas,

programas de governo, unidades governamentais, entre outros. Esse ponto é

mais relevante do que pode parecer à primeira vista. O custeio tradicional

restringe os objetos de custeio aos produtos. Porém, em muitas áreas do serviço

público, fica até um pouco difícil identificar, de forma precisa, qual é o produto.

Essa dificuldade vem sendo constatada nos levantamentos de processos feitos

nos últimos anos em órgãos do governo federal. Os produtos do setor público

típicos são, regra geral, serviços não-homogêneos, de natureza complexa e sem

similar no mercado.

2. O custo total de um produto é obtido pela agregação do custo indireto ao direto. E

o custo indireto depende de critérios de rateio um tanto arbitrários. Além do mais,

devido ao progresso tecnológico, os custos fixos e indiretos vêm tendo um peso

crescente na composição do custo total de muitos produtos, tornando ainda mais

problemática a definição arbitrária de critérios de rateio.

3. Os sistemas ABC têm uma arquitetura flexível, particularmente adequada a

organizações complexas, com processos em constante mutação, compatíveis

com altos padrões tecnológicos.

De outra forma, o método ABC é adequado à Gestão Pública já que não

pressupondo produto e seus componentes, mas objeto de custo e suas respectivas

atividades, o que poderia ser considerada apenas uma mudança filosófica de

conceito pode propiciar um entendimento mais simples e direto por parte do poder

público em relação aos custos, aumentando a possibilidade de apoio. Parece,

também por isto, apresentar uma coerência explícita com alguns princípios legais

67

impostos aos gestores. Por outro lado, considerando a adequação do método à

análise das atividades e processos envolvidos, permite uma otimização dos

mesmos, extremamente interessante à gestão da coisa pública, assim como à

compatibilização dos custos ao orçamento pré-estabelecido.

O ABC é uma ferramenta poderosa em programas de reestruturação e de

melhoria de gestão, pois não apenas apura os custos já incorridos, como também é

particularmente útil para simular os impactos sobre custos decorrentes de ações de

melhoria de processos ou de reengenharia dos mesmos. Em particular, o ABC

instrumentaliza cortes seletivos de despesa em programas de ajuste fiscal,

minimizando o impacto negativo desses programas.

7. ESTUDO DE CASO

Com base então nos estudos descritos até agora no presente trabalho, esta

unidade se propõe a fornecer um panorama acerca da situação da Gestão de

Projetos em Minas Gerais e, utilizando o estudo de um Projeto Estruturador

específico, o ProAcesso, analisar como se encontra a gestão de custos nos projetos

mineiros.

De forma a analisar o gerenciamento de custos nos projetos da Administração

Pública estadual, optou-se por analisar um Projeto Estruturador em execução pelo

governo mineiro, mais especificamente seus subprojetos, que de fato caracterizam a

definição de projetos tal como apresentada na teoria em Gestão de Projetos. Dessa

maneira, buscou-se obter informações a respeito da situação atual dos projetos e de

seu gerenciamento, exemplificando com um caso concreto e contemporâneo.

O Projeto Estruturador escolhido foi o ProAcesso, gerenciado pelo Sistema de

Transportes e Obras Públicas e que tem, como objetivo fundamental, melhorar o

68

acesso rodoviário aos municípios de pequeno porte de Minas Gerais. Através de

planilhas de gerenciamento e arquivos de custos e entrevista com um servidor

responsável por um cargo de gerência dentro do projeto, foi traçado um panorama

de como se encontra a administração do projeto e, a partir da análise dos dados

coletados, elaborou-se algumas possíveis contribuições que as teorias analisadas

neste estudo poderiam prestar ao gerenciamento dos custos desses projetos.

7.1. Gestão de Projetos em Minas Gerais

Grego (2009) analisa da seguinte forma os instrumentos de planejamento e

orçamento, previstos na Constituição, propostos pelo Executivo ao Legislativo em

Minas Gerais, revisando o já exposto no capítulo sobre orçamento:

• O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), particular a Minas

Gerais, equivale à formulação estratégica ou plano estratégico das

organizações, ou seja, define a estratégia de longo prazo do governo. O

PMDI é o único instrumento de planejamento do governo acrônico em sua

previsão e sem vigência pré-determinada.

• O Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) é o desdobramento do

PMDI para um período de quatro anos. O PPAG detalha os programas e

ações que o governo implementará, com as previsões financeiras e de

realização física.

• Diretrizes orçamentárias: como o nome indica, a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) estabelece as orientações para elaboração dos

orçamentos anuais.

• Orçamentos anuais: detalhamento das previsões financeiras e físicas do

PPAG para cada exercício.

Quando os instrumentos de planejamento propostos pelo Executivo se

transformam em lei, iniciam-se os processos administrativos, no âmbito do poder

Executivo, de implantação da estratégia dos programas ou projetos presentes nos

69

instrumentos gerenciais. Assim se estabelece um vínculo entre o orçamento e os

projetos na esfera pública.

A estrutura do orçamento mineiro, portanto, é orientada pelo PMDI – Plano

Mineiro de Desenvolvimento Integrado. O PMDI aborda o planejamento estratégico

de longo prazo do estado, medidas e metas abrangentes nas quais se inserem o

PPA e que, através do alinhamento estratégico, são os objetivos maiores dos

projetos e programas do estado de Minas Gerais. Dentro do conceito de orçamento-

programa, o orçamento mineiro busca orientar os gastos públicos na direção dos

objetivos de longo prazo estabelecidos.

ESTADO PARA RESULTADOS

ÁREAS DE RESULTADOS

DESTINATÁRIOS DAS POLÍTICAS PÚBLICASPESSOAS

INSTRUÍDAS, SAUDÁVEIS E

QUALIFICADAS

CIDADES SEGURAS E BEM

CUIDADAS

EQÜIDADE ENTRE PESSOAS E REGIÕES

JOVENS PROTAGONISTAS

EMPRESAS DINÂMICAS E INOVADORAS

MINAS: O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER

PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO – 2007/2023

Perspectiva Integrada do

Capital Humano

Investimento e Negócios

Integração Territorial

Competitiva

SustentabilidadeAmbiental

Eqüidade eBem-estar

Rede de Cidades

Educação de Qualidade

ProtagonismoJuvenil

Vida Saudável

Investimento e Valor Agregado da Produção

Inovação, Tecnologia e Qualidade

Logística de Integração e Desenvolvimento

Redução da Pobreza e Inclusão Produtiva

Defesa Social

Rede de Cidades e Serviços

Qualidade Ambiental

Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha,

Mucuri e Rio Doce

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Figura 4: PMDI – MG : Áreas de resultados. Fonte: SEPLAG.

70

Dessa forma, a partir de uma avaliação de cenários futuros, de uma proposta

de estratégia e de Programas Prioritários, foi estabelecida uma estratégia de longo

prazo para o governo mineiro. A partir daí foi definido o conjunto dos projetos

estruturadores do Estado, denominado GERAES (Gestão Estratégica dos Recursos

e Ações do Estado). Vale ressaltar que a proximidade entre a estratégia e o

processo orçamentário foi decisiva para o sucesso da estratégia, uma vez que os

projetos estruturadores permitiram a orientação na alocação dos recursos

orçamentários em um momento inicial em que o estado convivia com uma severa

restrição fiscal (GREGO, 2009). Como abordado em Vilhena et al. (2006), “cada

projeto estruturador tem seu orçamento detalhado nas Leis orçamentárias e é

identificado com um código especifico, para que os sistemas de informação de

execução orçamentária e financeira reconheçam e tratem, de forma diferenciada, a

estratégia principal do Governo”.

A metodologia de gerenciamento de projetos existente hoje em Minas Gerais

foi implantada em 2003 e contemplou a criação de uma unidade organizacional e a

implantação de processos para a fase de planejamento (plano de projeto) e

acompanhamento dos Projetos Estruturadores (VILHENA et al. 2006).

A UAGP, Unidade de Apoio Gerencial aos Projetos Estruturadores, integrante

da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPLOR) da SEPLAG, foi criada

com a finalidade de gerenciar estrategicamente o portfólio GERAES e representou o

passo inicial para a adoção do gerenciamento de projetos, tendo como funções

principais:

• Padronizar os procedimentos de gerenciamento dos projetos.

• Assessorar os gerentes de projeto no planejamento, execução e controle do

projeto.

• Acompanhar o desempenho dos projetos, reportando a situação do projeto, os

riscos e as restrições aos tomadores de decisão para que adotem

contramedidas.

• Realizar a gestão estratégica orçamentária e financeira dos projetos

estruturadores.

71

• Apoiar os gerentes do projeto em relação a demandas específicas.

O passo seguinte, ainda nas palavras de Vilhena et al. (2006), foi a submissão

dos projetos ao detalhamento de escopo, para que pudessem, dessa maneira,

serem posteriormente acompanhados. Cada projeto foi submetido a um

detalhamento, em sessões de planejamento, divididas em um sessão inicial (kick-

off), reuniões intermediárias e reunião de encerramento/aprovação do plano projeto

pela SEPLAG e Câmaras Setoriais, com a participação de todos os envolvidos.

O acompanhamento dos projetos do Estado é realizado pela UAGP em

sessões mensais com a equipe de cada projeto. Vilhena et al. (2006) define da

seguinte maneira as tarefas realizadas nessa etapa:

• Obtenção de dados do andamento do projeto;

• Verificação do desempenho do projeto;

• Identificação de dificuldades e riscos dos projetos;

• Consolidação das solicitações orçamentárias (cotas e remanejamentos);

• Revisão do planejamento do projeto, em caso de necessidade.

Essas informações compõem o Status Report (relatório de situação), que

constitui o principal instrumento e insumo para os demais documentos gerenciais. Na

medida em que fornece informações a respeito do andamento do projeto, de seu

desempenho e das solicitações orçamentárias, percebe-se que a gestão de custos é

fundamental para subsidiá-lo. Existem ainda outros instrumentos que auxiliam o

acompanhamento dos projetos, assim como determinado em Vilhena et al. (2006), a

saber:

• Relatório Executivo/Plano de Ação: este instrumento estabelece

contramedidas para dificuldades e riscos observados nos projetos, apontando

a dificuldade ou o risco identificado, a ação que deve ser realizada para

superar a situação, o responsável pela ação, o prazo para realizar a ação,

farol de acompanhamento da realização da ação e atualização. Vale lembrar

que a UAGP estabeleceu três níveis hierárquicos para as ações, de acordo

72

com sua importância e urgência, de forma a facilitar a solução daquelas de

maior relevância.

• Painel de Controle: apresenta, trimestralmente, a situação de cada projeto

estruturador para a alta cúpula do Estado. Ele contém informações referentes

ao objetivo ou resultado finalístico do projeto, aos resultados do ano interior,

às metas e marcos do exercício corrente e ao fluxo orçamentário. Com o

Painel de Controle, as pessoas no topo da hierarquia poderão tomar decisões

que afetem o cumprimento das metas de forma embasada e com maior

qualidade, ao mesmo tempo em que facilita a troca de informações entre os

envolvidos e o reconhecimento àqueles que alcançam as metas.

• Agenda Positiva: relaciona os principais eventos, concluídos ou com previsão

de conclusão confirmada, para cada Projeto Estruturador. Este documento é

encaminhado mensalmente para a área de comunicação do governo e

funciona como uma maneira de destacar as “boas” praticas que estão sendo

executadas pelos servidores.

Matos (2004) ainda menciona a importância do Acordo de Resultados,

instrumento de pactuação de metas e desempenho, para a efetiva funcionalidade da

Gestão de Projetos. Dessa maneira, estabelecendo prêmios de produtividade e

sanções para as equipes e/ou órgãos responsáveis pela execução das diversas

tarefas intrínsecas aos projetos, o Estado procura garantir o alinhamento de todos os

servidores envolvidos nos Projetos Estruturadores com as metas de longo prazo

propostas. O quadro 3 seguinte, “Principais marcos na Gestão de Projetos mineira,

fonte: Matos, 2004” demonstra os principais marcos para a implantação da gestão de

projetos em Minas Gerais:

73

Quadro 3: Principais marcos na Gestão de Projetos mineira. Fonte: Matos, 2004

Feita essa introdução acerca da Gestão de Projetos em Minas Gerais e sua

estrutura em torno dos Projetos Estruturadores, a seção seguinte dará início ao

Estudo de Caso propriamente dito, abordando o ProAcesso escolhido como foco do

presente estudo.

7.2. ProAcesso

O ProAcesso (Programa de Melhoria do Acesso aos Municípios) é um Projeto

Estruturador do governo de Minas Gerais, sob gerência do Sistema de Transportes e

Obras Públicas, formado pela SETOP (Secretaria de Transportes e Obras Públicas),

DER (Departamento de Estradas de Rodagem) e DEOP (Departamento Estadual de

Obras Públicas). O programa tem como objetivo geral contribuir para o

desenvolvimento sócio-econômico de municípios com baixo IDH e precária conexão

com a rede viária principal, através da melhoria e pavimentação da infra-estrutura

rodoviária de acesso.

74

Dentro da lógica do PMDI e dos Projetos Estruturadores, o Projeto

Estruturador em questão está vinculado à Área de Resultados “Rede de Cidades e

Serviços”, dentro do objetivo estratégico “Ampliação da acessibilidade da população

dos municípios de pequeno porte aos serviços sociais básicos e aos mercados” e

sendo responsável direto pelo resultado finalístico “Prover acesso viário pavimentado

a todos os municípios mineiros”. O ProAcesso foi inaugurado em 2004 e a previsão

para entrega de todas as ações previstas em seu planejamento é 2010.

No último exercício (2008), foi concluído o acesso pavimentado de 21

municípios mineiros e mais 5 acessos terminaram o ano com um índice de

conclusão superior a 75%. O ProAcesso pavimentou, em 2008, 812 km de rodovias

de acesso e terminou o ano em questão com 45 obras, ou mais de 1000 km, de

novos pavimentos já contratados e com ordem de início.

Vale ressaltar o montante elevado de investimentos no ProAcesso, de mais de

600 milhões em 2008, uma vez que a atividade realizada, construção de rodovias

asfaltadas, representa uma das mais onerosas atividades da engenharia civil,

especialmente em regiões de relevo irregular e heterogêneo como Minas Gerais.

7.3. Análise

Os projetos integrantes do ProAcesso possuem um escritório de

gerenciamento único, localizado nas instalações da SETOP. Esse escritório de

gerenciamento realiza as funções precípuas do escritório de projetos na

Administração de Projetos. Algumas de suas atribuições são acompanhar a

execução do projeto e avaliar e propor soluções para possíveis imprevistos ou

desafios detectados. Também é o elo entre o Projeto e a alta administração

estadual, lidando principalmente com o Secretário de Estado. A presença do

escritório de projetos demonstra a consonância entre o conceito de Gestão de

Projetos e a aplicação atual na Administração Pública mineira.

75

Para abordar a gerência dos custos dentro do ProAcesso, vale lembrar que o

PMBOK (2004) estabelece três fases principais para a gestão de custos nos

projetos, a se saber: Estimativa, Orçamentação e Controle. Sendo assim, a gestão

de custos no ProAcesso será analisada segundo essas etapas.

7.3.1 Estimativa e Orçamentação

Como a Administração Pública requer uma dotação orçamentária anterior aos

projetos específicos (obras), existe uma estimativa anterior à definição das obras

executadas no período, o Orçamento Público. Para cada projeto, ou obra, porém, a

estimativa e a orçamentação, definidos como no PMBOK (2004), se confundem com

a estimativa de custos, base para licitação, e o empenho, requerimento para

obtenção dos fundos necessários à execução do projeto específico, ou obra.

O ProAcesso, como Projeto Estruturador, segue a mesma linha dos projetos

deste tipo no tocante ao orçamento e liberação dos recursos. Assim, todo o recurso

dos Projetos Estruturadores fica centralizado sob o comando do GERAES. Na

medida em que os projetos são realizados e o dispêndio de verba se faz necessário,

é função do gerente do projeto solicitar a descentralização de cotas para ações

específicas, mediante justificativa de gasto. A equipe do GERAES é responsável por

analisar o pedido, avaliando-o em relação à pertinência, necessidade e status do

projeto, procedendo ou não à descentralização da cota, que é feita para uma ação

específica e em grupo de despesa determinado, buscando garantir que o gasto seja

realizado em acordo com o pedido aprovado.

Além disso, como destacado por Barreto (2008), o GERAES também trabalha

com a consolidação do Pleito Orçamentário anual para os Projetos Estruturadores.

De outra maneira, a cada ano os órgãos responsáveis pelos projetos, na figura do

gerente de projetos, elaboram um planejamento das ações para o ano seguinte, com

as metas a serem cumpridas e o orçamento necessário ao cumprimento das metas

propostas, seguindo a lógica já definida no PPAG. Nas palavras de Barreto (2008):

76

“O GERAES auxilia, quando necessário, os gerentes de projeto nesse

processo e consolida o montante total do Pleito Orçamentário dos Projetos

Estruturadores em um documento único, em que ficam discriminados os

pedidos de verba, as justificativas e as metas propostas. O documento do

Pleito Orçamentário dos Projetos Estruturadores é, então, encaminhado à

Junta de Programação Financeira e Orçamentária (JPOF), a quem cabe

analisar o orçamento para o ano seguinte de maneira global, verificando a

estimativa de receitas e fixando as despesas de acordo com tal estimativa.

Nesse processo são delimitados os valores totais a serem destinados a cada

projeto, divididos entre as diversas ações que os compõem, sendo que há

uma priorização de recursos aos Projetos Estruturadores. A partir dessa

análise da JPOF, é preparado o projeto de Lei de Orçamento Anual (LOA), a

ser encaminhado à Assembléia Legislativa.” (BARRETO, 2008)

Portanto, considerando o caráter orçamentário e rígido dos gastos públicos,

vale lembrar que o fato do ProAcesso constituir um Projeto Estruturador e, como já

foi dito, estar na agenda prioritária do governo, contribui em larga escala para a

facilidade de liberação de verba para suas atividades. O próprio entrevistado

menciona esse fato, ressaltando que tal medida é essencial para garantir a

continuidade do programa e das obras, principalmente devido ao tempo destinado ao

cumprimento de cada atividade, às vezes contido em mais de um exercício

financeiro. Analisando o Relatório de Execução de 2008, nota-se uma evolução

expressiva nos gastos com o ProAcesso, crescendo de cerca de 300 milhões em

2007 para cerca de 640 milhões em 2008, com uma previsão de mais de 1,1 bilhão

para 2009. Pode-se destacar o papel da obra para a imagem do atual governo e

para as relações com os grandes produtores do interior do estado como possíveis

vetores para o aumento desse crescimento.

Entretanto, independente deste fator, não há como negar o fato de que um

Gerenciamento de Projetos bem definido, com divisões e graus de prioridade por

projeto, tem um papel fundamental para explicar tal crescimento, principalmente pelo

caráter orçamentário da despesa estatal. Lembrando mais uma vez as palavras de

Vilhena et al. (2006), os projetos estruturadores tem seu orçamento detalhado nas

Leis orçamentárias, sendo identificados com código especifico, para que os sistemas

77

de informação de execução orçamentária e financeira reconheçam e tratem de forma

diferenciada a estratégia principal do Governo.

Outro ponto que merece destaque diz respeito à confiança no pagamento das

obras pela Administração Pública. É possível às empresas participantes de uma

licitação exercer um preço abaixo do vigente no mercado pois a certeza de receber o

pagamento acordado no prazo e da maneira pré-determinada, quando tratando com

órgãos públicos, é muito maior. O processo de licitação, o orçamento que destina

recursos antecipadamente para cada um dos projetos e obras e a credibilidade que o

setor público deve manter são alguns dos fatores que diminuem significativamente o

risco de se contratar algo junto à Administração Pública. Dessa maneira, reduzindo o

prêmio de risco da empresa e aumentando a confiança no pagamento, é possível

reduzir os custos dos projetos estatais contratados, entre eles o ProAcesso,

onerando menos a parcela do orçamento destinada ao projeto.

A estimativa dos custos da obra, aqui tratada como projeto específico,

consiste, principalmente, no relatório elaborado pelo DER com todas as atividades

da obra e seus respectivos custos, servindo de base para a licitação. No momento

da licitação de cada trecho e/ou obra, é elaborado um relatório pelos técnicos do

DER acerca dos custos envolvidos para tal. O DER elabora relatórios extremamente

importantes para o processo, como o Projeto Básico, Projeto de Execução,

Orçamentação e Estimativa de custos. Todos esses relatórios compõem as

exigências para com as empresas concorrentes e são os instrumentos de que dispõe

a coordenação do projeto para controlar e fiscalizar a execução do mesmo. O DER

conta com uma equipe de especialistas nos mais diversos tipos de obra, como

construção e pavimentação de estradas, com os conhecimentos técnicos

necessários para confeccionar um relatório com precisão e credibilidade. Sendo

assim, a partir desse relatório, a Administração Pública estabelece quanto está

disposta a pagar pela obra e, com base no preço determinado, as empresas

concorrentes disputam a licitação seguindo os trâmites normais do processo

licitatório. Assim como descrito pelo servidor entrevistado, as licitações são

realizadas nos moldes de empreitada global, ou seja, é licitado um determinado

78

trecho para pavimentação e as companhias fazem suas ofertas para construção de

todo o trecho, com todos os custos e variáveis envolvidos.

O entrevistado ainda ressalta que, diferente de como era feito no início do

projeto, atualmente são licitados trechos conjuntos, na maioria das vezes num raio

de 100, 150 quilômetros, de forma a diminuir os custos por obra, reduzindo os gastos

com transporte de pessoal e equipamento, montagem do sítio da obra, supervisão,

entre outros. Parece que a análise das atividades, sob um prisma do processo

global, ajudou os gestores a definirem este novo formato de conjugação de trechos

de pavimentação. Por se tratarem de obras de pavimentação de rodovias de acesso

a municípios de pequeno porte, muitas vezes podem ser realizadas obras próximas

umas das outras. Por exemplo, das obras realizadas até o final de 2008, XX% foram

na região do Norte de Minas. Dessa maneira, ao analisar as obras por região,

constatou-se que muitas vezes algumas delas poderiam ser licitadas de maneira

“conjunta”, ou seja, como uma única obra. Considerando que a previsão de custos é

realizada com base nas atividades a serem desempenhadas, descobriu-se que tal

medida impactaria diretamente em alguns custos, corroborando para adoção de tal

modalidade licitatória. Nestes casos, os custos referentes à supervisão, ao canteiro

de obras, ao transporte de equipamentos, e outros, seriam únicos e certamente

menores que a soma dos custos das obras separadas.

O relatório elaborado pelo DER utiliza a separação da obra em atividades

para, a partir do detalhamento dessas atividades, calcular o custo do produto final.

Os relatórios são, portanto, elaborados a partir dos conceitos de custeio por

atividades, ou ABC, representando um avanço na determinação dos custos reais

envolvidos. As obras são dividas em sete atividades principais, a saber: Consultoria,

Terraplenagem, Drenagem, Pavimentação, Sinalização, Conservação e Obras de

Arte especiais, este último item consistindo em quaisquer outras estruturas (pontes,

“mata-burro”, etc.) que venham a ser construídas em razão da rodovia. A partir

dessas atividades principais genéricas e suas decomposições em sub-atividades,

cuja presença ou importância depende de cada obra específica, são discriminados

os recursos utilizados por cada etapa. Com estes recursos e seus respectivos

custos, calcula-se o total dos custos por cada atividade e, por conseguinte, da obra

79

total. Este tipo de dissecação do processo é característico do custeio ABC, como foi

abordado no marco teórico deste estudo, pela visão das atividades como

consumidoras de recursos e geradoras dos custos dos objetos de custo. Um

exemplo desse relatório para uma obra já licitada se encontra no anexo 1 deste

trabalho.

Vale ressaltar, assim como informado pelo gerente adjunto do projeto

estudado, que a exigência referente aos relatórios do DER é mais que apenas uma

medida gerencial, visando eficiência e eficácia nos projetos públicos. Devido ao

significativo montante de empréstimos obtidos junto a organizações externas ao

governo, principalmente o BID, tal característica constitui um pré-requisito e um

cartão de visitas para os projetos estatais junto aos atuais e outros possíveis

credores. Isso é claramente observável quando analisa-se a Programação

Financeira do ProAcesso para o último exercício, 2008, no qual dos quase 841

milhões programados para o programa, 340 milhões haviam sido alocados para a

fonte BID, terminando com um total inferior, mas significativo, de 65 milhões. O uso

da Gestão de Projetos e custeio ABC favorece a análise dos processos, como visto

anteriormente, e, assim, a eficiência e eficácia nestes projetos, ao mesmo tempo que

fornece uma garantia maior aos credores de que o dinheiro está sendo empregado

de maneira adequada

Outro ponto importante mencionado pelo entrevistado é o custo das obras do

ProAcesso. No começo do programa, a pavimentação era realizada com materiais

regulares para pavimentação utilizados na maioria das rodovias estaduais e

nacionais de grande circulação, tornando cada obra muito onerosa aos cofres

públicos. Com os dados coletados nas primeiras obras e estudos realizados sobre as

vias pavimentadas, observou-se que o volume de veículos trafegando pelas rodovias

do ProAcesso não justificava a utilização dos materiais até então consumidos pelas

obras. Dessa maneira, optou-se por utilizar materiais de uma qualidade inferior, mas

que não atrapalhariam o tráfego ou colocariam em risco a integridade dos

transeuntes, tendo em vista as peculiaridades dos trechos. Dessa maneira, foi

possível reduzir significativamente os gastos por obra, possibilitando a expansão

presenciada pelo Projeto Estruturador nos últimos anos, utilizando a verba

orçamentária para realização de mais obras e de maneira mais rápida.

80

Ao mesmo tempo, conhecendo as atividades e o processo detalhadamente, é

possível obter ganhos no momento das licitações. A partir da definição das

quantidades necessárias dos produtos e utilizando como referência os valores

praticados nos contratos vigentes, o DER lançou, no final do ano passado, o edital

para a compra dos produtos. Tal fato comprova-se por reportagem constante no

banco de notícias do site da SETOP, intitulada “DER economiza R$ 91 milhões em

compra de material”. As empresas fornecedoras, com base no preço de referência, e

em fase de concorrência, fizeram suas ofertas de preços. Segundo o diretor-geral do

DER, José Élcio Monteze, o órgão, além de absorver a sistemática de preço com a

nova modalidade de licitação, já tem o domínio completo do processo. E, ao fazer

uso adequado dele, consegue a redução em percentuais altamente significativos,

como foi feito com a aquisição do material betuminoso. No início do presente ano,

2009, a Administração Pública mineira conseguiu uma economia de 28%, em média,

na compra de material betuminoso, o que significa menos 91 milhões gastos para

este fim. Em alguns itens, como na aquisição de emulsão para lama asfáltica, com a

compra prevista de 15,5 mil toneladas, o preço vigente é de R$ 2.075,84, a

tonelada. O preço licitado pelo DER foi de R$ 927,00, com uma redução de 55,34%.

Para Monteze, a economia gerada vai possibilitar que o Estado faça mais obras com

o mesmo volume de recursos orçamentários disponibilizado hoje para o órgão.

Segundo ele, “esse ganho vai permitir que DER consiga dar mais manutenção e

pavimentar mais trechos com os mesmos recursos disponíveis”.

3.1.2 Controle

Finalizada a concorrência e determinada a empresa vencedora, tem inicio a

fase de execução da obra. De maneira a realizar o acompanhamento da execução

da obra, é contratado externamente um serviço de supervisão via licitação. Tais

empresas, presentes no mercado de engenharia privado, são responsáveis por

acompanhar a obra, produzindo informações relacionadas à execução física e

financeira da obra e aspectos qualitativos da mesma, reportando-se à gerência do

projeto. Vale ressaltar que os departamentos regionais do DER também trabalham

81

nesse acompanhamento, auxiliando e obtendo informações quando necessário, de

acordo com a localização geográfica da obra realizada.

Logo após concluída a licitação, antes do início da obra, a empresa vencedora

ainda deve preencher uma planilha fornecida pelo DER, com a previsão de execução

física e financeira mensal e por atividade. No presente trabalho encontra-se como

anexo 2 as partes mais relevantes de uma planilha de uma obra do ProAcesso.

Analisando a planilha, observam-se diferentes tipos de informações fornecidas:

Dados do contrato – obra, valores contratados durante a licitação, a estimativa de

custos, dados da empresa vencedora da licitação, etc.; Cronograma Financeiro,

demonstrando, mensalmente, o percentual do gasto realizado por atividade, seus

valores absolutos, e comparações com os valores totais orçados; Plano de Execução

Física, abordando em indicadores concretos quanto da obra será concluída por

período (km de terraplanagem, km de pavimentação, km de sinalização, m de

fundação, kg de aço, etc.); Quadro Resumo, compilando os resultados e dados

apresentados pelas outras planilhas; e Gráficos.

Além disso, como observa-se no site do DER, existe uma área destinada ao

Sistema de Gestão de Contratos (SGC), na qual são atualizados semanalmente os

cronogramas de andamento das obras contratadas, conforme estabelecido nos

respectivos editais de licitação. Vale lembrar que nesse sistema, para uniformizar

entendimentos, os serviços que usualmente compõem a obra e sua apresentação no

SGC são interpretados da seguinte maneira:

• Terraplenagem Atacada: desmatamento e limpeza iniciados.

• Terraplenagem Concluída: sub-leito regularizado.

• Drenagem Atacada: serviços de drenagem (drenos, VP´s, sarjetas,

OAC) executados ou iniciados no segmento.

• Drenagem Concluída: extensão na qual foram concluídos todos os

dispositivos de drenagem necessários.

• Pavimentação Atacada: sub-leito protegido com material de sub-base

e/ou base.

• Pavimentação Concluída: capa concluída.

82

• Sinalização Atacada: extensão na qual foram iniciados os serviços de

sinalização.

• Sinalização Concluída: extensão na qual foram concluídos todos os

dispositivos de sinalização necessários.

Sendo assim, a empresa executora é responsável por atualizar estes dados

semanalmente no sistema, estando sujeita à validação da Coordenação Regional do

DER/MG. Vale ressaltar que os dados são atualizados por atividade mas não por

custo, ou seja, apenas dados referentes à execução física da obra podem ser

obtidos através do sistema. As diferentes atividades são acompanhadas através dos

quilômetros concluídos e/ou porcentagem concluída e, contando com essa análise,

são observadas possíveis divergências entre o que está sendo realizado e o que

havia sido previsto.

De forma a monitorar os custos, a gerência do projeto dispõe dessas duas

ferramentas. A partir da planilha preenchida inicialmente pela empresa vencedora da

licitação e verificada pelo DER, tem-se o cronograma financeiro e de execução física

para a obra. Com os dados preenchidos semanalmente pela empresa no site do

DER, no sistema SGC, pode-se avaliar o andamento da obra em termos de

execução física, sendo limitada a observação do cronograma financeiro apenas a

casos em que for diretamente solicitada pelos órgãos estatais, em casos de

discrepância entre o físico previsto e realizado e em casos de reformulação do

cronograma, devido a imprevistos ou problemas detalhados pela empresa e sujeitos

a análise do DER e da SETOP. Vale ressaltar que, para licitar, a orçamentação, a

distribuição dos custos, é feita por atividade, enquanto o controle não é. Tal

discrepância entre os métodos de distribuição dos custos e acompanhamento dos

mesmos pode levar a possíveis limitações quanto à convergência destas duas

etapas, mesmo quando consideramos o caráter especial da execução das obras,

através de licitações realizadas por empresas externas à Administração Pública.

Existem outros documentos utilizados pelo gerenciamento do projeto para as

atividades de acompanhamento e controle, como o Status Report, ferramenta

comum a todos os projetos do Estado e relatórios das regionais adjuntas. O Sistema

83

de Transportes e Obras Públicas ainda fornece relatórios periódicos de execução

para a Alta Administração do Estado e para os cidadãos de forma geral, podendo ser

obtidos nos sites dos órgãos envolvidos, seguindo o princípio de transparência.

Existe ainda uma reunião semanal com o Secretário de Transporte e Obras Públicas,

visando garantir a agilidade na tomada de decisões estratégicas referentes a estes

projetos, assim como ressaltado pelo entrevistado.

Vale lembrar, assim como ressaltado por Barreto (2008), que devido ao fato

do ProAcesso se tratar de um projeto estruturador, o GERAES atua no auxílio à

preparação e seleção das informações a serem apresentadas nas reuniões

gerenciais, denominadas Comitês de Resultados. Estas reuniões são realizadas

periodicamente, visando promover um acompanhamento mais próximo do

andamento de projetos estruturadores pela alta administração do Estado,

especialmente o vice-governador e os secretários envolvidos nos projetos, a fim de

nivelar informações e subsidiar a tomada de decisões, além de possibilitar a

coordenação de esforços em pontos considerados cruciais. Essas reuniões são

realizadas com a participação daqueles envolvidos em determinado programa, ou

seja, os respectivos gerentes de projetos e demais agentes dos órgãos setoriais e

centrais com capacidade efetiva de atuação na resolução de possíveis problemas. A

pauta da reunião se resume aos maiores problemas e maiores conquistas, que

afetam diretamente os efeitos desejados e percebidos dos projetos.

Quanto à distribuição dos custos internos dos próprios órgãos do governo

envolvidos no projeto, fica clara a ausência de controle e de um sistema de

gerenciamento de custos eficaz. Na planilha descrita preenchida pela empresa

vencedora da licitação e descrita no parágrafo anterior ou em quaisquer dos outros

documentos utilizados pela gerência do projeto, em nenhum momento faz-se

referência a este tipo de custo. O custo mensurado para efeito de acompanhamento

e controle apenas aborda os custos diretos com a obra em si, não incorporando

nenhum dos custos internos aos órgãos estatais e indiretos à obra propriamente dita.

Ao mesmo tempo, a Programação Financeira do programa apenas subdivide os

custos em Obras, Material Betuminoso, Supervisão de Obras (que, como já citado, é

um serviço contratado externamente), Indenização de Jazidas, Desapropriação, OAE

84

(Obra de Arte Especial) e Projetos (que consistem em investimentos em projetos

diversos e não no custo com a manutenção do ProAcesso e subprojetos). Sendo

assim, conclui-se que os custos com os técnicos do DER, com os funcionários do

escritório de projeto do ProAcesso, com a licitação de obras destinadas ao projeto,

com o material utilizado internamente para acompanhamento e planejamento não

são computados em momento nenhum nos cálculos de custo. Portanto, a mão-de-

obra e os materiais utilizados internamente não fazem parte dos custos dos projetos,

não sendo apropriados direta ou indiretamente por nenhum deles especificamente,

nem pelo programa que os contêm.

Apesar de um valor provavelmente não muito significativo frente aos recursos

destinados ao ProAcesso (total dispendido em 2008 de mais de 600 milhões), é

impossível realizar uma medição precisa dos custos reais sem os custos indiretos ou

internos. Obter informações a respeito dos mesmos tem grande importância para a

melhoria dos processos e ganhos de eficiência e eficácia, pois através da análise da

distribuição de horas trabalhadas, materiais e equipamentos usados, dentre outros

custos, pelos diversos projetos, pode-se vislumbrar gargalos e / ou discrepâncias

referentes a regiões, empreiteiras, servidores e órgãos, Isto permite aos gestores

tomadas de decisões mais fundamentadas referentes ao projeto em si, ou a futuros

projetos com contextos similares, inclusive em relação a análises de risco. Ademais,

tal desconsideração implica na perda de importantes informações gerenciais, de

accountability e responsabilização, na medida em que, como abordado no marco

teórico, não é perceptível a mão-de-obra interna destinada a cada projeto, nem o

que cada servidor envolvido estaria agregando de valor ao projeto. Como ressalta

Nakagawa (1994), o método ABC fornece uma maior gama de informações

gerenciais e de caráter estratégico, “revelando oportunidades de economia e

aumento da eficiência e eficácia dos procedimentos, visão quase inacessível quando

utilizamos apenas os métodos tradicionais de custeio”.

O entrevistado ressalta a limitação do sistema, opinando sobre um caráter

funcional da estrutura da Administração Pública, ao invés de uma estrutura

projetizada: “não existem centros de custos por projetos, o que dificulta sua medição

e apropriação”. Talvez sua visão ressalte apenas um caráter funcional, não

85

considerando, em sua totalidade, a estrutura de gerenciamento de projetos criada no

estado, porém de qualquer forma, a visão de centro de custo por projeto, conjugada

a uma estrutura matricial, fundamenta o lançamento de todos os custos de um

projeto ao longo de todos os setores, ou divisões, ou órgãos da organização

envolvidos no mesmo.

O DER e a SETOP passaram por um rearranjo estrutural nos últimos anos,

reformulando os processos e a estrutura interna dos órgãos, considerando que o

foco, atualmente, são os projetos, entre eles o ProAcesso, dando maior agilidade

para a tomada de decisões e para o direcionamento de recursos para cada uma das

atividades. Existem, atualmente, gerências para cada um dos Projetos

Estruturadores relacionados com esses órgãos, além de uma acessoria de

gerenciamento de projetos. Além disso, podemos destacar como melhorias

alcançadas nos últimos anos, abordadas pelo Relatório de Execução de 2008,

elaborado pela SETOP: o processo de Gestão do Conhecimento com manuais para

as principais atividades realizadas e contemplando servidores com cursos de pós-

graduação nas áreas correlatas de Gestão Pública, Gestão de Projetos e

Engenharia; implantação do Sistema Integrado de Gestão Estratégica – SIGES, com

vistas a ampliação da base de informações para a tomada de decisão do núcleo

estratégico; entre outras. Entretanto, os sistemas estaduais não possuem uma

interface satisfatória com os sistemas do DER e da SETOP, retardando muitas vezes

a coleta e análise de dados essenciais para a tomada de decisões. O entrevistado

ressaltou que não existe um foco em cada um dos subprojetos e obras, nem uma

subdivisão dos gastos nos projetos. Vale lembrar aqui, a citação do PMBOK (2004)

referente aos sistemas de informação como ferramentas auxiliares importantes na

Gestão de Projetos e por isto devem se tornar cada vez mais estruturados em

formato de projetos.

Para avaliar a acurácia e interdependência entre os sistemas, bem como

comprovar o que foi ressaltado pelo servidor entrevistado, realizou-se uma pesquisa

utilizando a ferramenta Business Objects, ou simplesmente BO, um dos sistemas

atualmente utilizados pelo Estado para obter dados a respeitos dos projetos e ações

estaduais. O BO utiliza como base de dados as informações do SIAFI, sendo,

86

portanto, indiretamente uma consulta a este sistema. Ao formular uma pesquisa a

respeito do ProAcesso não é possível obter informações a respeito dos trechos,

obras ou custos detalhados, confirmando o que já havia sido alertado pelo

entrevistado. Foi realizada uma pesquisa dos dados relativos ao crédito inicial e

despesa realizada do ProAcesso. Desde o início do ProAcesso, em 2004, foi

determinado como crédito inicial, como previsão de despesa, R$ 1.886.690.430,00,

sendo: R$ 75.883.958,00 em 2004, R$ 196.823.732,00 em 2005, R$ 233.400.000,00

em 2006, R$ 486.000.000,00 em 2007 e R$ 894.582.740,00 em 2008. Quando

comparamos o que foi determinado como crédito inicial e previsto como despesa

para o exercício com o que foi realizado encontramos um quociente de 1,105850938

ou 111 %, distribuídos anualmente: 1,012565221 ou 101%, em 2004; 0,710325553

ou 71% em 2005; 0,747082043 ou 75% em 2006; 1,679944206 ou 168% em 2007 e

1,379337668 ou 138% em 2008, ou seja, excetuando-se os anos de 2005 e 2006,

realizou-se menos do que havia sido o crédito inicial. Os resultados de tal pesquisa

encontram-se como anexo 3 deste trabalho, sendo sintetizados na tabela X

apresentada a seguir. O gráfico X apresentado foi obtido a partir de dados da

gerência do ProAcesso, obtidos no Relatório de Execução, e propõe comparar o

número de acessos pavimentados concluídos por ano. Vale ressaltar mais uma vez

que o SIAFI apresenta apenas o custo da ação global, não abordando os custos por

obra.

Previsão Realização Previsão / Realização2004 R$ 75.883.958,00 R$ 74.942.291,53 1,0125652212005 R$ 196.823.732,00 R$ 277.089.471,28 0,7103255532006 R$ 233.400.000,00 R$ 312.415.486,42 0,7470820432007 R$ 486.000.000,00 R$ 289.295.321,98 1,6799442062008 R$ 894.582.740,00 R$ 648.559.638,96 1,379337668

Média: 1,105850938

Tabela 1: Previsão e Realização ProAcesso. Fonte: SIAFI

87

Gráfico 1 - Número de acessos pavimentados concuídos por ano

0

10

20

30

40

2004 2005 2006 2007 2008

Fonte: Plano de Execução DER-MG.

A análise desses resultados indica uma divergência expressiva entre o orçado

e o de fato realizado, podendo indicar problemas na apuração dos custos. Tais

problemas podem ser advindos do acompanhamento inadequado dos custos,

considerando que, apesar da estimativa ser feita por atividades, não existe um

acompanhamento mensal dos custos por atividade, apenas da execução física. Ao

mesmo tempo, pode-se considerar que, em um primeiro momento de implantação do

Projeto e de adaptação da Administração Pública à Gestão de Projetos, a falta de

know-how e experiência levou a uma execução superior ao que havia sido previsto

nos anos de 2005 e 2006. Como abordado anteriormente, vale lembrar que ao longo

do Projeto e da experiência adquirida com o mesmo, os processos foram sendo

aperfeiçoados, através de melhorias no processo licitatório, mudanças no processo

de aquisição de materiais, melhorias no controle e fiscalização, entre outras. Tais

fatores podem explicar a redução do quociente previsto / realizado para os dois

últimos anos analisados, especialmente quando verificamos que o valor realizado em

2005 e 2007 é bastante próximo, com muito mais acessos pavimentados no último,

Um ponto importante a ser lembrado, assim como descrito no Relatório de Execução

Financeira 2008 da SETOP, é que, entre os anos de 2006, 2007 e 2008, parte das

obras programadas sofreu atraso em seu início, caracterizando a curva decrescente

88

observada nesse período. A elevação da demanda sem um crescimento

proporcional da oferta por empresas de elaboração de projetos de engenharia

engendrou um grave gargalo operacional. Aqueles trechos que possuíam projetos de

engenharia em andamento foram sendo entregues à sociedade, porém os que

dependiam de elaboração ficaram prejudicados e tiveram suas obras adiadas. No

entanto, todos os projetos que restavam foram concluídos em 2008.

Ao relacionar a execução física com a execução financeira, encontra-se um

importante descasamento. A execução física é proporcionalmente mais baixa que a

execução financeira. A tabela X abaixo, obtida através de dados do SIGPLAN

(Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual)

relaciona a previsão financeira com a realização financeira e a previsão física com a

realização física, com o quociente previsão / realização para cada um dos anos do

ProAcesso (2004 a 2008), para a ação “Melhoria da acessibilidade de municípios de

pequeno porte”.

Previsão Financeira Realização Financeira Previsão / Realização2004 $64.000.000,00 $74.942.291,53 0,8539904332005 $168.870.000,00 $277.089.471,28 0,6094421392006 $145.400.000,00 $312.415.486,42 0,4654058662007 $400.950.000,00 $275.495.322,63 1,4553786112008 R$ 720.068.740,00 R$ 553.467.185,05 1,301014332

Média: 0,937046276

Previsão Física Realização Física Previsão / Realização2004 317 84 3,7738095242005 798 416 1,9182692312006 379 576 0,6579861112007 836 429 1,9487179492008 40 21 1,904761905

Média: 2,040708944

Programa: PRO-ACESSOAção: Melhoria da acessibilidade de municípios de pequeno porte

Tabela 2: Previsão/realização física e financeira. Fonte: SIAFI

A execução financeira foi abaixo de 1 para os três primeiros anos, ou seja,

gastou-se mais do que foi inicialmente previsto. Para os dois últimos anos,

89

entretanto, o quociente foi maior do que 1, caracterizando uma previsão superior à

realização. A execução financeira média foi de 0,937046276, ou seja, em média a

previsão consistiu em 93,70 % da realização. Entretanto, ao analisar a execução

física, nota-se que apenas em 2006 houve uma previsão inferior à realização, sendo

todos os outros anos caracterizados por uma diferença expressiva entre o que havia

sido previsto e o que de fato foi realizado. A média da execução física demonstra

isso, uma vez que seu valor é 2,040708944, ou seja, em média a previsão física foi

204% maior que a realização. A questão da paralisação das obras no período 2006 –

2008, já abordada anteriormente, pode ser uma das razões que contribuíram para tal

divergência, considerando que os anos de 2007 e 2008 são marcados por

execuções físicas e financeiras bastante discrepantes com relação ao ano anterior,

2006. Entretanto, mesmo antes da paralisação, a discrepância entre a previsão e a

realização física já era encontrada. Sendo assim, tal descompasso pode ser

explicado por uma apuração de custos não condizente com a realidade, levando com

que se gaste mais para realização física do que havia sido previsto, gerando um

gasto proporcionalmente maior do que o produto entregue. Portanto, não se pode

inferir se a apuração dos custos foi melhorada, considerando a continuidade nos

últimos anos do descasamento ocorrido nos primeiros anos, ao mesmo tempo que

ocorreu a “crise” na oferta de serviços de engenharia. Vale lembrar que a diferença

absurda encontrada entre a previsão e realização física para o ano de 2008, com

relação aos outros anos, se deve por uma mudança de parâmetro de medição;

anteriormente a realização física era medida em termos de quilômetro, sendo

atualmente mensurada em termos de municípios atendidos.

8. CONCLUSÃO

Inicialmente, vale ressaltar o crescimento e amadurecimento que o

Planejamento Estratégico e a Gestão de Projetos alcançaram desde a implantação

do Choque de Gestão, no primeiro governo Aécio Neves. O esquema adotado,

baseado no PMDI e nos Projetos Estruturadores, tem sido avaliado de maneira

bastante relevante, tanto interna quanto externamente, e ressalta os aspectos da

90

NGP supracitados neste trabalho. Um exemplo disso é a crítica positiva do diretor do

Banco Mundial, John Briscoe, veiculada no site do próprio Banco Mundial, na qual

ele afirma que ”O amplo consenso político e social em torno da responsabilidade

fiscal é uma grande conquista para o Brasil. O próximo grande desafio é melhorar

significativamente a qualidade dos altos níveis de gastos públicos. Ao longo dos

últimos cinco anos, Minas Gerais tem mostrando o caminho de como isso pode ser

feito. Muitos outros governadores buscam adotar e adaptar este modelo”. Ao mesmo

tempo, demonstra a relevância e pertinência da adoção do Gerenciamento de

Projetos na Administração Pública, mantendo sempre um olhar atento às

peculiaridades do setor. O alinhamento das metas dos projetos e das organizações

envolvidas com os objetivos gerais e de longo prazo do estado de fato existe dentro

da Administração Pública mineira. Vale lembrar, porém, que ainda representa um

processo em maturação e que, apesar dos bons resultados encontrados, ainda resta

um longo caminho a ser percorrido.

O ProAcesso demonstra que, apesar de algumas importantes limitações,

várias medidas consideráveis foram tomadas nos últimos anos com referência à

gestão de custos. Existe uma memória de cálculo importante para realizar

estimativas de projetos futuros, um grupo de técnicos capacitados nas atividades

realizadas pelo projeto, relatórios periódicos a respeito da situação para controle e

fiscalização, melhoria nos processos de licitação e aquisição de materiais, entre

outras já abordadas. Vale ressaltar que o custeio por atividades (ABC) está

arraigado no próprio esquema de previsão de custos do projeto, tendo representado

um avanço importante para a gestão de custos.

Ao mesmo tempo, foi possível observar algumas importantes limitações,

podendo ser destacadas a não apuração dos custos indiretos e internos aos

projetos; a falta de integração entre os sistemas estaduais, sendo possível obter

dados relativos a cada projeto e obra apenas diretamente com a gerência do projeto

em questão; divergências entre a execução física e financeira; divergência entre o

método de previsão e de acompanhamento dos custos.

91

Quanto à apropriação dos custos internos, uma alternativa seria um banco de

horas digital, alocando as horas de cada servidor para cada projeto. Cada servidor

seria responsável pela distribuição diária de suas horas pelos projetos sendo

possível, dessa maneira, identificar os recursos alocados em cada uma das

atividades, bem como os executores diretos de cada uma delas. Cruzando os dados

desse sistema com os demais sistemas do DER e da SETOP, seria possível ter uma

idéia mais precisa acerca dos custos reais e dos servidores envolvidos em cada

projeto.

Vale lembrar que, nas palavras do servidor entrevistado, não seria difícil

realizar esse tipo de custeio em muitas das atividades do ProAcesso. No caso da

mão de obra especializada do DER e dos funcionários do escritório do projeto, uma

simples relação diária preenchida por cada servidor a respeito das horas destinadas

em cada um dos projetos já auxiliaria bastante no apuramento dos custos reais. Tal

processo é utilizado de maneira regular em um grande número de empresas de

engenharia, com resultados satisfatórios, podendo ser aplicado ao caso do

ProAcesso.

Conjuntamente com essa medida, seria interessante integrar o sistema

estadual SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira) com os sistemas

dos órgãos responsáveis pelos projetos, uma limitação importante observada pelo

entrevistado. Esta integração possibilitaria maior agilidade no acesso e precisão dos

dados, uma vez que possibilitaria consultas por projeto, servidor e trecho e obteria as

informações dos órgãos diretamente envolvidos. O entrevistado ressaltou a

importância de uma “projetização” do sistema SIAFI, com vistas a fornecer relatórios

por obra ou por trecho. O SIAFI possui uma descrição específica para projeto,

ressaltando os gastos com o Projeto Estruturador analisado. Entretanto, quando se

busca uma análise mais aprofundada, esse sistema não fornece informações a

respeito, no caso do ProAcesso, das diversas obras em andamento e/ou realizadas,

dos municípios atendidos, do orçamento por obra. Para tais dados, é necessária

uma consulta aos servidores locados no Projeto e uma solicitação das planilhas

desejadas junto aos mesmos. Isso pode acarretar atrasos e perda de tempo

desnecessária, fatores que poderiam ser evitados com a integração abordada.

92

Com referência aos índices de execução física e financeira, é difícil

caracterizar a causa da divergência encontrada, devido a fatores externos já citados

anteriormente, como a falta de oferta de serviços de engenharia no período 2006-

2008. Entretanto, vale frisar que, mesmo assim, é perceptível uma maior

produtividade dos recursos nos últimos anos, caracterizando a melhoria nos

processos. Ao mesmo tempo, apesar da dificuldade de correlação, pode-se destacar

um acompanhamento de custos mais detalhado por atividades, ao invés de apenas

por execução física, e uma previsão de orçamento mais dentro da realidade do

exercício em questão, prevendo possíveis riscos ou problemas, como importantes

medidas para redução destas anomalias.

De forma a concluir, é notável a iniciativa da Administração Pública mineira de

modernizar e aperfeiçoar a gestão do estado. Várias iniciativas pioneiras foram e

estão sendo implementadas, com ganhos consideráveis de eficiência, accountability

e melhoria dos processos. Entretanto, o caminho a ser percorrido ainda é longo.

Existe muito a ser aprendido no que se refere à adoção de técnicas gerenciais na

Administração Pública, especialmente quando se trata de Brasil. Tanto a Gestão de

Projetos como o Custeio ABC mostraram, até pela experiência internacional, ser

alternativas extremamente viáveis e aplicáveis à gestão pública. Cabe à Minas

Gerais e ao Brasil adaptar esses sistemas à realidade aqui encontrada, investindo

em servidores capacitados e buscando sempre a melhoria na prestação dos serviços

públicos.

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